Rechtsgutachten - MBWSV NRW

ÖPNV-Zukunftskommission NRW
Rechtsgutachten
Verfassungsfragen von
Regionalisierungsgesetz / Entflechtungsgesetz
Stand: 17.12.2012

Prof. Dr. Christian Waldhoff
Humboldt-Universität zu Berlin
Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Finanzrecht
Verfassungsfragen von Regionalisierungsgesetz / Entflechtungsgesetz
Rechtsgutachten für die ÖPNV-Zukunftskommission Nordrhein-Westfalen
Berlin, 17. Dezember 2012

Gliederung
2
A. Fragestellung und Vorbemerkungen ..........................................................................5
I. Der Gutachtenauftrag und die Gliederung der Ausarbeitung ............................5
II. Hintergrund und Entstehungsgeschichte des Art. 106a GG ...............................5
1. Die Bahnreform und ihre Ziele ................................................................................5
2. Legislationsgeschichte des Art. 106a GG und des Regionalisierungsgesetzes
...................................................................................................................................7
III. Zwischenergebnis: Kongruenz zwischen Grundzielen der Bahnreform und
der Auslegung des Art. 106a GG als Verfassungsgebot ........................................8
1. Interpretatorischer Zusammenhang – methodische Vorüberlegung .....8
2. Auch der Personennahverkehr folgt dem Grundmodell der Bahnreform
.....................................................................................................................................9
B. Gesetzgebungsauftrag des Bundes aus Art. 106a Satz 2 GG .................................9
I. Der organisationsrechtliche Gesetzesvorbehalt mit Zustimmungsvorbehalt
.....................................................................................................................................................11
II. Gesetzgebungskompetenzen als Möglichkeit zur Gesetzgebung – Art. 106a
GG als Gesetzgebungsauftrag ........................................................................................12
III. Die Rolle des Bundes als „Schiedsrichter“ ...............................................................14
1. Das Gebot der Bundestreue / des bundesfreundlichen Verhaltens und
die föderale Gleichheit ..............................................................................................14
2. Als finanzverfassungsrechtliche Besonderheit: Das Konzept des sog.
Maßstäbegesetzes .......................................................................................................17
3. Keine Disposition über Kompetenznormen: Der Bund als „ehrlicher
Makler“ ............................................................................................................................19
V. Zwischenergebnis: Pflicht des Bundes zur Maßstabsbildung im Sinne der
Grundintention der Reform sowie als Mittler zwischen divergierenden Länderinteressen
.................................................................................................................................................20
C. Verfassungsrechtliche Vorgaben für Verteilungsmaßstäbe im Rahmen des
Art. 106a GG .......................................................................................................................21
I. Keine expliziten Verteilungsmaßstäbe in der Norm – kein zwingendes Verteilungssystem
zur regionalen Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs
..........................................................................................................................23
1. Denkbare Systeme / Indikatoren .........................................................................23
2. Die Bedeutung föderaler Gleichheit im vorliegenden Zusammenhang
..............................................................................................................................................25
3. Systemgerechtigkeit als Verfassungspostulat? ..............................................26
4. Grenze: Lediglich allgemeine Verteilungskriterien können verlangt
werden .............................................................................................................................28
II. Art. 106a GG im System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ................29

3
1. Der vierfach gestufte bundesstaatliche Finanzausgleich der Art. 106
und 107 GG ....................................................................................................................29
2. Die Verteilung der (allgemeinen) Finanzierungslast ..................................31
3. Stellung des Art. 106a GG im Stufensystem des Finanzausgleichs und
der Finanzierungslast ...............................................................................................32
III. Die Unterscheidung zwischen dem aufkommensbezogenen allgemeinen
Finanzausgleich und dem bedarfsbezogenen Sonderfall des Art. 106a GG
1. Finanzkraft als zentrale und bedarfsunabhängige Größe des Finanzausgleichs
und ihre Ausnahmen und Durchbrechungen ...........................34
2. Art. 106a GG als grundsätzlich bedarfsbezogene Verteilungsnorm .....35
IV. Anforderungen an eine systemgerechte Ausgestaltung der Verteilungsregel
..............................................................................................................................................36
1. Unterscheidung zwischen der Höhe der Gesamtmittel und dem Verteilungsmodus
...................................................................................................................36
2. Zulässige bzw. unzulässige Kriterien .................................................................38
a) Keine Konterkarierung des Grundanliegens der Gesamtreform der
Verhinderung von Fehlanreizen zwischen Kosten und Nutzen im
ÖPNV – Spannungsverhältnis zwischen dem Erfordernis „objektiver
verkehrswissenschaftlicher Indikatoren“ und einem die Anreizintention
verfehlenden überproportionalen Ausbau der ÖPNV-
Struktur ....................................................................................................................38
b) Begrenzte Relevanz der „Einheitlichkeit“ oder „Gleichwertigkeit der
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet für die Finanzierung des öffentlichen
Personennahverkehrs .................................................................40
aa) Herkunft, Hintergrund und verfassungsrechtsdogmatische
Bedeutung ...............................................................................40
bb) Bedeutungslosigkeit für vorliegende Fragestellung ......42
c) Begrenzte Relevanz der Qualifikation als „Daseinsvorsorge“ ..........42
aa) Das Konzept Daseinsvorsorge – Entstehung und Entwicklung
.....................................................................................................42
bb) Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff? .......................................44
(1) Definitionsansätze und Abgrenzungen ..........................44
(2) Diskussion um das Konzept der Daseinsvorsorge ....46
(3) Daseinsvorsorge in der Rechtsprechung ......................48
cc) Zwischenfazit ....................................................................................49
V. Rechtsschutzfragen ............................................................................................................50
VI. Ergebnisse zum Regionalisierungsgesetz und seiner Revision ......................50
D. Verteilungsmaßstäbe zur Fortführung der Kompensationsleistungen des
Bundes gem. Art. 143c GG .............................................................................................53
I. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund von Art. 143c GG ............................53
1. Entwicklung der Mischfinanzierungstatbestände ........................................55
2. Änderungen durch die Föderalismusreform I ................................................58

4
3. Art. 143c GG in diesem Kontext ............................................................................60
a) Auslegung der Norm in der Literatur ..........................................................61
b) Auslegung der Tatbestandsmerkmale des Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG
.......................................................................................................................................61
II. Abgrenzung zur degressiven Gestaltung in Art. 104b Abs. 2 GG ...................64
III. Zusammenfassung hinsichtlich der Entflechtungsmittel ..................................65
E. Literaturverzeichnis .......................................................................................................66

A. Fragestellung und Vorbemerkungen
I. Der Gutachtenauftrag und die Gliederung der Ausarbeitung
5
Aufgabenstellung vorliegenden Gutachtens ist es, finanzverfassungsrechtliche Vorgaben
für die horizontale Verteilung der Mittel nach dem Bundesregionalisierungsgesetz an-
hand seiner verfassungsrechtlichen Grundlage – Art. 106a GG – herauszuarbeiten. Dabei
gilt es zu untersuchen, welche (aktiven) Pflichten der Bund hinsichtlich des bestehenden
Verteilungsschlüssels hat und ob ein Tätigwerden rechtlich erzwungen werden könnte
(Abschnitte A bis C des Gutachtens).
In einem zweiten Teil ist die Frage der Fortführung der Kompensationsleistungen des
Bundes nach dem Entflechtungsgesetz für den Zeitraum 2014 bis 2019 daraufhin zu
untersuchen, ob diese den Ländern entsprechend des nachgewiesenen Bedarfs zu-
stehen, ob und wie sie begrenzt sind bzw. bis 2019 gekürzt werden müssen bzw. dürfen
(Abschnitt D des Gutachtens).
II. Hintergrund und Entstehungsgeschichte des Art. 106a GG
Mit Art. 106a GG ist eine Norm in das Grundgesetz gelangt, die der Kompromissfindung
bei der Bahnreform 1 auf Verfassungsebene diente. Dieser entstehungsgeschichtliche
Hintergrund steuert die Auslegung bis heute.
1. Die Bahnreform und ihre Ziele
Angeleitet durch – freilich begrenzte – europarechtliche Vorgaben 2 , die Verkehrsdienst-
leistungen als Wirtschaftsgut und nicht als Daseinsvorsorge ansehen, wurde eine
1 Zu Hintergrund und Ablauf in der Konzeption etwa Heinz Dürr, Die Strukturreform der Bahn, in: Blümel
(Hrsg.), Verkehrswegerecht im Wandel, 1994, S. 23 ff.; im Detail etwa Günter Fromm, Die Reorganisation
der Deutschen Bahnen, DVBl. 1994, S. 187 ff.; vgl. insgesamt auch Markus Möstl, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz.
Kommentar, Art. 87e Rdnr. 1 ff. (Kommentierung von November 2006); Hubertus Gersdorf, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87e Rdnr. 1 ff.

6
„Staatsdistanz“ des Eisenbahnwesens unter Wechsel der dominierenden Entscheidungs-
rationalität durchgesetzt. Nicht mehr die Verwaltungslogik, sondern ökonomische Krite-
rien sollten das Eisenbahnwesen bestimmen. Dies wurde von Anfang an in der Um-
schreibung der „Zielsetzung“ der Bahnreform des Gesetzentwurfs der Bundesregierung
ausdrücklich ausgesagt: Bei der Bahnreform sollten
- die Führung der bisherigen Bundeseisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in
privat-rechtlicher Form,
- die Übertragung der Aufgaben- und Finanzverantwortung für den Schienenper-
sonennahverkehr der bisherigen Bundeseisenbahnen auf die Länder ...“ 3
verwirklicht werden. Privatrechtliche Organisationsformen mit ihrer kaufmännischen
Wirtschaftsführung dienten der Erreichung und Sicherung dieser Ziele: „Die Rationalität
der Unternehmensziele wird durch die Entscheidungsstruktur der Unternehmensform
abgestützt.“ 4 Kernstück der Bahnreform war mithin eine Organisationsprivatisierung 5 .
Damit kann ein vergleichsweise klares Programm aus dem Kernelement der Bahnver-
fassungsreform, Art. 87e GG, herausgelesen werden: „Wirtschaftlichkeit umgreift die
Gemeinwirtschaftlichkeit gerade nicht. Geboten ist eine kaufmännische Führung. Art.
87e GG bedeutet nicht mehr und nicht weniger als eine Auswechslung der Entschei-
dungsrationalität. Verkehrsdienstleistungen, auch solche der Verkehrsinfrastruktur,
werden als Wirtschaftsgut verstanden, durch dessen Angebot am Markt Gewinne zu er-
zielen sind. Dies beinhaltet nach außen eine Orientierung am Wettbewerb mit anderen
Eisenbahnunternehmen oder anderen Verkehrsträgern, nach innen eine Orientierung
am Unternehmensgewinn.“ Kürzer gefasst: Ziel der Reform war „eine unternehmerische
Bahn mit voller unternehmerischer Verantwortung“ 6. Dabei sollten die (verbleibenden)
„Gemeinwohlaufträge“ das neue Wirtschaftsunternehmen nicht belasten; das privati-
2 Siegfried Magiera, Bundesbahnreform und Europäische Gemeinschaft, in: Blümel (Hrsg.), Verkehrswegerecht
im Wandel, 1994, S. 35 ff.; Markus Möstl, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 87e Rdnr.
38 ff. (Kommentierung von November 2006); Hubertus Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar
zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87e Rdnr. 5 ff.
3 Gesetzentwurf der Bundesregierung, BRat- DrS 130/93 vom 26.03.1993, S. 1.
4 Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl, Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungsrechts
(Art. 87e GG), DÖV 1994, S. 577 (580).
5 Robert Uerpmann-Wittzack, Verkehr, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. 4, 3. Aufl. 2006, § 89 Rdnr. 42.
6 Beide Zitate Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl, Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungsrechts
(Art. 87e GG), DÖV 1994, S. 577 (581); ähnlich Günter Fromm, Die Reorganisation der
Deutschen Bahnen, DVBl. 1994, S. 187 (191 und passim); Hubertus Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87e Rdnr. 45 ff.

sierte Unternehmen sollte davon entbunden werden 7. Unter dem Schlagwort von der
„Regionalisierung“, definiert als „Zusammenführung von Aufgaben- und Finanzverant-
wortung für den gesamten öffentlichen Personennahverkehr – nach Maßgabe des Lan-
desrechts – auf regionaler Ebene“ 8 , wurde diese Verantwortung den Ländern übertra-
gen. Ökonomisierung und Regionalisierung waren daher zwei Seiten einer Medaille.
2. Legislationsgeschichte des Art. 106a GG und des Regionalisierungsgesetzes
7
Der heutige Art. 106a GG war nicht von Anfang an Teil des Gesetzentwurfs zur Änderung
des Grundgesetzes anlässlich der Bahnreform im Jahr 1993. In der Stellungnahme des
Bundesrats vom 7. Mai 1993 auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 26. März
1993 hin begrüßte die Länderkammer die beabsichtigte Bahnreform grundsätzlich, for-
derte neben anderem jedoch im Hinblick auf die geplante Regionalisierung folgendes:
„Eine Regionalisierung muß sich auf den gesamten öffentlichen Personennahverkehr
– nicht nur auf den Schienenpersonennahverkehr – erstrecken. Sie soll
durch ein umfassendes Regionalisierungsgesetz des Bundes erfolgen. Für die mit
der Regionalisierung verbundenen Lasten ist den Ländern durch gesetzliche Absicherung
der volle Finanzausgleich zu gewähren. Dieser Ausgleich muß für jedes
Land dauerhaft sein, die entstehenden Defizite voll abdecken, der künftigen Kostenentwicklung
angepaßt werden und darüber hinaus bislang unterlassene notwendige
Investitionen umfassen. Der Bundesrat hält hierfür einen dynamisierten
Betrag von rd. 14 Mrd. DM jährlich (Basisjahr 1993) für erforderlich. ... Zur dauerhaften
Sicherung des Kostenausgleichs fordert der Bundesrat die Beteiligung
der Länder am Aufkommen der Mineralölsteuer, die als Gemeinschaftsteuer im
Sinne von Artikel 106 Abs. 3 des Grundgesetzes umgestaltet wird. Diese Einnahmen
der Länder dürfen nicht in den finanzkraftorientierten Länderfinanzausgleich
einbezogen werden. Die Verteilung der Mittel auf die Länder ist sach- und
aufgabengerecht durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz zu regeln.“ 9
Dies war durch die beteiligten Bundesratsausschüsse vorbereitet worden 10. Diese Ände-
rung der Regelungen über die Gemeinschaftsteuern in Art. 106 Abs. 3 GG wurde später
wieder verworfen. In der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Rechtsausschusses
des Deutschen Bundestages vom 30. November 1993 taucht ein neu einzuführender Art.
7 Vgl. auch Folkert Kiepe, Nahverkehrsregionalisierung für den Bund nicht zum Nulltarif, der städtetag
1992, S. 423.
8 Gesetzentwurf der Bundesregierung, BRat-DrS 139/93, Begründung, S. 4.
9 Stellungnahme des Bundesrates vom 07.05.1993, DrS 130/93 (Beschluß), S. 2 f.
10 Bundesrat, Empfehlungen der Ausschüsse, DrS 130/1/93 vom 27.04.1993, S. 13 f.

106a GG auf, der bereits vom Finanzausschuss des Bundestags am 24. November 1993
vorgeschlagen worden war 11: „Der neu eingefügte Artikel 106a GG bestimmt, daß die
Länder auf die die Aufgaben- und Finanzverantwortung ab dem 1. Januar 1995 für den
8
Schienenpersonennahverkehr übergeht, ab dem 1. Januar 1995 für den öffentlichen Per-
sonennahverkehr einen Betrag aus dem Steueraufkommen des Bundes erhalten.“ 12 Bei
der konkreten Erläuterung wird dann der (parallele) Entwurf des Regionalisierungsge-
setzes in Bezug genommen: „Der Entwurf des Regionalisierungsgesetzes enthält die in-
soweit maßgeblichen Regelungen. ... Die Mittel werden insbesondere aufgabenbezogen
zur Abdeckung der zusätzlichen Lasten aus dem Schienenpersonennahverkehr in den
einzelnen Ländern geleistet. Im übrigen sind die Mittel für andere Aufgaben im öffentli-
chen Personennahverkehr zu verwenden. Die Nichteinbeziehung in den Finanzkraftaus-
gleich dient dazu, eine Verteilung der Mittel unter den Ländern sicherzustellen, die den
spezifischen Bedarf der einzelnen Länder aus der Übernahme des Schienenpersonen-
nahverkehrs gerecht wird.“ 13 Durch fraktionsübergreifenden Änderungsantrag vom 1.
Dezember 1993 erhielt Art. 106a GG seine jetzige Fassung 14 . Am 2. bzw. 17. Dezember
1993 stimmten Bundestag und Bundesrat jeweils mit verfassungsändernder Mehrheit
dem Entwurf zu.
III. Zwischenergebnis: Kongruenz zwischen Grundzielen der Bahnreform und der
Auslegung des Art. 106a GG als Verfassungsgebot
1. Interpretatorischer Zusammenhang – methodische Vorüberlegung
Für die Fragestellung vorliegenden Gutachtens entscheidend ist vor dem geschilderten
Hintergrund, dass Art. 106a GG nur im Kontext seiner Entstehungsgeschichte interpre-
tiert werden kann. D.h. bei seiner Auslegung ist stets Kongruenz zwischen den Grundzie-
len der Bahnreform und dem Aussagegehalt von Art. 106a GG zu beachten bzw. herzu-
stellen. Stärker als bei allgemeiner gefassten Normen des Verfassungsrechts ist – anders
ausgedrückt – die Interpretation und Anwendung der Norm kontextgebunden. Ein un-
mittelbarer Zusammenhang besteht insoweit mit Art. 87e Abs. 4 und Art. 143a Abs. 3
11 BTag-DrS 12/6280 vom 30.11.1993, S. 5, 7.
12 BTag-DrS 12/6280 vom 30.11.1993, S. 8.
13 Ebd., S. 9.
14 BTag-DrS 12/6311.

9
GG, ein Gesamtzusammenhang darüber hinaus mit der ganzen Bahnreform 15. Dies wird
die nachfolgende Entfaltung des Sinngehalts der Vorschrift steuern.
2. Auch der Personennahverkehr folgt dem Grundmodell der Bahnreform
Auch wenn Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG hinsichtlich des Verkehrsangebots auf dem grund-
sätzlich in die Gewährleistungsverantwortung des Bundes fallenden Schienennetz für
den Schienenpersonennahverkehr eine Ausnahme macht, ist dieser insgesamt nicht aus
der Neukonzeption der Bahnreform ausgenommen. Dies hat mit aller Deutlichkeit Mar-
kus Möstl im führenden Grundgesetz-Kommentar herausgearbeitet: „Im Ausgangspunkt
ist nach hier vertretener Ansicht kein Anhaltspunkt ersichtlich, dass für den Schienen-
personennahverkehr irgendeine Ausnahme von der Grundentscheidung des Art. 87e
zugunsten einer wettbewerblichen Marktöffnung gelten sollte, wie sie ... insbesondere
darin besteht, dass Anbietern, die aus eigener Kraft auf den Markt drängen wollen, die-
ser Marktzutritt nicht verwehrt oder unnötig erschwert werden darf ...“ 16 Auch die
Grundposition der Regionalisierung des Nahverkehrs, dass derjenige bezahlen soll, der
die Dienstleistung „bestellt“, fügt sich – trotz der einfachgesetzlichen Qualifizierung als
„Daseinsvorsorge“ in § 1 RegG – nahtlos in dieses Konzept ein. Im Folgenden wird die
damit herausgestellte Kongruenz zwischen Grundanliegen der Bahnreform einerseits,
der Entfaltung von Pflichten und Maßstäben aus Art. 106a GG andererseits, über die in
der Literatur bisher nur rudimentär entwickelten Ansätze hinaus weiter entfaltet wer-
den.
B. Gesetzgebungsauftrag des Bundes aus Art. 106a Satz 2 GG
15 Vgl. auch Gunnar Folke Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar
und Handbuch, Bd. 2, 2002, Art. 106a Rdnr. 9; Peter Michael Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar
zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 106a Rdnr. 1; auch Folkert Kiepe, Die Regionalisierung
des Schienenpersonennahverkehrs und ihre finanziellen Auswirkungen auf die Städte, ZKF 1994, S. 218
(219) zu entsprechenden Interpretationsproblemen „andersherum“, d.h. von Art. 87e GG ausgehend ähnlich
Markus Möstl, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 87e Rdnr. 15, 17, 136 (Kommentierung
von November 2006).
16 In: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 87e Rdnr. 137.

10
Art. 106a GG ist – jenseits der wiederum knappen Kommentierungen – nur sehr wenig
im rechtswissenschaftlichen Schrifttum behandelt worden. Jenseits allgemeiner Darstel-
lungen der seinerzeitigen Bahnreform 17 können im Wesentlichen nur die Beiträge von
Jürgen W. Hidien erwähnt werden 18 . Dort erfahren wir, dass die Norm unbestimmte
Rechtsbegriffe zur Konkretisierung durch den einfachen Gesetzgeber enthalte. „Die Fra-
ge nach den verfassungszulässigen oder -gebotenen Verteilungsmaßstäben kann ledig-
lich zu allgemeinen Verteilungsrichtlinien führen. ... Der dahinterstehende, auch hier
wirksame föderative Grundsatz der Finanzgleichheit bindet den Bund bei seiner Vertei-
lungsaufgabe und verpflichtet ihn, alle Länder formal gleich zu behandeln und nicht aus
politischen oder sachfremden Erwägungen zu diskriminieren. ... Für die anteilsmäßige
Bemessung einer festzusetzenden bestimmten Finanzierung eines Verkehrsleistungsni-
veaus im SPNV und generell im ÖPNV muß der Gesetzgeber im übrigen zuverlässige und
verläßliche objektive Indikatoren zugrunde legen; ...“ 19 Ein Auftrag zur Maßstabsbildung
wird dann wenig später im sachlichen Zusammenhang mit dem Gesetzesvorbehalt in
Art. 106a GG erneut postuliert: „Im Hinblick auf die sensible Verteilungsproblematik und
ihre justizielle Kontrolle sowie zur Sicherung des gliedstaatlichen Zuweisungsanspruchs
wird man allerdings fordern können, daß der Gesetzgeber, auch wenn insoweit kein
‚Ermessen’ ausgeübt wird, die Verteilungs- und Berechnungsmodi im Gesetzgebungsver-
fahren benennt und gegebenenfalls begründet.“ 20 Diese Bemerkungen sind zutreffend,
lösen freilich noch nicht das gestellte Problem. Nicht unwidersprochen bleiben kann
demgegenüber die Vermutung desselben Autors, verfahrensrechtliche Sicherungen
führten dazu, dass die Ausfüllung des Geseztesvorbehalts unproblematisch sei: „Gegen
sachwidrige Bundesingerenzen oder Absprachen sind die Länder in ausreichendem Ma-
ße durch ihre verfahrensrechtliche Beteiligung geschützt.“ 21 Das erscheint zu optimis-
tisch, denn der Bund kann sich entweder mit einem Teil der Länder „verbünden“ oder er
überlässt die Legislation faktisch den Ländern und inthronisiert damit wiederum eine
Ländermehrheit auf Kosten der Interessen einer Minderheit. Derartige Problemkonstel-
lationen sind aus der Konkretisierung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs durch das
17 Die Norm kommt hier nur völlig randständig vor, vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl,
Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungrechts (Art. 87e GG); DÖV 1994, S. 577; Jürgen Fromm,
Die Reorganisation der Deutschen Bahn, DVBl. 1994, S. 187; vgl. insgesamt den Band Willi Blümel (Hrsg.),
Verkehrswegerecht im Wandel, 1994.
18 Der spezielle Finanzierungsausgleich gem. Art. 106a GG, DVBl. 1997, S. 595; ferner ders., Der föderative
Finanzierungsausgleich im öffentlichen Personennahverkehr, VR 1997, S. 309 ff.
19 Jürgen W. Hidien, Der spezielle Finanzierungsausgleich gem. Art. 106a GG, DVBl. 1997, S. 595 (600).
20 Ebd., S. 602.
21 Ebd., S. 602.

