gPDF - SFB 580

s t r at e g i e n zu r be w ä lt i g u n g 

d e s de m o g r a p h i s c h e n wa n d e l s 

im öf f e n t l i c h e n se k t o r 

i n t e r k o m m u n a l e ve r g l e i c h e in 

o s t- u n d we s t d e u t s c h l a n d so w i e in po l e n 

reinhold sackmann 

walter bartl 

katarzyna kopycka 

christian rademacher 

(Hg.) 

SFB 580 Mi t t e i l u n g e n 2007 

SFB 580 

Gesellschaftliche Diskontinuität 

Entwicklungen Tradition 

nach dem Systemumbruch 

Strukturbildung 

24

24 sfb 580 mi t t e i l u n g 

Heft 24, Dezember 2007 

Sonderforschungsbereich 580 

„Strategien zur Bewältigung 

des demographischen Wandels 

im öffentlichen Sektor“ 

Sprecher: Prof. Dr. Everhard Holtmann 

Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg 

Institut für Politikwissenschaft 

Emil-Abderhalden-Str. 7, 06108 Halle/Saale 

Tel: +49 (0) 345-5524211 

E-mail: everhard.holtmann@politik.uni-halle.de 

Verantwortlich für dieses Heft: 

Prof. Dr. Reinhold Sackmann 


Institut für Soziologie 

06099 Halle/Saale 

Tel.: +49 (0) 345-5524252 

Fax: +49 (0) 345-5527150 

E-Mail: Reinhold.Sackmann@soziologie.uni-halle.de 

Logo: Elisabeth Blum; Peter Neitzke (Zürich) 

Cover & Satz: Andreas Cavazzini, Sabrina Laufer; Jarno Müller 

Druck: Universität Jena 

ISSN: 1619-6171 

Diese Arbeit ist im Sonderforschungsbereich 580 „Gesellschaftliche 

Entwicklungen nach dem Systemumbruch. Diskontinuität, Tradition und Strukturbildung“ 

entstanden und wurde auf seine Veranlassung unter Verwendung 

der ihm von der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur Verfügung gestellten 

Mittel gedruckt. Alle Rechte vorbehalten.

str at e g i e n zu r be w ä lt i g u n g 

d e s de m o g r a p h i s c h e n 

wan d e l s im öf f e n t l i c h e n 

sek t o r 

SFB 580 

Gesellschaftliche Diskontinuität 

Entwicklungen Tradition 

nach dem Systemumbruch 

Strukturbildung

1 

2 

3 

4 

Seite 6 

Inhaltsverzeichnis 

Einleitung 

Beiträge 

Einleitung - Bewältigung und Folgen des demographischen Wandels 

im öffentlichen Sektor: 

Interkommunale Vergleiche in Ost- und Westdeutschland 

sowie in Polen 

Walter Bartl, Katarzyna Kopycka, Christian Rademacher ..........06 

Die kommunale Bewältigung demographischer Herausforderungen: 

Deskriptive Ergebnisse im deutsch-polnischen Vergleich 

Christian Rademacher ..........12 

Demographischer Wandel und Personalflexibilität von Kommunen 

in Ostdeutschland, Polen und Westdeutschland 

Walter Bartl ..........50 

Employment strategies in Polish public schools under changing de- 

mographic conditions 

Katarzyna Kopycka ..........98

5 

6 

7 

Bartl, Inhaltsverzeichnis 

Kopycka, Rademacher 

Abkürzungsverzeichnis ........132 

Literaturverzeichnis ........134 

Autoren 

Angaben zu den Autoren ..........142 

Seite 7

Seite 8 

Beitrag 1 

be w ä lt i g u n g u n d fo l g e n d e s 

d e m o g r a p h i s c h e n wa n d e l s im 

ö f f e n t l i c h e n se k t o r: 

in t e r k o m m u n a l e ve r g l e i c h e in 

ost- u n d we s t d e u t s c h l a n d 

s o w i e in po l e n 

Walter Bartl, Katarzyna Kopycka, Christian 

Rademacher 

Einleitung 

Der demographische Wandel stellt ein zentrales 

Zukunftsproblem von fortgeschrittenen 

Gesellschaften dar. Für den Bereich staatlicher 

Gemeinwesen wird als Folge demographischer 

Umbrüche ein schleichender Kollaps prognostiziert, 

weil sich die Nachfrage nach 

öffentlichen Gütern und Dienstleistungen 

demographisch bedingt verändert. Entgegen 

derartiger Krisenszenarien geht das Teilprojekt 

B8 „Demographischer Wandel und Arbeitsmarkt 

des öffentlichen Sektors“ im Sonderforschungsbereichs 

580 „Entwicklungen 

nach dem Systemumbruch: Diskontinuität, 

Tradition, Strukturbildung“ davon aus, dass 

Reaktionen auf demographische Herausforderungen 

entscheidend für deren gesellschaftliche 

Auswirkungen sind. Untersucht werden dabei 

demographische Herausforderungen, deren 

akteurspezifische Bewältigung und die daraus 

sich ergebenden Folgen werden in einem 

exemplarischen Feld studiert, nämlich dem 

Personalwesen des öffentlichen Sektors. 

Der Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors 

steht im Fokus des Forschungsinteresses, da 

er als institutionelles Setting quantitativ wie 

qualitativ Leitbildcharakter trägt. 

Die Untersuchung konzentriert sich auf 

Deutschland und Polen, weil Transformationsländer 

besonders stark von demographischen 

Entwicklungen betroffen sind und ihnen 

daher bei der Bewältigung demographisch 

induzierter Folgeprobleme eine Vorreiterrolle 

innerhalb der OECD zukommt. Um empirisch 

die Bedeutung von einzelnen institutionellen 

Vorgaben und akteursspezifischen 

Bewältigungsstrategien bestimmen zu können, 

sieht das empirische Design des Projektes eine

qualitative und quantitative Untersuchung 

der Bewältigungsstrategien auf verschiedenen 

Ebenen des Staatshandelns (Kommune, Zwischenebene, 

Zentralstaat) vor. Die bisherige 

Arbeit des Teilprojektes B8 konzentrierte sich 

auf die kommunale Ebene in Ostdeutschland, 

Polen und Westdeutschland. Das Untersu- 

Abb. 1: Untersuchungsdesign 

Quelle: Eigene Darstellung 

Bartl, Kopycka, Rademacher 

chungsdesign sieht vor, dass in den folgenden 

Förderphasen auch die zwischenstaatlichen 

Ebenen der Bundesländer und Woiwodschaften 

genauso wie die zentralstaatliche 

Ebene in den Blick genommen werden sollen 

(vgl. Abb. 1) 

Seite 9

Einleitung 

Das Forschungsvorhaben ist auch auf der 

kommunalen Ebene noch nicht abgeschlossen, 

daher tragen die in diesem Heft präsentierten, 

empirischen Ergebnisse des Teilprojektes B8, 

lediglich Vorstudiencharakter. Die Generalisierung 

der hier vorgelegten Ergebnisse ist für 

das Jahr 2009 vorgesehen. 

Das Teilprojekt B8 arbeitet mit einem institutionalistischen 

Challenge und Response 

Modell (Sackmann 2008). Diese Challenge- 

Response-Heuristik ist auch im gesamten 

Sonderforschungsbereich etabliert (Nevé/ 

Reiser/Schnapp 2007; Best 2004). 

In der Perspektive des Teilprojektes B8 bildet 

der demographische Wandel die zentrale 

Herausforderung für kommunales Handeln. 

Daher beschäftigt sich der erste Beitrag in 

diesem Heft zunächst mit der Frage, wie stark 

ausgewählte Kommunen in Deutschland und 

Polen von diesem Challenge und den diesbezüglichen 

Nachfrageveränderungen nach 

Leistungen der kommunalen Daseinsfürsorge 

betroffen sind. Daneben wird auch die Performanz 

der deutschen Kommunen anhand 

ökonomischer und arbeitsmarktbezogener 

Indikatoren ermittelt und verglichen. Die ostdeutschen 

Gemeinden sind nachweislich stärker 

von Bevölkerungsrückgängen betroffen als 

die westdeutschen und polnischen Kommunen. 

Demgegenüber verändert sich die Nachfrage 

nach kommunaler Daseinsfürsorge in 

den Bereichen Kinder- und Alten- 

Seite 10 betreuung sehr viel einheitlicher. Im 

deutsch-polnischen Vergleich zeigt 

sich, dass polnische Kommunen von 

den gesetzlichen Möglichkeiten, kommunale 

Defizite aufzubauen, so gut wie keinen 

Gebrauch machen. Abschließend wird die 

Frage aufgeworfen, ob unterschiedliche demographische 

Betroffenheiten und heterogene 

Rahmenbedingungen zu unterschiedlichen 

Bewältigungsmustern führen. 

Der folgende Beitrag analysiert Problemwahrnehmungen 

und kommunale personalrelevante 

Bewältigungsstrategien in den drei Untersuchungsgebieten 

(Ostdeutschland, Polen und 

Westdeutschland) anhand von leitfadengestützten 

Experteninterviews. Es wird deutlich, 

dass der Challenge „demographischer Wandel“ 

in Deutschland und Polen unterschiedlich 

wahrgenommen wird. In Polen ist dieses Thema 

den Verantwortlichen in den Kommunen 

zwar bekannt, es wird jedoch lediglich im 

Kontext der öffentlichen Bildung und Kinderbetreuung 

als Problem thematisiert, während 

es im Bereich der Hauptverwaltung kaum als 

problematisch angesehen wird. In Deutschland 

hat sich dagegen ausgehend von Ostdeutschland 

eine Demographisierung des Verständnisses 

der Problemlagen von Kommunen 

durchgesetzt, die allerdings in der Bearbeitung 

des Problems nur selten demographisch bleibt 

(Sackmann/Bartl 2008; vgl. auch Hradil/Jonda 

2004; Barlösius/Schiek 2007; Berger/Kahlert 

2006; Heinze 2006, 207ff ). Der Beitrag stellt 

vergleichend die Varianz der Bewältigungsstrategien 

dar. 

Der dritte Beitrag gibt einen detaillierten 

Einblick in die Personalstrategien an öffentlichen 

Schulen in Polen. Während deutsche 

Kommunen personell lediglich für die Kinderbetreuung 

zuständig sind, gehören in Polen 

auch die allgemein bildenden Schulen zu den 

kommunalen Aufgaben. Polnische Kommunen 

tragen auch die Personalkosten für die Lehrer. 

In dieser Hinsicht sind in Polen die Gemein-

den die Gestalter der Lehrerarbeitsmärkte des 

öffentlichen Sektors, während in Deutschland 

diese Aufgabe den Ländern zufällt. Es zeigt 

sich, dass polnische kommunale Schulen demographischen 

Veränderungen ein relativ einheitliches 

Bewältigungsmuster entgegensetzen, 

das zu einer Spaltung der Lehrer in Kern- und 

Randbelegschaft führt. 


Seite 11

die k o m m u n a l e be w ä lt i g u n g 

d e m o g r a p h i s c h e r he r a u s f o r d e r u n g e n: 

de s k r i p t i v e er g e b n i s s e im 

d e u t s c h-p o l n i s c h e n ve r g l e i c h

Seite 14 

die k o m m u n a l e be w ä lt i g u n g 

d e m o g r a p h i s c h e r he r a u s f o r d e- 

r u n g e n: 

Beitrag 2 

de s k r i p t i v e er g e b n i s s e im 

d e u t s c h-p o l n i s c h e n ve r g l e i c h 

Christian Rademacher 

Kommunale Einleitung Bewältigung 

Üb e r s i c h t 

1. de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l a l s k o m m u - 

n a l e s pr o b l e m 

- fr a g e s t e l l u n g e n u n d hy p o t h e s e n 

- an a ly s e f o k u s 

2. me t h o d i s c h e r zu g a n g 

- un t e r s u c h u n g s d e s i g n 

- er k l ä r u n g s m o d e l l 

- be s c h r e i b u n g d e r dat e n 

3. de s k r i p t i v e er g e b n i s s e 

- de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l a l s ch a ll 

e n g e f Ü r ko m m u n a lv e rwa lt u n g e n 

- lo k a l e r ha n d l u n g s d r u c k 

- ko m m u n a l e i m pa c t s 

4. zu s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n i m p u t s u n d 

i m pa c t s 

- die i n p u t-di m e n s i o n 

- die i m pa c t-di m e n s i o n 

- be w ä lt i g u n g s s t r at e g i e n: 

ve r m i t t l u n g z w i s c h e n i n p u t u n d i m pa c t? 

5. fa z i t u n d au s b l i c k

1. de m o g r a p h i s c h e r w a n d e l 

a l s ko m m u n a l e s pr o b l e m 

In den letzten Jahren entwickelte sich der 

demographische Wandel zu einem „Megathema 

im wissenschaftlichen und politischen 

Diskurs“ (Sarcinelli/Stopper 2006: 3). Im 

Gefolge der Transformationsprozesse in Mittel 

und Osteuropa kam es dort in kürzester Zeit 

zu Geburtenrückgängen, einem Anstieg der 

Lebenserwartung und zu einer Veränderung 

der Migrationsströme. 

Diese Entwicklungen sind in Ostdeutschland 

und Polen besonders prägnant (vgl. Gołata/ 

Jonda 2008). So wies Deutschland 2005 unter 

den EU-15-Mitgliedsstaaten eine der niedrigsten 

Fertilitätsraten (1,34) auf, die insgesamt 

nur noch von Griechenland (1,33) sowie 

sieben der damals acht neuen osteuropäischen 

EU-Mitglieder unterboten wurde (Eurostat 

2007). Polen hatte zu diesem Zeitpunkt sogar 

die niedrigste Geburtenrate (1,24) innerhalb 

der EU-25 (ebd.). Parallel zum Geburtenrückgang 

stieg seit 1991 auch die Lebenserwartung 

sowohl in Deutschland wie auch in Polen kontinuierlich 

an (ebd.). Beide Prozesse bewirkten 

eine rasante Alterung der Bevölkerung, die in 

Ostdeutschland (Mai/Scharein 2007; 2006) 

und Polen (GUS 2007) zusätzlich durch eine 

grenzüberschreitende Abwanderung verstärkt 

wurde. Allerdings werden auch die übrigen 

OECD-Staaten künftig vor vergleichbaren 

Herausforderungen stehen (Guest 2007). 

Demographen gehen davon aus, dass sich demographische 

Prozesse kurz- bis mittelfristig 

kaum beeinflussen lassen, deshalb kommt dem 

Umgang mit demographischen Problemen 

Bartl, Christian Kopycka, Rademacher 

und ihren Folgen zentrale Bedeutung zu. So 

werden in Deutschland Prozesse von Alterung 

und Schrumpfung derzeit als „Megatrend“ 

(Fiedler 2007) betrachtet, der Bund, Länder 

und Kommunen vor neue Herausforderungen 

stellt (vgl. Sackmann/Jonda/Reinhold 2008). 

In diesem Kontext untersucht das Teilprojekt 


des öffentlichen Sektors“ seit dem 

Jahr 2006 im Sonderforschungsbereich 580 

„Gesellschaftliche Entwicklungen nach dem 

Systemumbruch: Diskontinuität, Tradition, 

Strukturbildung“ in einem deutsch-polnischen 

Vergleich wie die demographischen 

Herausforderungen, die sich zwischen beiden 

Nationen ähneln, sowie die sich daraus 

ergebenden Nachfrageverschiebungen durch 

die Personalpolitik des öffentlichen Sektors 

bearbeitet werden. Dabei konzentrierte sich 

die Arbeit des Projektes bisher vor allem auf 

demographische Herausforderungen in und 

ihre Bewältigungen durch Kommunen. In 

diesem Beitrag werden dazu erste quantifizierende 

Ergebnisse präsentiert. 

Seite 15

Seite 16 

fr a g e s t e l l u n g e n u n d hy p o t h e s e n 


Im Rahmen der Heuristik von Challenge und 

Response (Toynbee 1979), die im SFB 580 

etabliert ist (Néve/Reiser/Schnapp 2007; Best 

2004) und auch im Teilprojekt B8 angewendet 

wird (vgl. Sackmann/Bartl 2007), sind für die 

Untersuchung demographischer Prozesse, ihrer 

Folgen und deren Bearbeitung auf lokaler 

Ebene fünf Fragen relevant: 

1. Wie werden die untersuchten Kommunen 

demographisch herausgefordert? 

2. Nehmen sie ihre Betroffenheit von demographischem 

Wandel unterschiedlich wahr? 

3. Wie bewältigen einzelne Kommunen die 

daraus resultierenden Probleme? 

4. Welche Bewältigungsstrategien dominieren 

unter welchen konkreten Rahmenbedingungen? 

5. Wie erfolgreich sind die Kommunen in 

ihrer Problembewältigung? 

Abb. 1: Untersuchungsgegenstand 

Demographischer Wandel 


Die aufgeworfenen Fragen lassen sich in bekannte 

handlungstheoretische Erklärungsschemata 

(Esser 1999; Coleman 1995) transponieren. 

Während die erste auf die gesellschaftlichen 

Verhältnisse bzw. Gelegenheitsstrukturen und 

die fünfte Frage auf kollektive Wirkungen ausgerichtet 

ist, spiegelt die zweite Fragestellung 

die Logik der Situation und die dritte die der 

Selektion wider. Die vierte Frage nach den 

dominanten Lösungsstrategien bietet dagegen 

eine Option mit dem Problem der Aggregation 

individueller Handlungen umzugehen. 

Analog zu einer der handlungstheoretischen 

Grundannahmen des methodologischen Individualismus 

besagt daher auch eine der Kernthesen 

des Projektes, dass demographischer 

Wandel keine direkten Auswirkungen auf eine 

Gebietskörperschaft hat, sondern nur vermittelt 

durch personalrelevante Bewältigungsstrategien 

des öffentlichen Sektors (vgl. Abb. 1). 

Die gleichzeitige Zuspitzung auf die Problemwahrnehmung 

(ad 2), die von Lazarus und 

Folkman auch als „cognitive appraisal“ (1984: 

↓ 

personalrelevante Bewältigungsstrategien 

des öffentlichen Sektors 

↓ 

Folgen demographischen Wandels

31) bezeichnet wird, sowie auf die Bewältigung 

(ad 3 und 4) von Problemen lässt neben den 

klassischen Handlungstheorien auch Spielraum 

für interdisziplinäre systemische Coping- 

Ansätze (Greve/Strobl 2004; vgl. dazu Bartl/ 

Jonda 2008). 

Aus dem Copingansatz kann die Annahme 

abgeleitet werden, dass Gemeinden, die (ad 

1) stärker von demographischen Umbrüchen 

betroffen sind, diese (ad 2) auch stärker als 

Herausforderung wahrnehmen und (ad 3) ihre 

Bewältigungsstrategien auf die Überwindung 

der daraus entstehenden aversiven Soll-Ist- 

Diskrepanzen (Greve/Strobl 2004: 194) ausrichten 

(vgl. Rademacher 2008; Bartl/Jonda 

2008). 

Erste Auswertungen qualitativer Interviews 

machen deutlich, dass die Wahrnehmung des 

demographischen Wandel zwischen deutschen 

und polnischen Städten und Gemeinden divergiert. 

Während polnische Kommunen diesen 

Aspekt vor allem im Bereich von Bildung 

und Kinderbetreuung, in der Hauptverwaltung 

dagegen kaum thematisieren, hat sich in der 

Bundesrepublik von Ostdeutschland ausgehend 

eine „Demographisierung“ (Sackmann/ 

Bartl 2008) kommunaler Problemlagen durchgesetzt. 

Dabei bleibt die Bearbeitung dieser 

Probleme jedoch selten demographisch (vgl. 

Barlösius/Schiek 2007; Berger/Kahlert 2006; 

Heinze 2006; Hradil/Jonda 2004). Bei der 

Entwicklung problemadäquater Umgangsweisen 

sind die Transformationsländer Pioniere 

einer Entwicklung, die in den nächsten Jahrzehnten 

in fast allen OECD-Ländern relevant 

wird (Guest 2007). 


an a ly s e f o k u s 

Allerdings sind die lokalen demographischen 

Challenges in Deutschland und Polen nicht 

homogen. Vor allem die Veränderung der 

Binnenmigrationen bewirkt eine Zunahme 

regionaler Heterogenität. Deshalb können 

schrumpfende Städte neben Wachstumsregionen, 

einem sich verjüngendem Umland und 

sich gleichzeitig entvölkernden Peripherien 

koexistieren (Oswalt/Rieniets 2006; Franz 

2005; Gestring/Glasauer/Hannemann et al. 

2005; Kabisch/Bernt/Peter 2004). 

Diese Heterogenität macht eine genaue 

Deskription der Bedingungen, unter denen 

Kommunen demographisch induzierte 

Probleme bewältigen müssen, unerlässlich. 

Daher beschreibt dieser Beitrag vornehmlich 

die demographische Lage der Kommunen im 

Untersuchungsfeld (Tab. 2). Die Problemwahrnehmung, 

die Problembewältigung sowie 

die dominanten Handlungsstrategien werden 

lediglich anhand der qualitativen Ergebnisse 

skizziert, die die übrigen Beiträge dieses 

Heftes genauer darlegen. 

Die Evaluation des Bewältigungserfolges (ad 5) 

kann zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorgenommen 

werden. Sie ist erst möglich, wenn 

quantitative Daten über die Personalstrategien 

kommunaler Beschäftiger in Deutschland und 

Polen vorliegen. Deren Erhebung ist 

jedoch erst 2008 geplant (vgl. Tab.1). 

Evaluation, als „Beurteilung des Wer- Seite 17 

tes eines […] Programmes“ (Wottawa/Thierau 

1998: 13), ergänzt dabei 

das Handlungs- und das Coping-Paradigma 

(vgl. Rademacher 2008).

Tab. 1: Datenerhebungen im Teilprojekt B8 



1. Förderphase 

2006-2008 

2. me t h o d i s c h e r zu g a n g 

Wie andere Teilprojekte des SFB 580, die 

sich mit veränderten Arbeitsmarktstrukturen 

befassen (Köhler/Struck/Bultemeier et al. 

2004: 8f.), verbindet auch das Teilprojekt B8 

qualitative mit quantitativen Erhebungsmethoden, 

um deren Ergebnisse mit Sekundäradatenanalysen 

von Individual- sowie 

Aggregatdatensätzen zu verknüpfen. Diesem 

integrierenden Ansatz kommt dieser Beitrag 

in besonderer Weise nach, denn er beschreibt 

einerseits einen Kennzifferndatensatz, der 

makrostrukturelle Indikatoren von Kommunen 

beinhaltet und daher ihre Gestaltungsspielräume 

operationalisiert. Diese Daten 

werden andererseits mit den Resultaten von 

inhaltsanalytischen Auswertungen 

von leitfadengestützter Expertenin- 

Seite 18 terviews mit kommunalpolitischen 

Entscheidern in ausgewählten Kommunen 

konfrontiert. 

2. Förderphase 

2008-2012 

un t e r s u c h u n g s d e s i g n 

Auslaufphase 

2012-2014 

Experteninterviews Kommunen Zwischenebene Zentralstaat 

Quantifizierung Pretest für 

Beschäftigerbefragung 

Datenerhebung: Beschäftiger 

von Kommunen 

(1. Panelwelle) 

Beschäftiger 

Zwischenebene 

(1. Panelwelle) 

Datenerhebung: 

Beschäftiger Zentralstaat 

2. Panelwelle kommunale 

und Zwischenebene 

Für die Interviews mit den lokalen Experten 

wurden in Ostdeutschland – in den Bundesländern 

Brandenburg (BB) und Sachsen-Anhalt 

(ST) – sowie in Polen – in den Woiwodschaften 

Mazowieckie (MW) und Śląskie (ŚL) 

– jeweils sieben Städte und Gemeinden zufällig 

ausgewählt und mit sieben weiteren westdeutschen 

Kommunen aus Rheinland-Pfalz (RP) 

kontrastiert. Zentrales Auswahlkriterium war 

die lokale Bevölkerungsentwicklung zwischen 

1994 und 2005. Weil Gemeinden, die ihre Einwohnerzahl 

nur durch Eingemeindung ausbauen 

bzw. stabilisieren konnten, nicht bevorzugt 

werden sollten, wurde diese Verteilung anhand 

der Entwicklung der Bevölkerungsdichte 

kontrolliert (zur Auswahl vgl. den Beitrag von 

Bartl in diesem Heft). 

Um in Deutschland institutionalisierte Formen 

interkommunaler Kooperation zu berücksichtigen, 

wurden jeweils drei deutsche Gemeinden 

und drei Gemeindeverbände ausgewählt. In 

Brandenburg bestehen Gemeindeämter und in

Sachsen-Anhalt Verwaltungsgemeinschaften 

(vgl. Däumer 1997). Lediglich bei den Verbandsgemeinden 

in Rheinland-Pfalz handelt 

es sich dabei um eigenständige politische 

Einheiten mit eigenem Verbandsgemeinderat. 

In Polen gibt es derartige Gemeindeverbände 

nicht. 

Weil die Daten, die der späteren empirischen 

Auswertung zugrunde liegen, nur für Gemeinden 

und Kreise nicht aber für Gemeindeverbände 

erhoben oder geführt werden, bleiben 

diese im Folgenden unberücksichtigt. Alle 

Tab. 2: Untersuchungsgebiete 



Deutschland Polen 

Aussagen beziehen sich stattdessen auf die 

folgenden 15 Kommunen (Tab. 2). Die Namen 

der Städte und Gemeinden wurden aus 

Datenschutzgründen anonymisiert, da ansonsten 

die Aussagen einzelner Befragter in den 

Leitfadeninterviews individuell zugeschrieben 

werden könnten. 

Land Kommune Woiwodschaft Kommune 

Rheinland-Pfalz 

Brandenburg 

Sachsen-Anhalt 

Dahrenberg 

Bracewo 

Streelenau Mazowieckie 

Buciszewo 

Wabental Starów 

Kaulshafen, kreisfreie Stadt 

Bautenbach-Feldow 

Kołowina 

Pötzberg Mielcz 

Śląskie 

Bolfin Sierowice 

Linten, kreisfreie Stadt Goromierz, kreisfreie Stadt 

Seite 19

er k l ä r u n g s m o d e l l 


Obwohl die Evaluation kommunaler Verwaltungspolitik 

auf der Basis von Strukturkennzahlen 

auf eine lange Tradition zurückblicken 

kann (vgl. Kuhlmann 2007; Bogumil/ 

Kuhlmann 2006; Kuhlmann 2004; Pollitt/ 

Bouckaert 2003), warnen kritische Stimmen 

häufig vor einer allzu „blinden“ Neigung zur 

Abb. 2: Systemansatz im Neuen Steuerungsmodell 

Quelle: Darstellung nach Krems 2007 (© Krems – olev.de – 2005-09-25) 

Nach Widmer (2004: 84) wird mit output 

die Leistungserbringung (einer Kommune) 

bezeichnet. Outcomes heißen dagegen die 

Wirkungen auf die direkten Adressaten – in 

Bezug auf lokale Personalstrategien demnach 

auf die kommunalen Beschäftigten. Impacts 

umfassen des Weiteren alle gesamtgesellschaftlichen 

Auswirkungen – beispielsweise 

die Zufriedenheit der Bürger, die 

Responsivität der lokalen Verwaltung 

Seite 20 und damit auch die Performanz einer 

Kommune. 

Institutionelle Anpassungen an sich durch Demographie 

verändernde inputs erfolgen dabei 

kurzfristig vor allem durch die Verfolgung von 

Standardisierung. Aus unserer Sicht ist bei 

transnationalen Vergleichen mit hohen Fallzahlen 

Standardisierung jedoch unverzichtbar 

(vgl. Rademacher 2008). In diesem Sinne wird 

auf einen etablierten systemischen Ansatz 

verwaltungspolitischen Handelns nach dem 

Neuen Steuerungsmodell zurückgegriffen (vgl. 

Abb. 2). 

Zielanpassungsstrategien. Eine Optimierung 

des lokalen Personalmanagements zur Verbesserung 

der outputs setzt dagegen eher auf 

eine längerfristige Verfolgung von Zielen (vgl. 

Bartl/Jonda 2008). Beide Formen von Bewältigung 

(demographischer) Herausforderungen 

vollbringen Kommunalverwaltungen als System-Durchsatz 

(throughput) selbst. Outputs 

und outcomes sowie ihre Rückkopplung an die 

inputs über impacts (vgl. Abb. 2) sind hingegen 

in der Umwelt einer Kommune verortet. 

Die impact-Rückkopplung verdeutlicht, dass 

die Resultate von Verwaltung die Rahmenbedingungen 

(inputs), die im Zentrum dieses 

Beitrages stehen, im Zeitverlauf verändern 

(Rademacher 2008). Dieses „ganzheitliche“

Modell lokalen Bewältigungshandelns hat den 

Nachteil, dass es unmöglich wird, sich auf Einzelaspekte 

der Wirkungskette zu beschränken. 

Dies gilt vor allem auch deshalb, weil Verwaltungspolitik 

mehrdimensionale „multiple“ 

Ziele verfolgt, die sich ergänzen, aber auch 

widersprechen können (vgl. Wollmann 2004: 

207f.; Kuhlmann 2004: 372; Pollitt/Bouckaert 

2003: 17-19). 

Für den transnationalen Vergleich von deutschen 

und polnischen Kommunen und deren 

Bewältigungsstrategien besteht die konzeptionelle 

Anforderung insofern darin, einen Zielzustand 

zu definieren, der für jede Kommune 

gelten und gleichzeitig auch operationalisiert 

werden kann. 

Die Messung von Bewältigungserfolg auf der 

Basis subjektiver Selbsteinschätzungen des 

kommunalen Führungspersonals mit Hilfe von 

so genannten „Goal Attainment Scales“ (Bortz/ 

Döring 2006: 118), die messen, ob intendierte 

Ziele erreicht wurden, führt zu unzuverlässigen 

Ergebnissen. Eine Kommune muss ihre Ziele 

nur niedrig genug ansetzen, um immer als 

erfolgreich gelten zu können. 

Eine auf objektivierbaren Kriterien basierende 

Alternative bietet das Konzept der Good 

Local Governance aus dem Kontext der Lokalen 

Agenda 21. Diese „hat die nachhaltige 

Verbesserung der Lebensqualität zum Ziel“ 

(Pröhl 2002: 12). Dieses Konzept weist mehrere 

Vorteile auf: 

• Für die beiden Dimensionen, Nachhaltigkeit 

und Lebensqualität, liegen bereits getestete 

Standardindikatoren vor, die ‚spezifische’ lokale 

Besonderheiten berücksichtigen. 


• Auf diese Weise kann Vergleichbarkeit 

zwischen unterschiedlichen Gebietskörperschaften 

gewährleisten werden (vgl. Hill 2002: 

18). 

• Die Indikatorenbündel zur Good Local 

Governance lassen sich in drei Kernzielen 

zusammenfassen: Umwelt, Wirtschaft und 

politische Partizipation (ebd.: 71; Teichert/ 

Diefenbacher/Düming et al. 2002: 35–41, vgl. 

Tab 3). 

• Sie sind in aktuellen Indikatorensystemen 

enthalten (z.B. in DUH 2007; HEINZ 

[=Hamburger Entwicklungs-Indikatoren Zukunftsfähigkeit] 

2006; Pröhl 2002; Teichert/ 

Diefenbacher/Düming et al. 2002). 

• Außerdem zeigt eine international vergleichende 

Untersuchung (Hagerty/Cummins/ 

Ferriss et al. 2001) von Lebensqualität-Indizes, 

dass sie verlässliche longitudinale Erhebungen 

ermöglichen. 

• Demnach lassen sich die entsprechenden 

Informationen auch retrospektiv erheben und 

verringern so das „scarcity of key data problem“ 

(Pollitt/Bouckaert 2003: 15-17). 

Nachteile der bestehenden Lebensqualität- 

Indikatoren lassen sich dagegen durch Mittelwertzentrierungen 

minimieren (vgl. dazu 

Rademacher 2008). 

be s c h r e i b u n g d e r dat e n 

In der praktischen Anwendung der 

Indikatoren ist allerdings stärker als in der bisherigen 

kommunalen Evaluationsforschung 

zwischen input, throughput, output, outcome 

Seite 21

Quelle: eigene Darstellung 


Tab. 3a: Datenerhebung: Indikatoren, Konstrukte, Datenquellen und Vergleichsstudien 

und impact zu differenzieren (vgl. Hill 2002: 

45). In der Anwendung des Erklärungsmodells 

(Abb. 2) auf den Untersuchungsgegenstand 

(Abb. 1) wird deutlich, dass die aktuellen demographischen 

Herausforderungen 

neben den Kommunalfinanzen 

Seite 22 auch zu den zentralen inputs der 

Kommunen zu zählen sind. Der 

Zusammenhang zwischen Bevölkerungsentwicklung 

und Kommunalfinanzen ist 

außerdem empirisch nachgewiesen (vgl. Seitz 

2006; 2002). Sowohl in Deutschland als auch 

inputs 

Bevölkerungsentwicklung Konstrukt Datenquellen und Verweise 

B1 Bevölkerungsfortschreibung seit 1991 

B2 Bevölkerungsdichte 

B3 Geschlechterverteilung 

B4 Altersverteilung (5-Jahreskohorten) 

B5 Altersmedian 

B6 natürliche Bevölkerungsentwicklung 

B7 Wanderungsbilanz 

B8 Ausländeranteil 

B9 Zahl der unter 5-jährigen 

B10 Zahl der über 70jährigen 

Kommunale Einnahmen 

E1 nach Einnahmearten 

E2 nach Aufgabenbereichen 

E3 kommunale Steuereinnahmen pro Kopf 

demographische 

Herausforderung 

Nachfrage nach 

Kita-Plätzen 

Nachfrage nach 

Altenbetreuung 

kommunale 

Finanzausstattung 

Standarddemographie 

(Statistische Landesämter; 

GUS) 

Kommunale Hauhalte (ebd.) 

in Polen erfolgen Finanzzuweisungen pro Kopf. 

In dieser Hinsicht stellen auch die Einnahmen 

einer Kommune eine wichtige Handlungsressource 

und insofern einen zentralen input dar. 

Sie werden flankiert von zwei Proxivariablen 

aus der Bevölkerungsstruktur zur Messung 

von Nachfrageschwankungen in den beiden 

demographiesensiblen Aufgabenbereichen 

öffentlicher Daseinsfürsorge: Kinderbetreuung 

und Altenpflege.

Die Durchsatzdimension (troughput) wird aus 

den personalrelevanten Bewältigungsstrategien 

konstruiert, mit denen sich der Beitrag von 

Bartl detailliert auseinandersetzt. Im Kontext 

von output stehen kommunale Ausgaben im 

Vordergrund. Der lokale outcome operationa- 



Tab. 3b: Datenerhebung: Indikatoren, Konstrukte, Datenquellen und Vergleichsstudien 

outputs 

lisiert die Folgen der lokalen Personalstrategien 

für die kommunalen Beschäftigten. Die 

Dimension der lokalen impacts orientert sich 

hingegen an den Indikatoren der nachhaltigen 

Lebensqualität aus dem Bereich der Good 

Local Governace (vgl. dazu Tab. 3). 

Kommunale Ausgaben nach … Konstrukt Datenquellen und Verweise 

A1 … Ausgabearten 

A2 … Aufgabenbereichen 

A3 … Personalausgaben 

finanzieller 

Durchsatz 

outcomes 

Kommunale Hauhalte (ebd.) 

Kommunales Personal Konstrukt Datenquellen und Verweise 

P1 Gesamtes kommunales Personal 

P2 nach Aufgabenarten 

P3 

P4 

nach Dienstverhältnissen (Beamte, 

Angestellte, Arbeiter) 

nach Beschäftigungsverhältnissen 

(vollzeit, teilzeit, befristet, unbefristet ) 

Folgen (outputs) 

der kommunalen 

personalrelevantenBewältigungsstrategien 

für Deutschland: Personalstandsstatistik 

(Statistische Landesämter) 

für Polen nur eingeschränkt verfügbar (GUS) 

Seite 23

Seite 24 



Tab. 3c: Datenerhebung: Indikatoren, Konstrukte, Datenquellen und Vergleichsstudien 

impacts 

Umwelt Konstrukt Datenquellen und Verweise 

U1 Bodenfläche nach Nutzungsarten 

schonender Umgang 

mit nicht erneuerbaren 

Ressourcen 

U2 Flächen zur Erholung pro Einwohner Attraktivität 

Kommunalstatistik (Statistische Landesämter); 

für Polen nur Gesamtfläche, Landwirtschaftliche 

Nutzfläche und Waldfläche 

vorhanden (GUS) (vgl. Teichert/Diefenbacher/ 

Düming et al. 2002; DUH 2007) 

Wirtschaft Konstrukt Datenquellen und Verweise 

W1 Arbeitslosenquote 

W2 Arbeitsplatzentwicklung 

W3 Arbeitsplatzzentralität 

W4 

sozialversicherungspflichtig Beschäftigte 

nach Wirtschaftsbereichen 

W5 Gewerbesaldo 

W6 Anzahl aller Umsatzsteuerpflichtigen 

W7 kommunale Schulden 

P1 

lokaler Arbeitsmarkt 

Wirtschaftskraft 

Ausgeglichener 

Haushalt 

Beschäftigtenstatistik (Bundesagentur 

für Arbeit; GUS) (vgl. DUH 2007; 

Bertelsmann Stiftung 2006; Teichert/ 

Diefenbacher/Düming et al. 2002) 

Kommunalstatistik (Statistische 

Landesämter; GUS) (vgl. ebd.) 

Partizipation Konstrukt Datenquellen und Verweise 

Wahlbeteiligung bei 

Kommunalwahlen 

Demokratisches 

Engagement 

Kommunalwahlstatistik (Statistische Landesämter; 

GUS) (Vgl. DUH 2007; Teichert/Diefenbacher/Düming 

et al. 2002)

3. de s k r i p t i v e er g e b n i s s e 

Weder die Aufarbeitung der Kommunalstatistiken 

noch die empirischen Analysen des Teilprojektes 

B8 sind vollständig abgeschlossen. 

Daher beschränkt sich die folgende Präsentation 

aussagekräftiger Ergebnisse auf Daten, 

die bisher erhoben, vergleichbar gemacht und 

ausgewertet wurden. 

Zunächst wird an lokalen Bevölkerungsfortschreibungen 

und der Entwicklung der 

Altersmediane das Ausmaß der demographischen 

Challenges beschrieben, denen die 

untersuchten polnischen sowie ost- und westdeutschen 

Kommunen (Tab. 2) unterliegen. 

Anschließend wird anhand der Anzahlen der 

bis 5- und der über 70jährigen Alterskohorten 

den Veränderungen der Nachfrage an kommunaler 

Daseinsfürsorge in den Bereichen Kinderbetreuung 

und Altenpflege nachgegangen. 

Die lokalen Arbeitslosenquoten, die Höhe der 


kommunalen Pro-Kopf-Verschuldung und 

zumindest für die deutschen Kommunen die 

Wahlbeteiligung bei den letzten drei Kommunalwahlen 

vor dem Jahr 2005 geben einen 

Aufschluss über die Leistungen und Erfolge, 

die die jeweilige lokale Verwaltung bis zu diesem 

Jahr vorzuweisen hatte. 

de m o g r a p h i s c h e r wan d e l a l s cha l l e ng 

e f Ü r ko m m u n a lv e rwa lt u n g e n 

Gemeindegröße: Während sich Pötzberg (BB) 

und Streelenau (RP) unter den kreisangehörigen 

deutschen Gemeinden (Abb. 3) durch 

eine hohe Kontinuität der Einwohnerzahlen 

auszeichnen, wachsen die Gemeinden Wabental 

(RP) und Bautenbach-Feldow (BB) 

deutlich. Bolfin (ST) und Dahrenberg (RP) 

mussten Verluste hinnehmen. Bolfin konnte 

diese Entwicklung auch nicht durch gezielte 

Eingemeindungen stoppen. Auffällig an der 

Bevölkerungsentwicklung der deutschen Gemeinden 

ist, dass sowohl Wachstum als auch 

Abb. 3: Bevölkerungsfortschreibung der deutschen Gemeinden 1991-2005 

40.000 

30.000 

20.000 

10.000 

0 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 

Dahrenberg Streelenau Wabental 

Bautenbach-Feldow Pötzberg Bolfin 

Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter 

Seite 25


Schrumpfung in Ostdeutschland viel stärker 

ausgeprägt sind als in den westdeutschen 

Kommunen. 

Die polnischen Gemeinden (Abb. 4) zeichnen 

sich durch homogenere Dynamiken aus. Nur 

60.000 

40.000 

20.000 

Weil die Bevölkerungsentwicklungen 

Seite 26 zwischen den Untersuchungsregionen 

divergieren, ist gemäß der Wahrnehmungshypothese 

zu erwarten, dass 

der demographische Wandel in den ostdeutschen 

Kommunen am problematischsten in 

den westdeutschen Kommunen kaum und in 

Bracewo (MW) fällt durch kontinuierliches 

Bevölkerungswachstum auf, wohingegen 

Kołowina (ŚL) stetige Bevölkerungsrückgänge 

verzeichnete. Die Einwohnerzahl der übrigen 

polnischen Gemeinden stagnierte mehr oder 

weniger im Zeitverlauf. 

Abb. 4: Bevölkerungsfortschreibung der polnischen Gemeinden 1995-2005 

0 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 

Quelle: Nach Angaben des GUS 

Bei den kreisfreien Städten (Abb. 5) fällt auf, 

dass das polnische Goromierz (ŚL) seit 1997 

zeitversetzt einem ähnlichen Abwärtstrend 

folgt, wie ihn die ostdeutsche Stadt Linten 

(ST) schon zwischen 1992 und 2002 aufwies, 

während die Bevölkerung der westdeutschen 

Stadt Kaulshafen (RP) stagnierte. 

