Hauptergebnisse und Schlussfolgerungen - GÖD

INHALTSVERZEICHNIS
1. ZIELSETZUNG DER STUDIE 2
2. AUSGANGSSITUATION IN ÖSTERREICH 4
2.1 Ausgliederungen in Österreich 4
2.2 Ausgliederungserfahrungen 8
3. ÜBERBLICK ÜBER DIE AUFGABEN DER ÖFFENTLICHEN HAND 12
3.1 Unterschiedliche Ansätze 12
3.2 Eine zeitgemäße Methode zur Klärung der Staatsaufgaben 13
3.3 Der Katalog von Kategorien 14
3.4 Ergänzende Gesichtspunkte 18
4. SPEKTRUM DER MÖGLICHKEITEN DER ERFÜLLUNG ÖFFENTLICHER
AUFGABEN 19
4.1 Eigenerstellung 20
4.2 Fremdbezug von öffentlichen Leistungen 22
4.3 Gewährleistung der Aufgabenerfüllung durch Private 22
4.4 Privatisierung 22
4.5 Ausgliederungen als spezielle Form der Aufgabenerfüllung 23
4.6 Aufgabenkritik und Ausgliederungsvorhaben 25
5. PERSPEKTIVEN DER EVALUIERUNG VON AUSGLIEDERUNGEN 27
5.1 Vorbemerkung 27
5.2 Relevante Perspektiven und Kriterien der Evaluierung 29
6. GESELLSCHAFTSPOLITISCHE PERSPEKTIVE 48
6.1 Vorbemerkung zur Erfassung von Kosten und Nutzen 48
6.2 Drei besondere Aspekte der Ermittlung gesellschaftlicher Kosten 48
6.3 Gesellschaftspolitische Einzelaspekte 50
7. ZUSAMMENFASSUNG DER HAUPTERGEBNISSE 55
CHECKLISTE - RELEVANTE PERSPEKTIVEN UND KRITERIEN DER
EVALUIERUNG 64
LITERATURVERZEICHNIS 67

1. Zielsetzung der Studie
2
Das Ziel der vorliegenden Studie ist ein Beitrag zur Verbesserung der
Beurteilungsgrundlagen von künftigen Ausgliederungen. Zugleich soll damit ein Beitrag zur
Versachlichung der Ausgliederungsdiskussion geleistet werden. Zu einer umfassenden
Evaluierung von Ausgliederungsvorhaben wird eine Beurteilung aus sechs verschiedenen
Blickwinkeln vorgeschlagen. Darüber hinaus werden Evaluierungsberichte für geplante und
bereits realisierte Ausgliederungen gefordert.
Obwohl seit Anfang der 90er Jahre mehr als dreißig Ausgliederungen aus dem
Bundeshaushalt realisiert wurden und für die laufende Legislaturperiode weitere dreißig
Ausgliederungen geplant sind, fehlt bis heute ein an den Erfordernissen der Praxis
orientiertes Evaluierungskonzept, das aus einer umfassenden „weiten“ Perspektive Kriterien
zur Beurteilung geplanter Ausgliederungen benennt. Im Gegensatz dazu werden heutzutage
üblicherweise bei der Beurteilung von Ausgliederungen nur Teilaspekte der wirtschaftlichen
und gesellschaftlichen Zusammenhänge berücksichtigt. Es erscheint aber aus vielen
Gründen unabdingbar, die Rechtfertigung jeder Ausgliederung und der mit ihr verbundenen
wirtschaftlichen, gesellschaftlichen (und politischen) Erwartungen vorweg kritisch zu prüfen.
Die Auswertung von vorliegenden Untersuchungen und Prüfungen von
Ausgliederungsvorhaben, von Erfahrungsberichten und der fachspezifischen
Ausgliederungsdiskussion der letzten Jahre führt zu einer Reihe von Feststellungen und
Schlussfolgerungen, die bei einer Evaluierung von Ausgliederungsvorhaben in Zukunft
beachtet werden sollten.
Dementsprechend präsentiert die nunmehr vorliegende, im Auftrag der Standortpartnerschaft
WKÖ – GÖD erstellte Studie einen systematisch entwickelten Katalog von Kriterien zur
Beurteilung von Ausgliederungsvorhaben im vorhinein („ex ante Evaluierung“). Sie kann als
"Pflichtenheft" für Ausgliederungen, in weiterer Folge aber auch für noch weitergehende
Privatisierungen verstanden werden.
Während das Hauptaugenmerk solchen Vorhaben gilt, die auf der Bundesebene angesiedelt
sind, können die Empfehlungen durchaus auch für die Landesebene und die in hohem Maße
betroffene Ebene der Gemeinden herangezogen werden.
Dem Auftrag entsprechend enthält sich die Arbeit eines eigenen Urteils über den Erfolg oder
Misserfolg einzelner Ausgliederungen in der Vergangenheit. Es erfolgt auch keine Bewertung
angekündigter Ausgliederungsvorhaben.

3
Die Studie ist in folgender Weise aufgebaut. Das 2. Kapitel gibt einen kurzen Überblick über
den Stand der Ausgliederungen in Österreich und über wichtige empirische Untersuchungen
von einzelnen Ausgliederungen. Im 3. Kapitel werden die Aufgaben der öffentlichen Hand im
Zusammenhang mit Ausgliederungsüberlegungen behandelt. Im 4. Kapitel wird gezeigt,
welche grundsätzlichen Möglichkeiten und Formen der Organisation der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben bestehen. Das 5. und das 6. Kapitel entwickeln den Katalog von
Kriterien, der bei einer umfassenden Bewertung eines Ausgliederungsvorhabens
herangezogen werden sollte. Es werden sechs verschieden Perspektiven der Evaluierung
unterschieden. Das letzte Kapitel enthält die Zusammenfassung der Hauptergebnisse der
Studie.
Die Kapitel 2, 4 und 5 wurden von Gabriel Obermann und Anna Obermair verfaßt, Kapitel 3
und 6 von Wolfgang Weigel. Kapitel 1 und 7 wurden gemeinsam erarbeitet.

2. Ausgangssituation in Österreich
2.1 Ausgliederungen in Österreich
4
Wie in anderen EU-Staaten gewannen auch in Österreich Ausgliederungen im Zusammenhang
mit Bemühungen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und der Erfüllung der
fiskalischen Maastricht-Kriterien sowie Versuchen zur Reform der staatlichen
Aufgabenerfüllung an Bedeutung.
Ausgliederungen sind ein Mittelweg zwischen vollständiger Privatisierungen und der
vollkommenen Eigenerstellung durch die öffentliche Hand. Die Aufgabenerfüllung unterliegt
(teilweise) privatwirtschaftlichen Strukturen und Managementpraktiken bei gleichzeitiger
Bindung an öffentliche Gebietskörperschaften.
Im Falle einer Ausgliederung überträgt eine Gebietskörperschaft (Bund, Land, Gemeinde)
eine Aufgabe, die sie bisher selbst erfüllt hat, auf einen Rechtsträger öffentlichen oder
privaten Rechts. Es handelt sich dabei um eine (neu geschaffene) juristische Person (keine
andere Gebietskörperschaft, Kammer oder Sozialversicherung), die in einem Naheverhältnis
zur ausgliedernden Gebietskörperschaft bleibt. In vielen Fällen werden die ausgegliederten
Aufgabenträger in Form privatrechtlicher Kapitalgesellschaften (meist GmbH) organisiert, die
teils im Alleineigentum von Gebietskörperschaften stehen oder mit einer entsprechenden
Mehrheit des öffentlichen Sektors ausgestattet sind. Es handelt sich dabei um
Reorganisationen, wie sie teilweise auch bei echten Privatisierungen stattfinden. Bei
letzteren werden Aufgaben allerdings vollständig an private Unternehmer übergeben, die
ihrerseits das volle Risiko tragen und in der Regel nicht mit Zuschüssen von der öffentlichen
Hand rechnen können.
In Österreich fand die erste Ausgliederung bereits 1939 statt, als die Tabakregie in eine
Aktiengesellschaft umgewandelt wurde. 1964 war „der Beginn einer Ausgliederungseuphorie“
(Rossmann 2000, S.141) im Bereich der Straßeninfrastruktur; hier standen vor
allem Finanzierungsüberlegungen im Vordergrund. Der Ausbau des hochrangigen
Straßennetzes wurde sukzessive im Wege der außerbudgetären Finanzierung an
privatrechtliche Sondergesellschaften in öffentlichem Besitz übertragen. Diese Aufgabe wird
heute von der Autobahnen- und Schnellstraßenfinanzierungs-AG (ASFINAG) übernommen.

5
Ab 1989 wurde auch der Bau von Eisenbahnstrecken ausgegliedert. Der Schienenausbau
wird heute von der Schieneninfrastrukturfinanzierungs-GesmbH wahrgenommen (vgl.
Rossmann 2000, S.141).
Seit Ende der 80er Jahre, insbesondere aber seit 1995 sind verstärkt Bestrebungen zur
Ausgliederung von Aufgaben festzustellen. Diese wurden auf unterschiedliche
Aufgabenbereiche - Verkehrs- und Telekommunikationswesen, Kultur, Immobilienwirtschaft
und Finanzbereich - ausgedehnt und beschränkten sich nicht nur auf außerbudgetäre
Finanzierungen im Infrastrukturbereich. Einerseits wurden Unternehmungen ausgegliedert,
die typische unternehmerische Tätigkeiten erbringen (z.B. die ÖBB und die Telekom
Austria). Andererseits wurden Unternehmungen ausgegliedert, die ihre Leistungen anderen
staatlichen Stellen zur Verfügung stellen, wobei diese Leistungen allerdings (teilweise) auch
von der Privatwirtschaft angeboten werden (z.B. Bundesrechenzentrum und Statistik Austria)
(vgl. Rossmann 2000, S.141f, RH TB 2000, S.13f).
Nachfolgend eine Übersicht der seit 1978 auf Bundesebene erfolgten Ausgliederungen,
unter denen auch de facto Neugründungen zu finden sind.
Übersicht: Ausgliederungen des Bundes seit 1978
Bezeichnung der Institution Jahr
Österreichische Salinen AG 1978
Münze Österreich AG 1988
Eisenbahn Hochleistungsstrecken AG 1989
Museumsquartier Errichtungs- und BetriebsgesmbH 1990
Schönbrunner Tiergarten GesmbH 1991
Österreichische Donau Betriebs AG 1992
Schloss Schönbrunn Kultur- und BetriebsgmbH 1992
Agrarmarkt Austria 1992
Bundesimmobilien GesmbH 1992
Österreichische Bundesfinanzierungsagentur 1992
Österreichische Bundesbahnen 1992
Austro Control GmbH 1993
Arbeitsmarktservice 1994
Post und Telekom Austria Beteiligungsgesellschaft 1994
Österreich Institut GmbH 1996
Diplomatische Akademie Wien 1996

SchieneninfrastrukturfinanzierungsgmbH 1996
Post und Telekom Austria AG 1996
Österreichische Postsparkasse AG 1996
Bundes-Wertpapieraufsicht 1996
Bundesrechenzentrum GmbH 1996
Österreichische Bundesforste AG 1996
Landwirtschaftliche Bundesversuchswirtschaften GmbH 1996
Österreichische Staatsdruckerei AG 1997
Wiener Zeitung GmbH 1996
Österreichisches Forschungs- und Prüfzentrum Arsenal GmbH 1997
Börsenbeteiligungsgesellschaft mbH 1998
Bundestheater Holding GmbH 1999
Burgtheater GmbH 1999
Wiener Staatsoper GmbH 1999
Volksoper Wien GmbH 1999
Theaterservice GmbH 1999
Bundessporteinrichtungen GmbH 1999
Umweltbundesamt GmbH 1999
Kunsthistorisches Museum 1999
Schulrechenzentrum zu BRZ-GesmbH 1999
Österreichische Galerie 2000
Österreichisches Museum für angewandte Kunst 2000
Technisches Museum Wien 2000
Graphische Sammlung Albertina 2000
Statistik Österreich 2000
Spanische Hofreitschule 2001
Museum moderner Kunst Stiftung Ludwig 2001
Museum für Völkerkunde 2001
Österreichisches Theatermuseum 2001
Österreichische Mediathek 2001
Rundfunk und Telekom RegulierungsgmbH 2001
Bundesbeschaffung GmbH 2001
Insolvenz-Ausfallgeld-Fonds-Service GmbH 2001
Finanzmarktaufsichtsbehörde 2001
Quelle: Bundesministerium für Finanzen
6

7
Für die laufende Legislaturperiode hat der Ministerrat im Oktober 2000 ein weiteres
Ausgliederungsprogramm beschlossen. Bis 2003 sollen rund 25 Einrichtungen aus der
unmittelbaren staatlichen Verwaltung des Bundes ausgegliedert werden. Dieses Programm
ist insbesondere im Zusammenhang mit den Bemühungen zur Erfüllung der fiskalischen
Maastricht-Kriterien zu sehen. Es wird allerdings auch als wesentliches Element im Rahmen
der Verwaltungsreform des Bundes erachtet, mit dem Ziel, eine effizientere
Aufgabenerfüllung des Bundes und eine nachhaltige Entlastung des Bundeshaushalts zu
erreichen. Mit den geplanten Ausgliederungsmaßnahmen sollen 4000 Planstellen aus dem
Bundeshaushalt ausgelagert werden (vgl. BKA, 2000). Die nachfolgende Übersicht zeigt die
von der Regierung beschlossenen Ausgliederungsvorhaben. Einige Ausgliederungen dieses
Programms wurden bereits 2001 realisiert.
Diese kurze Überblick veranschaulicht die beachtliche Anzahl und die wirtschaftliche
Bedeutung der Ausgliederungsvorhaben in den Regierungsprogrammen der letzten Jahre.
Übersicht : Ausgliederungsvorhaben des Bundes 2000 - 2003
Ressort Dienststellen/ Tätigkeitsbereich
BMI Kfz-Werkstätten Gendarmerie und Polizei (Ausgliederung/Reorganisation)
Massafonds (vorläufig Planung)
Flugrettung
BMBWK Bundesschullandheime
Nationalbibliothek und Phonothek
Zentralanstalt für Meteorologie und Geodynamik
Völkerkundemuseum
Theatermuseum
Museum moderner Kunst
Naturhistorisches Museum
Bundesinstitut für Erwachsenenbildung in Strobl
BMLFUW Spanische Hofreitschule
Bundesgärten
Bundesanstalt für Milchwirtschaft in Rotholz
Bundesamt für Wasserwirtschaft/Schließung Chemisches Labor)
Sonstige Projekte des BMLFUW (in Verhandlung)
BMWA Bundesgebäudeverwaltung inkl. betriebsähnliche Einrichtung
(Bundesbaudirektion)

Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen
BMWA/ BMsSG Insolvenzausfallgeldfonds
BMF Hauptpunzierungs- und Probieramt
Bankenaufsicht
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Bundesbeschaffungs GesmbH
BMVIT Schifffahrt (Schleusendienst)
Luftfahrt (behördliche Zulassungstätigkeiten)
BMLV Heeresgeschichtliches Museum und militärisches Institut
BMsSG Bakteriologisch-seriologische Untersuchungsanstalt
Lebensmitteluntersuchungsanstalt
Veterinärmedizinische Anstalten
BMÖLS Verwaltungsakademie des Bundes
Quelle: Bundeskanzleramt
2.2 Ausgliederungserfahrungen
Das jüngste Ausgliederungsprogramm wurde – so wie die vorangegangenen - beschlossen,
obwohl bislang nur wenige empirische Untersuchungen und Befunde vorhanden sind um die
Frage zu beantworten, ob die mit Ausgliederungen angestrebten politischen und
wirtschaftlichen Zielsetzungen in der Realität erreicht wurden.
Mit den Ausgliederungen wurden in der Vergangenheit insbesondere folgende Erwartungen
verknüpft:
1. Eine eigenständige finanzielle Gebarung und Personalbewirtschaftung außerhalb des
Bundeshaushaltes und des Stellenplans sollte den ausgegliederten Rechtsträgern
ermöglichen, rascher auf betriebliche Erfordernisse reagieren zu können.
2. Der Wegfall von dienst- und besoldungsrechtlichen Bindungen bei der
Personalbewirtschaftung.
3. Die Möglichkeit, bei der Aufgabenerfüllung privatrechtliche Gestaltungsformen (z.B. bei
Abschreibungen und Beteiligungen) zu nutzen (RH, TB 1991/12).
Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen und Konsequenzen von
Ausgliederungen erfolgte verstärkt erst seit Anfang der 90er Jahre, als Ausgliederungen aus
den verschiedenen Blickwinkeln betrachtet wurden (vgl etwa Gantner 1994 mit

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kontrolltheoretischen (Schwab), rechtspolitischen (Funk) und ökonomischen
(Gantner/Schneider, Obermann, Rossmann) Beiträgen oder Funk 1998). In diesen Arbeiten
wurden Vor- und Nachteile bzw. Chancen und Risiken von Ausgliederungen kritisch
analysiert.
Von einzelnen (kleineren) Untersuchungen ausgewählter Aspekte konkreter
Ausgliederungen abgesehen (ua Rossmann 1994 und 1995, Fleischmann et.al. 1991,
Obermann et.al. 1993) erfolgten eingehende und detaillierte Evaluierungen von
Ausgliederungen erst in den letzten Jahren (Kommunalwissenschaftliches Dokumentationszentrum
(KDZ) 1999, Finanzierungs-Garantie-GesmbH (FGG), (2000; Kurzfassung) und
Leitsmüller/Rossmann (2001).
Davor war es vor allem der Rechnungshof, der regelmäßig ausgegliederte Einrichtungen und
Unternehmungen geprüft und auch Missstände aufzeigt hat. Vom Rechnungshof stammen
die bisher umfangreichsten Evaluierungen von Ausgliederungen.
Untersuchungen der letzten Jahre betrafen beispielsweise die Auslagerung von Aufgaben im
Wirtschaftsdienst (BMLV) (2000/5), die Ausgliederung der Datenverarbeitung aus dem
Bundesrechenzentrum (2000/5), die Bundesversuchswirtschaften (2000/5), den Tiergarten
Schönbrunn (2000/5), Schloss Schönbrunn (2000/5) und Bundessporteinrichtungen
(1999/3).
Vorgegangen wurde dabei nach folgendem Ablaufschema: Untersucht wurde die
wirtschaftliche Ausgangslage, Entscheidungsgrundlagen von Ausgliederungen, die
Umsetzung der Ausgliederungen und die Evaluierung der Zielerreichung. Die budgetäre
Entlastung sowie die außerbudgetäre Verschuldung wurden vom Rechnungshof in einzelnen
Fällen überprüft. In der Folge wurden jeweils Empfehlungen gegeben.
Ein Rückblick des Rechnungshofes auf die von ihm geprüften Ausgliederungen der letzten
Jahre zeichnet ein heterogenes Bild – „die bisherigen Ausgliederungen waren teils
erfolgreich, teils weniger erfolgreich und teils nicht erfolgreich“ (Fiedler 2001/39).
Der Rechnungshof nennt folgende Vorteile von Ausgliederungen (TB 2000/18ff): flexiblere
Haushaltsführung, beschleunigte Entscheidungsprozesse, raschere Modernisierung, erhöhte
Kosten- und Leistungstransparenz, flexiblere Personalpolitik. Als Nachteile werden die
eingeschränkte parlamentarische Kontrolle, die Entstehung grauer Finanzschuld, die
fehlende Entlastung des Bundeshaushalts, der höhere Personal- und Verwaltungsaufwand
sowie der weiterbestehende staatliche Einfluss genannt.