Finanzausgleichsgesetz – ebenfalls ein zustimmungspflichtiges Bundesgesetz – be-
kannt 22.
11
Auch die Kommentarliteratur, die Art. 106a GG ausnahmslos kommentiert, bringt zu der
im Mittelpunkt des Gutachtens stehenden Frage nur Ansätze einer Lösung. Gunner Folke
Schuppert führt aus, dass das Gesetz in Ausfüllung von Art. 106a S. 2 GG „sowohl die Hö-
he des Ausgleichsbetrages als auch die horizontale Verteilung auf die Länder bestim-
men“ müsse 23 . Helmut Siekmann sieht ausdrücklich eine rechtliche Verpflichtung des
Bundes: „Der Bund ist verpflichtet, nähere Einzelheiten durch zustimmungspflichtiges
Gesetz zu regeln. Vor allem muss die Höhe des Ausgleichsbetrages und seine Verteilung
auf die Länder festgelegt werden.“ 24
I. Der organisationsrechtliche Gesetzesvorbehalt mit Zustimmungsvorbehalt
Verfassungsrechtsdogmatisch handelt es sich bei Art. 106a Satz 2 GG („Das Nähere re-
gelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.“) organkompetenti-
ell um einen organisationsrechtlichen Gesetzesvorbehalt mit Zustimmungspflicht. Orga-
nisationsrechtlich ist der Gesetzesvorbehalt, da er nicht das Staat-Bürger-Verhältnis be-
trifft, sondern den staatlichen Binnenbereich. Die Gesetzesform ist hier unhintergehbar
angeordnet, damit aus der Vergangenheit bekannte, von überzeugenden Stimmen ent-
gegen der nicht konsistenten Ansicht des Bundesverwaltungsgericht 25 für verfassungs-
widrig gehaltenen 26 Praktiken, Verteilungsentscheidungen im Wege von Verwaltungs-
vereinbarungen o.ä. zu treffen, ein für alle Mal ausgeschaltet werden sollten 27 . Die Rati-
22 Allgemein und grundsätzlich zur Konfliktlösungsmechanismen im deutschen Finanzverfassungsrecht
Dirk Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, 2012, S. 218 ff.
23 In: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Bd. 2, 2002, Art.
106a Rdnr. 11; vgl. demgegenüber Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 106a Rdnr. 5: „Es (das Regionalisierungsgesetz; C.W.) regelt die Höhe des
Betrages, der trotz der Zweckbindung verfassungsrechtlich nicht vorgegeben ist, den der Bund aber nicht
ohne Zustimmung des Bundesrates von seinem im Zeitpunkt der Einfügung des Art. 106a in das GG bereits
ausgehandelten Niveau herabsetzen kann, und weiter seine Verteilung auf die einzelnen Länder, die
sich im verfassungsrechtlichen Rahmen des föderalen Gleichheitssatzes halten muss.“, der mehr vom
RegG berichtet, als eine verfassungsrechtliche Pflicht sieht.
24 In: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 10.
25 BVerwGE 81, 312.
26 Vgl. etwa Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 1.
27 Vgl. insofern ganz parallel für den bundesstaatlichen Finanzausgleich BVerfGE 101, 158 (218 f.).

12
onalität und die Publizität, die nur das förmliche Gesetzgebungsverfahren schaffen kann,
sollen damit für die Verteilungsentscheidung fruchtbar gemacht werden.
Zugleich handelt es sich verbandskompetentiell 28 um die Anordnung einer ausschließli-
chen Gesetzgebungskompetenz des Bundes, wie sich aus der Verwendung des Wortes
„Bundesgesetz“ in Art. 106a Satz 2 GG ergibt 29. Diese Verbandszuständigkeit war schon
wegen der Regelvermutung der Art. 30 und 70 Abs. 1 GG hier außerhalb der Zuständig-
keitskataloge der Art. 73 und 74 GG im Grundgesetz selbst zu positivieren, damit der
Bund überhaupt tätig werden kann.
II. Gesetzgebungskompetenzen als Möglichkeit zur Gesetzgebung – Art. 106a GG
als Gesetzgebungsauftrag
„Die Kompetenznorm als solche enthält nur die Ermächtigung zum Handeln, nicht die
Verpflichtung. Sie hat lediglich hypothetischen Charakter.“ 30 Die Einräumung von Ge-
setzgebungskompetenzen in einer Verfassung eröffnen die Möglichkeit der begünstigten
staatlichen Ebene, legiferierend tätig zu werden 31 . Normalerweise ist damit keine Pflicht
zum Erlass eines Gesetzes verbunden, sondern die Frage dem politischen Ermessen des
Ermächtigten anheimgegeben 32, auch wenn die Erfahrung zeigt und herrschaftssoziolo-
gische Kenntnisse es nahelegen, dass derjenige, dem eine solche Kompetenz eingeräumt
ist, davon regelmäßig auch Gebrauch machen wird, denn es geht letztlich immer um
Machtausübung i.w.S. Die volle und teilweise übermäßige Ausschöpfung der konkurrie-
28 Zu der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen Verbands- und Organkompetenz Josef Isensee, Die
bundesstaatliche Kompetenz, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 133 Rdnr. 22 f.
29 Ausdrücklich Arnd Uhle, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 70 Rdnr. 58 (Kommentierung
von Oktober 2008). Nur durch einen solchen Zusatz erstarkt ein grundgesetzlicher Gesetzesvorbehalt zur
Zuständigkeitszuweisung, vgl. Christoph Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl.
2011, Art. 70 Rdnr. 12.
30 Josef Isensee, Die bundesstaatliche Kompetenz, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts
der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 133 Rdnr. 35.
31 Christoph Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 70 Rdnr. 63; Rüdiger
Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz. Kommentar, 12. Aufl. 2011, Vorb. v. Art.
70 Rdnr. 10a.
32 Hans-Werner Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des
Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 135 Rdnr. 12.

13
renden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach den Art. 72, 74 GG bilden den besten
Beleg, für diese Tatsache 33.
Auf der Ebene der Verfassungsrechtsdogmatik steigert sich die Einräumung der Mög-
lichkeit zur Gesetzgebung zur Verpflichtung, wenn ein echter Gesetzgebungsauftrag dem
Grundgesetz entnommen werden kann. Solche Gesetzgebungsaufträge sind freilich sehr
selten; der Auftrag der Gleichstellung der „unehelichen“ Kinder in Art. 6 Abs. 5 GG stellt
ein bekanntes Beispiel dar 34.
Unterhalb derart expliziter Gesetzgebungsaufträge wird man freilich eine Gruppe von
staatsorganisationsrechtlichen Gesetzen anerkennen müssen, die notwendig sind, um
im Grundgesetz vorgesehene Funktionen auszuüben. Sprachlich kommt das insbesonde-
re durch eine Formulierung wie „das Nähere regelt ein Bundesgesetz“ zum Ausdruck 35.
Das Finanzausgleichsgesetz (FAG), das in Art. 106 Abs. 3 und 4 sowie Art. 107 Abs. 1 und
2 GG angesprochen ist, zählt etwa dazu, denn ohne ein derartiges Gesetz könnte der Ver-
fassungsauftrag zum bundesstaatlichen Finanzausgleich nicht durchgeführt werden 36 .
Auch die Existenz eines Umsatzsteuergesetzes ist – jenseits der unionsrechtlichen Vor-
gaben – zwingend, denn sonst könnte das bewegliche Element in der Steuerertragsauf-
teilung zwischen Bund und Ländern gem. Art. 106 Abs. 3 und 4 GG nicht funktionieren 37 .
Oben wurde herausgearbeitet, dass Art. 106a GG nur im Zusammenhang mit der Bahn-
reform insgesamt interpretiert werden kann. Schon daraus kann eine entsprechende
Pflicht zum Erlass eines Regionalisierungsgesetzes hergeleitet werden. Die Länder hät-
ten, wie die Gesetzgebungsgeschichte zeigt, dem Gesamtkompromiss ohne die Über-
nahme der Regionalisierungszuschüsse durch den Bund niemals zugestimmt. Sprachlich
wird dies durch die Formulierung „Das Nähere regelt ein Bundesgesetz“ zum Ausdruck
gebracht, wobei das Wort „regelt“ hier tatsächlich als Gesetzgebungsbefehl mit Verfas-
sungskraft anzusehen ist. Das wird in der Kommentarliteratur, soweit ersichtlich, nir-
33 Vgl. nur Rüdiger Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz. Kommentar, 12. Aufl.
2011, Vorb. v. Art. 70 Rdnr. 2.
34 BVerfGE 84, 168 (185); 118, 45 (62); insgesamt Josef Isensee, Die bundesstaatliche Kompetenz, in:
ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, §
133 Rdnr. 56.
35 Rüdiger Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz. Kommentar, 12. Aufl. 2011,
Vorb. v. Art. 70 Rdnr. 10b.
36 BVerfGE 101, 158 (215): Regelungsauftrag an den Gesetzgeber.
37 Indirekt so wohl auch BVerfGE 101, 158 (215).

gendwo explizit ausgesprochen 38, erfolgt aber zwingend aus der Interpretation der
Norm.
14
III. Die Rolle des Bundes als „Schiedsrichter“
Die Interpretation des Gesetzesvorbehalts in Art. 106a Satz 2 GG als Verfassungsauftrag
zur Gesetzgebung im Sinne der Norm zieht für den Bund Folgerungen nach sich. „Der
Bund“ hat das Gesetzesinitiativrecht im Rahmen, den Art. 76 GG zur Verfügung stellt, zu
ergreifen; faktisch wird dies wegen der Komplexität auf ein Tätigwerden der Bundesre-
gierung hinauslaufen müssen. Allein daraus folgt die Pflicht, mit einem ausgearbeiteten
und begründeten Gesetzesvorschlag seitens des Bundes voranzuschreiten.
Im Folgenden geht es um weiterreichende Folgerungen. Der Logik eines zustimmungs-
pflichtigen Bundesgesetzes entspricht es, dass der Bund von Anfang an die Möglichkei-
ten einer Mehrheit im Bundesrat in seine Überlegungen und in sein Tätigwerden einbe-
zieht. Dies geht angesichts der Tatsache, dass es sich um einen Gesetzgebungsauftrag
handelt, über rein formale Anforderungen hinaus. Daraus sind – wie gleich zu zeigen
sein wird – Verhandlungsaufträge, substantielle Bemühenslasten u.ä. herzuleiten 39 .
1. Das Gebot der Bundestreue / des bundesfreundlichen Verhaltens und die föderale
Gleichheit
Die angedeutete Pflicht des Bundes folgt aus dem Gebot der Bundestreue, auch Gebot
bundesfreundlichen Verhaltens genannt 40 . Die Bundestreue bindet Bund und Länder
gleichermaßen, in sämtliche Richtungen: Bund-Länder; Länder-Bund; Länder unterei-
nander. Ihr liegt der Gedanke zugrunde, dass die Bundesglieder in ihrem Verhältnis zu-
einander zusammenwirken sollen, um ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung gerecht
38 Vgl. allgemein jedoch Rüdiger Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Grundgesetz. Kommentar,
12. Aufl. 2011, Vorb. z. Art. 70 Rdnr. 10b.
39 Weitgehend unergiebig in Bezug auf die Lösung finanzverfassungsrechtlicher Konflikte durch Verhandlungen
leider Dirk Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, 2012, S. 289 ff.
40 Grundlegend und umfassend Hartmut Bauer, Die Bundestreue, 1992.

15
zu werden 41. Die Bundestreue als ungeschriebener Rechtssatz des Bundesstaatsrechts
modelliert dabei anderweitig bestehende bundesstaatliche Verpflichtungen; anders ge-
wendet: der Grundsatz ist akzessorisch, schafft nicht selbst Rechte und Pflichten, son-
dern steuert die Ausübung solcher. Schon in einer sehr frühen Entscheidung wurde die
bereits im Bismarckreich, v.a. durch Rudolf Smend entwickelte Kategorie, auch auf das
Grundgesetz angewendet, wenn das Gericht ausführte, dass alle „an dem verfassungs-
rechtlichen ‚Bündnis’ Beteiligten“ gehalten seien, „dem Wesen dieses Bündnisses ent-
sprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und Wahrung seiner und der
wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen“ 42. Schon Smend hatte die Bun-
destreue als Vehikel entwickelt, gegen eine rein formale Einhaltung von bundesstaatli-
chen Pflichten vorgehen zu können 43. Auf der anderen Seite kann die Bundestreue nicht
zu einer vollständigen Verrechtlichung des Bund-Länder-Verhältnisses führen, müssen
auch politische Gestaltungsspielräume offen gehalten werden 44 .
Einer dieser nach dem Ausgeführten notwendigen Ansatzpunkte für vorliegend zu be-
gutachtende Fragestellung ist das ebenfalls aus dem Bundesstaatsprinzip in Verbindung
mit dem grundrechtlichen bzw. rechtsstaatlichen Willkürverbot hergeleitete 45 Postulat
föderaler Gleichheit 46 . Dieses besitzt einerseits eine inhaltliche Dimension; darauf wird
unten zurückzukommen sein 47 . Es besitzt jedoch auch eine verfahrensrechtliche Dimen-
sion 48. Jenseits von – seltenen – Einstimmigkeitssituationen hat Josef Isensee dies mit
Hilfe der Verfassungsgerichtsjudikatur in Anforderungen an Verhandlungen und Verfah-
ren entfaltet:
„Das Bundesverfassungsgericht sieht ... als Entsprechung zum bundesstaatlichen
Prinzip ‚die verfassungsrechtliche Pflicht, daß die Glieder des Bundes sowohl einander
als auch dem größeren Ganzen und der Bund den Gliedern die Treue halten und
sich verständigen’. Diese Pflicht zur Verständigung wirkt zwar nicht so automatisch
wie das demokratische Mehrheitsprinzip. Sie ist jedoch ‚stark genug, um die not-
41 Peter Badura, Staatsrecht, 5. Aufl. 2012, Rdnr. D 86.
42 BVerfGE 1, 299 (315).
43 Vgl. etwa Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus unter dem Grundgesetz, in: ders./Kirchhof
(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 126 Rdnr. 161.
44 Zu Recht Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 484 f.
45 BVerfGE 72, 330 (404): „Aus dem Bundesstaatsprinzip und dem allgemeinen Gleichheitssatz folgt ... ein
föderatives Gleichbehandlungsgebot für den Bund im Verhältnis zu den Ländern.“ Auführlich zur Herleitung
Markus C.F. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 238 ff. m.w.N.
46 Zum Zusammenhang zwischen Bundestreue und föderaler Gleichheit Sigrid Boysen, Gleichheit im Bundesstaat,
2005, S. 215 ff.; Markus C.F. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 246 unter öfter.
47 Vgl. unten unter C I 2.
48 Bereits in Verbindung mit der Bundestreue BVerfGE 12, 205 (255 f.) – erstes Fernsehurteil.

16
wendigen gemeinsamen Entscheidungen sachgerecht herbeizuführen’. Die Erwartung,
daß auch über die föderale Einstimmigkeit die notwendige Entscheidungseinheit
erreicht werden kann, wird rechtlich abgesichert durch konkrete Direktiven, die
sich aus der bundesstaatlichen Gleichheit ergeben. Dazu gehören
- Verhandlungsbereitschaft jedes bundesstaatlichen Gliedes gegenüber jedem
anderen, das gleichermaßen betroffen ist,
- Fairneß und Sachlichkeit des Procedere,
- Verbot willkürlicher Obstruktion,
- Verbot der mißbräuchlichen Inanspruchnahme von Kompetenzen und Befugnissen,
- Verbot sachwidriger Diskriminierung,
- Vertragstreue,
- Wahrung von Treu und Glauben, insbesondere Vertrauensschutz.“ 49
Diese verfahrensrechtlichen Anforderungen aus dem Grundsatz bundesstaatlicher
Gleichheit in Verbindung mit der Bundestreue wird gerade in Situationen wie der vor-
liegenden aktuell, in dem der Bund – hier sogar kraft Verfassung – in die Rolle des ent-
scheidenden Schiedsrichters gedrängt ist, also sich nicht auf einer Ebene mit den Län-
dern wiederfindet, sondern kraft seines Gesetzgebungsrechts „in Vorleistung“ treten
muss. In der Standarddissertation zum föderalen Gleichbehandlungsgrundsatz wird dies
abstrakt unter der Überschrift „Der Bund als Verpflichteter des Gleichheitssatzes in der
Kooperation mit den Ländern“ zusammengefasst:
„Wenn der Bund mit den Ländern kooperiert, treffen ihn die Verpflichtungen des
föderativen Gleichheitssatzes ohne Einschränkung. ... Reduziert sich seine Rolle in
der Kooperation nicht auf Beobachtung oder Moderation, sondern berührt ihr Inhalt
seinen verfassungsrechtlichen Kompetenzkreis, genießt er zwar die gleichen
Koordinationsrechte wie die Länder; doch er trifft auf die Länder nicht als verfassungsrechtlich
Gleicher. Sein Machtbereich ist von dem der Länder verschieden;
die föderative Gleichheit, die zwischen den Gliedstaaten die Verpflichtungen des
Gleichheitssatzes grundsätzlich zu verdrängen vermag, besteht zwischen Bund
und Ländern nicht. Es fehlt nicht etwa nur an einer prinzipiellen Machtparität;
vielmehr tritt der Bund den Ländern als einziger bundesstaatlicher Akteur seiner
Art und mit einer monopolistischen Machtbefugnis gegenüber. ... Die ... Gesetzlichkeit
des Gleichheitssatzes verlangt daher seine Bindung an die Gleichheitspostulate.
In der Konsequenz muß der Bund nicht nur im direktiven Bund-
Länder-Verhältnis, sondern auch auf der Kooperationsebene die Gliedstaaten, die
er dort als verfassungsrechtlich im wesentlichen Gleichberechtigte antrifft,
grundsätzlich gleich bzw. bei zu regelnden Verteilungen proportional nach einem
sachgerechten Kriterium behandeln.“ 50
49 Idee und Gestalt des Föderalismus unter dem Grundgesetz, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des
Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 126 Rdnr. 150 f.; zu Folgerungen hinsichtlich
des Verfahrens / des Procederes aus dem Prinzip auch Markus C.F. Pleyer, Föderative Gleichheit,
2005, S. 246.
50 Markus C.F. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 329 f., Hervorhebung nur hier.

17
Es erscheint nun freilich nicht unproblematisch, aus einer derart allgemeinen Vorgabe
konkrete Schlussfolgerungen für vorliegendes Problem zu ziehen. Vergleichsfälle, die als
Konkretisierungen in einem ähnlichen Zusammenhang bereits vom Bundesverfassungs-
gericht entschieden wurden, bieten Anschauungsmaterial für weitergehende Schlussfol-
gerungen für hiesige Situation. Dafür wendet sich der Blick in die allgemeine Finanzaus-
gleichsproblematik im Bundesstaat.
2. Als finanzverfassungsrechtliche Besonderheit: Das Konzept des sog. Maßstäbegesetzes
Trotz der im nächsten Teil C des Gutachtens herauszuarbeitenden Unterschiede zwi-
schen dem normalen bundesstaatlichen Finanzausgleich der Art. 106 und 107 GG und
der hier interessierenden Verteilungsproblematik des Art. 106a GG hinsichtlich der an-
zuwendenden Maßstäbe bestehen v.a. in verfahrensrechtlicher Hinsicht erstaunliche
Parallelen zwischen der Stellung und Funktion des Bundes in der Konkretisierung der
grundgesetzlichen Verfassungsaufträge (einerseits ein Finanzausgleichsgesetz zu schaf-
fen, andererseits ein Regionalisierungsgesetz zu verabschieden). In beiden Fällen geht
es um die Lösung von im Grundgesetz nur rudimentär geregelten Verteilungskonflikten
durch zustimmungspflichtiges Bundesgesetz. Diese Problematik hat das Bundesverfas-
sungsgericht in seinem (letzten großen) Finanzausgleichsurteil vom 11. November 1999
klar erkannt und Vorgaben zu ihrer Bewältigung gegeben 51 . Im ersten Leitsatz des Ur-
teils wird eine Pflicht zur „Maßstabsbildung“ durch Bundesgesetz postuliert: „Die Fi-
nanzverfassung verpflichtet den Gesetzgeber, das verfassungsrechtlich nur in unbe-
stimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch an-
wendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und
zu ergänzen.“ 52 In den Entscheidungsgründen lesen wir von einer Beauftragung des Ge-
setzgebers 53 , von einem dahingehenden „Regelungsauftrag“ 54 :
„Mit der auf langfristige Geltung angelegten, fortschreibungsfähigen Maßstabbildung
stellt der Gesetzgeber ... sicher, daß Bund und Länder die verfassungsrecht-
51 BVerfGE 101, 158 (214 ff.).
52 BVerfGE 101, 158, Leitsatz 1.
53 BVerfGE 101, 158 (214).
54 BVerfGE 101, 158 (215).

18
lich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren, ihnen
gemeinsam dieselben Indikatoren zugrunde legen und damit einen Vergleich der
Deckungsbedürfnisse ermöglichen ... In dem Erfordernis eines auf Planung aufbauenden
Gesetzes ... ist die Bildung langfristiger Maßstäbe angelegt, die dem Gesetz
wieder seine herkömmliche Funktion zuweisen: Das Gesetz gestaltet in seiner
formellen Allgemeinheit rational-planmäßig die Zukunft, setzt eine gewisse
Dauerhaftigkeit als Regel voraus, erstreckt ihre Anwendung auf eine unbestimmte
Vielzahl zukünftiger Fälle, wahrt damit Distanz zu den Betroffenen, wendet die
Aufmerksamkeit des regelnden Organs dem auch für die Zukunft verpflichtetenden
Maßstab zu und verwirklicht die Erstzuständigkeit des Gesetzgebers bei der
Verfassungsinterpretation.“ 55
Diese Pflicht zur Maßstabsbildung wird zugleich eingesetzt, um die Gesetzgebung der
„Mehrheitsfalle“ zu entziehen, d.h. dem Problem, dass eine Mehrheit von Ländern – im
Finanzausgleich typischerweise die Empfängerländer – Bund und Geberländer erpres-
sen können, indem sie ihre im Bundesrat notwendige Zustimmung verweigern:
„Andererseits rechtfertigt auch die bloße parlamentarische Mehrheit noch nicht
den beschlossenen Finanzausgleich. Der Gesetzgeber hat gegenläufige Interessen
festzustellen, zu bewerten und auszugleichen. Er darf aber nicht allein in der Rechtfertigung
eines Mehrheitswillens zu Lasten einer Minderheit auf fremde Haushalte
zugreifen oder Ausgleichsansprüche vereiteln. Damit begegnet eine Gesetzgebungspraxis,
die das Finanzausgleichsgesetz faktisch in die Verantwortlichkeit des Bundesrates
verschiebt, verfassungsrechtlichen Einwänden.“ 56
Das ist exakt die diesem Gutachten zugrundeliegende Situation. Der Bund darf sich nicht
zurückziehen und die Aushandlungsprozesse allein den Ländern überlassen. Der Bund
hat als „gerechter Schiedsrichter“ sicherzustellen, dass nicht eine Ländermehrheit das
Gesetzgebungsverfahren dominiert. Die „Lösung“ des Zweiten Senats des Bundesverfas-
sungsgerichts besteht darin, durch die Entwicklung von Verteilungsmaßstäben auch
prozedural auf das Gesetzgebungsverfahren einzuwirken: „Rationalisierung durch Pro-
zeduralisierung“ 57 . Hier müsste der Bund auch konkrete Vorschläge im Sinne dieser
Rechtsprechung machen, wenn die Kommunikation zwischen den Ländern in ein reines
„Zahlengeschachere“ ausartete. Mit anderen Worten: Die finanzausgleichsrechtliche
Rechtsprechung aus Karlsruhe gibt dem Bund von Verfassungs wegen die Pflicht zur
aktiven Betreibung des Gesetzgebungsverfahrens in Ausfüllung des Verfassungsauftrags
aus Art. 106a GG auf. In der Sache kann dies nur bedeuten, dass dem Bund auch die
55 BVerfGE 101, 158 (217 f.).
56 BVerfGE 101, 158 (219) – Hervorhebung nur hier.
57 Gunnar Folke Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch,
Bd. 2, 2002, Art. 107 Rdnr. 46.