Bracewo Buciszew o Starów 

Kołowina Mielcz Sierow ice 

den polnischen Kommunen gar nicht wahrgenommen 

wird. Die Ergebnisse der qualitativen 

Leitfadeninterviews mit Vertretern der jeweiligen 

Kommunen (vgl. den Beitrag von Bartl) 

bestätigen diese Vermutung tendenziell. 

Alterung: Die Entwicklung der Altersmediane 

(Abb. 6-8) zeigt jedoch, dass die Indifferenz 

einzelner kommunaler Verantwortlicher zum 

Teil irrational ist, da bis auf Bracewo (MW) 

alle anderen untersuchten Kommunen von 

Überalterung betroffen sind.

350.000 

300.000 

250.000 

200.000 


Abb. 5: Bevölkerungsfortschreibung der kreisfreien Städte 1991/95-2005 

150.000 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 

Kaulshafen Linten Goromierz 

Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS 

Abb. 6: Entwicklungen der Altersmediane in den deutschen 

Gemeinden 1991-2005 (in Altersjahren) 

47 

44 

41 

38 

35 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 




Seite 27

Seite 28 


Die Alterung fällt in den polnischen (Abb. 7) 

zwischen 1995 und 2005 allerdings moderater 

Abb. 7: Entwicklungen der Altersmediane in den 

polnischen Gemeinden 1991-2005 (in Altersjahren) 

40 

37 

34 

aus als in den deutschen Gemeinden (Abb. 6). 

31 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 




Ein Blick auf die kreisfreien Städte (Abb. 

8) zeigt jedoch, dass dieser Befund auch 

vorübergehender Natur sein könnte, denn 

Abb. 8: Entwicklungen der Altersmediane in den 

kreisfreien Städten 1991/95-2005 (in Altersjahren) 

45 

42 

39 

der Alterungstrend der polnischen Stadt Goromierz 

(Śl) ähnelt stark der Entwicklung im 

ostdeutschen Linten (ST). 

36 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 


Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS

lo k a l e r ha n d l u n g s d r u c k 

Nach dem Copingparadigma (Bartl/Jonda 

2008) setzen die demographische Entwicklung 

einerseits und deren Wahrnehmung durch die 

Kommunen andererseits diese zunehmend 

unter Handlungsdruck. Parallel zu einer gesamten 

Überalterung (Abb. 6-8) gingen in 

den meistem Kommunen auch die Zahlen 

der Kinder unter 5 Jahren zurück (Abb. 9-11). 

Damit sank natürlich auch die Nachfrage nach 

Kindergartenplätzen. 

Nur in den beiden wachsenden deutschen 

Gemeinden Wabental (RP) und Bautenbach- 

Feldow (BB) blieb der Kinderbetreuungsbedarf 

relativ stabil. In Bautenbach-Feldow stieg 


Abb. 9: Zahl der unter 5jährigen in den deutschen 

Gemeinden 1991-2005 (Kinderbetreuungsbedarf ) 

2.500 

2.000 

1.500 

1.000 

500 

der entsprechende Wert der Proxivariable im 

Untersuchungszeitraum sogar um 16%. In 

der stagnierenden ostdeutschen Gemeinde 

Pötzberg (BB) war der allgemeine Alterungsprozess 

jedoch so stark, dass der Bedarf für 

Kinderbetreuung zwischen 1991 und 1995 um 

ca. 50% sank. Allerdings entspannte sich die 

Lage anschließend wieder, so dass der Bedarf 

zwischen 1991 und 2005 in dieser Gemeinde 

lediglich um 35% zurückging. Viel dramatischer 

war die Situation in Bolfin (ST). Hier 

führten Bevölkerungsrückgang und Alterung 

dazu, dass der Kinderbetreuungsbedarf 2005 

nur 42% des Wertes von 1991 erreichte. Selbst 

im westdeutschen Dahrenberg (RP) sank der 

Kinderbetreuungsbedarf in dieser Zeit um 

25%. 

0 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 




Seite 29

Seite 30 


In den polnischen Gemeinden (Abb. 10) 

Buciszewo (MW), Mielcz und Sierowice 

(ŚL) ging der Kinderbetreuungsbedarf zwischen 

1995 und 2005 ebenfalls um jeweils 

25% zurück. Im am stärksten schrumpfenden 

Abb. 10: Zahl der unter 5jährigen in den polnischen 

Gemeinden 1991-2005 (Kinderbetreuungsbedarf ) 

3.000 

2.500 

2.000 

1.500 

1.000 

500 

Kołowina (ŚL) waren es sogar 35%. In Starów 

(MW) blieb der Bedarf weitgehend konstant. 

Die Gemeinde Bracewo (MW) erlebte als 

einzige aller untersuchten Gemeinden einen 

Nachfrageanstieg von fast 50% (46%). 

0 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 


20.000 

16.000 

12.000 



Abb. 11: Zahl der unter 5jährigen in den kreisfreien Städten 

1991/95-2005 (Kinderbetreuungsbedarf ) 

8.000 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 



In allen kreisfreien Städten ging der Bedarf 

an Kindergartenplätzen ebenfalls zurück. In 

Kaulshafen (RP) zwischen 1991 und 2005 um 

10% in Linten (ST) im selben Zeitraum um 

45% und im polnischen Goromierz (ŚL) seit 

1995 um 33% (Abb. 11). 

Die Betreuung alter und pflegebedürftiger 

Menschen ist zwar weder in Deutschland noch 

in Polen eine kommunale Pflichtaufgabe, trotzdem 

konfrontiert die zunehmende Alterung 

alle Kommunen auch mit Erwartungen der 


Abb. 12: Zahl der über 70jährigen in den deutschen Gemeinden 

1991-2005 (Altenbetreuungsbedarf ) 

20.000 

16.000 

12.000 

Bürger an eine altersgerechte Infrastruktur, 

deren Ausmaß künftig immer mehr ansteigen 

wird (Abb. 12-14). 

In allen deutschen Gemeinden ist die Zahl der 

über 70jährigen und damit die Nachfrage nach 

kommunaler Altenbetreuung gestiegen (Abb. 

12). In der Wachstumsgemeinde Bautenbach- 

Feldow (BB) stieg die Zahl der über 70jährigen 

von 610 (1991) auf 1.224 (2005), wobei 

sich der Bedarf demnach verdoppelt hat. 

8.000 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 



In den polnischen Gemeinden (Abb. 13) der 

Woiwodschaft Mazowieckie stieg der Bedarf 

an Altenbetreuung zwischen 1995 und 2005 

um jeweils mehr als 40% (in Starów um 45, 

in Bracewo und Buciszewo um 41%). Der 

Bedarfszuwachs betrug in Sierowice (ŚL) 27 

und in Mielcz (ŚL) 34%. Im Gegensatz zum 

deutschen Befund, wo der stärkste relative Anstieg 

der über 70jährigen in einer wachsenden 

Gemeinde (Bautenbach-Feldow) verzeichnet 

wurde, stieg der Bedarf an kommunaler Altenbetreuung 

in Polen jedoch am stärksten (um 

91%) in Kołowina (ŚL), in der Gemeinde, 

die am stärksten schrumpfte. 

Seite 31

Seite 32 

4.000 

3.000 

2.000 

1.000 


Abb. 13: Zahl der über 70jährigen in den polnischen Gemeinden 

1991-2005 (Altenbetreuungsbedarf ) 

0 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 




Der Bedarf nach altersgerechter Infrastruktur 

wuchs auch in den untersuchten kreisfreien 

Städten und zwar überall in etwa gleichem 

Abb. 14: Zahl der über 70jährigen in den kreisfreien Städten 

1991/95-2005 (Altenbetreuungsbedarf ) 

35.000 

30.000 

25.000 

20.000 

Maße (Abb. 14): in Kaulshafen (RP) um 20, in 

Linten (ST) um 22 und im polnischen Goromierz 

(ŚL) seit 1995 um 25%. 

15.000 

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 



Auf diese Nachfrageverschiebungen haben 

die untersuchten Kommunen im Hinblick 

auf ihre Personalpolitik in jeweils recht unterschiedlicher 

Weise reagiert, wie die Auswertung 

der Interviews mit den entsprechenden 

kommunalen Entscheidern zeigte (vgl. dazu 

den Beitrag von Bartl). Insofern kann auch die 

These, dass unterschiedliche demographische 

Situationen zu unterschiedlichen Bewältigungsmustern 

führen vorläufig als bestätigt 

angesehen werden. Die daran unmittelbar 

anschließende Frage ist allerdings, wozu diese 

Bewältigungsmuster führen. 

ko m m u n a l e i m pa c t s 

Arbeitslosigkeit: Standortdebatten im Rahmen 

interkommunalen Wettbewerbs betonen, dass 

die Arbeitsmarktentwicklung neben dem demographischen 

Wandel ein weiteres wichtiges 

Thema kommunalen Handelns bildet. Insofern 

führt eine Beschreibung der Entwicklung der 

lokalen Arbeitsmärkte zu wichtigen Erkenntnissen 

über Leistungsfähigkeit und die Erfolge 

der untersuchten Gebietskörperschaften in 

diesem Bereich. 

In Deutschland macht die Bundesagentur für 

Arbeit (BA) in Nürnberg Statistiken über die 

Zahlen der Arbeitslosen seit 1998 nach Gemeinden 

zugänglich (BA 2007a). Allerdings 

wird die Arbeitslosenquote nach wie vor nur 

bis auf Kreisebene ausgegeben. Der Wegweiser 

demographischer Wandel der Bertelsmann 

Stiftung schlägt daher vor, die Arbeitslosenquote 

abweichend von den Berechnungen der 

Bundesagentur auf die am Wohnort sozialversicherungspflichtig 

Beschäftigten zu beziehen: 


„Arbeitslose / (sozialversicherungspflichtig 

Beschäftigte am Wohnort + Arbeitslose) x 

100“ (Bertelsmann Stiftung 2006: 201). Die 

entsprechenden Bezugsgrößen stellt wiederum 

die Bundesagentur für Arbeit auch auf 

Gemeindeebene kostenfrei zur Verfügung 

(BA 2007b). 

In den deutschen Gemeinden stellt sich 

die Arbeitsmarktentwicklung ebenfalls sehr 

heterogen dar (Abb. 15). Hinsichtlich der 

Entwicklung der lokalen Arbeitslosigkeit 

lassen sich auf der Basis so weniger Fälle keine 

klaren Aussagen zu deren Zusammenhang 

mit den jeweiligen demographischen Herausforderungen 

treffen. Dass die ostdeutschen 

Kommunen Pötzberg (BB) und Bolfin (ST) 

dabei die schlechtesten Werte aufweisen, erstaunt 

dabei ebenso wenig, wie die Tatsache, 

dass das Niveau der Arbeitslosenquoten in 

den ostdeutschen Kommunen in der Regel 

höher liegt als in den westdeutschen. Dass 

die in Ost- und Westdeutschland jeweils am 

stärksten von demographischem Wandel betroffenen 

Kommunen, Dahrenberg (RP) und 

Bolfin (ST) auch regional die jeweils höchste 

Arbeitslosigkeit aufwiesen, legt die Vermutung 

nahe, dass das Niveau der Arbeitslosigkeit in 

einer deutschen Kommune generell mit ihrer 

Betroffenheit von demographischem Wandel 

ansteigt. Diese Aussage bedarf aber weiterer 

Analysen anhand größerer Fallzahlen. In 

der Diskussion über die Zukunft 

schrumpfender Städte wird häufig 

unterstellt, rückgängige Einwohner- Seite 33 

zahlen würden auch mit zurückbleibendem 

wirtschaftlichem Wachstum 

einhergehen. Franz (2004) untersuchte die 

wechselseitigen Einflüsse zwischen demographischen 

Größen und ökonomischen Wachs-

Seite 34 


tumsfaktoren oder indikatoren. In zahlreichen 

großen ostdeutschen Städten stellte er ein 

Muster eines Wachstums ohne Beschäftigungseffekte 

(jobless growth) fest. Darüber 

Abb. 15: Arbeitslosenquoten der deutschen Gemeinden 1998-2005 

40,0 

30,0 

20,0 

10,0 

hinaus lassen die Ergebnisse erkennen, dass die 

ökonomischen Entwicklungspfade der Städte 

zunehmend unterschiedlich werden (vgl. ebd.). 

0,0 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 




In Polen werden Arbeitslosenzahlen auf 

Gemeindeebene erst seit 2003 erhoben (GUS 

2007). Eine graphische Darstellung wäre daher 

Tab. 4: Arbeitslosenquoten der polnischen Gemeinden 2003-2005 


wenig aufschlussreich. Die Tabelle 4 bietet eine 

Übersicht über die Arbeitsmarktentwicklung 

anhand desselben Indikators. 

Gemeinde 2003 2004 2005 

Bracewo 35,0 36,6 33,4 

Buciszewo 39,6 34,4 25,4 

Starów 37,8 36,3 32,9 

Kołowina 37,1 35,5 33,2 

Mielcz 33,7 33,5 29,9 

Sierowice 16,1 15,4 15,8

Dabei lassen sich weder zur Entwicklung noch 

zum Niveau der lokalen Arbeitslosigkeit in Polen 

eindeutige Aussagen treffen. Es fällt jedoch 

auf, dass die zweitgrößte Gemeinde Sierowice 

(ŚL) die niedrigste Arbeitslosigkeit aufweist. 

Daraus die Vermutung abzuleiten, dass Niveau 

der Arbeitslosigkeit in Polen sei von der 

Gemeindegröße abhängig, verbietet sich aber 

angesichts der Tatsache, dass Starów (MW) 

eine relativ hohe Arbeitslosigkeit aufweist. 

Erstaunlich ist auch, dass entgegen unserer Erwartungen 

die Arbeitslosigkeit in den Gemeinden 

der Woiwodschaft Mazowieckie (Bracewo, 

Buciszewo und Starów), die die Hauptstadt 

Warschau mit einschließt, höher ausfallen, als 

die der Gemeinden der Woiwodschaft Śląskie 

(Kołowina, Mielcz und Sierowice). 

Die Befunde zum lokalen Arbeitsmarkt in den 

kreisangehörigen Städten und Gemeinden in 


Abb. 16: Arbeitslosenquoten der kreisfreien Städte 1998-2005 

30,0 

20,0 

10,0 

Deutschland und Polen spiegeln sich auch 

im Vergleich der kreisfreien Städte wider. Einerseits 

ist das Niveau der Arbeitslosigkeit in 

Linten (ST) mehr als doppelt so hoch wie in 

Kaulshafen (RP). Andererseits hat die kreisfreie 

Stadt Goromierz (ŚL) wiederum eine im 

Vergleich unerwartet niedrige Arbeitslosenquote. 

Anhand der offiziellen Arbeitslosenquoten 

der Bundesagentur für Arbeit, die für die 

kreisfreien Städte in Deutschland vorliegen, 

lässt sich die Validität des vorgeschlagenen 

Indikators (Bertelsmann Stiftung 2006) prüfen. 

Die Arbeitslosenquoten in Bezug auf die 

sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am 

Wohnort liegen um 2 bis 2,3% höher als in 

Bezug auf die abhängig zivilen Erwerbstätigen. 

Diese Abweichung tritt jedoch kontinuierlich 

auf. 

0,0 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 


Quelle: Nach Angaben der BA und des GUS 

Seite 35

Seite 36 


Kommunale Verschuldung: Die Verschuldung 

der kommunalen Haushalte in Deutschland 

birgt große Probleme, da mit zunehmender 

Verschuldung die Handlungsmöglichkeiten 

der Städte und Gemeinden abnehmen (vgl. 

Friedrich 2004). Insofern sind mit dem jährlichen 

kommunalen Schuldenstand auch Aussagen 

über die finanzielle Leistungsfähigkeit 

der einzelnen Kommunen verbunden. 

Es wird deutlich (Abb. 17), dass das jährliche 

Niveau der kommunalen Schulden je 

Einwohner in den Kommunen am größten 

ist, die die größten Bevölkerungsverluste 

aufweisen, Dahrenberg (RP) und Bolfin (ST). 

Hatten sie keine andere Wahl, als sich zu 

verschulden? Die größte Steigerung um 627 

€ pro Kopf weist dagegen die westdeutsche 

bevölkerungsmäßig wachsende Kommune 

Wabental (RP) auf. Konnte sie es sich eher 

leisten, sich zu verschulden? Auffällig ist auch, 

1.500,00 

1.000,00 

500,00 

dass mit Ausnahme von Streelenau (RP) und 

Bolfin (ST), die westdeutschen Kommunen 

eine höhere Pro-Kopf-Verschuldung aufweisen 

als die ostdeutschen. Wurde hier im Zuge des 

Transformationsprozesses ein Muster zur Lösung 

kommunaler Finanzprobleme und damit 

auch alle damit zusammenhängenden Folgen 

übernommen? 

Insbesondere die letzte Frage wird besonders 

virulent, wenn man die kommunale Verschuldung 

der polnischen Gemeinden betrachtet, 

denn diese ist in keinem nennenswerten Maße 

vorhanden. Rechnet man die Gesamtverschuldung 

aller polnischen Gemeinden im Jahr 

2005 auf ihre Bevölkerung um, so ergibt sich 

eine durchschnittlich Pro Kopf-Verschuldung 

von 70,47 € (vgl. GUS 2007). Das liegt auch 

nicht daran, dass polnische Kommunen keine 

Schulden aufnehmen dürfen. „Seit 1993 ist es 

den polnischen Kommunen erlaubt, Defizite 

Abb. 17: Pro-Kopf-Verschuldung der deutschen Gmeinden 1995-2005 (in €/Kopf ) 

0,00 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 



Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter

im Haushalt zu haben. […] Kommunen in 

Polen können [auch; C.R.] Bonds auflegen, 

jedoch haben davon bis 1999 nur etwa vierzig 

Kommunen Gebrauch gemacht.“ (Wegener 

2004). Allerdings sind die Regelungen rigider 

als in Deutschland, denn die Ausgaben für 

Zinsen dürfen nicht höher als 15% der Ausgaben 

eines Haushaltsjahres ausfallen (vgl. ebd.). 

Obwohl durch die Gesetzesänderung seit 1993 

die Möglichkeit besteht, kommunale Schulden 

aufzunehmen, machen nur wenige polnische 

Kommunen Gebrauch davon (vgl. ebd.). 

Wie die Abbildung (18) zeigt, werden kommunale 

Schulden nur kurzfristig und projektbezogen 

aufgenommen und so schnell wie möglich 

wieder abgebaut. Jede der sechs untersuchten 

polnischen Kommunen ist in einzelnen Jahren 

völlig schuldenfrei gewesen und selbst die beiden 

Spitzenwerte, die 1995 in Mielcz (20,73 €/ 

Kopf ) und 2005 in Buciszewo (26,14 €/Kopf ) 


Abb. 18: Pro-Kopf-Verschuldung der polnischen Gemeinden 

1995-2005 (in €-Äquivalenten/Kopf ) 

30,00 

25,00 

20,00 

15,00 

10,00 

5,00 

erreicht wurden, würden an den Verhältnissen 

deutscher Kommunalverschuldung gemessen 

als ausgeglichene Haushalte gelten. 

Zur besseren Vergleichbarkeit wurden die monetären 

Angaben zwischen 1995 bis 1998 von 

polnischen Złoty (PLN) nach den jährlichen 

Wechselkursen der polnischen Staatsbank 

(NBP 2007) zunächst in DM und dann nach 

dem Einführungspreis in € umgerechnet. Ab 

1999 orientierte sich die Umrechnung an den 

jahresdurchschnittlichen Euroreferenzkursen 

der Europäischen Zentralbank (Bundesbank 

2007). 

0,00 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 



Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der GUS, der NBP und der EZB 

Seite 37

Seite 38 


Besonders augenfällig wird dieser Unterschied 

im Vergleich der kommunalen Schulden der 

kreisfreien Städte (Abb. 19). Während es sowohl 

in Kaulshafen (RP) als auch in Linten 

(ST) eher die Regel als die Ausnahme ist, die 

Bevölkerung mit einer Pro-Kopf-Verschuldung 

von mehr als 1.000 € zu belasten, übersteigt 

die jährliche Verschuldung der polnischen 

Stadt Goromierz (ŚL) im Jahr 2005 lediglich 

den Wert von 10 € je Einwohner. Abgesehen 

von der Tatsache, dass keine deutsche Groß- 

Abb. 19: Pro-Kopf-Verschuldung der kreisfreien Städte 1995-2005 

(in € bzw. €-Äquivalenten (PLN €-Ä) pro Kopf ) 

1.500,00 

€ 

1.000,00 

500,00 

stadt diesen Wert in absehbarer Zeit anstreben 

oder gar erreichen könnte, war Goromierz in 

den Jahren 1999, 2000 und 2002 sogar völlig 

schuldenfrei. 

Im Rahmen ihrer Finanzen scheinen polnischen 

Kommunen gänzlich andere Wege zu 

gehen, als ihre deutschen Nachbarn. Es dürfte 

sich in Zukunft als interessant erweisen, den 

Ursachen für diese Divergenzen auf den Grund 

zu gehen. 

15,00 

10,00 

0,00 

0,00 

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 


Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter sowie eigene 

Berechnungen nach Angaben der GUS, der NBP und der EZB 

PLN 

€-Ä 

5,00

4. zu s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n 

i n p u t s un d im pa c t s 

Die bisher präsentierten Indikatoren wurden 

zur Messung von inputs und impacts kommunaler 

Personalpolitik entwickelt. Auch auf 

deren mögliche Zusammenhänge mit den 

spezifisch lokalen Strategien zur Bewältigung 

demographischer Herausforderungen 

(throughput) wurde gegebenenfalls hingewiesen. 

Im Folgenden sollen die Struktur personalrelevanter 

Bewältigungsstrategien, die sich aus 

den leitfragengestützten Interviews ergeben 

hat (vgl. den Anhang bei Bartl), systematisch 

aufgearbeitet und analysiert werden. 

Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass 

demographische Veränderungen von den polnischen 

Kommunen eher indifferent behandelt 

werden (vgl. den Beitrag von Bartl). Gemäß 

der Copinghypothese (Bartl/Jonda 2008) 

war demnach auch nur eine geringe Varianz 

in den personalpolitischen Maßnahmen der 

polnischen Städte und Gemeinde zu erwarten. 

Diese Erwartung wurde weitgehend bestätigt. 

Demzufolge konzentriert sich der folgende 

Vergleich auf die deutschen Bundesländer, 

Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Sachsen- 

Anhalt, die die Grundlage der Stichprobenziehung 

bildeten. Mit der Unterstützung der 

Statistischen Landesämter wurde auf der 

Basis der oben vorgestellten Indikatoren ein 

Datensatz aller Kommunen (N = 154) dieser 

drei Bundesländer aufgebaut, die kontinuierlich 

seit 1991 existierten und 2005 mindestens 

5.000 Einwohner hatte. Diese Gemeindegröße 

hatte sich bereits bei anderen kommunalen 

Vergleichsstudien (DUH 2007; Bertelsmann 

Stiftung 2006) bewährt. 


Die empirische Analyse soll – bei aller Vorläufigkeit 

der bisherigen Ergebnisse – auf 

deskriptive Weise die in den acht detailliert 

untersuchten deutschen Kommunen, Dahrenberg, 

Kaulshafen, Streelenau, Wabental (RP), 

Bautenbach-Feldow, Pötzberg (BB), Bolfin 

und Linten (ST), erarbeiteten dominanten 

Strategien zu seiner Bewältigung (ebd.) mit 

den lokalen Folgen des demographischen 

Wandels verknüpfen (Abb. 1). 

die i n p u t-di m e n s i o n 

Ausgehend von der Perspektive des gesamten 

Forschungsprojektes, dass der demographische 

Wandel einen außerordentlichen Challenge 

für Kommunalverwaltungen darstellt, bildeten 

die entsprechenden Indikatoren die input- 

Dimension. Es sei daran erinnert, dass der 

aktuelle demographische Wandel von drei wesentlichen 

Phänomenen konstituiert wird: (1) 

einem erheblichen Bevölkerungsrückgang, (2) 

einer rapiden Alterung der Bevölkerung, die 

durch von Geburtenrückgänge und steigende 

Lebenserwartungen verursacht wird sowie (3) 

einer Veränderung der Migrationströme. Es 

galt diese Entwicklungen im Zeitverlauf zu 

erheben. Um der Dynamik demographischer 

Veränderungen gerecht zu werden, wurden 

immer die zentrale Tendenz und der lineare 

Trend der Zeitreihen zur Analyse herangezogen. 

Die Dimension der lokalen inputs der demographischen 

Entwicklung wurde 

dementsprechend über die folgenden 

10 Indikatoren operationalisiert: 

Seite 39

Seite 40 

1. die durchschnittliche Einwohnerzahl der 

Kommune zwischen 1991 und 2005 (d_gb), 


2. den durchschnittlichen Anstieg bzw. Rückgang 

der Gemeindegröße in % im selben 

Zeitraum (v_gb), 

3. das durchschnittliche Medianalter 1991 bis 

2005 (d_mda), 

4. die durchschnittliche Veränderung des Medianalters 

(v_mda), 

5. die durchschnittliche natürliche Bevölkerungsentwicklung 

1992 bis 2005 (d_nbb), 

6. deren durchschnittliche Veränderungsrate 

in % (v_nbb), 

7. das durchschnittliche Wanderungssaldo 

1992 bis 2005 (d_wds), 

8. seine Veränderungsrate (v_wds), 

9. der durchschnittliche Ausländeranteil 1991 

bis 2005 (d_ala) sowie 

10. dessen Veränderungsrate (v_ala). 

In Anlehnung an den Wegweiser Demographischer 

Wandel (Bertelsmann Stiftung 2006) 

wurden diese Variablen einer Clusteranalyse 

unterzogen. Um die input-output-Unterscheidung 

des Erklärungsmodells (Abb. 2) nicht 

wieder aufheben zu müssen, wurden entgegen 

der Vorgehensweise des Wegweisers (ebd.) die 

übrigen Indikatoren zu lokalen impacts nicht 

in die Clusterlösung integriert, sondern in einer 

eigenen Berechnung ausgewertet. 

Im iterativen Prozess des gewählten Two-Step- 

Clusterverfahrens wurde deutlich, dass nur die 

prozentuale Veränderungsrate der Bevölkerung 

(v_gb), die Änderung des Medianalters 

(v_mda), die durchschnittliche natürliche 

Bevölkerungsentwicklung (d_nbb) sowie der 

Wanderungssaldo (d_wds) geeignet waren, die 

154 Kommunen strukturell zu differenzieren 

(Tab. 5). Die übrigen sechs Indikatoren zeigten 

keinen signifikanten Einfluss auf die Clusterlösung 

(Tab. 6). 

Anhand von Akaikes Informationskriterium 

(AIC) wurde eine optimale Lösung mit den 

folgenden sechs Clustern ermittelt:

Tab. 5: Clusterprofile: lokale demographische Herausforderung 

Cluster 

Quelle: Eigene Berechnungen 

Tab. 6: Demographiecluster 

Quelle: Eigene Berechnungen; eigene Darstellung 


v_gb v_mda d_nbb d_wds 

Mittelwert s Mittelwert s Mittelwert s Mittelwert s 

1 -2,2 ,869 ,80 ,144 -243,06 144,746 -976,48 300,657 

2 -1,3 ,401 ,65 ,079 -141,08 61,917 -174,57 122,550 

3 -1,5 ,276 ,49 ,012 -1101,46 138,946 -2954,07 1043,589 

4 ,2 ,775 ,58 ,075 -74,63 43,861 113,17 150,635 

5 ,4 ,618 ,30 ,076 -62,30 85,298 142,31 140,948 

6 4,1 1,367 ,31 ,131 -29,85 31,795 531,84 205,487 

Gesamt ,2 1,899 ,48 ,197 -107,76 145,445 -12,27 506,733 

Cluster N 

Anteil 

(in %) 

1 9 5,8 

Beschreibung 

stark schrumpfende und alternde Kommunen mit hoher 

Abwanderung und niedrigen Geburtenraten 

2 46 29,9 schrumpfende und alternde Kommunen mit moderater Abwanderung 

3 2* 1,3 zwei kreisfreie Städte mit besonderer demographischer Entwicklung 

4 26 16,9 

5 51 33,1 

6 20 13,0 

Gesamt 154 100,0 

stagnierende Kommunen mit mittlerer Alterung (Zuwanderung und 

Bevölkerungsentwicklung gleichen sich aus) 

wachsende Kommunen mit geringer Alterung (Zuwanderung 

übersteigt die natürliche Bevölkerungsentwicklung) 

stark wachsende Kommunen mit geringer Alterung 

und sehr starker Zuwanderung 

Seite 41


Die Kommunen in Cluster 1 haben mit 

durchschnittlich -2,22% den höchsten Bevölkerungsrückgang 

(v_gb). Sie unterliegen 

zugleich der stärksten Alterung. In diesen 

Kommunen stieg der Altersmedian (v_mda) 

zwischen 1991 und 2005 im Mittel pro Jahr 

um 0,8 Jahre. Abgesehen von den beiden 

kreisfreien Städten in Cluster 3 ist hier auch 

die natürliche Bevölkerungsentwicklung 

(d_nbb) am schlechtesten. Im Durchschnitt 

starben hier in jedem Jahr 243 Personen mehr 

als geboren wurde. 

Mit Ausnahme der Städte in Cluster 3 sind 

die Kommunen in den übrigen vier Clustern 

in aufsteigender Reihenfolge immer weniger 

von demographischem Wandel betroffen. 

Die impact-Dimension 

Analog zur input-Dimension wurden auch die 

Indikatoren für die lokalen impacts bearbeitet. 

Nach ihrem jeweiligen Aufbereitungsgrad 

stehen dabei bisher Variablen für die Umwelt- 

und die Wirtschaftsperformanz der 154 

Kommunen zur Verfügung. 

Lokale Umweltperformanz: Es wurden zwei 

Umweltindikatoren gebildet: 

1. der durchschnittliche Anteil von Freiflächen 

an der Gesamtfläche (d_freifl) in den Jahren 

1997, 2001 und 2004, 

Dieser Indikator misst den Anteil der 

Seite 42 Summe ausgewiesenen Flächen zur 

Erholung, der Wald- und der Wasserfläche 

innerhalb und außerhalb 

der Kommune in den angegebenen Jahren 

(vgl. DUH 2007). 

2. die Veränderung des Freiflächenanteils 

(v_freifl) in diesen Jahren. 

Dieser Indikator misst längerfristige Veränderungen 

des Freiflächenanteils. 

Beide Variablen geben Hinweise auf eine 

nachhaltige Flächen- bzw. Ressourcennutzung 

(ebd.). In Rheinland-Pfalz und Sachsen- 

Anhalt stehen die Daten für die Berechnung 

in geringeren Zeitabständen zur Verfügung. 

In Brandenburg wurden sie seit 1990 dagegen 

nur in den drei angegebenen Jahren erhoben. 

Aus Gründen der Vergleichbarkeit bildeten sie 

daher den zeitlichen Bezugsrahmen. 

Lokale Wirtschaftperformanz: Zur Analyse 

der wirtschaftlichen Erfolge wurden die Umsatzsteuerstatistik, 

der Gewerbesaldo und die 

kommunale Schuldenstatistik herangezogen. 

Dabei wurden fünf weitere Performanzindikatoren 

gebildet. Aus der Umsatzsteuerstatistik: 

3. die durchschnittliche Anzahl von Umsatzsteuerpflichtigen 

der Jahre 1996 bis 2004 

(d_ust) und 

4. ihre mittlere Veränderung (v_ust). 

Da die Umsatzsteuerstatistik nur in den angegebenen 

Jahren für alle 154 Kommunen 

vollständig zur Verfügung stand, wurde zur 

Messung der lokalen Wirtschaftskraft des Jahres 

2005 ein weiterer Indikator gebildet: 

5. der Gewerbesaldo 2005 (gws_05). 

Er bildet die aktuelle Geschäftslage ab und 

besagt, wie viele Unternehmen im Jahr 2005 

mehr bzw. weniger an- als abgemeldet wurden. 

Aus der kommunalen Schuldenstatistik und

der lokalen Bevölkerungsfortschreibung wurden 

zwei weitere Variablen gebildet: 

6. die durchschnittliche jährliche Pro-Kopf- 

Verschuldung zwischen 1995 und 2005 (d_spc) 

in 1.000 € je Einwohner und 

7. die entsprechende mittlere Veränderung 

(v_spc). 

Die sieben impact-Variablen flossen in eine 

seperate Two-Step-Clusteranalyse ein. Dabei 

Tab. 7: Clusterprofile: lokale impacts 

Quelle: Eigene Berechnungen 

Bezüglich der ökonomischen Performanz lassen 

sich 140 der 154 Kommunen in drei Cluster 

unterteilen. Für die übrigen 14 Städte und 

Gemeinden fehlt jeweils mindestens eine für 

die Berechnung der Indikatoren notwendige 

Information. 

Die acht Kommunen des zweiten Ökonomieclusters 

haben offenbar eine leistungsfähige lokale 

Wirtschaft. Im Schnitt ist die Zahl der gemeldeten 

umsatzsteuerpflichtigen juristischen 

Personen (d_ust) ca. fünfmal so groß wie im 

Gesamtdurchschnitt aller 140 gültigen Fälle 


zeigten lediglich drei ökonomische Faktoren, 

die Zahl der Umsatzsteuerpflichtigen (d_ust) 

im Jahresdurchschnitt zwischen 1996 und 

2004, der Gewerbesaldo 2005 (gws_05) sowie 

die Pro-Kopf-Verschuldung von 1995 bis 2005 

im Jahresmittel (d_spc) einen signifikanten 

Einfluss auf die explorative Zuordnung der 

Daten (Tab. 7). 

Unter Anwendung des AIC wurden die folgenden 

drei Ökonomiecluster als optimale 

Lösung ausgegeben (Tab. 8): 

Cluster d_ust gws_05 d_spc 

Mittelwert s Mittelwert s Mittelwert s 

1 942,71 706,878 45,18 47,205 1,01 ,249 

2 5031,54 1247,032 359,75 224,571 1,37 ,517 

3 613,16 325,637 35,17 40,639 ,40 ,174 

Gültig 999,82 1163,446 57,79 99,527 ,70 ,408 

(Tab. 8). Das gilt auch für den Gewerbesaldo 

des Jahres 2005. Es wurden etwa 360 Unternehmen 

mehr an- als abgemeldet (gws_05). 

Im Gesamtdurchschnitt der 140 gültigen 

Fälle waren es dagegen nur 58 Mehranmeldungen. 

Andererseits scheinen die 

Kommunen dafür aber die höchste 

kommunale Verschuldung in Kauf Seite 43 

zu nehmen. Sie beträgt mit 1.400 € 

je Einwohner fast doppelt so viel wie 

der Gesamtdurchschnitt aller 140 Fälle, der 

bei nur etwa 700 € pro Kopf liegt.

Tab. 8: Ökonomiecluster 

Cluster N Anteil 

(in %) 



Die 57 Gebietskörperschaften in Cluster 1 

weisen in allen drei Variablen Werte auf, die 

relativ nahe am Gesamtdurchschnitt liegen. 

Die 75 Kommunen in Cluster 3 weisen 

dagegen unterdurchschnittliche Zahlen von 

Umsaztsteuer (d_ust) entrichtenden Personen 

oder Gewerbemehranmeldungen (gws_05) 

und somit auch eine unterdurchschnittliche 

Wirtschaftsdynamik auf. Gleichzeitig sind 

sie gemessen an ihrer Einwohnerzahl auch 

am niedrigsten verschuldet. Ihre mittlere Pro- 

Kopf-Verschuldung von 400 € liegt etwa 300 € 

pro Kopf niedriger als der Mittelwert der 140 

gültigen Fälle. 

Nach den gängigen Indikatorensystemen 

zur Good Local Governance gilt 

Seite 44 es als positiv, wenn eine Kommune 

eine niedrige Pro-Kopf-Verschuldung 

hat (vgl. DUH 2007; Teichert/Diefenbacher/Düming 

et al. 2002). Demzufolge 

sind beide Dimensionen der Ökonomieclusterung 

gegenläufig und lassen sich daher 

Beschreibung 

1 57 37,0 Kommunen mit mittlerer Wirtschaftdynamik und Verschuldung 

2 8 5,2 Kommunen mit überdurchschnittlicher Wirtschaftsdynamik und Verschuldung 

3 75 48,7 Kommunen mit unterdurchschnittlicher Wirtschaftsdynamik und Verschuldung 

Gültig 140 90,9 Gültige Fälle 

Missing 14 9,1 Ausgeschlossene Fälle 

Gesamt 154 100,0 

nicht so eindeutig in eine ordinale Rangfolge 

bringen wie die sechs Demographiecluster. 

be w ä lt i g u n g s s t r at e g i e n: ve r m i t t l u n g 

z w i s c h e n i n p u t u n d i m pa c t? 

Um die Wirkungskette von demographischen 

inputs, deren kommunalen troughputs sowie 

deren impacts (Abb. 2) darstellen zu können, 

wurden die „objektiven“ demographischen 

Herausforderungen der acht deutschen Kommunen, 

Dahrenberg, Kaulshafen, Streelenau, 

Wabental (RP), Bautenbach-Feldow, Pötzberg 

(BB), Bolfin und Linten (ST), anhand ihrer 

Zugehörigkeiten zu den sechs Demographieclustern 

(DC), mit den jeweiligen lokalen 

Wahrnehmungen des demographischen Wandels 

und den diesbezüglich dominierenden 

Bewältigungsstrategien sowie deren ökonomischen 

Folgen für die einzelne Kommune, 

die über die Zugehörigkeiten zu den drei 

Ökonomieclustern (ÖC) gemessen werden, 

gegenübergestellt.

Weil der demographische Wandel als zentrale 

Herausforderung von Kommunen betrachtet 

wird, orientiert sich die Reihenfolge an der ordinalen 

Reihenfolge der Demographiecluster. 

Die sachsen-anhaltinische Stadt Linten wird 


Tab. 9: Gegenüberstellung lokaler inputs, troughputs und impacts 

Gemeinde Land DC 


Wahrnehmung des 

demographischen 

Wandels 

dabei gesondert hervorgehoben, da sie gewissermaßen 

einen demographischen Sonderfall 

bildet (Tab. 6). Die vergleichende Gegenüberstellung 

ergab dabei folgendes Bild: 

dominante Bewältigungsstrategie ÖC 

Linten ST 3 Schrumpfung kollektive Arbeitszeit- und Lohnreduktion 2 

Bolfin ST 2 Schrumpfung 

Arbeitszeit- und Lohnreduktion 

über Änderungskündigungen 

Pötzberg BB 4 als Herausforderung sozialverträglicher Personalabbau 3 

Dahrenberg RP 5 kein Problem Privatisierung/Angebotsausweitung 1 

Kaulshafen RP 5 Geburtenrückgang Angebotsausweitung 2 

Streelenau RP 5 irrelevant Angebotsausweitung 3 

Wabental RP 5 Geburtenrückgang Angebotsausweitung 3 

Bautenbach-Feldow BB 6 

Geburtenrückgang/ 

Wachstum 

Arbeitszeit- und Lohnreduktion 3 

1 

Seite 45


Deutlich wird, dass unterschiedliche demographische 

Betroffenheiten häufig mit 

unterschiedlichen Wahrnehmungen, Bewältigungsmustern 

und deren Folgen einhergehen. 

Stärker betroffene Kommunen, die niedrigen 

Demographieclustern angehören, neigen zu 

einer ausgeprägten Problematisierung. Westdeutsche 

Kommunen mit nur geringfügigen 

Schwankungen der Bevölkerungszahl – wie 

Dahrenberg und Streelenau – tendieren dagegen 

eher zu Bagatellisierungen. 

Dass die Wahrnehmungen und Erwartungen 

in Bezug auf demographischen Wandel aber 

auch bei ähnlicher Betroffenheit divergieren 

können, zeigt sich an den vier rheinlandpfälzischen 

Kommunen. Obwohl sie alle dem 

Demographiecluster 5 angehören und sich 

mithin durch relativ stabile Einwohnerzahlen 

auszeichnen, sind ihre Einstellungen zum demographischen 

Wandel unterschiedlich. 

Es wurde bereits gezeigt, dass die Indifferenz 

der Gemeinden Dahrenberg und Streelenau 

gegenüber demographischen Entwicklungen 

angesichts einer allgemein verbreiteten Alterung 

der Bevölkerung (Abb. 6), die auch 

an ihnen nicht vorübergeht, das Problem nur 

unvollständig erfasst. Letzten Endes haben 

beide Kommunen ihr kommunales Leistungsangebot 

trotz ihrer niedrigen Einstufung 

demographischer Probleme ausgeweitet. Diese 

Strategie verfolgten auch Kaulshafen 

und Wabental, die beide meinen, 

Seite 46 derzeit mit Geburtenrückgängen 

konfrontiert zu sein bzw. in Kürze 

damit konfrontiert zu werden. In 

beiden Fällen können diese Einschätzungen 

und Strategien jedoch kaum mit ihren realen 

Erfahrungen korrespondieren, denn die Zahl 

der jüngsten Gemeindemitglieder ist in beiden 

Gemeinden im Zeitverlauf relativ stabil (Abb. 

9). Es scheint außerdem, dass sich die jeweiligen 

Kommunen Ausweitungen ihres Angebotes 

leisten wollen und leisten können. Bisher wurde 

diese Strategie vorrangig von Gemeinden mit 

unterdurchschnittlicher Verschuldung verfolgt 

(Abb. 17). Das hohe Niveau der kommunalen 

Verschuldung in Kaulshafen könnte in diesem 

Zusammenhang eher auf einen Größeneffekt 

zurückzugehen. 

Die ostdeutschen Kommunen neigen weniger 

zur Indifferenz gegenüber demographischem 

Wandel. Stattdessen werden diesbezügliche 

Probleme sogar in der Wachstumsgemeinde 

Bautenbach-Feldow (BB) eher überbewertet. 