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Der Rechnungshof hat im Zuge seiner Prüfungshandlungen weiters zahlreiche Mängel und
Unzulänglichkeiten festgestellt (Fiedler 2001). Diese betreffen insbesondere folgende Punkte
(Reihung gemäß Fiedler): Fehleinschätzung der rechtlichen Rahmenbedingungen, zu großer
Zeitdruck bei der Vornahme von Ausgliederungen, fehlendes Ausgliederungskonzept,
fehlende Prüfung von Alternativen, Mangel an klaren Zielvorgaben für den ausgegliederten
Rechtsträger, Fehleinschätzung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, systemfremde
Motive für Ausgliederungen, Unterlassung einer Kosten-Nutzen-Analyse, Vernachlässigung
der Verlierer von Ausgliederungen.
Das KDZ hat primär die budgetären Auswirkungen sowie die Beschäftigungsentwicklung
folgender Ausgliederungen untersucht: Tiergarten Schönbrunn, Wasserstraßendirektion und
Österreichische Donau-Betriebs AG (ÖDOBAG), Schloss Schönbrunn Kultur- und Betriebs
GmbH, Bundesimmobilien GmbH (BIG), Österreichische Bundesbahnen, Austro Control
GmbH, Umwelt- und Wasserwirtschaftsfonds, Post und Telekom Austria AG, Österreichische
Bundesforste AG.
Die Ergebnisse der Untersuchung der FGG wurden nur als Kurzbericht publiziert; eine
Langfassung wurde bisher nicht veröffentlicht. Die FGG hat folgende Ausgliederungen
untersucht: Schönbrunner Tiergarten GmbH, Österreichische Donau-Betriebs AG, Schloss
Schönbrunn Kultur- und Betriebs GmbH, Bundesimmobilien GmbH, Österreichische
Bundesfinanzierungsagentur (GmbH), Austro Control GmbH, Österreich Institut GmbH,
Diplomatische Akademie Wien (Anstalt öff. Rechts), Bundes-Wertpapieraufsicht (Anstalt öff.
Rechts), Bundesrechenzentrum GmbH, Österreichische Bundesforste AG, Landwirtsch.
Bundesversuchswirtschaften GmbH, Österr. Forschungs- und Prüfzentrum Arsenal GmbH.
Schwerpunktmäßig wurden bei den einzelnen Ausgliederungen folgende Aspekte
untersucht: Ausgliederungsprozess, Zielverfolgung und Zielerreichung je nach Art der
Tätigkeit, wirtschaftliche Entwicklung im Vergleich zum Ausgliederungskonzept, sonstige
wirtschaftliche Entwicklung, budgetäre Auswirkungen (kumulativ), Entwicklung der
Leistungserbringung, Kundennutzen und Beschäftigungsentwicklung.
Leitsmüller/Rossmann haben nachfolgende Ausgliederungen evaluiert: Wasserstraßendirektion
(ÖDOBAG) 1992 AG, Schloss Schönbrunn 1992 GmbH, BIG 1992 GmbH, Austro
Control 1993 GmbH, Österreichische Bundesforste 1996 AG.
Untersucht wurde insbesondere, ob Ausgliederungen zu Budgetentlastungen führen und ob
mit Ausgliederungen die Effizienz gesteigert wird bzw. welche wirtschaftliche Performance
die ausgegliederten Unternehmen erreicht haben.

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In der Evaluierung der Ausgliederungen wurde auch untersucht, welche Änderungen sich für
die Belegschaft der Unternehmen ergeben (Personalreduktion, Segmentierung der
Belegschaft, flexiblerer Personaleinsatz, dienst- und pensionsrechtliche Veränderungen,
Fragen der Personalentwicklung, Rolle der Belegschaftsvertretung).
Einerseits wurden Bilanzanalysen der Unternehmen anhand von betriebswirtschaftlichen
Kennzahlen und Effizienzfragen durchgeführt. Andererseits wird untersucht, ob
Rahmenbedingungen für eine Selbststeuerung geschaffen wurden (interne
Steuerungsinstrumente, Steuerung und Kontrolle durch Eigentümer, Ausschöpfung von
Marktpotentialen, soziokultureller Wandel).
Darauf aufbauend haben Leitsmüller und Rossmann Vorschläge zur Vorgangsweise und
Anforderungskriterien für zukünftige Ausgliederungen formuliert: Definition von
Zielsetzungen, Erstellung von Ausgliederungs- und Unternehmenskonzepten, aktive
Einbindung aller Betroffenen und der Belegschaftsvertretung, hohe Qualität des
Managements, hohes Ausbildungsniveau der MitarbeiterInnen und Begleitmaßnahmen sind
erforderlich, ausreichende Kapitalausstattung, geringe Zusatzbelastungen, adäquate
Steuerung der ausgegliederten Unternehmungen durch den Eigentümer, Einführung
moderner Steuerungsinstrumente.

3. Überblick über die Aufgaben der Öffentlichen Hand
3.1 Unterschiedliche Ansätze
12
Die Frage nach den Aufgaben des Staates oder "der Öffentlichen Hand" beschäftigt die
Gesellschaft seit alters her. Für die Zwecke der vorliegenden Studie sind drei systematische
Zugänge zu einer Antwort nennenswert, nämlich
- der Ansatz der "Gesamtgesellschaftlichen Performance"
- der Ansatz der "Staatszwecke" bzw. "Kernfunktionen" und
- der Ansatz des "Ökonomischen Theorie Öffentlicher Aufgaben" (verkürzt oft: Theorie
des Marktversagens).
Der erste und jüngste der genannten Ansätze stammt aus der Politikanalyse. Dabei erfolgt
die Orientierung an der gesamtgesellschaftlichen Performance – Analyse (Pfaff, 1994):
Diese sucht Antworten auf die folgenden Fragestellungen:
- Welche kulturelle Funktion (Vermittlung von Werten) geht von einer öffentlichen Leistung
aus?
- Welche soziale Funktion (Lernen von Rollen in Bezugsgruppen) hat eine bestimmte
Einrichtung?
- Welche politische Funktion (Konfliktbewältigung, Artikulation politischer Interessen,
Willensbildung) übt eine Einrichtung aus? Besondere Beachtung ist dabei Gerichten,
Schiedsgerichten, Schlichtungseinrichtungen zu schenken.
- Welche sind die ökonomischen Funktionen einer (öffentlichen) Einrichtung?
- Hat eine öffentliche Einrichtung oder Leistung ökologische Funktionen
(Aufrechterhaltung bzw. Wiederherstellung natürlicher Lebensgrundlagen)?
Die Beantwortung dieser Fragen für jeden denkbaren Aufgabenbereich kann wertvolle
Einsichten über Staatsfunktionen im allgemeinen liefern, ist aber für die anstehende Frage
der effektiv günstigsten Organisationsform der Bewältigung einer bestimmten Aufgabe
weniger gut geeignet.

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Der zweite Ansatz entspricht der ältesten und zugleich bekanntesten, nämlich der
vollständigen oder auch nur beispielhaften Aufzählung der Aufgaben in unterschiedlicher
Detaillierung:
- Liste von gesellschaftlich relevanten Zwecken, die eine Staatstätigkeit nach sich ziehen,
z.B.: schon Adolph Wagner (1880): „Rechts- und Machtzwecke“ einerseits sowie „Kulturund
Wohlfahrtszwecke“ andererseits.
- Liste von Tätigkeitsfeldern oder "Kernfunktionen", wie sie beispielsweise gerne von
liberalen Wirtschaftstheoretikern erstellt werden (z.B. Milton Friedman): Vor allem Innere
und Äußere Sicherheit, Grundschule, Ausgleich sozialer Härten, etc.
- Noch am Beginn der ersten großen Privatisierungswelle unter Margaret Thatcher wurde
aber die Auffassung vertreten, dass der Staat über die eben genannten
Aufgabenbereiche hinaus im Besitz der Telekommunikation und der Postdienste, der
Elektrizitäts- und der Gaswirtschaft, der Verkehrsträger Schiene und Luft, sowie
gewisser „strategischer“ Industrien wie Stahl und Rüstung sein solle.
- Eine kritische Weiterentwicklung dieser Gedanken findet sich in dem kürzlich
veröffentlichten Katalog "Staatsaufgaben" der Vereinigung der österreichischen
Industrie, Wien 2001.
- Varianten dieser Vorgehensweise gehen von einer Rangreihung der Schutzwürdigkeit
von Einrichtungen aus, wobei aber meistenteils weniger die Wünsche der (Mehrheit der)
Bürger maßgeblich sind, sondern eher funktionale Notwendigkeiten.
- Erwähnenswert ist auch die Auffassung, wonach es letztlich um die ordnungspolitische
Frage geht, welche Höhe die Staatsquote erreicht, die sich aus dem (realen) Verhältnis
von öffentlichen Haushalten (ausgabenseitig) zum Bruttonationalprodukt ergibt.
3.2 Eine zeitgemäße Methode zur Klärung der Staatsaufgaben
Eine ganz wesentliche Voraussetzung für die Klärung der Möglichkeit der Ausgliederung ist
die Bildung von ökonomischen Kategorien der betreffenden Güter und Dienstleistungen. Die
moderne Finanzwissenschaft leitet Staatsaufgaben aus derartigen ökonomischen
Kategorienbildungen ab. Die Grundidee dabei ist die, dass man danach fragt, ob Angebot
und Nachfrage über Preise (und bei Wettbewerb) zur Übereinstimmung gebracht werden

14
können oder nicht, oder anders gesagt, ob Märkte die beste Organisationsform für die
Lösung einer Aufgabe sind oder nicht.
Beim nachfolgenden Katalog werden Umstände genannt, die eine (alleinige) Organisation
über Märkte unmöglich oder unerwünscht erscheinen lassen. Je nachdem wird ein Markt
dann durch Verwaltung ersetzt oder ergänzt. Verwaltung wiederum erhält ihre Anweisungen
und Korrekturen aus politischen, demokratisch durch Abstimmung gewonnenen
Entscheidungen. Eine beachtenswerte Möglichkeit ist auch die der Übertragung an private,
nicht auf Gewinn gerichtete Organisationen - dies ebenfalls im allfälligen Zusammenwirken
mit dem Staat.
Der Staat nützt seine Legitimation zur Zwangsausübung in abgestufter Weise. Im Rahmen
der "hoheitlichen" Aufgaben beansprucht er jedenfalls ein Monopol für sich, bei Aufgaben,
mit deren Wahrnehmung sich ein "öffentliches Interesse" verbindet, kann (und soll) sich der
Staat bestimmte Lenkungs- und Kontrollmöglichkeiten vorbehalten.
Es ist bei der Wahl der am besten geeigneten Mittel zu prüfen, ob eine Leistung tatsächlich
durch den Staat oder unter Beteiligung des Staates bereitgestellt werden muss, oder ob die
Leistungserstellung den Privaten gesetzlich aufgetragen werden kann (was natürlich die
staatlichen Haushalte ent-, die privaten Haushalte und Unternehmen aber belastet). Bei der
eben angesprochenen Frage spricht man von der „Ausgabenintensität öffentlicher
Aufgabenerfüllung“.
3.3 Der Katalog von Kategorien
Es ist zu beachten, dass die einzelnen Kategorien einander nicht ausschließen, sondern
Überschneidungen bzw. Gemeinsamkeiten bestehen:
Fall 1: Kein Wettbewerb möglich - Ausschluss teuer
Eine derartige Leistung weist die folgenden Merkmale auf: die Nutzer konkurrieren (innerhalb
einer bestimmten Kapazitätsgrenze) nicht miteinander; ihr Ausschluss ist nur unter
erheblichen Mehrkosten oder überhaupt nicht möglich: Man spricht von einem reinen
Kollektivgut. Es wird zweckmäßiger Weise öffentlich bereitgestellt und über Steuern

15
finanziert. Die am häufigsten zitierten Beispielsfälle sind auf Bundesebene: innere Sicherheit,
äußere Sicherheit; auf Gemeindeebene: die öffentliche Beleuchtung.
Fall 2: Negative oder positive Nebenwirkungen verhindern ein marktgerechtes Ergebnis
Mit der Abgabe und/oder Inanspruchnahme einer Leistung sind Beeinträchtigungen
/Steigerungen der Wohlfahrt Dritter verbunden, ohne dass diese zunächst in die
Leistungsverrechnung eingehen: „Negative und positive Externe Effekte“. Negativ ist der
Fall, in dem eine Fabriksanlage ihre Abwässer in einen Fluss entsorgt, so dass Anwohner
beim Baden gefährdet und Fischer in ihrer Existenz bedroht sind. Eine unmittelbare Einigung
der Betroffenen mit dem Verursacher gilt in solchen Fällen als unwahrscheinlich, weshalb ein
Eingreifen des Staates für unerlässlich gehalten wird. Das Eingreifen muss dabei nicht
immer mit (hohen) Ausgaben verbunden sein, sondern nutzt vom Verbot bis zur
kontrollierten Ausgabe von Verschmutzungszertifikaten das Repertoire der legitimen
Zwangsausübung. Bei umweltbedingten Langzeitschäden, für die ein Verantwortlicher nicht
mehr festgestellt werden kann, treten dann den „reinen Kollektivgütern“ vergleichbare
Mechanismen in Kraft.
Der am häufigsten genannte positive Fall ist der eines hohen Bildungsniveaus; dieses nützt
nicht nur dem Einzelnen (schafft ihm Nutzen oder Befriedigung), sondern es kommt der
ganzen Gesellschaft zu Gute, weil es die Gesamtleistung bzw. Produktivität zu steigern
vermag, aber z.B. auch einen wichtigen Beitrag zum Frieden liefern kann.
Fall 3: Die Bürger treffen Entscheidungen, deren Folgen sie falsch einschätzen
Es tritt (sogar häufig) der folgende Fall ein: Wird die Inanspruchnahme einer Leistung der
freien Entscheidung der anvisierten Nutzer überlassen, so resultiert eine suboptimal niedrige
oder suboptimal hohe Inanspruchnahme, die dann korrigierende Eingriffe der Öffentlichen
Hand rechtfertigt: „Meritorische Güter“ (es bestehen viele Gemeinsamkeiten mit den
negativen/positiven Externen Effekten). Hier ist Alkoholmissbrauch als ein Beispiel zu
nennen: Alkoholiker schädigen sich selbst und über die Risiken und Kosten, die sie
verursachen, die Gesellschaft. Der Staat „nimmt sich daher heraus“, korrigierend tätig zu
werden, sei es durch Steuern, sei es auch durch Untersagung, wie z.B. in der „Prohibition“

16
und „ausgabenintensiv“ über den Betrieb von Entziehungsanstalten. Als weitere Beispiele
seien die verpflichtende Grundschule und Impfaktionen genannt.
Fall 4: Die Kosten der Bereitstellung können den Nutzern nicht zugemutet werden
Es gibt Leistungen, nach denen kein dauernder Bedarf besteht, weil eher auf Alternativen
zugegriffen wird, oder weil die Nachfrage generell instabil (stochastisch) ist, so dass ein
privater Betreiber den „break-even“ nicht oder nur mit hohem Risiko erreichen könnte. Ein
Beispiel für den ersten Fall bietet die Bevorzugung von Auto oder Flugzeug als
Verkehrsmittel, was aber bei Nebel, Glatteis und anderen Witterungsunbillen schwierig ist,
weshalb dann und nur dann vermehrt auf die Eisenbahn ausgewichen wird (das war einer
der Entscheidungsgründe für den Ausbau der Bahn an der amerikanischen Ostküste
zwischen Boston, New York und Washington). Das Paradebeispiel für den zweiten Fall bildet
ein Naturpark. Entscheidend ist in beiden Fällen, dass die „Natur der Güter“ es ausschließt,
sie jeweils nur verfügbar zu machen, wenn der Bedarf auftaucht: sie weisen dafür eine zu
hohe „Ausreifungszeit“ auf; sie müssen also in einer bestimmten Kapazität bereitgehalten
werden - „Optionsgüter“. Ihre Bereitstellung, vor allem aber ihre Finanzierung bedarf
besonderer Vorkehrungen. Hier kommt neben der öffentlichen Hand allenfalls noch eine
private Organisation in Frage (z.B. Alpenverein).
Fall 5: Es besteht ein unspezifizierter Bedarf
Es gibt Einrichtungen oder Güter, für die keine unmittelbare Nachfrage besteht, wohl aber
Zahlungsbereitschaft für die Einrichtung/Aufrechterhaltung: Es handelt sich meistens um
Vermögenswerte (Kunstsammlungen, Schlösser, Wälder, die man für wichtig hält, auch
wenn man sie selbst nicht aufsucht). Man spricht dann von Einrichtungen oder Leistungen
mit „Existenzwert/Vermächtniswert“, die eines besonderen Schutzes bedürfen. Auch hier
können allenfalls private Organisationen befasst werden.

Fall 6: Der Umgang der Menschen mit Lebensrisiken leidet an Informationsmängeln
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Eine Quelle staatlicher Tätigkeit sind auch Informationsmängel und Fehleinschätzungen von
Risiken (was zum Teil zu den meritorischen Gütern zurückführt): hier sind
Pflichtversicherungen zu nennen. Auf freiwilliger Basis versichern sich gerade diejenigen
Menschen ungern, die so viel Vorsicht walten lassen, dass sich die Versicherung nicht
„auszahlt“, was die Versicherer mit den schadensgeneigteren Kunden zurücklässt, die aber
teuer kommen. Um die Versicherung wirtschaftlich zu schaffen und gleichzeitig verpflichtend
zu machen, verbieten sich dann reine privatwirtschaftliche Lösungen
Fall 7: Die wirtschaftlichste Lösung eines Problems hat ein Monopol zur Folge
Allgemein bekannte Gründe für die Staatstätigkeit ergeben sich auch bei einem einzigen
Anbieter, wenn es wirtschaftlich nicht sinnvoll ist, diesen zu konkurrenzieren: Das ist dann
der Fall, wenn dieser alleinige Anbieter die Deckung der vorhandenen Nachfrage zu den
geringst möglichen Kosten bewerkstelligen kann: Er hat dann zugleich große Marktmacht;
man spricht vom „Natürlichen Monopol“. Das meist zitierte Beispiel hier ist die Übertragung
von Strom über größere Entfernungen; analog gilt das auch für Fernwärme, Gas usw. Erst
dann, wenn die Nachfrage eher dramatisch gesteigert wird, kann plötzlich ein weiteres
Unternehmen auf dem Markt Platz finden und das Problem des Natürlichen Monopols
verschwindet (Diesen Fall konnte man bei Netzbetreibern für Mobiltelefone beobachten).
Fall 8: Existenzsicherung, die nur auf Freiwilligkeit beruht, schafft keine ausreichende
materielle Grundlage
Der Markt liefert nicht automatisch jene Verteilung von Einkommen und Vermögen, die
jeweils existenzsichernd ist (und dem jeweils gültigen Prinzip von Gerechtigkeit entspricht).
Der entsprechende Ausgleich kommt aber freiwillig nicht im ausreichenden Maß zustande
(wohl aber ansatzweise, wie karitative Organisationen, die Kirchen usw. beweisen).
Gerechte Einkommens(um)verteilung erfordert Einsatz der legitimen Zwangsausübung des
Staates.

3.4 Ergänzende Gesichtspunkte
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Ein Überblick über die Aufgaben der Öffentlichen Hand muss unvollständig bleiben, wenn
dabei nicht berücksichtigt wird, dass deren Wahrnehmung auf verschiedenen Ebenen
erfolgen kann: Institutionell-absteigend: Europäische Union - Bund - Länder - Gemeindeverbände
- Gemeinden.
Dieser ökonomische Gedanke einer föderalistischen Struktur des Öffentlichen Sektors findet
ethisch und rechtlich seinen Niederschlag im sogenannten „Subsidiaritätsprinzip".
Ökonomisch wird er dadurch begründet, dass die minimalen Kosten für die Bereitstellung
verschiedener Leistungen jeweils bei einer unterschiedlichen Anzahl von Nutznießern
erreicht werden; dabei spielt natürlich die räumliche Verteilung eine erhebliche Rolle:
Gemeinden sind in diesem Sinn zum Beispiel „Cluster“ von verhältnismäßig hoher
Besiedelungsdichte durch Menschen mit bestimmten ortsbedingten ähnlichen Interessen.
Verteilen sich Menschen mit bestimmten Bedürfnissen (Gemeinsamkeiten) im Raum, dann
ist meistens eine höhere Organisationsebene der Bereitstellung der entsprechenden
Leistungen zweckmäßig.