19
Pflicht obliegt, konkrete Maßstäbe im Gesetzgebungsverfahren bzw. seiner Vorphase zu
präsentieren.
Es soll nicht verschwiegen werden, dass das Urteil vom November 1999 mit dem daraus
hervorgehenden Maßstäbegesetz im Schrifttum überwiegend kritisch gesehen wurde
und dass das Maßstäbegesetz von vielen als letztlich gescheitert eingestuft wird 58. Diese
Kritik trifft freilich zwei Aspekte des Urteils, die bisher hier nicht referiert wurden und
die für hiesige Konstellation auch mehr oder weniger irrelevant sind. Das Gericht stellt
sich das Maßstäbegesetz als neue normhierarchische Kategorie vor, denn das FAG soll
durch dieses Gesetz gebunden werden. Das ist ein Eingriff in die Rechtsquellenlehre und
es erscheint in der Tat mehr als fraglich, ob dies ein Verfassungsgericht leisten kann o-
der darf. In vorliegender Situation einer Revision bzw. Fortschreibung des Regionalisie-
rungsgesetzes, wo ein thematisch im Vergleich zum gesamten bundesstaatlichen Fi-
nanzausgleich sehr enger Verteilungskonflikt zu lösen ist, würde es genügen, dass im
Regionalisierungsgesetz selbst die Maßstabsbildung erfolgt und die konkrete Verteilung
dann exekutiv aufgrund der gesetzlich festgelegten Maßstäbe erfolgte. Die rechtsquel-
lentheoretische „Zwischenform“ eines bindenden Maßstäbegesetzes wäre weder sinn-
voll noch erforderlich. Damit erledigt sich auch der zweite wesentliche Kritikpunkt an
dem Urteil aus dem 101. Band der Entscheidungssammlung des Gerichts: Der Zweite
Senat hatte, in Anlehnung an Gedanken John Rawls, gefordert, dass die Maßstäbe in Un-
kenntnis der konkreten Verteilungsergebnisse zu bilden seien, gewissermaßen hinter
einem „Schleier des Nichtwissens“. Erst in zeitlichem und gedanklichem Abstand wären
dann die eigentlichen Verteilungsentscheidungen zu treffen gewesen. Das mag in der Tat
eine naive Vorstellung sein, die zudem auch noch demokratietheoretischen Einwänden
ausgesetzt ist (darf ein Ministerpräsident einer Regelung überhaupt zustimmen, deren
Folgen er für sein Land nicht überblickt bzw. überblicken darf?). Dieses Postulat entfällt
hier mit der Maßstabsbildung im Regionalisierungsgesetz selbst.
3. Keine Disposition über Kompetenznormen: Der Bund als „ehrlicher Makler“
58 Vgl. nur Bodo Pieroth, Die Mißachtung gesetzlicher Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, S.
1088; Christoph Degenhart, Maßstabsbildung und Selbstbindung des Gesetzgebers als Postulat der Finanzverfassung
des Grundgesetzes, ZG 2000, S. 79; Hans-Peter Bull, Der rationale Finanzausgleich – ein
Gesetzgebungsauftrag ohnegleichen, DÖV 2000, S. 305.

20
Die verfassungsrechtlich erwartete Maklerrolle des Bundes resultiert noch aus einem
anderen Begründungsstrang. Bundesstaatliche Kompetenzen stehen nicht zur Dispositi-
on derjenigen, die durch sie ermächtigt bzw. gebunden werden. Das ist allgemein aner-
kannt 59 . Zöge sich der Bund aus seinem Gesetzgebungsauftrag nach Art. 106a Satz 2 GG
zurück und überließe die Aushandlung den Ländern qua ihrer Bundesratsmitwirkung,
setzte sich stets eine Ländermehrheit durch. Dies geriete zumindest nahe in die Gefahr,
dass die Länder über eine Ländermehrheit im Bundesrat über die Kompetenz „disponie-
ren“ könnten. Um dies zu verhindern ist stets die aktive Mitwirkung des Bundes an „sei-
nem“, einem Bundesgesetzgebungsverfahren zwingend erforderlich. In dem oben refe-
rierten Zusammenhang mit dem bundesstaatlichen Finanzausgleich hat der Zweite Se-
nat des Bundesverfassungsgerichts das mit der gebotenen Klarheit erkannt und bekräf-
tigt: „Andererseits rechtfertigt auch die bloße parlamentarische Mehrheit noch nicht den
beschlossenen Finanzausgleich. Der Gesetzgeber hat gegenläufige Interessen festzustel-
len, zu bewerten und auszugleichen. Er darf aber nicht allein in der Rechtfertigung eines
Mehrheitswillens zu Lasten einer Minderheit auf fremde Haushalte zugreifen oder Aus-
gleichsansprüche vereiteln. Damit begegnet eine Gesetzgebungspraxis, die das Finanzaus-
gleichsgesetz faktisch in die Verantwortlichkeit des Bundesrates verschiebt, verfassungs-
rechtlichen Einwänden.“ 60
V. Zwischenergebnis: Pflicht des Bundes zur Maßstabsbildung im Sinne der
Grundintention der Reform sowie als Mittler zwischen divergierenden Länderin-
teressen
Art. 106a GG erweist sich als Verfassungsauftrag zur Gesetzgebung, nicht lediglich als
Kompetenznorm, die ausgefüllt werden kann oder auch nicht. Da Bundesgesetzge-
bungskompetenz angeordnet ist, ist der Bund aufgerufen, von seinem Gesetzesinitiativ-
recht Gebrauch zu machen; über den Bundesrat könnte lediglich eine Ländermehrheit
aktiv werden und das würde bereits das Gleichgewicht zwischen den betroffenen Län-
dern stören. Aus dem Zusammenwirken der Postulate der Bundestreue und der födera-
tiven Gleichbehandlung treffen den Bund hier darüber hinausgehend besondere Pflich-
59 Vgl. nur Hans-Werner Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des
Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 135 Rdnr. 16.
60 BVerfGE 101, 158 (219) – Hervorhebung nur hier.

21
ten. Die Gleichbehandlung der Länder mit unterschiedlichen Interessen kann nur über
eine Maßstabsbildung hinsichtlich der zu treffenden Verteilungsentscheidung gelingen.
In Anlehnung an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum sog. Maßstäbegesetz im
bundesstaatlichen Finanzausgleich gewährleistet vorliegend nur eine solche, vom Bund
initiierte Maßstabsbildung die Durchführung des Gesetzgebungsauftrags bei Wahrung
des Postulats föderaler Gleichheit. In der abstrakten Maßstabsbildung zeigen sich ver-
allgemeinerungsfähige Kriterien, die Sachgerechtigkeit und damit das Fehlen von Will-
kür bei der Verteilung verdeutlichen. „Gegriffene“ Betragszuteilungen würden diesen
verfassungsrechtlichen Maßstäben nicht gerecht.
C. Verfassungsrechtliche Vorgaben für Verteilungsmaßstäbe im
Rahmen des Art. 106a GG
„Grundsätzlich besteht für den Gesetzgeber nicht nur Entschließungsfreiheit zu ent-
scheiden, ob er tätig werden will, sondern auch Gestaltungsfreiheit hinsichtlich des
‚Wie’. Er kann von der ihm zugeteilten Befugnis freien Gebrauch machen, allerdings nur
im Rahmen der Verfassung.“ Mit der oben herausgearbeiteten Pflicht zur Gesetzgebung
aufgrund von Art. 106a Satz 2 GG korrespondiert auch eine Pflicht zur Maßstabsbildung,
denn sonst würde die Pflicht letztlich leerlaufen. Die Verfassung gibt in Art. 106a GG
freilich keine Verteilungsmaßstäbe vor. Durch Auslegung ist zu ermitteln, welcher Maß-
stab bzw. welche Maßstäbe in Betracht kommen. Auch hier zeigt ein Blick in das – weni-
ge – einschlägige Schrifttum, dass die Frage bisher wissenschaftlich kaum behandelt
wurde. Zunächst zur Kommentarliteratur: Helmut Siekmann sieht Bedarfsgesichtspunk-
te im Vordergrund: „Es soll eine Verteilung der Mittel unter den Ländern sichergestellt
werden, die dem spezifischen örtlichen Bedarf an Mitteln für den Nahverkehr ent-
spricht.“ 61 Gerade durch das Adjektiv „spezifisch“ bleibt freilich offen und unklar, was
genau gemeint ist. Konkreter wird Werner Heun, wenn er ausführt: „Das Gesetz muß
sowohl die Höhe des verfassungsrechtlich nicht vorgegebenen Ausgleichsbetrags als
auch die horizontale Verteilung auf die Länder bestimmen. Der Verteilungsschlüssel
muß sach- und aufgabengerecht sein, wofür der Gesetzgeber einen Konkretisierungs-
61 In: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 11.

22
spielraum besitzt.“ 62 Wenig später wird dann noch von einer „bedarfsorientierten Mit-
telverteilung“ gesprochen 63. Am ausführlichsten hat sich wiederum Jürgen W. Hidien in
seinen beiden einschlägigen Aufsätzen mit dem Problem befasst. Seine Gedanken seien
daher hier wörtlich wiedergegeben:
„Daß beide zentralen Kriterien [die Höhe und die Verteilung; C.W.] nicht schon
grundgesetzlich fixiert sind, trägt zur Entlastung des ohnehin überperfektionierten
grundgesetzlichen Finanzrechts bei, kann freilich neue Verteilungskonflikte
provozieren. Der karge Verfassungstext darf andererseits nicht zu dem Schluß
verleiten, den Gesetzgeber von jeglichen rahmenschonenden Vorgaben freizustellen.
Der Betragsbegriff und der immanente Verteilungsbegriff sind unbestimmte
Verfassungsbegriffe, deren Konkretisierung (‚Bestimmung’) regelmäßig an den
einfachen Gesetzgeber delegiert ist. ... Die Frage nach den verfassungszulässigen
oder -gebotenen Verteilungsmaßstäben kann lediglich zu allgemeinen Verteilungsrichtlinien
führen. Gelegentlich ist bezweifelt worden, ob überhaupt eine
gerechte, schlüsselmäßige Verteilung einer Finanzierung des Personennahverkehrs
möglich sei. Der Einwand verfolgt eher rechtspolitische Intentionen und
betrifft zudem die inhomogenen infrastrukturellen Bedingungen, welche primär
gezielte Einzelmaßnahmen notwendig machen, um materielle Vergleichbarkeit
erst herzustellen. Andererseits besitzt die Empfehlung der gesetzgebenden Körperschaften,
wonach die Finanzmittel sach- und aufgabengerecht auf die Länder
zu verteilen sind, eher Floskelcharakter. Die Sachgerechtigkeit appelliert an die
differenzierungsfähige gleichmäßige Verteilung, die Aufgabengerechtigkeit verweist
auf die individuelle Mittelzuwendung und -zweckbindung. Beide Kriterien
sind notwendig, wenn auch wegen ihrer Konkretisierungsbedürftigkeit nicht hinreichend.
Der dahinterstehende, auch hier wirksame föderative Grundsatz der
Finanzgleichheit bindet den Bund bei seiner Verteilungsaufgabe und verpflichtet
ihn, alle Länder formal gleich zu behandeln und nicht aus politischen oder sachfremden
Erwägungen zu diskriminieren. Angesichts des verfassungskräftigen
Zuweisungsanspruchs werden sich – vorerst – keine Sachgründe finden lassen,
einzelne Länder aus der Betragsverteilung auszunehmen. Materielle Differenzierungen
sind schon deshalb möglich und teilweise nötig, weil Qualität und Quantität
der fortzuführenden ‚erforderlichen’ Verkehrsleistung regional variieren; die
Stichtagsregelung des Aufgabenübergangs macht es außerdem erforderlich, jedenfalls
möglich, an Verteilungsmodi bestehender, tradierter Kosten- und Ertragsstrukturen
anzuknüpfen. Diese dürften allerdings nicht auf ewig versteinert
werden. Die Verteilung und die Verteilungsmaßstäbe, die auf verkehrswirtschaftlichen
Daten basieren, sind ohnehin von Zeit zu Zeit zu überprüfen. Der Gleichheitssatz
gestattet auch die Herstellung gleicher Startbedingungen und die Befriedigung
eines einigungsbedingten Nachholbedarfs während der fortbestehenden
Anpassungsphase. Für die anteilsmäßige Bemessung einer festzusetzenden
bestimmten Finanzierung eines Verkehrsleistungsniveaus im SPNV und generell
im ÖPNV muß der Gesetzgeber im übrigen zuverlässige und verläßliche objektive
Indikatoren zugrunde legen; diese Anforderungen teilte das gesamte Finanzrecht.
Abstrakte Verteilungsschlüssel sind jedenfalls insofern statthaft als eine Vertei-
62 In: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 6.
63 Ebd., Rdnr. 7.

23
lungskorrelation zwischen dem Indikator und dem Zuweisungszweck besteht.
Näher liegen betriebswirtschaftliche konkrete Schlüssel, die an die Kosten- und
Ertragslage des Verkehrsträgers anknüpfen. Daneben bestehen eine Reihe verkehrswirtschaftlicher
Anknüpfungspunkte und Indikatoren (Verkehrsdichte,
Verkehrsaufkommen, Verkehrsstörungen, Verkehrsschwierigkeiten, Flächen).
Kombinationen und Gewichtungen können die Verteilung treffsicher ausgestalten.
Andererseits darf der Gesetzgeber Betrag und Betragsverteilung pauschalieren
und die Indikatoren typisieren. ...“ 64
Zusammengefasst bedeutet dies, dass in Konkretisierung des verfassungsrechtlichen
Rahmens eine mit Typisierungsspielräumen versehene Pflicht des Bundesgesetzgebers
zur Maßstabsbildung besteht, der den Grundsatz der föderativen (Finanz-)Gleichheit zu
beachten und sich letztlich an Bedarfsmaßstäben zu orientieren hat, d.h. nicht eine Fort-
setzung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs darstellt. Das gilt es im Folgenden nä-
her zu entfalten.
I. Keine expliziten Verteilungsmaßstäbe in der Norm – kein zwingendes Vertei-
lungssystem zur regionalen Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs
Wie bereits ausgeführt enthält Art. 106a GG keine ausdrücklichen Verteilungsmaßstäbe.
Hier stellt sich ein aus dem Verfassungsrecht allgemein bekanntes Problem: Einerseits
sind aus dem Text des Grundgesetzes Maßstäbe zu konkretisieren; andererseits wird
man nicht ein zwingendes Verteilungsschema aus der Norm destillieren können. Mit
anderen Worten: Die Norm gibt (gleichsam „von oben“) bestimmte Leitlinien vor; kon-
krete Vorschläge sind jedoch auch hier politische Setzungen („von unten“), die den Leit-
linien freilich nicht widersprechen dürfen 65 . Für die Ausfüllung der „in der Mitte“ beste-
hen bleibenden Lücke steht regelmäßig nicht ein einziger Indikator oder ein einziges
Bündel von Indikatoren zur Verfügung, sondern regelmäßig sind verschiedene Alterna-
tiven denkbar. Diese gilt es zunächst kurz darzustellen.
1. Denkbare Systeme / Indikatoren
64 Der spezielle Finanzierungsausgleich gem. Art. 106a GG, DVBl. 1997, S. 595 (600).
65 Allgemein zu dieser Problematik der „Verfassungskonkretisierung“ Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts
der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rdnr. 45 f., 60 ff.

24
Aus dem unter B ausgeführten ergibt sich zunächst, dass es Aufgabe des Bundes ist, ent-
sprechende Verteilungsmaßstäbe als Grundlage eines Gesetzgebungsverfahrens zu prä-
sentieren. Auch wenn gem. Art. 76 Abs. 1 und 3 GG auch der Bundesrat das grundsätzli-
che Gesetzesinitiativrecht im Hinblick auf Bundesgesetze innehat, ist der Bund aus den
oben dargelegten verfassungsrechtlichen Gründen zur Maßstabsbildung verpflichtet, um
die strukturell vorgezeichnete Blockade aufgrund der gegenläufigen Länderinteressen
durchbrechen zu können.
Auf der anderen Seite wäre eine unveränderte Fortschreibung der bei Entstehung des
Regionalisierungsgesetzes festgeschriebenen Verteilungsregeln nicht mit den Erwar-
tungen des Art. 106a GG vereinbar, denn sie stellen sich gerade nicht als rationale De-
duktionen aus der Norm dar; sie perpetuierten vielmehr im Wesentlichen das damals
prästierte Verkehrsaufkommen in dem relevanten Bereich. Dieses beruhte jedoch viel-
fach auf politischem Wollen und enthielt bereits politische Kompromisse; zudem beruh-
te es auf Erwartungen, die sich – etwa im Hinblick auf die neuen Länder bzgl. Der Ent-
wicklung von Bevölkerung und Wirtschaft – teilweise gerade nicht erfüllt haben. Eine
unveränderte Fortschreibung des damaligen Verteilungsmaßstabs in die Zukunft würde
nicht die sach- und systemgerechte Maßstabsbildung darstellen, die vom Grundgesetz
erwartet wird. Stellte man stattdessen auf die aktuell bestehenden Verträge ab, mit de-
nen Nahverkehrsleistungen „eingekauft“ werden, würde die sachgerechte Maßstabsbil-
dung ebenfalls verfehlt; die noch näher zu entwickelnde Bedarfsbezogenheit der Schlüs-
selung der Mittel nach Art. 106a GG ist nicht so zu verstehen, dass sich bei der Vertei-
lung als Bedarf all dasjenige darstellt, das aufgrund politischen Wollens „bestellt“ wird,
denn andernfalls büßte die Bedarfsbezogenheit jegliche Steuerungswirkung ein.
Kommt es zu keiner Einigung auf sachgerechte Maßstäbe steht mit der ungewichteten
Einwohnerzahl der einzelnen Länder in jedem Fall ein geeigneter Maßstab zur Verfü-
gung, der auch die Anforderungen von Art. 106a GG noch erfüllte. Die Einwohnerzahl
stellt etwa auch die erste Stufe der primär horizontalen Umsatzsteuerverteilung auf die
Länder dar (vgl. Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 1 GG), ist also – bei allen Unterschieden – der
Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht unbekannt. Das Bundesverfassungsgericht
hat in seiner Rechtsprechung zum Länderfinanzausgleich zwar das sog. Stadtstaatenpri-
vileg, die sog. Einwohnerveredelung bisher noch gebilligt, in der letzten großen Ent-
scheidung von 1999 jedoch bereits ernsthafte Zweifel an der Sinnhaftigkeit dieser Modi-

25
fikation angemeldet 66. Für dünnbesiedelte Länder werden ähnliche Maßstäbe diskutiert.
Ein Land wie Nordrhein-Westfalen ist ohnehin dadurch gekennzeichnet, dass Räume
großer bevölkerungsmäßiger Verdichtung (Großraum Düsseldorf-Köln-Bonn; Ruhrge-
biet) ländlichen und damit dünn besiedelten Räumen (Münsterland; Sauerland; Ost-
westfalen) gegenüberstehen. Der hier als Notbehelf vorgeschlagene Bevölkerungsmaß-
stab könnte mit naheliegenden verkehrswirtschaftlichen Indikatoren, die objektive Be-
darfe benennen und nicht alte Kompromisse fortschreiben bzw. das politisch Gewollte
zum Maßstab erklären, kombiniert werden. Sollten solche Maßstäbe jedoch nicht er-
sichtlich sein oder sollte über sie keine Einigung erzielt werden, bliebe der ungewichtete
Einwohnermaßstab als mögliche Rückfalloption in jedem Fall erhalten.
2. Die Bedeutung föderaler Gleichheit im vorliegenden Zusammenhang
Die föderale Gleichheit der Länder im deutschen Bundesstaat spielt nicht nur – wie oben
angerissen – verfahrensrechtlich eine Rolle. Auch bei der Auswahl der Verteilungsindi-
katoren ist sie zu berücksichtigen. Die föderale Gleichheit der Glieder des Bundes folgert
das Bundesverfassungsgericht nach anfänglichem Schwanken inzwischen aus einer
Kombination des Gleichheitssatzes in seiner Ausprägung als Willkürverbot, d.h. als ob-
jektivrechtliches Postulat mit einer Herleitung aus dem Bundesstaatsprinzip selbst 67.
Für vorliegende Fragestellung folgt daraus ein Gebot sachgerechter Differenzierung für
den Bund, die jeweils sachbereichsspezifisch zu konkretisieren ist 68 . Damit ist in Bezug
auf die Verteilungsmaßstäbe jegliche Willkür verboten. Eine rein zahlenmäßige Festle-
gung der Verteilung der Mittel wäre nun freilich „willkürlich“, auch wenn es sich um das
Ergebnis eines politischen Kompromisses aus „Geben“ und „Nehmen“ handelt. Der – in
der parlamentarischen Demokratie – stets notwendige politische Kompromiss ist auf
Ebene der Festlegung der Maßstäbe, nicht der konkret zu verteilenden Summen festzu-
legen. Andernfalls würde der Verfassungsauftrag zur Maßstabsbildung unterlaufen.
66 BVerfGE 101, 158 (230 f.) mit dem Auftrag, die angeblichen Mehrbelastungen der Stadtstaaten mit denjenigen
besonders dünn besiedelter Länder zu vergleichen.
67 BVerfGE 72, 330 (404) sowie oben unter B IV 1.
68 Markus C.F. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 330; Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus
im Grundgesetz, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 126 Rdnr. 143; oben unter B IV 1.

26
3. Systemgerechtigkeit als Verfassungspostulat?
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und anderer Gerichte hat zuneh-
mend Rationalitätsanforderungen an die Rechtsetzung gestellt 69 . Dabei spielen Gedan-
ken der Systemgerechtigkeit bzw. Folgerichtigkeit eine wesentliche Rolle. Im Zuge der
sog. kommunalen Gebietsreform der 1970er Jahre war es zu derartigen Kontrollmaß-
stäben, etwa der Landesverfassungsgerichte gekommen. Neuerdings wird die Systemge-
rechtigkeit / Folgerichtigkeit als Maßstab im Steuerverfassungsrecht verstärkt bemüht.
Infolge der weitgehend leer laufenden freiheitsrechtlichen Kontrolle von Steuergeset-
zen, stellt der Grundsatz der Systemgerechtigkeit – oftmals als auch Folgerichtigkeitsge-
bot bezeichnet 70 – ein wichtiges Instrument für den verfassungsrechtlichen Zugriff auf
steuerrechtliche Regelungen dar 71. Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der
überwiegende Teil der Literatur 72 erblicken im Topos der Systemgerechtigkeit einen die
Prüfung des Gleichheitssatzes effektuierenden und operationalisierenden Grundsatz 73:
Der Gesetzgeber sei aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, die einmal getroffene „Belastungs-
grundentscheidung“, das System, folgerichtig weiter zu entwickeln. Dabei kommt dem
Grundsatz der Systemgerechtigkeit auf verschiedenen Ebenen des Gleichheitssatzes Be-
deutung zu: Zum einen wird bereits im Rahmen der Feststellung einer (Un-
)Gleichbehandlung mit der Vergleichsgruppenbildung durch das System argumentiert 74 ,
zum anderen wird die Relevanz von Systemgerechtigkeit insbesondere für die Stufe der
Rechtfertigung diskutiert 75 . Dabei besteht hinsichtlich letzterer Funktion innerhalb der
69 Vgl. etwa Bernd Grzeszick, Rationalitätsanforderungen an die parlamentarische Rechtsetzung im demokratischen
Rechtsstaat, VVDStRL 71 (2012), S. 49 ff.
70 Vgl. BVerfGE 84, 239 (271); 99, 246 (264f.); 120, 152 (155); 121, 317 (362); 122, 210 (231); 123, 111
(120).
71 Allgemein zu Systemgerechtigkeit Christoph Degenhart, Systemgerechtigkeit und Selbstbindung des
Gesetzgebers als Verfassungspostulat, 1976; Franz-Josef Peine, Systemgerechtigkeit, 1985; Ulrich Battis,
Systemgerechtigkeit, FS für Hans-Peter Ipsen 1977, S. 11ff.
72 Etwa BVerfGE 60, 16 (40); 116, 164 (200); vgl. die jüngeren Stellungnahmen von Kyrill-Alexander
Schwarz, „Folgerichtigkeit“ im Steuerecht, FS für Josef Isensee, 2007, S. 949 (957ff.); Klaus-Dieter Drüen,
Systembildung und Systembindung im Steuerrecht, FS für Wolfgang Spindler, 2011, S. 29; Rolf Eckhoff,
Steuerrecht ohne System, FS für Udo Steiner, 2009, S. 119 (120 ff.); Joachim Englisch, Folgerichtiges Steuerrecht
als Verfassungsgebot, FS für Joachim Lang, 2011, S. 167 (172 ff.).
73 Kritisch hierzu Ulrich Battis, Systemgerechtigkeit, in: FS für Hans Peter Ipsen, 1977, S. 11 (29 f.). Daneben
wird Systemgerechtigkeit teilweise auch in anderen Verfassungsgeboten lokalisiert, so etwa im
Rechtstaatsprinzip (BVerfGE 7, 129 (152f.)) oder innerhalb der Verhältnismäßigkeitsprüfung (BVerfGE
121, 317 (363ff.)).
74 BVerfGE 9, 20 (28); eher skeptisch BVerfGE 34, 103 (115ff.); 36, 383 (393f.); vgl. auch Franz-Josef Peine,
Systemgerechtigkeit, 1985, S. 54, 302; Christoph Degenhart, Systemgerechtigkeit und Selbstbindung des
Gesetzgebers als Verfassungspostulat, 1976, S. 52.
75 Insgesamt zu den Rechtfertigungsanforderungen an eine Durchbrechung der Folgerichtigkeit Joachim
Englisch, Folgerichtiges Steuerrecht als Verfassungsgebot, FS für Joachim Lang, 2011, S. 167, (195 ff.).