Die dort durchgeführte Arbeitszeit- und 

Lohnreduktion erscheint gemessen an der 

Kommunalstatistik sogar überangepasst. Der 

Anfang der 1990er Jahre konstatierte Geburtenrückgang 

spiegelt sich im Bedarf nach Kinderbetreuung 

(Abb. 9) kaum wider. Dabei muss 

jedoch eingeräumt werden, dass die Stagnation 

der entsprechenden Nachfrage bei gleichzeitigem 

Bevölkerungsanstieg (Abb. 3) durchaus 

Anlass zur Sorge geben kann. 

Die Gemeinde Pötzberg (BB) betrachtet ihre 

demographische Entwicklung trotz konstanter 

Einwohnerzahlen (Abb. 3) im Gegensatz zu 

den westdeutschen Kommunen, die in einer 

ähnlichen Situation sind, als Herausforderung 

und damit als schwerwiegender. Sie reagiert 

darauf mit sozialverträglichem Personalabbau. 

Die Schrumpfung in Bolfin (Abb. 3) und 

Linten (Abb. 5) in Sachsen-Anhalt ist dagegen 

so stark ausgeprägt, dass sie sich beim besten 

Willen nicht ignorieren ließe. Reduzierung von 

Arbeitszeit und Löhnen sind die dominanten

Bewältigungsmuster. In Bolfin werden sie außerdem 

von Änderungskündigungen flankiert 

(vgl. detaillierter zu den Bewältgungsmustern 

den Beitrag von Bartl). 

5. fa z i t un d au s b l i c k 

Anhand der gewählten quantitativen strukturellen 

Indikatoren der Kommunalstatistiken 

können die jeweiligen demographischen Herausforderungen 

einzelner Kommunen sehr 

genau beschrieben werden. Allerdings scheint 

die kommunale „Demographisierung“ (Sackmann/Bartl 

2008) so stark ausgeprägt, dass die 

kognitive Wahrnehmung nicht immer mit den 

realen Rahmenbedingungen korrespondiert. 

Während die westdeutschen und polnischen 

Kommunen zu Bagatellisierungen neigen, ist 

die Problemwahrnehmung in Ostdeutschland 

sehr viel ausgeprägter. 

Die Geringschätzung des demographischen 

Challenge scheint zumindest in den untersuchten 

polnischen und westdeutschen Kommunen 

mit einer Ausweitung der Leistungen 

der kommunalen Daseinsfürsorge einherzugehen, 

während in den ostdeutschen Kommunen 

Arbeitszeit- und Lohnabbau vorherrschen. 

Aber auch diese Strategien stehen nicht immer 

im Einklang mit den demographischen Gegebenheiten, 

die den offiziellen Kommunalstatistiken 

zu entnehmen sind und daher auch den 

Kommunen, die an ihrer Erstellung beteiligt 

sind, bekannt sein müssten. 

Daher lassen sich bisher noch keine klaren 

Zusammenhänge zwischen den dominanten 

personalrelevanten Bewältigungsstrategien des 

demographischen Wandels und der konkreten 


demographischen Betroffenheit der Kommunen 

erkennen. Stattdessen folgt die Varianz 

vornehmlich den heterogenen institutionellen 

Rahmenbedingungen in den Bundesländern 

und Woiwodschaften. 

Solange die Bewältigungsstrategien nicht 

quantifiziert sind, kann der Erfolg einzelner 

Kommunen in ihrer Demographiebewältigung 

nicht gemessen und nicht evaluiert werden. 

Darüber hinaus wurden noch nicht alle 

Aspekte der Kausalkette personalpolitischer 

inputs, throughputs, outputs, outcomes und 

impacts (Abb. 2) in Bezug auf den lokalen 

demokratischen Wandel und seine Folgen 

für den Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors 

angeschnitten. Gerade die systematische 

Erarbeitung der finanziellen und juristischen 

Rahmenbedingungen kommunaler personalpolitischer 

Entscheidungen steht noch 

weitgehend aus. 

Auch die personalrelevanten outputs, also die 

individuellen sowie kollektiven Wirkungen der 

Bewältigungsstrategien auf die kommunalen 

Beschäftigten, wurden noch nicht erhoben. 

Insofern tragen die präsentierten empirischen 

Ergebnisse den vorläufigen Charakter einer 

Vorstudie. 

Zukünftig wird im Teilprojekt das Problem 

der Handlungsautonomie von Kommunen ins 

Zentrum des Forschungsinteresses 

gestellt werden müssen. In diesem 

Kontext wirft der vorliegende Beitrag Seite 47 

bereits drei Fragen auf, die die weitere 

Arbeit in diese Richtung lenken:

Seite 48 


1. Warum wird die gesetzlich eingeräumte 

Möglichkeit zur Verschuldung von polnischen 

im Vergleich zu deutschen Städten und 

Gemeinden in so verschwindend geringem 

Umfang genutzt? 

2. Divergieren die Wahrnehmungen des 

demographischen Wandels generell nur zwischen 

polnischen, ost- und westdeutschen 

Kommunen ohne Bezug auf die konkrete 

demographische Situation? 

3. Welche Relevanz hat das für die lokalen 

Strategien zur Bewältigung der Folgen demographischen 

Wandels in den Kommunen?

de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d 

pe r s o n a l f l e x i b i l i t ä t v o n 

ko m m u n e n in os t d e u t s c h l a n d, 

po l e n u n d we s t d e u t s c h l a n d

Seite 52 

de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d 

pe r s o n a l f l e x i b i l i t ä t v o n 

ko m m u n e n in os t d e u t s c h l a n d, 

po l e n u n d we s t d e u t s c h l a n d 

Walter Bartl 

Beitrag 3 

Personalflexibilität 

Einleitung 

Üb e r s i c h t 

1. ei n l e i t u n g 

2. die i d e a lt y p i s c h e prob l e m l a g e v o n 

ko m m u n e n b e i sc h r u m p f u n g 

3. ge z i e lt e s sa m p l i n g u n d b e w ä lt i g u n g s- 

t h e o r e t i s c h s e n s i t i v e au s w e rt u n g 

4. de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d 

k o m m u n a l e r response 

5. zu s a m m e n fa s s u n g: äh n l i c h e r 

ch a l l e n g e, va r i a n t e n r e i c h e r response 

6. fr u c h t b a r k e i t d e s t h e o r e t i s c h e n mo- 

d e l l s u n d w e i t e r e r fo r s c h u n g s b e d a r f 

1. ei n l e i t u n g 

Die demographische Entwicklung im Sinne 

einer rückläufigen Geburtenrate und einer 

steigenden Lebenserwartung wurde bislang 

insbesondere für die zentralstaatlich organisierten 

sozialen Sicherungssysteme und den 

Arbeitsmarkt als gesellschaftliche Herausforderung 

diskutiert (vgl. z.B. Struck 2005). In 

einem räumlich kleineren Maßstab betrachtet, 

spielen nationale und internationale Wanderungsbewegungen 

zusätzlich eine große Rolle 

für die Entwicklung der Bevölkerungszahl. Sie 

führen zu einem demographisch recht heterogenen 

Bild: Jährlich etwa 4,8 Mio. Wohnortwechsel 

zwischen den über Zehntausend Gemeinden 

Deutschlands schaffen koexistierende 

Kommunen mit wachsender, schrumpfender

oder stagnierender Bevölkerung. Der prominente 

Demograph Herwig Birg (2006: 137ff ) 

befürchtet, dass daraus eine Spaltung der 

Gesellschaft entlang territorialer Verwaltungszuständigkeiten 

entsteht, in der insbesondere 

schrumpfende Gemeinden das Nachsehen haben. 

Das ist jedoch keine zwangsläufige Folge, 

wie zu zeigen sein wird. Vielmehr scheint es 

eine Frage angemessener Reaktionen der Kommunen 

auf demographische Veränderungen zu 

sein, welche Konsequenzen für Kommunen 

sich insbesondere aus Schrumpfungsprozessen 

ergeben. Ein diesbezüglich besonders wichtiges 

Feld, über das die Kommunen relativ autonom 

entscheiden können, ist die Personalpolitik. 

Daher untersucht dieser Aufsatz in vergleichender 

Perspektive, welche personalpolitischen 

Bewältigungsstrategien Kommunen in 

Ostdeutschland, Westdeutschland und Polen 

entwickeln, um in einer Situation mit großen 

demographischen Nachfrageveränderungen 

ihre Handlungsautonomie zu bewahren. 

Zunächst wird im ersten Kapitel die Problemstellung 

für Kommunen im demographischen 

Wandel präzisiert (2), sowie im 

darauf folgenden Kapitel die Methode der 

Datenerhebung erläutert (3), um anschließend 

systematisch zu rekonstruieren, welche personalpolitischen 

Bewältigungsstrategien sich 

in den spezifischen institutionellen Settings 

der drei Vergleichsregionen empirisch finden 

lassen (4). Nach einer Synopse (5) werden die 

empirischen Ergebnisse abschließend im Hinblick 

auf die Fruchtbarkeit des theoretischen 

Ansatzes sowie weiteren Forschungsbedarf 

diskutiert (6). 

Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher 

Das folgende Kapitel beschreibt in einem 

ersten Zugriff, welche Probleme durch demographischen 

Wandel für Kommunen erwartet 

werden. 

2. die i d e a lt y p i s c h e pr o- 

b l e m l a g e v o n ko m m u n e n 

b e i sc h r u m p f u n g 

Der Prozess der Alterung und Schrumpfung 

der Bevölkerung ist hauptsächlich einer in der 

DDR seit 1968 und in der BRD seit 1972 

rückläufigen Geburtenrate zuzuschreiben 

(vgl. Abb. 1). In Ostdeutschland wurde nach 

der politischen Wende 1989 noch einmal 

ein dramatischer Einbruch verzeichnet, der 

tendenziell ähnlich auch in Polen, sowie in 

den meisten anderen Transformationsstaaten 

beobachtet wurde. Dieser Makrotrend führt 

dazu, dass sich die Zahl der Kinder in einer 

Gemeinde relativ unabhängig von der 

Entwicklung der Bevölkerungszahl in einer 

Gemeinde verändert. Mit anderen Worten 

kommt es dadurch häufig zu demographisch 

divergenten Entwicklungen: typischerweise in 

dem Sinne, dass auch wachsende Gemeinden 

rückläufige Kinderzahlen verzeichnen. 

Seite 53


Einleitung 

Abbildung 1: Zusammengefasste Geburtenziffer (TFR) in Ostdeutschland, Polen und Westdeutschland 

TFR pro Frau (15-49 Jahre) 

3,5 

3 

2,5 

2 

1,5 

1 

0,5 

0 

Zusammengefasste Geburtenziffer (TFR) in Ostdeutschland, 

Polen und Westdeutschland 

1950 

1953 

1956 

1959 

1962 

1965 

1968 

Quelle: Statistisches Bundesamt, GUS 

Für Kommunen ergeben sich daraus Nachfrageveränderungen 

(primäres Problem) 

im Bereich der technischen und sozialen 

Infrastruktur. Im Bereich der sozialen Infrastruktur 

gibt es tendenziell weniger Kinder 

und Jugendliche, die Kindertagesstätten und 

Schulen nutzen, sowie mehr alte Menschen, 

für die potenziell eine adäquate Pflegeinfrastruktur 

bereitzustellen ist. Außerdem 

führen Abwanderungen und Zuwan- 

Seite 54 derungen relativ kurzfristig auch zu 

Nachfrageveränderungen im Bereich 

der Kernverwaltung, deren Funktion 

sich nicht auf bestimmte Altersgruppen beschränkt. 

Da die Bereitstellung von Altenpflegeeinrichtungen 

weder in Deutschland noch 

1971 

1974 

1977 

1980 

1983 

1986 

1989 

1992 

Polen Ostdeutschland Westdeutschland 

1995 

1998 

2001 

2004 

in Polen zu den Pflichtaufgaben der Kommunen 

gehört, kann sich der vorliegende Beitrag 

auf die Problemdarstellung im Bereich der Bildung 

und der Kernverwaltung konzentrieren. 

In diesen Bereichen sind Nachfrageveränderungen 

deswegen relevant, weil die Einnahmen 

von Kommunen relativ strikt damit gekoppelt 

sind, während sich ein Großteil der Ausgaben 

nur durch kommunale Entscheidungen ändert. 

Wie flexibel können sich Kommunen auf derartige 

Nachfrageveränderungen einstellen? 

Die bisherige Arbeitsmarktforschung über den 

öffentlichen Sektor in Westdeutschland (Luhmann/Mayntz 

1973; Brandes/Buttler/Kraft 

u.a. 1990; Becker 1993; 1994) hat gezeigt, dass

die zu beobachtenden Flexibilitätsmuster geradezu 

idealtypisch dem Modell eines internen 

Arbeitsmarktes entsprechen. Vereinfachend 

wird angenommen, dass in Ostdeutschland 

und Polen ähnliche Flexibilitätsmuster wie in 

Westdeutschland zu erwarten sind. Begreift 

man Organisationen als mehr oder weniger geschlossene 

Positionssysteme, dann sind interne 

Arbeitsmärkte strukturell durch definierte 

Eintrittspositionen (z.B. Ausbildung), klar 

strukturierte Karriereleitern (z.B. Laufbahnsysteme) 

sowie definierte Austrittspositionen 

gekennzeichnet. Theoretisch ermöglicht die 

hierbei charakteristische lange Verweildauer 

des Personals informelle Lernprozesse zwischen 

den Organisationsmitgliedern, wodurch 

anspruchsvolle Produktionsprozesse effizienter 

als durch ständig wechselndes Personal geleistet 

werden können. Der öffentliche Dienst sichert 

über diese Abschottung gegenüber dem externen 

Arbeitsmarkt zudem die Rechtmäßigkeit 

der Verwaltungsentscheidungen sowie die 

Loyalität der Beschäftigten gegenüber ihrem 

Dienstherrn (Lane 2000; Luhmann 1966). Historisch 

wurden solche internen Arbeitsmärkte 

über Varianten des Berufsbeamtentums institutionalisiert, 

deren Laufbahnen in Deutschland 

nach den Prinzipien der Lebenszeit und 

der Alimentation verfasst sind (Battis 2006). 

In Polen gelten vergleichbare Sonderrechte 

ebenfalls, allerdings in abgeschwächter Form 

(Redecker 2001). In der Begrifflichkeit betrieblicher 

Beschäftigungssysteme garantiert 

das Lebenszeitprinzip eine maximale Verweildauer, 

während das Beamtenverhältnis 

gemäß dem Alimentationsprinzip so viel 

Beschäftigungssicherheit bieten muss, dass 

der Lebensunterhalt finanziell gewährleistet 

ist. Der Begriff des Normalarbeitsverhältnisses 

bezeichnet Beschäftigungsverhältnisse auf in- 


ternen Arbeitsmärkten, die diesen Prinzipien 

nahe kommen. 

Allerdings kann die Institutionalisierung umfassender 

Schutzrechte für die Beschäftigten 

in Zeiten des Aufgabenwachstums oder der 

-stabilität in Zeiten schrumpfender Nachfrage 

zu Anpassungsschwierigkeiten führen. Idealtypisch 

ist zu erwarten, dass Kommunen nicht 

durch Kündigung auf Nachfragerückgänge 

reagieren, sondern ihre Nachwuchsrekrutierung 

drosseln und versuchen, bestehende 

Überhänge durch freiwillige Abgänge sowie 

Übertritte in den Ruhestand abzubauen. Diese 

Art der Personalreduktion entspricht einer 

Blockierung des über interne Arbeitsmärkte 

quasi-natürlich institutionalisierten Generationenaustauschs. 

Daraus ergeben sich eine 

Reihe von Folgeproblemen für die Kommune 

als Organisation (sekundäre Probleme): Der 

Personalabbau geht langsamer vonstatten als 

die Nachfrage sinkt, weil nicht genügend freiwillige 

und „natürliche“ Fluktuation besteht. 

Anreize zur Steigerung der Fluktuationsrate 

über Abfindungszahlungen oder Frühverrentungsregelungen 

belasten den kommunalen 

Haushalt bzw. andere öffentliche Haushalte. 

Wird der Generationenaustausch über lange 

Zeit unterbrochen, sinkt die Innovationsfähigkeit 

der Organisation, weil nicht genügend 

neue Kompetenzen über Nachwuchskräfte in 

die Organisation einfließen. Zudem ist damit 

zu rechnen, dass Aufgabenverschiebungen 

und Verrentungsprozesse 

fachlich nicht kongruent zueinander Seite 55 

verlaufen, so dass sich die Passungslücke 

(mismatch) zwischen Stellenanforderungen 

und Stelleninhabern vergrößert. 

Steigende Motivationsprobleme und sinkende 

Lernbereitschaft von stark alternden Beleg

schaften führen dazu, dass die Gesamtleistung 

der Organisation abnimmt. 


Einleitung 

Darüber hinaus sind auch unintendierte externe 

Folgen (tertiäre Probleme) zu konstatieren: 

So verschlechtert eine Schließung kommunaler 

Arbeitsmärkte die Gelegenheitsstruktur 

insbesondere für Berufeinsteiger und erhöht 

deren Verweildauer in Arbeitslosigkeit. Der 

Schließungsmechanismus wirkt grundsätzlich 

natürlich auch gegenüber Outsidern des 

Arbeitsmarktes, die bereits Berufserfahrung 

haben. Eine länger andauernde Schließung 

interner Arbeitsmärkte bei gleichzeitiger 

Aufrechterhaltung hoher Qualifikationsanforderungen 

für die Nachwuchsrekrutierung 

kann mittelfristig zu einem Fachkräftemangel 

führen (vgl. Wiekert 2002; Baethge/Solga/ 

Wieck 2007). Außerdem verursachen zu 

geringe Personalanpassungen in der Gegenwart 

eine steigende Pro-Kopf-Verschuldung 

kommunaler Haushalte, die über die Zeit kumuliert 

und dann von künftigen Generationen 

ausgeglichen werden muss. Sowohl die länger 

andauernde Schließung interner Arbeitsmärkte 

als auch eine steigende Verschuldung 

öffentlicher Haushalte verstärkt die Ungleichheit 

zwischen Generationen. 

Die bisherige Problembeschreibung berücksichtigt 

allerdings lediglich strukturelle 

Bedingungen, deren Aufeinandertreffen theoretisch 

dann als problematisch gelten 

Seite 56 

kann, wenn man Organisationen als 

relativ geschlossene Positionssysteme 

begreift. Konzeptualisiert man Organisationen 

komplementär zu dieser 

etwas einseitigen Perspektive als Systeme, die 

ihre spezifische Differenz zur Umwelt unter 

strategischen1 Gesichtspunkten aufrecht er- 

halten, so ist zwar weiterhin davon auszugehen, 

dass es sich bei Schrumpfung um eine Form 

von Umweltveränderung handelt, die für Kommunen 

nur schwer zu bewältigen sein dürfte, 

weil sie den auf internen Arbeitsmärkten üblichen 

Entscheidungsprämissen widerspricht. 

Allerdings kann damit aber eine gewisse Varianz 

hinsichtlich der Bewältigungsstrategien 

angenommen werden, da Situationsdefinitionen 

durch spezifische Institutionen lediglich 

gerahmt aber nicht determiniert werden (vgl. 

Child 1997; Goedicke 2006: 512ff ). Diese 

theoretischen Annahmen entsprechen einem 

institutionalistischen Challenge-Response- 

Modell (Bartl/Jonda 2008; Sackmann/Bartl 

2007). 

Die nachfolgende Darstellung konzentriert sich 

darauf, empirisch zu rekonstruieren, wie kommunale 

Entscheidungsträger das idealtypisch 

dargestellte Problem des demographischen 

Wandels wahrnehmen und darauf reagieren. 

Zunächst wird jedoch das methodische Vorgehen 

genauer erläutert. 

3. ge z i e lt e s sa m p l i n g u n d 

b e w ä lt i g u n g s t h e o r e t i s c h 

s e n s i t i v e au s w e rt u n g 

Die Ergebnisse basieren auf leitfadengestützten 

Experteninterviews in jeweils sieben ostdeutschen, 

polnischen und westdeutschen Kommunen, 

sowie Gesprächen mit intermediären 

Experten (Vertreter von Gewerkschaften und 

kommunalen Verbänden) in den Vergleichsregionen. 

Das Sample wurde mehrstufig bestimmt. Als

Kommunen gelten die kreisfreien Städte und 

die Gemeinden (in Deutschland ca. 12.400 

Städte und Gemeinden, in Polen ca. 2.500 

gminy). Aufgrund der geringeren Entscheidungsmacht 

und dem geringen Personalbestand 

der Landkreise in Polen wurde bei 

ländlichen Regionen die Entscheidungsebene 

Gemeinde und nicht Landkreis gewählt. Die 

Grundgesamtheit der Auswahl bilden alle 

kreisangehörigen Städte und Gemeinden in 

den ostdeutschen Bundesländern Brandenburg 

und Sachsen-Anhalt, in dem westdeutschen 

Bundesland Rheinland-Pfalz und sowie in den 

polnischen Wojwodschaften Mazowieckie und 

Śląskie, die im Jahr 2005 mindestens 10.000 

Einwohner hatten. Dieser Schwellenwert hat 

sich bereits bei einer Bürgermeisterbefragung 

der Bertelsmann Stiftung (2005) bewährt. 

Zudem konnte damit auch ein minimaler 

Personalbestand im öffentlichen Sektor sichergestellt 

werden. 

In einem ersten Schritt wurden die jeweils 

größten kreisfreien Städte der Untersuchungskontexte 

ausgewählt. Mit dem Ziel, 

größtmögliche Kontraste zu erhalten, wurde 

außerdem eine Auswahl von jeweils sechs 

ostdeutschen und sechs polnischen kreisangehörigen 

Kommunen aus den bereits genannten 

Transformationsgebieten Ostdeutschlands und 

Polens getroffen. Dieser Auswahl wurde eine 

Vergleichsgruppe von sechs westdeutschen 

Gebietskörperschaften gegenübergestellt. Als 

Kriterium für die gezielte Auswahl der Kommunen 

wurden signifikante Bevölkerungsentwicklungen 

seit 1994 in den drei Kategorien 

Schrumpfung, Wachstum und Stagnation 

genutzt. In diesen Kategorien werden aus den 

Transformationskontexten (Brandenburg und 

Sachsen-Anhalt vs. Mazowieckie und Śląskie) 


und dem Vergleichsgebiet (Rheinland-Pfalz) 

jeweils zwei kreisangehörige Kommunen ausgewählt. 

Um Fälle von Bevölkerungsgewinnen 

durch Eingemeindungen bei der Auswahl 

kontrollieren zu können, wurden neben der 

relativen Bevölkerungsveränderung auch die 

relative Veränderung der Bevölkerungsdichte 

berücksichtigt (vgl. Tab. 1). Um die Anonymität 

der Befragten zu wahren, wurden sowohl 

Namen der Städte und Gemeinden als auch 

die Namen der Befragten von uns anonymisiert. 

Seite 57

kreisfreie Stadt Linten 

(-18,2/-18,5) 

wachsend Bautenbach-Feldow 

(70,8/74,6) 

Sentig-Sendow* 

(48,3/14,0) 

stagnierend Pötzberg 

(-0,6/-1,3) 

Talstedt* 

(-4,3/-4,3) 

schrumpfend Bolfin 

(0,4/-78,7) 

Stechwitz* 

(-15,6/-30,7) 


Einleitung 

Tabelle 1: Auswahlkriterien des anonymisierten Samples der untersuchten Kommunen 

In jeder Gemeinde wurden Bürgermeister, 

Personalverantwortliche und Verantwortliche 

der Kommunalverwaltung für Kindergärten 

(Deutschland) und Schulen (Polen)2 befragt, 

um die generelle Steuerung der Kommunalverwaltung 

und die besonderen 

Seite 58 Bewältigungsstrategien in demographiesensiblen 

Aufgabenbereichen 

zu erkunden. Außerdem wurden 

Gespräche mit Vertretern intermediärer Organisationen 

(Gewerkschaften, Kommunalverbände) 

geführt (vgl. Tab. 2). 

Ostdeutschland Polen Westdeutschland 

Goromierz 

(-9,0/-8,9) 

Bracewo 

(65,1/65,1) 

Mielcz 

(50,4/34,8) 

Starów 

(0,0/0,0) 

Sierowice 

(-0,5/-0,5) 

Buciszewo 

(0,7/-31,9) 

Kołowina 

(-12,5/-12,5) 

Kaulshafen 

(+5,3/+5,3) 

Wabental 

(14,4/14,4) 

Merzenfels* 

(6,8/6,8) 

Streelenau 

(-0,1/-0,1) 

Bingenzell* 

(0,0/0,0) 

Dahrenberg 

(-6,6/-6,6) 

Giebelsdorf* 

(-2,9/-2,9) 

(standard) = relative Veränderungen der Bevölkerungszahl; (fett) = relative Veränderungen der Bevölkerungsdichte 

(jeweils in %, in Deutschland von 1994-2005, in Polen von 1995-2005) basierend auf Daten der statistischen 

Landesämter und des polnischen Statistikamtes GUS, *Gemeindeverband 

Dabei lieferte die Außenperspektive der Vertreter 

intermediärer Organisationen in der 

Anfangsphase der Erhebung wichtige Kontextinformationen 

über das Feld der Kommunen. 

Die Interviews in den Kommunen hingegen 

erlauben eine Analyse des handlungsleitenden 

Wissens kommunaler Entscheidungsträger 

(vgl. Bogner/Menz 2001; Meuser/Nagel 1997) 

als Repräsentanten potentiell strategiefähiger 

Organisationen. Die Gespräche orientierten 

sich an einem problemzentrierten Leitfaden 

(Witzel 2000), der Fragen A) zur Position

des Experten, B) zum Thema Personalpolitik 

allgemein, C) speziell zum Thema demographischer 

Wandel sowie D) zu sonstigen 

Problemen der Kommunalpolitik enthielt. Die 

Fragen wurden in dieser Reihenfolge gestellt, 

da die Gesprächspartner die Gelegenheit haben 

sollten, zunächst ihre Relevanzen bezüglich 

der praktizierten Personalpolitik einzubringen, 

Tabelle 2: Datenerhebung durch Experteninterviews 


bevor Sie direkt mit der Frage nach der Rolle 

des demographischen Wandels für ihre Arbeit 

konfrontiert wurden. Die Experteninterviews 

wurden komplett transkribiert sowie nach der 

Methode der Grounded Theory codiert und 

vergleichend ausgewertet (vgl. Glaser/Strauss 

2006: 101-116). 

Polen Ostdeutschland Westdeutschland Insgesamt 

Intermediäre 15 8 10 33 

Kommunen 

(Bürgermeister, 

Personalverantwortliche, 

Bildung/Soziales) 

24 a 18 20 62 

Schulen 14 14 

Insgesamt 53 26 30 109 

a Von 24 Interviews mit Vertretern der polnischen Kommunalverwaltung wurden aus forschungspragmatischen Gründen 

zunächst exemplarisch acht Interviews komplett ins Deutsche übersetzt. Diese Übersetzungen wurden analog zu den 

Transkripten der deutschen Interviews codiert und analysiert. Die Ergebnisse der Analyse wurden mit den Kolleginnen 

im Teilprojekt B8, die sämtliche Interviewtranskripte auch auf Polnisch kennen (Katarzyna Kopycka, Dominika Pawleta 

und Bernadette Jonda), einem Cross-Check unterzogen. Die übersetzten Interviews erwiesen sich dabei jedoch als valide 

Grundlage der Auswertung. Die Interviews mit den Schuldirektoren und mit Intermediären des Bildungssektors wurden 

von Katarzyna Kopycka ausgewertet. Auf die korrespondierenden Veröffentlichungen wird in diesem Aufsatz an entsprechender 

Stelle Bezug genommen. 

Seite 59


Einleitung 

Als Codierraster dienten zunächst die Fragen 

des Leitfadens, die allen Gesprächspartnern 

annähernd gleich gestellt wurden. In einem 

zweiten Schritt wurden Memos mit Kurzzusammenfassungen 

der Interviews zu einer 

Kommune angefertigt. Der dritte Auswertungsschritt 

beinhaltete die detaillierte Codierung 

der jeweiligen Antworten auf Fragen aus 

dem Fragenblock B) nach a) Veränderungen 

der Verwaltungsstruktur, b) Personalveränderungen, 

c) Instrumenten der Personalpolitik 

sowie d) der Rolle des demographischen 

Wandels für die Personalpolitik. 

Der systematische Vergleich zwischen den 

Vergleichsregionen setzt einerseits am jeweiligen 

Institutionensetting und andererseits an 

der objektiven Betroffenheit der Kommunen 

durch demographischen Wandel an. Im Zentrum 

steht die Frage nach Varianzen hinsichtlich 

der Bewertung und personalrelevanten 

Bewältigungstrategien von demographischem 

Wandel. 

Die Kategorien für die Wahrnehmung des 

demographischen Wandels orientierten sich 

an der Bewältigungstheorie von Lazarus 

und Folkman (1984). Demnach bewerten 

Personen jede Situation nach ihrer Relevanz 

für eigene Ziele, Bindungen und das eigene 

Wohlbefinden. Die Autoren unterscheiden 

dabei primary und secondary appraisal: Die 

Frage nach der Bewertung der Situation 

und die Frage nach adäquaten 

Seite 60 Handlungsmöglichkeiten. Tangiert 

eine Situation keine Interessen oder 

Werte der Person, gilt die Situation 

als irrelevant. Scheint die Situation im Rahmen 

eingeübter Routine und unter Rückgriff 

auf vorhandene Ressourcen zu meistern zu 

sein, wird sie mit positiven Erwartungen für 

das eigene Wohlbefinden verbunden und gilt 

als kein Problem (benign positive). Übersteigen 

die Anforderungen einer Situation die 

spezifisch verfügbaren Ressourcen – z.B. sind 

neue Situationen durch hergebrachte Routinen 

meist nicht adäquat zu meistern, kommt es 

retrospektiv zu einer Bewertung als Verlust, 

bzw. prospektiv zu einer Bewertung als Gefahr 

oder Herausforderung. Alle drei Bewertungen 

erfordern eine besondere Anstrengung zu ihrer 

Bewältigung, so genannte Coping-Strategien. 

Verluste und Gefahren bedürfen zunächst einer 

nach innen gerichteten Strategie der Emotionskontrolle, 

während auf herausfordernde 

Bewertungen typischerweise Anstrengungen 

folgen, um die Situation zu ändern. Da der 

Vorgang der Bewertung (appraisal) nach Lazarus 

und Folkman (1984) im wachen Zustand 

Erwachsener ständig abläuft, werden vorgenommene 

Bewertungen auch immer wieder 

erneuert durch so genannt Reappraisals, die 

aufgrund externer oder interner Informationen 

die Situation redefinieren. Bewähren sich diese 

Redefinitionsprozesse durch adäquate Reaktionen 

in sich wiederholenden Situationen, so 

entstehen neue identitätsstiftende Routinen, 

die es erlauben, konsistente Ziele zu verfolgen 

(Hitlin/Elder 2007: 179ff ). In Organisationen 

ist das der Fall, wenn sich Entscheidungen an 

neuen Leitbildern und Prämissen orientieren. 

Da Kognitionen von Personen erst als Kommunikation 

gesellschaftlich relevant werden, 

wurde geprüft, inwiefern die Gesprächspartner 

ein Vokabular einsetzten, das auf entsprechende 

Bewertungs- und Entscheidungsprozesse in 

der Organisation schließen lässt.

4. de m o g r a p h i s c h e r w a n d e l 

u n d ko m m u n a l e r re s p o n s e 

In diesem Abschnitt geht es darum, zunächst 

den analytischen Möglichkeitsraum für kommunale 

Bewältigungsstrategien abzustecken. 

Das idealtypisch dargestellte Problem demographischen 

Wandels für interne Arbeitsmärkte 

fokussiert auf den Bereich der Personalstrategien, 

die die interne Grenze zwischen 

der Organisation und ihren Mitgliedern neu 

definieren bzw. sie unverändert reproduzieren. 

Dazu gehören Entscheidungen über Eintritte 

und Austritte, die den Beschäftigungsstatus 

(intern/extern), die Beschäftigungsdauer (unbefristet/befristet), 

den Beschäftigungsumfang 

(vollzeit/teilzeit) sowie deren Entlohnung 

(hoch/niedrig; senioritätsbasiert/leistungsbasiert) 

definieren. 

Als Merkmale interner Beschäftigungssysteme 

gelten Rekrutierungen über Ausbildungsverhältnisse 

und gesetzlich normierte Übertritte 

in den Ruhestand entsprechend dem Muster 

des Normalarbeitsverhältnisses. Bei einem 

Gleichgewicht zwischen Eintritten und Austritten 

kommt es idealtypisch zu einem „natürlichen“ 

oder stabilen Generationenwechsel. 

Dabei bestimmt das Verhältnis von Eintritten 

und Austritten zueinander, ob der Generationenaustausch 

blockiert wird oder beschleunigt 

erfolgt. Im Gegensatz dazu basieren externe 

Beschäftigungssysteme grundsätzlich auf kürzeren 

Verweildauern. Als Merkmale externer 

Beschäftigungssysteme gelten Einstellungen 

durch den Abschluss befristeter Beschäftigungsverträge 

und die vorzeitige Beendigung 

unbefristeter Beschäftigungsverhältnisse. 

Dadurch wird der Abstand zwischen den 

Generationen verkürzt und Eintritte aber auch 


Austritte erhöht. 

Personalstrategien können demnach entweder 

auf externe Personalflexibilität durch einen 

regen Austausch mit dem externen Arbeitsmarkt 

setzen, oder das Ziel interner Personalflexibilität 

verfolgen, indem sie eine variable 

Gestaltung der Arbeitszeit, des Lohns oder 

der räumlichen und fachlichen Zuordnung 

von Personen auf Stellen verfolgen. Es sind 

auch Kombinationen beider Formen möglich. 

Idealtypisch wird dabei eine Kernbelegschaft 

bei langen Verweildauern intern flexibel 

eingesetzt, während häufige Eintritte und 

Austritte im Bereich der Randbelegschaft bei 

dieser Gruppe längere Verweildauern in der 

Organisation verhindern. 

Davon zu unterscheiden sind Angebots- oder 

Publikumsstrategien, die die Positionierung 

der Organisation gegenüber ihren Kunden 

oder Klienten betreffen und eine Neudefinition 

bzw. eine Beibehaltung des bestehenden 

Leistungsangebotes bedeuten. Unter den Publikumsstrategien 

können bei Kommunen im 

Bereich der Leistungsverwaltung, ebenso wie 

bei Wettbewerbsstrategien von Unternehmen, 

Expansions-, Reduktions- und Konsolidierungsstrategien 

unterschieden werden, die je 

unterschiedliche „Marktanteile“ im Standortwettbewerb 

um Einwohner und Unternehmensansiedlungen 

anstreben. Publikums- und 

Personalstrategien stehen in einem 

engen Wechselverhältnis zueinander, 

wobei der Führungsimpuls theore- Seite 61 

tisch von beiden Seiten ausgehen 

kann. Privatisierungen stellen beispielsweise 

eine typische Reduktionsstrategie 

dar, bei der die Personalverantwortung durch 

Betriebsüberleitung auf eine neue Organisati-


Einleitung 

on übergeht. Umgekehrt können vorhandene 

Personalbestände dazu führen, dass eine 

Erweiterung des bestehenden Angebotes angestrebt 

wird, um Personalüberhänge bei einer 

rückläufigen Nachfrage zu vermeiden. 

Bisherige Auswertungen des Interviewmaterials 

haben sechs Grundtypen personalrelevanter 

Bewältigungsstrategien bei schrumpfender 

Nachfrage ergeben: a) interne Bewältigungsstrategien, 

die den „natürlichen“ Generationenaustausch 

durch ausgesetzte Einstellungen 

und Anreize zu vorgezogenen Übertritten in 

den Ruhestand variieren, b) Reduktionen von 

Arbeitszeit und Entlohnung über so genannte 

Haustarifverträge oder Änderungskündigungen, 

c) betriebsbedingte Kündigungen, d) 

Angebotsausweitung durch die Übernahme/ 

Generierung neuer Aufgaben, e) Angebotsreduktion 

durch Privatisierungen (Sackmann/ 

Bartl 2007), sowie f ) eine Spaltung der Belegschaft 

in einen intern flexiblen Kern und einen 

extern flexiblen Rand (vgl. Kopycka in diesem 

Heft). Dieser Beitrag prüft, ob und inwiefern 

diese Typologie die empirische Varianz in den 

untersuchten Kommunen insgesamt abbildet 

bzw. gegebenenfalls zu präzisieren ist. Darüber 

hinaus wird untersucht, welche Problemeinschätzungen 

den jeweiligen Bewältigungsstrategien 

zugrunde liegen. 

Bezüglich der objektiven Betroffenheit durch 

demographischen Wandel zeigt sich, 

dass in fast allen untersuchten Kom- 

Seite 62 munen ein Rückgang der Kinderzahlen 

zu verzeichnen war. Wie bereits 

aus den Makrodaten zu erwarten 

war, fällt der Rückgang der Kinderzahlen in 

den Kommunen in Ostdeutschland und Polen 

deutlich stärker aus als in Westdeutschland. 

Das objektive Maß der Betroffenheit vom 

Geburtenrückgang zugrunde legend, wird 

der Vergleich beginnend mit Westdeutschland 

anschließend übergehend auf Polen und 

Ostdeutschland dargestellt. Je deutlicher der 

demographische Nachfragerückgang, desto 

mehr Ressourcen müssen im Rahmen interner 

Arbeitsmärkte für seine Bewältigung mobilisiert 

werden, ist die dabei zugrunde liegende 

These. 

Auf welche Prämissen kommunale Entscheidungsträger 

ihre Problemwahrnehmung und 

ihre Personalpolitik gründen, ist eine empirische 

Frage, der in den folgenden Abschnitten 

genauer nachgegangen wird. Die folgenden 

Abschnitte zeigen jeweils in einem ersten 

Schritt, wie die routinemäßige Personalpolitik 

in den Vergleichsgebieten sich in den Interviews 

darstellt und analysieren in einem zweiten 

Schritt inwiefern sich diese Logik durch 

demographischen Wandel verändert. 

4.1 de m o g r a p h i e u n d k o m m u n a l e be w ä l - 

t i g u n g s s t r at e g i e n in we s t d e u t s c h l a n d 

Das theoretische Konstrukt interner Arbeitsmärkte 

wurde vor dem Hintergrund großer 

Industrieorganisationen entwickelt, die ihren 

Arbeitskräftebedarf nicht auf dem externen 

Arbeitsmarkt decken konnten. Dabei wird unterstellt, 

dass es eine Situation der Arbeitskräfteknappheit 

bei gleichzeitig hoher Nachfrage 

gibt. Derartige Situationen gab es historisch 

und gibt es aktuell auch im öffentlichen Dienst. 

Der folgende Abschnitt stellt Beispiele aus den 

Untersuchungsgebieten dar, wobei einerseits 

die Rationalitätskriterien deutlich werden, an 

denen sich die kommunale Rekrutierungslogik 

auf dem Arbeitsmarkt in diesen Situationen

orientiert und wie sie sich ändert, wenn aus 

dem Angebotsmarkt ein Nachfragemarkt wird. 

Um das „normale“ Einstellungsverhalten von 

Kommunen in Westdeutschland zu verstehen, 

bietet es sich an, mit einigen Beispielen wachsender 

Kommunen zu beginnen. 

4.1.1 sta n d o rt p o l i t i k u n d an g e b o t s e x- 

pa n s i o n m i t i n t e r n e n ar b e i t s m ä r k t e n 

Zu den charakteristischen Merkmalen interner 

Arbeitsmärkte zählt der Eintritt über 

definierte Eintrittspositionen. In Deutschland 

findet dies im einfachen und mittleren Dienst 

über ein duales Ausbildungssystem statt. Eine 

dezidierte Ausbildungsstrategie verfolgt beispielsweise 

die Gemeinde Bingenzell, wie der 

Bürgermeister der Gemeinde Herr Schlattner 

erläutert 

I: Sagen wir mal so, im Bereich der Angestellten 

in der Vergangenheit regelmäßig immer zwei 

Auszubildende hier im Verwaltungsbereich gehabt. 

Wir haben aktuell wieder einen Auszubildenden 

im Bereich der Wasserversorgung und 

werden auch in Zukunft hier, insbesondere im 

Verwaltungsbereich, weiter Ausbildungsplätze 

vorhalten. Für diese Ausbildung ist in erster 

Linie die Personalabteilung zuständig, die 

natürlich auch entsprechende Pläne aufstellt 

und dann auch die Auszubildenden in die einzelnen 

Abteilungen hinein schickt. Und auch 

den Ausbildungsstand dieser Leute mehr oder 

weniger kontinuierlich überwacht. Es besteht 

schon ein sehr genauer Überblick auch über die 

schulischen Leistungen dieser Auszubildenden 

und darauf lege ich auch persönlich Wert, 

dass das vernünftig funktioniert. I1: Welche 

Chancen haben die Auszubildenden, von Ihnen 

irgendwann übernommen zu werden? P1: 


Wir haben […] unsere Auszubildenden in der 

Vergangenheit größtenteils alle übernommen. 

Zunächst allerdings in befristete Arbeitsverhältnisse. 

Das hängt damit zusammen, dass wir 

auch sehr viele junge Frauen im Mutterschutz 

haben, die also auch Anspruch darauf haben, 

dass, nach Beendigung des Mutterschutzes, 

sie hier wieder arbeiten können. Vor dem 

Hintergrund waren und sind wir gezwungen 

gewesen, diesen jungen Leuten, die die Ausbildung 

beendet haben, zunächst befristete 

Arbeitsverhältnisse anzubieten. Aber sobald 

es möglich war, dass wir also entsprechende 

Stellen da auch wieder frei haben, haben wir 

dann uns auch insbesondere der Jugendlichen 

bedient, die hier bei uns die Ausbildung absolviert 

haben. (Bingenzell BM: 47-49) 

Es wird deutlich, dass ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis 

die oberste Präferenz 

darstellt und befristete Beschäftigung nicht 

dauerhaft als legitime Form gelten kann. Zudem 

erlaubt das Arbeitsrecht in Deutschland 

lediglich zweimal in Folge den Abschluss 

sachgrundlos befristeter Arbeitsverträge und 

sieht danach eine Übernahme oder Beendigung 

des Beschäftigungsverhältnisses vor. 