19
4. Spektrum der Möglichkeiten der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
Grundsätzlich kann die Wahl der organisatorischen Form der Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe als primär politische Entscheidung verstanden werden. Diese Wahl wird freilich
nicht völlig beliebig erfolgen und ist in der Praxis von vielen Faktoren determiniert. Wichtige
Einflussfaktoren resultieren insbesondere aus der Art der zu besorgenden Aufgabe
(hoheitliche versus erwerbswirtschaftliche Aufgaben), aus rechtlichen und wirtschaftlichen
Gegebenheiten, aber auch aus gesellschaftspolitischen Motiven und aus früheren
Erfahrungen mit bestimmten Formen der Aufgabenerfüllung.
In den letzten Jahren wurden in Österreich - wie auch in anderen europäischen Ländern -
wieder verstärkt neue Ansätze und alternative Organisationsformen diskutiert, mit denen die
Wirtschaftlichkeit der Erbringung und die Qualität öffentlicher Dienstleistungen verbessert
werden soll. Gründe für diese Bestrebungen resultieren einerseits aus den weiterhin
nachhaltig eingeschränkten Finanzierungsspielräumen der öffentlichen Haushalte,
andererseits aus einigen erfolgversprechenden österreichischen Beispielen und aus
Berichten über positive ausländische Erfahrungen mit der Beteiligung des privaten Sektors
an der öffentlichen Aufgabenerfüllung.
Durch diese Tendenz zu privatwirtschaftlichen Formen der Aufgabenerfüllung soll private
Initiative genutzt und auch verstärkt privates Kapital zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben
herangezogen werden. Dabei kommen vielfach (organisatorische) Mischformen zwischen
bestehenden
Anwendung.
unternehmensrechtlichen Typen und Verwaltungseinrichtungen zur
Im folgenden wird im Überblick gezeigt, welche Formen der Organisation der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben grundsätzlich bestehen und wie in diesem Spektrum Ausgliederungen
als spezielle Formen einzuordnen sind.
Aus wirtschaftlicher Sicht reicht die Bandbreite der Möglichkeiten der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben von der ausschließlichen Eigenerstellung durch die öffentliche Hand bis hin zur
vollkommenen Privatisierung der Aufgabenbesorgung (vgl. Schauer 2000, S.32):
- Eigenerstellung (traditionelle Formen und neue Varianten)

- Fremdbezug der Leistung
- Gewährleistung der Leistungserbringung durch Private – Beleihung
20
- Privatisierung und volle Überlassung der Leistungserbringung an den
marktwirtschaftlichen Wettbewerb
Der graduelle Prozess der Veränderung der institutionellen Ausgestaltung der
Leistungserbringung erfolgt nach Weigel (1999, S.184f) in den Dimensionen
Organisationsform, Eigentumsverhältnisse und Wettbewerbsintensität. Gleichzeitig kann
auch der Bereitstellungsprozess nach Finanzierung, Beschaffung, Herstellung und Vertrieb
unterteilt werden. Aus der jeweiligen Zuordnung der drei Dimensionen zu den Abschnitten
des Bereitstellungsprozesses ergibt sich ein mögliches Schema der systematischen
Erfassung unterschiedlicher Privatisierungsformen bzw. –grade.
4.1 Eigenerstellung
Jede Gebietskörperschaft kann die von ihr wahrzunehmenden Aufgaben selbst besorgen.
Hierbei handelt es sich um die für viele öffentliche Aufgaben traditionelle - und noch immer
vorherrschende - Form. Allerdings wird heute zunehmend die Effektivität und die Effizienz
dieser Form der Leistungserstellung für zahlreiche Aufgaben als (zu) gering eingeschätzt
und häufig auch die Möglichkeit der (starken) politischen Einflussnahme kritisiert. Dies führt
einerseits zu Forderungen nach dem Rückzug des Staates aus diesen Aufgabenbereichen
oder aber nach einer Reform der öffentlichen Verwaltung.
Soll eine Aufgabe weiterhin von der öffentlichen Hand besorgt und die Leistung von ihr selbst
erstellt werden, können Verbesserungspotentiale gesucht werden.
Maßnahmen, die dazu beitragen sollen, die Effizienz der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen,
betreffen zunächst das interne Steuerungssystem ("New Public Sector Management“) (vgl.
Lane 2000, Obermair 1999).
Im Hinblick auf eine verstärkte Zielorientierung und Kostenkontrolle sind geeignete
Steuerungsinstrumente zu entwickeln und einzusetzen. Den Rahmen sollte ein umfassendes
Controlling-Konzept bilden, das die Formulierung und Realisierung strategischer wie
operativer Leistungs- und Finanzziele sicherstellt.
Wesentlich anspruchsvoller als die Kontrolle von Kosten und Erlösen ist die Erfassung und
Bewertung der angestrebten und erreichten Leistungen und Ergebnisse. Dazu sind in der
Regel neben monetären auch geeignete nicht-monetäre Indikatoren erforderlich.

21
Eine kurzfristige und primär inputbezogene Haushaltsplanung und -führung ist nicht
geeignet, die Staatstätigkeit outputorientiert zu steuern. Die traditionelle Budgetierung
vermittelt zwar detaillierte Informationen über eingesetzte Ressourcen (Stellen, Personalund
Sachaufwand uam), sagt aber wenig über die bereitgestellten Leistungen und die
Wirksamkeit von Maßnahmen aus. Es ist ein ziel- und ergebnisbezogenes
Steuerungssystem vorzusehen.
Als Schritt in Richtung einer Globalbudgetierung wird in Österreich gegenwärtig die sog.
Flexibilisierungsklausel erprobt (§§ 17a und 17b BHG, BGBL. I Nr. 30/1999). Globalbudgets
geben nur den Gesamtaufwand und -ertrag oder die Gesamtkosten und -erlöse vor,
verzichten aber auf die bisher vorgegebene Aufteilung nach detaillierten Budgetansätzen.
Die einzelnen Institutionen können dadurch selbst über die Mittelverwendung bestimmen.
Eine Verschiebung der Ausgabenarten ist erlaubt, es gibt lediglich die Auflage, ein
bestimmtes Ergebnis zu erreichen. Es ist dies ein Versuch, vom strengen kameralistischen
System abzugehen.
Die sog. „Flexiklausel“ zielt drauf ab, durch Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung
die notwendige Flexibilität und Eigenverantwortung auch innerhalb des BHG zu
gewährleisten. Einzelne Elemente einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung wie etwa
Kostenrechnung, Leistungsmessung und Steuerung über Leistungsaufträge sind dabei
verwirklicht. Je nach Projektlaufzeit werden zwischen dem Finanzministerium, der
betroffenen Organisationseinheit und dem übergeordneten Ministerium Vereinbarungen über
die jeweiligen Ziele, die erwarteten Resultate und die zur Verfügung stehenden Ressourcen
getroffen. Weitere Regelungen betreffen die Verwendung der eingesparten Mittel bzw. von
Rücklagen. Die Einhaltung dieser Vereinbarungen werden in einem Controllingbeirat laufend
überwacht, allerdings sind keine bestimmten Sanktionen bei Nichteinhaltung vorgesehen. Mit
Beginn des Jahres 2000 wurden Pilotversuche in vier Dienststellen (Bundesanstalt für
Bergbauernfragen, Bundesamt für Wasserwirtschaft, Justizanstalt für Jugendliche Wien –
Erdberg und Justizanstalt St. Pölten) mit einer Laufzeit von 2 bzw. 4 Jahren gestartet. Mit
1.1. 2002 wurden in zwei weiteren Justizanstalten zweijährige Pilotprojekte begonnen. Ende
2003 werden alle Pilotprojekte abgeschlossen sein. Dann bleibt abzuwarten, ob weitere
Schritte in Richtung einer organisatorischen Verselbständigung nachgelagerter Dienststellen
unternommen werden, oder ob die Flexibilisierungsklausel nicht über das Versuchsstadium
hinauskommt (vgl. Fleischmann 2001, S.12f). Der Personalbereich ist von der
Flexibilisierungsklausel bisher nicht erfasst. In einer Weiterentwicklung derselben könnten

22
auch Möglichkeiten, die Verantwortung für Personalressourcen einzuschließen, erwogen
werden.
4.2 Fremdbezug von öffentlichen Leistungen
Fremdbezug öffentlicher Leistungen bedeutet die Übertragung der Aufgabenerfüllung an
private Dienstleister. Hierbei ist zwischen „Outsourcing“ und „Contracting-Out“ zu
unterscheiden (vgl. Schauer 2001, S.10, Eichhorn 2001, S. 411). Outsourcing ist die
vertragliche, zeitlich begrenzte Vergabe der Erstellung öffentlicher Leistungen an Dritte.
Ausgelagert wird nur die Aufgabenerfüllung; die Aufgabe selbst bleibt weiterhin eine Aufgabe
der öffentlichen Hand. Je nach Kosten-, Leistungs- und Wettbewerbsaspekten können
mehrere Optionen der Fremderledigung gewählt werden. Die von der öffentlichen
Verwaltung zu erbringende Leistung kann auch von einem öffentlichen Unternehmen oder
einem privaten Wirtschaftssubjekt erstellt und somit zugekauft werden. Produzenten können
kommerzielle Unternehmen oder Non-Profit-Organisationen sein. Das Contracting-Out
hingegen fußt auf einer materiellen Privatisierung, wobei der private Auftragnehmer die
Leistungen direkt an die Bürger abgibt (s.u.).
4.3 Gewährleistung der Aufgabenerfüllung durch Private
Alternativen bzw Varianten zum Fremdbezug bilden Organisationsformen, bei denen die
Aufgabenerfüllung gemischtwirtschaftlichen Unternehmen mit öffentlichen und privaten
Anteilseignern übertragen wird oder die Aufgabe durch vertragliche Vereinbarungen in Form
von Betreiber-, Betreuungs-, Pacht-, Konzessions-, Projektträger-, Leasing- und
Finanzierungsmodellen (sog. Public Private Partnerships) gewährleistet werden soll. Die
Erfüllung der Aufgabe wird vom weiterhin verantwortlichen öffentlichen Aufgabenträger
getrennt.
Die öffentliche Hand als Aufgabenträger kann sich bei diesen Varianten auf die
Gewährleistung der politisch vorgegebenen Aufgabenerfüllung durch andere - nicht oder
nicht unbedingt mehrheitlich öffentliche - Leistungserbringer bzw. Produzenten beschränken.
4.4 Privatisierung
Üblicherweise wird zwischen der formellen und der materiellen Privatisierung unterschieden.

23
Bei der formellen Privatisierung (Organisationsprivatisierung) - oft als die typische Form der
Ausgliederung verstanden - verbleibt die jeweilige Aufgabe weiterhin in öffentlicher
Verantwortung - d.h. der Staat bleibt Träger der Aufgabenverantwortung und der
Leistungserstellung. Die Aufgabenbesorgung erfolgt innerhalb des öffentlichen Sektors,
meist in der Organisationsform des Privatrechts (GmbH, AG). Das Eigentum an den
Gesellschaftsanteilen bleibt beim Staat.
Bei der materiellen Privatisierung (Aufgabenprivatisierung) hingegen wird die Verantwortung
für eine bestimmte öffentliche Aufgabe und deren Finanzierung vollständig auf Private
übertragen. Träger der Aufgabenerfüllung und auch der Aufgabenverantwortung sind künftig
private Unternehmen oder Institutionen.
Durch materielle Privatisierungen, d.h. durch die Übertragung staatlicher Aufgaben (oder
staatlichen Vermögens) an Private, sollen Fehlinvestitionen und ineffiziente Betriebsführung,
die den öffentlichen Haushalten oft nachgesagt werden, vermieden und die Wirtschaftlichkeit
gesteigert werden. Erwartet werden Kosteneinsparungen, Verbesserungen der
Servicequalität und beschleunigte Innovationen. Der Hauptnutzen von Privatisierungen wird
vor allem in der stärkeren Bereitschaft der privaten Unternehmer zur Innovation gesehen.
Eine Unterform der materiellen Privatisierung ist die funktionale Privatisierung, bei der nicht
die Aufgabenverantwortung, sondern nur die Aufgabenerfüllung privatisiert wird. Der Private
übernimmt Aufgaben („Funktionen“) der Verwaltung und erfüllt auch die
Finanzierungsaufgabe. Funktionale Privatisierungen können verschiedene
Ausprägungsformen haben (beispielsweise Leasing- oder Konzessionsmodelle).
Es gibt vielfältige Möglichkeiten, um Aktivitäten vom öffentlichen in den privaten Sektor zu
verlagern und damit dessen Rolle zu stärken, ohne dass damit notwendigerweise auch das
Eigentum an Kapital transferiert werden müsste. Die Alternativen reichen von
hauptsächlicher Verantwortung der öffentlichen Hand mit Vergabe von Management- oder
Serviceverträgen, über geteilte privat-öffentliche Verantwortlichkeit in Form von Private-
Public-Partnership, der Vergabe von Konzessionen u.ä. bis hin zu einem (Teil-)Verkauf der
jeweiligen Betriebe.
4.5 Ausgliederungen als spezielle Form der Aufgabenerfüllung
Bei den in der Praxis erfolgten Ausgliederungen sind unterschiedliche Formen der
Organisation und Gewährleistung der übertragenen Aufgaben- und Leistungserfüllung zu
beobachten. Entsprechend dem realisierten Konzept der Ausgliederung kann der öffentliche

24
Aufgabenträger einen stärkeren (zB über Weisungsrechte) oder geringeren Einfluss (zB in
einer Holdingvariante) auf den ausgegliederten Rechtsträger ausüben.
Die folgende Übersicht zeigt verschiedene Ausgliederungsvarianten.
Profit Center Ausgliederung Fremdvergabe
wirtschaftl. Selbständigkeit Wirtschaftl. und rechtliche Selbständigkeit
Regiebetrieb
Eigenbetrieb
Bundesbetrieb
Betriebsähnliche
Einrichtungen
Juristische Person
des öffentl. Rechts
in öffentl.
Eigentum
Quelle: Kradischnig 2000
Juristische Person
des privaten Rechts
in privatem
Eigentum
GmbH GmbH
AG AG
Verein,
Stiftung etc
Verein etc.
Eine Typologisierung der seit 1991 ausgegliederten Gesellschaften des Bundes nach der Art
der Tätigkeit, nach ihrem wirtschaftlichen Umfeld sowie der Form der juristischen
Verselbständigung findet sich in der Untersuchung des KDZ 1999, S.167.
Nach der Art der Tätigkeit lassen sich bei Ausgliederungen zwei Unternehmenstypen
unterscheiden, je nachdem ob diese Leistungen für den Markt oder für andere staatliche
Stellen erbringen. Ausgegliederte Unternehmungen können auch nach dem wirtschaftlichen
Umfeld, in dem sie agieren, klassifiziert werden; nämlich in Unternehmungen die eine
Monopolstellung innehaben und solche, die in einem kompetitiven Umfeld tätig sind. Nach

25
der Art der juristischen Verselbständigung kann eine Ausgliederung entweder nur auf
betrieblicher Ebene (Profit-Center) erfolgen, oder aber der auszugliedernde Bereich wird in
eine rechtlich selbständige Gesellschaft öffentlichen oder privaten Rechts eingebracht.
4.6 Aufgabenkritik und Ausgliederungsvorhaben
Die vorangegangenen Ausführungen legen als Beginn aller Ausgliederungsüberlegungen
eine kritische Untersuchung der öffentlichen Aufgabenerfüllung nahe.
Zunächst ist der status quo darzustellen und dann im Sinne einer Aufgabenkritik zu
untersuchen, welche sachliche Notwendigkeit, welches Interesse und welcher Bedarf an der
Erfüllung einer bestimmten Aufgabe besteht und ob diese Aufgabe weiterhin und in der
bisherigen Form von der öffentlichen Hand wahrgenommen werden muss bzw. soll.
Außerdem dient dieser Schritt auch der Suche nach den möglichen Verbesserungen in der
Leistungserfüllung der öffentlichen Hand. Daher sollte das gesamte Spektrum der bekannten
Formen der Aufgabenerfüllung geprüft werden – von verwaltungsnahen Lösungen, etwa in
Form einer internen Reorganisation (New Public Management), bis hin zur vollständigen
Auslagerung an private Bereitsteller oder Produzenten (im Sinne von Leitsmüller/Rossmann
2001/62) - also allenfalls auch einer vollständigen "Privatisierung".
Erst die Durchführung der kritischen Aufgabenanalyse einschließlich der Prüfung alternativer
Formen der Aufgabenerfüllung in der vorgeschlagenen Form erlaubt es nachvollziehbar
darzulegen, warum eine vorgeschlagene bzw. geplante Ausgliederung aus dem öffentlichen
Haushalt die vergleichsweise beste Form der künftigen Aufgabenerfüllung darstellt. Der
Nachweis wäre in jedem einzelnen Fall zu führen.
Insbesondere der Rechnungshof kritisiert die fehlende Prüfung von Alternativen wie z.B.
echte Privatisierung, Outsourcing oder Verwaltungsreform. So wurden beispielsweise im
Falle der Austro Control GesmbH die Möglichkeiten der Effizienzsteigerungen im
bestehenden System nicht untersucht (NTB 1999 S.149 Abs. 5). In diesem Zusammenhang
sollte auch der Modus der Zielvereinbarung vorab geklärt werden, was v.a. die Position der
Sozialpartner im Diskussionsprozess betrifft.
Systemfremde Motive für Ausgliederungen (werden diese beispielsweise nur durchgeführt,
um die Zahl der öffentlich Bediensteten abzubauen), stoßen nicht nur auf Skepsis des RH
(vgl. Fiedler 2001, S.33) sondern auch der Öffentlichkeit und v.a. der öffentlich Bediensteten.
„Um das Problem der Überbesetzung zu lösen, sollte die Bundesregierung besser eine

26
grundlegende Strukturreform unter Einbindung der Beamtenschaft angehen“ (Fiedler 2001,
S. 34). Der Rechnungshof erachtet Zielsetzungen, alleine die Anzahl der öffentlichen
Bediensteten zu reduzieren und die Stellenpläne zu entlasten, nicht als ausreichende
Begründung für eine Ausgliederung (vgl. TB 2000, S.23).
Wird eine Ausgliederung als beste Lösung angesehen, kann im weiteren die eigentliche
Evaluierung des Ausgliederungsvorhabens erfolgen.