Rechtsprechung kein einheitliches Bild darüber, ob Systemgerechtigkeit letztlich gar
27
keine verschärften Rechtfertigungsanforderungen auslöst 76, eine Indizwirkung für den
Gleichheitsverstoß besitzt 77 oder tatsächlich einen strengeren Rechtfertigungsstandard
begründet 78 .
Der relativ sorglose Einsatz des Topos der Systemgerechtigkeit gerade im Steuerrecht
begegnet aber auch zunehmenden Bedenken 79 . Dabei wird zunächst die „Vorausset-
zungslosigkeit“ in der Annahme bindungsauslösender Systeme kritisiert, liegt in der
Identifizierung (des Inhalts) der relevanten „Grundkonzepte“ doch eine entscheidende
Weichenstellung für die Anwendung des Grundsatzes 80 . Daneben wird eine Öffnung der
dogmatischen Strukturen des Gleichheitssatzes für eine systemspezifische Konkretisie-
rung teilweise abgelehnt 81. Schließlich werden Zweifel an den Forderungen nach Sys-
temgerechtigkeit infolge der kritischen Auswirkungen des Postulats auf die Normstufen-
lehre, das Demokratieprinzip und die Gewaltenteilung laut 82 .
Diese Einwände gegen übermäßiges Konsequenzdenken spiegeln sich zuletzt auch in
der wechselhaften Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Beachtlichkeit
von Systemen im Steuerrecht wieder: In der Entscheidung zur steuerlichen Abzugsfä-
higkeit der Wegekosten (Pendlerpauschale) wurde am Beispiel des objektiven Net-
toprinzips streng mit Systemgerechtigkeit argumentiert und das Vorliegen besonderer
sachlicher Gründe zur Durchbrechung der legislativen Grundentscheidung verlangt 83 .
Im Urteil zur steuerlichen Anerkennung von gewinnmindernden Jubiläumsrückstellun-
gen agiert das Gericht dagegen sehr zurückhaltend in der Ableitung systemkonstituie-
render Grundwertungen aus den handelsrechtlichen Bilanzvorgaben für das Steuer-
76 In diese Richtung BVerfGE 76, 130 (139f.); ähnlich 59, 36 (49); 75, 382 (395f.); 116, 164 (186).
77 BVerfGE 34, 103 (115); 45, 363 (375); 61, 138 (149); 66, 214 (224); 68, 237 (253); 81, 156 (207).
78 BVerfGE 99, 280 (290, 294); 101, 132 (138); 117, 1 (30); 120, 125 (155); 122, 210 (231); 123, 111
(121).
79 Kritisch insbesondere Uwe Kischel, Systembindung des Gesetzgebers und Gleichheitssatz, AöR 124
(1999), S. 174 ff.; derselbe, Gleichheitssatz und Steuerrecht, Symposium Paul Kirchhof, 2009, S. 175 ff.;
Alexander Hanebeck, Die Einheit der Rechtsordnung als Anforderung an den Gesetzgeber, Der Staat 41
(2002), S. 429 ff.
80 Vgl. zur Notwendigkeit einer Auseinandersetzung mit den Tatbestandsvoraussetzungen eines Systemgebots,
insbesondere mit dem Systembegriff Joachim Englisch, Wettbewerbsgleichheit im grenzüberschreitenden
Handel, 2008, S. 145; Rolf Eckhoff, Rechtsanwendungsgleichheit im Steuerrecht, 1999, S.
169ff.; Bernhard Kempen, Gebühren im Dienst des Sozialstaats?, NVwZ 1995, S. 1163 (1166); Rainer Prokisch,
Von der Sach- und Systemgerechtigkeit zum Gebot der Folgerichtigkeit, in: FS für Klaus Vogel, 2000,
S. 293 (295); auch Lerke Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Grungesetz. Kommentar, 6. Auflage 2011, Art. 3 Rdnr.
98.
81 Uwe Kischel, Systembindung des Gesetzgebers und Gleichheitssatz, AöR 124 (1999), S. 174 (175); derselbe,
Gleichheitssatz und Steuerrecht, Symposium Paul Kirchhof, 2009, S. 175 (183 ff.).
82 Uwe Kischel, Systembindung des Gesetzgebers und Gleichheitssatz, AöR 124 (1999), S. 174 (203 ff.).
83 BVerfGE 122, 210 (230 ff.).

echt 84. Die Rolle des Grundsatzes der Systemgerechtigkeit in der zukünftigen Recht-
28
sprechung des Gerichts bleibt damit abzuwarten.
Auf hiesige Fragestellung übertragen lässt sich – bei allen Vorbehalten – folgende Ge-
meinsamkeit der Situation des Steuerverfassungsrechts und der hier zu beurteilenden
Verteilungsentscheidung festhalten: Sowohl die Besteuerung, als auch die Verteilung der
Regionalisierungsmittel für den ÖPNV leiden unter einer strukturellen Maßstabsarmut.
In einer solchen Situation erscheint das verfassungrechtliche Postulat einer in sich sys-
temgerechten Regelung naheliegend, ja zwingend. Maßstabsbildung ist in diesem Kon-
text Systemgerechtigkeit bzw. verwirklicht diese.
4. Grenze: Lediglich allgemeine Verteilungskriterien können verlangt werden
Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden: Der verfassungsrechtliche Auftrag zur
Maßstabsbildung an den Bundesgesetzgeber findet seine Grenze in Bezug auf die Kon-
kretisierung dieser Maßstäbe in der Tatsache, dass die Verteilungskriterien – wie bei
einem Gesetz üblich – generell-abstrakt zu formulieren sind. Reine Verteilungsentschei-
dungen in Zahlen, die keinen dahinter stehenden Maßstab offenbaren, wären unzulässig.
Die im Gesetz zugrundegelegten Maßstäbe sind dann dort oder in Rechtsanwendungsak-
ten zu konkretisieren, d.h. auf konkrete Zahlen für die einzelnen Länder herunterzubre-
chen.
84 BVerfGE 123, 111 (124); mit deutlicher Kritik Rainer Hüttemann, Das Passivierungsverbot für Jubiläumsrückstellungen
zwischen Folgerichtigkeitsgrundsatz und Willkürverbot, in: FS für Wolfgang Spindler,
2011, S. 627.

II. Art. 106a GG im System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs
29
1. Der vierfach gestufte Finanzausgleich der Art. 106, 107 GG
Die zentrale Aufgabe jeder bundesstaatlichen Finanzverfassung ist die Verteilung der
Einnahmen auf den Bund und die Bundesglieder. Für sie hat sich die Bezeichnung „Fi-
nanzausgleich“ eingebürgert. Allerdings ist der Sprachgebrauch nicht einheitlich. Da die
Verteilung der Einnahmen nur in Zusammenhang mit der Verteilung der Aufgaben und
finanziellen Lasten beurteilt und geregelt werden kann, werden vielfach erweiternd
auch Aufgaben- und Lastenverteilung in den Begriff des Finanzausgleichs einbezogen 85.
Teilweise wird auch ein besonders enger Begriff des Finanzausgleichs verwendet, der
sich lediglich auf eine korrigierende Umverteilung (im folgenden „sekundärer Finanz-
ausgleich“ genannt) bezieht. Das Bundesverfassungsgericht und das Bundesgesetz über
den Finanzausgleich verwenden den Begriff aus systematischen wie pragmatischen
Gründen für die Einnahmenverteilung insgesamt, beziehen den „Aufgabenausgleich“
jedoch nicht ein 86 .
Unter dieser begrifflichen Prämisse lassen sich vier Ebenen oder Grundformen des Fi-
nanzausgleichs differenzieren 87 : Die Aufgabe, Einnahmen sachgerecht zu verteilen,
ergibt sich einerseits zwischen einander über- und untergeordneten Hoheitsträgern
(Bund und Ländern, auf landesverfassungsrechtlicher Ebene Ländern und Gemeinden),
andererseits zwischen gleichgeordneten (den Ländern untereinander). Im ersten Fall
spricht man vom vertikalen, im zweiten vom horizontalen Finanzausgleich 88. Zu unter-
scheiden sind ferner die Regeln über Ertragszuständigkeiten, die abstrakt bestimmen,
welchem Hoheitsträger unter welchen Voraussetzungen Einnahmen welcher Art zuflie-
ßen, und die Regeln über eine anschließende Korrektur des so erzielten Ergebnisses
unter Bedarfsgesichtspunkten.
85 So etwa Johannes Popitz, Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, 1932,
S. 1 ff.; Ulrich Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 4 ff.; vgl. ferner zu diesen terminologischen Problemen: Hans
Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1977, S. 31 ff.
86 BVerfGE 1, 117 (119); 72, 330 (383); Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern
vom 20. Dezember 2001 (BGBl I, 3955), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 29.6.2006 (BGBl I
1402).
87 Vgl. den Katalog bei Hans-Günter Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000,
Rdnr. 688.
88 Vgl. auch Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 22 f.

Es empfiehlt sich, einerseits vom ertragszuweisenden oder „primären“, andererseits
vom umverteilenden oder „sekundären“ Finanzausgleich zu sprechen 89. In ihrer Zu-
30
sammenschau errichten diese vier Formen des Finanzausgleichs in den Art. 106 und 107
GG ein vierstufiges, in sich geschlossenes Finanzausgleichssystem 90 : Auf einer ersten
Stufe regelt Art. 106 GG die Aufteilung des Steuerertrags als primären vertikalen Fi-
nanzausgleich. Art. 106 Abs. 3 S. 3 ff. GG verleiht bereits diesem einen partiell ausgaben-
und bedarfsorientierten Charakter 91. Als zweite Stufe regelt sodann Art. 107 Abs. 1 GG
den primären horizontalen Finanzausgleich, d.h. die Verteilung des Anteils der Länder-
gesamtheit am Steuerertrag auf die je einzelnen Länder. Zum maßgeblichen Kriterium
bestimmt Art. 107 Abs. 1 S. 1 GG die örtliche Vereinnahmung, als Korrekturmechanis-
mus wirkt das Zerlegungsgebot nach Art. 107 Abs. 1 S. 2 GG. Von diesen allgemeinen
Grundsätzen abweichend bestimmt sich der Anteil an der Umsatzsteuer gem. Art. 107
Abs. 1 S. 4 GG nach dem Pro-Kopf-Prinzip, mit fakultativer Korrektur nach Art. 107 Abs.
1 S. 4 Hs. 2 GG. Die so gefundene Verteilung des Steueraufkommens wird auf einer drit-
ten Stufe durch den sekundären horizontalen Finanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG
korrigiert.
In diesem manifestiert sich das „bündische Prinzip“, des „Einstehens“ und „Eintretens“
füreinander 92 , als gegenüber der Finanzautonomie komplementärem Grundprinzip der
bundesstaatlichen Finanzverfassung. Im Sinne praktischer Konkordanz 93 findet diese
„Abgabe der leistungsstärkeren Länder aus Eigenem“ 94 ihre Grenze in dem, in seiner
Konkretisierung äußerst unklaren und demgemäß umstrittenen, Nivellierungsverbot 95 .
Der vertikale sekundäre Finanzausgleich bildet schließlich die vierte und letzte Stufe in
Gestalt von Zuweisungen des Bundes an leistungsschwache Länder auf der Grundlage
des Art. 107 Abs. 3 S. 3 GG, als „Sammelbecken verbliebener Ausgleichsbedürfnisse“ 96. In
89 Vgl. auch Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 23.
90 BVerfGE 72, 330 (383 ff.); Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S.
419 ff.; Hans-Günter Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000, Rdnr. 689 ff.
91 Hans-Günter Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000, Rdnr. 690.
92 BVerfGE 72, 330 (386 f., 404).
93 Vgl. Paul Kirchhof , Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als
Garant vorhandener Finanzautonomie, 1982, S. 8 f.; Klaus Vogel/Christian Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts,
1999, Rdnr. 88; zum Begriff allgemein Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts
der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rdnr. 72, 317 f.
94 Hans-Günter Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl. 2000, Rdnr. 694.
95 BVerfGE 1, 117 (131 f.); 72, 330 (398); Klaus Vogel/Christian Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts,
1999, Rdnr. 78 ff.; Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S.
612 f.; vgl. Hans Pagenkopf , Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1977, S. 159 ff.
96 Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 643.

31
diesem Zusammenhang hat sich ein breitgefächertes Tableau verschiedener Typen der
Bundesergänzungszuweisung entwickelt 97.
Die hier nachgezeichnete Abfolge der Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ist
zwingend, die Stufen können „nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprun-
gen werden“ 98. Dem Konzept der Finanzverfassung als Rahmenordnung folgend wurde
im vierten Urteil zum Finanzausgleich 99 dem Gesetzgeber aufgegeben, das verfassungs-
rechtlich nur in unbestimmten Rechtsbegriffen festgelegte vierstufige System des Fi-
nanzausgleichs zu konkretisieren und zu ergänzen. Dies ist durch das Maßstäbegesetz 100
im Jahre 2001 erfolgt.
2. Die Verteilung der (allgemeinen) Finanzierungslast
Art. 104a Abs. 1 bis 4 GG mit Ausnahmen in Art. 104b GG regelt die Finanzierungslast
oder Ausgabenlast, d.h. die Frage, welche bundesstaatliche Ebene die Staatstätigkeit je-
weils zu finanzieren hat. Nach dem nach h.M. dort fixierten sog. Konnexitätsprinzip folgt
die Ausgabenlast der Verwaltungszuständigkeit, also grundsätzlich den Art. 83 ff. GG 101 .
Die Finanzierungslast weist nicht nur einer bundesstaatlichen Ebene die Tragung der
Kosten der Staatstätigkeit zu, sie verbietet umgekehrt der nicht kompetentiell ermäch-
tigten Ebene, diese Last ganz oder teilweise zu übernehmen, denn entstehungsge-
schichtlicher Hintergrund von Art. 104a GG in seiner ursprünglichen Fassung von 1969
war es, Einflussnahmen durch Hingabe von Geld als Konterkarierung der bundesstaatli-
chen Kompetenzverteilung zu unterbinden bzw. nur verfassungsrechtlich genehmigt
zuzulassen (sog. Fondswirtschaft; Problem der „goldenen Zügel“ des Bundes, an dem
97 Vgl. etwa die Zusammenstellung bei Klaus Vogel/Christian Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts,
1999, Rdnr. 249.
98 BVerfGE 72, 330 (383); vgl. Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S.
420; Ulrich Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 223; Karl Heinrich Friauf, Der bundesstaatliche Finanzausgleich,
JA 1984, S. 618 (622); Kyrill-A. Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996,
S. 111.
99 BVerfGE 101, 158 (161 ff.).
100 Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens,
für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen
vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2302).
101 Vgl. statt vieler nur Rainer Prokisch, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum
Grundgesetz, Art. 104a Rdnr. 48 ff. (Stand der Kommentierung: Mai 2003).

32
dieser die Länder „führt“) 102. Einzelheiten spielen in vorliegendem Zusammenhang kei-
ne Rolle.
3. Stellung des Art. 106a GG im Stufensystem des Finanzausgleichs und der Finanzierungs-
last
Die Stellung des Art. 106a GG in diesem Tableau erscheint alles andere als klar und wird
auch in der Literatur nicht stets einheitlich beurteilt 103. Die systematische Stellung der
Norm hinter der Steuerertragsverteilung durch Art. 106 GG spricht für eine Vorschrift
des primären, d.h. ertragszuteilenden Finanzausgleichs. Dies bedeutete, dass die Ausle-
gung an der Logik des (allgemeinen) bundesstaatlichen Finanzausgleichs Teil hätte, mit-
hin dessen Grundprinzipien unterworfen wäre. Die überzeugenderen Argumente spre-
chen freilich für eine andere Deutung: Es handelt sich um eine besondere Regelung der
Finanzierungslast, d.h. um eine Ausnahme der allgemeinen Regel des Art. 104a GG.
Durch die Norm werden nämlich zweckgebundene Zahlungen des Bundes an die Länder
ermöglicht, die ohne diese Vorschrift wegen Art. 104a GG unzulässig wären 104. Das
Missverständnis, es gehe um eine Korrektur der primären horizontalen Ertragsvertei-
lung von Steuern nach Art. 106 GG ist neben der verfehlten systematischen Stellung in-
nerhalb des zehnten Abschnitts des Grundgesetzes auch dadurch bedingt, dass – wie
oben im Rahmen der Entstehungsgeschichte gezeigt werden konnte – ursprünglich aus-
drücklich diese Finanzzuweisungen des Bundes aus seinem Mineralölsteueraufkommen
geleistet werden sollten (sog. Mineralölsteuerverbund, d.h. Umformung der Mineralöl-
102 Näher Rainer Prokisch, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, At.
104a Rdnr. 9 ff., 34 ff.
103 Vgl. insgesamt auch Irene Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, S. 107 f., 245, die freilich von
einer Uneinordbarkeit der Norm in die Finanzverfassung, von einem „Fremdkörper“ im zehnten Abschnitt
des Grundgesetzes ausgeht.
104 Ulrich Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 80, 254 (Zitat): „Die Vorschrift befaßt sich deshalb überhaupt
nicht mit der Verteilung des Steueraufkommens, sondern ermöglicht zweckbestimmte Bundeszuweisungen
an die Ländern, die ansonsten – im Hinblick auf Art. 104a Abs. 1 GG – unzulässig wären.“ S. 255: „Der
beabsichtigte Ausgleich für die Länder im Zusammenhang mit der Übernahme eines Teils der bisherigen
Bundesbahn stellt eine Ausnahme vom Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG dar.“ Ebenso Jürgen W.
Hidien, Der spezielle Finanzierungsausgleich gem. Art. 106a GG, DVBl. 1997, S. 595 (596); Peter Michael
Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 106a Rdnr.
3: „Er ermöglicht damit zweckbestimmte Sonderzahlungen an die Länder, die jenseits von Art. 104b Abs. 1
und Art. 106 Abs. 4 S. 2 unzulässig wären, und für die auch Art. 107 Abs. 2 S. 3 keinen Raum lässt.“ Ferner
Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 106a
Rdnr. 1; Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 3, 8.

33
steuer zu einer Gemeinschaftsteuer i.S.v. Art. 106 Abs. 3 und 4 GG) 105. Die verfehlte For-
mulierung, dass der Betrag „aus dem Steueraufkommen des Bundes“ fließen soll, deutet
ebenfalls noch auf diesen Aspekt der Entstehungsgeschichte hin 106. Das ursprüngliche
Anliegen war wohl nicht mehr und nicht weniger als ein hilfloser Plausibilisierungsver-
such, da die Mineralölsteuer eine der wenigen Zweckbindungen von Steueraufkommen
kennt und auch irgendwie etwas mit „Verkehr“ zu tun hat; finanzverfassungsrechtlich
waren solche Pläne freilich von vornherein verfehlt, da nach dem haushaltsrechtlichen
Gesamtdeckungsprinzip (Nonaffektationsprinzip) ohnehin alle Einnahmen alle Ausga-
ben decken und damit der Bundeszuschuss an die Länder nicht auf eine konkrete Steu-
erquelle bezogen werden kann 107.
Die systematisch verfehlte Stellung und den „systemfremde“ Ausnahmecharakter 108 mag
man bedauern 109 – es ist dem verfassungsändernden Gesetzgeber freilich unbenommen,
derartige Regelungen im Zuge der Kompromissfindung 110 zu schaffen; an der Gültigkeit
bestehen keine Zweifel.
Man kann die Vorschrift auch gleichsam als nachträgliche Legalisierung einer vor der
Bahnreform gängigen Praxis für die neue Zukunftskonstellation sehen, die zwar als
Durchbrechung des Konnexitätsprinzips vom Bundesverwaltungsgericht gebilligt wor-
den war 111 , von den überzeugenderen Stimmen im Schrifttum gleichwohl seit je als Ver-
fassungsbruch gekennzeichnet wurde 112 .
105 Vgl. auch Jürgen W. Hidien, Der spezielle Finanzierungsausgleich gem. Art. 106a GG, DVBl. 1997, S. 595
(596).
106 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 4.
107 Ulrich Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 254: „Man wird davon ausgehen können, daß Art. 106a GG nicht
einmal die Verknüpfung mit einer konkret bezeichneten Steuerart verlangt; denn der Betrag ist allgemein
aus dem Steueraufkommen des Bundes zu zahlen.“
108 Peter Michael Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010,
Art. 106a Rdnr. 3.
109 Nach der Systematik der Finanzverfassung wäre eine Veränderung der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens
nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG der richtige Weg gewesen (sog. Deckungsquotenverfahren).
110 Die beiden grundsätzlichen Möglichkeiten, auf Verfassungsebene Kompromisse zu verankern, sind der
„dilatorische Formelkompromiss“ i.S. Carl Schmitts oder die „neue Technizität“ des Verfassungsrecht in
den letzten Grundgesetzreformen.
111 BVerwGE 81, 312; gutachtliche Rechtfertigung etwa bei Hans-Wolfgang Arndt, Rechtsprobleme der
gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund,
Länder und Gemeinden, 1990.
112 Günter Fromm, Die Entwicklung des öffentlichen Verkehrsrechts, NVwZ 1992, S. 536 (538); ders., Die
Reorganisation der Deutschen Bahn, DVBl. 1994, S. 187 (193); Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz.
Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 1.