Diese Regelung gilt ähnlich in Polen, wo 

Befristungen meist für Berufseinsteiger im 

Sinne einer Probezeit genutzt werden und 

danach eine Entfristung oder eine Auflösung 

des Beschäftigungsverhältnisses erfolgt. 

Exemplarisch für die normale strategische 

Ausrichtung von Kommunen Seite 63 

in Westdeutschland kann Wabental, 

eine verbandsfreie Gemeinde3 in 

Rheinland-Pfalz gelten. Die Kommune ist 

seit 1974 von ca. 6.500 auf derzeit über 11.000 

Einwohner gewachsen. Aktuell stagniert je


Einleitung 

doch die Einwohnerzahl und die Kinderzahlen 

beginnen zu fallen. Der demographische 

Wandel hat hier bislang keine dramatische 

Rolle gespielt, allerdings ist das Phänomen 

durchaus bekannt und man versucht, sich 

rechtzeitig darauf einzustellen. Hier gibt es 

Ansatzpunkte für bemerkenswert weitsichtige 

Planungen im Bereich der Kinderbetreuung. 

Gleichwohl laufen die Reaktionsweisen insgesamt 

weitgehend im Rahmen bekannter 

kommunaler Routinen. 

Die Strategie der Kommune bestand in der 

Vergangenheit vorwiegend in einer Standortpolitik 

im Wettbewerb um Einwohner 

durch das Ausweisen neuen Baulands, mit der 

Folge, dass mittlerweile kein freies Bauland 

mehr zur Verfügung steht (Wabental BM: 

47). An Personal beschäftigt die Verwaltung 

etwa 80 Personen, davon knapp die Hälfte in 

der allgemeinen Verwaltung und den Rest in 

drei Kindergärten sowie einem Bauhof. Das 

Personal wurde in den letzten fünf Jahren 

nicht vermehrt, um die Personalkosten unter 

Kontrolle zu halten (Wabental BM 19). 

Während Wabental im Bereich der Personalpolitik 

eine an finanziellen Kriterien 

orientierte Konsolidierungsstrategie verfolgt, 

die Personalzuwächse vermeidet, bricht die 

Reaktion auf eine rückläufige Nachfrage im 

Bereich der Kindereinrichtungen aus diesem 

Muster aus. Hier ist vielmehr eine 

Wettbewerbsstrategie zu beobachten, 

Seite 64 die auf wachsende Marktanteile setzt. 

Dies wird unterstützt durch eine Initiative 

des Landes Rheinland-Pfalz, 

die Schaffung von Kinderbetreuungsplätzen 

auch über den Rechtsanspruch auf einen 

Kindergartenplatz hinaus mitzufinanzieren. 

Gleichwohl tragen die Kommunen einen wesentlichen 

Finanzierungsanteil dieser expansiven 

Angebotspolitik selbst, wie Herr Fuchs, 

verantwortlich für die Kinderbetreuungseinrichtungen 

in Wabental erläutert: 

Ich mache ja auch hier die statistischen Planungen. 

Ab dem 2009 zeichnet sich ein Rückgang 

an Kindern ab, in nicht unerheblichem 

Ausmaße. In der Vergangenheit zeichnete sich 

auch immer ein Rückgang ab, aber wir hatten 

das immer noch durch einen Zuzug kompensieren 

können. Nur wird der meines Erachtens 

nicht mehr so hoch ausfallen, wie das in der 

Vergangenheit war. Deshalb die Aufnahme der 

Zweijährigen. Denke ich mal ist vom Land, 

nicht nur damit die Kinder schlauer werden, 

sondern ich sage mal, man war auch weitsichtig 

und erkannte auch, dass die Kinderzahlen 

rückläufig sind und versucht das so ein bisschen 

abzufedern. Hier geht es ja letztlich auch um 

Arbeitsplätze, ja. `91 der Rechtsanspruch, die 

Arbeitsämter sagten: „Mach die Ausbildung als 

Erzieherin.“ Die Kindergärten sind wie Pilze 

aus dem Boden geschossen, man hat überhaupt 

nicht die, das qualifizierte Personal gekriegt, 

so viele wurden hier benötigt. Das mit dem 

Ergebnis mindestens eine 100% Bedarfsabdeckung, 

ja. Und jetzt kommt der, der Einbruch 

und ich denke mal schon, die eine oder andere 

Gruppe wird geschlossen. Bei den Kirchen 

wird das hier so der Fall sein. Man kann es 

ausgleichen, wie gesagt. In echt mit der Krippengruppe 

und dann muss man mal gucken, 

wie ist denn der weitere Bedarf. Gibt es mehr 

Bedarf für Krippengruppen? Das können sie 

dann abfedern zum Beispiel, indem sie wieder 

andere, bedarfsgerechte Angebote anbieten. 

Das geht aber immer nur mit Zustimmung 

des Kreises, mit Zustimmung des Landes, weil

die doch in nicht unerheblichem Maße Personalkosten 

tragen. Das ist eine Möglichkeit 

des abzufedern und eben der Rechtsanspruch 

der Zweijährigen. Sie haben ja dann immer 

praktisch einen Jahrgang wieder zusätzlich 

mit drin. Aber allein an Dreijährigen, das wäre 

schon ein Rückgang und das würde sicherlich 

zur einen oder anderen Gruppenschließung 

führen (Wabental KIT: 54-55). 4 

Die Reaktion der Gemeinde auf die rückläufige 

Kinderzahl bestand in einer recht ausgefeilten 

Strategie die Kundenzufriedenheit zu 

steigern indem eine Umfrage unter den Eltern 

durchgeführt und anschließend beispielsweise 

kundenorientierte Öffnungszeiten eingeführt 

wurden (Wabental KIT 31). Als dennoch die 

Schließung einer Gruppe abzusehen war, reagierte 

man mit der Ausweitung der Betreuungsangebots 

auf den Kinderkrippenbereich (Ein- 

bis Dreijährige). Um die Planungssicherheit 

der Gemeinde zu verbessern, werden Eltern 

frühzeitig auf ihren voraussichtlichen Bedarf 

an Kinderbetreuung angefragt. In Vorbereitung 

dessen werden Geburten und Zuzüge quartalsmäßig 

geprüft. Dass der demographische 

Wandel hier noch kein drängendes Problem 

darstellt, bezeugt die Win-Win-Perspektive 

von Herrn Hochstrasser: Damit „schlage man 

zwei Fliegen mit einer Klappe“, da Personalüberhänge 

vermieden werden und das Angebot 

verbessert wird (Wabental BM: 53, 85). Diese 

Angebotsausweitung wird in Rheinland-Pfalz 

in jeder der untersuchten Gemeinden praktiziert. 

Im Personalbereich hält man generell am Modell 

interner Arbeitsmärkte fest. Zwar werden 

im Bereich der Kindergärten bei Neueinstellungen 

auch Zeitarbeitsverträge eingesetzt 


(Wabental ORG 19; 29). Das scheint jedoch 

eher ein Randphänomen zu sein. Im Bereich 

der allgemeinen Verwaltung, wo der Bedarf 

für einen gesonderten Schreibdienst durch 

technische Entwicklungen entfiel, werden 

ehemalige Schreibdienstkräfte heute für andere 

Zuarbeiten eingesetzt. Für ein Festhalten 

am Modell interner Arbeitsmärkte spricht 

auch der Plan, die ehemals an Fremdfirmen 

ausgelagerte Gebäudereinigung wieder mit 

eigenem Personal durchführen zu lassen. Der 

Landesrechnungshof hat zwar eine Fremdvergabe 

gefordert, allerdings habe eine genaue 

Prüfung ergeben, dass eine interne Lösung 

wirtschaftlicher sei. 

Auch in Kaulshafen hat man den Geburtenrückgang 

als Herausforderung erkannt und 

nutzt das Landesprogramm einerseits, um im 

Bereich der Kinderbetreuung neue Märkte zu 

erschließen. Personell kann ein Großteil dieser 

Angebotsausweitung über interne Umsetzungen 

abgedeckt werden. Darüber hinaus ist 

man sich in Kaulshafen dessen bewusst, dass 

demographische Schwankungen aufmerksam 

zu beobachten sind, und hat demzufolge 

die Gebäude für neue Kindereinrichtungen 

nicht selbst errichtet oder erworben sondern 

lediglich angemietet, um bei Änderungen der 

Landespolitik flexibler reagieren zu können. 

4.1.2 an g e b o t s e rw e i t e r u n g u n d spa l- 

t u n g s va r i a n t e n d e r be l e g s c h a f t 

Während Befristungen auf internen Seite 65 

Arbeitsmärkten definitionsgemäß 

in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse 

münden, werden im Bereich der 

Kindereinrichtungen in Westdeutschland bei 

wachsender Nachfrage mittlerweile sehr häu


Einleitung 

fig befristete Verträge eingesetzt, um den Personalbedarf 

gegebenenfalls schnell anpassen zu 

können. Dadurch kommt es zu einer Spaltung 

der Belegschaft in einen dauerhaft beschäftigten 

Kern und eine Randbelegschaft, die 

den Übertritt in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse 

nur selten schafft. Gleichwohl gilt 

diese häufig betriebene Form einer Spaltung 

der Belegschaft noch lange nicht als legitim, 

wie die Äußerungen von Herrn Schlattner aus 

Bingenzell zum Thema Befristungen belegen 

(vgl. 3.1.1). Andererseits werden Befristungen 

als legitime Form einer verlängerten Probezeit 

gerechtfertigt: 

Die Befristung von Arbeitsverträgen kommt 

bei uns ebenfalls vor. Dann wenn jemand bei 

uns ne Lehre gemacht hat, dann ist es nicht 

mehr so wie früher, dass von vornherein deutlich 

und klar ist, dass eine Übernahme erfolgt. 

Sondern mehrheitlich wird dann so vereinbart, 

dass unmittelbar dann nach der Lehre ein 

befristeter Arbeitsvertrag sich anschließt - ein 

Jahr oder zwei -, um auch der betroffenen Personen 

die Möglichkeit zu geben, die Leistung 

zu zeigen, die sie können. Beziehungsweise für 

die Verwaltung, sich ein Bild halt in der Endkonsequenz 

darüber zu machen (Dahrenberg 

BM: 18). 

In Wabental beispielsweise werden Befristungen 

allerdings explizit als Bewältigungstrategie 

im Bereich der Kindereinrichtungen 

eingesetzt: 

Seite 66 

Dann ist es also so, dass wir, insbesondere 

im Kindergartenbereich, viel 

mehr mit Zeitarbeitsverträgen arbeiten, ja. 

Früher war’s also so, wo wir (lachend) noch 

genug Kinder hatten, da ist also dann gesagt 

worden, ‚okay, wir machen Langzeitverträge’. 

Aber hier wird also jetzt sehr viel mit Zeitarbeitsverträgen 

gearbeitet, ja. Ich hab Ihnen das 

also auch mal raussuchen lassen. AV-Zeit im 

Kindergarten, in Ringen zum Beispiel, bei uns 

ne, ham wir Teilzeitverträge sechs, Vollzeitverträge 

nur noch fünf, ja. Das gleiche gilt für die 

Kindergärten Lahmes und Esch, da haben wir 

drei Vollzeitverträge und fünf Teilzeit. Kindergarten 

Esch drei Vollzeit, drei Teilzeit. Also 

man sieht schon, das hat sich etwas verändert 

alles, ja. Und das hängt damit zusammen durch 

den Geburtenrückgang oder auch dem Kinderrückgang, 

der sich in den letzten Jahren… 

(Wabental ORG: 19) 

Eine Besonderheit der internen Arbeitsmärkte 

des öffentlichen Sektors in Deutschland erwächst 

aus dem Selbstverständnis der Kommunen, 

nicht nur Leistungen der Daseinsvorsorge 

zu erbringen, sondern lokale Sozialpolitik auch 

über die Schaffung von geringfügiger Beschäftigungsverhältnisse 

auf dem sekundären 

Arbeitsmarkt zu betreiben. Auch dies kann als 

eine Form der Spaltung der Belegschaft gelten, 

bei der Übertritte in reguläre Beschäftigungsverhältnisse 

zweifelhaft sind. Die zugrunde 

liegende sozialpolitische Logik wird in den 

Äußerungen des Bürgermeisters von Bingenzell, 

Herr Schlattner, deutlich: 

P1: Ja! Thema geringfügige Beschäftigung - 

das Thema wird bei uns in der Tat durchaus 

großgeschrieben. Wobei das nicht in erster 

Linie deswegen geschieht, weil wir uns davon 

eine Kostenersparnis versprechen, sondern wir 

arbeiten hier sehr eng mit der Arbeitsagentur 

beziehungsweise jetzt auch mit der Arbeitsgemeinschaft 

zusammen und bieten also auch 

hier Stellen für diese, in Anführungszeichen,

geringfügig Beschäftigten an. Weil ich es auch 

wirklich für eine Notwendigkeit erachte auch 

den Leuten, die insbesondere von Langzeitarbeitslosigkeit 

betroffen sind, dass man denen 

eine sinnvolle Beschäftigung anbietet. Wir haben 

es hier zum größten Teil mit Leute zu tun, 

die wenig oder nur gering qualifiziert sind. Aber 

auch für diese Leute ist es, nach meiner Ansicht, 

erforderlich, dass sie in der Gesellschaft einen 

Platz finden und sich einbringen können und 

dass man den Leuten auch das Gefühl gibt, sie 

werden von der Gesellschaft gebraucht. Das 

fängt also bei einfachen Reinigungsarbeiten 

an im öffentlichen Bereich bis über die Pflege 

von öffentlichen Anlagen und umfasst auch 

gewisse Handwerkerleistungen, die ansonsten 

nicht unbedingt gemacht würden, wenn wir auf 

diese Personen da nicht zurückgreifen könnten 

(Bingenzell BM: 97) 

Die Spaltung der Belegschaft kann hierbei 

einerseits am Kriterium der Verweildauer im 

Betrieb, aber auch an der geringen Entlohnung 

und Qualifizierungswirkung dieser Arbeitsplätze 

ermessen werden, die zusammengenommen 

wenig Beschäftigungssicherheit bieten. Nichtsdestotrotz 

kann diese Form der Beschäftigung 

für langfristige Outsider des Arbeitsmarktes 

Etablierungschancen eröffnen. 

4.1.3 privatisierung 

Eine weitere Bewältigungsform stellen Privatisierungen 

dar. Rechtlich gelten sie als so 

genannte Betriebsübergänge weil dabei ganze 

Aufgabenbereiche aus einer bestehenden 

Organisation ausgelagert werden. Jüngere 

Forschungen zeigen, dass die Gründe dafür 

sich nicht nur auf Kostenaspekte beschränken 

(Alewell/Bähring/Canis u.a. 2007). Gleichwohl 


spielen Wettbewerbsaspekte eine wesentliche 

Rolle. Dies gilt auch für Kommunen im demographischen 

Wandel. 

Obwohl Herr Wrobel, der Bürgermeister einer 

schrumpfenden Stadt in Rheinland-Pfalz den 

demographischen Wandel zwar nicht explizit 

als Schrumpfung thematisiert, lassen seine 

umfangreichen Erläuterungen zu den Privatisierungstätigkeiten 

in der Stadt dennoch auf 

eine „latente“ Bewältigungsstrategie schließen. 

Zumal andere Vertreter dieser Kommunalverwaltung 

den Geburtenrückgang durchaus als 

relevant betrachten (vgl. 3.1.4): 

Sie müssen ja gucken, dass die Leerstände 

nicht so groß werden. Wir haben ein eigenes 

Leerstandsmanagement! Sie müssen gucken, 

dass sie die Grundstücke unter die Leute bringen. 

Sie müssen gucken, dass sie einen kriegen, 

der ansiedelt. Das ist heut so schwer! Sie kriegen 

kaum noch einen Markt zum ansiedeln. 

Dennoch würde er [der Verantwortliche für 

Stadtentwicklung] zum Beispiel es ablehnen 

zu sagen: Ich mache jetzt die Messehalle. Weil 

wir das einfach in der Form nicht können. Deshalb 

wollen wir die Privatisierung nicht jetzt 

so frisch vorantreiben, aber alles was sinnloses 

Vermögen ist, also was wirklich uns nichts 

bringt - zum Beispiel 700, 800 Wohnungen zu 

verwalten. Das Thema ist vorbei! Das haben 

wir abgegeben. Wir haben allerdings ne eigene 

Wohnungsgesellschaft dorthin 

schon mal abgegeben und uns bei 

der Stadt entsprechend befreit. Und Seite 67 

die handeln dann auf dem Markt, wie 

sie es für richtig halten. Wir haben 

ohnehin ein Überangebot an Wohnraum. 

Aber das Problem ist dabei, wenn ich in den 

Stadtrat gehe und für unsere Wohnungen 50


Einleitung 

Cent oder, was weiß ich, ne Erhöhung von 5 

Prozent beantrage würde, dann ist der ganze 

Rat oder Teile des Rates zuerst einmal dagegen, 

weil sie ja von den Mietern anschließend 

fürchterlich verprügelt werden. Natürlich 

nicht im wörtlich Sinn! Wenn wir das Gleiche 

machen über unsere Bauhilfe - also über unsere 

Wohnungsbaugesellschaft, die auch mit 

anderen Gesellschaften verflochten ist -, dann 

ist das kein Thema. Und vielleicht fühlen sich 

die Mieter dort auch gut aufgehoben - denke 

ich mal (Dahrenberg BM: 9). 

Neben der Privatisierung der Wohnungsgesellschaft, 

führt er noch den Betrieb der 

Messehalle, des ÖPNV und den Betrieb eines 

Spaßbades an (Dahrenberg BM: 5). All diese 

zum Teil erst vor kurzem geschaffenen Angebote 

sind Teil eines massiven Standortwettbewerbes, 

in dem Dahrenberg zu bestehen 

versucht. 

Auch in anderen Kommunen Westdeutschlands 

werden zum Teil umfangreiche Privatisierungen 

vorgenommen, doch erscheint dort 

eine Einordnung als Bewältigungsstrategie 

des demographischen Wandels nicht gerechtfertigt. 

In Ostdeutschland vorgenommene 

Privatisierungen (vgl. 3.3.3) erfüllen die Voraussetzungen 

dafür hingegen eindeutig. 

Interkommunale Kooperationen stellen 

Seite 68 

eine weitere Bewältigungsstrategie 

des demographischen Wandels dar. 

Diese Form der Bewältigung wird 

insbesondere durch die Bertelsmann 

Stiftung, die eine lange Tradition in 

der kommunalen Politikberatung hat und um 

eine Professionalisierung kommunaler Entscheidungsträger 

im Umgang mit demogra- 

phischem Wandel bemüht ist (Esche/Schmidt/ 

Meier u.a. 2005; Bertelsmann Stiftung 2006), 

favorisiert. Empirisch teilen kommunale Akteure 

diese Präferenz jedoch nur selten. 

4.1.4 dr o h e n d e ge b i e t s r e f o r m u n d i n t e r- 

k o m m u n a l e ko o p e r at i o n 

Kommunen sind in der Regel eher zögerlich 

damit, interkommunale Kooperationen einzugehen, 

weil sie dadurch gezwungen sind, einen 

Teil ihrer Autonomie aufzugeben. Bisherige 

Forschungen haben ergeben, dass der demographische 

Wandel die Konkurrenz im Standortwettbewerb 

teilweise sogar noch verschärft 

(Sarcinelli/Stopper 2006). Daher ist es umso 

bemerkenswerter, dass die kommunalen Entscheidungsträger 

in Dahrenberg sich um eine 

Kooperation mit benachbarten Gemeinden 

und dem Landkreis bemühen: 

I1: Und welche Rolle spielt bei den Kooperationen 

der mit dem Landkreis oder mit dem 

Land der demographische Wandel? B: Ja, 

das ist etwas, was uns eigentlich in gewisser 

Weise auch antreibt. Wir erkennen, dass die 

Bevölkerung gerade bei uns schwindet, dass 

das was viele mal in der Vergangenheit als 

Vorteil dargestellt haben, in der Realität nicht 

eintritt. Vorteil in einem Dreiländereck zu 

liegen, Brückenfunktion zu haben in den Saar- 

Lux-Raum, also Luxemburg, Frankfurt und 

neuerdings halt den Hahn, das scheint so nicht 

zu laufen, so dass wir davon ausgehen, dass es 

nicht mehr allzu lange dauern wird, dass es eine 

kommunale Gebietsreform geben wird. Und da 

möchte man sich schon so aufstellen, dass wir 

Strukturen festigen in der Zusammenarbeit 

(lacht), weil wir ungern zerschnippelt würden 

und der Eine kommt dann dorthin und der

Nächste dorthin. Jetzt, was die zukünftige Verwaltungszuschnitte 

betrifft, wir hätten es gern 

lieber, dass zu uns was dazukommt, um das 

vereinfacht darzustellen. Insofern treibt uns das 

schon zu bestimmten Kooperationen an, die 

ohne die Erkenntnis, da tut sich etwas in der 

Zukunft, was Bevölkerungsentwicklung angeht, 

so nicht möglich gewesen wären. Da treffen 

sich die leitenden Bürobeamten der Verbandsgemeinden, 

des Landkreises und der Stadt um 

Kooperationen zu überlegen, wie können wir 

Dinge gemeinsam machen. Das wäre vielleicht 

vor fünf Jahren noch nicht möglich gewesen. 

Aber dass wir jetzt ganz konkret überlegen, wo 

müssen wir Anpassungen vornehmen, das ist 

mehr so das tägliche Geschäft. Also wir wären 

nie in eine Krippenbetreuung eingestiegen, 

hätten wir nicht die Entlastung auf der anderen 

Seite durch den demographischen Wandel, 

der eingesetzt hat, erlebt. Weil das, zusätzlich 

hätten wir das nicht schaffen können, weil wir 

unseren Haushalt halt auch nicht ausgleichen 

können, da fehlen ein paar Millionen (Dahrenberg 

SOZ: 89). 

Es wird allerdings auch deutlich, dass diese 

Zusammenarbeit entgegen der unterstellten 

Freiwilligkeit, die der Begriff impliziert, erst 

unter dem Druck einer drohenden Gebietsreform 

zustande gekommen ist (vgl. auch Giebelsdorf 

BM: 41). Nichtsdestotrotz bedeutet 

diese Strategie eine innovative Abweichung 

von bisherigen Routinen, die die Akteure hoffen, 

stabilisieren zu können. 

In Merzenfels konnte durch interkommunale 

Kooperation eine Hauptschule zur Ganztagsschule 

ausgebaut und somit gerettet werden. 

Dafür waren auch bürokratische Hürden zu 

überwinden, wie der Bürgermeister von Mer- 


zenfels, Herr Kauten berichtet: 

I: Sind Sie in den letzten fünf Jahren zu einer 

verstärkten Kooperation mit anderen Kommunen 

bewegt worden? P1: Ja. Ja, wir haben 

einen Schulzweckverband mit der Verbandsgemeinde 

[D.]. Wir hatten jeder eine sterbende 

Hauptschule und wir haben dann eine prosperierende 

Regionalschule daraus gemacht, 

an zwei Standorten. Habe ich lange Zeit im 

Ministerium für kämpfen müssen, weil die 

nicht unbedingt wollten, dass zwei Standorte 

und dann noch zwei verschiedene kommunale 

Gebietskörperschaften das tun. Klappt bei 

uns bestens. Wir sind jetzt seit letztem Jahr 

Ganztagsschule - mit unwahrscheinlichem 

Erfolg. Wir haben der Stadt [BD.] sechzig 

Schülerinnen und Schüler rüber gezogen. 

Jetzt haben die eine sterbende Hauptschule. 

Und beim ersten Durchlauf haben sich bei uns 

in der Ganztagsschule 190 angemeldet. Also 

war für uns wirklich ein Riesenerfolg. Meine 

oder eine meiner Grundschulen, ich habe also 

drei Grundschulstandorte am selben Ort hier 

in Merzenfels, ist ebenfalls Ganztagsschule. 

Also das ist ein Erfolg, den ich mir zuschreibe. 

Habe ich lange für kämpfen müssen. Auch gegen 

den Widerstand von Eltern und Kollegium, 

die waren also anfänglich nicht dafür. Jetzt 

finden Sie das, was abläuft, prima (Merzenfels 

BM: 69). 

Wo auf der einen Seite Gewinner 

entstehen, gibt es bei sinkenden 

Geburtenraten und gleich bleibenden Seite 69 

Einwohnerzahlen auch Verlierer. 

Insofern stellt Kooperation zwar eine 

mögliche Form der Bewältigung dar, sie hat jedoch 

auch ihre Grenzen, wenn ein bestimmter 

Schwellenwert unterschritten ist.


Einleitung 

Dies war beispielsweise in der schrumpfenden 5 

Gemeinde Giebelsdorf der Fall. Obwohl 

diese Gemeinde in einem Gemeindeverband 

organisiert ist, was im Grunde ja eine Form 

von formalisiertem sozialem Kapital bedeuten 

sollte, mussten zwei Schulen und (trotz 

der allgemeinen Angebotsausweitung in 

Rheinland-Pfalz) eine Kindergartengruppe 

geschlossen werden (Giebelsdorf BM: 32-39, 

SOZ: 37-55). 

In dem regionalen Kontext von Rheinland- 

Pfalz erscheint die im Vergleich zu vielen 

Gemeinden Ostdeutschlands eher moderate 

Schrumpfung der Einwohnerzahl in Giebelsdorf 

dem Bürgermeister, Herr Gerber, im 

Grunde als eine Bedrohung: 

I: Inwiefern beeinflusst der demographische 

Wandel die Personalpolitik in Ihrer Verbandsgemeinde? 

B: Inwieweit beeinflusst? Ja, wie 

gesagt, im Moment ist das hier schwer. Wir 

haben, hier sehr, sehr schwer zu kämpfen mit 

diesem demographischen Wandel. Zum Einen 

ist das ja allgemein zu verzeichnen bei uns in 

der Bundesrepublik. Zum Anderen haben wir 

hier im Raume sehr damit zu kämpfen. Wegen 

fehlender Arbeitsplätze geht die Jugend fort, 

wir überaltern hier immer mehr und wie wir 

dem entgegen wirken können, hat bisher noch 

keiner ein Patentrezept gefunden. Scheitert 

teilweise auch an unserer geografischen Lage 

und den Standortnachteilen, die wir 

hier, hier haben. Ohne Arbeitsplätze 

Seite 70 kann ich auf Dauer die Jugend, ohne 

qualifizierte Arbeitsplätze, die Jugend 

nicht hier halten. Die, die ne qualifizierte 

Ausbildung haben gehen irgendwann 

weg. […] Und damit haben wir hier halt zu 

kämpfen. Und dementsprechend werden 

natürlich die Aufgaben, je nach dem, wie sich 

das entwickelt, die Aufgaben der Verwaltung 

werden sich natürlich dann ändern, wenn die 

Jugend hier fortzieht. Wir merken jetzt schon 

die Probleme im Bereich der Schulen. Wir 

müssen sehr wahrscheinlich in den nächste 

drei oder vier Jahren - wir haben hier in der 

Verbandsgemeinde vier Grundschulen mit 

fünf Standorten - mindestens zwei der Grundschulen 

mit drei Standorten schließen, da die 

entsprechenden Schülerzahlen nicht mehr 

erreicht werden beziehungsweise es auch auf 

Dauer unwirtschaftlich wäre, diese Schulen 

weiter zu unterhalten. Und das wird ein großes 

Problem hier für unsere Region werden. Und 

wenn wir es da nicht schaffen, dass zumindest 

die vorhandenen Arbeitsplätze erhalten und 

vielleicht auch der ein oder neue, neue Arbeitsplatz 

hinzukommt, kriegen wir hier eine 

Überalterung. Und das ist natürlich dann ne 

ganz andere Aufgabenstellung auch wieder für 

die Verwaltung, als heute. Und von daher wird, 

das mit Sicherheit auch Auswirkung auf die 

Personalpolitik für die Zukunft haben. Gerade 

im Bereich der Schulen, wo die Standorte 

schließen mussten, bedeutet das Verlust von 

Arbeitsplätzen auch im öffentlichen Bereich, 

im Schulbereich und darauf müssen wir uns 

aber einstellen (Giebelsdorf BM: 32-39). 

In dieser eher pessimistischen Haltung gegenüber 

dem Phänomen der Schrumpfung kommt 

ein Effekt der relativen Deprivation zum Ausdruck, 

der auch aus der Bewältigungsforschung 

auf der Individualebene bekannt ist: Während 

allgemein gilt, dass je höher die Betroffenheit 

von Umweltveränderungen desto aktiver der 

Umgang damit, so variiert das Ergebnis der 

Bewältigungsprozesse je nach wirtschaftlicher 

Situation der Region: In vergleichsweise

wohlhabenden Regionen steigert der aktive 

Umgang mit Umweltveränderungen das individuelle 

Wohlbefinden weniger deutlich als 

in wirtschaftlich benachteiligten Regionen 

(Pinquart/Silbereisen/Körner 2007). Umso 

erstaunlicher ist, dass man es in Dahrenberg, 

der zweiten schrumpfenden Gemeinde unseres 

Samples in Rheinland-Pfalz, schafft, deutlich 

optimistischer in die Zukunft zu blicken. 

Wenn diese beachtliche Varianz an Bewältigungsformen 

in dem bislang eher mäßig 

vom demographischen Wandel betroffenen 

Westdeutschland zu beobachten ist, wie wird 

demographischer Wandel dann in dem stärker 

vom Geburtenrückgang betroffenen Transformationsland 

Polen wahrgenommen, bewertet 

und bewältigt? 

4.2 de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d k o m- 

m u n a l e be w ä lt i g u n g s s t r at e g i e n in po l e n 

Aus der Forschung zu sozialen Problemen 

ist bekannt, dass die Veränderung objektiver 

Bedingungen allein keineswegs automatisch zu 

Bewältigungsstrategien führt. Vielmehr bedarf 

es einer Problematisierung dieser Bedingungen 

durch Akteure. In Organisationen haben nur 

solche Umweltbedingungen eine Chance 

problematisiert zu werden, die eine Relevanz 

für die Zwecke der Organisation haben. Wenn 

sich Organisationszwecke und Umweltbedingungen 

gleichzeitig ändern, kann es sein, dass 

unter neuen internen Entscheidungsprämissen 

bestimmte Umweltbedingungen nicht als problematisch 

gelten oder von konkurrierenden 

Problemen verdrängt werden. 

Dies wird besonders deutlich in Polen, wo der 

demographische Wandel in der Wahrnehmung 


der kommunalen Entscheidungsträger insbesondere 

durch drei politische Entwicklungen 

geprägt wird: Erstens hat in Polen seit 1990 

eine massive Dezentralisierung von Kompetenzen 

auf die kommunale Ebene stattgefunden, 

die teilweise noch verstärkt wird. So wurde 

etwa 2003 die Zuständigkeit für Sozialhilfe 

auf die Kommunen übertragen. Zweitens sorgt 

der EU-Beitritt Polens dafür, dass derzeit viele 

Fördergelder ins Land fließen, die zu einem 

großen Teil in den Aufbau kommunaler Infrastruktur 

fließen und für deren Abwicklung 

zusätzliches Personal notwendig ist. Drittens 

hat die zentralstaatliche Gesetzgebung eine 

Ausweitung des kommunalen Bildungsangebotes 

beschlossen (Kopycka 2008). Um die 

schlechten Ergebnisse des Landes bei der 

PISA-Untersuchung zu kompensieren, wurde 

zusätzlich eine neue Schulform eingeführt 

und damit die Schüler-Lehrer-Relation verbessert. 

Ein vergleichbar herausgehobenes Sonderrecht 

des öffentlichen Dienstes, wie es in Deutschland 

durch die hergebrachten Grundsätze 

des Berufsbeamtentums konstituiert und im 

Tarifbereich insbesondere in Westdeutschland 

nahezu übernommen wurde, ist in Polen aktuell 

nicht gegeben (Redecker 2003). Gleichwohl 

war Polen unter den ehemaligen Ostblockländern 

der einzige Staat, der im öffentlichen 

Dienst bis 1974 einzelne Elemente eines 

öffentlichen Dienstrechts institutionalisiert 

hatte. Nach der Ersetzung 

durch das allgemeine Arbeitsrecht, Seite 71 

wurden vergleichbare Elemente 1982 

wieder eingeführt. Ältere Regelungen 

für den Staatsdienst wurden 2003 durch das 

1998 neu erlassene Gesetz über den Zivilen 

Dienst abgelöst. Abgesehen davon gilt für Be

Seite 72 


Einleitung 

schäftigte in bestimmten Schlüsselpositionen 

auf der kommunalen Ebene (z.B. Kämmerer) 

seit 1990 das Gesetz über die Beschäftigten 

der kommunalen Selbstverwaltung, das den 

Betroffenen umfangreichere Schutzrechte gewährt 

als das normale Arbeitsrecht. Für andere 

Beschäftigte der kommunalen Selbstverwaltung 

gilt das generelle Arbeitsrecht, während 

für Lehrer ein gesondertes Lehrerarbeitsrecht 

existiert. Sowohl Arbeitsrecht als auch Lehrerarbeitsrecht 

sehen jedoch die Möglichkeit 

betriebsbedingter Kündigungen vor. Neu bei 

der Rekrutierung von Personal ist die Vorgabe, 

Einstellungen nur über öffentliche Ausschreibungen 

vorzunehmen. 

In den Interviews wird deutlich, dass der 

Challenge „demographischer Wandel“ in 

Deutschland und Polen unterschiedlich wahrgenommen 

wird. Während in Deutschland 

ausgehend von Ostdeutschland eine Demographisierung 

der Problemlagen von Kommunen 

stattgefunden hat (Sackmann/Bartl 

2008; vgl. Sarcinelli/Stopper 2006), ist dieses 

Thema in Polen den Verantwortlichen in den 

Kommunen typischerweise zwar bekannt, 

es wird jedoch vorwiegend im Kontext der 

öffentlichen Bildung und Kinderbetreuung als 

Problem thematisiert. Der folgende Abschnitt 

stellt drei verschiedene Situationsdefinitionen 

und entsprechende Reaktionen dar. 

4.2.1 ir r e l e va n z d e m o g r ap 

h i s c h e n wa n d e l s u n d b e s c h l e u- 

n i g t e r ge n e r at i o n e n w e c h s e l 

Die befragten Entscheidungsträger 

in sieben Kommunen messen dem demographischen 

Wandel lediglich in zwei Fällen Bedeutung 

für ihre Arbeit bei. Die Bürgermeister 

der restlichen fünf Kommunen betrachten die 

demographische Entwicklung als weitgehend 

irrelevant für die kommunale Personalpolitik. 

Vielmehr gelten politische Faktoren als entscheidend 

für vorhandene Personalveränderungen. 

Die Wahrnehmung des demographischen 

Wandels als irrelevant lässt sich am Beispiel der 

Aussage des Bürgermeisters der Stadt Starow, 

Michał Jadwiszczok, verdeutlichen. Die Stadt 

Starow verzeichnete eine stabile Bevölkerungsentwicklung 

bei derzeit etwas über 50.000 

Einwohnern: 

I: In welchem Umfang wird Ihre Personalpolitik 

von den demographischen Prozessen in dieser 

Gemeinde beeinflusst? B: Ehrlich gesagt, hat 

sich kein Einfluss bis jetzt bemerkbar gemacht. 

Bekannt ist uns die Bevölkerungsüberalterung. 

Junge Menschen sind zahlreich entweder in 

die Hauptstadt oder ins Ausland gegangen und 

wiederum alte Menschen verließen Warszawa, 

verkauften ihre kleinen Eigentumswohnungen, 

um bei uns ruhiger und preiswerter weiter zu 

leben. […] Auf meine Personalpolitik in der 

Stadtverwaltung haben aber diese Prozesse 

keinen Einfluss. Wie ich schon sagte, die 

Mehrzahl der Beschäftigten bei uns, sind junge 

Menschen. Vor vier Jahren, also vor meiner 

Amtszeit, fehlten junge Mitarbeiter hier ganz. 

Bei dem Mitarbeiterstamm in der Stadtverwaltung 

kann man von einer Personalkontinuität 

noch aus den Zeiten der Volksrepublik Polen 

sprechen: dieselben Mitarbeiter an denselben 

Arbeitsplätzen - überwiegend weibliche. Wie 

es in den alten Zeiten gang und gebe gewesen 

ist, haben sie Antragsteller als ungebetene Gäste 

betrachtet. Die Einstellung der Mitarbeiter 

der jungen Generation, die bereits in einer

anderen Realität groß geworden sind, hat sich 

gewandelt: sie nehmen den Bürger als Kunden 

sehr wichtig und ich versuche es meinen 

Mitarbeitern nahe zu legen, dass eine Stadtverwaltung 

ein öffentliches Dienstleistungsunternehmen 

ist, und jeder der hier anklopft, 

zuvorkommend und höflich behandelt werden 

muss. Zusammenfassend kann ich sagen, dass 

obwohl man auch in Starow von einer Bevölkerungsüberalterung 

sprechen kann, werden als 

Verwaltungsmitarbeiter nur junge Leute, die 

man noch formen kann, bevorzugt eingestellt 

(Starow BM: 34-35). 

Herr Jadwiszczok verweist auf die Unabhängigkeit 

seiner Personalpolitik von demographischen 

Nachfrageveränderungen und 

deutet selbst die personalpolitische Verjüngung 

seiner Belegschaft als einen Prozess, der sich 

unabhängig von der allgemeinen Alterung der 

Bevölkerung vollzieht. Vielmehr geht es ihm 

um eine Professionalisierung der kommunalen 

Beschäftigten, wobei er deren Kompetenz 

bezeichnenderweise nicht direkt am Alter 

sondern an einer historisch spezifisch geprägten 

Generation festmacht. Im Gegensatz 

dazu wird in vielen deutschen Interviews der 

Prozess der Alterung der Belegschaft an sich 

als eine problematische Entwicklung gedeutet. 

Das bezeugt, dass der demographische Wandel 

im öffentlichen Diskurs Polens bislang weit 

weniger problematisiert wurde. 


sonals] sprechen, die zweifelsohne eine Folge 

des politischen Systems gewesen ist, das dasselbe 

geblieben ist, wie vor dieser Zeitspanne, 

die Sie interessiert. Das ist die eine Sache und 

man hat eigentlich nur einige Personen, die 

notwendig waren, der Verwaltung hinzugefügt. 

So wie die bereits erwähnte neue Kraft, 

die für den Fonds der Unionsmittel benötigt 

wurde, einige einzelne Personen in dem 

Dienstleistungsbereich der Verwaltung und 

auf den Schlüsselpositionen, auf der Stelle des 

Bürgermeisters. Vor fünf Jahren war jemand 

anderer auf dem Posten des Bürgermeisters, 

der jetzt die Stelle des Kassenwarts innehat 

und ich bin der stellvertretende Bürgermeister 

gewesen. Jetzt bekam diese Stelle der frühere 

Vorsitzende des Stadtrates, es gab also eine 

Veränderung, aber mit denselben Personen, 

es waren alles Personen, die bereits früher 

miteinander gearbeitet haben. Es folgte ein 

Wechsel von einer Stelle auf die andere. Sonst 

war kein Bedarf da. Weil leider ist es so in 

Polen, dass einem Machtwechsel der Wechsel 

auf den Schlüsselstellen folgt. Ist dies gut oder 

schlecht (Buciszewo BM: 23)? 

Herr Kozłowski spricht einerseits davon, dass 

die Stabilität des Personalkörpers maßgeblich 

durch politische Rahmenbedingungen 

bestimmt wird. Das gilt auch für das angestrebte 

Personalwachstum, um neue Aufgaben 

erfüllen zu können. Andererseits thematisiert 

er den politischen Personalwechsel, 

Der Fall Buciszewo, zeigt zudem deutlich, welche 

Bedingungen bei der Frage nach Verände- 

der zumindest auf den kommunalen 

Spitzenpositionen nach jeder Wahl Seite 73 

rungen der Personalpolitik in den letzten fünf in Polen üblich ist. Das Ausmaß 

Jahren dem Bürgermeister Paweł Kozłowski dieses politischen Personalwechsels 

relevant erscheinen: 

unterscheidet sich jedoch von Fall zu Fall und 

wird teilweise hingenommen, teilweise aber 

Man kann von einer Stabilisierung [des Per- 

auch distanzierend kommentiert. Da diese


Einleitung 

Form des Personalwechsels nur für wenige 

Positionen zutrifft, durchbricht sie allerdings 

nicht das dominante Muster eines stabilen 

Generationenaustauschs mit expansiven Tendenzen 

im Bereich der kommunalen Investitionen, 

das sich für Polen insgesamt abzeichnet. 

Die einzige Form demographischen Wandels, 

die Herr Kozłowski wahrnimmt, betrifft die 

Abwanderung junger Menschen ins Ausland, 

die die konkurrenzfähigen Löhne auf dem 

polnischen Arbeitsmarkt in die Höhe treiben 

und einen beginnenden Fachkräftemangel zur 

Folge haben (Buciszewo BM: 59-61). 

Nun könnte man vermuten, dass die Bewertung 

des demographischen Wandels als irrelevant 

der demographischen Situation wachsender 

und stabiler Kommunen geschuldet ist. 

Tatsächlich steigt die Wahrscheinlichkeit der 

Bewertung des demographischen Wandels als 

Problem auch in Polen bei einer stärkeren Betroffenheit 

von rückläufigen Einwohner- oder 

Kinderzahlen. 