5. Perspektiven der Evaluierung von Ausgliederungen
5.1 Vorbemerkung
27
In diesem Kapitel werden die Kriterien behandelt, auf die im Rahmen einer ex-ante-
Evaluierung eines konkreten Ausgliederungsvorhabens explizit Bezug genommen werden
sollte. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass zunächst eine Aufgabenkritik erfolgen und
die beabsichtigte Ausgliederung erst dann Gegenstand einer Evaluierung sein sollte. D.h. es
sollte bereits geprüft und begründet dargelegt worden sein, dass die geplante Ausgliederung
als optimale Form der Erfüllung der konkret übertragenen (öffentlichen) Aufgaben
angesehen wird.
Die folgenden Ausführungen zu den Anforderungen und Kriterien, die bei einer
umfassenden Evaluierung eines Ausgliederungsvorhabens bedacht werden sollten, beruhen
- analytisch auf einem Konzept, das die in den Prozess der Ausgliederung involvierten
Akteure und deren Interessen in ihrem politisch-ökonomischen Umfeld erfasst und
- empirisch auf einer Auswertung von Untersuchungen von und Erfahrungen mit
Ausgliederungen, die in den letzten Jahren auf Bundesebene durchgeführt worden sind.
Die empirische Basis bilden insbesondere die im 2. Kapitel angeführten Untersuchungen und
Studien.
In der Regel sind alle größeren Ausgliederungsvorhaben mit weitreichenden institutionellen,
wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen verbunden. Von einer Ausgliederung werden
die Interessen verschiedener Akteure in vielfältiger Weise berührt – dementsprechend
werden auch die Folgen der geplanten organisatorischen Veränderungen unterschiedlich
wahrgenommen und subjektiv bewertet.
Dieser Komplexität versucht der hier vorgeschlagene Ansatz für das Vorgehen bei der
Evaluierung und für die Auswahl der zur Bewertung herangezogenen Kriterien Rechnung zu
tragen.
Im Sinne einer politisch-ökonomischen Modellbetrachtung werden zunächst die wichtigsten
(Gruppen von) Akteure(n) identifiziert, die üblicherweise in den Ausgliederungsprozess
involviert sind bzw. von diesem maßgeblich betroffen sein können. Es handelt sich dabei um

28
- die (Verwaltung der) Gebietskörperschaft, die beabsichtigt, eine bisher von ihr
wahrgenommene Aufgabe im Wege einer Ausgliederung aus ihrem Haushalt
auszulagern;
- das zuständige gesetzgebende Organ (Parlament, Landtag, Gemeinderat), das
entsprechende rechtliche Voraussetzungen schaffen soll;
- den im Zuge der Ausgliederung entstehenden Rechtsträger, in der Regel ein
Unternehmen des privaten oder öffentlichen Rechts, einschließlich Management und
Belegschaft vor und nach der Umwandlung;
- die Marktteilnehmer, das sind Mitbewerber und Konsumenten, denen das ausgegliederte
Unternehmen künftig seine Leistungen anbieten wird, einschließlich der Lieferanten und
Erbringer von Vorleistungen.
Im Hinblick auf das Ziel einer problemadäquaten differenzierten Beurteilung einer geplanten
Ausgliederung erscheint es zweckmäßig, verschiedene Evaluierungsebenen zu unterscheiden
und für jede dieser Perspektiven geeignete Kriterien zu entwickeln.
Auf jeder Ebene kann prozessbezogen unterschieden werden zwischen
- der Phase der Vorbereitung, Organisation und Durchführung der Ausgliederung und
- der Phase nach erfolgter Ausgliederung, dh im Hinblick auf die längerfristige Entwicklung
der Aufgabenerfüllung in der Zukunft. Die angeführten Kriterien können für beide Phasen
des Ausgliederungsprozesses von unterschiedlicher Bedeutung sein (zu einer weiteren
Differenzierung s Obermann 1994).
Es werden folgende sechs Ebenen der Evaluierung betrachtet:
- Beziehungen zwischen Trägerhaushalt und dem auszugliedernden bzw. künftig
ausgegliederten Unternehmen/Rechtsträger
- Betriebswirtschaftliche Perspektive
- Marktperspektive
- Politisch-administrative Perspektive
- Volkswirtschaftliche Perspektive
- Gesellschaftspolitische Perspektive
In diesem Kapitel werden zunächst die ersten fünf genannten Evaluierungsebenen
untersucht. Im folgenden sechsten Kapitel werden anschließend – gewissermaßen

29
ebenenübergreifend – ergänzend einige sensible Beurteilungskriterien behandelt, die
wichtige verteilungs- und gesellschaftspolitische Aspekte betreffen und in einer umfassenden
Evaluierung eines Ausgliederungsvorhabens nicht unberücksichtigt bleiben sollten.
5.2 Relevante Perspektiven und Kriterien der Evaluierung
1. Evaluierungsebene: Beziehungen zwischen dem Trägerhaushalt und dem
auszugliedernden/ ausgegliederten Unternehmen
Auf dieser Ebene können vorrangig die Beziehungen zwischen der ausgliedernden
Gebietskörperschaft und dem auszugliedernden Unternehmen untersucht werden.
Die wichtigsten evaluierungsrelevanten Themen und Kriterien betreffen die mit der
Ausgliederung angestrebten Ziele, den Ausgliederungsprozess, die politische Steuerung des
ausgegliederten Rechtsträgers, die erwarteten budgetären Konsequenzen und die Regelung
der wirtschaftlichen Beziehungen nach erfolgter Ausgliederung.
1–1 Ausgliederungsziele
Politische Motive und Ziele der Ausgliederung
Eine klare Aussage der zuständigen Entscheidungsträger über die politischen Motive eines
Ausgliederungsvorhabens und die mit diesem angestrebten wirtschaftlichen und
gesellschaftspolitischen Ziele ist eine selbstverständliche und unverzichtbare Anforderung
jeder rationalen ex-ante-Evaluierung und auch Voraussetzung einer späteren ex-post-
Bewertung.
Eine operationale Formulierung der gewünschten Ziele ist zudem unerlässlich, um bereits
vorweg prüfen zu können, ob die gesetzten Ziele überhaupt realistisch sind bzw. ob die
Ausgliederung das zur Zielerreichung geeignete Mittel ist.
Diese Forderung ist in der Praxis oft nicht erfüllt. Beispielsweise sind im Koalitionsabkommen
und in anderen Veröffentlichungen die mit Ausgliederungen verbundenen Ziele nicht
ausreichend operationalisiert (vgl. Rechnungshofberichte, Leitsmüller/Rossmann, 2001, S
63, Fiedler 2001, S 32, FGG 2001, S2).
Daten und Kennzahlen zur Evaluierung der Zielerreichung
Ist auf politischer Ebene eine Einigung der angestrebten Ziele (Budgeteinsparung,
Personalabbau, effizientere Aufgabenerfüllung, Vermögenserhaltung uam) erfolgt, sind diese
Ziele bzw. Leistungsstandards anhand spezifischer Indikatoren und Erfolgskriterien zu
operationalisieren.

30
Eine klare Zielformulierung ist einerseits Voraussetzung für die Nachvollziehbarkeit (ex-post-
Evaluierung) der Zielerreichung, andererseits sind eindeutige Zielformulierungen verbindliche
Vorgaben, an denen sich sowohl die ausgegliederte Institution als auch die ausgliedernde
Gebietskörperschaft ausrichten müssen. Solche Zielvorgaben wären beispielsweise
Einnahmensteigerungen, Erhöhung von Besucherzahlen, Kostensenkung, verbesserte
Servicequalität. Ohne konkretisierte Vorgaben besteht die Gefahr, dass die ausgegliederten
Rechtsträger ein Eigenleben entwickeln, das in dieser Form nicht intendiert ist.
Mitunter werden Zielverfehlungen vom Bund selbst bewirkt und haben dann auch Konzeptänderungen
zur Folge. Eine formalisierte Verfolgung der Ziele der Ausgliederungskonzepte,
für die die Ressorts die Verantwortung tragen, wäre daher angezeigt. Dieses Vorgehen war
bisher nur hinsichtlich der Unternehmenskonzepte des Managements feststellbar (vgl. FGG
S1f).
1–2 Ausgliederungsprozess
Der Prozess der Ausgliederung eines Unternehmens ist im wesentlichen ein politischer
Vorgang, der gewissen Regeln zu unterwerfen ist. Insbesondere soll durch diese die
sachliche Begründung einer Ausgliederung nachvollziehbar sein und zur Erhöhung der
Erfolgschancen einer Ausgliederung beigetragen werden.
Zeitrahmen zur Planung und Durchführung der Ausgliederung
Für die Vorbereitung einer Ausgliederung muss ausreichend Zeit zur Verfügung stehen, da
die Qualität der Vorbereitung wesentlich den Erfolg der Ausgliederung beeinflusst.
Start- bzw. Umsetzungsschwierigkeiten resultieren in der Praxis aus nicht genügender
Vorbereitung sowie zu hohen Zeitdruckes bei der Umsetzung (siehe z.B. Ausgliederung der
Datenverarbeitung aus dem Bundesrechnungsamt TB 1999, S144, Abs.4, Ausgliederung der
Bundesversuchsanstalten, TB 1999, S 255, Abs.5, FGG 2001, S 1).
Ausgliederungskonzept
Im Vorfeld einer Ausgliederung ist die Erstellung eines schlüssigen Ausgliederungskonzeptes
unerlässlich.
Das Ausgliederungshandbuch des BMF 1998 sieht folgende wesentliche Inhalte für das
Ausgliederungskonzept vor: Motive und Zielsetzung der Ausgliederung,
Rahmenbedingungen und Umfeldanalyse, Analyse der bestehenden Einheit,
Grobdarstellung der neuen Organisation und Aufgaben der neuen Einheit (vgl. auch

31
Rechnungshof TB 2000, S 22). Im Ausgliederungskonzept sind gegebenenfalls auch
Vorkehrungen zu treffen, die eine soziale Ausgewogenheit der ergriffenen Maßnahmen
gewährleisten. Für Umstrukturierungsverlierer können Arbeitsstiftungen, Umschulungen,
outplacement-Unterstützung, Sozialpläne, Personalentwicklungsmaßnahmen vorgesehen
werden (vgl. Leitsmüller/Rossmann 2001, S 52ff).
Gesetzliche Rahmenbedingungen und Wahl der Rechtsform
In den Entscheidungsgrundlagen über mögliche neue Organisationsformen sind auch die
Rahmenbedingungen, denen Ausgliederungen unterliegen, einzubeziehen.
Zu beachten sind dabei vor allem der verfassungsrechtliche Rahmen und
Kompetenzfestlegungen (vgl. Korinek 2000), dienstrechtliche Vorgaben, die vor allem die
Dienstverhältnisse von übernommenen Beamten betreffen, haushaltspolitische
Restriktionen, gemeinschaftsrechtliche Wettbewerbsbestimmungen, die beispielsweise
Beihilfen oder Kartelle verbieten, steuerrechtliche und vergaberechtliche Aspekte sowie
gesellschaftspolitische Rahmenbedingungen, die eng mit der Definition von Art und Umfang
staatlichen Handelns zusammenhängen.
Die Wahl der geeigneten Rechtsform für einen ausgegliederten Rechtsträger ist davon
abhängig, ob hoheitliche, gemeinwirtschaftliche oder privatwirtschaftliche Aufgaben zu
erfüllen sind. Über die bei jeder Rechtsformentscheidung anzustellenden gesellschaftsrechtlichen
oder sonstigen Überlegungen hinaus sind bei Ausgliederungen insbesondere die
Steuerungsmöglichkeiten durch den öffentlichen Rechtsträger und die steuerrechtlichen
Konsequenzen - auch im Hinblick auf die Leistungsbezieher - zu überprüfen.
Unternehmenskonzept
Jedes Unternehmen benötigt ein spezifiziertes Unternehmenskonzept, das die mittel- und
längerfristigen Ziele und die Politik der Unternehmensführung detailliert darstellt, die
strategischen Ziele operationalisiert und Maßnahmen zur Zielerreichung vorsieht. Das
Unternehmenskonzept kann auch durch ein umfassendes Ausgliederungskonzept nicht
ersetzt werden. So wurde etwa festgestellt, dass nur weniger als die Hälfte der untersuchten
Ausgliederungsfälle über ausformulierte und quantifizierte Unternehmenskonzepte verfügt
hat (vgl. FGG 2001, S 8f).
In den Ausgliederungsgesetzen werden die Aufgaben der Unternehmen vorgegeben. Die
strategischen und operativen Kompetenzen sind an den Aufsichtsrat sowie an die
Geschäftsführung zu delegieren, die im Regelfall das Unternehmenskonzept erarbeiten.

32
Bei Ausgliederungen sollte das Unternehmenskonzept über die üblicherweise abzudeckenden
Aspekte insbesondere auf folgende Fragen explizit eingehen - allfälliger
Restrukturierungsbedarf, Marktpositionierung, Managementkapazität, Mitarbeiterqualifikation
uam.
Einbindung der Belegschaft in die Vorbereitung des Ausgliederungsprozesses
Das Unternehmenskonzept sollte vom Management des neuen Unternehmens allenfalls
unter Beziehung unabhängiger Experten erarbeitet werden, aber auch die betroffenen
Mitarbeiter und die Belegschaftsvertretung sollten bereits in dieser Phase aktiv in das
Ausgliederungsvorhaben eingebunden werden.
Eine frühzeitige und umfassende Einbindung der Belegschaft erweist sich als eine für den
Erfolg von Ausgliederungen wichtige Maßnahme, die in der Praxis oft vernachlässigt wird
(vgl. Leitsmüller/Rossman 2001, S 63f).
Monitoring und Evaluierung des Ausgliederungsprozesses
Der Ausgliederungsprozess sollte durch ein professionelles Monitoring begleitet werden;
diese wichtige Begleitmaßnahme ist insbesondere für größere Ausgliederungsvorhaben zu
fordern.
Weiters sollte jeder ausgegliederte Rechtsträger in regelmäßigen Abständen hinsichtlich der
konsequenten Umsetzung der Vorhaben und der Erreichung der vorgegebenen Ziele
evaluiert werden. Eine derartige ex-post-Evaluierung könnte sowohl durch den Eigentümer
als auch durch parlamentarische Kontrolleinrichtungen erfolgen.
1–3 Politische Steuerung des ausgegliederten Rechtsträgers
Steuerungsmodell und Rollenverteilung
Unabhängig von der Frage der gewählten Rechtsform stellt sich im Hinblick auf die optimale
Aufgabenerfüllung der ausgegliederten Einheit die Frage nach dem adäquaten Modell der
Zielvorgabe und Steuerung durch den öffentlichen Eigentümer bzw. Trägerhaushalt (vgl.
KDZ 1999, S 170).
Jede Regelung muss eine transparente und wirksame Trennung von politischer und
unternehmerischer Verantwortung sicherstellen. Von zentraler Bedeutung ist die strikte
Vermeidung der politischen Einflussnahme auf das operative Tagesgeschäft und eine klare
Trennung der Zuständigkeiten. Die Politik gibt die Ziele vor, was erreicht werden soll und

33
was die Aufgaben des auszugliedernden Unternehmens sind. Dazu ist eine geeignete
Rechtsform zu suchen und sind die Kontrollinstanzen festzulegen. Der Eigentümer muss in
der Folge auch seine Rolle, wie sie etwa im Gesellschaftsrecht festgelegt wird, wahrnehmen.
Die Festlegung einer klaren Organverantwortung und die Einhaltung der Rollenverteilung
zwischen Eigentümer, Aufsichtsrat und Vorstand ist unerlässlich.
Dem auszugliedernden Unternehmen wiederum ist ausreichend Autononomiespielraum für
eigenverantwortliches Agieren zu lassen. Wie die definierten Ziele erreicht werden, fällt in
den Kompetenzbereich des ausgegliederten Rechtsträgers.
Es sollte überprüft werden, ob im Zuge der Ausgliederung geeignete Rahmenbedingungen
für eine Selbststeuerung geschaffen werden können. Solche Bedingungen, die die
Selbststeuerung ermöglichen, betreffen die Verteilung der Zuständigkeiten, den Einsatz
geeigneter interner Steuerungsinstrumente, die Ausschöpfung von Marktpotentialen uam
(vgl. Leitsmüller/Rossmann 2001, S 45).
Steuerungsdefizite entstehen, wenn Kompetenzfragen nicht vorab geklärt – etwa
Mitwirkungskompetenzen der ausgegliederten Gebietskörperschaft – oder Aufgabenvorbehalte
unzureichend geregelt werden (FGG 2001, S 7).
Leistungsauftrag an das ausgegliederte Unternehmen
Der Leistungsauftrag zwischen dem jeweiligen Ressort und dem ausgegliederten
Unternehmen ist möglichst umfassend zu regeln und wird meist im Ausgliederungsgesetz
festgelegt. Ein Leistungsauftrag kann etwa Rahmenvereinbarungen über Leistungen für den
Bund, Fruchtgenussverträge, Mietverträge u.ä. umfassen (vgl. Leitsmüller/Rossmann 2001,
S 46).
Steuerungsinstrumente
Ausgliederungen bringen in der Regel wichtige Impulse zur Modernisierung der
Unternehmenssteuerung mit sich. Die Einführung moderner interner Steuerungsinstrumente
ist - nicht nur im Falle einer Ausgliederung - unerlässlich.
Eine Reorganisation des betrieblichen Rechnungswesens reicht von der Einführung einer
Kostenrechnung sowie von Controlling- bzw. Revisionsabteilungen bis hin zu einer
integrativen Vernetzung aller Steuerungseinheiten.
Ein Controllingsystem ermöglicht laufende und umfassende Planung, Steuerung und
Kontrolle. Bei der Einführung betrieblicher Informationssysteme ist der notwendige Zeitbedarf
zu deren Implementierung zu beachten. Auch muss die Übertragbarkeit privatwirtschaftlicher

34
Leistungen auf neu auszugliedernde Gesellschaften bedacht und die dabei erzielbare
Qualität überprüft werden.
1–4 Budgetäre Konsequenzen für den Trägerhaushalt
Einmalige Budgeteffekte
Einmalige Budgeteffekte - die freilich durchaus über mehrere Jahre verteilt anfallen können -
resultieren aus den Aufwendungen zur Vorbereitung der geplanten Ausgliederung einer
Einheit (Umstrukturierungen, Investitionen, uam.) sowie aus der notwendigen
Erstausstattung des neuen Unternehmens mit Eigenkapital (Sozialkapital) und sonstigen
Vermögenswerten (Grundstücken, Rechten uam.)
Eine ausreichende Kapitalausstattung zum Zeitpunkt der Ausgliederung ist für eine langfristig
positive Unternehmensentwicklung von großer Bedeutung. Die Umstrukturierungs- und
Neuorientierungsphase kann mit hohen Investitions- und Marktrisken verbunden sein. Das
ausgegliederte Unternehmen muss genügend Kapital haben, um nicht bei den ersten
Schwierigkeiten Reorganisationsbedarf anmelden zu müssen.
Erwartete zeitliche Entwicklung der Budgeteffekte
Ob mit Ausgliederungen tatsächlich die gewünschten budgetären Auswirkungen erreicht
werden, ist in der Praxis aus mehreren Gründen oft nur schwierig zu ermitteln. Zum einen
deshalb, da Verflechtungen zwischen dem Bundeshaushalt und den ausgegliederten
Unternehmen sehr vielschichtig sein können. Die Verbuchungen der Zahlungsströme
erfolgen zumeist in verschiedenen Budgetkapiteln und sind in vielen Fällen im Detail nicht
nachvollziehbar (Umsatzsteuer, Körperschaftssteuer, Leistungsentgelte). Externe Wirkungsanalysen
werden weiters dadurch erschwert, dass die Ausgliederungsvorgänge und die
damit verbundenen Zielsetzungen nicht transparent gemacht werden. Selbst anhand
teilweise vorhandener Vorschaurechnungen lassen sich die erwarteten Ergebnisse nicht
immer nachvollziehen (vgl. Leitsmüller/Rossmann 2001, S 47).
Notwendig sind Vorschaurechnungen, die zeigen, wodurch Budgetentlastungen erreicht
werden sollen (z.B. Senkung der Personalkosten, höhere Reisekosten und Gebühren), und
welche Folgekosten zu erwarten sind (vgl. Leitsmüller/Rossmann 2001, S 47).
Besondere Bedeutung haben weiters dienst- und haushaltsrechtliche Bindungen
(Stellenplan, Mitwirkungsbefugnisse der öffentlichen Verwaltung, Bezugsbeschränkungen).
Da auch bei ausgegliederten Organisationen Personalkosten weiterhin bei den
Gebietskörperschaften anfallen, können eventuell entstehende Parallelorganisationen

35
insgesamt zu Kostensteigerungen führen. Der Bund vergütet etwa den ausgegliederten
Unternehmen weiterhin die Personalausgaben für jene Bediensteten, die Beamte sind. Ob
Ausgliederungen tatsächlich zu einer Entlastung der öffentlichen Haushalte führen, hängt in
vielen Fällen wesentlich von den Bindungen im Personalbereich ab.
Nachhaltigkeit der Budgetentlastung
Mit einer Ausgliederung wird häufig die Absicht einer nachhaltigen Entlastung des Budgets
der Trägerkörperschaft verfolgt.
Zur umfassenden Beurteilung, ob längerfristig nachhaltige Budgetentlastungen erwartet
werden können, sind die Zahlungsströme zwischen dem Trägerhaushalt und dem
ausgegliederten Unternehmen über längere Zeiträume sowohl vor der Ausgliederung als
auch nach erfolgter Ausgliederung zu untersuchen.
Für die Beurteilung der Nachhaltigkeit erscheint es notwendig, über den rein
zahlungsstromorientierten Ansatz hinaus zu gehen und weitere Faktoren, wie die
Entwicklung des Unternehmenswertes durch die Reorganisation oder die Änderung der
Unternehmensphilosophie zu berücksichtigen (Leitsmüller/Rossmann 2001, S 48).
1–5 Regelung der wirtschaftlichen Beziehungen nach erfolgter Ausgliederung
Eigenkapitalzufuhr und Haftungen
Eine Gebietskörperschaft als Eigentümer eines ausgegliederten Unternehmens hat
sicherzustellen, dass der für eine erfolgreiche Wirtschaftstätigkeit längerfristig erforderliche
Finanzierungs- und Kapitalbedarf des Unternehmens bedeckt werden kann. Soweit die
erwirtschafteten Gewinne nicht ausreichen, muss allenfalls Eigenkapital zugeführt oder die
Fremdmittelaufnahme durch Haftungen des Eigentümers ermöglicht werden.
Zahlungsströme durch Gewinne und Verluste
Bei Ausgliederungen sollte sichergestellt sein, dass die Gebietskörperschaft nicht mehr zur
Abdeckung ungeplanter Verluste herangezogen werden. Solche Verlustabdeckungen sind
zwar meist nicht vorgesehen, werden in einzelnen Fällen aber doch notwendig. Geeignete
Finanzierungsformen bzw. Verlustabdeckungen sind frühzeitig ausreichend abzuklären.
Sonstige Eigentümerrisiken
Besonders zu bedenken sind unternehmerische Risken oder Schulden der ausgegliederten
Organisationen, die das Budget belasten könnten. Folgekosten könnten beispielsweise
durch den Konkurs des ausgegliederten Unternehmens entstehen. Eventuell fallen auch