III. Die Unterscheidung zwischen dem aufkommensbezogenen allgemeinen Fi-
nanzausgleich und dem bedarfsbezogenen Sonderfall des Art. 106a GG
Die oben vorgenommene finanzverfassungsrechtliche Verortung des Art. 106a GG ist
34
nun entscheidend für seine Interpretation. Handelte es sich um eine Vorschrift aus dem
allgemeinen Bund-Länder-Finanzausgleich, müssten sich die Verteilungsmaßstäbe an
dem Konzept dieses Ausgleichs orientieren. Dieses ist die Finanzkraft der am Ausgleich
Beteiligten. Handelt es sich jedoch – wie herausgearbeitet – um eine Durchbrechung der
allgemeinen Finanzierungsverantwortung mit der Anordnung einer Finanzzuweisung
des Bundes, kann – im Zusammengreifen mit der Entstehungsgeschichte – nachgewie-
sen werden, dass nicht die unterschiedliche Finanzkraft der Ausgleichsberechtigten ni-
velliert werden soll, es sich also nicht um eine „Fortsetzung des Finanzausgleichs mit
anderen Mitteln“ handeln darf, sondern das die konkreten Bedarfe in dem zu bezu-
schussenden Bereich maßstabgebend sein müssen. Anders ausgedrückt: Art. 106a GG
dient nicht dem Ausgleich von Leistungsunterschieden zwischen den Ländern, die Fi-
nanzkraft der beteiligten Zuweisungsempfänger ist grundsätzlich irrelevant 113 .
1. Finanzkraft als zentrale und bedarfsunabhängige Größe des Finanzausgleichs und ihre
Ausnahmen und Durchbrechungen
Der allgemeine bundesstaatliche Finanzausgleich der Art. 106, 107 GG, v.a. des Art. 107
Abs. 2 GG (sekundärer umverteilender Ausgleich) ist ein Finanzkraftausgleich 114. Mit der
Finanzkraft eines Landes werden primär die Steuereinnahmen, darüber hinaus auch
sonstige finanzausgleichsrelevante Einnahmen erfasst und auf Prokopf-Werte umge-
rechnet 115 . Bedarfe sind damit grundsätzlich irrelevant. Das wird freilich teilweise
durchbrochen, wobei jede Ausnahme – Einwohnerveredelung; Hafenlasten – mehr als
strittig und teilweise rational auch nicht haltbar ist 116 . Lediglich auf der Ebene der Bun-
desergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG (sog. sekundä-
113 Zur grundsätzlichen Trennung zwischen der Bahnreform einschließlich der REgionalisierung des Nahverkehrs
einerseits, dem Föderalen Konsolidierungsprogramm andererseits auch Folkert Kiepe, Städte
zum Solidarpakt, der städtetag 1993, S. 259.
114 Gunnar Folke Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch,
Bd. 2, 2002, Art. 107 Rdnr. 37; ausführlich Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und
Ländern, 1997, S. 548 ff.
115 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 107 Rdnr. 25 ff.
116 Ausführlich Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 578 ff.

35
rer/umverteilender vertikaler Ausgleich) werden von vornherein auch Sonderbedarfe
berücksichtigt. Der grundsätzliche Ausschluss bei der Verteilungsentscheidung v.a. im
horizontalen Verhältnis zwischen den Ländern findet seinen Grund darin, dass andern-
falls weiterhin verfehlte Anreize für eine großzügige Ausgabenpolitik gesetzt würden,
denn die Frage, welche Finanzmittel ein Land benötigt, ist zunächst v.a. eine politische
Entscheidung. Die Ausgabenseite der staatlichen Finanzwirtschaft bleibt daher grund-
sätzlich unberücksichtigt. Daher kann auf dieser Ebene mit den zugelassenen Ausnah-
men nur der Einwohnermaßstab herangezogen werden. Dem liegt die Prämisse zugrun-
de, dass der Finanzbedarf pro Einwohner grundsätzlich gleich ist 117. Einnahmen und
Einwohnerzahl zueinander in Relation gesetzt ergeben damit die Finanzkraft als die
zentrale, den Finanzausgleich bestimmende Größe, es geht m.a.W. um die Abgrenzung
von leistungsstarken und leistungsschwachen Ländern.
2. Art. 106a GG als grundsätzlich bedarfsbezogene Verteilungsnorm
Da Art. 106a GG – wie herausgestellt – keine Norm des allgemeinen, finanzkraftorien-
tierten Finanzausgleichs im Bundesstaat ist, sondern zweckgebundene Bundeszuwei-
sungen legalisiert, die Entstehungsgeschichte vielmehr die Abdeckung eines konkreten
Finanzierungsbedarfs als Hintergrund verdeutlicht, dürfen Aspekte der Finanzkraft der
empfangsberechtigten Länder grundsätzlich keine Rolle spielen. Anders ausgedrückt: Es
handelt sich um eine an Bedarfen ausgerichtete Verteilungsnorm 118 . Das erklärt auch
Satz 3 des Artikels: Um zu verhindern, dass diese bedarfsbezogenen Bundeszuweisun-
gen die Finanzkraft des empfangsberechtigten Landes verändert (erhöht), mussten die
Zuweisungen auf der Grundlage von Art. 106a GG aus der Finanzkraftbestimmung für
den Ausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG herausgenommen werden 119 . Nichts könnte deut-
licher die völlig anders ausgerichtete Zielrichtung der Verteilungsentscheidung – Be-
darfsorientierung hier, Finanzkraftorientierung dort – in beiden Systemen verdeutli-
117 Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 107
Rdnr. 26.
118 Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 11; Werner
Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 7.
119 Ulrich Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 254; Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 7; Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 106a Rdnr. 6; Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 11; Peter Michael Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar
zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 106a Rdnr. 13.

chen! In den Worten Ulrich Hädes: „Im Länderfinanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG
36
bleibt der aufgrund der Ermächtigung des Art. 106a GG gezahlte Betrag unberücksich-
tigt. Auf diese Weise stellt das Grundgesetz sicher, daß die Zuweisungen den jeweiligen
Bedarf der Länder ausgleichen und nicht nach den allgemeinen Bedarfsgesichtspunkten
des Länderfinanzausgleichs weiterverteilt werden.“ 120
IV. Anforderungen an eine systemgerechte Ausgestaltung der Verteilungsregel
Was bedeutet das für die konkreten Verteilungsregeln? Diese müssen (erstens) system-
gerecht sein, da sie nur so maßstabbildende Funktion übernehmen; dies wurde oben
unter C I bereits entwickelt. Die Höhe der Gesamtmittel, die der Bund zur Verfügung
stellt, ist (zweitens) zwar nicht frei von Rechtsbindungen, jedoch keineswegs in gleicher
Weise vorgezeichnet, wie die eigentliche horizontale Verteilungsentscheidung zwischen
den Ländern. Bei der Verteilungsentscheidung müssen (drittens) auch für den
ÖPNV/SPNV die Ziele der Bahnreform grundsätzlich Berücksichtigung finden, diese dür-
fen – die Besonderheiten durch Art. 87e Abs. 4 GG berücksichtigt – nicht konterkariert
werden; durch die Auswahl etwaiger verkehrswissenschaftlicher Indikatoren dürfen
(viertens) keine falschen Anreize gesetzt werden, so dass ein überproportionaler Aus-
bau des Nahverkehrs „von anderen bezahlt“ werden würde, denn auch dies würde die
durch die Bahnreform geforderte Transparenz verhindern. Aspekte wie die „Einheitlich-
keit“ oder „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ oder die Qualifi-
kation als „Daseinsvorsorge“ spielen (fünftens) bei diesen speziellen Finanzzuweisun-
gen grundsätzlich keine Rolle, insbesondere bezieht sich dies auf wirkliche oder ver-
meintliche Nachholbedarfe im Gefolge der Wiedervereinigung.
1. Unterscheidung zwischen der Höhe der Gesamtmittel und dem Verteilungsmodus
Die Höhe der nach Art. 106a GG zu verteilenden Mittel ist in der Verfassung selbst nicht
festgelegt. Sie kann auch aus verfassungsrechtsdogmatischen Gründen nicht in gleicher
Weise verfassungsrechtlich vorgezeichnet sein, wie der Verteilungsmodus als solcher.
120 Finanzausgleich, 1996, S. 255; ebenso Hanno Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
2009, Art. 106a Rdnr. 7.

37
Das stellt eine (weitere) Parallele zum Steuerverfassungsrecht als einem anderen Teil
des öffentlichen Finanzrechts dar: Auch die Höhe der Steuerbelastung ist in erster Linie
eine politische Frage, die allenfalls in äußersten Grenzen bzw. Grenzsituationen verfas-
sungsrechtlich eingefangen werden kann. Demgegenüber ist die gleichheitsgerechte
Verteilung der Steuerlast eine verfassungsrechtliche Zentralfrage 121 . Gleichwohl gibt es
auch bei den von Seiten des Bundes zur Verfügung gestellten Mittel Untergrenzen. Diese
ergeben sich zum einen wiederum aus der Entstehungsgeschichte von Norm und Regio-
nalisierungsgesetz. Die Länder haben der Bahnreform nur zugestimmt, wenn die Kosten,
die durch die Regionalisierung für sie entstehen, im Wesentlichen vom Bund getragen
werden. Dies wurde oben im Rahmen der Darstellung der Entstehungsgeschichte des
Art. 106a GG dargelegt (unter A II 2). Die ursprüngliche Fassung des Regionalisierungs-
gesetzes wurde dabei parallel zu den Verfassungsänderungen im Rahmen der Bahnre-
form mitbeschlossen. Bei aller Vorsicht der Konkretisierung von Verfassungsrecht durch
einfaches Gesetzesrecht (Stichwort: Gefahr „Von der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze
zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung“ 122 ) kann damit auch auf die dort verankerten
Summen zurückgegriffen werden 123 . Durch die Bezeichnung eines gewissen Grundver-
sorgungsauftrags in § 1 RegG als „Daseinsvorsorge“ folgt rechtlich freilich zunächst we-
nig, denn der Begriff der Daseinsvorsorge ist kein präziser, subsumtionsfähiger Rechts-
begriff, aus dem übergreifend konkrete Rechtsfolgen hergeleitet werden könnten 124 .
Entscheidend ist die Gewährleistungsverantwortung, die dem Bund durch Art. 87e Abs.
4 GG auferlegt wurde 125 . Danach ist der Bund für das Schienennetz insgesamt verant-
wortlich, für die Prästierung der Verkehrsdienstleistungen allerdings nicht für den Per-
sonennahverkehr 126. Unmittelbar aus dieser Norm folgt also keine direkte Vorgabe für
121 Zu dieser Unterscheidung m.w.N. Christian Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes,
in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 5, 3. Aufl.
2007, § 116 Rdnr. 98 ff., 116, 120.
122 Vgl. die gleichnamige Schrift von Walter Leisner, 1964.
123 Vgl. hinsichtlich einer anderen Frage ähnlich Peter Michael Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 106a Rdnr. 4; allgemein und ausführlich zu diesem
Auslegungsproblem im Rahmen der Bahnreform Markus Möstl, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar,
Art. 87e Rdnr. 61 f. (Kommentierung von November 2006).
124 Dazu näher sogleich ausführlich unter C IV 2 c. Zur kontextabhängigen Konkretisierung der Kategorie
der Daseinsvorsorge jetzt Martin Franzen/Gregor Thüsing/Christian Waldhoff, Arbeitskampf in der Daseinsvorsorge,
erscheint 2013 im Verlag Mohr-Siebeck, Tübingen.
125 Allgemein zur Gewährleistungsverantwortung im Bahnbereich Michael Fehling, Das Recht der Eisenbahnregulierung,
in: Lüdemann (Hrsg.), Telekommunikation, Energie, Eisenbahn, 2008, S. 118 (122 f.).
126 Hubertus Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010,
Art. 87e Rdnr. 67; Kay Windthorst, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 87e Rdnr.
60; zurückhaltend gegenüber dem daraus resultierenden Gewährleistungsauftrag wegen der Gefahr einer
Konterkarierung der Ziele der Bahnreform etwa auch Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl,
Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungsrechts, DÖV 1994, S. 577 (584).

38
die Höhe der Bundesmittel. Eine indirekte Gewährleistungsverantwortung ergibt sich
dann jedoch aus Art. 106a GG 127. Inwieweit diese Verpflichtung damit in der Finanzie-
rungsverpflichtung aufgegangen ist, bedürfte noch näherer Prüfung. Als Untergrenze
wird man aus den dargelegten Gründen in jedem Fall die seinerzeit vereinbarte Summe,
einschließlich ihrer Dynamisierungen ansehen können.
2. Zulässige bzw. unzulässige Kriterien
a) Keine Konterkarierung des Grundanliegens der Gesamtreform der Verhinderung von
Fehlanreizen zwischen Kosten und Nutzen im ÖPNV – Spannungsverhältnis zwischen dem
Erfordernis „objektiver verkehrswissenschaftlicher Indikatoren“ und einem die Anreizin-
tention verfehlenden überproportionalen Ausbau der ÖPNV-Struktur
Auch der Schienenpersonennahverkehr nimmt grundsätzlich an den Zielen der Bahnre-
form teil 128 . Privatisierung und die Herausstellung von Verantwortungszusammenhän-
gen, v.a. auch finanzwirtschaftlicher Art, sind auch hier zentrale Größen, die freilich mit
einem Versorgungsauftrag ausbalanciert werden müssen. Das entbindet aber nicht von
dem Transparenzerfordernis, wonach derjenige, der entsprechende Verkehrsleistungen
„bestellt“ auch dafür zahlen soll. Diese Finanzverantwortung, d.h. der Zusammenhang
zwischen dem Wunsch nach Aufgabenerfüllung und ihrer Finanzierung, kann nicht
dadurch ausgehebelt werden, dass der Aufgabenträger beim ÖPNV/SPNV vom Bund auf
die Länder verschoben wurde. Das hat unmittelbare Konsequenzen in denjenigen Berei-
chen des ÖPNV/SPNV, in denen ein größeres Angebot bereitgestellt wird, als erforder-
lich ist. Insbesondere im Zuge der Euphorie nach der deutschen Wiedervereinigung
wurden – auch hier – Kapazitäten aufgebaut, die sich als überdimensioniert erwiesen.
Entstehungsgeschichtlich kam dies etwa dadurch zum Tragen, dass als (Teil-)Indikator
der ursprünglichen Regelung der Fahrplan 1993/94 zugrunde gelegt wurde – dieser
muss jedoch nicht notwendig objektivierten Bedarfen entsprechen, zumindest nicht
mehr in der Gegenwart. Selbst unabhängig von einer etwaigen ursprünglichen Überdi-
127 Auf den Zusammenhang weist auch Michael Fehling, Das Recht der Eisenbahnregulierung, in: Lüdemann
(Hrsg.), Telekommunikation, Energie, Eisenbahn, 2008, S. 118 (123) hin.
128 Ausdrücklich und mit Betonung Markus Möstl, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 87e
Rdnr. 137 (Kommentierung von November 2006). Allgemein auf Art. 87e Abs. 4 bezogen so explizit Eberhard
Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl, Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungsrechts, DÖV
1994, S. 577 (584).

mensionierung wären die ursprünglichen Bedarfe durch den z.T. deutlichen Bevölke-
39
rungsrückgang in den neuen Bundesländern nicht mehr einschränkungslos gegeben. Es
würde den hier entfalteten Zielen der Bahnreform und der Regionalisierung des SPNV
widersprechen, wenn überdimensionierte, letztlich auf politischem Wünschen beruhen-
de Verkehrsangebote bei der Verteilungsentscheidung nach Art. 106a GG privilegiert
würden. Dies stellte zudem den oben als unzulässig entwickelten Übergriff in den allge-
meinen, unterschiedliche Finanzkraft ausgleichenden Finanzausgleich dar und entfernte
sich von der hier relevanten bedarfsgesteuerten Verteilungsentscheidung. Als Zwi-
schenergebnis kann mithin festgehalten werden, dass eine bloße Übernahme der sei-
nerzeitigen Verteilungsschlüssel nicht den Anforderungen des Art. 106a GG, so wie sie
hier entwickelt wurden, entspräche.
Auf der anderen Seite wäre auch die Zugrundelegung der aktuell im Bereich des ÖPNV
bestehenden Verträge, mit denen entsprechende Leistungen „bestellt“ werden, nicht
geeignet. Diese bilden nämlich nicht notwendig einen objektivierten Bedarf ab, sondern
sie entsprechen zumindest zu einem Teil den politischen Wünschen im Hinblick auf
Verkehrsdienstleistungen. Bedarfsbezogenheit als Grunddeterminante von Art. 106a GG
ist jedoch nur dann sinnvoll und operationabel, wenn es sich um objektivierte Bedarfe
handelt. Legte man demgegenüber die aktuelle Vertragsstruktur als Verteilungsindika-
tor zwischen den Ländern zugrunde, hätte dasjenige Land den größten Vorteil, da am
meisten „bestellt“ hat – das entspricht, wie dargelegt werden konnte, nicht der Intention
des Grundgesetzes im hiesigen Bereich.
Bei der Auswahl verkehrswissenschaftlicher Indikatoren ist danach zu berücksichtigen,
dass diese die – etwa an der schlichten Einwohnerzahl, ggf. in Kombination mit sachge-
rechten verkehrswissenschaftlichen Indikatoren festgemachten – Bedarfsindikatoren
nicht entgegen der ökonomischen Transparenz verwässern. Jegliche allgemeine Umver-
teilung zwischen den Ländern aufgrund unterschiedlicher Finanzkraft über Art. 106a GG
wäre verfassungswidrig. Verkehrswissenschaftliche Indikatoren zur Ergänzung des
Einwohnerkriteriums dürfen demnach nicht eine versteckte „Aufbauhilfe Ost“ umfassen
oder begünstigen. Auch überproportionale Dimensionierungen von Nahverkehrsange-
boten, die in die ursprüngliche Fassung des Regionalisierungsgesetzes und seiner Ver-
teilungsentscheidung noch eingingen, können bei einer Revision keine Bedeutung mehr
besitzen. Solche Anreizfehlsteuerungen sollten durch die Reform gerade abgestellt wer-
den und dürfen daher jetzt nicht – mehr oder minder in bestimmten Kriterien versteckt
– gleichsam „durch die Hintertür“ erneut eingeführt werden.

40
b) Begrenzte Relevanz der „Einheitlichkeit“ oder „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse
im Bundesgebiet für die Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs
aa) Herkunft, Hintergrund und verfassungsrechtsdogmatische Bedeutung
Die Forderung nach „einheitlichen“ oder „gleichwertigen Lebensverhältnissen im Bun-
desgebiet“ wird als Argument in der finanzverfassungsrechtliche Diskussion regelmäßig
herangezogen. Wie an anderer Stelle nachgewiesen wurde, handelt es sich dabei jedoch
nicht um eine Staatszielbestimmung, d.h. um einen verbindlichen übergreifenden Satz
des Verfassungsrechts, sondern lediglich um eine an verschiedenen Stellen des Grund-
gesetzes aufscheinende, aus ihrem jeweiligen Kontext zu interpretierende Einzelfallre-
gelung 129. Für eine Verfassungsreformdiskussion darf dieses Postulat alternative Sicht-
weisen nicht verstellen, die Auslegung geltenden (Finanz-)Verfassungsrechts darf es
nicht dominieren 130. Das gilt erst Recht für die Auslegung von Art. 106a GG.
Auch die Anführung von eher tatsächlichen Bestimmungsgründen (vereinheitlichende
Wirkung der Bundesgrundrechte und des Sozialstaatsprinzips; bundesweit agierende
politische Parteien; Erwartungshaltungen der Bürger) nehmen – mit einem Wort Peter
Lerches – den „Trend … als Faktum …, dem sich die Rechtswelt zu fügen habe“ 131 , unter-
liegen also der Gefahr des Sein-Sollen-Fehlschlusses 132. Der Argumentationstopos von
den einheitlichen oder gleichwertigen Lebensverhältnissen im Bundesgebiet erweist
sich als historische Schlacke aus Perioden der Entwicklung der deutschen Bundesstaat-
lichkeit, als die politische Einheit gefährdet war. Heute hat sie ihre Bedeutung weitge-
hend verloren 133 .
129 Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich Deutschland-Schweiz,
1997, S. 84-94; Klaus Vogel/Christian Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts,
1999, Rdnr. 81-87; ähnlich auch Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat,
1998, S. 13, 532 ff.; Sigrid Boysen, Gleichheit im Bundesstaat, 2005, S. 53 ff., 119 ff.; insoweit übereinstimmend
auch Lerke Osterloh, Die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse als offene Frage der Finanzverfassung,
in: GS für Christoph Trzaskalik, 2005, S. 181.
130 Zu Recht weißt etwa Markus Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern,
ZG 2003, S. 297 (299), auf einen Widerspruch hin, wenn in der Öffentlichkeit zwar „Entflechtung“
des bundesstaatlichen Kompetenzgefüges gefordert werde, die notwendige Konsequenz größerer Disparitäten
zwischen den Ländern jedoch nach wie vor kritisch gesehen werde.
131 Finanzausgleich und Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, in: FS für Friedrich Berber, 1973, S. 299.
132 In diese Richtung etwa Hans Peter Bull, Finanzausgleich im „Wettbewerbsstaat“, DÖV 1999, S. 269
(279).
133 Ausführlicher Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich
Deutschland-Schweiz, 1997, S. 102 ff.

Dieser Diskurs hängt mit Faktoren zusammen, die 1867/71 zur Gründung des Bis-
41
marckreiches führten und seine weitere Entwicklung begleiteten. Die Schaffung eines
einheitlichen Wirtschaftsgebiets, der endgültige Wegfall der innerstaatlichen Zoll-
schranken und der durch rechtliche Regelungen nicht mehr gehinderte Binnenverkehr
gehörten zu den (wirtschafts-)politischen Hauptforderungen des liberalen Bürgertums
im 19. Jh. Hinzu kam eine ständig voranschreitende, auch räumliche Mobilisierung der
Bevölkerung im Gefolge der Industrialisierung. Eine gewisse Vorherrschaft alles Wirt-
schaftlichen resultierte in der zweiten Hälfte des 19. Jh. aus der politischen Marginalisie-
rung des Bürgertums im Kaiserreich. Den meisten politischen Einigungsbemühungen
gingen zunächst Versuche ökonomischer Einigungen voraus 134. Hinzu traten zahlreiche
Abspaltungsbewegungen zu Beginn der Weimarer Epoche und die von außen kommen-
den – mittelbar zentralisierend und unitarisierend wirkenden – Bedrohungen und Re-
pressionen. Schließlich wurden 1948/49 betont föderalistische Ansichten der alliierten
Siegermächte über die staatliche Rekonstruktion Deutschlands, soweit es möglich war,
zurückgedrängt. Die ursprüngliche Fassung von Art. 72 Abs. 2 GG bildet das Schulbei-
spiel 135 . Die Interessen bei den Beratungen des Grundgesetzes waren in diesen Fragen –
mit Ausnahme Bayerns – eher einheitsstaatlich geprägt: Hermann Höpker-Aschoff als die
prägende Gestalt der Beratungen zur Finanzverfassung besaß als ehemaliger hoher
preußischer Beamter und Finanzminister eine ausgesprochen technokratisch-
zentralistische Grundprägung. Seine Parteien – die DDP und die FDP – waren ohnehin
stets zentralistisch orientiert 136 . Die SPD plädierte traditionell für eine zentralisierte
Finanzpolitik als Bedingung der von ihr angestrebten Sozialpolitik 137 . Teile der Finanz-
verfassung waren also in ihrem Entstehungsumfeld geprägt durch einen besonderen
Willen nach Einheitlichkeit. Viele dieser Bestimmungsgründe sind heute entfallen oder
besitzen ein geringeres Gewicht und sollten die Reformdiskussion daher nicht unnötig
belasten 138 . Das Leitbild von den einheitlichen oder gleichwertigen Lebensverhältnissen
134 Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, 1992, S. 121.
135 Michael Gruson, Die Bedürfniskompetenz, 1967, S. 18 ff.; Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche
Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich Deutschland-Schweiz, 1997, S. 58 ff.
136 Differenziert Karl Heinz Lamberty, Die Stellung der Liberalen zum föderativen Staatsaufbau in der
Entstehungsphase der Bundesrepublik Deutschland 1945-1949, Diss. phil. Bonn 1983, S. 116 ff.
137 Vgl. insgesamt die Materialaufbereitung bei Hans Peter Schneider (Hrsg.), Das Grundgesetz. Dokumentation
seiner Entstehung, Bd. XXV, 1997
138 Vgl. auch Klaus Rennert, Der deutsche Föderalismus in der gegenwärtigen Debatte um eine Verfassungsreform,
Der Staat 31 (1992), S. 269 (274).