Kontraintuitiv kann dies an der bezeichnenden 

Ausnahme der Stadt Buciszewo 

verdeutlicht werden: Deren Einwohnerzahl ist 

zwischen 1994 und 2005 insgesamt zwar stabil 

geblieben, ihre Einwohnerdichte hat sich 

im gleichen Zeitraum jedoch um rund 30% 

verringert. Die statistischen Daten verweisen 

auf einen massiven Schrumpfungprozess. Vermutlich 

wurden diese Einwohnerverluste, 

durch die Eingemeindung von 

Seite 74 Umlandgemeinden kompensiert. Sie 

haben beim Bürgermeister der Stadt 

sogar zur Wahrnehmung eines Einwohnerwachstums 

geführt (vgl. Buciszewo 

BM: 43), obwohl dadurch die absolute Einwohnerzahl 

gerade einmal stabilisiert werden 

konnte. 

Aber auch unabhängig von solch paradox 

anmutenden Beispielen, unterscheidet sich die 

Wahrnehmung des demographischen Wandels 

in Polen deutlich von der Wahrnehmungsweise 

in Westdeutschland und Ostdeutschland. 

4.2.2 ab wa n d e r u n g a l s w i rt s c h a f t l i c h e 

he r a u s f o r d e r u n g 

Die folgenden beiden Fälle einer schrumpfenden 

Gemeinde und einer schrumpfenden 

Großstadt verdeutlichen die spezifische Selektionswirkung 

der polnischen politischen 

Institutionen auf die Wahrnehmung und 

Bewertung demographischer Phänomene. So 

manifestiert die Deutung des Einwohnerrückgangs 

als „Glücksfall“ durch den Bürgermeister 

von Kołowina, Herrn Staniszewski einerseits 

die Bedeutung des EU-Beitritts Polens, seine 

Zurechnung auf wirtschaftliche Veränderungen 

aber auch, dass demographische Veränderungen 

in Polen typischerweise nicht als genuin demographisch, 

sondern vielmehr als wirtschaftlich 

bedingt wahrgenommen werden: 

I: Welche Veränderungen die Personalpolitik 

betreffend, haben in den letzten fünf Jahren 

in der Gemeinde stattgefunden? B1: Bei uns 

in Kołowina, sind die Bevölkerungszahlen zurückgegangen. 

In der Vergangenheit betrug die 

Einwohnerzahl über 20.000, gegenwärtig haben 

wir nur noch 18.000 […] und so befinden wir 

uns jetzt in einer anderen Städtezuordnung als 

früher: Jetzt sind wir eine größere Stadt unter 

Kleineren, was uns einen vorteilhaften Platz im 

Bezug auf die Zuteilung der Unionsgelder garantiert. 

Dies hängt mit der organisatorischen 

Unterteilung der Städte in bis zu 20.000 und

ab 20.000 bis 100.000 Einwohner zusammen. 

[…] Die zurückgehende Einwohnerzahl ist 

nichtsdestotrotz sehr beunruhigend und lässt 

nur eine Folgerung zu, dass viele Menschen 

unsere Stadt aus Gründen der Arbeitslosigkeit 

verlassen. Ich weiß nicht, ob sie danach fragen 

würden, aber man kann bei uns in Kołowina, 

eine strukturelle Arbeitslosigkeit beobachten 

[…]. Diese ist zwar um ein Viertel zurückgegangen, 

hatte aber den Stand von 25% schon 

erreicht und war die Folge einer Neustrukturierung 

von drei Betrieben in [Name einer größeren 

Stadt], die nur 6 km von unserer entfernt 

ist (Kołowina BM: 40-44). 

Entsprechend dieser Problemwahrnehmung 

zielen Bewältigungsstrategien des demographischen 

Wandels in Kołowina primär 

darauf, Unternehmen anzusiedeln, um die 

Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, und nicht auf 

die Personalpolitik der Kommunalverwaltung. 

Allerdings wird man im Referat für Infrastrukturinvestitionen 

Personal einstellen, um 

Fördergelder der EU akquirieren und investieren 

zu können. Dies ist eine Personalstrategie, 

die sich in fast allen polnischen Kommunen 

abzeichnet. Demnach kommt es durch demographischen 

Wandel zu keiner Änderung 

der institutionalisierten Personalpolitik in 

polnischen Kommunalverwaltungen. 

4.2.3 ge b u rt e n r Ü c k g a n g u n d expa n s i o n 

d e s bi l d u n g s w e s e n s 

In Goromierz einer polnischen Großstadt, die 

in den letzten Jahren deutlich geschrumpft 

ist, erwartet der dortige Stadtpräsident Lech 

Lisowski auch für die Zukunft weiteren Personalbedarf 

– möglicherweise durch Aufgabenzuwächse 

auf kommunaler Ebene: 


I: Wie hoch wird - Ihrer Meinung nach, der 

Beschäftigungsstand zukünftig in dieser Gemeinde 

sein? B: Diese Stadt verändert sich 

sehr: es wird viel unternommen und investiert, 

neue Entwicklungsprozesse und Projekte 

bringen einen erhöhten Bedarf an immer 

höher und besser qualifizierten Arbeitskräften 

mit sich. Das heißt, auch wenn ich einen zu 

großen Zuwachs an Mitarbeitern vermeiden 

möchte, wird sich die Mitarbeiterzahl in den 

kommenden vier Jahren um etwa über 20 neue 

Arbeitskräfte erhöhen. Die Weichen stellt der 

Gesetzgeber: sollte das Parlament uns neue 

Aufgaben auferlegen, werde ich dem Rechnung 

tragen und neue Arbeitskräfte einstellen 

(Goromierz BM: 45-46) 

Gleichzeitig misst Herr Lisowski als einziger 

unter den polnischen Befragten der Kommunalverwaltung 

demographischen Veränderungen 

deutliches Gewicht für Personalfragen 

insbesondere im Bildungsbereich zu: 

I: Und welchen Einfluss auf die Personalpolitik 

in der Gemeindeverwaltung haben die 

demographischen Veränderungen? B: In der 

Gemeindeadministration spiegeln sich die demographischen 

Veränderungen auf jeden Fall 

wieder. Am deutlichsten finden sie ihren Niederschlag 

im Bildungsbereich […]: 80 Schulklassen 

wurden im Stadtkreis geschlossen und 

die Lehrkräfte – weil die Gesetzgebung dies 

erlaubte – einfach entlassen […] Die 

Folgen des demographischen Tiefs 

kann man immer noch beobachten: Seite 75 

2002 hatten wir 327.000 Einwohner 

und jetzt nur 317.000. Diese negative 

Entwicklung aufzuhalten, betrachten wir als 

unsere größte Herausforderung. Wir wollen 

keine Schulen mehr schließen müssen. Wenn


Einleitung 

jedoch ökonomische und rationale Gründe 

dies verlangen, müssen wir es tun. Ich kenne 

eine Stadt, die zweimal so groß ist, wie Goromierz, 

in der man mehrere Dutzend Schulen 

schließen musste. Obwohl die demographische 

Situation sich langsam zu ändern scheint, und 

es gibt Kinderzahlen, sind die Folgen der 

negativen Entwicklung doch noch in den 

Grund- und Mittelschulen zu sehen und in 

ein paar Jahren sicherlich auch noch in den 

höheren Schulen (Goromierz BM: 47-48). 

Entsprechend dieser Problemwahrnehmung 

des demographischen Wandels gibt es in den 

polnischen Kommunen nur im Bildungsbereich 

explizite Personalstrategien, um 

demographische Nachfrageveränderungen 

zu bewältigen. In den primär untersuchten 

Interviews mit Vertretern der kommunalen 

Hauptverwaltung werden schulische Bewältigungsformen 

lediglich von drei Interviewpartnern 

thematisiert: Außer den zitierten 

Aussagen des Präsidenten von Goromierz 

weiß der Bürgermeister von Kołowina zu 

berichten, dass es in seiner Stadt keine Entlassungen 

im Bildungsbereich gegeben habe 

(Kołowina BM: 94-103). Der Bürgermeister 

von Mielcz hingegen trifft die auf den ersten 

Blick etwas widersprüchliche Aussage, dass es 

zwar Schulzusammenlegungen (Mielcz BM: 

114), aber keine Schulschließungen (Mielcz 

BM: 80) gegeben habe. Das liegt daran, dass 

in dieser Stadt im Zuge der Bildungsreform 

Grundschulen um Sekundar- 

Seite 76 schulen erweitert wurden, wobei eine 

organisatorisch den deutschen Gesamtschulen 

vergleichbare Schulform 

gebildet wurde. 6 

Die scheinbar selektive Wahrnehmung des 

Bildungsbereiches durch die Hauptverwaltung 

mag einerseits daran liegen, dass Schulen in 

Polen eine größere Autonomie besitzen und 

deshalb weniger im Relevanzbereich der Kommunalverwaltung 

präsent sind. Andererseits 

verweist sie aber auch auf institutionelle Setzungen 

durch die zentralstaatliche Legislative, 

die die Betroffenheit des kommunalen Bildungsbereiches 

durch den Geburtenrückgang 

abmildern. 

4.2.4 spa lt u n g d e r be l e g s c h a f t 

Da die vorliegende Untersuchung sich für 

Polen primär auf Interviews mit kommunalen 

Entscheidungsträgern der Hauptverwaltung 

bezieht, rekurriert der Vergleich personalpolitischer 

Bewältigungsstrategien im Bildungsbereich 

ergänzend auf bereits vorliegende 

Ergebnisse über den polnischen Lehrerarbeitsmarkt 

(Kopycka/Reinhold 2007, vgl. 

Kopycka in diesem Heft). In Polen tragen die 

einzelnen Schulen die Personalverantwortung 

für das Lehrpersonal. Die personalpolitischen 

Reaktionsweisen im Bildungsbereich ähneln 

stark dem Modell interner Arbeitsmärkte. In 

den Schulen besteht die erste personalpolitische 

Reaktion normalerweise in internen 

Umsetzungen innerhalb einer Schule. Sofern 

die institutionell vorgegebene Angebotsausweitung 

nicht ausreicht, um das vorhandene 

Personal gemäß der politisch definierten 

Schlüssel zu beschäftigen, wechselt das Personal 

zur Kommune als Beschäftiger und 

wird von dort aus in mehreren kommunalen 

Schulen parallel eingesetzt. Die Definition 

des internen Arbeitsmarktes wird dabei auf 

den Zuständigkeitsbereich der Kommune als 

Verwaltungseinheit ausgeweitet. Erst in letzter 

Konsequenz kommt es zu Entlassungen. Diese

sind nach dem polnischen Lehrergesetz möglich. 

Allerdings stellt diese Maßnahme auch in 

Polen eine ultima Ratio dar. 

Gleichzeitig wird – speziell in wachsenden 

Kommunen (z.B. Bracewo, Mielcz) – auch 

Personal eingestellt. Diese Neueinstellungen 

sind häufig Berufseinsteiger, die zumeist befristete 

Verträge erhalten. Dadurch entsteht eine 

Polarisierung der Arbeitsmarktsstruktur, die 

weitgehend altersspezifisch ist. Die Randpositionen 

werden größtenteils Berufseinsteigern 

zugeteilt, stabile Kernposten nehmen vorwiegend 

ältere Arbeitnehmer für sich in Anspruch. 

Dieser Altersbezug kann auf der einen Seite 

ein Hinweis darauf sein, dass die beobachteten 

Prozesse der Polarisierung lediglich eine Ausweitung 

der Übergangsphase und damit keine 

Veränderung der Arbeitsmarktstruktur in qualitativer 

Hinsicht darstellen. Dies wäre der Fall, 

wenn ein Übergang in den stabilen Kern auch 

für jüngere Kohorten, zwar zeitlich verzögert, 

aber doch stattfinden würde. Auf der anderen 

Seite können die neuen Standards, die sich zurzeit 

für Neueinsteiger etablieren, ein Zeichen 

für einen weit reichenden Wandlungsprozess 

in Richtung Öffnung der internen Strukturen 

der Lehrerarbeitsmärkte darstellen. In welche 

Richtung die sich abzeichnende Struktur stabilisierbar 

ist, bleibt abzuwarten. 

Ähnliche Tendenzen der Polarisierung sind 

sowohl in Ostdeutschland als auch in Westdeutschland 

insbesondere im Bildungsbereich 

zu beobachten. Die weite und in dieser Durchgängigkeit 

bereichsspezifische Verbreitung 

dieses Musters gibt jedoch keinen endgültigen 

Aufschluss über eine Stabilisierung. 

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass de- 


mographischer Wandel in Polen primär im 

Bildungsbereich als Problem wahrgenommen 

und bearbeitet wird. In den Kommunen, die 

den demographischen Wandel auch im Bereich 

der Kernverwaltung als Problem wahrnehmen, 

werden Bewältigungsstrategien weniger 

im Bereich der Personalpolitik sondern 

eher als Strategie der Angebotsverbesserung 

für Unternehmen und Einwohner entwickelt. 

Damit versuchen die Kommunen sich im 

Standortwettbewerb günstig zu positionieren 

und reagieren dabei analog zur Logik der 

Angebotsexpansion, die institutionell durch 

übergeordnete politische Ebenen gesetzt 

(Zentralstaat) oder zumindest nahe gelegt 

(EU) wurde. 

Da die Angebotsexpansion meist auch mit 

einer Verstärkung der Personaldecke einhergeht, 

resultieren Einstellungen nicht nur in 

einer Verjüngung sondern auch in einer Steigerung 

der Professionalität der Verwaltung. 

Die Einstellungspolitik zielt ausdrücklich 

darauf, die Qualität der Leistungserbringung 

zu verbessern, wie die oben zitierte Aussage 

des Bürgermeisters von Starów verdeutlicht. 

Die Personalverantwortliche von Goromierz 

weist ebenfalls ausdrücklich darauf hin, dass 

sich der Anteil der höher Qualifizierten in 

den letzten Jahren deutlich erhöht habe (Goromierz 

PER: 36-38, 42-43). Zur Verjüngung 

der Altersstruktur trägt zudem ein – ähnlich 

wie in Deutschland – demnächst auslaufendes 

Frühverrentungsprogramm 

bei, das somit einen zusätzlichen Seite 77 

Anreiz für viele ältere Arbeitnehmer 

schaffte, diese Möglichkeit noch zu 

nutzen. Ein Grund dafür, dass die Qualität 

kommunaler Leistungserbringung in Polen 

verbesserungswürdig erscheint, liegt teilweise

Seite 78 


Einleitung 

wohl auch in dem politisch motivierten Personalwechsel, 

der nach jeder Kommunalwahl in 

den meisten Kommunen zu beobachten ist. 

4.3 de m o g r a p h i e u n d k o m m u n a l e be w ä l - 

t i g u n g s s t r at e g i e n in os t d e u t s c h l a n d 

In Ostdeutschland trat der Geburtenrückgang 

am abruptesten von allen drei Vergleichsregionen 

ein. Demnach ist es plausibel, dass er 

hier durchweg als Verlust, Herausforderung 

oder gar Bedrohung empfunden wird. In den 

folgenden Abschnitten konzentriert sich die 

Darstellung daher insbesondere auf den Aspekt 

der Bewältigungsstrategien. 

Der öffentliche Dienst in Deutschland besteht 

aus Beamtenverhältnissen einerseits und 

tariflich geregelten Beschäftigungsverhältnissen 

andererseits. Auf kommunaler Ebene 

sind Beamtenverhältnisse quantitativ nur von 

untergeordneter Bedeutung. Lediglich für 

bestimmte Spitzenpositionen in der Kommune 

ist eine Besetzung mit Beamten rechtlich 

zwingend. Allerdings gelten in Westdeutschland 

tariflich Beschäftigte nach 15 Jahren 

ebenso wie Beamte als unkündbar. Bei der 

Anschlusstransformation von Ostdeutschland 

wurde diese Regelung von den Tarifparteien 

hingegen nicht übernommen. Hier sind betriebsbedingte 

Kündigungen bei Einhaltung 

einer entsprechenden Frist rechtlich möglich. 

4.3.1 be w ä lt i g u n g d u r c h ar- 

b e i t s z e i t- u n d lo h n r e d u k t i o n 

Herr Kreuzer, Bürgermeister einer 

Einheitsgemeinde mit mittlerweile 12.000 

Einwohnern im Umland von Berlin, stand 

entgegen dem Trend in den anderen ostdeut- 

schen Kommunen unseres Samples in den letzten 

Jahren vor der Aufgabe, das Personal der 

Verwaltung aufzustocken. Abgesehen von den 

wachstumsbedingten Problemen der kleinen 

Gemeinde, geeignetes Verwaltungsfachpersonal 

für verschiedene neu hinzugekommene Aufgabenfelder 

7 auf dem externen Arbeitsmarkt zu 

bekommen, gibt es aber auch in Bautenbach- 

Feldow schwankende Nachfragebedingungen 

im Kindergartenbereich. Das lag in der Vergangenheit 

an temporären Nachfragerückgängen, 

liegt aber allgemein daran, dass die Nachfrage 

im Vorschulbereich 8 nicht nur von der Kinderzahl, 

sondern auch vom Nachfrageverhalten 

der Eltern abhängt. Die Ausführungen von 

Herrn Kreuzer illustrieren die Bewältigung 

kurzfristiger Nachfrageschwankungen durch 

eine Kombination aus befristeten Arbeitsverträgen, 

Teilzeitbeschäftigung sowie einem 

kollektiven Vertrag zur Stundenreduzierung in 

den Kindereinrichtungen: 

Mit Befristung von Arbeitsverträgen arbeiten 

wir sehr stark. Das ist besonders bei uns ausgeprägt 

im Erziehungs… im Erzieherbereich, weil 

wir dort immer entsprechend der Kinderzahlen 

ja das Arbeitsvermögen anpassen müssen. Denn 

wir bekommen nur für bestimmte Arbeitskräfte 

bzw. Erziehungspersonal die entsprechenden 

Personalkostenzuschüsse durch den Landkreis 

und das muss man ziemlich genau einhalten. 

Von daher sind wir also immer auch angewiesen, 

die Arbeitszeit der Erzieherin anzupassen. 

Wir hatten mal eine Situation, wo wir vor 

der Frage standen: müssen wir Erzieherinnen 

entlassen in Größenordnungen und sind dann 

mit Personalrat und sämtlichen Erzieherinnen 

zu einer Lösung gekommen, die da hieß: alle 

Erzieherinnen nehmen Stundenkürzungen 

hin und es kommt zu keiner Entlassung. Und

seitdem haben wir einen festen Vertrag für eine 

bestimmte Stundengröße, ich glaube 30 Stunden 

oder 32 hatten wir damals verabredet. Und 

nach Bedarf werden die Stunden erhöht. Wobei 

in der Folge sind dann fast alle wieder erhöht 

worden, weil die Kinderzahl stieg bei uns. Von 

daher sind die Belastungen dann also wirklich 

gering gewesen und manche waren also richtig 

auch froh. Für die war es auch ein persönliches 

Plus, dass sie eben weniger auch arbeiten 

konnten. Die haben das gerne in Anspruch 

genommen. Und so verfahren wir eigentlich 

immer, dass wir dort die Arbeitszeit flexibel 

handhaben für die Erzieherinnen, die werden 

aller halbe Jahre überprüft, die Arbeitsverträge 

und die Arbeitszeit dann angepasst. Teilzeitarbeit 

machen wir auch, das ist ebenfalls in der 

kleinen Verwaltung eine wichtige Sache, weil 

wenn eine Vollzeitkraft ausfällt, ist der gesamte 

Arbeitsplatz nicht besetzt. Wenn ich zwei Teilzeitkräfte 

für eine Stelle habe, habe ich immer 

noch einen, wo ich dann vielleicht über mehr 

Arbeit auch den Ausfall des anderen Mitarbeiters 

kompensieren kann. (Bautenbach-Feldow 

BM: 12) 

Wenn absehbar ist, dass sich die Nachfrage 

stabilisiert, werden die befristeten Verträge 

jedoch entfristet: 

Man muss also immer gucken, dass man sieht, 

stabilisiert sich so eine Entwicklung oder ist 

es bloß eine vorübergehende Entscheidung. 

Machen wir befristete Verträge und wenn es 

sich stabilisiert hat, wird es in der Regel so 

sein, dass es zu einer Festeinstellung kommt 

(Bautenbach-Feldow BM: 52). 

Abgesehen von personalpolitischen Strategien 

ist die Kommune stark darum bemüht, ein 


familienfreundliches Umfeld zu schaffen, um 

weiterhin Einwohner aus dem nahen Berlin 

anzulocken. 

Die personalpolitische Bewältigungsstrategie 

in Bautenbach-Feldow verdeutlicht, dass auch 

unter der Bedingung von demographischen 

Schwankungen im Bildungsbereich am Leitbild 

des Normalarbeitsverhältnisses festgehalten 

wird. Gleichwohl ist es durch die bisherige 

Befristungspraxis eine Spaltung der Belegschaft 

in einen relativ stabilen Kern und einen 

extern flexiblen Rand gekommen, bei dem es 

abzuwarten gilt, ob dies ein vorübergehendes 

oder ein dauerhaftes Phänomen darstellt. 

Im Bereich der Kindereinrichtungen gehören 

befristete Arbeitsverträge und Teilzeitarbeit 

auch in anderen ostdeutschen Kommunen 

derzeit zu den routinemäßigen Instrumenten 

der Personalpolitik. Am Leitbild des Normalarbeitsverhältnisses 

auf internen Arbeitsmärkten 

wird in den meisten Bereiche der Kommunalverwaltung 

in Ostdeutschland nach wie vor 

festgehalten; faktisch wird seine Realisierung 

jedoch teilweise unterlaufen, weil man gerade 

nachgeordnete Wirtschaftsleistungen häufig 

privatisiert hat und das entsprechende Personal 

betriebsbedingt gekündigt wurde. 

4.3.2 be t r i e b s b e d i n g t e kÜ n d i g u n g e n a l s 

i l l e g i t i m e fo r m d e r be w ä lt i g u n g 

In stark schrumpfenden Kommunen 

Ostdeutschlands wurden nicht nur Seite 79 

zahlreiche Einrichtungen geschlossen, 

sondern auch betriebsbedingte 

Kündigungen eingesetzt, um eine Anpassung 

an neue Nachfragebedingungen zu erreichen. 

Allerdings gelten betriebsbedingte Kündi


Einleitung 

gungen stets als das letzte Mittel der Personalpolitik, 

das nur eingesetzt wird, wenn der 

Entscheidungsdruck besonders drängend ist. 

Frau Felsing, die Personalverantwortliche in 

Stechwitz, wo es sogar zu Demonstrationen 

vor der Stadtverwaltung kam, als Massenentlassungen 

angesetzt waren, erläutert die 

Hintergründe und auch die Verbindung mit 

Privatisierungsstrategien: 

B1: Betriebsbedingte Kündigungen: ja. […] 

Aber - Ja. Aber hauptsächlich in nachgeordneten 

Einrichtungen. Das heißt also, wie ich 

schon sagte, in den letzten fünf Jahren, auch 

im Kindereinrichtungsbereich nicht mehr so 

sehr, aber in den Jahren ich sag mal zwischen 

1996 und 2000/2001 extrem. Also das waren 

die fünf Jahre, die uns also da richtig Personal 

auch gekostet haben. Weil wir das eben dem 

absolut gesunkenen Bedarf anpassen mussten. 

In den Jahren darauf eigentlich eher nicht 

mehr. Aber durchaus noch in Einzelfällen, 

zum Beispiel in den Mitgliedsgemeinden, 

wenn auch dort im nachgeordneten Bereich, 

hatten wir beispielsweise jetzt dieses Jahr, 

dass eben Wirtschaftsleistungen ausgelagert 

werden. Also dass zum Beispiel, was weiß 

ich, Reinigungs-, Wäschereileistungen, Küchenleistungen 

ausgelagert werden, an Firmen 

übertragen werden. Das geht dann schon mal 

einher mit betriebsbedingten Kündigungen. 

Aber ist eigentlich nicht von besonderer 

Bedeutung würde ich sagen, weil die 

Personalpolitik der Stadt Stechwitz 

Seite 80 sowohl also übereinstimmend Rat 

und auch Oberbürgermeister auch 

unserer vorheriger Oberbürgermeister 

bis 2001 und auch jetzt auch Frau Brecheisen 

eigentlich dahin geht, sozialverträglich abzubauen; 

wenn also Personalabbau nötig ist, das 

über sozialverträgliche Maßnahmen zu machen, 

also über Altersteilzeit, über Förderung 

vorzeitigen Ruhestand, über Teilzeitregelungen 

und nicht in erster Linie über betriebsbedingte 

Kündigungen. Einfach auch was die Motivation 

der Mitarbeiter betrifft, das ist eigentlich nicht 

unbedingt so das bevorzugte und gewünschte 

Instrument. Sonstiges, was kann man da noch 

sagen. Eigentlich so das Übliche. Wie gesagt, 

unser Maßnahmekatalog habe ich ja schon erwähnt, 

den der Stadtrat 2003 beschlossen hat, 

hinsichtlich Förderung von Altersübergängen 

und Teilzeit (Stechwitz PER: 134-136). 

Betriebsbedingte Kündigungen gelten als 

eine pragmatische weil notwendige Reaktion, 

während ein „sozialverträglicher“ Abbau eher 

als ein selbst gesetztes Ziel ausweisbar ist. 

Selbstverständlicher Hintergrund ist auch in 

diesen Fällen eine Reduktionsstrategie, die 

sich am natürlichen Generationenaustausch 

orientiert und den Abbau über ein Aussetzen 

von Einstellungen und Übertritte in den Ruhestand 

oder Teilzeitregelungen fördert. Es 

sind jedoch nicht nur moralisch-normative 

Gründe sondern auch aufwendige rechtliche 

Auflagen sowie drohende Gerichtsprozesse, die 

zur Suche nach einvernehmlichen Alternativen 

motivieren: 

I: Bei den betriebsbedingten Kündigungen, wie 

verhält sich das rechtlich? Ist das problemlos 

möglich, oder? B1: […] Also ich sag mal so, 

[…] Betriebsbedingte Kündigungen problemlos 

sind sie nie, weil sie ja als Arbeitgeber für alles 

darlegungs- und beweispflichtig sind. Also, 

ob das der betriebsbedingte Grund ist, ob das 

eine ordentliche Sozialauswahl, die Personalratsbeteiligung… 

Allerdings haben wir eigentlich, 

wenn wir schon betriebsbedingt kündigen

mussten, das immer so gehandhabt, dass wir 

das unter möglichst frühzeitiger Einbeziehung 

des Personalrates und des betroffenen Arbeitnehmers 

gemacht haben. Wir haben dann also 

immer versucht, dem Arbeitnehmer das auch 

zu vermitteln. Gerade im Kindereinrichtungsbereich, 

da lag es auch wirklich dann, was den 

betriebsbedingten Grund anging, klar auf der 

Hand, weil die Kinder einfach nicht mehr da 

waren. Der Bedarf war nicht mehr da. Da lässt 

es sich ja auch wirklich anhand von Zahlen 

konkret belegen, (gestikulierend) und haben 

dann auch eine Sozialauswahl ordnungsgemäß 

durchgeführt, und haben dann mit den 

betroffenen Arbeitnehmern dahingehend gesprochen, 

ob man sich einvernehmlich trennt. 

I: Hmm. B1: Und das war zwar im ersten Jahr 

damals sechsundneunzig, als die erste große 

Kündigungswelle war noch gar nicht, aber in 

den Jahren danach hat sich das eigentlich doch 

bemerkbar gemacht und die meisten Arbeitsverhältnisse, 

die wir beenden mussten, haben 

wir einvernehmlich beendet (Stechwitz PER: 

137-141). 

Um einvernehmliche Lösungen zu erreichen, 

und der besonderen Situation Rechnung zu 

tragen, werden auch Genehmigungen für 

außertarifliche Abfindungen vom Innenministerium 

des Landes Sachsen-Anhalt eingeholt: 


lichkeit durch diesen Stadtratsbeschluss, der 

also auch genehmigt ist, bei einvernehmlichem 

Ausscheiden im Wege von betriebsbedingter 

Personalreduzierung dann auch erhöhte Abfindungen 

zu zahlen. So dass also da auch ein 

gewisser Anreiz für den Mitarbeiter da ist, 

zu sagen, also wenn‘s jetzt wirklich gar nicht 

anders geht, und es liegt ja auf der Hand, und 

es ist alles belegt, dann doch zu sagen, okay, 

dann nehme ich halt ein bisschen mehr Geld 

mit. Das sind natürlich nicht die Bereiche, die 

die freie Wirtschaft, also das sind ja horrende 

Summen, können wir nicht leisten, aber bei 

uns ist das dann gedeckelt, bei 26.000 Euro 

maximal, aber auch nur, wenn derjenige dann 

mit den Beschäftigungsjahren auf diese Zahl 

dann auch wirklich kommt. Aber es ist doch 

so, dass wenn wir in den letzten Jahren betriebsbedingt 

Personal abbauen mussten, das 

in der Regel einvernehmlich passiert ist. Und 

immer so sozialverträglich, wie möglich. Auch 

wenn sich das auf den ersten Blick vielleicht 

ausschließt, aber wir haben‘s halt wirklich immer 

so versucht, dass der Arbeitnehmer noch 

mit einer gewissen sozialen Sicherung dann, 

die uns auch möglich war, die auch gestattet 

war, also nicht in Überschreitung irgendwelcher 

gesetzlicher oder tariflicher Vorgaben, 

sondern schon im Rahmen dessen, was uns 

möglich war, das dann auch zu gewähren ja 

(Stechwitz PER: 145). 

Haben das dann natürlich auch mit der Arbeitsagentur 

entsprechend abgeklärt, dass Gegenüber dem Stadtrat werden 

den Beschäftigten keine Nachteile entstehen, 

und haben 2002 auch durch den Stadtrat die 

einvernehmliche Lösungen durch 

erhöhte Abfindungen legitimiert, Seite 81 

Möglichkeit bekommen, mit Genehmigung indem auf die Beeinträchtigung 

Innenministerium außertariflich erhöhte der Motivation der verbleibenden 

Abfindungen zu zahlen. Also es gibt ja Abfin- Belegschaft im Falle von Betriebsbedingten 

dungsregelungen, die wir rein tarifvertraglich Kündigungen verwiesen wird. Auch in Bolfin 

einzuhalten zu hätten, haben aber die Mög- 

wurden erhöhte Abfindungsregelungen ge


Einleitung 

troffen. 

Mittlerweile konnten im Bereich der Kindereinrichtungen 

dank der unliebsamen betriebsbedingten 

Kündigungen bereits wieder 

Einstellungen getätigt werden. Hier arbeitet 

man nun allerdings ebenfalls mit Verträgen 

auf reduzierter Stundenbasis und die Beschäftigten 

werden bei saisonalen Schwankungen 

flexibel zwischen der verbliebenen kommunalen 

Kindereinrichtung und zwei Horten 

eingesetzt. Die Haushaltskonsolidierung ist 

zudem soweit gediehen, dass das kommunale 

Dienstleistungsangebot 2003 um ein kommunales 

Schwimmbad erweitert werden konnte. 

Als am weitesten gehende standortpolitische 

Neuausrichtung der Stadt Stechwitz wurde 

2007 die Fusion mit einer etwa gleich großen 

Nachbarstadt vollzogen. Diese Art der Bewältigung 

wird unter 3.3.5 näher erläutert. 

4.3.3 „so z i a lv e rt r ä g l i c h e“ än d e r u n g s- 

k Ü n d i g u n g e n, privatisierung 

Nachdem der Fall Stechwitz eindrucksvoll 

verdeutlicht, wie nach einer anfänglichen Phase 

der Problemverdrängung massive Nachfrageänderungen 

zu einem Zusammenbruch 

etablierter Routinen führen, die erst nach 

und nach wieder identitätskonform aufgebaut 

werden (vgl. Bartl/Jonda 2007), kann der Fall 

Bolfin weitere Varianten der Bewältigung und 

Legitimierung spezifischer Bewältigungsstrategien 

aufzeigen. 

Seite 82 Auch die Äußerungen des Bürgermeisters 

Herr Francken bezeugen, 

dass betriebsbedingte Kündigungen 

das letzte Mittel in der Präferenzhierarchie 

kommunaler Entscheidungsträger darstellen. 

Er führt an, dass in Bolfin Personal stattdessen 

„sozialverträglich“ oder über Änderungskündigungen 

abgebaut wurde: 

I: Welche Veränderungen bezüglich des Personals 

sind in den letzten fünf Jahren aufgetreten? 

B: Ja, wir haben einen immensen Abbau 

an Personal vorgenommen. […] Wir haben na 

etwa ein gutes Drittel an Personal abgebaut in 

verschiedensten Bereichen. Haben das immer 

versucht auf sozial verträgliche Art und Weise. 

Es hat auch bei allen Änderungskündigungen, 

die wir vorgenommen [haben], oder bei Fragen, 

wo es um vorzeitigen Ruhestand oder ähnliche 

Dinge ging, so gut wie keine großen rechtlichen 

Auseinandersetzungen – es kam immer 

mal vor, aber nicht in Dimensionen – gegeben. 

Und das ist ein Zeichen, dass wir auch in dieser 

Form versucht haben, den notwendigen Abbau 

mit den Mitarbeitern und dem Personalrat, den 

ich ja vorhin schon erwähnte, so gut zu organisieren, 

dass das Verständnis für die Situation da 

war (Bolfin BM: 15-16). 

Die Begründung der Strategien durch Herrn 

Francken verweist einerseits darauf, dass bei 

Personalabbau jedweder Form um Verständnis 

geworben werden muss. Allenfalls scheint er 

legitim, wenn er „sozialverträglich“ abgewickelt 

wird. Andererseits wird auch deutlich, dass Beschäftiger 

arbeitsgerichtlichen Konsequenzen 

durch überzeugende organisationsinterne 

Kommunikation vorbeugen können. In den 

Verhandlungen mit dem Personalrat spielte 

das Argument der kommunalen Finanzen 

eine wichtige Rolle. Beispielsweise bei Änderungskündigungen, 

die in der Regel mit der 

Verlagerung von Tätigkeitsbereichen in die 

Privatwirtschaft verbunden sind: 

Wir haben im Bauhof, also im Bereich der

Arbeiter, Reduzierungen vorgenommen. 

Haben einiges an Aufgaben outgesourced, 

wie man ja nun heute immer wieder sagt. 

Reinigungsleistungen, wir haben also keine 

Reinigungskräfte, eigene Reinigungskräfte, 

mehr in der Verwaltung. Das ist auch ne ganze 

Menge, was dort weggegangen ist. Wir haben 

keine Reinigungskräfte mehr in den Schulen, 

das wird alles von Fremdfirmen unternommen. 

Wir haben die Speiseversorgung in den 

Kindereinrichtungen und Grundschulen auch 

vergeben, sodass da auch ne ganze Reihe von 

Personal weggegangen ist. Hat immer ein 

Problem. Ich bin mir dessen bewusst […]. Es 

sind manchmal die gleichen Kollegen, die die 

Arbeit wieder machen, von einer Fremdfirma 

übernommen, aber für dreißig Prozent weniger 

Gehalt. Ja. Aber das ist so eine Situation, wo 

ich dann auch um Verständnis immer versucht 

habe zu werben. Wir Kommunen haben unsere 

finanziellen Mittel in den letzten Jahren nur 

verringern können. Es hat sich keiner groß einen 

Kopf gemacht, wie das kommunale Leben, 

auch verwaltungsmäßig organisiert, erhalten 

bleibt (Bolfin BM: 16). 

Allerdings bedürfen nicht nur Entscheidungen 

über Entlassungen einer organisationsinternen 

Legitimität, auch für einen Wandel der Bewältigungsstrategien 

bedarf es guter Gründe. 

Frau Schmittke, die zuständige Abteilungsleiterin 

für Kindereinrichtungen erinnert sich 

anders als Herr Francken noch deutlich, dass 

anfangs auch in Bolfin bei der Schließung 

von Einrichtungen betriebsbedingt gekündigt 

wurde. Sie weist aber auch darauf hin, dass 

der Wandel von der Bewältigungsstrategie 

von betriebsbedingten Kündigungen hin zu 

einer Arbeits- und Lohnreduktion seinerseits 

gegenüber den verbliebenen, aufgrund der 


Sozialauswahl meist älteren Belegschaftsmitgliedern 

begründet werden musste. Dazu 

wurde laut Frau Schmittke die Änderung 

des Betreuungsanspruches für Arbeitslose im 

Kinderfördergesetz 2003 genutzt: 

Also die letzten fünf Jahre waren schon verträglicher, 

als die letzten 15 Jahre, sage ich 

mal. Wir haben ja hier 23 Einrichtungen 

geschlossen. Da können Sie sich vorstellen, 

was das hieß, immer dieses Personal dann am 

Anfang gekündigt wurden, später Stundenreduzierungen 

vorgenommen wurden, was 

das für alle hieß eigentlich. Es sind weniger 

Kündigungen, also ganz am Anfang, aber später 

nicht mehr. Es ist da Überzeugungsarbeit 

auch geleistet worden, dass Stunden reduziert 

werden müssen aufgrund Kinderförderungsgesetzes 

auch. Ja. Diese Stundenreduzierung, 

dieser, dieses Rechtsanspruchs für Eltern die 

keinen Arbeitsvollzeitjob haben. Und da muss 

ich sagen, da haben unsere Erzieher eigentlich 

schon ganz schön was hinnehmen müssen, 

zugunsten der Jüngeren dann ihre Stunden 

zu reduzieren, und ja, das ist schon gravierend 

gewesen (Bolfin SOZ: 8-17). 

In den Erläuterungen von Herrn Francken 

schwingt auch ein gewisser Stolz über erfolgreiches 

Krisenmanagement durch die kommunalen 

Entscheidungsträger mit. Die Bewältigungsstrategie 

der Stundenreduzierung in den 

kommunalen Kindereinrichtungen 

wurde explizit gegen die drohende 

Alternative von betriebsbedingten Seite 83 

Kündigungen, die auf einer Sozialauswahl 

basiert hätten, entwickelt: 

Wir haben also im Kindertagesstättenbereich 

Stunden reduziert. Wir haben kein Personal


Einleitung 

entlassen, sondern haben mit allen gesprochen, 

in mehreren Betriebsversammlungen, und, dass 

es notwendig wird, aus finanziellen Gründen 

durch die Änderung Kinderförderungsgesetz 

und ähnlichem, dass die Stunden reduziert 

werden. Und es gibt nur zwei Möglichkeiten: 

Entweder entlassen wir Personal oder wir 

versuchen es, auf die Schultern, einigermaßen 

verträglich, aller zu verteilen. Entlassen hieße, 

dass wieder eine Sozialauswahl stattfindet. Das 

würde bedeuten, dass die Jüngeren, Leistungsfähigeren 

und vielleicht auch von der Ausbildung 

her moderner ausgebildeten - ich will 

jetzt nicht von der Qualität der Ausbildung 

- moderner ausgebildeten zuerst entlassen 

werden und die Älteren da geblieben wären, 

die ihre Arbeit ohne Zweifel recht ordentlich 

machen. Es gibt also gerade in diesem Bereich 

ganz wenig Ausnahmen, wo man sagen muss, 

dass die Kollegen ihrer Aufgabe nur bedingt 

nachkommen. Denn die sind wirklich alle 

engagiert die Kindergärtnerinnen. Und wie 

gesagt, da war das Diskussionsthema, dass wir 

gesagt haben: Von 38, erst auf 31 und dann 

sind wir in einer zweiten Welle auf 24 Stunden 

zurückgegangen. Hatten aber auch mit 

dem Personalrat durchgesprochen, Optionen 

durchgesprochen, wenn Veränderungen sich 

ergeben, […] dass wir dann die Chance bieten, 

jedem, auch wieder mehr zu arbeiten. Und das 

wird recht flexibel auch gehandhabt und auch 

akzeptiert (Bolfin BM: 16). 

Es ist jedoch nicht allein die Illegiti- 

Seite 84 mität betriebsbedingter Kündigungen, 

die die Wahl der Bewältigungsstrategie 

bestimmt. Vielmehr sind es auch 

rein personalwirtschaftliche Interessen, keine 

jungen „Leistungsträger“ verlieren zu wollen, 

wobei ältere Mitarbeiter automatisch als we- 

niger leistungsfähig erscheinen. Dieser generalisierenden 

Implikation wird politisch korrekt 

der Verweis auf die wenigen Ausnahmen nachgeschoben, 

bei denen die Leistungsfähigkeit 

tatsächlich mangelhaft sei. Das Problem der 

Motivation wird allerdings auch in anderen 

Interviews am Alter der Beschäftigten festgemacht. 

In diesen Aussagen wird die Ambivalenz 

wirtschaftlicher und politischer Erwartungen 

deutlich, die gesellschaftlich in der Rolle 

kommunaler Entscheidungsträger gebündelt 

werden. Herr Francken deutet aber auch an, 

in welche Richtung er diese Ambivalenz in 

Zukunft aufzulösen gedenkt: 

[Wir haben jetzt] auch der Politik gegenüber 

schon mehrfach deutlich gemacht […]: Es 

geht nicht mehr abzubauen! Schon gar nicht 

jetzt, wo wir als Stadt wieder viel größer 

geworden sind. […] Und wir müssen dazu 

kommen, dass wir in den einen oder anderen 

Fachbereichen auch Einstellungen wieder 

vornehmen. Nicht in Größenordnungen, aber 

damit das Funktionieren wieder gegeben ist. 