36
Kosten dadurch an, dass die ausgliedernde Gebietskörperschaft Reservekapazitäten zur
Leistungserbringung aufrecht erhalten muss, um im Fall eines Konkurses einspringen zu
können. Auch in diesem Fall sind vorab die Risiken und Haftungen des Trägerhaushaltes zu
klären.
Weiters ist zu prüfen, ob die Opportunitätskosten der Kapitalbindung durch ausgegliederte
Unternehmen nicht höher sind als dessen Gewinnabfuhr an den Trägerhaushalt.
2. Evaluierungsebene: Betriebswirtschaftliche Perspektive
Auf dieser Ebene erfolgt die Untersuchung des ausgegliederten Rechtsträgers und seiner
Leistungserbringung aus betriebswirtschaftlicher Perspektive.
Die Kriterien betreffen vor allem Fragen der Effizienz und Effektivität der Leistungserstellung,
Unternehmensführung und Managementaufgaben sowie Konsequenzen auf
Personalwirtschaft und Mitarbeiterbeziehungen.
2–1 Effizienz und Effektivität der Leistungserstellung
Vorgegebenes und erwartetes Leistungsangebot
Nicht alle vom Staat wahrgenommenen Aufgaben sind für eine Ausgliederung gleich
geeignet, vielmehr kommt es auf die Art der jeweiligen Aufgabe an. Zu unterscheiden sind
hoheitliche,
Tätigkeiten.
gemeinwirtschaftliche oder privatwirtschaftliche (erwerbswirtschaftliche)
Hoheitliche Tätigkeiten umfassen Aufgaben, bei denen der Staat als Ordnungsautorität tätig
wird (siehe zum folgenden TB 2000, S 17). Diese sind vergleichsweise weniger zur
Ausgliederung geeignet als marktbezogene Tätigkeiten, die grundsätzlich nur ein
eingeschränktes Tätigwerden des Staates erfordern würden. Im hoheitlichen Tätigkeitsbereich
greifen einerseits die verfassungsrechtlichen Schranken, andererseits erscheint eine
Übertragung hoheitlicher Aufgaben aus volkswirtschaftlichen und gesellschaftspolitischen
Überlegungen problematisch. Der Staat erbringt hoheitliche Leistungen - etwa innere und
äußere Sicherheit, Rechtssicherheit, funktionierendes Justizsystem und soziale Leistungen -
die nicht über Angebot und Nachfrage steuerbar sind. Zudem fehlt im hoheitlichen
Tätigkeitsbereich grundsätzlich der Wettbewerb.
Im Bereich der gemeinwirtschaftlichen Tätigkeit ist die Aufgabe des Staates u.a. die
Sicherstellung von Leistungen, die im öffentlichen Interesse gelegen sind. Das sind zum

37
einen Leistungen, die der Abdeckung eines gesellschaftlichen Bedarfs dienen (z.B.
Bereitstellung von öffentlichem Verkehr, Kranken– und Altersversorgung, Betrieb von
Infrastruktureinrichtungen), zum anderen sind es Leistungen, deren Konsum positive
Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft hat (z.B. Bildung, Kultur, Gesundheitsvorsorge,
Alterssicherung). Gemeinwirtschaftliche Leistungen werden unter Wettbewerbsbedingungen
am freien Markt nicht oder nicht im gesellschaftlich erwünschten Ausmaß erbracht.
Ausgliederungen von gemeinwirtschaftlichen Aufgaben bedürfen daher flankierender
gesetzlicher Maßnahmen (z.B. Definition der Ziele und Aufgaben, Kontrahierungszwang,
staatliche Kontrolle).
Der Staat nimmt auch erwerbswirtschaftliche Aufgaben wahr, die der Gewinnerzielung (unter
Wettbewerbsbedingungen) dienen (z.B. Bankdienstleistungen, Produktionsbetriebe). In
diesen Fällen der unternehmerischen Tätigkeiten scheinen Ausgliederungen vergleichsweise
am vorteilhaftesten zu sein. Gerade bei gewinnorientierten Tätigkeiten sollten aber auch
andere Alternativen der Aufgabenerfüllung in Betracht gezogen werden.
Erwartete Leistungsverbesserungen und Potenziale für Effizienzsteigerungen
Erwartete Leistungsverbesserungen und Potenziale für Effizienzsteigerungen liegen im
Unternehmen selbst aber auch in der Gestaltung der Beziehungen des Unternehmens zur
ausgliedernden Gebietskörperschaft.
Neue Unternehmensstrategien erfordern oft neue Strukturen („structure follows strategy“). Im
Falle des auszugliedernden Unternehmens ist zu prüfen, ob hierarchische und bürokratische
Strukturen (mit vielen Ebenen und nicht immer eindeutig erkennbaren Zuständigkeiten)
geeignet sind, moderne Strategien umzusetzen, oder ob neben der Aufbau- auch die
Ablauforganisation verändert werden muss. Privatrechtliche Organisationsformen
begünstigten die Befolgung betriebswirtschaftlicher Prinzipien und raschere
Entscheidungsabläufe (TB 2000, S 18).
Allerdings wird durch Ausgliederungen Flexibilität (flexibles Organisationsmanagement) nicht
automatisch erreicht; auch in ausgegliederten Organisationen entstehen bürokratische
Strukturen. Dienstrechtliche Vorschriften sind weiterhin meist zu beachten und v.a. dann
schlagend, wenn viele Beamte übernommen wurden.
Auch die „Nähe zum Staat“ wird nicht konsequent losgelassen und führt zu Effizienzeinbußen,
wenn nicht genügend potentielle Konkurrenten zum Erbringen der Leistung am
Markt sind (eingeschränkter Wettbewerb). Das ist dann der Fall, wenn ein staatliches

38
Monopol quasi durch ein privates ersetzt wird. Vielfach fehlt weiterhin der Druck des
Marktes, während dienst- und haushaltsrechtliche Bindungen entfallen.
Effizienzsteigerungen als Ergebnis von Ausgliederungen werden in der Praxis im
wesentlichen erzielt durch die Reduktion der Personalkosten und Einsparungen im
Verwaltungsbereich sowie durch einnahmenseitige Maßnahmen.
Die Reduktion der Personalkosten resultiert aus Mengen- und/oder Preiseffekten.
Personalabbau kann durch natürlichen Abgang oder durch Kündigungen (gegebenenfalls in
Kombination mit einem Sozialplan) erreicht werden. Preiseffekte entstehen durch neue
Kollektivverträge oder neue Gehaltsschemen. Einnahmenseitige Effekte beruhen auf
Bemühungen zur Festigung des Stammgeschäftes bzw. zur Erschließung neuer
Umsatzpotentiale. Einen geringeren Einfluss haben das – mit der betriebswirtschaftlichen
Orientierung verbundene - erhöhte Kostenbewusstsein und der mit der Reorganisation
gestiegene Unternehmenswert (vgl. Leitsmüller/Rossmann 2001, S 49ff).
Rentabilitätskriterien und Erfolgsindikatoren
Soweit es sich um erwerbswirtschaftliche Aufgaben und Leistungen handelt, die das
ausgegliederte Unternehmen künftig erbringen soll, erscheint eine Bewertung anhand von
gängigen betriebswirtschaftlichen Kennzahlen und Indikatoren in der Regel unproblematisch.
Es finden sich in den vorliegenden Studien zahlreiche Beispiele, wie entsprechend der
spezifischen Aufgabenstellung eine adäquate Erfassung der betrieblichen und
unternehmerischen Leistung erfolgen kann (zB FGG 2001, Leitsmüller/Rossman 2001,
Rechnungshof TB).
Kosten- und Leistungstranparenz
Auch die erwarteten Verbesserungen der Kosten- und Leistungstransparenz können durch
eine entsprechende Aufbereitung der Entscheidungsgrundlagen, die auch zur Evaluierung
der Zielerreichung verwendet werden, sichtbar gemacht werden (zB durch Kennzahlen und
Indikatoren zur Entwicklung der Leistungsprozesse, Produktivität, Weiterentwicklung des
Leistungsspektrums, Qualität der Leistungserbringung).
2–2 Unternehmensführung
Bei jeder Ausgliederung ist auf entsprechende Managementerfahrung der neuen
Führungsmannschaft besonderes Augenmerk zu legen. Sowohl bei der Entsendung in den
Aufsichtsrat als auch bei der Bestellung des Managements ist die Berücksichtigung
entsprechender Qualifikationen von zentraler Bedeutung.

39
Die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente hängt eng mit der Veränderung der
Unternehmenskultur zusammen, da Entscheidungskompetenz und Eigenverantwortung
vermehrt auf das Management und die Mitarbeiter übertragen werden. Da dieser Prozess
erhebliche Zeit erfordern kann, sollte das Management auf allfällige
Umstellungsschwierigkeiten vorbereitet sein.
Geprüft werden sollte, ob die Organisation an den Grundsätzen des New Public
Managements ausgerichtet ist bzw. wie weit dies realisiert werden kann. Neue
Managementmethoden wie Total Quality Management, Balanced Score Card etc. sowie
Maßnahmen im Bereich Organisations- und Personalentwicklung sollten vorbereitet bzw. auf
ihre Übertragbarkeit auf den öffentlichen Sektor bzw. bisher öffentliche Unternehmen
überprüft werden, da diese Instrumente ein hohes Potential für nachhaltige
Effizienzsteigerungen versprechen (Leitsmüller/Rossmann 2001, S.55).
2–3 Personalwirtschaft / Mitarbeiterbeziehungen und Konsequenzen der
Ausgliederung
Flexibilität der Personalpolitik und Förderung der Humanressourcen
Ausgliederungen bringen in der Regel neue rechtliche Bedingungen für die Beschäftigten
und ermöglichen damit mehr Flexibilität der Personalpolitik. Einige Gruppen von Mitarbeitern
können dadurch zu Verlierern werden und sollten gegebenenfalls angemessen kompensiert
werden. Neuaufnahmen von Mitarbeitern erfolgen nach Ausgliederungen meist auf
privatrechtlicher Basis, die Arbeitsverhältnisse unterliegen damit nicht den dienst-,
besoldungs- und haushaltsrechtlichen Bindungen der staatlichen Verwaltung (z.B.
Stellenplan, Mitwirkungsbefugnisse Oberster Organe, bezugsmäßige Schranken) (vgl. TB
2000 S 19).
Für viele Fragen im Zusammenhang mit einer Ausgliederung sind die Qualität des
Managements, die Organisationskultur und das Ausbildungsniveau der Mitarbeiter von
zentraler Bedeutung. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich das Unternehmen vorher nicht
in einem kompetitiven Umfeld bewegt hat. Je weniger dies der Fall war, umso mehr müssen
Bemühungen in Richtung Organisations- und Personalentwicklung unternommen werden,
um die dazu vorhandenen Ressourcen zu entwickeln. Derartige Maßnahmen sollten bereits
im Ausgliederungskonzept berücksichtigt werden. Zu prüfen ist, ob die Qualifikationen der
ArbeitnehmerInnen in betriebswirtschaftlichen Belangen den Anforderungen eines
privatwirtschaftlich ausgerichteten Unternehmens entsprechen. Damit sind Fragen nach

40
Konzepten zu Personalentwicklung, Organisationsentwicklung, Controlling, Transparenz
und Kontrolle zu stellen.
Die Auswirkungen auf die Belegschaft sind möglichst detailliert darzustellen
(Personalreduktion, Segmentierung der Belegschaft, flexiblerer Personaleinsatz, dienst- und
pensionsrechtliche Veränderungen, Fragen der Personalentwicklung, Übertrittregelungen,
Rolle der Belegschaftsvertretung uam.).
Dienstrechtliche und arbeitsrechtliche Rahmenbedingungen, Mitbestimmungsaspekte
Auch wenn durch eine Ausgliederung nicht in bestehende Verträge eingegriffen wird, sollte
dennoch den Mitarbeitern die Möglichkeit der Übernahme in ein neues System gegeben
werden.
Um Übertritte in neue Dienstrechts- und Gehaltsschemen zu fördern wurden in bisherigen
Ausgliederungen Boni (z.B. höhere Einstufung, Ausgleichszahlungen) gewährt. Allerdings
wurde bisweilen eine echte Wahlmöglichkeit durch „Versteinerung“ des alten Dienstrechts
eingeschränkt (vgl. Leitmüller/Rossmann 2001, S 54).
Durch Ausgliederungen werden auch für die Belegschaftsvertretung andere Rechtsgrundlagen
gültig. Es findet ein Wechsel vom Personalvertretungsrecht in das Arbeitsverfassungsgesetz
statt, was teilweise Übergangsbestimmungen nötig macht; die
Mitbestimmungsstrukturen
entstehen.
können dadurch komplexer werden und Unsicherheiten
Kennzahlen
Die mit dem Ausgliederungsvorhaben verbundenen bzw. erwarteten Entwicklungen im
personalwirtschaftlichen Bereich sind durch geeignete Kennzahlen nachvollziehbar zu
dokumentieren.
3. Evaluierungsebene: Marktperspektive
Die Marktperspektive soll den Fokus der Evaluierung auf die Wettbewerbsverhältnisse
richten, unter denen das ausgegliederte Unternehmen und dessen Mitbewerber künftig
agieren werden.
Die Kriterien betreffen Marktform und Wettbewerbsverhältnisse, wirtschaftliche
Auswirkungen auf Mitbewerber, Konsequenzen des Markteintrittes des neuen Unternehmens
auf das Leistungsangebot (Preise, Qualität, Verfügbarkeit uam) aus dem Blickwinkel der

41
Leistungsbezieher bzw Nachfrager, Veränderungen bezüglich des Beschaffungswesens
auch in regionalwirtschaftlicher Hinsicht sowie Fragen der längerfristigen Sicherung des
Unternehmensbestandes.
3–1 Märkte und Wettbewerbsverhältnisse
Marktchancen und Ertragspotentiale - privilegierte oder benachteiligte Stellung des
Unternehmens
Ausgliederungen sollen zu einer stärkeren Kundenorientierung sowie zur Schaffung und
Förderung von Marktwettbewerb führen, um die Effizienz der Leistungserstellung zu steigern.
Eine wesentliche Rolle spielt dabei die Marktfähigkeit der Produkte und die Frage, wieweit
Wettbewerb mit diesen Leistungen möglich ist.
In diesem Zusammenhang ist es wichtig zu beachten, ob das Aufgabengebiet und der
Leistungsumfang der ausgegliederten Einheit unverändert bleiben soll oder ob es sich bei
Ausgliederungen um Neugründungen handelt, denen bisherige und auch neue Aufgaben
übertragen werden.
Bei den Aufgaben kann es sich um gewerblichen Tätigkeiten, Marktleistungen oder
Leistungen für die öffentliche Hand im Rahmen von Leistungsverträgen handeln. Es ist zu
prüfen, welche Wettbewerbsverhältnisse bestehen, wie die Ertragspotentiale für das
ausgegliederte Unternehmen einzuschätzen sind (neue Produkte bzw. neue Märkte,
Markterfahrung des Unternehmens uam.).
Bei dreizehn von der FGG untersuchten Unternehmen wurden fünf dem uneingeschränkten
Wettbewerb ausgesetzt (allerdings mit teilweiser Sonderstellung am Markt), drei
Gesellschaften verrechnen ihre Sonderleistungen über Sätze, Gebühren oder aufgrund von
festgesetzten Regeln, weitere drei Gesellschaften werden gänzlich oder in mehrheitlichem
Umfang vom Bund finanziert (vgl. FGG 2001, S 5f).
Besonderes Augenmerk gilt der Stellung des Unternehmens am Markt (Erstausstattung,
Kostenstruktur, Sonderrechte, Auflagen uam.) und bestehenden Bindungen an die
öffentliche Hand im Hinblick darauf, ob das ausgegliederte Unternehmen eine privilegierte
oder benachteiligte Stellung am Markt einnehmen wird.
Staatliche Mitwirkungsmaßnahmen und Regulierungseingriffe
Es ist zu prüfen, ob im Hinblick auf die Aufgabenstellung und/oder die Marktform (z.B.
monopolitische Strukturen) künftig staatliche Interventionen erforderlich sind (z.B. zur
Sicherung des Wettbewerbs oder bestimmter Leistungen). Besonders im Fall gemeinwirt

42
schaftlicher Leistungen und Leistungen mit öffentlichem Gutscharakter können
Regulierungsmaßnahmen erforderlich sein, damit das Angebot sichergestellt ist, der
Wettbewerb funktioniert, niemand von der Nutzung ausgeschlossen wird oder bestimmte
Qualitätsstandards eingehalten werden.
3–2 Konsequenzen für Mitbewerber
Fairer versus verzerrter Wettbewerb
Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden ist zu prüfen, mit welcher Ressourcenausstattung
das auszugliedernde Unternehmen in den Markt entlassen wird. Ein
branchenunüblich gut ausgestattetes Unternehmen (Kapital, Standort, Rechte uam.) hat über
längere Zeit günstigere Kostenbedingungen und könnte daher zu wesentlich günstigeren
Konditionen anbieten als die übrigen Marktteilnehmer.
Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang auch die Art der Kalkulation der Leistungen des
ausgegliederten Unternehmens (Vollkosten- versus Teilkostenkalkulation). In diesem
Zusammenhang können auch Steuerprivilegien und/oder Änderungen der Steuerpflicht
gegenüber der Situation vor der Ausgliederung eine Rolle für die Wettbewerbsposition
spielen.
Auswirkungen auf vorgelagerte Märkte
Aufgrund der besonderen Vorleistungsstruktur bei manchen öffentlichen Leistungen sind die
Konsequenzen einer Ausgliederung auch im Hinblick auf die Beschaffungsmärkte zu
untersuchen.
3–3 Konsequenzen für Leistungsabnehmer/Nachfrager
Leistungsangebot, Verfügbarkeit, Versorgungssicherheit, Qualitätsdimension,
Preisgestaltung, Kundenzufriedenheit.
Durch Ausgliederungen soll eine stärkere Ausrichtung auf die Bedürfnisse und am Nutzen
der Leistungsbezieher erfolgen. Neben der Preisgestaltung ist die Einhaltung von
Qualitätsstandards ein wesentlicher Faktor der Beurteilung der Leistungserbringung.
Eine sachgerechte Beurteilung der Auswirkungen auf die Bezieher und Konsumenten der
Leistungen einer ausgegliederten Einheit muss auf den jeweiligen Einzelfall abstellen.
Entsprechend den konkreten Aufgaben und Leistungen sind geeignete Indikatoren für die
oben genannten Kriterien heranzuziehen. In der Praxis sind solche branchen- oder
leistungsspezifischen Kennzahlen und Indikatoren in der Regel verfügbar. Ein allgemeiner

43
Indikatorenkatalog kann angesichts der unterschiedlichen Leistungen ausgegliederter
Unternehmungen nicht angegeben werden – die Ausgliederungen sind sehr heterogen (z.B.
BIG - Statistik Austria - ÖBB).
Eine veränderte Leistungserstellung nach der Ausgliederung kann zu Konflikten mit der
Erfüllung sozialer Ziele führen, beispielsweise wenn Sozialtarife nicht mehr gewährt werden
(können). Verteilungsfragen sollten jedenfalls in einem größeren Zusammenhang gesehen
werden; dem Staat stehen neben eigenem Angebot auch andere verteilungspolitische
Maßnahmen zur Verfügung (Siehe auch 6. Kap.).
3–4 Längerfristige Sicherung des Bestandes des Unternehmens
Unter Berücksichtigung der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der
Vorgaben im Ausgliederungskonzept ist zu prüfen, ob der längerfristige Bestand des
Unternehmens als gesichert angesehen werden kann.
Für die längerfristige Krisenfestigkeit spielt die Kapitalausstattung des Unternehmens eine
wichtige Rolle. Je höher die Gefahr von Verlusten ist, desto besser sollte die
Ressourcenausstattung sein. Zum anderen müssen auch die wirtschaftlichen Vorgaben
geprüft werden. Es dürfen einem ausgegliederten Rechtsträger nicht Ziele vorgegeben
werden, die bei realistischer Einschätzung nicht oder kaum erreichbar sind (weil z.B. keine
privatwirtschaftliche Nachfrage nach den angebotenen Leistungen besteht).
Im Zusammenhang mit der Ausgliederung der Bundesrechenzentrum GmbH wurden die
vergaberechtlichen Bestimmungen der EU nicht berücksichtigt, was die Erreichung des für
den ausgegliederten Rechtsträger vorgegebenen Zieles, am freien Markt Aufträge zu
akquirieren, zunichte machte (Fiedler 2001, S 30). Im Falle der Ausgliederung der Bundesversuchswirtschaften
wurden die Chancen, sich am Markt zu etablieren, überschätzt
(Rechnungshof TB 1999, S 260, Abs.11).
4. Evaluierungsebene: Politisch - administrative Perspektive
Aus politisch-administrativer Perspektive sind die Konsequenzen der geplanten
Ausgliederung insbesondere im Hinblick auf die Beziehungen des Parlaments und anderer
berufener Kontrollorgane zur ausgliedernden und zur ausgegliederten Institution zu
beurteilen.