42
sollte als außerrechtlicher Faktor im Sinne eines bestimmten Vorverständnisses behan-
delt werden 139.
bb) Zwischenergebnis: Bedeutungslosigkeit für vorliegende Fragestellung
Angesichts der Bedarfsorientierung, angesichts der allgemein verfehlten und begrenzten
Direktivkraft des Postulats einheitlicher oder gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet als übergreifende Staatszielbestimmung über die konkreten grundgesetz-
lichen Regelungsbereiche hinaus und angesichts der ausgelaufenen Bedeutung der An-
gleichung zwischen Ost und West im Gefolge der Wiedervereinigung besitzt der Topos
der einheitlichen oder gleichwertigen Lebensverhältnissen im Bundesgebiet für die Lö-
sung der vorliegenden Verteilungsproblematik keinerlei verfassungsrechtliche Bedeu-
tung 140.
c) Begrenzte Relevanz der Qualifikation als „Daseinsvorsorge“
aa) Das Konzept Daseinsvorsorge – Entstehung und Entwicklung
Der Begriff der Daseinsvorsorge geht auf den Staats- und Verwaltungsrechtler Ernst
Forsthoff zurück und erfasste – zumindest ursprünglich – einen Teilbereich der Leis-
tungsverwaltung 141. Forsthoff entwickelte den Begriff in seiner Schrift „Die Verwaltung
als Leistungsträger“ 1938 142 . Danach war unter Daseinsvorsorge „die Darbringung von
Leistungen, auf welche der in die modernen massentümlichen Lebensformen verwiese-
ne Mensch lebensnotwendig angewiesen ist“ zu verstehen 143 . Die Entwicklung des Be-
139 Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 13 f.
140 Großzügiger, aber wohl auf den Finanzausgleich i.e.S. bezogen, Dirk Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat,
2012, S. 228 ff.
141 Ernst Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, 1938, teilweise abgedruckt in ders., Rechtsfragen
der leistenden Verwaltung, 1959, S. 22 ff. (27); Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl.
2011, § 1 Rdnr. 16a.
142 Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S.
52 (59); umfassend jetzt Florian Meinel, Der Jurist in der industriellen Gesellschaft. Ernst Forsthoff und
seine Zeit, 2011, S. 153 ff.
143 Ernst Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, S. 27; später erstreckte Forsthoff den
Begriff über das Lebensnotwendige hinaus auch auf weitere, für ein sinnvolles menschliches Dasein not-

43
griffs der Daseinsvorsorge wurde allerdings auch dem Philosophen Karl Jaspers zuge-
schrieben, der in seiner Schrift „Die geistige Situation der Zeit“ von 1931, „die Massen-
ordnung in Daseinsfürsorge“ thematisierte 144. Dass Forsthoff den Begriff von Jaspers ein-
fach übernommen haben könnte, wird freilich bezweifelt 145 . Schon die Urheberschaft
zweier so völlig verschiedener Protagonisten wie Jaspers und Forsthoff zeigt, dass mit
dem Begriff trotz des zeitlichen Umfelds nicht etwa nationalsozialistisches Gedankengut
transportiert wurde. Das Modell der Daseinsvorsorge in den 1930er Jahren fußte so-
wohl bei Forsthoff als auch bei Jaspers auf dem Gedanken, dass für den Menschen zur
damaligen Zeit, in der „die Folgen der industriellen Revolution für die Autonomie des
Individuums“ 146 besonders spürbar waren, der beherrschbare Raum (Hof, Acker, Haus)
geschwunden, der zugängliche Raum jedoch – insbesondere infolge des Ausbaus des
Verkehrswesens – gewachsen war; dies hatte eine zunehmende Unsicherheit des
menschlichen Daseins zur Folge 147 . Mit der Verringerung des beherrschbaren Raumes
hatte der Einzelne die Vorsorge für die Befriedigung der Lebensbedürfnisse aus der
Hand gegeben, die Macht der modernen Verwaltung wurde dadurch erhöht. Hierdurch
war eine Lage entstanden, in welcher die „Lebensgüter nicht durch die Nutzung einer
eigenen Sache, sondern im Wege der Appropriation“ zugänglich gemacht werden muss-
ten 148 . Diejenigen Veranstaltungen zur Befriedigung dieser Appropriation bezeichnete
Forsthoff als Daseinsvorsorge 149 .
wendige Leistungen und Güter im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich, vgl. Hartmut Maurer,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 1, Rdnr. 16a.
144 Vgl. Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003,
S. 61, Fn. 38; Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 25 f.
145 Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S.
61; vielmehr dürften ihn die philosophischen Vorarbeiten dieser Zeit „bei der analytischen Verarbeitung
und Erklärung des empirischen Befundes“ gestützt haben, die dann in die Entwicklung des Konzepts der
Daseinsvorsorge mündete, vgl. Georg Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, 1998, S. 96; eingehend
zu den theoretischen Vorarbeiten Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge,
2004, S. 22 ff.
146 Jens Kersten, Die Entwicklung des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst Forsthoff, Der
Staat 44 (2005), 543, 544.
147 Ernst Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, S. 25 f.; vgl. auch Michael Ronellenfitsch,
Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S. 58; Jens Kersten, Die Entwicklung
des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst Forsthoff, Der Staat 44 (2005), 543 (552).
148 Ernst Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, S. 26; vgl. a. Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge
als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S. 59.
149 Ernst Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, S. 26; dieses Konzept mit seiner Idee
der öffentlich-rechtlichen Bindung der leistenden Verwaltung, die vom Führerprinzip und vom Machtanspruch
der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei getrennt bleiben sollte, passte nicht ins damalige
nationalsozialistische Weltbild, was Forsthoff auch den Gegenwind der Partei einbrachte und dafür
sorgte, dass der Ausdruck „Daseinsvorsorge“ nur mit Verzögerung Eingang in den juristischen Sprachgebrauch
fand, vgl. Michael Ronellenfitsch , Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst
Forsthoff, 2003, S. 62 f.; die Lehre an der Universität Wien wurde ihm 1942 z.B. von den Nationalsozialisten
untersagt, s. Jens Kersten, Die Entwicklung des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst

) Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff?
Der Begriff der Daseinsvorsorge ist „zum Allgemeingut geworden, zugleich aber auch
44
sowohl hinsichtlich seines inhaltlichen Umfangs als auch hinsichtlich seiner juristischen
Relevanz umstritten“ 150. Er wird oftmals eher als soziologischer denn als rechtlicher
Terminus aufgefasst 151 . Die Lehrbuchliteratur behandelt den Begriff entweder stiefmüt-
terlich oder glaubt, er sei verzichtbar 152. Auch hierin liegt ein Grund für eine bis heute
fehlende stimmige Dogmatik zur Daseinsvorsorge 153. Selbst Forsthoff musste 1959 ein-
räumen, dass der Begriff zu einem „Allerweltsbegriff“ zu werden drohe, „mit dem man
alles und deshalb nichts beweisen“ könne 154.
(1) Definitionsansätze und Abgrenzungen
Der Daseinsvorsorgebegriff umfasst soziologische Analyse, juristische Dogmatik sowie
politische Zielvorstellungen 155 und könnte demnach als Verbundbegriff bezeichnet wer-
den. In der damit verbundenen Reichweite spiegelt sich die Definitionsvielfalt wider: Die
Ansätze reichen von „Leistungen und Vorteile allein zum Zwecke der Befriedigung eines
durch die Hilfsquellen des Begünstigten oder die Arbeitsweise des Marktes nicht ge-
deckten Bedürfnisses“ 156 über „für ein sinnvolles menschliches Dasein notwendige Leis-
tungen und Güter im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich“ 157 bis hin zur
Forsthoff, Der Staat 44 (2005), 543 (555); anzumerken ist jedoch, dass Forsthoff sich erst Ende der Dreißiger
Jahre sukzessive vom Nationalsozialismus distanziert hatte, vgl. Jens Kersten, a.a.O., S. 551 ff.
150 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 1 Rdnr. 16a; s. a. Matthias Knauff, Der
Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 47: „Die Daseinsvorsorge ist heute ein nicht
mehr wegzudenkender Bestandteil von Recht und Wirklichkeit […]“.
151 S. etwa Fritz Ossenbühl, Daseinsvorsorge und Verwaltungsprivatrecht, DÖV 1971, 513 (515 ff.); Thorsten
Franz, Gewinnerzielung durch kommunale Daseinsvorsorge, 2005, S. 12; Reiner Schmidt, Die Liberalisierung
der Daseinsvorsorge, Der Staat 42 (2003), 225 (229).
152 S. die Übersicht bei Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst
Forsthoff, 2003, S. 69 f.
153 Vgl. Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 47.
154 Ernst Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, Vorwort.
155 Peter Badura, Die Daseinsvorsorge als Verwaltungszweck der Leistungsverwaltung und der soziale
Rechtsstaat, DÖV 1966, 624 (626); Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge,
2004, S. 45.
156 Peter Michael Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), Besonderes
Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2008, § 3 Rdnr. 77.
157 Vgl. Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 1, Rdnr. 16a.

45
Daseinsvorsorge als „Vorsorge zur optimalen Freiheitsverwirklichung“ 158. Letztlich kann
man unter Daseinsvorsorge „die durch das Gemeinwesen sicherzustellende Versorgung
mit wesentlichen Gütern und Dienstleistungen (einschließlich der Infrastruktur)“ 159
verstehen. Ein wesentliches Begriffsmerkmal ist stets die Gemeinwohlorientiertheit 160 .
Die Frage, welche Aufgaben im Einzelnen der Daseinsvorsorge zuzurechnen sind, steht
nicht ein für alle Mal statisch fest, sondern ist grundsätzlich zeitbezogen zu beantwor-
ten. Begriff und Konzept besitzen insofern ein dynamisches Element. Abzustellen ist auf
den fiktiven Normalbürger 161 . Weitere Merkmale sind die Zweiseitigkeit und die Ent-
geltlichkeit der zu erbringenden Güter und Dienstleistungen, um eine Abgrenzung etwa
zu reinen Fürsorgeleistungen zu ermöglichen 162. Zudem sind öffentlich-rechtliche Bin-
dungen zur Wahrung des Gemeinwohls bestimmendes Wesensmerkmal der Daseinsvor-
sorge 163. Als Schulbeispiel für Daseinsvorsorge mag die Versorgung der Bevölkerung mit
leitungsgebundener Energie dienen 164 ebenso wie die Versorgung mit Trinkwasser und
die Entsorgung von Abwasser.
Der Begriff Daseinsvorsorge als Teil der Leistungsverwaltung 165 ist von anderen verwal-
tungsrechtsdogmatischen Begriffen abzugrenzen. Allerdings ist eine klare Grenzziehung
zwischen den einzelnen Aufgabenfeldern der Verwaltung aufgrund sich teilweise über-
schneidender Kriterien bisweilen schwierig. 166 Zu klären ist das Verhältnis zur staatli-
chen Gewährleistungsverantwortung. Gewährleistungsverwaltung bezeichnet die staat-
liche Sicherstellung der Leistungserbringung für den Bürger durch Dritte, insbesondere
Privatunternehmen 167 . Insoweit erweist sie sich als Privatisierungsfolgerecht. Sie soll
158 Ulrich Hösch, Die kommunale Wirtschaftstätigkeit: Teilnahme am wirtschaftlichen Wettbewerb oder
Daseinsvorsorge, 2000, S. 41, 166; diese Definition als verfehlt ansehend Thorsten Franz, Gewinnerzielung
durch kommunale Daseinsvorsorge, 2005, S. 13, Fn. 14; einen Überblick über die verschiedenen Ansätze
nach heutigem Verständnis gibt Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge,
2004, S. 47 ff.
159 Reiner Schmidt, Die Liberalisierung der Daseinsvorsorge, Der Staat 42 (2003), 225.
160 Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 48.
161 Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 49.
162 Ebd.
163 Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 52.
164 Georg Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, 1998, S. 95.
165 Peter Badura, Die Daseinsvorsorge als Verwaltungszweck der Leistungsverwaltung und der soziale
Rechtsstaat, DÖV 1966, 624 (628); Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 1
Rdnr. 16a; Helmuth Schulze-Fielitz, Grundmodi der Aufgabenwahrnehmung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-
Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 12 Rdnr. 39.
166 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 1 Rdnr. 13.
167 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 1 Rdnr. 16b; grundlegend Andreas
Voßkuhle, Beteiligung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung,
VVDStRL 62 (2003), S. 268 (307 ff.).

46
einerseits multipolare Interessengeflechte zwischen Privaten und dem Staat zum Aus-
gleich bringen und andererseits die Rahmenbedingungen von Märkten durch staatliche
Regulierung schaffen, die einem gemeinwohlschädigenden Marktversagen vorbeugen
sollen 168 . Insofern zielt der Begriff der Gewährleistungsverwaltung in eine andere Rich-
tung als die in ihrer verwaltungsrechtsdogmatischen Auslegung der Leistungsverwal-
tung unterfallende Daseinsvorsorge 169. Allerdings waren die vom Staat an Private über-
tragenen Tätigkeiten größtenteils ursprünglich der Daseinsvorsorge als Teil der Leis-
tungsverwaltung zuzuordnen 170 . Daseinsvorsorge verstanden als reine Versorgungsleis-
tung kann somit zwar Gegenstand der Gewährleistungsverwaltung sein, ist jedoch nicht
mit ihr gleichzusetzen.
(2) Diskussion um das Konzept der Daseinsvorsorge
Seit jeher sah sich der Begriff „Daseinsvorsorge“ heftiger Kritik im Schrifttum ausge-
setzt, die jedenfalls entscheidenden Anteil daran gehabt haben dürfte, dass sich die von
Forsthoff im Jahr 1959 171 konstatierte Durchsetzung des Begriffs bis heute nicht endgül-
tig vollzogen hat. Die Kritik richtet sich vor allem auf die Konturlosigkeit und fehlende
Bestimmtheit der Daseinsvorsorge 172 . Diese sei auf die große Reichweite des Begriffs
zurückzuführen, die einen Bezug zu Einzelaufgaben oder eindeutigen Kriterien zur Er-
mittlung derselben unmöglich mache 173 . Eine Eignung der Daseinsvorsorge als Rechts-
begriff erscheine vor diesem Hintergrund fraglich. Denn ein solcher müsse als klar er-
kennbarer Anknüpfungspunkt für bestimmte Rechtsfolgen dienen können 174. Zudem
wird angemerkt, zur Begründung von Teilhabeansprüchen sei Daseinsvorsorge ange-
sichts von Grundrechten als subjektiv-öffentlichen Rechten ungeeignet bzw. überflüs-
168 Helmuth Schulze-Fielitz, Grundmodi der Aufgabenwahrnehmung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-
Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 12 Rdnr. 51.
169 Ebd.
170 Vgl. Johann-Christian Pielow, Grundstrukturen öffentlicher Versorgung, 2001, S. 19, der den Begriff
„öffentliche Versorgung“ aufgrund seiner „Trägerneutralität“ von dem der Daseinsvorsorge abgrenzt.
171 Ernst Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, S. 9.
172 Johann-Christian Pielow, Grundstrukturen öffentlicher Versorgung, 2001, S. 353: „Pauschalisierende
Grobformel“; vgl. zur Kritik Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.),
Ernst Forsthoff, 2003, S. 72; ders., Daseinsvorsorge und Wirtschaftlichkeit des Eisenbahnwesens, DVBl.
2008, 201 (203); Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 46.
173 Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 45 f.
174 Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 46.

sig 175. Auch bedürfe es keines Rückgriffs auf den Begriff der Daseinsvorsorge bei der
47
Betrachtung eines konkreten Problems, da er ohnehin keine unmittelbaren Rechtsfolgen
zeitige 176. Aus der Daseinsvorsorge als Staatsaufgabe 177 folgten ferner keine Rechts-
pflichten des Staates bzw. hiermit korrespondierende subjektive Rechte des Einzel-
nen 178 . Schließlich sei das Konzept der Daseinsvorsorge eingebettet in die Vorstellung
eines autoritären Verwaltungsstaates, was jede weitere Verwendung des Begriffs er-
schwere 179.
Die Konsequenz des Konzepts der Daseinsvorsorge wird auch in der Möglichkeit eines
„totalen Wohlfahrtsstaates“ gesehen, der die vollständige Versorgung mit wichtigen Gü-
tern und Leistungen und somit das gesamte private Wirtschaftsleben ausschalten kön-
ne 180. Die Deduktion aus dem Begriff Daseinsvorsorge lasse „beinahe beliebige Aufga-
benverstaatlichungen zu, da die Daseinsvoraussetzungen (von den Nahrungsmitteln
angefangen) individuell-eigenverantwortlich nicht mehr zu leisten“ seien 181 . Ferner sei
auch eine Herleitung unmittelbarer Handlungsanweisungen aus dem Sozialstaatsprin-
zip, aus dem Daseinsvorsorge gemeinhin abgeleitet werde, anerkanntermaßen nicht
möglich 182 .
Befürworter geben freilich zu bedenken, es sei notwendige Folge der Entwicklungsof-
fenheit eines Rechtsbegriffs, dass eine scharfe Abgrenzung zu anderen Bereichen nicht
möglich sei 183. Daseinsvorsorge begründe zumindest eine Verpflichtung des Staates zur
Schaffung eines rechtlichen Rahmens für die Versorgung der Bevölkerung, was für die
Qualifizierung als Rechtsbegriff ausreiche 184 .
175 Reiner Schmidt, Die Liberalisierung der Daseinsvorsorge, Der Staat 42 (2003), 225 (229).
176 Wolfgang Rüfner, Daseinsvorsorge und soziale Sicherheit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des
Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4, 3. Aufl. 2006, § 96 Rdnr. 10; Matthias Knauff, Der
Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 52 m.w.N.
177 Vgl. Wolfgang Rüfner, Daseinsvorsorge und soziale Sicherheit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch
des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4, 3. Aufl. 2006, § 96 Rdnr. 16.
178 Reiner Schmidt, Die Liberalisierung der Daseinsvorsorge, Der Staat 42 (2003), 225 (229 f.).
179 Wolfgang Löwer, Energieversorgung zwischen Staat, Gemeinde und Wirtschaft, 1989, S. 111.
180 Vgl. etwa Heinz Grossekettler, Diskussionsbeitrag, in: Hans-Uwe Erichsen, Kommunalverfassung heute
und morgen – Bilanz und Ausblick –, 1989, S. 131; zusammenfassende Darstellung der Kritik bei Georg
Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, 1998, S. 116 ff.
181 Wolfgang Löwer, Energieversorgung zwischen Staat, Gemeinde und Wirtschaft, DVBl. 1991, 132 (137).
182 Wolfgang Löwer, Energieversorgung zwischen Staat, Gemeinde und Wirtschaft, DVBl. 1991, 132 (138).
183 Vgl. Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 46.
184 Roland Maaß, Der Wettbewerb im örtlichen Personenbeförderungswesen: Möglichkeiten und Notwendigkeiten
im Bereich straßengebundener Beförderung, 1998, S. 56 f.

48
Daseinsvorsorge wird teilweise aus dem Rechts- und dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20;
28 Abs. 1 GG) hergeleitet, um ihr rechtliche Verbindlichkeit zu verleihen 185. Die Selbst-
qualifizierung der Bundesrepublik Deutschland als sozialer Rechtsstaat zwinge dazu,
hieraus die gebotenen rechtlichen Konsequenzen zu ziehen 186 . Im Sozialstaat sei der
Staat zur Gewährleistung sozialer Mindeststandards und adäquater Infrastruktur ver-
pflichtet 187. Festzuhalten bleibt, dass der Begriff „Daseinsvorsorge“ Eingang in verschie-
dene rechtliche Regelungen gefunden hat 188. Schon aus diesem Grund könne man ihm
zumindest formal nicht jede rechtliche Relevanz absprechen 189 . Auch in der Rechtspre-
chung tauche der Begriff nicht nur vereinzelt und nicht nur als bloße Direktive, sondern
als rechtlich relevanter Ausdruck auf 190. Jedenfalls könne er als „deskriptiver Sammel-
begriff für von der öffentlichen Hand durchgeführte oder veranlasste Tätigkeiten heran-
gezogen werden, die der Befriedigung von Bedürfnissen breiter Bevölkerungsmassen
hinsichtlich ihrer sozialen Einbindung in die Gesamtgesellschaft und ihrer Versorgung
mit bestimmten, für eine zeitgemäße Lebensführung unerlässlichen Gütern und Leis-
tungen dienen und auf die diese mangels eigener Erschaffungsmöglichkeit angewiesen
sind“ 191 .
(3) Daseinsvorsorge in der Rechtsprechung
Der Begriff der Daseinsvorsorge hat in der Vergangenheit auch verschiedentlich Ver-
wendung in der Rechtsprechung gefunden 192 . Daraus kann freilich keine einheitliche
185 Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S. 74 f.
186 Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge und Wirtschaftlichkeit des Eisenbahnwesens, DVBl. 2008, 201.
187 Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S. 75 f.
188 Vgl. Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003,
S. 73; einige Gemeindeordnungen etwa verwenden den Begriff: In Baden-Württemberg (§ 102 Abs. 1 Nr. 3
GemO), Bayern (Art. 87 Abs. 1 Nr. 4 BayGO) und Thüringen (§ 71 Abs. 1 Nr. 4 KO) gilt die kommunalwirtschaftliche
Subsidiaritätsklausel nur „außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge“; Georg Hermes, Staatliche
Infrastrukturverantwortung, 1998, S. 95 verweist auf die Übernahme des Begriffs in die Gesetzessprache
im Zuge der Post- und Bahnreform; s.a. § 1 Abs. 1 Regionalisierungsgesetz, in dem es heißt: „Die
Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen
Personennahverkehr ist eine Aufgabe der Daseinsvorsorge“.
189 Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S.
73.
190 Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge und Wirtschaftlichkeit des Eisenbahnwesens, DVBl. 2008, 201.
191 Matthias Knauff, Der Gewährleistungsstaat: Reform der Daseinsvorsorge, 2004, S. 47 m.w.N.
192 BVerfGE 66, 248 – energiewirtschaftliche Enteignung zugunsten Privater; BVerfGE 75, 192 – Qualifikation
einer Sparkasse als Daseinsvorsorge um ihre Grundrechtsfähigkeit zu verneinen; BGHZ 154, 146 –
Qualifikation einer Sparkasse als Daseinsvorsorge um ihre Grundrechtsverpflichtung zu bejahen und sie
damit zu zwingen, auch für die NPD ein Girokonto zu eröffnen; BVerwGE 97, 240 – von einer Gemeinde
betriebene Gaststätte ist keine Daseinsvorsorge. Eine ausführliche Übersicht findet sich bei Michael Ronel-

49
Linie, insbesondere hinsichtlich der (verfassungs-)rechtlichen Qualifikation der Katego-
rie hergeleitet werden.
cc) Zwischenfazit
Hieraus lässt sich – in Verbindung mit der auch legislativen Präsenz – als Zwischener-
gebnis festhalten, dass der Begriff Daseinsvorsorge einerseits rechtliche Relevanz, ande-
rerseits aber auch eine charakteristische Unschärfe besitzt 193. Derartige Begriffe werden
neuerdings als „Brücken-“ oder „Verbundbegriffe“ gekennzeichnet 194. Ihnen kommt vor-
rangig Problemanzeigefunktion zu. In Teilbereichen entwickeln sie sich zu echten
Rechtsbegriffen. Für vorliegende Fragestellung bedeutet dies: Aus der Qualifizierung als
Daseinsvorsorge allein können keine (verfassungs-)rechtlichen Folgen, insbesondere
keine Ansprüche oder Verpflichtungen hergeleitet werden. Dafür bräuchte es einer ex-
pliziten verfassungsrechtlichen Grundlage, wie wir sie für Teilbereiche in Art. 87e Abs. 4
GG finden. Für vorliegende Fragestellung ist daher deutlich zwischen der Funktion des
Begriffs „Daseinsvorsorge“ als (politischer) „Argumentationstopos“ 195 einerseits, der
Frage nach daraus herzuleitenden verfassungsrechtlichen Ansprüchen andererseits zu
unterscheiden. Aus der Verwendung in § 1 Regionalisierungsgesetz kann, da es sich um
eine einfachrechtliche Festschreibung handelt, zumindest verfassungsrechtlich nichts
hergeleitet werden. Zusammengefasst: Die hier skizzierten Verteilungsmaßstäbe, insbe-
sondere das Bemühen, jeglichen „Nebenfinanzausgleich“ zu unterbinden, kann durch die
Berufung auf den Argumentationstopos „Daseinsvorsorge“ nicht erschüttert werden.
lenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff, in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S. 81 f., hier Fn. 123
und 124; nach Wolfgang Löwer, Energieversorgung zwischen Staat, Gemeinde und Wirtschaft, DVBl. 1991,
132 (136 f.) habe die Rechtsprechung (bis 1991 jedenfalls) den Begriff der Daseinsvorsorge in zwei Argumentationszusammenhängen
verwendet. Einen Argumentationsstrang stelle insoweit das Verwaltungsprivatrecht
dar. Erwerbswirtschaftliche Tätigkeit des Staates bzw. der Kommunen seien nach dem
Subsidiaritätsgebot nur in Bereichen der Daseinsvorsorge möglich. Andererseits qualifiziere „Daseinsvorsorge“
das staatliche Leistungsangebot als öffentlich-rechtlich, vgl. hierzu auch BGHZ 52, 325, 328.
193 Klare Einordnung als Rechtsbegriff etwa bei Michael Ronellenfitsch, Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff,
in: Blümel (Hrsg.), Ernst Forsthoff, 2003, S. 73 ff.
194 Vgl. für den Begriff der Nachhaltigkeit Wolfgang Kahl, Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008.
195 Georg Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, 1998, S. 129.