Das ist überall so. Man kann zwar bis zu einem 

gewissen Grade zwar sagen: Schluss aus. Das 

müssen andere mitmachen. Aber wenn ich 

sehe, dass die Überstundenzahl bei den anderen 

überdimensional steigt und damit wieder 

verbunden Bezahlung, wir haben kein Geld, 

also abbummeln irgendwo. Und dann fehlt 

wieder jemand. (lachend) Also das ist ne Kette 

ohne Ende, die nach unten führt. Das kann so 

nicht sein. (Bolfin BM: 16) 

Die personalwirtschaftliche Argumentationsweise 

kann demnach auch gegenüber 

politischen Organen verwendet werden, um

eine Änderung der bisherigen Bewältigungsstrategien 

des Personalabbaus durchzusetzen, 

die maßgeblich durch den Gemeinderat forciert 

worden war. Die Allgegenwärtigkeit von 

Knappheiten führt dazu, dass wirtschaftliche 

Argumente auf beiden Seiten schneiden und 

auch Gegenmachttendenzen der Verwaltung 

gegenüber der Politik unterstützen können. 

4.3.4 sc h l i e s s u n g o d e r er h a lt v o n einr 

i c h t u n g e n? 

Bereits in den bisherigen Beispielen wurde 

deutlich, dass kommunale Bewältigungsstrategien 

nicht nur Entscheidungen auf der Personalebene 

sondern auch auf der Ebene einzelner 

Einrichtungen erfordern. Dies sind besonders 

dann schwierige Entscheidungen, wenn es sich 

um die letzten Einrichtungen handelt. Herr 

Eberhard aus Talstedt verdeutlicht vorangehende 

Abwägungen von Bedarf und entstehenden 

Kosten beim Erhalt von kommunalen 

Bildungseinrichtungen: 


muss also das was gefordert ist, sozusagen, 

vorhalten in ausreichendem Maße, aber alles 

was darüber ist, will man natürlich nicht, weil 

das denn zusätzliche Kosten wären. Also man 

muss dementsprechend also bei Kindergarten, 

also anhand der Geburten gibt’s also Hochrechnungen, 

das wird einerseits zum Beispiel 

in der Schulentwicklung wird’s immer vom 

Landkreis, der also Planungsträger ist, auch 

mit abgefordert, wir machen’s aber sowieso für 

uns selber, um also eigentlich auch zu gucken, 

was brauch ich denn (Talstedt SOZ: 30-32). 

Bei diesen Planungen sind statistische Daten 

über die demographische Entwicklung 

unentbehrlich. Während man in Talstedt wie 

in vielen anderen ostdeutschen Kommunen 

zahlreiche Einrichtungen geschlossen hat, bemüht 

man sich in Sentig besonders die einzige 

Oberschule des Ortes zu erhalten. Dazu wurde 

in Kooperation mit regionalen Unternehmen 

das Angebot der Schule auf die Vermittlung 

von Lehrstellen erweitert (vgl. Sackmann/ 

Bartl 2007). 

4.3.5 be w ä lt i g u n g d e s d e m o g r a p h i s c h e n 

I: Inwiefern beeinflußt der demographische 

Wandel die Personalpolitik in ihrem Verantwortungsbereich? 

B: (14) Also, es ist natürlich 

wa n d e l s d u r c h ge b i e t s v e r ä n d e r u n g e n 

so, dass wir ja seit der Wende kontinuierlich Das Beispiel Dahrenberg aus Westdeutschland 

Bevölkerungsrückgänge zu verzeichnen haben. hatte bereits verdeutlicht, dass eine drohende 

a) Durch Wegzug und b) durch niedrige Ge- Gebietsreform Kommunen zu Kooperationen 

burtenrate. Was also bedingt, dass es insgesamt bewegen kann, die sie freiwillig nicht eingehen 

weniger werden. Das bedeutet, das weiß ich würden. Die extremste Form derartiger Koo- 

nun mittlerweile nicht ganz genau, aber ich perationen stellen Eingemeindungen 

glaube, wir haben insgesamt, glaub ich, fünf 

oder sechs Kindereinrichtungen geschlossen, 

oder Fusionen dar. Sie werden vollzogen, 

um ein bestimmtes Maß an Seite 85 

weil der Bedarf nicht da ist. Und haben auch kommunalen Angeboten aufrecht 

zwei Grundschulen geschlossen. Das heißt, erhalten zu können, beinhalten in 

man muss also aufpassen, dass man genügend der Regel Personalübernahmen und in der 

vorhält, also nicht, dass man dann zu viel zu- Folge normalerweise auch Personalabbau, da 

macht und man denn ein Problem hat. Man 

Rationalisierungseffekte entstehen. Da die so


Einleitung 

entstehenden Gemeinden nunmehr aber auch 

eine größere Fläche zu betreuen haben, gelten 

für sie auch großzügigere Personalschlüssel als 

legitim. In Westdeutschland trifft dies beispielsweise 

auf Giebelsdorf zu. In Ostdeutschland 

wurden Gebietsveränderungen etwa von 

Sentig, Bolfin und Stechwitz vorgenommen. 

Bolfin strebte es durch Eingemeindungen an, 

den Status einer Kreisstadt zu erhalten: 

Mittlerweile, das muss man dazu sagen, haben 

wir im Jahre 2005, zum ersten Oktober, 12 

Ortschaften eingemeindet und im Dezember 

kam noch eine 13 dazu. Und das bedurfte natürlich 

auch neuer personaler, aber auch struktureller 

Veränderungen in der Verwaltung. Das 

heißt, wir haben dann, zu diesem Zeitpunkt 

Oktober 2005, ein neues Amt - oberste Verwaltungsangelegenheiten 

- eingerichtet. Da 

ist die ehemalige Verwaltungsamtsleiterin der 

Verwaltungsgemeinschaft, die wir zu großen 

Teilen übernommen haben - Verwaltungsgemeinschaft 

[V.] oder [S.] hat dieses Amt 

übernommen. Und sie hat die Aufgabe, letzten 

Endes das gesamte Ratssystem zu planen, 

vorzubereiten - also auf Ratssitzungen und 

ähnliche Sachen - und natürlich die Kontakte 

zu den Ortschaften, zu den Ortsbürgermeistern 

vor allen Dingen zu halten. Muss man 

insofern erklären: Wir haben diese Eingemeindungen 

innerhalb eines viertel Jahres 

oder vier Monaten durchgezogen. Das hing 

mit dem Kreisstadtstatus zusammen 

(Bolfin BM: 10). 

Seite 86 

Diese Strategie hat insofern einen gewissen 

Reiz gerade für größere Städte, 

weil sie damit die leidige Stadt-Umland-Problematik 

in ihrem Sinne lösen. Aber auch in 

einer neuen „gemeinsamen Stadt“ (Stechwitz) 

wollen Haushaltsmittel und Personal klug 

bewirtschaftet werden, wenn die kommunale 

Handlungsfähigkeit bewahrt werden soll. Da 

die Kommunalaufsicht darüber allerdings recht 

sorgfältig wacht, beinhalten demographisch 

ausgelöste Rationalisierungsmaßnahmen 

durchaus ein Potenzial für nachhaltige Kommunalpolitik. 

5. zu s a m m e n fa s s u n g: äh nl 

i c h e r ch a l l e n g e, va r i a n- 

t e n r e i c h e r re s p o n s e 

Die Ausgangsthese, dass das Ausmaß der 

Betroffenheit durch demographischen Wandel 

weder einheitliche Bewältigungsstrategien 

noch Folgen determiniert, hat sich bestätigt. Es 

überwiegen unterschiedliche Responsemuster, 

deren Zielsetzungen sich in der Eigenlogik 

des Institutionen- und Transformationspfades 

verorten lassen (Sackmann 2007). Das zeigt 

sich sowohl, wenn man die Idealtypen der 

personalwirtschaftlichen Bewältigungsstrategien 

im Bereich der Kindereinrichtungen bzw. 

Schulen in den einzelnen Untersuchungsgebieten 

kontrastiert, als auch im Vergleich der 

personalwirtschaftlichen Vorgehensweisen der 

restlichen Kommunalverwaltung. 

a) In Westdeutschland sind es vor allem 

knappe Haushaltsmittel, die in den Kommunen 

allgemein zu Personalabbau führen. Dies 

geschieht vorwiegend „sozialverträglich“ über 

Verrentungsprozesse bei ausgesetzten Neueinstellungen, 

so dass als Folge dieses blockierten 

Generationenaustauschs häufig über alternde 

Belegschaften geklagt wird. Privatisierungen 

spielen in Westdeutschland eine gewisse Rolle

und werden teilweise sogar als selbstverständlich 

betrachtet. Es wäre jedoch unangemessen, 

diese als Bewältigungsstrategie des demographischen 

Wandels einzuordnen. Vielmehr 

scheinen sie einerseits haushaltspolitisch motiviert, 

andererseits spiegeln sie auch ein teilweise 

gewandeltes Selbstverständnis der Kommunen 

wider, die sich auf ihre Kernaufgaben zurückziehen 

wollen. In der Kernverwaltung dominieren 

weiterhin am Modell interner Arbeitsmärkte 

orientierte Beschäftigungsstrategien. 

In Westdeutschland kam es in den von uns 

untersuchten Kommunen in Rheinland-Pfalz 

in den Kindereinrichtungen zu kompensierenden 

Ausweitungen und einer Differenzierung 

der Beschäftigten. Das Land 

Rheinland-Pfalz bezuschusst die Ausweitung 

des Betreuungsangebots für unter Dreijährige 

über den seit 1996 geltenden Rechtsanspruch 

auf einen Kindergartenplatz hinaus. Während 

die Ausweitung des Schulsystems in Polen 

als nachholende Modernisierung bezogen auf 

Westeuropa gewertet werden kann, so gilt das 

für die Ausweitung der Kinderbetreuungseinrichtungen 

in Westdeutschland bezogen auf 

das Gebiet der ehemaligen DDR ebenfalls. 

Auf kommunaler Ebene können mit der Betreuungsoffensive 

des Landes Rheinland-Pfalz 

Personalüberhänge und somit auch Konflikte 

zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer 

vermieden werden. Personalüberhänge stellen 

in Westdeutschland ein Problem dar, da Angestellte 

im öffentlichen Dienst nach 15 Jahren 

Beschäftigung unkündbar werden und Formen 

interner Flexibilität bei großen Nachfragerückgängen 

an ihre Grenzen stoßen. In Westdeutschland 

sind es Einzelfälle in ländlichen 

Kommunen, in denen sozialverträglicher 

Personalabbau über Verrentungsprozesse bei 


ausgesetzten Neueinstellungen nicht ausreicht, 

um Nachfragerückgänge auszugleichen. 

Wenn es durch die Angebotsausweitung oder 

durch demographischen Zuwachs zu einem 

neuen Bedarf an Personal kommt, so werden 

diese Erzieherinnen vorwiegend befristet 

eingestellt. Nur wenige dieser Beschäftigten 

erhalten unbefristete Verträge. Damit kommt 

es auch in den Kindereinrichtungen in Westdeutschland 

zu einer Spaltung in Kern- und 

Randbelegschaften. Anders als im Schulsektor 

in Polen fungieren jedoch die Kommunen 

und nicht die einzelnen Einrichtungen als 

Beschäftiger. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob 

diese Spaltung andauert, oder ob die derzeit 

befristet beschäftigten Erzieherinnen in den 

nächsten Jahren in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse 

überwechseln. 

b) Für die Kernverwaltung in Polen hat sich 

der demographische Wandel als weitgehend 

irrelevant erwiesen. Stattdessen bestimmen 

der EU-Beitritt Polens und Dezentralisierungsprozesse 

staatlicher Aufgaben die Personalpolitik 

in den Kommunen. Abgesehen 

von politischen Personalwechseln in den Spitzenpositionen 

kann man insgesamt von einem 

stabilen Generationenwechsel mit expansiven 

Tendenzen in der Kommunalverwaltung 

sprechen. Als Folge des Personalaufbaus und 

des durch ein auslaufendes Frühverrentungsprogramm 

beschleunigten Generationenwechsels 

tritt eine Verjüngung der 

Belegschaften bei steigendem Qualifikationsniveau 

ein. 

Seite 87 

Während Kommunen in Deutschland 

personell lediglich für die Kinderbetreuung 

zuständig sind, gehören in Polen auch die 

allgemein bildenden Schulen zu den kommu


Einleitung 

nalen Aufgaben. Polnische Kommunen tragen 

auch die Personalkosten für die Lehrer. In 

dieser Hinsicht sind in Polen die Gemeinden 

die Gestalter der Lehrerarbeitsmärkte des 

öffentlichen Sektors, während in Deutschland 

diese Aufgabe den Ländern zufällt. Das polnische 

Schulsystem wurde 1999 weitgehend 

umgebaut: Die zeitliche Ausweitung der 

Schulpflicht und schulorganisatorische Veränderungen 

in gesamtschulischer Richtung 

kompensierten den auch in Polen objektiv vorhandenen 

Rückgang von Kleinkindkohorten. 

Personalabbau war deshalb nur in geringem 

Umfang erforderlich ((Kopycka/Reinhold 

2008, vgl. Kopycka in diesem Heft). 

Im Bereich der Schulen kommt es in Reaktion 

auf den demographischen Wandel zu 

einer Spaltung der Belegschaft in einen intern 

flexiblen Kern und einen extern flexiblen 

Rand. Die festgestellte Polarisierung der Arbeitsmarktsstruktur 

ist zugleich weitgehend 

altersspezifisch. Die Randpositionen werden 

größtenteils durch junge „newcomer“ besetzt, 

wobei stabile Kernposten vorwiegend durch 

ältere Arbeitnehmer in Anspruch genommen 

werden. Dieser Altersbezug kann auf 

der einen Seite ein Hinweis darauf sein, dass 

die beobachteten Prozesse der Polarisierung 

lediglich eine Ausweitung der Übergangsphase 

und damit keine Veränderung der 

Arbeitsmarktstruktur in qualitativer Hinsicht 

darstellen. Dies wäre der Fall, wenn 

ein Übergang in den stabilen Kern 

Seite 88 auch für jüngere Kohorten, zwar 

zeitlich verzögert, aber doch stattfinden 

würde. Auf der anderen Seite 

können die neuen Standards, die sich zurzeit 

für Neueinsteiger etablieren, ein Zeichen für 

einen weit reichenden Wandlungsprozess in 

Richtung Öffnung der internen Strukturen 

der Lehrerarbeitsmärkte darstellen. In diesem 

Fall würden die jungen Kohorten eine Rolle 

als „Träger des sozialen Wandels“ (Sackmann/ 

Wingens 1996: 12) spielen. 

c) In Ostdeutschland fand ein umfangreicher 

Personalabbau in den Kommunen statt, insbesondere 

in vorschulischen Kindereinrichtungen. 

Der Rückgang der Kinderzahlen war verglichen 

mit anderen Transformationsländern aber auch 

im Vergleich zu Westdeutschland am deutlichsten. 

Das gilt sowohl für das Ausmaß als 

auch für die Geschwindigkeit, mit der er eintrat. 

Gleichzeitig war das System der Kinderbetreuung 

hier vor dem Geburtenrückgang weiter 

ausgebaut als in Westdeutschland oder Polen. 

Da die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes 

für die neuen Bundesländer bei Aufgabenwegfall 

betriebsbedingte Kündigungen ermöglichen, 

ergriffen viele Kommunen angesichts 

der Höhe der demographischen Rückgänge 

diese Option. Der Zeitverlauf, die Dynamik 

von institutionellen Bewältigungsstrategien, 

zeigt aber auch, dass Externalisierung nicht 

gut mit dem Selbstverständnis der Kommunen 

in Einklang zu bringen war: Kommunen, die 

in der Anfangsphase des Geburtenrückgangs 

betriebsbedingte Kündigungen ausgesprochen 

hatten, entwickelten später klar am Modell 

interner Arbeitsmärkte orientierte Strategien, 

die eine Reduzierung von Lohn und Arbeitszeit 

vorsahen. Ähnlich wie bei individuellen 

Bewältigungsprozessen sozialen Wandels 

zeigt sich, dass eine größere Betroffenheit von 

demographischem Wandel zu einem aktiveren 

Umgang damit führt (vgl. Pinquart/Silbereisen/Körner 

2007). Rechtlich basieren diese 

Lösungen teilweise auf solidarischen Kollektivvereinbarungen, 

teilweise auf Individual

verträgen nach Änderungskündigungen (vgl. 

Kohte 2007; Schulze-Doll 2007). Wenn keine 

Neueinstellungen vorgenommen werden, führen 

arbeitszeitbasierte Reduktionsstrategien zu 

einer noch stärkeren Schließung des internen 

Arbeitsmarktes, als das bei stabilen oder expandierenden 

internen Arbeitsmärkten der Fall ist. 

Dabei altert die Belegschaft besonders schnell. 

Das hat in der jüngeren Zeit dazu geführt, 

dass viele der untersuchten Kommunen trotz 

mehrheitlich niedriger Kinderzahlen minimale 

Einstellungskorridore mit dem Personalrat bzw. 

mit der Kommunalaufsichtsbehörde vereinbart 

haben. Dieses Beispiel zeigt, dass teilweise eine 

prozesshafte Evolution personalpolitischer Bewältigungsstrategien 

erfolgt. Von der spontan 

und pragmatisch generierten externen Lösung 

der betriebsbedingten Kündigung wenden sich 

die Kommunen idealtypischer Weise in einer 

zweiten Phase dem Modell der Reduktion 

von Lohn und Arbeitszeit zu, das stärker die 

hergebrachten Identitäten der Beteiligten 

berücksichtigt (insbesondere Personalrat) und 

die Aufrechterhaltung von internen Märkten 

bestärkt. Das Thema der Exklusion junger 

Arbeitsloser taucht in den Interviews nicht 

direkt mit Bezug auf die eigene Personalpolitik 

auf. Einige Kommunen beklagen allerdings als 

Folge der Abwanderung mangelhafte Möglichkeiten 

der Nachwuchsrekrutierung. 


Seite 89


Einleitung 

Tabelle 3: Beschäftigungsstrategien in polnischen und deutschen Kommunen nach Aufgabenbereichen 

6. fr u c h t b a r k e i t d e s t h e or 

e t i s c h e n mo d e l l s u n d w e i- 

t e r e r fo r s c h u n g s b e d a r f 

Abschließend soll insbesondere der analytische 

Wert der Theoriefigur interner Arbeitsmärkte 

für eine empirische Typenbildung diskutiert 

werden. Dazu werden die bisher rekonstruierten 

Bewältigungsstrategien (vgl. Kap. 

4) noch einmal idealtypisch aufge- 

Seite 90 griffen und auf die Vergleichsgebiete 

bezogen. 

Kommunalverwaltung generell Kindereinrichtungen/Schulen 

Ostdeutschland Personalabbau 

(blockierter Generationsaustausch; 

z.T. betriebsbedingte Kündigungen; 

Änderungskündigungen bei Privatisierung; 

beginnende Nachwuchsrekrutierung) 

Abgeschwächte Dominanz interner 

Arbeitsmärkte 

Polen Stabiler Generationenwechsel 

(teilweise beschleunigt, Personaleinstellungen 

im Bereich Infrastrukturinvestitionen, 

befristete Einstellungen von 

Berufseinsteigern, politischer 

Personalwechsel in Schlüsselpositionen) 

Dominanz interner Arbeitsmärkte 

Westdeutschland 

Personalabbau 

(blockierter Generationsaustausch, 

Privatisierungen) 

Dominanz interner Arbeitsmärkte 

Geht man von dem Muster interner Arbeitsmärkte 

als einer historisch gewachsenen und 

rechtlich institutionalisierten Leitidee des 

Umfangreicher Personalabbau 

(betriebsbedingte Kündigungen, Arbeitszeit- 

und Lohnreduktion, erhöhte Abfindungen, 

befristete Einstellungen) 

Spaltung in Kern- und Randbelegschaften 

Angebotserweiterung 

(interne Umsetzungen, Befristete 

Einstellungen und selten Kündigungen) 


Angebotserweiterung 

(interne Umsetzungen und 

befristete Einstellungen) 


guten Arbeitgebers aus, so bietet sie eine idealtypische 

Vergleichsfolie, die nicht nur analytischen 

Wert besitzt, sondern auch normativ 

und identitätsstiftend wirkt. So zeigt sich die 

relativ gleichförmig selektive Wirkung dieser 

Entscheidungsprämisse auf die Personalentscheidungen 

der Kommunen am prägnantesten 

in den Aufgabenbereichen der Kernverwaltung 

aller drei Vergleichsregionen, die keine altersspezifischen 

Dienstleistungen bereitstellen und 

nicht von einer rückläufigen Nachfrage betroffen 

sind: Hier finden routinemäßig mehr oder 

weniger stabile Varianten des auf internen Arbeitsmärkten 

üblichen Generationenwechsels 

als Reaktionen auf Nachfrageschwankungen 

statt. Da zugrunde liegende Situationsdefinitionen 

keine außergewöhnlichen Probleme

identifizieren und diese Praxis bislang keine 

für die Kommune bedrohlichen Folgen 

zeitigte, bleiben sowohl krisenhaft-spontan 

generierte als auch langfristig strategische Bewältigungsstrategien 

aus. Allerdings bemühen 

sich die meisten Kommunen in Deutschland 

unabhängig vom demographischen Wandel 

um Einsparungen, während die Kommunen in 

Polen einen Bedarf für nachholende Entwicklungen 

befriedigen, so dass ein vollkommen 

gleichgewichtiger Generationenaustausch 

insgesamt ein selten anzutreffendes Phänomen 

ist. In den stark von Nachfragerückgängen 

betroffenen Aufgabenbereichen der Kinderbetreuung 

und der Schulen unterscheiden sich 

die Bewältigungsstrategien in den einzelnen 

Vergleichsregionen am deutlichsten. 

a) Die Personalflexibilität in den altersunspezifischen 

Aufgabenbereichen in Ostdeutschland 

und Westdeutschland tendieren zu der in 

der Problemdarstellung skizzierten und am 

ehesten erwartbaren Bewältigungsstrategie des 

blockierten Generationenaustausches durch 

Einstellungsstopp bei „natürlicher“ Fluktuation 

durch reguläre Übertritte in den Ruhestand. 

Dies ist nicht nur analytisch sondern auch 

empirisch der selbstverständliche Hintergrund 

aller anderen Bewältigungsstrategien in diesen 

beiden Vergleichsregionen. Meist wird sie 

zusätzlich mit Formen freiwilliger Fluktuation 

kombiniert, bei denen Regelungen zur Frühverrentung 

oder Altersteilzeit Anreize für ein 

vorzeitiges Ausscheiden aus der Organisation 

schaffen. In Polen führt die Kombination 

expansiver Angebotstendenzen und einer bald 

auslaufenden Frühverrentungsregelung zu 

einem beschleunigten Generationenaustausch, 

der empirisch ebenfalls weit verbreitet sein 

dürfte, auch wenn die Folge der Verjüngung 


allerdings seltener angesprochen wird (Goromierz, 

Starów) als die umgekehrte Folge der 

Alterung beim blockierten Generationenaustausch. 

b) In den von starken Nachfragerückgängen 

betroffenen Kindereinrichtungen in 

Ostdeutschland wurden häufig die reguläre 

Wochenarbeitszeit und entsprechend auch die 

Bezüge reduziert. Die Strategie der Arbeitszeit- 

und Lohnreduktion wurde teilweise über 

organisationsspezifische Kollektivverträge 

(Linten, Stechwitz), teilweise aber auch über 

Änderungskündigungen und anschließende 

Individualverträge (Bolfin) realisiert. 

c) Einige der am stärksten von Nachfragerückgängen 

betroffenen Kommunen in Ostdeutschland 

haben in mehreren aufeinander 

folgenden Jahren auch betriebsbedingte Kündigungen 

ausgesprochen (Stechwitz, Bolfin, 

Linten, Pötzberg, Sentig). Dabei wird in der 

Regel eine Sozialauswahl vorgenommen, bei 

der vorwiegend Angehörige jüngerer Altersgruppen 

entlassen werden. Können betriebsbedingte 

Kündigungen vermieden werden, so 

dient die Sozialauswahl dazu, die Personen zu 

bestimmen, denen eine Abfindung für eine 

einvernehmliche Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses 

angeboten wird. In den 

untersuchten Schulen in Polen kam es in eher 

seltenen Fällen ebenfalls zu betriebsbedingten 

Kündigungen (vgl. Kopycka in diesem 

Heft). 

Seite 91 

d) Die in Polen ebenfalls deutlichen 

Rückgänge der Schülerzahl wurden 

allerdings nicht derart relevant für die einzelnen 

Einrichtungen, weil es im Jahr 1999 zu 

einer expansiven Bildungsreform durch den


Einleitung 

Zentralstaat gekommen war. Wurden demographische 

Nachfragerückgänge trotz verbessertem 

Lehrer-Schüler-Schlüssel spürbar, so 

bestand die dominante Strategie im Bereich 

der polnischen Primar- und Sekundarschulen 

I in einer Überleitung der betroffenen 

Lehrkräfte auf die Kommune, wo sie fortan 

intern flexibel für den Unterricht in mehreren 

Schulen der Gemeinde zuständig war. Eine 

vergleichbare Angebotsexpansion an kommunalen 

Dienstleistungen wurde auch in der Untersuchungsregion 

Rheinland-Pfalz betrieben. 

Dort wird derzeit das Angebot der Kindereinrichtungen 

schrittweise auf das Krippenalter 

ausgedehnt und die Erzieherinnen werden 

auf die neuen Posten umgesetzt. Auf der Basis 

der vorliegenden Daten ist es jedoch fraglich, 

ob das ein Bewältigungsmuster darstellt, das 

auch auf andere westdeutsche Bundesländer 

zutrifft. Vereinzelt betreiben auch Kommunen 

in Ostdeutschland Angebotsausweitungen als 

eine Form der Standortpolitik (Bautenbach- 

Feldow, Stechwitz, Sentig). 

e) Angebotsexpansionen im Bildungsbereich 

werden in allen drei Vergleichsregionen von 

einer Spaltung der Belegschaft durch befristete 

Neueinstellungen häufig auch auf Teilzeitbasis 

begleitet. 

f ) Relativ unabhängig von demographisch 

bedingten Nachfragerückgängen treten Auslagerungen 

von Tätigkeitsbereichen 

durch Privatisierung auf. Dies gilt für 

Seite 92 alle drei Vergleichsregionen und ist in 

Westdeutschland wohl am stärksten 

verbreitet (z.B. Dahrenberg). Privatisierungen 

werden nur in einzelnen Kommunen 

Ostdeutschland als eine explizite Bewältigungsstrategie 

demographischen Wandels 

thematisiert (Talstedt, Sentig). Häufig werden 

den in den betroffenen Tätigkeitsfeldern Beschäftigten 

Änderungskündigungen zugestellt, 

die mit dem Angebot auf eine vergleichbare 

Tätigkeit bei einem privatrechtlich verfassten 

Betrieb gekoppelt sind. Mit dem Arbeitgeberwechsel 

sind für die Beschäftigten in der Regel 

geringere Bezüge verbunden. 

g) In allen drei Vergleichsregionen ist es zu 

Schließungen von Einrichtungen gekommen. 

In Westdeutschland und Polen waren Schließungen 

allerdings eine seltene Ausnahme 

(Giebelsdorf bzw. Goromierz), in den stark 

schrumpfenden Städten und Gemeinden 

Ostdeutschlands hingegen sehr häufig. Dies 

sind insbesondere die Fälle, in denen betriebsbedingte 

Kündigungen ausgesprochen wurden 

(Stechwitz, Bolfin, Linten, Pötzberg, Sentig). 

h) Noch seltener als Schließungen von Einrichtungen 

konnten interkommunale Kooperationen 

und Fusionen beobachtet werden. 

Diese Einzelfälle treten in der Regel vor dem 

Hintergrund drohender Gebietsreformen 

durch die Landesregierung auf (Dahrenberg, 

Giebelsdorf, Stechwitz, Bolfin, Sentig-Sendow, 

Buciszewo). Durch einen Verzicht auf Autonomie 

werden Synergieeffekte angestrebt, um ein 

bestimmtes Spektrum kommunaler Aufgaben 

erhalten zu können. 

Weiterer Forschungsbedarf besteht dahingehend, 

welche organisationsspezifischen 

Ressourcen für das Zustandekommen der 

erheblichen Varianz an Bewältigungsmustern 

entscheidend sind. Daher sollen in weiteren 

Auswertungsschritten die Selbstkonzepte der 

Organisationen rekonstruiert werden. Dazu 

gehören a) Rollenverständnisse der Personen,

) Beziehungsnetzwerke innerhalb und außerhalb 

der Organisation sowie c) die Gestalt 

und Verbreitung von Leitideen des New Public 

Management an denen sich die Personalpolitik 

möglicherweise orientiert. Die bisherigen 

Auswertungen deuten an, dass sich diesbezüglich 

ein Wandel des Selbstverständnisses der 

Kommunen abzeichnen könnte. Es wäre zu 

prüfen, inwiefern ein solcher Identitätswandel 

konsistent mit bisher rekonstruierten Bewältigungsstrategien 

ist. 


Seite 93

Seite 94 

Endnoten 


Einleitung 

1 Der Begriff der Strategie wird bewusst so weit gefasst, dass 

er im Sinne Henry Mintzbergs (1985) sowohl antizipative 

Strategien der Zielverfolgung („deliberate“) als auch ex post 

beobachtete und eher inkrementalistisch zustande gekommene 

Entscheidungsmuster („emergent“) umfasst. 

2 In Polen wurden neben den kommunalen Entscheidungsträgern 

auch die Leiter von je zwei Schulen pro Gemeinde befragt. 

3 Da die Verbandsgemeinde das Standardmodell in Rheinland- 

Pfalz ist, gibt es nur wenige verbandsfreie Gemeinden. Diese 

sind den Städten rechtlich nahezu gleichgestellt, haben jedoch 

weniger Einwohner. 

4 Die Angaben zu den Zitaten beziehen sich auf den anonymisierten 

Ortsnamen der Kommune, die Position der Interviewten 

sowie die Absatznummern im Interviewtranskript, denen das 

Zitat entnommen ist. 

5 Laut Bürgermeister ist die Gemeinde in 15 Jahren um 1.500 

Einwohner geschrumpft; laut Statistik von 1994-2005 um 

2,9%. 

6 Rücksprache mit Katarzyna Kopycka. 

7 Im Ordnungsamt, in der Hoch- und Tiefbauverwaltung aber 

auch in den freiwilligen Aufgabenbereichen Jugend, Kultur und 

Öffentlichkeitsarbeit (Bautenbach-Feldow BM, 31ff ). 

8 Im Schulbereich wird eine derartige Diskrepanz 

durch die Schulpflicht vermieden.

Anhang 


Tabelle 4: Bewertung des demographischen Wandels in Polen und Bewältigungsstrategien 

Kommune 

Bracewo 

(wachsend) 

Buciszewo 

(schrumpfend) 

Goromierz 

(schrumpfend) 

Kołowina 

(schrumpfend) 

Mielcz 

(wachsend) 

Sierowice 

(stabil) 

Starów 

(stabil) 

subjektive Bewertung 

demographischer Wandel 

irrelevant 

irrelevant 



Abwanderung 

(BM 39-53) 

Geburtenrückgang 

irrelevant, (demographische 

Schwankungen BM 

94-103; 113-116) 

irrelevant 

irrelevant 

(BM 29-30, 43-45) 

irrelevant 

(BM 34-35) 

Bewältigungsstrategien erwähnte Folgen 

Personalaufbau 

(Infrastruktur, BM 56-57) 

Private Kindergärten 

(BM 21) 

stabiler Generationenwechsel 

Wirtschafts- und Einwohnerpolitik 


(PER 32) 

2 Schulschließungen (80 

Klassen), Massenentlassungen 

(BM 42-48) 

Wirtschafts- und Einwohnerpolitik 

(BM 39-53) 

keine Entlassungen 

(BM 94-103) 

Schulzusammenlegung 

(BM 14) aber: keine 

Schließung (BM 80) 



(Investitionsabteilung 

BM 18) 

Bildungsverwaltung 

konzentriert (BM 10-11) 

Verjüngung (PER 

42-43) Professionalisierung 

(PER 36-38) 

Verjüngung (BM 34-35) 

Seite 95

Seite 96 


Einleitung 

Tabelle 5: Bewertung des demographischen Wandels in Westdeutschland und Bewältigungsstrategien 

Kommune 

Bingenzell 

(stabil) 

Dahrenberg 

(schrumpfend) 

Giebelsdorf 

(leicht schrumpfend) 

Kaulshafen 

(leicht wachsend) 

Merzenfels 

(wachsend) 

Streelenau 

(stabil) 

Wabental 

(wachsend) 


demographischer Wandel 

irrelevant 

(BM 140-150; 

SOZ 84-96) 

kein Problem / 


(PER 34-35) 

Bedrohung Geburtenrückgang 

(BM 32-39; aber: 

irrelevant PER 43-46) 





(sonst irrelevant: 

ZEN 46-49) 

irrelevant 

(Geburtenrückgang 

„überrascht“ BÜR 

111-112; PER 67-69) 

irrelevant/Herausforderung 


(BM 44-45) 


Angebotsausweitung 

sozialverträglicher 

Personalabbau (BM 25) 

Personalabbau (BM 11-12) 

Privatisierung 



2 Schulen (BM 32-39) 

1 Kindergartengruppe 

geschlossen (SOZ 37-55) 


(Gebäude angemietet, 

PER 40) 

Personalabbau Verwaltung 

Kooperation Ganztagsschule 

(BM 66-75) 

Angebotsausweitung (KIT 

40-41; ZEN 16-22) 


(ZEN 46-49) 

Personalabbau (BM 

2; PER 24) 


(BÜR 111-112) 

Konsolidierung Personal 

(BM 19) Angebotsausweitung 

(KIG 54f ) 

Teilzeitverträge 

(ORG 106-108) 

befristete Arbeitsverträge 

(ORG 19) 

Alterung 

Alterung 

(BM 2; beginnende 

Neueinstellungen) 

ausgeglichene Altersstruktur 

in Kindereinrichtungen 

(ORG 89-108)


Tabelle 6: Bewertung des demographischen Wandels in Ostdeutschland und Bewältigungsstrategien 

Kommune 

Bautenbach- 

Feldow 

Bolfin 

(schrumpfend) 

Linten 

(schrumpfend) 


demographischer 

Wandel 



Wachstum 

(BM 34) 

Bedrohung (PER 12) 

Verlust (PER 29-31) 


Schrumpfung 

Verlust 


Schrumpfung 

(BM 35-37) 

Pötzberg Herausforderung 

Sentig 

(wachsend) 

Stechwitz 

(schrumpfend) 

Talstedt 

(stabil) 


Geburtenrückgang, 

Abwanderung 

(BM 52) 

Verlust Schrumpfung 

(BM 8, PER 201-223, 

SOZ 9-10) 


Verlust Schrumpfung 

(SOZ 30-32) 


(BM 30-32) 


Arbeitszeit- und 

Lohnreduktion 


(Teilzeitverträge, befristete 

Arbeitsverträge) 

erhöhte Abfindungen 

(BM15-16; PER 12) 


über Änderungskündigungen 

(BM 39-40) 

Schließungen und 

Kündigungen (SOZ) 

Einstellungsstopp (PER 14) 

kollektive Arbeitszeit- und 

Lohnreduktion (BM 11) 

Schließungen 


Personalabbau (SOZ 

36, Einstellungsstopp, 

Altersteilzeit (PER 10-11) 

betriebsbedingte Kündigungen 

Privatisierung (Reinigung, 

Küchen: BM 10) 



(SOZ 40) 

Oberschule kooperiert 

mit Unternehmen, 

Kitas zusammengelegt 

(BM 52) 


(BM 9-10; SOZ 9-10) 

kollektive Arbeitszeit- und 

Lohnreduktion 

Erweiterung Verwaltungsgemeinschaft 

(SOZ 9-10), Fusion mit 

Nachbarstadt (BM 23-24) 


Personalabbau (Einstellungsstopp 

BM 7-8) 

Betriebsüberleitung 

an freie Träger 

Schließung von Einrichtungen 

Alterung 

(PER 14, SOZ 33-34) 

Alterung 

(BM 11, Ziel: 

Neueinstellungen) 

Alterung 

(Nachwuchsrekrutierung 

SOZ 36) 

Alterung 

(reduzierte Nachwuchsrekrutierung: 

SOZ 82-102) 

Alterung 

Alterung 

(Altersteilzeit eingestellt, 

Übernahmen nach 

der Ausbildung BM 26) 

Seite 97

em p l o y m e n t s t r at e g i e s in 

po l i s h p u b l i c s c h o o l s u n d e r 

c h a n g i n g d e m o g r a p h i c c o n d i t i o n s

Seite 100 

Beitrag 4 

em p l o y m e n t s t r at e g i e s in po l i s h 

p u b l i c s c h o o l s u n d e r c h a n g i n g 

d e m o g r a p h i c c o n d i t i o n s 

Katarzyna Kopycka 

Employment Einleitung strategies 

ov e rv i e w 

1. in t r o d u c t i o n 

2. co n s t r a i n t s u p o n t h e s c h o o l s e c t o r in 

po l a n d: d e m o g r a p h i c, i n s t i t u t i o n a l (te- 

a c h e r s’ ch a rt e r) a n d f i n a n c i a l 

3. em p l o y m e n t p o l i c i e s in poli s h pub 

l i c s c h o o l s in t h e fa c e o f d e m o g r a p h i c 

c h a n g e s 

3.1 pr o b l e m awa r e n e s s 

3.2 in s t r u m e n t s o f p e r s o n n e l m a n a g e- 

m e n t u s e d in po l i s h p u b l i c s c h o o l s in t h e 

fa c e o f d e m o g r a p h i c fa l l 

3.3 st r at e g i e s a n d a c t i o n s c h e m e s in m a - 

n a g i n g t e a c h i n g p e r s o n n e l u n d e r d e m o - 

g r a p h i c d o w n t u r n 

4. co n c l u d i n g r e m a r k s o n t h e n at u r e o f 

t h e p u b l i c s e c t o r l a b o u r m a r k e t f o r t e- 

a c h e r s in po l a n d 

1. in t r o d u c t i o n 

The paper focuses on the dynamics of the 

public sector labour market for teachers in Poland. 

Public sector labour markets in general, 

although commonly neglected (Henneberger 

1997: 1; Fairbrother 1991: 69), require attention 

for a few good reasons. Labour markets 

of the public sector make up a substantial 

amount of all employment relations in national 

economies. Furthermore, at least until recently,

work relations within the public sector have 

been said to set standards for the employment 

forms in the private economy. Public sector 

labour markets are also especially interesting 

because of their highly institutionalised settings 

and their political intertwinement (Fairbrother 

1991: 70). On the other hand, changing 

economy and social environments pose new 

problems and challenges for the public sector 

structures. Financial shortages create a need for 

more efficient provision of public goods and 

services. At the same time recent phenomena 

such as globalisation, demographic changes, 

changing cultural patterns and lifestyles result 

in major shifts in demand for public services. 

What coping strategies do public employers 

develop with regard to these tensions? To 

what extent are flexible working arrangements 

introduced? This article tries to address these 

vital questions with regard to the Polish public 

sector labour market for teachers. 

The subject of the following analysis is the 

current employment strategies in the Polish public 

school sector. Of interest are employment 

practices adopted in the face of demographic 

changes. In recent years Poland has faced 

a substantial decrease in demand for public 

schooling brought about by the changing demographic 

structure of the population. As an 

illustration it suffices to say that since 2000 

the number of children of primary school age 

has decreased by almost 20% (GUS 2006: 31). 

Moreover, the public school sector operates 

under two constraints: financial shortages and 

high institutionalisation of school organisation 

and employment of teachers, which impede the 

adaptation to changes in demand. Falling pupil 

rates are a direct cause of financial shortages 

in the local administration since the subsidies 

Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher 

for educational tasks, which a municipality 

receives from the central budget, depends on 

the absolute number of children in school age 

living within its limits. Additionally, there are 

stiff legal regulations concerning working 

arrangements for Polish teachers in public 

schools codified in a Teachers’ Charter. 

Based on the 39 narrative expert interviews 

carried out in 8 Polish municipalities, the 

article analyses the employment strategies 

implemented in Polish public schools in 

reaction to falling student rates resulting 

from demographic changes. The article is 

structured as follows. First, a general situation 

of the public school sector is described with 

regard to three main conditions affecting the 

functioning of the public schooling in Poland: 

the demographic structure, financial resources 

and institutional arrangements. Then, I go on 

to discuss nine of the most common personnel 

policy measures that are used with regard to 

teaching staff in public schools in Poland. In 

the third step I try to reconstruct two strategic 

action schemes in management of teaching 

personnel, which base on the previously introduced 

single instruments of personnel policy. 

Finally I offer some concluding remarks on 

the structure and dynamics of the Polish public 

sector labour market for teachers. 

Seite 101


2. co n s t r a i n t s u p o n t h e 

s c h o o l s e c t o r in po l a n d: 

d e m o g r a p h i c, i n s t i t u t i o n a l 

(te a c h e r s’ ch a rt e r) a n d 

f i n a n c i a l 

Demographic tendencies such as shrinking, 

ageing and falling birth rates are phenomena 

that most European countries are familiar 

with. They can also be observed in Poland, 

where their pace has increased substantially 

since the political transformation of 1989. 

Although demography is a much wider field, 

in this article I will limit myself to presenting 

some information to birth rate developments 

and migrations, as these two factors are particularly 

important to the school sector. 

The number of newly born babies in Poland 

has fallen steadily since 1984. In the year 2004 

there were 356.1 thousand children born there 

– 22.2 thousand less than in 2000 and 367.5 

thousand less than in 1983, which is a fall by 

more than 50% in ca. 25 years. This decrease 

in birth rates results from a drastic fall in the 

number of women having children. Between 

1989 and 2003 the total fertility rate (TFR) 

fell systematically from 2.08 to 1.22. A major 

change in the pattern of fertility behaviour manifests 

not only through extremely low birth 

rates, which lay far behind the level 

of simple reproduction, though, but 

Seite 102 also in the shift of the highest birth 

frequency from the group of 20-24 

year olds to the group of 25-29 year 

old women. These tendencies result in lacking 

sustainability of the population and hence in 

shrinking processes. According to experts 

from Polish National Statistical Office (GUS), 

there is no fundamental change to be expected 

in this matter. On the contrary, in the following 

years TFR is about to fall even more and in the 

year 2010 reach the level of 1.1. For the next 

ten years it will again grow but only to the level 

of 1.2 in 2020. At the same time the average 

child-bearing age will grow steadily and between 

2025 and 2030 it will reach 30 years. 