44
Wichtige Kriterien betreffen haushaltsrechtliche Probleme, Sicherung parlamentarischer
Kontrollrechte und Aufsichtsfunktionen sowie die dauerhafte Absicherung des öffentlichen
Interesses an ausgelagerten Aufgaben.
4–1 Haushaltsrechtliche Aspekte
Verletzung von Budgetgrundsätzen
Durch Ausgliederungen werden die Budgetgrundsätze der Vollständigkeit, Klarheit, Wahrheit
und Einheit verletzt (siehe dazu und im folgenden Fiedler 2001, S 10ff).
Flucht aus dem Budget, Entlastung des Haushalts, Finanzschulden und Haftungen
des Trägerhaushaltes
Das Phänomen der Flucht aus dem Budget durch Ausgliederungen hat weitreichende
Konsequenzen für die öffentlichen Haushalte und die parlamentarische Kontrolle. Wenn
Gebietskörperschaften weiterhin garantieren, finanzielle Defizite zu decken, können
Ausgliederungen eine Flucht in künftige Budgets oder andere Budgetbereiche bedeuten.
Die zumeist mit Haftungsübernahmen des Bundes langfristig eingegangenen
Verbindlichkeiten der ausgegliederten Rechtsträger sind - entgegen dem Grundsatz der
Budgetwahrheit nicht als Finanzschulden des Bundes ersichtlich gemacht ("Graue
Finanzschuld“), womit die am Stand bzw. am Neuzugang der Finanzschulden des
Bundeshaushalts („Budgetdefizit“) ausgerichteten Kennzahlen (z.B. im Vergleich zum
Bruttoinlandsprodukt) zur Beurteilung des Fortschreitens der Budgetkonsolidierung nur
eingeschränkt zutreffen und tatsächlich erheblich ungünstiger sind.
4–2 Kontroll- und Aufsichtsfragen
Konsequenzen für die parlamentarische Kontrolle
Die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben an selbständige Rechtsträger schmälert die
Rechte der allgemeinen Vertretungskörper. Ausgliederungen führen dazu, dass der
Gesamtüberblick über die Haushaltsführung verloren geht und die öffentliche Kontrolle
erschwert wird. Der Rechnungshof empfiehlt seit langem, „Fluchtversuche“ aus der
öffentlichen Finanzkontrolle von Vornherein zu unterbinden (vgl. TB 1991). „Mit
Ausgliederungen ist im Allgemeinen eine Beschränkung der parlamentarischen Budgethoheit
verbunden, weil sich die Einflussnahme des Parlaments zumeist auf das Errichtungsgesetz
des ausgegliederten Rechtsträgers beschränkt; sein weiteres finanzielles Handeln unterliegt
nicht – wie dies beim Bundeshaushalt der Fall ist – der jährlichen parlamentarischen
Willensbildung bzw. Genehmigung“ (Rechnungshof, TB 1991, S 12ff). Daraus resultiert eine

45
Reduzierung der parlamentarischen Kontrollrechte, da die in Art 52 des Bundes-
Verfassungsgesetzes verankerte Ministerverantwortung nicht zum Tragen kommt und der
zuständige Ressortminister die Beantwortung der parlamentarischen Interpellationen
verweigern kann (vgl. TB 1991).
Mit dem Verlust der Kontrolle tritt auch eine Verlagerung der politischen Willensbildung ein
von den legitimierten demokratischen Institutionen zu den neugeschaffenen Unternehmen
und deren Leitungsgremien.
Die mit der Durchbrechung der Einheit des Bundeshaushalts einhergehende Einschränkung
der Rechte des Parlaments kann auch bei wirtschaftlich zweckmäßigen Ausgliederungen
nicht ungeschehen gemacht werden (TB 2000, S.19).
Zuständigkeit der Volksanwaltschaft
Die nicht-hoheitliche Tätigkeit ausgegliederter Rechtsträger unterliegt im Regelfall nicht der
Überprüfung durch die Volksanwaltschaft.
Mitwirkungsbefugnisse und Verantwortung des Staates
Bei Ausgliederungen muss die der öffentlichen Hand verbleibende Verantwortung für die
Erfüllung der Aufgabe in anderer Weise und mit anderen Mitteln wahrgenommen werden.
Die institutionell vorgesehenen Regelungen der Ausübung von neu geschaffenen
Mitwirkungsbefugnissen, Weisungs- und Aufsichtsrechten sind dahingehend zu prüfen, ob
die staatlichen Verantwortungsträger in ausreichendem Ausmaß ihrer weiterhin bestehenden
Aufgabenverantwortung für die ausgelagerte Aufgabenbesorgung nachkommen können. So
sind etwa wirksame Instrumente für unternehmensrechtliche Vorgaben seitens des
Eigentümers sicherzustellen oder Fragen der Qualifikation von Ressortvertretern in
Aufsichtsräten zu prüfen.
4–3 Gewährleistung des öffentlichen Interesses bei der Aufgabenerfüllung
Wahrnehmung der politischen Verantwortung
Unter dem Primat des Marktes entwickelt sich der Staat zunehmend weg vom
Dienstleistungsproduzenten hin zum Gewährleister eines entsprechenden Angebotes.
Welche Konzeptionen der öffentlichen Verwaltung das alte Staatsparadigma ablösen
werden, ist offen. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip stehen jedenfalls
einem Leitbild des Staates als Wirtschaftsunternehmen entgegen. Trotz der Veränderung der
Aufgabenwahrnehmung zwischen öffentlich und privat bleibt die Verantwortung des Staates
weiterhin bestehen.

46
Damit ist die grundsätzliche verfassungsrechtliche Problematik jeder Ausgliederung von
hoheitlichen und gemeinwohlorientierten Aufgaben angesprochen (vgl. Korinek 2000,
Holoubek 2000). Im Hinblick auf den Umfang und die Art des Ausgliederungsvorhabens und
der betroffenen Aufgabe sind die spezifischen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und
Konsequenzen im konkreten Fall zu beurteilen.
5. Evaluierungsebene: Volkswirtschaftliche Perspektive
Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive sind wirtschaftlich relevante Fragen zu stellen und zu
bewerten, die über den engeren (einzelwirtschaftlichen) Bereich der von der Ausgliederung
unmittelbar betroffenen Instanzen und Einheiten hinausreichen.
Wichtige Aspekte betreffen mögliche Konsequenzen von Ausgliederungsvorhaben im
Hinblick auf die Konformität mit EU-Verpflichtungen Österreichs, insbesondere die Erfüllung
der Maastricht-Kriterien, die Beachtung der Wettbewerbsvorschriften sowie die Einhaltung
des EU-Rechts beim Angebot von Dienstleistungen von allgemeinen wirtschaftlichen
Interesse und von Unversaldienstleistungen, auf andere öffentliche Haushalte, die von
Ausgliederungen über den föderalen Verbund indirekt betroffen sein können sowie auf die
Folgen für die (verringerten) wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen
Hand auf bundesweiter als auch auf regionaler Ebene, die aus der Auslagerung und
Verselbständigung von finanzpolitischer Manövriermasse resultieren können.
5–1 Konformität mit EU-Verpflichtungen Österreichs
Erfüllung der Maastricht-Kriterien
Die Ausgliederung an sich stellt kein taugliches haushaltspolitisches Gestaltungsmittel zur
Erfüllung der fiskalischen Konvergenzkriterien dar.
Bei Ausgliederungen, die vorwiegend einen Beitrag zur Erfüllung der Maastricht-Kriterien
leisten sollen, sollte im vorhinein geklärt werden, ob diese die vom Statistischen Zentralamt
der Europäischen Union (EUROSTAT) gestellten Anforderungen erfüllen und auch als
Maastricht-konform anerkannt werden.
Beachtung der Wettbewerbsvorschriften und des Vergaberechts
Ausgegliederte Rechtsträger unterliegen unabhängig von ihrer Rechtsform und
Eigentümerstruktur dem Wettbewerbsrecht der EU. Vor diesem Hintergrund ist auch bei
Ausgliederungen sicherzustellen, dass die relevanten Vorschriften eingehalten und nicht
unzulässige Wettbewerbsvorteile eingeräumt werden.

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Bei öffentlichen Unternehmen, die sowohl gemeinwirtschaftliche als auch erwerbswirtschaftliche
Leistungen erbringen, ist insbesondere das Verbot der Quersubventionierung des
erwerbswirtschaftlichen Bereiches von wettbewerbsrechtlicher Relevanz.
Einhaltung des EU-Rechts beim Angebot von Dienstleistungen von allgemeinen
wirtschaftlichen Interesse und von Unversaldienstleistungen
Zunehmende Bedeutung gewinnen die Vorschriften der EU hinsichtlich der Leistungen der
Daseinsvorsorge (vgl. KOM(2001)598). Einige Ausgliederungsvorhaben betreffen auch das
Angebot von derartigen gemeinwohlorientierten Leistungen.
Für einzelne Sektoren, die mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen ausgestattet sind
(Telekommunikation, Postwesen, Verkehr, Energie) sind neben den allgemeinen
wettbewerbsrechtlichen Vorgaben spezifische Bestimmungen (teilweise Ausnahmen) zu
beachten, die Wettbewerb mit der Aufrechterhaltung einer Grundversorgung gewährleisten
sollen (vgl. TB 2001, S 16).
5–2 Föderalistische Dimension
Angesichts der bedeutenden finanziellen Verflechtungen im föderalen Verbund sollte bei
Ausgliederungen geprüft werden, ob nicht vermeintliche Einsparungen an anderen Stellen
des Budgets wieder auftauchen (z.B. höhere Sozialausgaben) oder nur Aufgaben und
Belastungen zu anderen öffentlichen Haushalten verlagert werden. Auch die Vereinbarungen
des Stabilitätspaktes sollten beachtet werden.
5-3 Folgen für die wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen
Hand
Instrumentalfunktion und Verselbständigung von finanzpolitischer Manövriermasse
Die frei verfüg- bzw. einsetzbare Wirtschaftskraft („Manövriermasse“) der öffentlichen Hand
wird entgegen dem Budgetgrundsatz der Budgeteinheit zunehmend vom Bundeshaushalt
auf die von ihm ausgegliederten Rechtsträger verlagert. Damit nimmt die Bedeutung des
Budgets als Instrument zur Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes durch
Ausgliederungen ab (Art 13 Abs 2 B-V6). Besonders problematisch ist es, wenn die
finanziellen Verpflichtungen der ausgegliederten Rechtsträger zeitversetzt auf den
Bundeshaushalt zurückfallen, womit sich der vermeintliche Ausweg aus der Budgetenge
vielfach nur als Umweg in spätere Budgets darstellt.

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6. Gesellschaftspolitische Perspektive
6.1 Vorbemerkung zur Erfassung von Kosten und Nutzen
Ausgliederungen zielen in erster Linie auf Entlastungen der Budgets von
Gebietskörperschaften (fiskalischer Zweck) und auf Einsparungen an Ressourcen bzw.
Kostensenkungen bei der Leistungserbringung (Effizienzsteigerungen). Diese
Gesichtspunkte werden durch die betriebliche und die volkswirtschaftliche Betrachtung voll
abgedeckt. Aber die Auswirkungen von so einschneidenden Systemveränderungen wie sie
Ausgliederungen nun einmal darstellen, gehen über jene hinaus, die die
wirtschaftswissenschaftliche und wirtschaftspolitische Perspektive betreffen. Dabei handelt
es sich vor allem um Veränderungen in der Verteilung von Einkommensströmen,
Kostenbelastungen und Vermögensständen. Aber auch die Institutionen und politischen
Interessen können berührt werden. Schließlich können sich verschiedene Nebeneffekte für
Einzelentscheidungen ergeben, die Beachtung verdienen. Die nunmehr zu behandelnden
gesellschaftlichen Wirkungen liegen demgemäß zum Teil außerhalb der wirtschaftlichen
Aspekte im engeren Sinn, lassen sich aber teilweise durchaus mit den Mitteln der Ökonomie
näher untersuchen.
Die gesellschaftspolitische Perspektive macht zunächst eine Erweiterung der
herkömmlichen Kosten-Nutzen-Betrachtung zweckmäßig. Dort, wo im Zuge oder im Gefolge
der Ausgliederung Personengruppen zugunsten anderer Gruppen wirtschaftlich belastet
werden, ist sicherzustellen, dass die bewerteten Vorteile so groß sind, dass im Prinzip eine
Entschädigung der belasteten Gruppen möglich wäre (Kompensation gemäß dem "Kaldor-
Hicks-Test"). Dieser Beurteilungsmassstab hat den Vorteil, die zwei grundlegenden
Wirkungen von verändernden Maßnahmen gemeinsam zu erfassen, nämlich
Effizienzsteigerungen auf der einen und Umverteilungswirkungen auf der anderen Seite.
6.2 Drei besondere Aspekte der Ermittlung gesellschaftlicher Kosten
1. Aspekt: Reibungsverluste der Umstellung
Es ist besonders zu bedenken, dass die Ausgliederung eine Änderung der
Organisationsform der Bereitstellung eines Gutes oder einer Leistung mit sich bringt. Aber

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die Umstellung von Organisationsformen und die Anlaufphase des Betrieb es in einer neuen
Organisationsform können mit teilweise enormen „Reibungsverlusten“ verbunden sein, weil
es ja oft mehr von der Erfahrung, Übung und Schulung der (leitenden) Mitarbeiter abhängt,
ob eine Reform gelingt, als von der Wahl der Organisationsform selbst. Soweit dann
Organisationsänderungen im Interesse von Staat und Gesellschaft erfolgen, ist es
problematisch, Kosten der Anlaufschwierigkeiten (verspätete und qualitativ nicht
entsprechende Leistungsabgabe, zusätzliche Schulungen usw.) dem ausgegliederten
Unternehmen anzulasten. Im Grunde handelt es sich ja dabei um "Overhead-Kosten" der
Umstellung, die durch die ausgliedernde Gebietskörperschaft hervorgerufen werden. Ihre
korrekte Zuordnung bedarf einer sorgfältigen Prüfung.
2.Aspekt: Richtige Wahl des Erhebungszeitpunktes für Kosten
Nicht selten werden vor der Ausgliederung Investitionen getätigt oder eine Entschuldung
vorgenommen, um die wirtschaftliche Potenz eines Betriebes zu stärken. Die Aufbringung
der Mittel erfolgt dabei aus öffentlichen Einnahmen. Diese Verwendung hat Alternativkosten
(entgangene Möglichkeiten der Verwendung) und Verteilungseffekte insofern, als
Steuerzahler Mittel dazu beisteuern, um ein später ausgegliedertes Unternehmen rentabel
zu machen, wobei der allfällige Rückfluss an (Netto-)Erträgen geringer sein kann als die
Zuflüsse vorher. Die Belastungen sind höher als die späteren Erträge; längerfristig führt die
Nettobelastung dazu, dass die erwartete Rentabilität eines ausgegliederten Betriebes erst zu
einem späteren Zeitpunkt eintritt.
Entscheidend dabei ist aber, dass ja in aller Regel volkswirtschaftliche Kosten und Nutzen
jeweils ab dem Entscheidungszeitpunkt errechnet werden. Zum Entscheidungszeitpunkt
bereits getätigte Aufwendungen werden als unwiederbringlich eingestuft (man spricht von
"versunkenen Kosten"). Die ausgewiesene Belastung der Bürger (der Volkswirtschaft) kann
also im Prinzip durch die Wahl des Entscheidungszeitpunktes manipuliert werden.
Um zu verhindern, dass tatsächliche ursächlich mit der Ausgliederung verbundene
Belastungen nur wegen des nach dem Anfall dieser Belastungen bestimmten
Entscheidungszeitpunktes keine Beachtung mehr finden (Prinzip der "versunkenen Kosten"),
ist es angemessen, den Entscheidungszeitpunkt bis zu den Sanierungsmassnahmen vor
Ausgliederung rückzuverlegen, um Transparenz bezüglich der tatsächlichen Kosten zu
erreichen.

50
3.Aspekt: Ungewisse Prognostizierbarkeit von Auswirkungen
Vor allem bei den noch näher zu erläuternden Verteilungswirkungen ist eine vorherige
Abschätzung oft mit großen Unsicherheiten verbunden. Das gilt vor allem für die
Überwälzung von Kosten, bis zu einem gewissen Grad aber auch für die Treffsicherheit
bezüglich der angezielten Nutznießer.
In solchen Fällen, in denen sich eine derartige Ungewissheit bezüglich bestimmter
Wirkungen abzeichnet, wäre zu prüfen, ob nicht die bindende politische Entscheidung erst
nach einer gewissen Erprobungsphase getroffen werden sollte, wenn dies der
organisatorische Aufwand erlaubt. Allerdings leiden Ausgliederungen an dem Problem, dass
sie letztlich irreversibel sind.
6.3 Gesellschaftspolitische Einzelaspekte
1. Umverteilungswirkungen
Eine tatsächliche Klärung von Wohlfahrtseffekten setzt voraus, dass wenigstens alle von der
Größenordnung her ins Gewicht fallenden Umverteilungswirkungen erfasst werden.
Umverteilung wird durch Überwälzungsvorgänge in Gang gebracht: Diese können als
vorhersehbare Reaktion auftreten: Bei Steuererhöhungen von Verbrauchssteuern reagiert
die Nachfrage entsprechend der Preiselastizität und damit geht ein Teil der Mehrbelastung
quasi automatisch von den Nachfragern (Destinataren der Steuer) auf die Anbieter über;
oder aber es erfolgt der strategische Versuch einer Weitergabe, z.B.: Die Übernahme von
Beschäftigten mit Arbeitsplatzgarantie (d.h. Vertragsbruch käme den neuen Arbeitgeber zu
teuer) führt nach Maßgabe der Möglichkeiten zur Einstellung von Zulagen und freiwilligen
Sozialleistungen.
2. Ursachen und Wirkungen von Preisänderungen
Die Preisänderungen selbst sind jeweils daraufhin zu prüfen, ob sie wettbewerbsinduziert
sind oder volkswirtschaftliche Kosten widerspiegeln, die vor der Ausgliederung nicht korrekt
verrechnet worden sind. Diesbezüglich ist zu bedenken, dass Preisvorteile für Leistungen,
die sich als Folge von Kostensenkungen ergeben, nur dann ohne zusätzlich erforderliche
Maßnahmen weitergegeben werden, wenn zugleich mit der Ausgliederung auch
entsprechend starker Wettbewerb greift.
Der Wohlfahrtseffekt ergibt sich aus der monetären Bewertung von Ausgabeneinsparungen
auf Seiten der Konsumenten/Klienten/Kunden.