IV. Rechtsschutzfragen
50
Als Klagemöglichkeit kommt zunächst ein Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3
GG i.V.m. §§ 13 Nr. 7; 68 ff. BVerfGG in Betracht. Den Bund trifft die oben im materiell-
rechtlichen Teil des Gutachtens herausgearbeitete Pflicht zur Gesetzgebung und zur
Maßstabskonkretisierung. Wie ebenfalls gezeigt wurde, bedeutet dies jedoch nicht die
Festlegung des Grundgesetzes auf einen konkreten Verteilungsmaßstab. Das Dilemma
besteht darin, dass einerseits bestimmte maßstäbliche Kriterien verlangt, andere jedoch
ausgeschlossen sind, dass aber insgesamt die Konkretisierung letztlich nur „von unten“
erfolgen kann, d.h. durch einen konkreten Gesetzesvorschlag. Diesen müsste der Bund,
falls er nicht über den Bundesrat kommt, erstellen und dabei seine oben entwickelte
Position als „ehrlicher Makler“ zwischen den Ländern ausfüllen.
Bei einer etwaigen verfassungsgerichtlichen Überprüfung des revidierten Gesetzes im
Wege einer Normenkontrolle, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 6; 76 ff. BVerfGG
oder Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 11; 80 ff. BVerfGG, könnte der Gesetzesinhalt,
d.h. vorrangig die tatsächlich gewählten Maßstäbe verfassungsgerichtlich überprüft
werden. Antragsberechtigt wäre bei der abstrakten Normenkontrolle in jedem Fall auch
die nordrhein-westfälische Landesregierung. Bei einem Bund-Länder-Streit ist zudem
die sechsmonatige Antragsfrist gem. § 69 i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG zu beachten, die mit
Bekanntwerden der angegriffenen Maßnahme des Bundes zu laufen beginnt, etwa auch
seines Unterlassens. Diese Frist dürfte freilich im Vorfeld eines Gesetzgebungsverfah-
rens – hier: Revision des Regionalisierungsgesetzes – noch nicht laufen.
VI. Ergebnisse zum Regionalisierungsgesetz und seiner Revision
1. Art. 106a GG erweist sich als Verfassungsauftrag zur Gesetzgebung, nicht ledig-
lich als Kompetenznorm, die ausgefüllt werden kann oder auch nicht. Da Bundes-
gesetzgebungskompetenz angeordnet ist, ist der Bund aufgerufen von seinem
Gesetzesinitiativrecht Gebrauch zu machen; über den Bundesrat könnte lediglich
eine Ländermehrheit aktiv werden und das würde bereits das Gleichgewicht zwi-
schen den betroffenen Ländern stören.

51
2. Aus dem Zusammenwirken der Postulate der Bundestreue und der föderativen
Gleichbehandlung treffen den Bund darüber hinausgehend besondere Pflichten.
Die Gleichbehandlung der Länder mit unterschiedlichen Interessen kann nur
über eine Maßstabsbildung hinsichtlich der zu treffenden Verteilungsentschei-
dung gelingen. In Anlehnung an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum
sog. Maßstäbegesetz im bundesstaatlichen Finanzausgleich gewährleistet vorlie-
gend nur eine solche, vom Bund initiierte Maßstabsbildung die Durchführung des
Gesetzgebungsauftrags bei Wahrung des Postulats föderaler Gleichheit. In der
abstrakten Maßstabsbildung zeigen sich verallgemeinerungsfähige Kriterien, die
Sachgerechtigkeit und damit das Fehlen von Willkür bei der Verteilung verdeutli-
chen. „Gegriffene“ Betragszuteilungen würden diesen verfassungsrechtlichen
Maßstäben nicht gerecht.
3. Art. 106a GG enthält selbst keine Verteilungsmaßstäbe. Es sind grundsätzlich
verschiedene Indikatoren denkbar. Ausgeschlossen, weil nicht bedarfsgerecht,
wäre eine unveränderte Fortführung des bestehenden Verteilungsschlüssels;
ebensowenig bedarfsgerecht wäre das Zugrundelegen der gerade bestehenden
Verträge, mit denen die Länder Verkehrsdienstleistungen bestellen. Der Nor-
merwartung des Art. 106a GG entspricht eine Anreicherung der Einwohnerzahl
des jeweiligen Landes mit objektivierten verkehrswissenschaftlichen Indikato-
ren, welche die Bedarfe konkretisieren. Kommt es zu keiner Einigung auf einen
Verteilungsmaßstab stünde in jedem Fall als Rückfallposition noch die ungewich-
tete Einwohnerzahl des jeweiligen Landes zur Verfügung. Diese besitzt nicht nur
ein hohes Maß an Plausibilität und wird auch an anderen Stellen in der Finanz-
verfassung als Verteilungsmaßstab herangezogen, sie wäre als Verteilungs-
schlüssel auch mit Art. 106a GG vereinbar.
4. Art. 106a GG gehört nicht zum Finanzausgleich i.e.S., wie er sich in den Art. 106
und 107 GG niederschlägt. Damit nimmt er auch nicht an der auf Finanzkraftaus-
gleich ausgerichteten Finalität dieses allgemeinen Finanzausgleichs teil.
5. Die auf der Grundlage von Art. 106a GG zu treffende Verteilungsentscheidung hat
sich an (objektivierten) Bedarfskriterien zu orientieren. Die unterschiedliche Fi-
nanzkraft der beteiligten Länder ist ein von Verfassungs wegen unzulässiges Ar-

52
gument in diesem Zusammenhang, da die Norm gerade nicht unterschiedliche fi-
nanzielle Leistungsfähigkeit ausgleichen soll. Alles andere wäre eine Umgehung
der Vorgaben des Finanzausgleichs.
6. Die Höhe der zu verteilenden Mittel unterliegt nicht der gleichen verfassungs-
rechtlichen Bindung wie die Verteilungsmaßstäbe. Gleichwohl darf ein bestimm-
tes, schwer zu konkretisierendes Niveau, das etwa in der Gesamthöhe der seiner-
zeit ausgehandelten Beträge eischließlich eines Dynamisierungsfaktors liegt,
nicht unterschritten werden.
7. Die Grundanliegen der Bahnreform gelten auch für den Nahverkehr. Das Anlie-
gen, mehr Rationalität und Verantwortlichkeit der Aufgabenträger zu erreichen,
darf nicht durch die Regionalisierung konterkariert werden. Anliegen in Bezug
auf den Nahverkehr und seine Finanzierung war es gerade, Transparenz dahin-
gehend zu schaffen, dass im Grundsatz derjenige zahlt, der die Leistung bestellt.
Dies darf durch zusätzliche Überlegungen in Richtung eines speziellen Finanz-
ausgleichs nicht ausgehebelt werden. Eine solche Gefahr besteht insbesondere
durch die gezielte Auswahl verkehrswissenschaftlicher Indikatoren zur Ergän-
zung der Einwohnerzahl als Indikator. Jeglicher falsche Anreiz ist durch die Her-
anziehung der Indikatoren zu vermeiden.
8. Aus den Postulaten „gleichwertiger“ oder gar „einheitlicher Lebensverhältnisse“
ist verfassungsrechtlich hier nichts zu gewinnen. Auch die Qualifikation des Nah-
verkehrs als „Daseinsvorsorge“ im (einfachrechtlichen) Regionalisierungsgesetz
führt nicht zu abweichenden verfassungsrechtlichen Beurteilungen. Daseinsvor-
sorge ist eher ein politisches Schlagwort, als eine operationable verfassungs-
rechtliche Kategorie.
9. Auch die Qualifikation des Personennahverkehrs als „Daseinsvorsorge“ ändert an
den hier vorkonturierten verfassungsrechtlichen Verteilungsmaßstäben nichts,
da der Begriff in der dem Gutachten zugrundeliegenden Diskussion als politi-
sches Schlagwort und nicht als präziser verfassungsrechtlicher Rechtsbegriff
Verwendung findet. Die Qualifikation in § 1 Regionalisierungsgesetz kann als ein-
fachrechtliche Setzung die verfassungsrechtliche Beurteilung nicht verändern.

53
10. Als Verfassungsrechtsbehelfe kommen ein Bund-Länder-Streit hinsichtlich der
Pfichten des Bundes sowie die Normenkontrollverfahren hinsichtlich des Geset-
zesinhalts in Betracht.
D. Verteilungsmaßstäbe zur Fortführung der Kompensationsleistun-
gen des Bundes gem. Art. 143c GG
I. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund von Art. 143c GG
Art. 143 c GG ist eine Norm, die im Zusammenhang mit der Entflechtung von Mischfi-
nanzierungen durch die Föderalismusreform I im Jahr 2006 in das Grundgesetz gelangt
ist. Daher soll zunächst der finanzverfassungsrechtliche Tatbestand der Mischfinanzie-
rung im Bundesstaat rekapituliert werden (unter 1.) bevor die durch die Föderalismus-
reform I initiierten Neuregelungen in das Blickfeld geraten (unter 2.). Schließlich ist Art.
143c GG in diesem Feld zu verorten und auszulegen (unter 3.).
Mischfinanzierung bedeutet, dass eine Aufgabe durch Bund und Länder gemeinsam fi-
nanziert wird 196 . Auch die – grundsätzlich als Teil der Länder anzusehenden 197 – Ge-
meinden können beteiligt sein. Mischfinanzierungen treten vor allem – wenn auch nicht
nur 198 – in solchen bundesstaatlichen Ordnungen auf, in denen – wie im Grundgesetz –
die Kompetenzverteilung zwischen Zentral- und Gliedstaaten funktionenorientiert er-
folgt, d.h. dass nicht einer Gebietskörperschaft sämtliche Staatsfunktionen (Rechtset-
zung, Vollziehung, Rechtsprechung und Finanzierung) in Bezug auf eine Sachaufgabe
einheitlich zugewiesen werden 199 . Mischfinanzierungen stellen sich ferner als Ausprä-
gung eines bestimmten Föderalismusverständnisses dar, bei dem nicht die klare Aufga-
196 Rolf Borell, Mischfinanzierungen, 1981, S. 9.
197 BVerfGE 86, 148 (215); Hans-Günter Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Aufl.
2000, Rdnr. 826; Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, vor Art. 104a
Rdnr. 9 f.
198 Hauptbeispiel für ein ähnliches Problem bei andersartiger Struktur der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung
bilden die USA mit den zahlreichen Bundeshilfen an die Gliedstaaten.
199 Zu dieser Unterscheidung etwa Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung
im Vergleich Deutschland-Schweiz, 1997, S. 80 ff.; Stefan Korioth, Neuordnung der Bund-
Länder-Finanzbeziehungen? ZG 2007, S. 1 (3 f.).

54
bentrennung, sondern die Kooperation der verschiedenen Ebenen des Bundesstaats im
Vordergrund steht. Solche kooperativen, die Ebenentrennung durchbrechenden Ele-
mente in der Kompetenzstruktur waren und sind nicht auf die Finanzverfassung be-
schränkt. Die durch die Föderalismusreform 2006 200 abgeschaffte Rahmengesetzge-
bungskompetenz des Art. 75 GG verlangte oder ermöglichte eine gemeinschaftliche ge-
setzliche Regelung in bestimmten Sachbereichen; die Gemeinschaftsaufgaben der Art.
91a f. GG regelten und regeln noch vor Fragen einer Mischfinanzierung eine von der Ver-
fassung geforderte oder zumindest ermöglichte Form der Mischverwaltung 201 ; im Be-
reich der dritten Gewalt besteht im Instanzenzug mit den fünf obersten Bundesgerich-
ten als Revisionsgerichten ohnehin eine eigengeartete Verschränkung der Rechtspre-
chung von Ländern und Bund.
Art. 104a Abs. 1 GG stellt nach allgemeiner Ansicht ein grundsätzliches Verbot der
Mischfinanzierung unter dem GG dar; Ausnahmen müssen in der Verfassung selbst zu-
gelassen sein 202 . Bis zur ersten Stufe der Föderalismusreform waren dies v.a. Art. 91a
Abs. 4; 91b Satz 2 sowie Art. 104a Abs. 3 und 4 GG. Diese Bestimmungen waren Ände-
rungen durch die Föderalismusreform 2006 ausgesetzt.
Die weiteren in diesem Zusammenhang relevanten Normen des Art. 106 Abs. 8 (Aus-
gleich bundesrechtlich veranlasster besonderer Aufgaben); 106a (Finanzierungszu-
schüsse zum öffentlichen Personennahverkehr) und des Art. 120 GG (Bundesfinanzie-
rungslasten bei Kriegsfolgelasten und im Bereich der Sozialversicherung) bleiben im
Folgenden außer Betracht.
Im Folgenden sollen zunächst Entstehung und Entwicklung der Mischfinanzierungstat-
bestände unter dem Grundgesetz nachgezeichnet werden (unter a), bevor die Änderun-
gen des Jahres 2006 zu analysieren sind (unter b).
200 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I, 2034; Föderalismusreform-
Begleitgesetz vom 5. September 2006, BGBl. I, 2098.
201 Uwe Volkmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art.
91a Rdnr. 32 sieht in der Verknüpfung ein „Wesen der Gemeinschaftsaufgaben“.
202 BVerfGE 26, 338 (390 f.); BVerwGE 44, 351 (364); 81, 312 (314); BGH, NJW 1987, 1625 (1627); Klaus
Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, 1980, S. 1141; Rainer Prokisch, in:
Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a Rdnr. 116; Werner Heun,
in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104a Rdnr. 17.

55
1. Entwicklung der Mischfinanzierungstatbestände
Der 1969 eingefügte Art. 104a GG stellt die erste ausdrückliche Regelung einer föderalen
Finanzierungskompetenz in der deutschen Verfassungsgeschichte dar 203 . Finanzie-
rungskompetenz wird hier als Oberbegriff für Finanzierungslast und Finanzierungsbe-
fugnis verwendet: Finanzierungslast (Ausgabenlast; Finanzaufgabe) meint die Pflicht,
bestimmte Ausgaben zu tragen; Finanzierungsbefugnis thematisiert das Problem, ob eine
Ebene Mittel für eine bestimmte Aufgabe bereitstellen darf 204 . Zumeist fallen beide Ka-
tegorien zusammen, müssen dies jedoch nicht.
Die Reichsverfassung von 1871, die WRV, wie auch das Grundgesetz bis zur Finanzver-
fassungsreform 1955, gingen implizit vom „Grundsatz der synchronisierten Aufgaben-
und Finanzverteilung“ 205 aus. Das Finanzverfassungsgesetz 1955 206 sprach in dem neu
gestalteten und bis 1969 geltenden Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 davon, dass „Bund und
Länder … gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben erge-
ben“ „tragen“. Diese ohnehin in anderem Zusammenhang (der Revision der Verteilung
des Aufkommens von Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Län-
dern) getroffene Regel wurde zwar als verallgemeinerungsfähig anerkannt 207, konnte
die Ausbreitung der um sich greifenden sog. Fondsverwaltung 208 , d.h. der Dotation be-
stimmter Aufgaben und Projekte der Länder durch Bundesmittel, nicht steuern 209 . Die
Landeskompetenzen waren dadurch im Kern berührt. Die Hingabe von Finanzmitteln
impliziert – gemäß der Volksweisheit „wer zahlt, schafft an“ – als „Angebotsdiktatur“
stets auch wesentliche inhaltliche Einflussnahme auf die Politik des Empfängers. Zudem
wurden durch mischfinanzierte Projekte zusätzliche Haushaltsmittel der Länder gebun-
den, die für autonome Landespolitik nicht mehr zur Verfügung standen: „Die Unterfi-
nanzierung der finanzschwachen Länder führte zu wachsenden Abhängigkeiten vom
Bund, und in der Folge zu einem auch für Experten kaum mehr überschaubaren Kom-
203 Irene Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, S. 74.
204 Hans Herbert von Arnim, Finanzzuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, 2. Aufl. 1999, § 103
Rdnr. 10; Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104a Rdnr.
17.
205 Friedrich Klein, Von der föderativen zur stärker unitarischen Gestaltung des Finanzwesens in der Bundesrepublik
Deutschland, in: FS Giese, 1953, S. 61 (90).
206 Vom 23. Dezember 1955, BGBl. I, 817.
207 BVerfGE 26, 338 (389 f.): „Der Vorschrift kommt … die Bedeutung einer allgemeinen, das
Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel zu. … Der am 1. Januar 1970 in
Kraft tretende Art. 104a Abs. 1 GG … enthält insofern nur eine Klarstellung …“
208 Vgl. Gunther Kisker, Kooperation im Bundesstaat, 1971, S. 34 ff.
209 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 91a Rdnr. 2.

56
plex von Mischfinanzierungen, durch die der Bund in die Aufgabenbereiche der Länder
eindrang. Faktisch entwickelte sich damit abseits der Zuständigkeitsregelung des
Grundgesetzes eine ‚Grauzone’, die von nahezu allen Beteiligten als kritikwürdig emp-
funden wurde.“ 210 Die in zwei Stufen durchgeführte sog. Große Finanzreform 1967/69
stellte die Antwort auf die geschilderte Situation durch den Versuch einer Verrechtli-
chung des parakonstitutionellen Zustands dar 211. Ausgehend von einem klaren Konzept
– dem sog. kooperativen Föderalismus – sollte unter Zugrundelegung des Leitbilds des
„unitarischen Bundesstaats“ 212 und vor dem Hintergrund eines sozialtechnokratischen
Politikverständnisses der Plan- und Machbarkeit, verbunden mit einem keynesianischen
ökonomischen Ansatz die bundesstaatliche Ordnung und vor allem die bundesstaatliche
Finanzverfassung den Anforderungen des international verflochtenen modernen Sozial-
staats, d.h. den „Anforderungen der Zeit“, angepasst werden 213. Stefan Oeter hat den Hin-
tergrund des Gutachtens und der Reform treffend charakterisiert: „Die theoretischen
Prämissen dieses Konzeptes aber waren nicht weniger Produkte der Zeit als die Interes-
senlagen der letztlich den Kompromiss bestimmenden politischen Akteure. Das von
Tradition aus unitarische Denken der intellektuellen und administrativen Eliten
Deutschlands ging hier ein Bündnis ein mit den intellektuellen Moden der Zeit, der Pla-
nungs- und Verflechtungseuphorie der späten Sechziger Jahre, unter dem Einfluss auch
bestimmter Vorbilder des verbündeten Auslands, wie ‚planification’ und ‚cooperative
federalism’.“ 214 Die Krönung der möglichst flexibel zu gestaltenden, neuen Zusammen-
arbeitsformen von Bund und Ländern sollten die Gemeinschaftsaufgaben sein. Wurde
von der Troeger-Kommission noch eine durch Bundesgesetz auszufüllende Generalklau-
sel vorgeschlagen, setzte sich in den Gesetzesberatungen in deutlicher Abschwächung
dieses Entwurfs ein abschließender Katalog für die einer gemeinsamen Wahrnehmung
geeigneten Sachmaterien in Form der bis September 2006 geltenden Art. 91a, b GG a.F.
210 Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 275.
211 Vgl. die Darstellung bei Ingo von Münch, Gemeinschaftsaufgaben im Bundesstaat, VVDStRL 31 (1973),
S. 51 (52 ff.).
212 Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, 1962, mit der einseitigen Betonung der Funktion der vertikalen
Gewaltenteilung.
213 Die Reform wurde durch das sog. Troeger-Gutachten vorbereitet: Kommission für die Finanzreform,
Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1966; gute Darstellung und
Charakterisierung bei Stefan Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaat, 1998, S. 274
ff.
214 Ebd., S. 290; zur traditionell zentralistischen Grundprägung vieler Akteure und Diskussion der Finanzverfassung
und ihren Hintergründen in je unterschiedlichen Zusammenhängen Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche
Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich Deutschland-Schweiz, 1997, S. 81 ff.;
ders., Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 39 (2006), S. 155 (167 ff.); ders., Grundzüge
des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. 5, 3. Aufl. 2007, § 116 Rdnr. 79 .

57
durch. Die Fondsverwaltung wurde durch Art. 104a Abs. 1 GG verfassungsrechtlich ein-
gebunden. Zugleich wurden jedoch – neben den Gemeinschaftsaufgaben – in den Absät-
zen 3 und 4 explizite Durchbrechungen normiert. Bei den Gemeinschaftsaufgaben muss
das Element der Mischfinanzierung – notwendig verbunden mit der gemeinsamen Rah-
menplanung als Form zulässiger Mischverwaltung – als das Hauptmotiv angesehen
werden 215. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hatte schon bald Gele-
genheit die ärgsten Übertreibungen im Zusammenhang mit den Neuregelungen am Bei-
spiel der Investitionshilfekompetenz des Art. 104 Abs. 4 GG a.F. einzuschränken. In den
Urteilen zum Städtebauförderungsgesetz 216 und zur Strukturförderung 217 war das Ge-
richt der nahe liegenden Tendenz entgegengetreten, Art. 104a Abs. 4 GG a.F. als Legiti-
mation einer pauschalen Fortführung der überkommenen Dotationspraxis des Bundes
zu sehen und hatte den Ausnahmecharakter der Vorschrift betont. Trotz dieser Ansätze
und trotz des Haushaltsvorbehalts in Art. 91a Abs. 4 Satz 4 GG a.F. konnte die „Ange-
botsdiktatur“ des Bundes –seine berühmten „goldenen Zügel“, an denen er die Länder
führte mit den Folgen einer weitgehenden Entmachtung der Landesparlamente auf-
grund der exekutiv ausgehandelten, zu weitreichenden faktischen Bindungen führenden
Projekte – kaum aufgehalten werden. In den Worten Fritz Ossenbühls: „Kooperativer
Föderalismus ist Exekutivföderalismus, weil die Entscheidungsergebnisse durch admi-
nistrative Gremien ausgehandelt und faktisch festgelegt werden. … Damit ist das parla-
mentarische Entscheidungssystem als Ganzes berührt. Der kooperative Föderalismus
führt als Exekutivföderalismus zum ‚oligarchischen Bundesstaat’ (Gunter Kisker).“ 218 . In
der Tendenz erwiesen und erweisen sich Mischfinanzierungen als ausgabensteigernd,
nicht als ausgabenbegrenzend 219. Die in den Gemeinschaftsaufgaben und in den sonsti-
gen Mischfinanzierungstatbeständen angestrebte Politikverflechtung hat in die „Politik-
verflechtungsfalle“ (Fritz W. Scharpf), d.h. letztlich in eine moderne Form obrigkeits-
staatlicher Exekutivherrschaft ohne für den Bürger sichtbar zurechenbare oder durch-
schaubare Verantwortlichkeiten mit entsprechenden Auswirkungen auf die demokrati-
sche Sanktion des Wählers geführt.
215 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 91a Rdnr. 32.
216 BVerfGE 39, 96 (107 ff.).
217 BVerfGE 41, 291 (304 ff.).
218 ####, S. 1235; treffende Gefahrendiagnose auch in BVerfGE 39, 96 (107).
219 Rolf Borell, Mischfinanzierungen, 1981, S. 42 ff.