These negative tendencies with regard to falling 

birth rates are accompanied by high emigration 

rates. Although the present (still negative) 

balance of migrations is a lot smaller than it 

was in the 80s, when massive migrations out 

of Poland occurred (Okólski 2004: 192-194), 

migrations still exert a substantial influence 

on the population records and the population 

structure. Even the steadily growing number 

of immigrants since 1989 can compensate this 

negative emigration record to only a slight extent. 

According to demographic prognoses of 

the Polish National Statistical Office (GUS) it 

is expected that emigration rates will increase 

again in the following years resulting from an 

opening of EU labour markets for the Polish 

workforce. 

These demographic constraints put a pressure 

upon the existing organizational structures of 

the public services and their delivery, as they 

cause major shifts in the demand for those 

services. There is a growing need for services 

concerning the elderly, whereas the demand for 

various child-care facilities falls in the face of 

declining birth rates. The adjustment of the existing 

public infrastructure is not an easy task, 

though. Whereas an increase in the service provision 

in one area of public services is a task 

that does not pose as many problems for the

public providers, the reduction and contraction 

of the existing facilities bring about not only financial, 

but also political and administrational 

problems. The reduction of service provision 

in a particular area of public services has various 

consequences not only for the provider but 

also for the community. On the one hand, the 

diversity and availability of the public service 

falls prey to the reduction in the service provision. 

On the other hand the downsizing of the 

public facilities endangers the interests of those 

engaged in the service provision. Downsizing 

leads to a reduction of employment and hence 

to redundancies. Moreover, the reduction of 

the service provision may cause property value 

losses of the existing infrastructure. 

In the case of the Polish public school sector, 

the impact of demographic changes is obvious. 

With the loss of approximately 20% of students 

within 15 years the public school sector stood 

before a need of a rapid adjustment to new levels 

of service provision. A new policy for the 

distribution of schools was introduced. Many 

primary schools were merged or closed. The 

demographic decrease also led to the need of 

an adjustment of teachers’ employment levels. 

This aspect of the undergoing restructuring 

processes in the Polish public school sector 

is of particular interest in this article. Before I 

move to the analysis of the changes in teachers’ 

employment in Polish schools, I will first introduce 

two other factors that reinforce the impact 

of demographic changes on the school system 

in Poland and make the adaptation a hard but 

therefore an even more vital task. 

The main feature of the Polish educational 

system is its decentralisation. Introduced in 

early 90s, it was eventually in ‘96 when all 


regular schools were put under the jurisdiction 

of municipalities. From then on the provision 

of public education has been a municipal task. 

This means that Polish municipalities are 

responsible not only for financing of school 

infrastructure but also for employment and 

remuneration of the teaching personnel. Vital 

for the municipality in this respect are special 

subsidies from the central budget that municipalities 

receive for the provision of public education. 

Yet, as very often happens when the 

expenditures in the area of public education 

are greater than the subsidies, the municipality 

has to put additional financial means from 

other income sources to cover this difference. 

The amount of the subsidies is directly related 

to the number of school-age children living 

in the municipality. Hence, decreases in the 

absolute numbers of pupils in the municipality 

which are the outcome of demographic 

changes, influence the subsidies for school 

tasks that the local government gets from the 

central budget. This means that changes in the 

student rates directly affect the municipality’s 

finances. Whereas the financing scheme of 

public education in Poland from the point 

of view of a central government allows an 

almost instant reaction on changing demand 

for schooling, the school infrastructure and 

the real expenses in this area are far from that 

level of flexibility. As the result there are growing 

financial strains and budgetary pressures 

to be discerned in the Polish municipalities. 

Seite 103 

An important part of the expenses in 

the public schooling is the remunerations 

of the teaching personnel. According to 

the budgetary data from Polish municipalities, 

teachers’ salaries make out up to 80% of all


their expenditures in public education. In this 

respect the question concerning the flexibility 

of teachers’ employment relations and the 

resulting ability of their adjustment to falling 

demand for public schooling is especially 

important. 

Public schools in Poland are a part of the public 

sector and hence teachers are public employees. 

That is also why the work relationships 

with teachers in the Polish public schools are 

not regulated by a common labour law, but 

fall under a special employment law known as 

the Teachers’ Charter. This detailed document 

defines the possible employment relationships 

with teachers in the public schools, regulates 

the remuneration issues together with the 

payment of salary benefits, determines the 

weekly working time and the amount of possible 

overtime hours, grants teachers many 

social privileges, e.g. health leaves, and, most 

importantly, it specifies the conditions under 

which the employment relationship with a 

teacher can be terminated. From this brief 

description of only a few fields covered by 

specific regulations of the Teachers’ Charter, 

it is clear that this legal document contributes 

to a high institutionalisation of teachers’ employment 

relations. In the following sections 

concerning the instruments of the personnel 

policy introduced in the Polish municipalities, 

the relevant regulations of the Teachers’ Charter 

will be revised in a more detailed 

way. 

Seite 104 

3. em p l o y m e n t p o l i c i e s in 

pol i s h p u b l i c s c h o o l s in 

t h e fa c e o f d e m o g r a p h i c 

c h a n g e s 

The article aims to discuss the employment strategies 

of public employers in the Polish school 

sector in the face of vast drops in numbers 

of students. Expert interviews with people 

responsible for personnel policies towards 

teachers in Polish public schools serve as a 

basis for their reconstruction. These interviews 

were carried out in Polish municipalities in 

October 2006. Because negative demographic 

tendencies have already been present in Poland 

for some time, it is possible to observe in retrospection 

the implemented measures in the face 

of declining demand for public schooling. The 

stated similarities between both municipalities 

and schools with regard to the implemented 

instruments enable, furthermore, a generalization 

of the patterns of reaction on demographic 

changes in the Polish public education sector. 

In the course of the empirical research there 

were 39 narrative expert interviews carried 

out in 7 municipalities in voivodship Śląskie 

and voivodship Mazowieckie and in the city 

of Lodz in October 2006. In each municipality 

a mayor, a head of the education department 

and headmasters of two randomly chosen public 

schools were interviewed. Due to the fact 

that demographic shrinking processes are not 

equally spread out over the whole country, but 

on the contrary vary substantially from region 

to region, these differences were accounted for 

in the sampling procedure in order to enable 

comparisons of personnel policies under dif

ferent demographic conditions. In addition interviews 

were carried out with representatives 

of teachers’ labour unions, school inspectorate 

clerks and other experts in the field of public 

school sector in Poland. The analysis of the 

collected material was carried out by the means 

of the qualitative data analysis software 

MaxQda. 

The comparative case analysis showed substantial 

differences in the personnel policies 

in municipalities and schools confronted with 

demographic changes and those, where a steady 

increase in pupils’ rates can be observed. As 

the aim of this article is to describe measures 

and strategies introduced in the face of falling 

student numbers, the focus of my analysis lies 

in the following on the specific reactions to 

those changes in demand for public schooling. 

Therefore I discuss firstly various personnel 

policy instruments that were used in managing 

the teaching staff in “shrinking” schools. To 

show the institutional background of these 

policy measures, I also discuss the legal regulations 

concerning them. In the second step 

I attempt to reconstruct the overall personnel 

strategies: the employment strategy and the 

strategy of the reduction of employment both 

under the condition of expected drops in the 

number of children in school age. In conclusion 

I summarise the model of personnel management 

adopted in Polish schools in the face 

of demographic changes and contrast it with 

employment structures, which can be found in 

schools with growing student numbers. 

3.1 pr o b l e m awa r e n e s s 

Discussing strategies directed at solving a 

particular problem, or, in other words, finding 


strategic responses to a concrete challenge 

requires first of all a definition of the problem. 

Only if a particular problem is perceived, can 

coping strategies be developed. In the research 

on problem solving the construction of a definition 

of a problem is treated as a crucial 

element in the coping process. As Greve und 

Strobl (2004: 194) put it, “on the individual 

level, the reaction of a person depends on 

the subjective perception and interpretation 

of the problem […]”. Further on they define 

problems “as is-ought discrepancies with an 

aversive character, that is, as discrepancies 

between a (perceived) actual situation and 

a normative standard or expectation that the 

system involved endeavours to overcome”. 

Therefore, it is crucial to ask what awareness 

of the problem of demographic changes with 

regard to education exists in Polish municipalities. 

In the light of the collected interviews 

demographic changes and specifically falling 

pupil rates seem to be an important factor taken 

into consideration by the school headmasters 

as well as by the municipal department of education. 

Most interviewees already expressed 

their concern with negative demographic 

tendencies in the first part of the interview, not 

being specifically asked about the impact of 

the demographic changes on their work. The 

problem of falling rates of children in schoolage 

is therefore acknowledged and the major 

agents in the area of municipal education 

are aware of it, of its origins 

and consequences for the managing Seite 105 

of education. In every municipality a 

detailed demographic prognosis was 

carried out. Some headmasters have also done 

such prognoses for the very district of their 

school, so as to be able to plan their personnel

accordingly: 


I: You have said that you had made a kind 

of demographic prognosis for the upcoming 

years. Was this your own initiative and was it 

performed only in…for your school? 

H: Yes, the school district, because I was 

interested. Most importantly from the point 

of view of personnel policy, which you were 

asking about. I wanted to know how it would 

develop, where I should send my teachers, 

what kind of extra courses will be necessary 

for them and if they would need to change 

their qualifications, so that for example they 

would not only teach mathematics but also 

informatics. It was very important for me to 

know this and that is why I have asked the 

municipal registration office for the birth 

statistics. You know, some of the children will 

move out and some will move in but I could 

get a more or less precise estimation. So we 

have received the data, prepared the tools and 

finally I have completed this task. 

Whereas headmasters conceive demographic 

changes as problems in the field of personnel 

policies, municipalities see them rather in the 

context of shrinking financial resources, as 

the subsidies they get for educational tasks 

form the central budget is based on the absolute 

number of children in school-age living 

in a municipality. The head of the education 

department in Dobroniec recalls it as 

follows: 

Seite 106 

I: In what context, in what way did 

you notice the problem of demographic 

changes? 

H: In what context...After all the main concern 

are these so called education subsidies, which 

the city gets. The distribution of these resources 

is unanimous, it is per a so called student and 

so when the resources are allocated per student, 

of course virtual resources, but still per a particular 

student, then of course from the point 

of view of finances we must have noticed that 

there is a [demographic] problem. 

Judging from the interviews it can be said, that 

the problem of demographic changes and their 

consequences for the organization of public 

education in the municipalities is a well-known 

fact and has been thoroughly discussed. What 

are, therefore, the personnel strategies, that the 

municipalities and single schools implement in 

response to those drops in student numbers? 

3.2 in s t r u m e n t s o f p e r s o n n e l m a n a g e- 

m e n t u s e d in po l i s h p u b l i c s c h o o l s in t h e 

fa c e o f d e m o g r a p h i c fa l l 

In the analysed interviews with headmasters 

and municipal education departments there are 

nine dominating instruments of the personnel 

policy to be found. In the following paragraphs 

I am going to discuss them in detail. They represent 

external as well as internal flexibility 

measures. The external personnel policies are 

transition into retirement, redundancies, part 

time employment and fixed term contracts. 

Overtime, working time reductions and multiple 

qualifications enabling teachers to take up 

various posts within a school are considered 

internal. Most interestingly, there are also 

instruments, which are external with regard 

to single schools within the municipality, but 

internal for the municipality as a whole. Such 

internal-external mechanisms include the 

transfers of teachers between schools as well 

as combined posts (one teacher realizes his full

time occupation in two schools). 

Transition into retirement. Teachers employed 

in Polish public schools have the right 

to go into retirement after having worked for 

30 years in public educational institutions, no 

matter how old they are. Therefore, after being 

employed in a public school for 30 years a 

teacher can either retire or stay at work until he 

or she reaches the retirement age stated in the 

common labour law (60 for women and 65 for 

men). This privilege is written down in the Teachers’ 

Charter and is going to be valid only till 

the end of 2007. Afterwards it will no longer be 

possible for teachers to retire until they reach 

standard retirement age. This is also why many 

municipalities expect an elevated number of 

transitions into retirement in 2007. On the one 

hand it will lead to a “spontaneous rejuvenation 

of the teaching personnel” (Dobroniec01). 

The head of the educational department in 

Lodz forecasts that in this year approximately 

15% of teachers in his municipality will retire 

and will have to be replaced by younger ones. 

This massive transition into retirement will 

have a positive effect on the age structure of 

the teaching personnel. Moreover, it will allow 

many graduates to find employment in public 

schools. On the other hand a high number 

of retiring teachers at one time poses a great 

financial burden on the municipal budget, as 

the Teachers’ Charter assures retiring teachers 

a “retirement benefit” in the amount of three 

monthly salaries. Municipalities, as they hold 

the jurisdiction over public schools, also cover 

all personnel costs in education and among 

those the payment of retirement benefits as 

well. They get no special subsidies from the 

central budget to cover these expenses though 

and have to finance them from their own me- 


ans. As the head of educational department in 

Bracewo puts it: 

It means that certain persons were retiring, but 

the real exodus will start in 2007, because the 

regulations will change again. So the teachers 

who will not retire by that time will then have 

to go into retirement on less favourable terms. 

We expect to see a large number of teachers, 

who will retire, and in the national scale it is 

quite a problem. It is also a problem for the 

municipalities because the financial resources 

for the retirement benefits have not been fully 

secured. So, we more or less know, we are 

planning ahead a little bit, but it usually comes 

from our own sources and not the central budget, 

where the subsidies should be enough to 

cover those expenses. 

Nevertheless, as the head of the educational 

department in Dobroniec underlines, the 

replacement of the elderly teachers with graduates 

only just entering the labour market 

shall in the following years have also positive 

consequences for the municipal budgets. Because 

a teachers’ salary in the Polish public 

school system depends to a great extend on 

his/ her promotion level, younger teachers get 

a substantially lower remuneration than their 

older colleagues (A monthly pay of a teacher 

on the highest rung of the career ladder is 

225% of that of a beginner). Consequently, 

they are also relatively “cheaper” for 

the municipality: 

Seite 107 

On one hand of course the experienced 

teachers will leave, but on the 

other a large group of young ones will come 

in their place. And I am not saying worse 

teachers, I can smile, cheaper teachers. From


this point of view it will be advantageous for 

the educational budget. 

Transition into retirement is also an important 

personnel policy instrument in Polish public 

schools with regard to demographic changes. 

In the light of the interviews carried out in Polish 

municipalities and schools retirement occurs 

to be a most commonly used measure of 

staff reduction in the process of its adjustment 

to falling student numbers. Moreover, it is 

described as a success by the decision makers 

(school headmasters and municipal educational 

offices), as in the course of it nobody is 

left without financial resources or not socially 

secured. It seems that although this measure 

must be regarded by a municipality as fairly 

costly , it is perceived as a better option than a 

dismissal on economic grounds, which would 

create high social and emotional costs. A good 

representation of this very typical line of argument 

that appears in almost all interviews, 

poses a statement from the interview with the 

head of educational department in Buciszewo: 

We were quite lucky in these manners, when 

there was a need, and practically every year 

there was such a situation, due to organisational 

changes, which means that the number 

of class units was decreasing, the number of 

teachers would also have to decrease […]. 

So it would always be that we tried 

to come ahead, that the teachers who 

Seite 108 were leaving, were usually retiring. 

This is the merit of the headmasters 

and the teachers themselves. They 

were aware that they could retire and now they 

could choose to do so while their colleague 

who teaches the same subject and has only ten 

years of teaching experience would stay. They 

would think, I will retire because I have means 

to live. I have retirement and the younger colleague 

will continue to work. So that is how it 

was usually done with retiring of the teachers, 

painless I would say. I am thinking right now, 

trying to remember if we had such case when 

we had to lay off a teacher who remained… 

no, no we didn’t have ever such a case that 

someone remained without a job due to organisational 

changes. 

A very similar concern we find in the interview 

with a headmistress in Kołowina: 

I have to sadly admit it, but with some satisfaction 

as well, that I never let someone off, who 

wouldn’t find any job at all. Usually those were 

the persons who decided to retire, so called 

privileged retirement, and thanks God, because 

it is an employer’s dilemma, right? To have to 

lay off a young person right after finishing the 

studies, this is not very nice. It always bugs 

you later on, even though those are objective 

factors. 

Furthermore, a transition into retirement was 

in many cases also a solution to the problem 

of not sufficient qualification levels of some 

of the teaching staff. Lately, a new legislation 

concerning the necessary qualifications of the 

teaching personnel has been established, which 

requires higher qualifications of teachers than 

before. Those teachers who did not have an 

according university degree were to be made 

redundant or in best case, degraded to the first 

promotion level, which resulted in a substantial 

reduction of their salaries. As this legislation 

hit mostly older teachers, a transition into 

retirement was also a suitable solution of the

problem of low qualifications. 

A concern often expressed in the literature to 

the topic with regard to retirements, and especially 

early retirements is that such solutions 

can lead to shortages of qualified personnel 

on the labour market. According to the interviewees, 

this is not to be regarded as a real 

problem on the Polish teacher labour market, 

though. Although in some areas there are still 

not enough qualified teachers (especially western 

foreign languages), generally there is a 

substantial surplus of teachers in Poland. 

Redundancies. Involuntary terminations of 

indefinite contracts with teachers pose in turn 

a relatively rare personnel policy measure. As 

already mentioned, there is a strong tendency 

in the Polish public schooling sector to avoid 

redundancies. Furthermore, there are stiff legal 

regulations in the Teachers’ Charter concerning 

termination of infinite contracts, which make 

such measures on the one hand costly and on 

the other very troublesome for the employer. 

Except for long illnesses and such extreme 

cases like committing criminal acts, teachers 

who are indefinitely employed can practically 

only be made redundant in cases of a school 

reorganization (i.e. reduction in number of 

classes). Although the right of the employer 

to terminate a contract when a teacher does 

not do his job well is formally reserved in the 

legislation, such a step is virtually impossible. 

It requires detailed bureaucratic procedures together 

with a negative opinion on the teacher’s 

work issued by a school inspectorate office. A 

teacher, having been negatively assessed and 

made redundant, has the right to claim against 

the headmaster’s decision before court. Because 

of a strong unionisation and high professi- 


onal solidarity between teachers, it is already 

immensely difficult to get a negative opinion 

of a teacher. For the same reason teachers’ 

claims against their headmasters usually end 

up advantageous for the claimers . Furthermore, 

according to the literature, legal disputes 

are expected to have a negative impact on 

the atmosphere at the workplace and lower 

the morale of other employees. An attempt 

to dismiss a bad teacher is therefore a very 

troublesome and risky task and is usually not 

even taken into consideration by headmasters 

as a possible option. In many interviews headmasters 

expressed their frustration because of 

their powerlessness in this respect. On the one 

hand they are expected to care for the quality 

of their school, on the other, their hands are 

tied when it comes to meeting personnel decisions. 

More interesting with regard to demographic 

changes and the reduction of the teaching staff 

in Polish public schools is the possibility to 

end the employment relationship in case of a 

reorganization of the education facility (i.e. 

school). According to the article 20 of the 

Teachers’ Charter an indefinite contract with a 

teacher may be terminated if structural or organizational 

conditions of the school change so 

that a continuation of his or her employment is 

no longer possible. In case of such a dismissal 

on economic grounds a teacher has a right for 

a redundancy payment of 6 monthly 

salaries. The amount of the benefit 

depends on a type of labour contract Seite 109 

(indefinite work relationship or public 

servant status) and the promotion 

level of the teacher being made redundant. 

This regulation, which enables the dismissal 

of a teacher under the circumstances of school


reorganization in the course of a reduction 

in pupils’ numbers, makes the Polish teacher 

labour law distinctly different from, for example, 

German institutional arrangements in the 

form of the unbreakable “Dienstverhältnis”. 

Although the dismissal on economic grounds 

poses an expensive measure of staff reduction 

it still allows for an exchange with the external 

labour market. 

As already mentioned, the dismissals on 

economic grounds are rather seldom. The 

collected interviews allow one to speak about 

three possible reasons for it. First of all, the 

legal regulations concerning this type of 

termination of work relationship codified 

in the Teachers’ Charter make this measure 

relatively costly. The means for additional 

payments for teachers are not financed by the 

central state and pose an additional burden 

on the municipal budgets. In case of smaller 

municipalities, it is to be expected that there 

will not be enough resources, which can have 

a fairly negative effect on their financial stability. 

This concern is expressed by the head of 

the educational department of a small town in 

Śląskie (Mielcz): 

To make [a teacher] redundant even because 

of some reorganisation, we pay money, because 

the teacher has a right to a redundancy 

payment, we here try to avoid. We try to avoid 

this in order not to have to pay, it is all 

connected with finances, we do not 

Seite 110 have enough, 6-month redundancy 

payment it is a lot, we try, we prefer, it 

is also for the good of the employee, 

to find him a post in another school rather than 

lay him off. To make redundant is the last resort, 

and we try to avoid it, it is a lot of money 

which we do not have. 

At the same time, as described above, municipalities 

very often use retirements as a measure 

of reduction of the staff numbers, although it 

creates comparable, or in some cases even greater 

costs for them. Nevertheless, transitions 

into retirement are regarded as superior and 

are more eagerly implemented than redundancies. 

In my view this lies in a strong general 

reluctance towards teachers’ dismissals, which 

I ascribe to two further structural conditions 

of the Polish public school sector. To begin 

with, characteristic for Polish teachers as a 

professional group is their high solidarity. This 

is also shown in their labour union enrolment 

and the political influence of teacher labour 

unions in the Polish parliament. This relationship, 

characterised by solidarity, also stretches 

over a formal organization of a public school 

as headmasters are recruited almost exclusively 

from teachers. Moreover, the definition 

of a headmaster is that being a teacher always 

comes first. To illustrate this very typical way 

of self-description, let me quote a line from an 

interview with a headmaster in Buciszewo: 

Above all I am a teacher since 1985. I became 

a headmaster on the first of September 1999. I 

have a rule that one can be a headmaster from 

time to time but one always is a teacher. 

It seems therefore, that the relationship between 

a headmaster and a teacher is on the one hand 

comparable to an employer employee situation. 

On the other hand however the professional 

solidarity between them makes the process of 

decision making emotionally hard for the headmaster. 

This intertwinement may be the reason 

for a profound reluctance towards external

solutions of personnel problems. The same 

problem, albeit in a broader perspective, can 

be found on all levels of public school administration. 

An interviewed researcher in the field 

of public education points out this distinctive 

feature of the Polish school system: 

The problem with municipalities is such that 

there is a shortage of experts on education. If 

there are any, those people are, like in school 

inspectorate and the ministry, they are teachers. 

It is not written anywhere that an expert on public 

education should be a teacher. Such a person 

should of course have a good knowledge 

of pedagogic problems but it also has to be a 

person who knows how to manage the education 

and so on. It does not necessarily have to 

be a teacher. 

The headmaster is also a teacher, and unfortunately 

it is the same background, it is however 

becoming more professional, and is more and 

more a kind of real managerial personnel … 

[…] but still those are teachers. 

Secondly, it is very common in the Polish public 

education that the headmaster is a former 

teacher of this very same school that he is 

now in charge of. Such a situation creates an 

even stronger bond between a headmaster and 

his teaching staff. It is no longer a loyalty to 

the profession alone, but also personal bonds 

with one’s former colleagues that shape the 

relationship between the headmaster and his 

employees. As a good example of such emotional 

involvements let me quote an interview 

with a headmaster in Goromierz: 

May is unfortunately, in the context of shrinking 

of our school and falling numbers of pu- 


pils and, connected to this, number of classes, 

[May is] a very difficult time. I had to lay off 

some teachers, and resulting from this, I had to 

make some decisions, which, as I was saying, 

were personnel decisions concerning the people 

I have worked with for many years, and 

that’s why I would say human or psychological 

reasons they were very difficult decisions. 

Therefore, due to a specific structural setting 

of personnel decisions, or in other words, to a 

specific employment context in Polish public 

schools external personnel policy measures in 

the form of redundancies are relatively rare. 

Moreover, they are perceived by the decision 

makers as an extreme, ultimate solution, 

which should be avoided if possible. Hence, 

although legally feasible, exchanges with the 

external labour market are not a common a 

strategy of staff reduction in the face of falling 

student numbers in Polish schools. 

In contrast, an external measure of personnel 

policy that is fairly common in the Polish public 

school system is the fixed term contracts. 

The number of such forms of employment has 

grown over the last years. Judging from the 

interviews it can be said, that the headmasters 

appreciate this measure as an important form 

of personnel flexibility, and that it serves various 

aims in their personnel management. A 

fixed term contract with a teacher in a public 

education facility in Poland cannot 

be concluded at will, though. There 

are specific regulations concerning Seite 111 

the conditions, under which a fixed 

term employment relationship can 

be contracted and they are codified in the 

Teachers’ Charter. Firstly, graduates, who start 

their professional career as a teacher, are to


be employed on a fixed term contract. They 

are employed at first for one year. Within this 

time they are supposed to do their apprenticeship. 

This apprenticeship can be extended for 

another year if it was not accomplished in the 

first year. 

Secondly, a headmaster is allowed to employ 

a teacher on a fixed term contract when the 

teacher in question fills in for a teacher employed 

on the regular basis. Such “substitution” 

employment contracts are concluded in Polish 

public schools in the case of a long sick leave 

or maternity leave of an indefinitely employed 

teacher. In fact, longer leaves are not a rarity in 

public schools, as they are one of the privileges 

that the Teachers’ Charter grants. According to 

the legislation, a teacher has a right to take a 

one-year leave from teaching for three times in 

the course of his career in public schooling. As 

a result, longer leaves create a certain pool of 

free posts that can be seen as a buffer between 

the external and the internal labour market. I 

will return to this point towards the end of this 

article. 

Furthermore, in the course of changes in the 

Teachers’ Charter it is now possible for a 

headmaster to employ a teacher on a fixed term 

contract also when a reduction of classes (and 

therefore teaching posts) is to be expected in 

the following years. This is a very interesting 

legal construct, which allows for a 

certain manoeuvre by conclusion of 

Seite 112 an employment relationship. Whenever 

a headmaster can prove that 

further employment of a teacher will 

not be possible in the next years, he or she is 

allowed to employ on a fixed term basis. On 

top of that a fixed term contract can also result 

from the situation of part time employment. If 

a teacher does not have a full time post, he or 

she can always be employed on a fixed term. 

Fixed term contract is dictated by the need to 

employ someone as substitute for a sick employee. 

It is also a contract that one can have 

with a teacher beginning their professional 

career. This teacher is employed for a fixed 

time internship. So as I was saying, when there 

are only few teaching hours available and there 

is no other way to find some more of them, as 

a result of the school schedule, a fixed term 

contract is signed in such cases. 

This brief description shows that although in 

the Polish public schools teachers should generally 

be employed on indefinite contracts, 

there are still several possibilities of fixed 

term work arrangements. Although limited to 

certain conditions, the number of fixed term 

contracts is increasing in Polish schools. This 

is because they serve an important role in 

management of the teaching personnel. Firstly, 

fixed term contracts enable better assessment 

of new employees. This traditional reason for 

the use of fixed term contracts as a certain probation 

time is widespread in the Polish public 

school sector. It has even found its reflection 

in the legislation in the form of an obligatory 

apprenticeship for beginners entering the teaching 

profession. Nevertheless, according to 

the headmasters interviewed, the possibility to 

test an employee is important also in case of 

older, established teachers. This, however, is 

limited by the existing regulations. As the head 

of education department in Starów puts it: 

The Teachers’ Charter does not allow us, and 

this is its drawback, to employ a person for

a probation, as I would call it, so for a short 

time, for example a year, so that to be able to 

check him or her, there is no such possibility. 

An apprentice teacher has to be employed for 

one year according to the Teachers’ Charter, 

but this results only from their promotion level, 

and I am talking about a fully qualified teacher 

who is already established, has for example 15 

years of work experience, is nominated, whom 

it is not allowed to employ otherwise than on 

an indefinite contract. 

Secondly, what is of main interest here, fixed 

term contracts serve also as a certain buffer 

which enables a fairly easy adjustment of the 

staff numbers to new levels of demand. Such 

personnel flexibility should be seen as especially 

important in the public school sector 

with regard to falling student numbers because 

a use of a typical exit option (redundancy) is 

fairly limited. Therefore an optimal, directed 

implementation of fixed term contracts can 

turn out to be a suitable strategy to avoid future 

oversupply of the employed personnel. To 

illustrate an implementation of such a measure 

let me quote the interview with a headmaster 

in Goromierz: 

That is why, especially the previous headmistress, 

who held her function for more than ten 

years, having the perspective, such a prognosis 

[of the falling number of children] tried to plan 

the employment, so that the contract would 

end at the proper point of time without causing 

too many problems. So usually those were the 

fixed term contracts. So when one knows that 

there will not be a need for so many hours of 

foreign languages or mathematics, even though 

in a given moment of time there is a need to 

employ a teacher, in the future years, though, 


there would not be any job for the teacher, the 

headmaster would offer a fixed term contract. 

Fixed term contracts have also certain disadvantages, 

though. Teachers on fixed term contracts 

have no employment security and they 

cannot enjoy a feeling of financial stability. A 

headmaster in Mielcz sees these problems and 

therefore tries to conclude indefinite contracts 

whenever it is possible: 

Fixed term contracts, I don’t know, I rather 

try, when it is possible to employ someone, 

and I know that I can secure him/her a post, to 

sign an indefinite contract. […] When there 

is a possibility to change from the fixed term 

to indefinite contract, when the fixed term 

employee has fulfilled these requirements that 

were stated by the headmaster, I try to do it. I 

am trying to avoid unnecessary complications, 

the fixed term contract closes many opportunities 

for an employee, for example something 

as trivial as obtaining a loan from the bank. 

Moreover, as one of the interviewees points 

out, there is a danger of misuse of this instrument 

by the municipalities, which can have 

negative consequences on the quality of the 

educational process: 

As far as I know the municipalities sometimes 

do it like this, they employ someone for a 

probation period, usually a year. In 

case of young teachers the rotation of 

personnel is quite high, but of course Seite 113 

it gives more freedom for the municipalities 

and that is the positive side. 

[…] From the other side of course there is a 

very negative effect, when a rural municipality, 

because of financial reasons, constantly


changes this young personnel. Because of 

course a teacher…such workforce should be 

rather stable for the school do be teaching 

well. 

Fixed term contracts very often are connected 

with part time employment, which is a yet 

another instrument of external personnel policy. 

Surprisingly enough, the Teachers’ Charter 

does not include any special regulations 

concerning this measure. The analysis of the 

collected interviews allows one to recognise 

two major reasons for a part time employment 

of teachers. Firstly, in some cases part time 

contracts are concluded for the sake of a teacher. 

For some employees, family situation 

and other possible commitments make this 

type of working time flexibility an especially 

convenient arrangement. Moreover, a part 

time employment at a school can be easily 

combined with other jobs. In such a case, a 

part time employed teacher on the one hand 

benefits socially, as a job at school guaranties 

him or her social insurance and other 

payments. On the other hand a part time employment 

at school leaves much free time to 

take up other forms of paid occupations, this 

time without the additional burden of social 

security payments. 

Secondly, part time contracts with teachers in 

Polish public schools are in most cases simply 

an effect of curricular arrangements. 

Part time employment results from 

Seite 114 small number of hours for some subjects 

in the educational process at a 

certain level. A good example of such 

subjects is art, drawing, music, practical tasks, 

but also chemistry at schools of the middle 

level (7-9th education year). The problem 

of not having enough hours in one subject to 

sum up into a full time job occurs especially 

in small schools, where there are few classes 

at the same level. Because of falling student 

numbers such a situation is not uncommon and 

especially common in the rural areas, where it 

is difficult to merge schools due to big distances 

and low population density.. A lack of hours 

reserved in the curriculum for some subjects 

started to be a problem of personnel policy and 

became a reason for implementating part time 

employment with more stringent requirements 

regarding qualifications needed to teach at a 

public school. This tightening of regulations 

concerning obligatory qualifications makes 

it impossible for a teacher to teach a similar 

subject without an extra university degree in 

this second subject. If a teacher does not have 

any further qualifications, he or she is not allowed 

to teach in any other but the one subject 

in which they are originally qualified. When a 

school curriculum contains only a few hours of 

a specific subject, a school has to employ such 

a teacher on a part time basis. 

Part time employment resulting from a small 

amount of hours for certain subjects leads, subsequently, 

to many problems of personnel management. 

Firstly, it is difficult acquire accordingly 

qualified teachers for such employment. 

Low salaries mean that it is not profitable for 

a teacher to travel to some village school only 

for a couple of hours. Secondly, teachers who 

work for only a few hours at one school are 

mostly employed in more than one educational 

facility. That is why they pose also additional 

organisational problem to the headmaster. 

They usually require a certain amount of flexibility 

when it comes to their times of work and 

therefore it is harder to construct a schedule for

the whole school. Problems also occur when it 

comes to teachers’ meetings, as such teachers 

have to be present not just in one, but in several 

places of work. Thirdly, an employment in a 

few schools at the same time leads also to a 

certain alienation of a teacher, which is seen as 

a major drawback by the headmasters. “Hourly 

teachers” do not develop a feeling of belonging 

to one school. They do not have time to engage 

in additional work for its benefit. Therefore a 

school does not have much use of such an employee. 

Such a teacher is not able to develop a 

personal bond with children, as he has to work 

with too many of them and he stays a stranger 

to them. One of the headmasters interviewed 

compared those “hourly teachers” to meteors 

that come and go. A good example of a feeling 

about hourly teachers that is shared by many 

interviewed headmasters poses a following 

citation from the interview in Mielcz: 

Exactly such an hourly teacher, does not interest 

me, and the second thing is that an hourly 

teacher will not do anything extra in the school 

because he runs form one school to another. 

However, a teacher, whom I have here and has 

the same qualifications, I know that he will do 

his job well and will also perform many activities 

connected with other tasks at school, like 

preparation of some ceremony, the school’s 

newspaper or extra work with children. […] 

For these reasons headmasters in general are 

not in favour of such “hourly teaches” (as they 

call them) and try to avoid employing them 

if it is only possible. A good solution in this 

case represents teachers, who are qualified to 

teach more than one subject. Such teachers can 

combine their working time teaching various 

subjects so that eventually they come up with 


a sufficient amount of hours for a full time 

employment. Such a situation is preferred by 

the headmasters for a number of reasons that 

will be analysed further on in this article. Here 

it suffices to say, that in this way the headmasters 

can assure themselves an adequately 

qualified person and therefore do not face the 

yearly problem of acquiring an appropriate 

labour force and at the same time they do not 

encounter various organisational problems 

stemming from the fact, that a teacher is employed 

in several schools at the same time. 

A specific type of part time work poses a 

reduction of weekly working time. Such 

reductions happen in Polish schools fairly 

often because of falling student numbers and 

hence, a decreasing number of class units. 

Working time reductions, although they are in 

fact similar to part time employment, should 

be considered as an internal instrument of 

personnel management and therefore require 

a separate attention. Regulations concerning 

the usage of this personnel policy measure 

are codified in the Teachers’ Charter. In case 

of a fall in the number of students attending a 

particular school, which make further full time 

employment of a certain teacher impossible, 

a headmaster is allowed to propose a teacher 

a reduction of his or her working time with 

a corresponding reduction in remuneration. 

A teacher can either agree to such new working 

arrangements, or not accept the 

reduction. In the latter case a teacher 

has to be made redundant and get Seite 115 

the redundancy benefits guaranteed. 

According to the interviewees, such 

extreme solutions are rather seldom. Far more 

often a teacher accepts the reduction. He or 

she has then a possibility to look for additi


onal part time employment in other schools, 

or, which is a very interesting measure of personnel 

policy, they can make up the missing 

hours to full employment by combining their 

job in two schools. In such case a teacher has 

formally only one employment contract, but it 

is realised in two facilities. I come back to this 

instrument later on in the article. 

With reduction of a weekly working time the 

argument is swept from external to internal 

personnel policy measures. The most prominent 

of them is multiple tasking and hence 

internal division of work between the teaching 

staff. In the case of schools and teaching 

personnel exchanging personnel between 

various posts within the same facility is not a 

straightforward and easy task, though, because 

the qualification requirements concerning 

teachers in the Polish public schooling system 

are very high. Therefore, acquiring further qualifications 

by the teaching staff is considered 

by headmasters as a crucial element in their 

personnel management. In the total amount 

of interviews, there was not a one, where this 

concern was not mentioned. Moreover, a vast 

majority of the interviewees found having teachers 

qualified in more than one subject most 

important in their personnel strategies. As one 

of the headmasters interviewed put it, having 

teachers qualified in more than one subject 

makes the assignment of teaching hours in 

various subjects to employed teachers 

more flexible (Bracewo02) 

Seite 116 

In the course of their studies teachers 

usually acquire a grade that enables 

them to teach in only one school subject – the 

one that they have studied. In order to get 

qualified in a further subject they have to 

accomplish post gradual studies in this field. 

As a rule those studies last for about 3 to 4 

semesters. There is a tuition fee for the studies 

which is compensated to some extend by the 

municipality. The amount of the grant differs 

from municipality to municipality but is usually 

not higher than a half of the tuition fee. This 

makes the acquisition of further qualifications 

a relatively costly investment for teachers and 

therefore these are predominantly the younger 

ones who decide to take up additional studies, 

as the amortisation time of this investment is 

in their case the longest. Municipalities do not 

give financial aid to every post graduate student 

but only those, who are within priorities 

that are set either centrally for the whole municipality, 

or decentrally in each school. 

“Multisubject” teachers serve an important 

role in managing teaching personnel and on 

the teacher labour market. Qualifications to 

teach several subjects are on the one hand 

advantageous for teachers themselves. Having 

qualifications required by a teacher in the 

Polish school sector in more than one subject 

makes it is easier to find employment and more 

importantly, to keep a full time job in case of 

reductions of class units. For when the amount 

of hours in a particular subject decreases because 

of the falling student numbers, so that it 

is no longer enough for the full time employment, 

such a multi-qualified teacher has the 

possibility to teach another subject and in this 

way compensate for these missing hours. In 

consequence he or she is able to keep a full 

time post through combining teaching hours 

in two or more subjects at the same school. In 

the face of a difficult situation on the labour 

market and high levels of unemployment, 

being multi-subject gives a teacher a greater 

employment security. That is why acquiring

further qualifications is currently very popular 

among Polish teachers, especially considering 

the fact, that the cost of additional studies is 

compensated only up to 50% and the rest has 

to be financed by the teachers themselves from 

their moderate, if not to say low, salaries. 

Multisubject teachers are also very convenient 

for a headmaster for several good reasons. To 

begin with, it is easier to ensure them a full time 

employment, even in the face of reductions of 

class units. Having teachers qualified in more 

than one subject a headmaster can avoid using 

external measures of staff adjustment more 

easily, such as the transition into retirement or 

redundancies as well as working time reductions 

that have been just discussed. As already 

mentioned, such measures are not favoured 

in Polish public schools for a number of reasons. 

Firstly, a general trend exists to avoid 

redundancies as they are connected with great 

financial and social costs. Solidarity towards 

other teachers, secondly, makes a decision on 

reducing the working time also very hard for 

a headmaster, as it results in lower pay for a 

teacher. Furthermore, when a teacher cannot 

be employed full time at one school, he or she 

will probably look for additional jobs in other 

schools or even outside the educational sector. 

Such a situation, when a teacher has more than 

one workplace, is considered as having a negative 

impact on his performance and engagement 

in a particular school, though. As thoroughly 

discussed above, headmasters are not in favour 

of such “hourly teachers” combining employment 

in several schools at the same time. The 

following quote comes from an interview with 

a headmaster in Mielcz: 


have at least 16 [hours], and this chemistry teacher 

did additionally postgraduate studies in 

mathematics, this means some related subject. 

This is assuring oneself for the future, when 

one or two classes will leave the school [and 

therefore the number of chemistry hours will 

fall], so that he does not have to teach in two 

schools. For I am a supporter of the situation 

that the teacher teaches at only one school, because 

the teacher should be always available 

for the pupil. For me the worst kind of teacher 

is the one that does not necessarily teaches 

badly, but the one that has to leave for another 

school, he finishes the lessons and leaves. 

Moreover, multisubject teachers pose a good 

solution to the problem of acquisition of 

adequately qualified personnel. As already 

mentioned in this article, finding a sufficiently 

qualified teacher is especially hard in small 

schools and in those subjects, of which there 

is only a small amount of hours in the curriculum. 

In the case of such schools, it turns out 

that having a teacher additionally qualified to 

realize those subjects is the most comfortable 

situation and therefore the most desirable. To 

illustrate this argument let me quote a headmaster 

from a small school in Śląskie: 

Surely education, [it is welcome] when the 

teacher continues his education. Because the 

school is very small and for many subjects 

there is very little hours, the teacher 

who completes extra post graduate 

studies, and gains additional qua- Seite 117 

lifications is very precious to me. I 

know that I do not have to employ 

two or three additional persons, because one 

has qualifications to teach three subjects, and 

The chemistry teacher has now 19 and will 

I have the comfort that I do not have to search

for anyone else. 


The advantage of having a teacher trained 

in more than one subject when it comes to 

having adequately qualified personnel is not 

only recognized in small rural schools. Multisubject 

teachers can take over a subject after 

a colleague quits his job or goes into retirement. 

In this way, they are a certain buffer for 

a headmaster as they give him more time to 

acquire an adequate person from the external 

labour market. On the other hand, in the case 

of falling student numbers and decreasing 

amount of teaching hours, multi-qualified 

teachers can simply replace those, who end 

their employment. Multisubject teachers 

therefore enable the headmaster to avoid a 

common problem of staff reductions based on 

retirements. As retirements do not necessarily 

happen in the area where there is too much 

staff, a relocation of employees often takes 

place. This can lead to the situation, when the 

tasks are done by insufficiently qualified personnel. 

