rungswahlen und Selbstverwaltung - Forum Gesundheitspolitik

Tradition dieses Verwaltungstypus ausgeglichen bzw. gerechtfertigt und damit hingenommen
werden.
Der Hauptmangel dieser Argumentation liegt darin, dass ihre Orientierung an der
Ministerialverwaltung als Regelmodell demokratischer Legitimation der Exekutive
vor dem Hintergrund des normativen Befundes im Bundes- und Landesverfassungsrecht
145 zu eng ist und sie zudem verkennt, dass das Grundgesetz Demokratie als
gestaltungsoffenes Prinzip versteht, das sich einer Verkürzung auf ein starres Schema
entzieht. 146 Besonders deutlich wird dies, wenn man sich den Widerspruch zur
Gedankenführung im Facharztbeschluss vor Augen führt, bei dem das Bundesverfassungsgericht
deutlich gemacht hat, dass die Ministerialverwaltung gerade kein
zwingender Maßstab für Legitimationsanforderungen an die funktionale Selbstverwaltung
sein kann. 147
Die vor allem durch Ernst Thomas Emde 148 entwickelte These von der autonomen
Legitimation der Träger funktionaler Selbstverwaltung leugnet das Bestehen eines
Defizits personeller demokratischer Legitimation, indem sie das Verbandsvolk –
d. h. die Mitglieder – als originäres Subjekt demokratischer Legitimation ansieht
und die funktionale Selbstverwaltung mit der kommunalen Selbstverwaltung auf
eine vergleichbare Stufe stellt. Die autonome Legitimation soll die fehlende personelle
Rückbindung durch Ernennungsketten kompensieren. 149
Mit der Qualifizierung des Verbandsvolks bzw. der Mitglieder als originärdemokratischem
Legitimationssubjekt überdehnt Emde indes die Interpretationsmöglichkeiten
des Demokratieprinzips, auch wenn man von einem weiten Verständnis
im Sinne eines durch den Gesetzgeber ausgestaltungsfähigen Prinzips oder Optimierungsgebotes
ausgeht. Das Staatsvolk kann nach dem Grundgesetz als originäres
Legitimationssubjekt nur in den durch die Verfassung ausdrücklich vorgezeichvorgezeichneten
Bereichen tätig werden: auf Bundes- und Landesebene sowie auf
der kommunalen Ebene. Dahinter steht der Gedanke, dass die für das Staatsvolk
prägende unbestimmte Allgemeinheit der Bürger nur bei einer Anknüpfung an das
neutrale Merkmal des Gebietes erfasst werden kann, so dass nach dem Grundgesetz
nur das Volk in den Gebietskörperschaften als originäres Legitimationssubjekt anerkannt
werden kann. 150 Zumindest insoweit besteht ein Verfassungsvorbehalt 151 , der
145
146
147
148
149
150
Siehe dazu Kluth, in: Schnapp (Hrsg.), Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip
– am Beispiel der Sozialversicherung, 2001, S. 17 (25 ff.).
Dazu näher Schnapp, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. 2, 5. Auflage
2001, Art. 20 Rdnr. 14, der zwischen einem Typuskern und einem Bereich unterscheidet,
in dem der Gesetzgeber Gestaltungsfreiheit besitzt. Kritisch zu einer starren und vorwiegend
hierarchischen Interpretation des Demokratieprinzips auch Bryde, in: Redaktion Kritische
Justiz (Hrsg.), Demokratie und Grundgesetz, 2000, S. 59 ff. m. w. N.
BVerfG vom 09.05.1972, BVerfGE 33, 125 (159).
Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991, S. 49 ff.
Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991, S. 382 ff.
Insoweit kann der Gesetzgeber neben den im Grundgesetz und den Landesverfassungen
pflichtig vorgeschriebenen unmittelbaren Beteiligungen der Staatsbürger an der Kreation von
Staatsorganen durch Wahl oder die Mitwirkung an Sachfragen durch Abstimmung weitere
hinzufügen, wie es etwa auf kommunaler Ebene durch die Direktwahl der Bürgermeister und
44