51
Bei (natürlichen) Monopolen sind entsprechende Preissenkungen nur durch eine
Regulierungsbehörde erzwingbar, was deren Einrichtung voraussetzt.
Aber nicht jede Preissteigerung ist als Auslöser für Wohlfahrtsverluste zu buchen! Die
Leistungen der Austro-Control z.B. bei der Zuweisung von Luftkorridoren wurden teurer.
Aber sie waren ursprünglich volkswirtschaftlich höchstwahrscheinlich zu niedrig. Sie deckten
m.a.W. die „Wegekosten“ des Flugverkehrs nicht ab. Es bestand eine versteckte
Subventionierung. Die Lasten wurden anderweitig getragen, mußten also vielleicht sogar bei
unbeteiligten Dritten zu laufenden Wohlfahrtseinbussen führen!
Wenn man also im Zuge von Preiserhöhungen den Schluss ziehen zu müssen glaubt, dass
ein Wohlfahrtsverlust eintritt, dann muss man zuerst fragen, ob nicht zuerst der Preis
volkswirtschaftlich deshalb zu niedrig war, weil darin entweder negative Externalitäten noch
nicht eingerechnet oder versteckte Subventionen noch nicht herausgerechnet waren. Das
nämlich würde u.U. sogar bedeuten, dass es ungerechtfertigt Begünstigte gab; die Korrektur
der Verteilung als Folge der Ausgliederung diente dann der Effizienz!
3. Beabsichtigte Lenkungswirkungen
Tritt beispielsweise an die Stelle der unentgeltlichen Abgabe ( � Sonderfall, bei dem ein Preis
auf Null gesetzt wird und die Finanzierung aus allgemeinen Steuermitteln erfolgt) die Abgabe
einer Leistung gegen einen Preis (oder auch eine „marktentsprechende“ Gebühr nach dem
sogenannten Äquivalenzprinzip), so kann die (Über-)Beanspruchung von Leistungen und
Ressourcen eingedämmt werden. Aber dabei ist nicht auszuschließen, dass zugleich ein
meritorisches Interesse verletzt oder ein sozialpolitisch motivierter Aspekt übersehen
werden.
Es ist daher immer auch zu prüfen, ob nicht die Möglichkeiten zur Korrektur der Nachfrage
nach unten oder auch nach oben durch sogenannte meritorische Lenkungswirkungen
aufgegeben werden, sodass letztlich aus dem verringerten staatlichen Einfluß für die
Gesellschaft insgesamt nachteilige Folgen erwachsen.
4. Kundenwunsch ist Verfügbarkeit, nicht Nutzung
Ehe Leistungen der Bereitstellung nach rein betriebswirtschaftlichen Maßstäben überlassen
werden, muss bedacht werden, dass Nutzer eine gewisse Zahlungsbereitschaft für die
prinzipielle Verfügbarkeit von Leistungen an den Tag legen können, um die Option auf die
Inanspruchnahme zu sichern (Naturreservate, öffentlicher Nahverkehr).

52
In gleicher Weise können auch die Kriterien für die "Kundenfreundlichkeit" von
Dienstleistungseinrichtungen gesehen werden. Als Kriterien bieten sich an:
Zugänglichkeit (z.B. Dichte an Postannahmestellen, Haltestellenabstände); Verfügbarkeit
(z.B. Einstellung bestimmter lokaler oder regionaler Dienste; örtliche Zusammenlegung von
Gerichten); Bedienungshäufigkeit (Zugsfrequenzen, Öffnungszeiten); Qualität ("Komfort",
Zahl der Annahmestellen je Leistungseinheit und damit Wartezeit, Einfachheit der
Abwicklung der Inanspruchnahme; Fehleranfälligkeit der empfangenen Leistungen), sowie
Sicherheit (Risiko der Verletzung bzw. eines Unfalls im Gefolge von kostenbedingten
Einsparungen bei der Wartung und /oder Ersatzinvestitionen)
Auch in diesen Fällen ist eine Korrektur der angebotsseitigen Maßnahmen auf Grund einer
entsprechenden Zahlungswilligkeit gerechtfertigt und daher im Einzelfall zu prüfen.
5. Neue Märkte nicht unübersichtlich werden lassen
Der folgende Umstand wird häufig unterschätzt bzw. übersehen: Die Öffnung von traditionell
als Monopol bestehenden Dienstleistungseinrichtungen für weitere (konkurrierende) Anbieter
kann für die Kunden zu erheblichen Zusatzkosten führen: Die Vielfalt der Angebote kann,
wenn eine differenzierte Preispolitik betrieben wird (Beispiele: Tarifpolitik beim Festnetz,
Mobiltelefone, Elektrizität, Gas, in Großbritannien auch Eisenbahntarife), für bestimmte
Kundenschichten Verunsicherung zur Folge haben. Es gibt eine gewisse Grenze für die
Übersichtlichkeit von Märkten für Dienstleistungen!
Im Sinne des Konsumentenschutzes ist daher vor der Umsetzung von Maßnahmen zur
Marktöffnung zu fragen, welche Zusatzbelastungen bzw. Verunsicherungen für Kunden
dadurch entstehen können, und das Erfordernis von Vorkehrungen zur gleichmäßigen
Versorgung mit Informationen zu bedenken.
6. "Konsumentenschutz"
Bei der Prüfung der Frage, ob Bürger- (bzw. Kunden-) Interessen gewahrt werden, ergeben
sich zwei Gesichtspunkte. Es stellt zunächst ein generelles demokratiepolitisches Problem
dar, dass Ausgliederungen von der Politik in einer Weise vorgenommen werden, als läge es
in ihrer Kompetenz, die Organisationsform der Bereitstellung von Gütern und Diensten frei zu
bestimmen. Ein "Mitspracherecht" der betroffenen Bürger kommt nur im Zuge von
allgemeinen, in relativ großen Abständen stattfindenden Wahlen zum Tragen. Es besteht
somit ein gewisses grundlegendes Legitimationsdefizit.

53
Unmittelbare gesellschaftspolitische Bedeutung kommt dem unmittelbaren Schutz der
Konsumenten/Kunden/Klienten zu.
Bei behördlichen Akten bestehen in aller Regel die folgenden Schutzmechanismen:
Berufung im Instanzenzug; ev. Beschwerdestelle innerhalb der Behörde, des Ressorts;
Befassung der Volksanwaltschaft; Befassung der politischen Vertretung; Gerichte.
Die meisten genannten Schutzmechanismen sind abgesehen von einem gewissen
Zeitaufwand und Ausgaben für Kommunikation ohne größere Kosten verfügbar
Werden im Zuge von Ausgliederungen Leistungen nur mehr auf privatrechtlicher
vertraglicher Basis zugänglich, so fallen gerade die kostengünstigen Schutzmechanismen
weg.
Zwar bilden Haftungsregimes für die Anbieter gewisse Anreize zum Wohlverhalten, aber
Mängel in der Vertragserfüllung können oft nur über Gerichtsentscheidungen geltend
gemacht werden.
Einerseits sind dann die Kapazitäten von Gerichten zu überprüfen und allenfalls anzupassen,
was als Folgekosten der Ausgliederung zu Buche schlägt, andererseits ist zu bedenken,
dass Schutzmechanismen für Betroffene nur mehr zu höheren Kosten verfügbar sind.
7. Standortwirkungen
Ausgliederungen können unterschiedliche nationale und regionale stabilitäts- und
beschäftigungspolitische Auswirkungen haben. Darüber hinaus verdienen aber
Gesichtspunkte der Globalisierung und des weltweiten Standortwettbewerbs besondere
Beachtung.
Hier bestehen zweifellos einige Vorteile der Ausgliederung insoferne, als privatrechtliche
Unternehmensformen, adäquate Kostenrechnung und marktkonforme Leistungskennziffern
Vergleichsmöglichkeiten und damit die Effektuierung eines Wettbewerbs, zugleich aber auch
Orientierungen und Kooperationen erleichtern.
Es bestehen aber auch erhebliche Risiken. Ausgliederungen eröffnen die Möglichkeiten für
Beteiligungen und Partnerschaften, die aber letztlich z.B. von ausländischen Partnern zu
unerwünschten Eingriffen führen können. Übernahmen können nur zu dem Zweck erfolgen,
um der eigenen Überschussproduktion des neuen Eigners Absatzchancen zu erschließen
oder den hinzugewonnenen Betrieb anderweitig für eigene Zwecke einzusetzen, bei denen

54
Beschäftigung und ursprünglich hohe Umweltstandards verloren gehen können und das
Vertrauen der Bürger in die Versorgungssicherheit leidet.
Es ist also jeweils zu prüfen, ob in der betreffenden Branche besonders aggressive
Übernahmepraktiken herrschen, welche die Einhaltung von Beschäftigung und Standards
der Qualität und der Umweltverträglichkeit etc. ausgegliederter Unternehmen in Frage stellen
können.

55
7. Zusammenfassung der Hauptergebnisse
1. Zielsetzung der Studie
Das Ziel der vorliegenden Studie ist ein Beitrag zur Verbesserung der Beurteilungsgrundlagen
von künftigen Ausgliederungen. Zugleich soll damit ein Beitrag zur
Versachlichung der Ausgliederungsdiskussion geleistet werden. Zu einer umfassenden
Evaluierung von Ausgliederungsvorhaben wird eine Beurteilung aus sechs verschiedenen
Blickwinkeln vorgeschlagen. Darüber hinaus werden Evaluierungsberichte für geplante und
bereits realisierte Ausgliederungen gefordert.
Obwohl seit Anfang der 90er Jahre mehr als dreißig Ausgliederungen aus dem
Bundeshaushalt realisiert wurden und für die laufende Legislaturperiode weitere dreißig
Ausgliederungen geplant sind, fehlt bis heute ein an den Erfordernissen der Praxis
orientiertes Evaluierungskonzept, das aus einer umfassenden „weiten“ Perspektive Kriterien
zur Beurteilung geplanter Ausgliederungen benennt. Im Gegensatz dazu werden heutzutage
üblicherweise bei der Beurteilung von Ausgliederungen nur Teilaspekte der wirtschaftlichen
und gesellschaftlichen Zusammenhänge berücksichtigt. Es erscheint aber aus vielen
Gründen unabdingbar, die Rechtfertigung jeder Ausgliederung und der mit ihr verbundenen
wirtschaftlichen, gesellschaftlichen (und politischen) Erwartungen vorweg kritisch zu prüfen.
Die Auswertung von vorliegenden Untersuchungen und Prüfungen von Ausgliederungsvorhaben,
von Erfahrungsberichten und der fachspezifischen Ausgliederungsdiskussion der
letzten Jahre führt zu einer Reihe von Feststellungen und Schlussfolgerungen, die bei einer
Evaluierung von Ausgliederungsvorhaben in Zukunft beachtet werden sollten.
Dementsprechend präsentiert die nunmehr vorliegende, im Auftrag der Standortpartnerschaft
WKÖ – GÖD erstellte Studie einen systematisch entwickelten Katalog von Kriterien zur
Beurteilung von Ausgliederungsvorhaben im vorhinein („ex ante Evaluierung“). Sie kann als
"Pflichtenheft" für Ausgliederungen, in weiterer Folge aber auch für noch weitergehende
Privatisierungen verstanden werden.
Während das Hauptaugenmerk solchen Vorhaben gilt, die auf der Bundesebene angesiedelt
sind, können die Empfehlungen durchaus auch für die Landesebene und die in hohem Maße
betroffene Ebene der Gemeinden herangezogen werden.

56
Dem Auftrag entsprechend enthält sich die Arbeit eines eigenen Urteils über den Erfolg oder
Misserfolg einzelner Ausgliederungen in der Vergangenheit. Es erfolgt auch keine Bewertung
angekündigter Ausgliederungsvorhaben.
2. Erfahrungen mit bisherigen Ausgliederungen
Abgesehen von einigen fundierten, meist jedoch auf bestimmte Schwerpunkte gerichtete
Einzel-Prüfungen des Rechnungshofes und einer Untersuchung von Rossmann (Rossmann
1995) sind bis in jüngste Zeit keine detaillierten Untersuchungen von Ausgliederungsvorhaben
vorgenommen worden. Erst vor kurzem folgte einer Arbeit des KDZ
(„Kommunalwissenschaftliches Dokumentationszentrum“) (1999) die Publikation der
umfangreichen Untersuchung von fünf größeren Ausgliederungen von Leitsmüller/Rossmann
(2001) und der Zusammenfassung der Studie der FGG („Finanzierungsgarantiegesellschaft“)
(2001) mit dreizehn untersuchten ausgegliederten Rechtsträgern.
Schon aus diesen Untersuchungen sind wichtige Anforderungen abzuleiten, die in einem
systematisch und umfassend angelegten Kriterienkatalog zur Beurteilung von Ausgliederungsvorhaben
enthalten sein sollten.
Auch ein Rückblick des Rechnungshofes auf die von ihm geprüften Ausgliederungen der
letzten Jahre zeichnet ein heterogenes Bild – „die bisherigen Ausgliederungen waren teils
erfolgreich, teils weniger erfolgreich und teils nicht erfolgreich“ (Fiedler 2001/39).
Der Rechnungshof nennt folgende Vorteile von Ausgliederungen (TB 2000/18ff)
- flexiblere Haushaltsführung
- beschleunigte Entscheidungsprozesse
- raschere Modernisierung
- erhöhte Kosten- und Leistungstransparenz
- flexiblere Personalpolitik.
Als Nachteile werden genannt
- eingeschränkte parlamentarische Kontrolle
- Entstehung grauer Finanzschuld
- Fehlende Entlastung des Bundeshaushalts
- Höherer Personal- und Verwaltungsaufwand
- weiterbestehender staatlicher Einfluss.
Der Rechnungshof hat im Zuge seiner Prüfungshandlungen weiters zahlreiche Mängel und
Unzulänglichkeiten festgestellt (Fiedler 2001).

Diese betreffen insbesondere folgende Punkte (Reihung gemäß Fiedler)
57
- Fehleinschätzung der rechtlichen Rahmenbedingungen
- zu großer Zeitdruck bei der Vornahme von Ausgliederungen
- fehlendes Ausgliederungskonzept
- fehlende Prüfung von Alternativen
- Mangel an klaren Zielvorgaben für den ausgegliederten Rechtsträger
- Fehleinschätzung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen
- systemfremde Motive für Ausgliederungen
- Unterlassung einer Kosten-Nutzen-Analyse
- Vernachlässigung der Verlierer von Ausgliederungen.
Auch andere Untersuchungen konkreter Ausgliederungsvorhaben weisen auf einige dieser
Kritikpunkte hin, kommen jedoch in einzelnen Punkten auch zu abweichenden Beurteilungen
(Leitsmüller/Rossmann 2001, FGG 2001).
3. Kritische Aufgabenanalyse
Die eben beispielhaft genannten Punkte legen als Beginn aller Ausgliederungsüberlegungen
eine kritische Untersuchung der öffentlichen Aufgabenerfüllung nahe. Es ist offenzulegen,
welches (öffentliche) Interesse und welcher Bedarf an der Erfüllung einer bestimmten
Aufgabe besteht und ob diese Aufgabe weiterhin und in welcher Form von der öffentlichen
Hand wahrgenommen werden soll.
Für eine derartige Überprüfung der (unverzichtbaren) Staatsfunktionen am besten geeignet
sind Kataloge derjenigen Merkmale von Gütern und Dienstleistungen, die - aus
ökonomischen aber auch sozialen Erwägungen - eine Übertragung der Bereitstellung auf
den Markt entweder völlig ausschließen oder nur in Verbindung mit erheblichen
Eingriffsmöglichkeiten durch den Staat sinnvoll erscheinen lassen – sogenannte "Öffentliche
Güter".
Weit verbreitet aber völlig unbefriedigend sind hingegen Aufzählungen von sogenannten
Kernaufgaben des Staates (Verteidigung, Gerichtsbarkeit, Schule uam.), denen dann
allenfalls noch eine Aufzählung von Gewährleistungsaufgaben angefügt wird. Wenig
praktikabel sind für den vorliegenden Zweck auch politikwissenschaftliche Ansätze zur
Erkundung der "gesellschaftlichen Performance", bei denen ein Fragenkatalog für bestimmte
gesellschaftliche Grundfunktionen abzuarbeiten ist.
Die umfassende Evaluierung eines Ausgliederungsvorhabens umfasst im Idealfall zwei
Schritte:

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- Die kritische Erhebung der Notwendigkeit und der Form der Aufgabenerfüllung und deren
mögliche Alternativen.
- Die Untersuchung des geplanten Vorhabens aus den bereits erwähnten sechs
Beurteilungsperspektiven.
Im ersten Schritt sollte eine kritische Untersuchung der öffentlichen Aufgabenerfüllung
erfolgen. Dabei wird der status quo erhoben und dann im Sinne einer Aufgabenkritik
untersucht, welche sachliche Notwendigkeit, welches Interesse und welcher Bedarf an der
Erfüllung einer bestimmten Aufgabe besteht und ob diese Aufgabe weiterhin und in der
bisherigen Form von der öffentlichen Hand wahrgenommen werden muss bzw. soll.
Außerdem dient der Schritt auch der Suche nach den möglichen Verbesserungen in der
Leistungserfüllung der öffentlichen Hand. Daher sollte das gesamte Spektrum der bekannten
Formen der Aufgabenerfüllung geprüft werden – von verwaltungsnahen Lösungen, etwa in
Form einer internen Reorganisation (New Public Management), bis hin zur vollständigen
Auslagerung an private Bereitsteller oder Produzenten (im Sinne von Leitsmüller/Rossmann
2001/62) - also allenfalls auch einer vollständigen "Privatisierung".
Dabei wäre aber – allenfalls nach einer Abklärung im politischen Prozess – explizit
festzuhalten, welchen Charakter die dem ausgegliederten Rechtskörper übertragenen
Aufgaben zugeschrieben erhalten. Daraus ergibt sich die Abstufung der staatlichen Einflussnahme.
Es kann sich um dabei handeln um
- die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben,
- Aufgaben, an deren Erfüllung ein öffentliches Interesse besteht, dh um Leistungen, die
mit einer Gemeinwohlverpflichtung verbunden sind oder
- um (rein) privatwirtschaftliche Aufgabenstellungen.
Erst die Durchführung der kritischen Aufgabenanalyse einschließlich der Prüfung alternativer
Formen der Aufgabenerfüllung in der vorgeschlagenen Form erlaubt es nachvollziehbar
darzulegen, warum eine vorgeschlagene bzw. geplante Ausgliederung aus dem öffentlichen
Haushalt die vergleichsweise beste Form der künftigen Aufgabenerfüllung darstellt. Der
Nachweis wäre in jedem einzelnen Fall zu führen.
Die offenkundigen Vorteile einer systematischen Aufgabenanalyse liegen darin, daß Alternativen
vorweg geprüft werden müssen und damit aufwändige oder risikoreiche Ausgliederungsexperimente
vermieden werden können.