In the case of schools such inadequacies 

of qualifications and tasks are, however, 

legally very restricted and almost impossible. 

Therefore, qualifications enabling teachers to 

teach several subjects are of great importance 

in the Polish public schooling, as they pose a 

facilitating condition in the reduction of the 

teaching staff. 

To be most beneficial, post graduate 

studies have to be planned accordingly 

Seite 118 and match the needs of a particular 

school. That is why it is very often 

the case that headmasters propose 

or suggest certain teachers to take up further 

studies in a particular subject. He cannot force 

a teacher to take up a certain subject, though. 

Nevertheless, in most cases a teacher studies 

the subject that was suggested by his headmaster, 

as this is where the personnel shortages are 

expected or already occur. Acquiring additional 

qualifications by the employees can be a very 

powerful and useful mechanism for a headmaster 

in his personnel planning. Using this 

instrument wisely, they are able to maintain a 

stable personnel structure, avoid redundancies 

and assure themselves an adequately qualified 

workforce, but only if they plan their teaching 

staff group well in advance. As a headmistress 

in Starów puts it: 

I employ teachers, math and physics teacher, 

right? The so called multisubject teachers […] 

for example I have asked the biology teacher to 

finish post graduate studies in geography, and 

now I have two of such teachers. The biology 

teacher to finish nature studies, and so we have 

nature lessons in primary school and biology 

[in gymnasium]. If there are no hours to give 

[the teacher] here [in primary school], I have 

some there [in gymnasium]. So also such planning 

of the self development of the teachers is 

crucial for the teacher to keep his or her job. 

[…] So the headmaster has to act here early 

enough, and I do it, so that the teacher becomes 

multisubject, as we say, has competed two 

studies. I have a teacher who can teach physics 

and informatics. Very good mixture, right? 

The old informatics teacher retires and I have 

already a qualified person for her post. One 

has to think and plan ahead, for example, not 

planning 2 or 3 years ahead would be very bad 

for the school. I think that this could happen to 

a lazy headmaster, who would employ teachers 

without thinking too much about the future. 

[…] When employing a teacher you have to 

consider if you will still have a job for that

person after one or two years, because you will 

have to tell this person. The apprentice teacher 

is ok, he is secure, he will be here one year, the 

apprenticeship lasts one year, this is written in 

the Teachers’ Charter. But in case of a teacher 

employed on indefinite contract, right? When 

the teacher gets nominated his employment is 

based on nomination, and one cannot fire him 

and if you do, you have to bear the expenses, 

do you understand? 

Furthermore, multi-qualified teaching staff also 

comes in handy in case of temporary absences 

of teachers because of illness. Then a headmaster 

can ask an adequately qualified colleague 

to fill in for an absent teacher so that a lesson 

can be held as planned. 

Another important internal measure of personnel 

policy in Polish schools is the possibility to 

extend the weekly working hours in the form 

of overtime. This instrument of internal time 

flexibility is fairly popular in public schooling 

because it is both rewarding for a teacher and 

convenient for the headmaster. There are certain 

regulations concerning the implementation 

of overtime that are codified in the Teachers’ 

Charter. According to the legislation, a headmaster 

has the right to tell a teacher to do 5 

hours of overtime and therefore to extend his 

working time from 18 to 23 hours per week. 

The weekly working time can be furthermore 

lengthened by an additional 4 hours (up to 27) 

but only if a teacher agrees to it. As a rule, teachers 

eagerly accept it, though, as they benefit 

financially from overtime. 

Two policies towards overtime can be recognized 

in Polish public schools from the analysis 

of the collected empirical material. Firstly, 


some municipalities try to reduce overtime 

and rather employ a new employee than give 

extra work hours to teachers that are already 

employed. The reasoning behind this is that 

overtime is a fairly expensive measure and 

that it is cheaper to employ another teacher, 

especially a recent graduate, who has the 

lowest hourly pay. Furthermore, in the face 

of a difficult situation on the labour market 

reducing overtime enables young teachers to 

find employment. As the head of educational 

department in Sierowice puts it: 

Practically speaking, because of financial reasons 

a teacher wants to work as long as he can, 

on one and a half posts, or to have 1¾ posts. 

And this is, so to speak, not entirely right according 

to the legislation, this is the first thing. 

And secondly in case of a young personnel, 

who is looking for a job we are trying to do it 

like this that in the yearly organisation projects 

of schools, when there is for example, I don’t 

know, in a particular school, let’s say more 

than one and a half posts for example in one 

subject, so in such a case one teacher gets the 

full post and the other gets this half and a bit. 

Apart from the policy towards reduction of 

overtime there is also a second tendency 

concerning this measure to be observed in the 

Polish public school sector. It shows especially 

in those municipalities, which are affected 

by demographic changes and hence 

can be viewed as an explicit personnel 

strategy in the reaction to falling Seite 119 

demand in public schooling. There is 

a general understanding, that in the 

face of falling student numbers and shrinking 

of schools and with the perspective of further 

falls in this respect it is very risky to employ


a new teacher, even if at the present time the 

workload extends the normal working time of 

those already employed. As the head of education 

department in Mielcz mentions, maybe 

it is better to give more overtime in one year, 

so as not to bind oneself with an additional 

employment contract. Predicting a further fall 

in class units, headmasters would rather grant 

already employed teachers some amount of 

overtime and not hire somebody new from the 

external labour market, so that they will not 

need to let them go after a year or two years of 

work. To illustrate this policy I quote a headmistress 

from Kołowina: 

[...] I did such a perspective plan, how many 

children there will be at school for the next 

10 years and resulting from this, how many 

classes there will be, what kind of education 

hours and subjects there will be and how will 

the number of teaching hours decrease, how 

many teachers will be needed […] Because 

there are certain pressures, because of the high 

unemployment rate, mainly from the side of 

the school inspectorate to employ as many 

young teachers as possible and not to leave 

so called overtime hours […] Yet if I have the 

perspective that in two years I will have to 

make somebody redundant, that is why I try 

somehow to resist these pressures, because it 

is very difficult to lay off a teacher, even if 

you hire them only for a year and this person 

knows that this is only for a year, 

they always hope that they will stay 

Seite 120 afterwards, that they will have this 

employment. So I try to resist those 

pressures quite fiercely because from 

year to year the number of class units falls, the 

number of hours falls and in this way I do not 

have to make people redundant. 

In this sense overtime creates a certain buffer 

that gives a headmaster space to manoeuvre. 

That is also why they try hard to spare those 

overtime hours even against the pressures from 

the side of the school inspectorate. 

Apart from measures presented above that can 

clearly be recognized as external or internal, 

there are also two ambiguous forms that I call 

here external-internal instruments. For they are 

external, when assessed from the perspective 

of particular schools, but at the same time internal, 

when observed from the point of view 

of the whole municipality as one unit of analysis. 

Such measures are transfers of teachers 

between schools within the same municipality 

as well as so called combined posts, when a 

teacher realizes his full time job in two schools 

also within the municipality limits. It is hardly 

surprising, that the mechanisms of implementation 

of both measures are relatively similar. 

In both cases it is the municipality in the person 

of the mayor, who has the leading role in coordinating 

these processes. Nevertheless for the 

clearness of the argument I will discuss them 

separately. 

There are certain legal regulations concerning 

transferring teachers between schools that are 

written down in the Teachers’ Charter. According 

to the legislation, a teacher can be transferred 

to another school voluntarily, when such 

a possibility occurs. Moreover, a teacher can 

also be transferred against his or her will, when 

there is such a need. In this case a teacher has 

the right to additional benefits, an apartment if 

he has to move and a 4-day working week. On 

top of that he or she has right to come back to 

their previous school after 3 years and has to be

offered a full time post. This regulation should 

be seen as a remnant from the previous school 

system organisation, though, and therefore as 

obsolete and inadequate in the new structural 

circumstances as teachers are now employed, 

paid and managed at the level of local 

municipal administration. Hence it is hardly 

surprising that at the present time transfers 

between cities hardly ever happen. Nevertheless, 

transfers within one municipality are still 

a common practice, whereas they are executed 

only by mutual agreement with a teacher to 

be relocated and headmasters of both schools. 

Many transfers took place in the course of the 

education reform between 1999 and 2002. 

Resulting from major reorganisations of the 

whole school system teachers not only changed 

schools, but also qualified in new subjects so as 

to be able to teach according to the new curriculum. 

One of the interviewees estimates the 

exchange rate of teachers between schools in 

her municipality at about 30% at that time. At 

present, transfers of teachers between schools 

within a single municipality predominantly 

take place either because of personal reasons, 

or, of more interest to this study, as the result 

of shrinking of schools, closing class units and 

a reduction in teaching personnel in the face of 

demographic changes. Let us take a closer look 

at the mechanisms of such relocations. 

The coordination process of teacher transfers 

between schools happens at two levels. First of 

all, when a headmaster, while planning personnel 

for the next school year, finds out, that he 

or she will no longer have a job for a certain 

teacher, they do not ignore it but try to find a 

new employment possibility for this teacher. 

For this reason they contact other headmasters 

and look for vacancies so that they can offer a 


teacher another place of work. As especially 

in smaller municipalities headmasters know 

each other well, there is usually no problem 

in finding such possibilities and a teacher who 

has to go from one school, has a place guaranteed 

in another educational facility in the 

municipality. The second level of coordination 

takes place in the meantime in municipal education 

departments, where yearly organizational 

plans of every school are analysed. On 

the basis of these plans a municipality knows 

where potential vacancies but also surpluses of 

teachers will occur and the education department 

can then try to balance these differences 

by planning teacher transfers. The greatest 

limitation of this process pose qualification 

requirements, as one school does not necessarily 

lack teachers in the specialty, which 

another school has too many of. Nevertheless, 

as a municipality as one internal labour market 

has definite advantages of scale in comparison 

to single schools, such mismatches are less 

probable. Such internal policy is possible 

only if headmasters are disciplined, though, 

and do not employ teachers form the external 

labour market. A good description of this interesting 

strategy, which is representative for 

the situation found in many of the interviewed 

municipalities, poses a statement of the head 

of education department in Buciszewo: 

So we have this unwritten agreement between 

all the headmasters, that in case of 

those organisational changes, which 

make a further employment of a te- Seite 121 

acher impossible, and there were such 

cases, and also in this school year, 

namely that if for natural reasons a post at one 

school becomes vacant and in another school 

there is a surplus resulting from those organi


sational changes, then none of the headmasters 

will employ an employee from outside before 

here our matters will not be solved. Provided 

it is not the case, when there is an evident need 

for a mathematician and there is a surplus of 

Polish teachers [we hire a new person], but if 

let’s say here there are proper qualifications 

[we will not employ persons from outside]/ 

So it really makes our job here easier, it gives 

some kind of stabilisation a feeling of stabilisation 

for the teachers, which we are happy 

about because there is less conflicts. 

A very similar situation occurs in Dobroniec, 

where this internal policy is even codified in a 

local arrangement with teacher labour unions 

in the municipality. Such arrangements are 

a novelty in Poland, but show distinctly the 

power of teacher labour unions o the Polish 

political scene. A short description of an occurrence 

from an interview with the head of 

the education department in Dobroniec: 

Practice is in turn such that in the city, I do not 

deny it, there are very powerful labour unions, 

powerful because of their centralised structure, 

which proposed the mayor an agreement that 

in the first place guarantees an employment 

to nominated teachers, should organisational 

changes occur, for example when schools 

were being closed, we were in the first place 

obliged, because of this agreement, to find a 

job for those [nominated] teachers. So 

to be able to keep the agreement we 

Seite 122 have to practically oblige our headmasters 

to consult with us their every 

decision concerning employment. So 

firstly they have to inform us, that they have 

a vacancy. When we have a teacher in such a 

situation [that he is threatened with redundan- 

cy] we propose this teacher and our proposition 

as a rule, so to speak, obliges a headmaster. 

Naturally I can imagine such a situation, that 

a headmaster comes to the conclusion that [the 

proposed teacher] lacks certain qualifications 

or experience or even because of the specific 

character of the facility they would prefer 

somebody else, but generally speaking, our 

proposition obliges a headmaster and only in 

the situation, when we for example do not have 

a particular specialist, a headmaster becomes 

an employer, can employ his or her employee. 

The logic behind such a closing of the municipal 

teacher labour market is that it avoids 

redundancies and their financial and social 

costs. On the other hand, a municipality has 

to face problems connected with closed internal 

labour market structures, for example the 

ageing of the teaching staff, or lack of fresh 

impulses from outside. To what extent such 

policies deform the age structures of teaching 

personnel in Polish public schools can only be 

shown by further quantitative studies. 

A second personnel policy measure that requires 

municipal coordination is combining 

the post by working in two schools at the same 

time. When a teacher realises his full time job 

in two separate schools, then a mayor takes 

up the role of an employer for such a teacher. 

Combining employment is a fairly common 

measure in Polish public schools resulting 

from shrinking processes in education sector. 

Because of falling student numbers class units 

at schools are being closed and there is a decrease 

in teaching hours. In the course of these 

processes it often comes to the situation that a 

teacher can no longer be employed full time. 

A common solution to this problem is wor

king time reductions, which were discussed 

earlier in this article. Apart from these, there 

is another possibility, which requires neither a 

change in employment status nor a reduction of 

pay. A teacher, for whom there are not enough 

teaching hours in one school can make up these 

missing hours by working in another school, 

provided it is within the same municipality. In 

such a situation he or she keeps a full time post, 

which is, realized in two different schools. 

Just like in the case of transferring teachers 

between schools, the coordination of such post 

combining is carried out independently at the 

two organisational levels. Hence headmasters 

always look for possibilities of securing these 

missing hours for their teachers in other schools 

and use their informal contacts. Sometimes 

even teachers get the information about free 

hours that they could take up at another school 

and inform their headmaster asking to contact 

the school for them. Apart from this informal 

way, there is also a more institutionalised solution, 

and hence, via municipality. Again, an 

education department after having analysed 

school organisation plans for the next school 

year can point out “missings” and “surpluses” 

and bring them to balance. In such a case a 

municipality takes a role of an intermediary, 

passing information from school to school 

about shortages and teachers with free hours. 

Combining posts at two schools has a certain 

disadvantage, though. This is recognised and 

broadly discussed by headmasters in the interviews. 

For in case of this measure also occurs 

the problem of “hourly teachers”, who do not 

belong to one school but have to share their 

time and engagement between more than one 

facility. I discussed the inconveniences caused 


by such a situation earlier, while describing 

part time employment and therefore shall not 

dwell on it again now. Nevertheless it has to 

be underlined, that such problems occur also 

with respect to an instrument of “combining 

the post”. 

3.3 st r at e g i e s a n d a c t i o n s c h e m e s in m a - 

n a g i n g t e a c h i n g p e r s o n n e l u n d e r d e m o - 

g r a p h i c d o w n t u r n 

After having thoroughly discussed the instruments 

of personnel policy implemented in 

Polish schools in management of the teaching 

staff, it is now time to have a closer look at the 

overall strategies and management patterns 

with regard to both employment and contraction 

of the teaching staff in public education in 

the situation of falling demand for schooling. 

These strategic behavioural patterns base on 

the instruments discussed above as their elements. 

The idea behind the present overview 

is to show, how these measures, previously 

treated separately, come together to create a 

coherent action scheme. I differentiate between 

two explicit modes of behaviour: employment 

of new personnel and the necessity 

of staff reduction. 

In the case of a foreseen vacancy, which perhaps 

resulted from a transition into retirement, 

it is very probable that a headmaster will try to 

cover this shortage with the already 

employed staff. In order to do so, 

he or she either already has a multi- Seite 123 

subject teacher, who is accordingly 

qualified, or tries to encourage one 

of their teachers to take up particular studies 

to acquire the additional degree in the subject 

needed. When a vacancy occurs suddenly and


there is no possibility of splitting the workload 

on the employed staff, either because of the 

lack of matching qualifications or due to an already 

existing overload of the personnel, such 

a vacancy has to be filled from the school-external 

labour market. Initially, the information 

about the personnel shortage spreads between 

headmasters within the municipality, and then 

on an official way it reaches the municipal 

education department. Hence, in the first step 

a vacancy is “processed” internally within the 

education labour market of a single municipality. 

At this point a vacancy can be covered 

either through a teacher transfer from another 

school or by the means of post-combining. If 

it is for some reasons not possible to acquire 

a teacher internally that is within the municipality, 

then a headmaster starts his search on 

the external labour market. Databases have 

been created for such occasions, where the 

details of teachers looking for work (in most 

cases recent graduates) coming to schools and 

leaving their CVs are stored. Such databases 

are either held municipally or each school 

makes its own contact list. If a headmaster can 

find an appropriate candidate from the list, 

he or she contacts the person and arranges a 

job interview. Many interviewed headmasters 

underlined, that it is important for them to 

have a teacher from the area. Such a teacher 

in their eyes is more flexible when it comes 

to planning of extra curricular events, but 

also when an unexpected stand-in 

for a sick colleague occurs and there 

Seite 124 is a need to come to school on short 

notice. Another reason for favouring 

a teacher coming from the same site 

(especially in case of small towns and villages) 

is that he or she is known in the neighbourhood, 

but also that they are not unknown 

to the headmaster as well. It is very often the 

case that a headmaster employs teachers who 

were his or her prior students. Stemming from 

the same area is therefore important for organisational 

reasons, but also because it helps to 

reduce the uncertainties on both sides resulting 

from limited knowledge and bounded rationality. 

If headmasters find no appropriate offers in 

their databank, they start to look for a teacher 

through ads in newspapers, in the internet and 

on the web page of a regional school inspectorate 

office. At the same time they search via 

informal networks, contacting their peers. In 

the light of the interviews exactly this way of 

finding a teacher is quite common and mostly 

successful. The headmistress in Mielcz expresses 

it in the following way: 

But in most cases it spreads, as we not very 

nicely call it, through informal networks, the 

information spreads simply, that a headmaster 

looks for a teacher, and everybody/ teachers 

also have their acquaintances, or they know 

that somebody’s child had studied a particular 

subject and then somehow somebody applies 

after all for the post and it turns out that he 

or she has these qualifications. So actually it 

never happened so far that a person would apply 

through the employment office. These are 

mostly persons, who find out that a headmaster 

looks for somebody, it somehow spread around 

the town that a headmaster looks for a teacher 

and this person applies. 

Having found an appropriate candidate for a 

teacher a headmaster then has to decide what 

kind of employment relationship to arrange 

with the newcomer. A headmaster has to plan in 

advance and be able to predict if there will be 

a need for additional workforce also in the fol

lowing years. If a further decrease in numbers 

of classes is expected, then an indefinite employment 

of a teacher seems to be a rather risky 

move, as in the case of necessary staff reductions 

making such teachers redundant causes 

fairly high financial costs for the municipality, 

but also high emotional costs for the headmaster 

himself. Therefore, headmasters are rather 

cautious when it comes to taking on staff with 

an indefinite employment contract. Hence, 

despite the existing legal limitations, which I 

discussed above, headmasters try to conclude 

fixed-term contracts with teachers, which allow 

them more flexibility in case of changes in 

class numbers. By doing so, they try to make a 

full use of existing legal arrangements, which 

under certain conditions allow a fixed-term 

contract. A more detailed description of these 

mechanisms has been presented above, in the 

passage about fixed-term employment. 

Having discussed strategic responses to vacancies 

in Polish public schools let us concentrate 

our attention on the usual modes of behaviour 

with regard to reductions in student numbers 

and hence in the scope of work that is to be 

accomplished. From the analysis of the collected 

interviews there are two basic strategies 

in the face of a falling demand for school 

services. One of them is a strict personnel 

policy response, whereas the other one poses 

a more holistic approach to the problem, which 

influences personnel matters to a great extent. 

While both of them play an important role in 

responding to demographic changes in the Polish 

public school sector, they require separate 

attention. Let me start by describing a pure 

personnel policy strategy and then I will move 

on to a holistic solution. 


Falling numbers of students result in a reduction 

in class units. There are informal 

standards, which headmasters are expected to 

respect. A class should have approximately 26 

children and not drop too far from this level. 

A reduction by one class causes a reduction 

in teaching staff of about one to one and a 

half full posts. What are the personnel policy 

strategies that are implemented in case of such 

reductions? Again there are several possible 

reactions. First of all a headmaster looks to see 

if there is anybody from the teaching personnel, 

who has the right to retire. In such a case 

a reduction happens through retirement. This 

measure has certain limitations with regard 

to strict qualification regulations concerning 

teaching of subjects, though. Retirement 

as a staff reduction strategy brings the best 

results when there is a considerable number 

of multisubject teachers among the personnel 

employed, who allow for flexibility in 

task assignment. Therefore acquiring further 

qualifications by teachers is a top priority in 

schools affected by demographic changes. If 

there are no prospects for any of the teachers 

to go to retirement, there is a need for other 

measures. The principle is to secure a full 

time employment for a teacher, when not 

in his or her present school, then at least at 

another school within the same municipality. 

At this stage other methods are used such 

as teacher transfer and post-combining. An 

important condition that facilitates 

such exchanges and creates a pool of 

free posts within the municipality is Seite 125 

the teachers’ right to three paid yearly 

leaves from work. Together with maternity 

leaves, which are relatively common 

due to the high level of women in the teaching 

profession, they create a supply of free posts,


which can be filled by those threatened with 

reduction. The head of educational department 

in Buciszewo comments on it in the following 

way: 

This may be a generalisation that goes too 

far, or even a conclusion, that thanks to rights 

coming from the Teachers Charter, so above 

all the sick leave but as well other social ones, 

like maternity leave causes that this group of 

teachers, […] that in the entire “educational 

pot”, there is such a rotation, that those teachers 

manage somehow to stay for a year, 

they work and then again for a next year. 

If there is no possibility of getting a full time 

job in another municipal school or to combine 

a post by sharing one’s working time between 

two schools and a redundancy becomes a 

probable perspective, a headmaster can offer 

a teacher taking the already mentioned sick 

leave. As regulations concerning a state of 

health entitling teachers to go on such a leave 

are vague, a common practice is that everyone 

wanting to make use of this privilege will be 

able to do so. To illustrate how such a measure 

can solve the problem of personnel reduction 

let me quote a headmistress from Goromierz: 

The case concerned a lady, who, like I say, 

were to be made redundant, however, we managed, 

after a kind of a deeper penetration of 

legislation to find a possible way out, 

it was no violation of law, this lady 

Seite 126 simply had this possibility, she had 

those quite serious health problems 

earlier, precisely she had problems 

with her eye sight, she was operated on, her 

eye sight was somewhat getting worse and 

caused her as a teacher among other things 

some kind of discomfort in her life and in her 

job. And because of the fact, that this lady was 

relatively shortly after this operation and this 

rehabilitation, she could make use of this so 

called yearly sick leave and did not have to be 

made redundant. So she kept her full post, she 

has it, I have to secure this post for her when 

she comes back from the sick leave. 

The interviews show, that there is a general 

principle towards reductions of the teaching 

staff which can be summarised as never letting 

a teacher go without securing in some way his 

or her income. Reductions should be planned 

and executed in such a way, as to avoid at all 

cost leaving a teacher in a socially insecure 

situation. Interestingly enough, such thinking 

characterises not only the headmasters, but 

also the municipality as such. There is a general 

agreement on avoiding redundancies 

and instead on implementing other measures, 

which sometimes might be even more costly 

for the municipality. Therefore, the analysis of 

the collected interviews shows that in the face 

of reductions of the teaching staff social costs 

are taken into consideration first, whereas the 

financial side of the implemented policies, although 

also very important, comes second. 

Having described usual personnel policies adopted 

in the face of staff reductions I wish now 

to present a second approach to falling student 

numbers, which is also very popular in Polish 

public schools. The two strategies, here presented 

separately, can of course be mixed with 

each other, and in most schools affected by 

demographic changes we meet some elements 

of them both. Nevertheless for the clearness of 

the argument I discuss them separately, as each 

of them relies on a different logic of action. A

purely personnel strategy, which has just been 

described, presents a defensive (accommodative 

) solution to the problem of demographic 

changes, for it aims at a reduction in staff 

numbers, which corresponds with drops in 

demand. In this sense such mode of behaviour 

is to be called defensive (responsive), adaptive 

or accommodative (if we want to use a psychological 

vocabulary), as it is based on adjusting 

the staff levels downwards as a reaction to 

decreases in demand for a particular service (in 

this case education). However, apart from such 

accommodative (defensive) modes of behaviour, 

there is also another possible response to 

falling demand, which can be called expansive, 

or, using psychological termini, assimilative. 

The logic behind such a strategy is to respond 

to decrease in demand by extending the offer 

of a particular service, so as to avoid reductions 

and decapitalisation of the infrastructure. 

Hence, instead of downsizing in order to adjust 

the employment to the reduced amount of tasks, 

the amount of services provided is increased, 

to allow for full utilisation of the infrastructure 

and the employed staff. Such an expansive 

(assimilative) strategy has to be treated as a holistic 

solution, though, as it goes over the limits 

of personnel policy as such. Nevertheless it 

has a considerable impact on personnel policy 

matters, as it allows the school to avoid staff 

reductions. At the same time it has to be stated 

that expansive strategies are met not solely, nor 

predominantly in those municipalities that are 

affected by demographic drops, but also in the 

areas with a demographic growth or stagnation. 

Expansive measures are therefore introduced 

also because they enhance the quality of education 

and make public schools more attractive 

for the inhabitants. However, in those regions, 

where numbers of students fall, they surely aim 


at avoiding rapid staff reductions as well. 

There are several types of expansive measures, 

which are being introduced in Polish public 

schools. The most obvious are extracurricular 

lessons, which, however, have to be paid 

from the municipal budget. Extracurricular 

activities are not uncommon in Polish public 

schools but fairly often they are offered voluntarily. 

They can serve as a measure against 

staff reductions only in the situation, though, 

when they are paid and therefore can be treated 

as normal teaching hours and added to the 

regular working time of teachers. 

Another form of an expansive strategy is providing 

for psychological, pedagogical and logaoedic 

help in schools. Such additional hours 

are paid regularly from the municipal budget 

and therefore can count to the regular working 

hours. Such additional offers will assure the 

teachers additional workload, yet only under 

the condition, that they will be sufficiently 

qualified to perform such services. Again the 

importance of task flexibility and therefore of 

acquiring further qualifications is shown. If a 

school has to employ specialists from outside 

the internal teacher labour market, the introduction 

of such an offer will have no effect on 

the situation of the teaching staff. 

However, the most interesting type of an 

expansive strategy, that, moreover, 

results often from falling student 

numbers and aims at saving schools Seite 127 

from closing and teaching posts from 

disappearing is integration. According 

to the Polish education law, children 

with mild and moderate (medium) physical or 

mental disabilities can attend a regular public


school provided the particular school runs the 

so called integration classes. These class units 

are smaller than a normal class, as they can 

count up to 20 students. In every such unit there 

are from 3 to 5 children with disability. There 

are always two teachers on each lesson, one 

is a subject teacher and the other is a so called 

supporting teacher. Such a teacher has to be 

appropriately qualified in special pedagogy to 

be able to do the job. Furthermore, there is a 

pool of extra tutoring hours financed from the 

municipal means. Starting integration classes 

provides a school with a substantial amount 

of “extra” posts and hours, which can be used 

by teachers to save their full time jobs. Integration 

classes are smaller than normal units, 

which results in higher number of classes by a 

given number of students. Furthermore, each 

integration unit requires the presence of not 

one, but two teachers at the same time. This regulation 

alone results in doubling the number 

of teachers needed for the education process. 

Last but not least, extra tutoring hours again 

enlarge the demand for teaching personnel. To 

show how such a strategy works in practice, I 

quote a headmaster from Buciszewo: 

Partly integration, and I do not deny it, firstly 

children and secondly integration saved full 

posts for many teachers […] Because right now 

we have four, five integration classes, in each 

integration class unit there are two teachers 

working, so we have already five 

full posts […] Additionally we have 

Seite 128 also extra tutoring hours, which every 

child with disability is entitled to, and 

this also do teachers accordingly qualified. 

So I do not deny, that integration helped 

me to keep those full posts, which also was my 

idea, in my mind by creating this integration 

school. And here such a funny story, at first my 

colleagues were laughing at me a bit, what are 

you doing, what are you aiming at, and since 

three, four years they envy me and they would 

like it too. 

Summarizing, expansive policies in public 

school sector can have a substantial influence 

on the personnel matters with regard to 

teaching personnel. They pose an important 

strategic alternative to responses based on pure 

personnel policy solutions. They help to avoid 

or at least mitigate the process of teaching 

staff reductions. On the other hand, expansive 

solutions are quite expensive and burden municipal 

budgets with additional costs. Whereas 

wealthier municipalities are able to finance 

these extended education costs, in the case 

of poorer regions, such strategies can lead to 

fierce budgetary crises . In this respect, an expansive 

strategy resembles a two edged sword 

and therefore should be treated with caution. 

4. co n c l u d i n g r e m a r k s o n 

t h e n at u r e o f t h e p u b l i c 

s e c t o r l a b o u r m a r k e t f o r 

t e a c h e r s in po l a n d 

Strategies of employment and reduction of 

teaching staff under the condition of a demographic 

downturn, which were reconstructed 

above, are now to be discussed in comparison 

to personnel structures found at schools with 

growing pupils’ numbers. In order to do so 

I firstly draw a general model of personnel 

employment in Polish public schools. It is 

a result of specific institutional features of 

public schooling: its decentralisation and the 

principle of long term employment contracts

with teachers. The following graph illustrates 

this pattern: 

Graph 1 

The graph presents four school labour markets 

(in the shape of cake pieces) which sum up into 

one common municipality labour market for teachers. 

Each school is divided into school core 

and school periphery positions. Single school 

peripheries and cores build together common 

municipal periphery and core, respectively. 

This two-level dual structure is then surrounded 

by the external labour market. 

As sketched on the graph, the teacher labour 

market in public schooling presents a two-level 

structure with an internal and external part on 

both levels . The teacher labour market therefore 

poses an example of an internal labour 

market, which extends firstly over a single 

school and then secondly spans across the 

whole municipality. At the same time the internal 

labour markets both at the municipal and at 

the school level have a dual structure, for they 

encompass internal-internal parts (“cores”) and 

internal-external parts (“peripheries”). On the 

school internal labour market there is a distinct 

prevalence of internal flexibility measures in 


form of multitasking (multisubject teachers) 

and flexible working time arrangements like 

overtime, but also individual working time 

reductions. On the other hand there are also 

some distinctly peripheral posts to be found 

in public schools. This is shown by the relatively 

high number of teachers working on 

fixed term contracts (in 2005 they made up 

almost 23% of all teachers employed in public 

schools). Furthermore, such a division into 

core and periphery is characteristic for the 

teacher labour market at the municipal level 

as well. Here again we meet core employees, 

who have to be secured from redundancies 

by transfers to other schools within the same 

municipality, and on the other hand teachers, 

who are employed only on fixed term 

contracts and therefore easy to lay 

off. Important in the presented model Seite 129 

is the correspondence between the 

internal/ external posts within both 

labour markets, so that internal parts of school 

labour markets create together the core of the 

municipality labour market, whereas external

posts in schools sum up into the municipal 

periphery. 


The presented model in its general form is 

common for all interviewed municipalities 

and therefore can be generalised on the whole 

public school sector in Poland. However, the 

Graph 2 - Model 1: Internal labour market with a transition phase 

A model that we find in schools with no demographic 

downturn that is schools, which are 

not confronted with falling pupils’ numbers, 

can be described as a classic internal labour 

market with a transition sphere consisting of 

the so called ports of entry. Such an internal 

structure is commonly associated for example 

with the German civil services (Henneberger 

1997) and is characterised by internal upward 

mobility starting form the ports of entry, which 

at the same time are the only places of 

exchange with external labour mar- 

Seite 130 kets. Cross entries into the system are 

relatively rare. Such a model is said 

to facilitate the development of firm 

specific knowledge and skills and to loose 

the principal agent problem with a promise of 

long term employment, which should have a 

contrastive analysis of the selected interviews 

showed that on the basis of this general model 

two distinctly different personnel structures 

can develop depending on demographic conditions 

that a municipality faces. In the following 

a description and a schematical illustration of 

them is presented. 

motivating impact on employees. On the other 

hand, the major drawback of such systems 

lies in their relatively low responsiveness 

on changes in demand for workforce, which 

results from their general separation form external 

labour markets.


Graph 3 - Model 2: Internal labour market with a core-periphery structure 

Under the conditions of falling pupils’ numbers 

the internal teacher labour market develops a 

different structure from that just described. I 

call it here a core-periphery model of an internal 

labour market, as it bears a strong resemblance 

to the core-periphery model of a flexible firm 

introduced by John Atkinson (1987). The model 

of Atkinson differentiates between a core 

personnel and a periphery. A quite small core 

workforce possesses a great internal flexibility 

potential. Within the core we find, therefore, 

such personnel policy measures as flexible 

working time arrangements, multitasking and 

internal transfers. The labour relations with 

the core personnel are indefinite or long term, 

there is also a high employment security provided 

and the core workforce enjoys good pay 

conditions. The periphery, on the other hand, 

provides for flexible exchanges with external 

labour market and therefore is characterised by 

unstable work relationships, fairly low remunerations 

and low job security. In this sense, the 

periphery acts as a buffer by balancing shocks 

in demand, which therefore do not affect the 

core personnel. Secondly, it also serves a role 

of selecting new employees in the form of a 

certain “probation time”. 

In the general terms, both of these models 

are quite similar. Each of them differentiates 

between two groups of employees, or, rather, 

two types of employment relationships. One 

of them is characterised with employment 

security, internal mobility and flexibility and 

not least with a very limited exchange with 

external labour market. The other one is 

dominated by short term contracts and much 

external mobility. Moreover, each of the two 

presented models fits in the general pattern of 

the Polish teacher labour market, which has 

been reconstructed at the beginning of this 

chapter. However, at a closer look they reveal 

a distinct difference, which lies in the direction 

and rate of labour force mobility within 

them. Whereas in the “transition model” there 

is much mobility from the “periphery” into the 

core, so that, excluding quits, practically every 

employee after a “probation time” 

moves to the core staff, in the coreperiphery 

model the mobility between Seite 131 

those positions is relatively low and 

they stay separated from each other. 

Extensive mobility happens there between 

schools, but only within the core and within 

the periphery post respectively. Peripheral

Seite 132 


positions are in this model not only ports of 

entry, but also “ports of exit” as only a small 

number of periphery employees moves to the 

core. 

On the basis of the qualitative study of personnel 

policies towards teachers in eight Polish 

municipalities it can be said that in the face of 

fluctuations in demand for public schooling, 

in this case brought about by demographic 

changes, the highly institutionalised internal 

labour market for teachers changes from a closed 

“two-step” structure into a core-periphery 

model with little mobility between these positions. 

What was earlier, and in case of growing 

student numbers still is, a transition phase from 

an external into core labour market, under the 

condition of decreasing demand for schooling 

develops in an independent periphery, which 

is separated from the core positions. Judging 

from the collected interviews such a development 

path seems to be a dominant strategy of 

public employers in the education sector in 

Poland in the face of demographic changes. 

A further validation and differentiation of 

the model requires analyses of a wide range 

quantitative data on employment relations 

with Polish teachers, though.

gl o s s e s 

1 Note that Polish municipalities cover all expenses of public 

schooling, including teachers’ remunerations. 

2 As a rule, a retiring teacher gets a retirement benefit in the 

amount of three monthly pays. However, if the retirement 

happens in the face of reductions in class units, then a teacher 

is entitled to get both, a redundancy benefit (6 monthly remunerations) 

and a retirement benefit. A retirement in the context 

of school shrinking means for the municipality therefore an 

additional cost of 9 monthly teacher salaries. 

3 Such a tendency is typical for most European countries 

though. 

4 The terms assimilative and accommodative that I use to characterise 

modes of response to demographic changes in school sector 

are borrowed from Greve and Strobl (2004: 198) (see p. 4), 

who differentiate between two problem solving strategies. The 

assimilative strategy aims at reducing the is-ought discrepancy 

by rising resources to meet a given aspiration level whereas 

the accommodative mode of behaviour bases on lowering the 

aspiration level so that it matches a given amount of resources 

available. In case of personnel planning the aspiration level 

can be operationalised as number of full posts and resources as 

amount of work contracted and paid. 

5 Regression analysis of budgetary structures of Polish municipalities 

revealed a statistically significant and strongly negative 

dependence between the percentage of expenses for education and 

percentage of investments in the municipal budget. 

6 The tendency on the Polish teacher labour market for both 

stable and short term working arrangements to prevail at the 

same time is, moreover, consistent with what Struck (2006: 377 

et seq.) has found out for the German national labour market. 


Seite 133

Seite 134 

ab k Ü r z u n g e n 

AIC Akaikes Informationskriterium 

BA Bundesagentur für Arbeit, Nürnberg 

BB Brandenburg 

DC Demographiecluster 

DUH Deutsche Umwelthilfe 

GUS Główny Urząd Statystyczny 

[Zentralamt für Statistik] 

HEINZ Hamburger Entwicklungs- 

Indikatoren Zukunftsfähigkeit 

MW Woiwodschaft Mazowieckie 

NBP Narodowy Bank Polski 

[Polnische Staatsbank] 

ÖC Ökonomiecluster 

PLN polnische Złoty 

RP Rheinland-Pfalz 

ŚL Woiwodschaft Śląskie 

ST Sachsen-Anhalt 

Abkürzungsverzeichnis 

Einleitung

li t e r at u r 

Einleitung 

li t e r at u rv e r z e i c h n i s 

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Seite 143

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Autoren 

Reinhold Sackmann, geb. 1959, Professor am und Geschäftsführender Direktor 

des Institutes für Soziologie an der Martin-Luther-Universität Halle. 

Verschiedene Forschungsprojekte in Bremen, unter anderem Projektleitung 

am Sonderforschungsbereich 186 und 597 der Deutschen Forschungsgemeinschaft, 

zu Themen der Lebenslaufsoziologie und Internationalisierung 

von Bildungspolitik. Vertretungsprofessuren in Saarbrücken und Berlin. 

Mitherausgeber der Buchreihe „Studienskripten zur Soziologie“ im VS 

Verlag. Leiter des Teilprojektes B8 des Sonderforschungsbereiches 580. 

Forschungsinteressen: Lebensläufe im sozialen Wandel, Generationen 

und Institutionen, Arbeitsmarktspannungen in Längsschnittbetrachtungen, 

Dynamik von Familienbildungsprozessen, Technikgenerationen. 

Bücher (Auswahl): 

Reinhold Sackmann/Bernadette Jonda/Maria Reinhold (Hg.)(2008): Demographie als Herausforderung 

für den öffentlichen Sektor. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. 

(im Druck) 

Reinhold Sackmann (2007): Lebenslaufanalyse und Biografieforschung. Wiesbaden: VS 

Verlag für Sozialwissenschaften. 

Reinhold Sackmann/Matthias Wingens (Hg.)(2001): Strukturen des Lebenslaufs. Übergang 

– Sequenz – Verlauf. Weinheim: Juventa. 

Reinhold Sackmann/Ansgar Weymann/Matthias Wingens (Hg.)(2000): Die Generation der 

Wende. Berufs- und Lebensverläufe im sozialen Wandel. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. 

Reinhold Sackmann (1998): Konkurrierende Generationen auf dem Arbeitsmarkt. Altersstrukturierung 

in Arbeitsmarkt und Sozialpolitik. Opladen: Westdeutscher Verlag.

Autoren 

Walter Bartl, geb. 1975, Studium der Soziologie und 

der Politikwissenschaft an der Universität Potsdam und 

der Lancaster University, seit 2005 wissenschaftlicher 

Mitarbeiter am Institut für Soziologie der Martin-Luther-Universität 

Halle-Wittenberg und im Teilprojekt 

B8 des SFB 580. Arbeitsschwerpunkte: Verwaltungs- 

und Organisationssoziologie, Arbeitsmarkt des öffentlichen 

Sektors, Problem- und Bewältigungstheorie. 

Kontakt: 




Tel.: +49 (0) 5524258 

Email: walter.bartl@soziologie.uni-halle.de 

Seite 145

Seite 146 

Autoren 

Katarzyna Kopycka, geb. 1981 in Łodz (Polen), 

studierte 2000-2005 Soziologie an der Uniwersytet 

Łódzki (Universität Łodz) und an der Otto-von- 

Guericke-Universität Magdeburg. Seit 2006 ist sie 

Promotionstipendiatin der Gottlieb Daimler- und Karl 

Benz-Stiftung und Promotionsstudentin am Institut 

für Soziologie der Martin-Luther-Universität Halle- 

Wittenberg. Sie arbeitet im Teilprojekt B8 „Demographischer 

Wandel und Arbeitsmarkt des öffentlichen 

Sektors“ des SFB 580 mit. Forschungsschwerpunkte: 

demographischer Wandel, Arbeitsmarkt des öffentlichen 

Dienstes, Arbeitsmarkttheorie, Arbeitsmarktflexibilität. 

Kontakt: 




Tel.: +49 (0) 345 5524257 

Email: katarzyna.kopycka@soziologie.uni-halle.de

Autoren 

Christian Rademacher, geb. 1974, studierte Physik, 

Geschichte, Politikwissenschaften und Soziologie an 

der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Seit 

2006 ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter im Teilprojekt 


des öffentlichen Sektors“ des SFB 580 am Institut 

für Soziologie der Martin-Luther-Universität Halle- 

Wittenberg. Arbeitsschwerpunkte: Sozialstrukturanalyse, 

lokale Politikforschung Stadt und Regionalsoziologie 

empirische Sozial und Evaluationsforschung. 

Kontakt: 




Tel.: +49 (0) 5524247 

Email: christian.rademacher@soziologie.uni-halle.de 

Seite 147

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