58
2. Änderungen durch die Föderalismusreform I
Es gehörte zur ausdrücklichen Agenda der Föderalismuskommission, „die Finanzbezie-
hungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierung) zwischen Bund
und Ländern [zu] überprüfen“ 220 , galten Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierung
doch als Hort bundesstaatlicher Verflechtung, als „geradezu prototypisch für das Kon-
zept eines kooperativen Föderalismus“ und standen damit unter dem Generalverdacht,
„der Verantwortungsvermischung und Ineffizienz Vorschub zu leisten“ 221 . Gleichwohl
wurden Gemeinschaftsaufgaben beibehalten. Sie wurden allerdings „modernisiert“ und
„entbürokratisiert“ 222: In Art. 91a Abs. 1 GG n.F. wurde die alte Ziffer 1, den Hochschul-
bau betreffend, gestrichen und verändert in Art. 91b GG n.F. aufgenommen, aus den ech-
ten Gemeinschaftsaufgaben somit entfernt. Die Regelung der Ausgabentragung ist von
Abs. 4 in Abs. 3 des Art. 91a vorgezogen, in der Sache jedoch unverändert geblieben. Das
Zurückdrängen des Hochschulbaus erklärt sich aus der Beendigung der Expansion der
Hochschulen. Die Finanzierungsprobleme liegen z.Z. eher in der Unterhaltung der ge-
bauten Hochschulen und ihrer Gebäude, als in der Notwendigkeit von Neubauten. Grö-
ßere Änderungen haben sich im Rahmen der unechten Gemeinschaftsaufgaben bei Art.
91b GG ergeben: „Bildungsplanung“ sowie „Förderung von Einrichtungen und Vorhaben
der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung“ in der alten Fassung
sind ersetzt worden durch einen dreiziffrigen Katalog der betroffenen Materien: „1. Ein-
richtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschu-
len; 2. Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen; 3. Forschungsbauten
an Hochschulen einschließlich Großgeräten“ in der neuen Fassung. Im Bereich der nun-
mehr in Abs. 3 geregelten Regelung zur „Kostentragung“ tritt dieser Begriff an den ur-
sprünglich verwendeten Passus „Aufteilung der Kosten“, der nach überwiegender Mei-
nung die jetzt ermöglichte Alleinfinanzierung durch den Bund versperrte. Die finanzielle
Entlastung der Länder wird hier mit einer Steigerung des Einflusses des Bundes er-
kauft 223 . Weiter ungeklärt bleibt die Streitfrage, ob im Rahmen der Förderziele des Art.
91b GG über die Zweckausgaben auch Verwaltungsausgaben erfasst werden können.
220 BT-Drs. 15/1685.
221 Edzard Schmidt-Jortzig, Die fehlgeschlagene Verfassungsreform, ZG 2005, S. 16 (26): Art. 91a GG a.F. als
„Hort an Intransparenz, bürokratischem Aufwand, ökonomischer Unwirksamkeit und rechnungsprüferischer
Resistenz“.
222 Johannes Hellermann, in: Starck, Föderalismusreform, München 2007, Rdnr. 279, 285.
223 Vgl. Irene Kesper, Reform des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, NdsVBl. 2006, S. 145
(152).

59
Auch im Hinblick auf Art. 104a GG wurde die Grundkonzeption nicht verändert. Der die
verfassungspolitische Diskussion bisher stark bestimmende Bundesdurchgriff auf die
Kommunen ist auch und gerade hinsichtlich der Finanzierungslast durch Art. 84 Abs. 1
Satz 7; 85 Abs. 1 Satz 2 GG n.F. entschärft worden. Entsprechendes gilt für die – dem
Postulat der Entflechtung allerdings zuwiderlaufende – neugeschaffene Zustimmungs-
pflicht des Bundesrats bei Geldleistungsgesetzen, an deren Kosten die Länder beteiligt
sind (Art. 104a Abs. 4 GG n.F.). Damit war auch der Druck zum Übergang auf von der
Verwaltungsanknüpfung zur Gesetzeskausalität im Rahmen des Konnexitätsprinzips
zumindest vermindert. Die offene Flanke der Finanzhilfen des Bundes wurde durch den
neueingefügten Art. 104b, der an die Stelle des alten Art. 104a Abs. 4 GG tritt, vermin-
dert: Diese dürfen nur noch befristet und degressiv gestaffelt und nur in Bereichen, in
denen dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz zusteht 224, geleistet werden. Durch den
Bund initiierte Schulversuche oder sein „Ganztagsschulprogramm“ wären mangels Bun-
deszuständigkeit im Schulbereich damit nicht mehr zulässig 225.
Das Kompromisshafte der Veränderungen bei den Mischfinanzierungen wird besonders
in den langfristigen, nicht unproblematischen Übergangsregelungen (Art. 143c GG) 226
sowie im ausführenden sog. Entflechtungsgesetz deutlich 227 .
Die finanzverfassungsrechtlichen Neuregelungen und darin die Veränderung der Misch-
finanzierungstatbestände durch die Föderalismusreform I sind in der Literatur auf Kri-
tik gestoßen: Die Reform habe stets durch das Fehlen einer Grundsatzdiskussion her-
vorgerufener Konzeptionslosigkeit gelitten, sie sei von Anfang an – neben „Verlegens-
heitsformeln“ wie „Modernisierung“ oder „Anpassung an geänderte Rahmenbedingun-
gen“ – durch teilweise widersprüchliche Vorgaben geprägt gewesen, die sich in ambiva-
lenten Signalen von Entflechtung und erneuter Verflechtung geäußert hätten 228 . Im Hin-
blick auf die Mischfinanzierung wird das Ergebnis angesichts des ursprünglichen Vor-
224 Ausgeschlossen ist nach Art. 104b Abs. 1 GG die Förderung im Bereich ausschließlicher Gesetzgebungszuständigkeit
der Länder; unklar ist, ob im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeit die Erforderlichkeitsklausel
des Art. 72 Abs. 2 GG greift; dies dürfte zu bejahen sein, wie die Formulierung „soweit
dieses Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht“ nahelegt; a.A. Irene Kesper, Reform des Föderalismus
in der Bundesrepublik Deutschland, NdsVBl. 2006, S. 145 (152 f. mit Fn. 60).
225 Irene Kesper, Reform des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, NdsVBl. 2006, S. 145 (152).
226 Vgl. nur Irene Kesper, Reform des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, NdsVBl. 2006, S.
145 (153).
227 Art. 13 des Föderalismusreformbegleitgesetzes, s.o. Fn. 6.
228 Betont kritisch Stefan Korioth, Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen? ZG 2007, S. 1.

60
habens einer Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben als „ernüchternd“ eingestuft 229,
die begrenzte, bloß modifizierende Neuordnung habe sich „weder zu einem klaren Ja
oder Nein der Mischfinanzierungen … durchringen können“: „So bleibt es bei den seit
langem kritisierten Wirkungen der Mischfinanzierungen, ausgabensteigernden Effekten
durch hohen Koordinierungs- und Verwaltungsaufwand sowie Mitnahmeeffekten infol-
ge angebotener Bundesmittel, die eine ländereigene Präferenzbildung verzerren.“ 230 Die
Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben wäre die bessere Lösung gewesen 231.
Angemerkt werden muss in diesem Zusammenhang freilich, dass die neuesten Entwick-
lung in die gegenteilige Richtung weisen: Die Teilentflechtung im Hochschulbereich wird
zur Zeit wieder rückgängig gemacht.
3. Art. 143c GG in diesem Kontext
Art. 143c GG ist nur in dem Zusammenhang mit der Rückführung des Bundes aus Ge-
meinschaftsaufgaben bzw. Gemeinschaftsfinanzierungen verständlich 232 ; die Länder
haben der Föderalismusreform I nur zugestimmt, da sie entsprechende Ausgleichs- und
Übergangshilfen erhalten 233 . Die Vorschrift ist daher treffend als „Kompensationsnorm“
bezeichnet worden 234 . Das gleichzeitig erlassene, einen politischen Kompromiss fixie-
rende Entflechtungsgesetz 235 wird so – die Normenhierarchie quasi umkehrend – ver-
fassungsrechtlich abgesichert 236 . Verfassungsrechtlich problematisch ist vor diesem
Hintergrund – wie es das Bundesfinanzministerium freilich tut – ohne überzeugende
Bezugnahme auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 143c GG eine degressive
229 Irene Kesper, Reform des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, NdsVBl. 2006, S. 145 (153).
230 Stefan Korioth, Neuordnung er Bund-Länder-Finanzbeziehungen? ZG 2007 S. 1 (5).
231 Peter Michael Huber, Das Bund-Länder-Verhältnis de constitutione ferenda, in: Blanke/Schwanengel
(Hrsg.), Zustand und Perspektiven des deutschen Bundesstaates, 2005, S. 21 (39 f.).
232 Johannes Hellermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl.
2010, Art. 143c Rdnr. 1.
233 Vgl. auch die Begründung in BT-DrS 16/813, S. 22.
234 Andreas Kienemund, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, 12. Aufl.
2011, Art. 143c Rdnr. 1, mit dem Hinweis, dass sich die ungewöhnliche Detaillierung ebenfalls aus dem
Kompromisscharakter erkläre.
235 Gesetz zur Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen (Entflechtungsgesetz – EntflechtG)
vom 5. September 2006, BGBl. I S. 2098.
236 Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 143c
Rdnr. 2; Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 143c Rdnr. 3.

61
Rückführung der Beträge zwischen 2014 und 2019 unter Anwendung des horizontalen
Verteilungsschlüssels aus § 4 EntflechtG vorzuschlagen 237.
a) Auslegung der Norm in der Literatur
Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG wird im Schrifttum unterschiedlich ausgelegt. Eine wohl auf
Hans Meyer zurückreichende Auslegung sieht durch die Kriterien der Angemessenheit
und der Erforderlichkeit vor dem Hintergrund des Ziels der Föderalismusreform I zu
einer Entflechtung von Mischfinanzierungstatbeständen zu gelangen, das neben der Hö-
he auch das „Ob“ der Finanzhilfen des Bundes zu überprüfen und auch eine Absenkung
auf Null daher zulässig sei 238. Demgegenüber hat eine unbefangenere, gleichwohl die
Entstehungszusammenhänge berücksichtigende Auslegung die Tatbestandsmerkmale
„erforderlich“ und „angemessen“ ernst genommen 239. Es könne durchaus auf einen ver-
fassungsrechtlich üblichen Sprachgebrauch zurückgegriffen werden, wie er aus der Ver-
hältnismäßigkeitsprüfung bekannt sei. Auf die vorliegende Fragestellung übertragen
bedeute „erforderlich“ dann die Untergrenze, um das Notwendige finanzieren zu kön-
nen, während „angemessen“ eine Abwägung verlange.
b) Auslegung der Tatbestandsmerkmale des Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG
Das BMF argumentiert in seinen Eckpunkten vom 26. September 2011 hinsichtlich der
Auslegung der Tatbestandsmerkmale „angemessen“ und „erforderlich“ wie folgt: Die
Begriffe seien, mangels Vergleichsfällen, nach dem allgemeinen Wortsinn zu interpretie-
ren; da beide Tatbestandsmerkmale kumulativ vorliegen müssten sei es „logisch ausge-
schlossen“, „erforderlich“ als Mindestmaß und „angemessen“ „im Sinne eines Höchst-
maßes“ zu interpretieren, da die Verwendung von „angemessen“ dann „redundant“
237 Bundesministerium der Finanzen, Eckpunkte zur Neufassung der Kompensationsbeträge nach Artikel
143c Grundgesetz für die Jahre 2014 bis 2019, 26. September 2011, S. 1 f.; die ebd., S. 13 ff. angestellten
Überlegungen vermögen, wie zu zeigen sein wird, verfassungsrechtlich nicht zu überzeugen.
238 Hans Meyer, Die Föderalismusreform 2006, 2008, S. 245; ebenso Johannes Hellermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 143c Rdnr. 13; a.A. etwa Markus
Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 143c Rdnr.
12.
239 Thomas Hilpert, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Zahlungen nach dem EntflechtG ab 2014, IR
2011, S. 202 ff.

sei 240. „Angemessen“ könne freilich auch nicht im Sinne eines über das Erforderliche
62
hinausreichende ausgelegt werden, da sonst die ratio legis von Art. 143c GG ausgehebelt
werden würde. Es liege in der „Natur“ einer Übergangsnorm, dass die Zahlungen auslau-
fen und nicht abrupt beendet würden. Diese Auslegung ist weder zwingend noch nahe-
liegend:
Erforderlichkeit meint sowohl im allgemeinen Sprachgebrauch wie auch in verfassungs-
rechtlichem Kontext stets ein Mindestmast, während mit Angemessenheit im Verfas-
sungsrecht eine Abwägung zwischen Zielen und Mitteln anzeigt (und nicht eine Ober-
grenze, wie das BMF schreibt). Das gilt sowohl beim Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
– dort freilich auf Eingriffe und ihre Rechtfertigung bezogen – als auch allgemein bei der
Herstellung praktischer Konkordanz bei der Zuordnung konfligierender verfassungs-
rechtlicher Werte oder Ziele – auch im Staatsorganisationsrecht 241 . Die vom BMF be-
hauptete Perplexität mit der Folge des logischen Ausschlusses der dort kritisierten In-
terpretation entsteht mit anderen Worten in der Tat nur, sofern man das eine Tatbe-
standsmerkmal als Unter-, das andere jedoch als Obergrenze auslegt um dann festzustel-
len, dass bei dem Erfordernis kumulativen Vorliegens ein Widerspruch auftrete. Ver-
steht man, was nahelegend, ja quasi zwingend ist, „erforderlich“ als Untergrenze und
„angemessen“ als Aufforderung zum Abwägen konfligierender Ziele, treten derartige
logische Brüche nicht auf 242. Das BMF lehnt eine Auslegung des Tatbestandsmerkmals
„angemessen“ dahingehend, dass sich daraus auch über das Erforderliche hinausrei-
chende Zahlungen ergeben könnten, mit dem Argument ab, dass andernfalls Sinn und
Zweck des Art. 143c GG verfehlt würden. Ratio legis dieser Norm ist zwar in der Tat, wie
oben dargelegt, als Übergangsvorschrift die Entflechtung von Mischfinanzierungstatbe-
ständen voranzutreiben; dieses abstrakte Ziel darf jedoch keinesfalls dazu dienen, expli-
zite tatbestandliche Anforderungen der Norm zu überspielen. Mit diesem Argument al-
lein kommt man nicht über den Wortlaut des Tatbestandsmerkmals „angemessen“ hin-
weg.
240 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 143 Rdnr. 8, attestiert
den beiden Tatbestandsmerkmalen insgesamt eine geringe Steuerungskraft. Er folgert dann – weniger
rechtsdogmatisch, als vielmehr herrschaftssoziologisch – weiter: „Daß die Überprüfung tatsächlich zu
einer Reduzierung führen wird, ist nicht ernsthaft anzunehmen, da die Länder kaum auf Mittel verzichten
werden.“
241 Allgemein dazu Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20.
Aufl. 1995, Rdnr. 72, 317 ff.
242 Vgl. auch Thomas Hilpert, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Zahlungen nach dem EntflechtG ab
2014, IR 2011, S. 202 (203 f.).

63
Daraus ergibt sich folgende Auslegung von Art. 143 Abs. 3 Satz 1 GG: „Erforderlich“ für
die Mittelbemessung 2014 bis 2019 meint eine bedarfsbezogene Prognose, die sich – um
eine politisch mögliche, dem Sinn und Zweck der Regelung freilich in der Tat widerspre-
chende beliebige Ausweitung des Leistungsangebots zu verhindern – zunächst an den
Werten der Vergangenheit orientiert, diese jedoch mittels verkehrswissenschaftlicher
Indikatoren in die Zukunft fortschreiben darf; die so ermittelten Zahlungen müssen zu-
gleich „angemessen“ sein, d.h. nach Ermittlung des Erforderlichen darf und muss auf
einer zweiten Stufe im Wege einer Abwägung dieses Ergebnis noch einmal überprüft
werden. Dabei wäre – wenn dies aufgrund verkehrswissenschaftlicher Indikatoren
nachgewiesen werden könnte – grundsätzlich auch eine Erhöhung der Mittel möglich,
z.B. aufgrund höchstwahrscheinlich eintretender Steigerungen von Lohn- oder Energie-
kosten o.ä. 243 Die in der Literatur teilweise vertretene Auffassung, dass die Mittel auch
ganz entfallen könnten 244, ist damit ausgeschlossen. Das Wort „noch“ in Art. 143c Abs. 3
Satz 1 deutet auf die Zeitspanne 2014 bis 2019 hin, hat jedoch keine eigenständige ma-
terielle Bedeutung neben den Vorgaben der Angemessenheit und Erforderlichkeit 245 .
Die vom Bund vorgeschlagene schlicht-lineare Rückführung verfehlt die in Art. 143c
Abs. 3 Satz 1 GG verfassungskräftig aufgestellten tatbestandlichen Voraussetzungen für
die Überprüfung, da damit abstrakt aus einem vermeintlichen Ziel der Norm, nicht je-
doch aus den in der Vorschrift angesprochenen Indikatoren heraus argumentiert wird.
Auch die Interpretation, dass es zur Natur einer Übergangsregelung gehöre, dass zuvor
festgesetzte Zahlungen auslaufen müssten, ist alles andere als zwingend. Art. 143c GG ist
so zu interpretieren, dass bis zur grundlegenden Neuverhandlung der Finanzbeziehun-
gen im Bundesstaat, wie sie mit dem Auslaufen des Solidarpakts II 2019 246 erfolgen
muss, eine Übergangsregelung getroffen werden sollte. Das impliziert keine Rückfüh-
rung und kein Auslaufen, zumal wenn man bedenkt, dass – etwa im Hochschulbereich –
Mischfinanzierungstatbestände eine gewisse Renaissance erleben und angesichts der
243 Vgl. auch Thomas Hilpert, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Zahlungen nach dem EntflechtG ab
2014, IR 2011, S: 202 (203); a.A. v.a. Hans Meyer, Die Föderalismusreform 2006, 2008, S. 248 f.
244 Vgl. die Nachweise oben in Fn. 237.
245 Vgl. auch Thomas Hilpert, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Zahlungen nach dem EntflechtG ab
214, IR 2011, S. 202 (203).
246 Zur Intention dieser Befristung auch Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3,
2. Aufl. 2008, Art. 143c Rdnr. 3.

64
„Einschnürung“ der Länder durch die neue Schuldenbremse es wahrscheinlich ist, dass
auch ab 2020 Mischfinanzierungstatbestände bestehen werden.
II. Abgrenzung zur degressiven Gestaltung in Art. 104b Abs. 2 GG
Das durch autonome Auslegung von Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG gefundene Ergebnis wird
durch einen Vergleich mit dem ebenfalls Mischfinanzierungen betreffenden Art. 104b
Abs. 2 GG bestätigen. Die Kompensationsregelung ist nach dem eindeutigen Wortlaut
des Abs. 1 von Art. 143c GG bis 2019 befristet – ein Datum, dass die Ausgleichsleistun-
gen an die Neuverhandlung des durch den sog. Solidarpakt II geprägten Finanzaus-
gleichs koppelt. Bis Ende 2019 besteht damit eine grundsätzliche Garantie auf entspre-
chende Leistungen des Bundes 247 . Insofern handelt es sich um eine unmittelbar aus dem
Grundgesetz folgende Rechtspflicht des Bundes, um einen verfassungsrechtlichen An-
spruch der Länder 248 . Bis Ende 2013 sind die Beträge durch die Norm selbst sowie
durch paralleles Gesetzgebungsverfahren zur seinerzeitigen Verfassungsänderung, fest-
gezurrt. Für die Zeit von 2014 bis Ende 2019 besteht im Jahr 2013 ein Überprüfungsauf-
trag, „in welcher Höhe die den Ländern nach Absatz 1 zugewiesenen Finanzierungsmit-
tel zur Aufgabenerfüllung der Länder noch angemessen und erforderlich sind“.
Ob im Vergleich zu einer ähnlichen Regelung ein Analogieschluss – also die Übertragung
der ähnlichen Regelung in hiesigen Kontext – oder ein Umkehrschluss – also die gegen-
teilige Regelung als in dem vergleichbaren Fall – die methodisch richtige Lösung dar-
stellt, ist eine Wertungsfrage. Regelungslücken können zumeist sowohl durch Analogie-,
wie auch durch Umkehrschluss geschlossen werden 249. Für vorliegende Fragestellung
ergibt sich daraus: Da die zeitgleich in die Finanzverfassung eingeführte Vorschrift des
Art. 104b Abs. 2 Satz 3 GG gebietet, Finanzhilfen des Bundes für bestimmte Aufgaben
den Ländern nur zeitlich befristet und degressiv zu gewähren, Art. 143c GG das in ganz
247 Johannes Hellermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl.
2010, Art. 143c Rdnr. 7; Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art.
143c Rdnr. 2.
248 Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 143c Rdnr. 4; Markus
Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 143c Rdnr. 4, 5.
249 Überzeugend Klaus F. Röhl/Hans Christian Röhl, Allgemeine Rechtslehre, 3. Aufl. 2008, S. 634: „Dabei
handelt es sich aber um formale Verfahren, die nur Formulierungshilfe geben. Entscheidend sind die vorausgehenden
Wertungen.“ Ähnlich Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S.
390.

ähnlichem Zusammenhang jedoch nicht verlangt, ist hier der Umkehrschluss zwin-
65
gend 250. Warum der Verfassungsgesetzgeber beide Vorschriften, die jeweils durch die
Föderalismusreform I in das Grundgesetz eingeführt wurden, unterschiedlich gestaltet
hat, findet seine sachliche Begründung in der Verfassung selbst: Art. 143c GG ist eine
Regelung, die – vorbehaltlich weiterer Grundgesetzänderungen nach Ende des Solidar-
pakts II – 2019 ausläuft. Es handelt sich, seiner Stellung in der Verfassung korrespondie-
rend, um eine echte Übergangsbestimmung. Art. 104b GG regelt demgegenüber die Ein-
führung neuer Durchbrechungen der Konnexitätsklausel des Art. 104a Abs. 1 GG. Bei
letzteren erscheint es angemessen, auch in die Zukunft hinein eine zeitliche Befristung,
gekoppelt mit degressiver Gestaltung der Bundesmittel zu verlangen, um einem Grund-
anliegen der Föderalismusreform I, der Stärkung der Finanzverantwortung durch Auflö-
sung von Finanzverflechtungen, zu dienen. Bei einer ohnehin in ihrem Endzeitpunkt
begrenzten Übergangsregelung ist dies nicht notwendig. In Art. 143c GG verkörpert sich
in viel stärkerem Maße als in Art. 104b Abs. 2 GG ein konkreter, verfassungsrechtlich
fixierter Kompromiss hinsichtlich konkreter Tatbestände. Ergänzende Interpretationen,
gar im Wege von Analogieschlüssen, sind damit unzulässig.
Von der Überprüfung der Zahlungen ab 2014 ist der Verteilungsschlüssel auf die einzel-
nen Länder, also die horizontale Verteilung, nach einhelliger Meinung ohnehin ausge-
schlossen; es geht nur um die Gesamtsumme, die der Bund für die Übergangszeit zur
Verfügung stellt 251 .
III. Zusammenfassung hinsichtlich der Entflechtungsmittel
Die Länder haben einen verfassungskräftigen Rechtsanspruch auf jährliche Finanzie-
runganteile des Bundes „zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden“
(sog. Entflechtungsmittel) auch für die Periode zwischen 2014 und 2019. Eine Absen-
kung dieser Mittel auf Null wäre verfassungrechtlich unzulässig. Die Tatbestandsmerk-
male „erforderlich“ und „angemessen“ in Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG markieren eine (dy-
250 Im Ergebnis so auch Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6.
Aufl. 2012, Art. 143c Rdnr. 12.
251 Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 143c
Rdnr. 8; Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 143c Rdnr. 25;
Johannes Hellermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010,
art. 143c Rdnr. 13.

66
namische, d.h. an die Preis-, Lohn- usw. –entwicklungen angepasste, bedarfsorientierte)
Mindestausstattung, die mit der sich entwickelnde Bedarfslage und sonstigen Faktoren
„angemessen“ abzuwägen ist. Eine lineare Kürzung, wie sie vom Bund ohne Berücksich-
tigung der in der Norm vorgegebenen Tatbestandsvoraussetzungen vorgeschlagen wor-
den ist, ist mit diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar. Dies folgt zum
einen aus der Auslegung der in Abs. 3 Satz 1 verwendeten – zwar konkretisierungsbe-
dürftigen, aber doch verbindlichen – tatbestandlichen Voraussetzungen, zum anderen
aus einem Umkehrschluss aus Art. 104b Abs. 2 Satz 3 GG. Aus dem Charakter des Art.
143c GG als Übergangsnorm ergibt sich nichts anderes.
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