59
Wird eine Ausgliederung als beste Lösung angesehen, sollte im zweiten Schritt die
eigentliche Evaluierung des Ausgliederungsvorhabens erfolgen. Zweckmäßigerweise sollte
die Beurteilung einer geplanten Ausgliederung aus verschiedenen Blickwinkeln erfolgen, um
die Vielfalt der Auswirkungen der Realisierung differenziert darlegen zu können.
4. Evaluierungskriterien für geplante Ausgliederungsvorhaben
Alle größeren Ausgliederungsvorhaben sind mit weitreichenden institutionellen,
wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen verbunden. Von einer Ausgliederung werden
verschiedene Interessen berührt und die Folgen der geplanten organisatorischen
Veränderungen werden – je nach Betroffenheit - unterschiedlich erfahren und bewertet.
In der Studie wird gezeigt, daß die vielschichtigen Auswirkungen einer Ausgliederung
bestimmte Gruppen von Akteuren - heutzutage gerne unter dem Begriff "Stakeholder"
zusammengefasst - besonders stark tangieren. Involviert sind vorrangig
- die (Verwaltung der) Gebietskörperschaft, die beabsichtigt, eine bisher von ihr wahrgenommene
Aufgabe im Wege einer Ausgliederung aus ihrem Haushalt auszulagern;
- das zuständige gesetzgebende Organ (Parlament, Landtag, Gemeinderat), das
entsprechende rechtliche Voraussetzungen schaffen soll;
- der im Zuge der Ausgliederung entstehende Rechtsträger, in der Regel ein Unternehmen
des privaten oder öffentlichen Rechts, einschließlich Management und Belegschaft vor
und nach der Umwandlung;
- die Marktteilnehmer, das sind Mitbewerber und Konsumenten, denen das ausgegliederte
Unternehmen künftig seine Leistungen anbieten wird, einschließlich der Lieferanten bzw.
Erbringer von Vorleistungen.
Im Hinblick auf das Ziel einer problemadäquaten differenzierten Beurteilung der geplanten
Ausgliederung erscheint es zweckmäßig, verschiedene Evaluierungsebenen zu unterscheiden.
1. Evaluierungsebene: Auf dieser Ebene können vorrangig die Beziehungen zwischen der
ausgliedernden Gebietskörperschaft und dem auszugliedernden Unternehmen
untersucht werden.
Kriterien betreffen die mit der Ausgliederung angestrebten Ziele, den Ausgliederungsprozess,
die politische Steuerung des ausgegliederten Rechtsträgers, die erwarteten

60
budgetären Konsequenzen und die Regelung der wirtschaftlichen Beziehungen nach
erfolgter Ausgliederung.
2. Evaluierungsebene: Untersuchung des ausgegliederten Rechtsträgers und seiner
Leistungserbringung aus betriebswirtschaftlicher Perspektive.
Kriterien betreffen Effizienz und Effektivität der Leistungserstellung, Unternehmensführung
und Managementaufgaben, Konsequenzen auf Personalwirtschaft und
Mitarbeiterbeziehungen.
3. Evaluierungsebene: Die Marktperspektive soll den Fokus der Evaluierung auf die
Wettbewerbsverhältnisse richten, unter denen das ausgegliederte Unternehmen und
dessen Mitbewerber künftig agieren werden.
Kriterien betreffen Marktform und Wettbewerbsverhältnisse, wirtschaftliche Auswirkungen
auf Mitbewerber, Konsequenzen des Markteintrittes des neuen Unternehmens auf das
Leistungsangebot (Preise, Qualität, Verfügbarkeit uam) aus dem Blickwinkel der
Leistungsbezieher bzw. Nachfrager, Veränderungen bezüglich des Beschaffungswesens
auch in regionalwirtschaftlicher Hinsicht sowie Fragen der längerfristigen Sicherung des
Unternehmensbestandes.
4. Evaluierungsebene: Aus politisch-administrativer Perspektive sind die Konsequenzen
der geplanten Ausgliederung insbesondere im Hinblick auf die Beziehungen des
Parlaments und anderer berufener Kontrolleinrichtungen zur ausgliedernden und zur
ausgegliederten Institution zu beurteilen.
Kriterien betreffen haushaltsrechtliche Probleme, Sicherung parlamentarischer
Kontrollrechte und Aufsichtsfunktionen sowie die dauerhafte Gewährleistung des
öffentlichen Interesses an ausgelagerten Aufgaben.
5. Evaluierungsebene: Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive sind jene wirtschaftlich
relevanten Fragen zu stellen und zu bewerten, die über den engeren
(einzelwirtschaftlichen) Bereich der von der Ausgliederung unmittelbar betroffenen
Instanzen und Einheiten hinausreichen.
Kriterien betreffen mögliche Konsequenzen von Ausgliederungsvorhaben im Hinblick auf
die Konformität mit EU-Verpflichtungen Österreichs, insbesondere die Erfüllung der
Maastricht-Kriterien, die Beachtung der Wettbewerbsvorschriften sowie die Einhaltung
des EU-Rechts beim Angebot von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse und von Universaldienstleistungen, auf andere öffentliche Haushalte, die von

61
Ausgliederungen über den föderalen Verbund indirekt betroffen sein können sowie auf
den (verengten) wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum der öffentlichen Handsowohl
auf bundesweiter als auch auf regionaler Ebene - der aus der Auslagerung und
Verselbständigung von finanzpolitischer Manövriermasse resultieren kann.
6. Evaluierungsebene: Aus gesellschaftspolitischer Perspektive werden – gewissermaßen
ebenenübergreifend - ergänzend einige sensible Beurteilungskriterien behandelt,
die wichtige verteilungspolitische Konsequenzen sowie weitere gesellschaftlich relevante
Aspekte von Ausgliederungsvorhaben betreffen.
Ein angemessener Forderungskatalog für die gesellschaftspolitische Überprüfung und
Beurteilung sollte die folgenden Punkte umfassen:
- Die Unterscheidung von zwei Arten von Verteilungswirkungen, nämlich erstens solchen,
die sich als Reaktionen im Wirkungszusammenhang ergeben (Beispiel Preisänderungen
auf Grund geänderter Angebotsbedingungen), sowie zweitens solche, die als Ergebnis
gezielter Strategien angesehen werden können (Beispiel Kostenüberwälzung). Diese und
alle weiteren Veränderungen sind nach Möglichkeit jeweils für alle Stakeholder gesondert
auszuweisen.
- Die Preisänderungen selbst sind jeweils daraufhin zu prüfen, ob sie wettbewerbsinduziert
sind oder volkswirtschaftliche Kosten widerspiegeln, die vor der Ausgliederung nicht
korrekt verrechnet worden sind.
- Es ist zu prüfen, ob nicht die Möglichkeiten zur Korrektur der Nachfrage nach unten oder
auch nach oben durch sogenannte meritorische Lenkungswirkungen aufgegeben
werden, sodass letztlich aus dem verringerten staatlichen Einfluß für die Gesellschaft
insgesamt nachteilige Folgen erwachsen.
- Ehe Leistungen der Bereitstellung nach rein betriebswirtschaftlichen Maßstäben
überlassen werden, muss bedacht werden, dass Nutzer eine gewisse
Zahlungsbereitschaft für die prinzipielle Verfügbarkeit von Leistungen an den Tag legen
können, um die Option auf die Inanspruchnahme zu sichern (Naturreservate, öffentlicher
Nahverkehr).
- Preisdifferenzierungen und zunehmender Wettbewerb dürfen die neuen "Märkte" für
Kunden nicht unübersichtlich machen.
- Der institutionelle Schutz der Konsumenten durch Beschwerdemöglichkeiten etc. darf im
Zuge von Ausgliederungen nicht nachhaltig beschränkt oder erheblich verteuert werden.

62
- Nachhaltige gesellschaftliche Auswirkungen können sich ferner aus der allenfalls
erforderlichen Schaffung neuer Regulierungsorgane ergeben.
- Es ist schließlich auch darauf Bedacht zu nehmen, daß Ausgliederungen für die
betroffenen Einrichtungen den Standortwettbewerb und die Globalisierung voll zur
Geltung bringen und als Folge branchenspezifisch die Marktmacht verschieben und
letztlich die Standorte ausgegliederter Unternehmen gefährden können.
Mit diesem analytischen Ansatz liefert die Studie einen umfassenden, an praktischen
Erfordernissen orientierten Katalog von Evaluierungskriterien, mit dessen Hilfe
Anforderungen und Konsequenzen einer geplanten Ausgliederung im einzelnen geprüft und
diskutiert werden können - und im Grunde auch müssen.
Die Vorteile eines solchen – bisher nicht vorliegenden - Kriterienkataloges liegen auf der
Hand. Wie in einer politischen Kosten-Nutzen-Analyse können die wirtschaftlichen, sozialen
und gesellschaftspolitischen Folgen der Ausgliederung systematisch dargestellt und die vorund
nachteiligen Konsequenzen nachvollziehbar beurteilt werden.
5. Verpflichtung der Regierung zu regelmäßigen Ausgliederungsberichten an das
Parlament
Alle bereits realisierten Ausgliederungen sollten regelmäßig und systematisch evaluiert
werden. Ein kritischer Rückblick ist unverzichtbar um festzustellen, ob die mit einer
Ausgliederung angestrebten Ziele erreicht wurden und wie die längerfristige Entwicklung der
ausgegliederten Rechtsträger beurteilt wird und wie sie politisch gerechtfertigt werden kann.
Auf Bundesebene sollten die Ergebnisse des laufenden verwaltungsinternen Beteiligungsund
Finanzcontrollings, ergänzt um weitere vorgegebene Berichtspunkte, in Form eines
jährlichen Ausgliederungsberichtes von der Regierung dem Parlament bzw. der
Öffentlichkeit vorgelegt werden. Mindesterfordernisse hinsichtlich des Inhaltes und des
Umfanges eines solchen Ausgliederungsberichtes sollten gesetzlich geregelt werden und
könnten sich an dem hier vorgeschlagenen Kriterienkatalog orientieren.
Darüber hinaus bliebe es weiterhin Aufgabe des Rechnungshofes, im Zuge von
Gebarungsprüfungen auch die Durchführung und Entwicklung von Ausgliederungen zu
prüfen und zu kommentieren.

63
6. Verpflichtende Vorlage von Evaluierungsberichten zu geplanten Ausgliederungen
an das Parlament
Nicht zuletzt im Hinblick auf die große Zahl von geplanten Ausgliederungen wäre die
Verwaltung künftig zu verpflichten, bereits im Zuge der Vorbereitung eines Ausgliederungsvorhabens
einen Evaluierungsbericht nach standardisierten Kriterien vorzulegen.
Ähnlich der Verpflichtung des § 14 BHG könnte auch für Ausgliederungsvorhaben gesetzlich
geregelt werden, dass zu einem Gesetzesentwurf über ein Ausgliederungsvorhaben einem
vorgegebenen Katalog von Kriterien entsprechend Daten, Fakten und Stellungnahmen
vorzulegen sind. Diese Informationen sollten - über die in § 14 BHG geforderte Darstellung
der finanziellen Auswirkungen auf den Bundeshaushalt hinausgehend - die Beurteilung der
geplanten Ausgliederung im Hinblick auf wirtschaftliche, rechtliche, soziale und gesellschaftspolitische
Kriterien erleichtern.
Ein erheblicher Teil der bei Ausgliederungen in der Vergangenheit festgestellten
Unzulänglichkeiten hätte nämlich durch eine gründliche und systematische Evaluierung der
Vorhaben vor der Entscheidung bzw. Beschlussfassung über die Ausgliederung erkannt und
in vielen Fällen wohl auch vermieden werden können!
Die Vorteile der geforderten Maßnahmen sind evident. Eine transparente und nachvollziehbare
Darstellung von Abtauschbeziehungen - "trade-offs" - zwischen wirtschaftlichen
und gesellschaftlichen Zielen, von erwarteten spezifischen Vorteilen und Nachteilen für
Betroffene und von offengelegten politischen Präferenzen zu einzelnen Ausgliederungskonsequenzen
könnte zur Versachlichung der politischen Diskussion beitragen und die
demokratische Entscheidungsfindung verbessern.
Eine frühzeitige und sorgfältige Evaluierung ermöglicht eine verbesserte Gestaltung von
Ausgliederungsvorhaben in der Vorbereitungsphase und die Vermeidung von
Ausgliederungsflops – mit klar erkennbaren Vorteilen für den Staat, die Wirtschaft und die
Konsumenten.

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Checkliste - Relevante Perspektiven und Kriterien der Evaluierung
1. Evaluierungsebene: Beziehungen zwischen dem Trägerhaushalt und dem
auszugliedernden/ ausgegliederten Unternehmen
Auf dieser Ebene können vorrangig die Beziehungen zwischen der ausgliedernden
Gebietskörperschaft und dem auszugliedernden Unternehmen untersucht werden.
1–1 Ausgliederungsziele
▪ Politische Motive und Ziele der Ausgliederung
▪ Daten und Kennzahlen zur Evaluierung der Zielerreichung
1–2 Ausgliederungsprozess
▪ Zeitrahmen zur Planung und Durchführung der Ausgliederung
▪ Ausgliederungskonzept
▪ Unternehmenskonzept
▪ Einbindung der Belegschaft in die Vorbereitung des Ausgliederungsprozesses
▪ Gesetzliche Rahmenbedingungen und Wahl der Rechtsform
▪ Monitoring und Evaluierung des Ausgliederungsprozesses
1–3 Politische Steuerung des ausgegliederten Rechtsträgers
▪ Steuerungsmodell und Rollenverteilung
▪ Leistungsauftrag an das ausgegliederte Unternehmen
▪ Steuerungsinstrumente
1–4 Budgetäre Konsequenzen für den Trägerhaushalt
▪ Einmalige Budgeteffekte
▪ Erwartete zeitliche Entwicklung der Budgeteffekte
▪ Nachhaltigkeit der Budgetentlastung
1–5 Regelung der wirtschaftlichen Beziehungen nach erfolgter Ausgliederung
▪ Eigenkapitalzufuhr und Haftungen
▪ Zahlungsströme durch Gewinne und Verluste
▪ Sonstige Eigentümerrisiken
2. Evaluierungsebene: Betriebswirtschaftliche Perspektive
Auf dieser Ebene wird der ausgegliederte Rechtsträger und seine Leistungserbringung aus
betriebswirtschaftlicher Perspektive untersucht.
2–1 Effizienz und Effektivität der Leistungserstellung
▪ Vorgegebenes und erwartetes Leistungsangebot
▪ Erwartete Leistungsverbesserungen und Potenziale für Effizienzsteigerungen
▪ Rentabilitätskriterien und Erfolgsindikatoren
▪ Kosten- und Leistungstransparenz
2–2 Unternehmensführung
2–3 Personalwirtschaft / Mitarbeiterbeziehung und Konsequenzen der Ausgliederung
▪ Flexibilität der Personalpolitik und Förderung der Humanressourcen
▪ Dienstrechtliche und arbeitsrechtliche Rahmenbedingungen,
Mitbestimmungsaspekte

▪ Kennzahlen
3. Evaluierungsebene: Marktperspektive
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Die Marktperspektive als 3. Evaluierungsebene soll den Fokus der Evaluierung auf die
Wettbewerbsverhältnisse richten, unter denen das ausgegliederte Unternehmen und dessen
Mitbewerber künftig agieren werden.
3–1 Märkte und Wettbewerbsverhältnisse
▪ Marktchancen und Ertragspotenziale - privilegierte oder benachteiligte Stellung des
ausgegliederten Unternehmens
▪ Staatlicher Mitwirkungsmaßnahmen und Regulierungseingriffe
3–2 Konsequenzen für Mitbewerber/ Anbieter
▪ Fairer versus verzerrter Wettbewerb
▪ Auswirkungen auf vorgelagerte Märkte
3–3 Konsequenzen für Leistungsabnehmer/ Nachfrager
▪ Leistungsangebot, Verfügbarkeit, Versorgungssicherheit, Qualitätsdimension,
Preisgestaltung, Kundenzufriedenheit
3–4 Längerfristige Sicherung des Bestandes des Unternehmens
4. Evaluierungsebene: Politisch - administrative Perspektive
Aus politisch-administrativer Perspektive sind die Konsequenzen der geplanten
Ausgliederung insbesondere im Hinblick auf die Beziehungen des Parlaments und anderer
berufener Kontrollorgane zur ausgliedernden und zur ausgegliederten Institution zu
beurteilen.
4–1 Haushaltsrechtliche Aspekte
▪ Verletzung von Budgetgrundsätzen
▪ Flucht aus dem Budget, Entlastung des Haushaltes, Finanzschulden und Haftungen
des Trägerhaushaltes
4–2 Kontroll- und Aufsichtsfragen
▪ Konsequenzen für die parlamentarische Kontrolle
▪ Zuständigkeit der Volksanwaltschaft
▪ Mitwirkungsbefugnisse und Verantwortung des Staates
4–3 Gewährleistung des öffentlichen Interesses bei der Auftragserfüllung
▪ Wahrnehmung der politischen Verantwortung
5. Evaluierungsebene: Volkswirtschaftliche Perspektive
Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive sind wirtschaftlich relevante Fragen zu stellen und zu
bewerten, die über die engeren einzelwirtschaftlichen Beziehungen der von der
Ausgliederung unmittelbar betroffenen Instanzen und Einheiten hinausreichen.

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5–1 Konformität mit EU-Verpflichtungen Österreichs
▪ Erfüllung der Maastricht-Kriterien,
▪ Beachtung der Wettbewerbsvorschriften und des Vergaberechts
▪ Einhaltung des EU-Rechts beim Angebot von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge
5–2 Föderalistische Dimension
5–3 Folgen für die wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand
▪ Instrumentalfunktion und Verselbständigung von finanzpolitischer Manövriermasse
6. Evaluierungsebene: Gesellschaftspolitische Perspektive
Auf der sechsten Evaluierungsebene werden einerseits grundlegende Fragen der
anzuwendenden Verfahren zur Beurteilung von Ausgliederungen angesprochen,
andererseits aber Auswirkungen von Ausgliederungen, die über rein wirtschaftliche Aspekte
hinausgehen, das Gesamtergebnis der Evaluierung eines Ausgliederungsvorhabens aber
nachhaltig zu beeinflussen vermögen.
6–1 Grundsätzliche Schwierigkeiten bei der Messung und Beurteilung von Ausgliederungen
▪ Zuordnung der Kosten von "Reibungsverlusten" bei der Umstellung einer
Organisationsform
▪ Rückverlagerung des Berechnungszeitpunktes für Kosten (und Nutzen), wenn vor
der Ausgliederung eine Sanierung erfolgte
▪ Endgültige Entscheidung nach Möglichkeit erst dann treffen, wenn die tatsächlichen
Umverteilungswirkungen messbar sind
6–2 Einzelaspekte
▪ Umverteilungswirkungen von Überwälzungsvorgängen als Reaktion auf
Preisänderungen
▪ Umverteilungswirkungen auf Unternehmen, Belegschaft und Kunden in Folge
gezielter Kostenüberwälzung
▪ Ursachen und Folgewirkungen von Preisanhebungen/Senkungen
▪ Sicherstellung, dass gewünschte Lenkungswirkungen nicht verloren gehen
▪ Zahlungswilligkeit der Kunden für nur potentielle Leistungsbereitschaft erheben
▪ Zahlungswilligkeit der Kunden für Qualitätskomponenten abschätzen
▪ Sicherstellung, dass neue Märkte für die Kunden nicht unübersichtlich werden
▪ Sicherstellung, dass der Konsumentenschutz im weiteren Sinn nicht geringer wird
▪ Abschätzung der Auswirkung von Ausgliederungen auf den Standortwettbewerb
▪ Risikoabschätzung, dass ausgegliederte Unternehmen ungewollt Opfer der
Konkurrenz werden

Literaturverzeichnis
Bundesministerium für Finanzen, Ausgliederungshandbuch, Ausgabe 1998
Bundesministerium für Finanzen, Vortrag an den Ministerrat am 9. Oktober 2000
67
Duschanek, Alfred, Fragen des Datenschutzes im Falle von Ausgliederungen und
Unternehmensübergang, Thesenpapier, 2001
Eichhorn, Peter, „Öffentliche Betriebswirtschaftslehre als eine spezielle BWL“, in: WiSt
2001/8, S.409-416
Engels, Wolfram Effiziente Produktion Öffentlicher Güter, Wirtschaftspolitische Blätter 23,
1976, S.74-86
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Anschrift der Autoren
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Univ.Prof. Dr. Gabriel Obermann a.o.Univ.Prof. Dr. Wolfgang Weigel
Univ.Ass. Mag. Anna Obermair Institut für Wirtschaftswissenschaften
Institut für Finanzwissenschaft Universität Wien
Wirtschaftsuniversität Wien