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22 spielraum besitzt.“ 62 Wenig später wird dann noch von einer „bedarfsorientierten Mit- telverteilung“ gesprochen 63. Am ausführlichsten hat sich wiederum Jürgen W. Hidien in seinen beiden einschlägigen Aufsätzen mit dem Problem befasst. Seine Gedanken seien daher hier wörtlich wiedergegeben: „Daß beide zentralen Kriterien [die Höhe und die Verteilung; C.W.] nicht schon grundgesetzlich fixiert sind, trägt zur Entlastung des ohnehin überperfektionierten grundgesetzlichen Finanzrechts bei, kann freilich neue Verteilungskonflikte provozieren. Der karge Verfassungstext darf andererseits nicht zu dem Schluß verleiten, den Gesetzgeber von jeglichen rahmenschonenden Vorgaben freizustellen. Der Betragsbegriff und der immanente Verteilungsbegriff sind unbestimmte Verfassungsbegriffe, deren Konkretisierung (‚Bestimmung’) regelmäßig an den einfachen Gesetzgeber delegiert ist. ... Die Frage nach den verfassungszulässigen oder -gebotenen Verteilungsmaßstäben kann lediglich zu allgemeinen Verteilungsrichtlinien führen. Gelegentlich ist bezweifelt worden, ob überhaupt eine gerechte, schlüsselmäßige Verteilung einer Finanzierung des Personennahverkehrs möglich sei. Der Einwand verfolgt eher rechtspolitische Intentionen und betrifft zudem die inhomogenen infrastrukturellen Bedingungen, welche primär gezielte Einzelmaßnahmen notwendig machen, um materielle Vergleichbarkeit erst herzustellen. Andererseits besitzt die Empfehlung der gesetzgebenden Körperschaften, wonach die Finanzmittel sach- und aufgabengerecht auf die Länder zu verteilen sind, eher Floskelcharakter. Die Sachgerechtigkeit appelliert an die differenzierungsfähige gleichmäßige Verteilung, die Aufgabengerechtigkeit verweist auf die individuelle Mittelzuwendung und -zweckbindung. Beide Kriterien sind notwendig, wenn auch wegen ihrer Konkretisierungsbedürftigkeit nicht hinreichend. Der dahinterstehende, auch hier wirksame föderative Grundsatz der Finanzgleichheit bindet den Bund bei seiner Verteilungsaufgabe und verpflichtet ihn, alle Länder formal gleich zu behandeln und nicht aus politischen oder sachfremden Erwägungen zu diskriminieren. Angesichts des verfassungskräftigen Zuweisungsanspruchs werden sich – vorerst – keine Sachgründe finden lassen, einzelne Länder aus der Betragsverteilung auszunehmen. Materielle Differenzierungen sind schon deshalb möglich und teilweise nötig, weil Qualität und Quantität der fortzuführenden ‚erforderlichen’ Verkehrsleistung regional variieren; die Stichtagsregelung des Aufgabenübergangs macht es außerdem erforderlich, jedenfalls möglich, an Verteilungsmodi bestehender, tradierter Kosten- und Ertragsstrukturen anzuknüpfen. Diese dürften allerdings nicht auf ewig versteinert werden. Die Verteilung und die Verteilungsmaßstäbe, die auf verkehrswirtschaftlichen Daten basieren, sind ohnehin von Zeit zu Zeit zu überprüfen. Der Gleichheitssatz gestattet auch die Herstellung gleicher Startbedingungen und die Befriedigung eines einigungsbedingten Nachholbedarfs während der fortbestehenden Anpassungsphase. Für die anteilsmäßige Bemessung einer festzusetzenden bestimmten Finanzierung eines Verkehrsleistungsniveaus im SPNV und generell im ÖPNV muß der Gesetzgeber im übrigen zuverlässige und verläßliche objektive Indikatoren zugrunde legen; diese Anforderungen teilte das gesamte Finanzrecht. Abstrakte Verteilungsschlüssel sind jedenfalls insofern statthaft als eine Vertei- 62 In: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 6. 63 Ebd., Rdnr. 7.
23 lungskorrelation zwischen dem Indikator und dem Zuweisungszweck besteht. Näher liegen betriebswirtschaftliche konkrete Schlüssel, die an die Kosten- und Ertragslage des Verkehrsträgers anknüpfen. Daneben bestehen eine Reihe verkehrswirtschaftlicher Anknüpfungspunkte und Indikatoren (Verkehrsdichte, Verkehrsaufkommen, Verkehrsstörungen, Verkehrsschwierigkeiten, Flächen). Kombinationen und Gewichtungen können die Verteilung treffsicher ausgestalten. Andererseits darf der Gesetzgeber Betrag und Betragsverteilung pauschalieren und die Indikatoren typisieren. ...“ 64 Zusammengefasst bedeutet dies, dass in Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Rahmens eine mit Typisierungsspielräumen versehene Pflicht des Bundesgesetzgebers zur Maßstabsbildung besteht, der den Grundsatz der föderativen (Finanz-)Gleichheit zu beachten und sich letztlich an Bedarfsmaßstäben zu orientieren hat, d.h. nicht eine Fort- setzung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs darstellt. Das gilt es im Folgenden nä- her zu entfalten. I. Keine expliziten Verteilungsmaßstäbe in der Norm – kein zwingendes Vertei- lungssystem zur regionalen Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs Wie bereits ausgeführt enthält Art. 106a GG keine ausdrücklichen Verteilungsmaßstäbe. Hier stellt sich ein aus dem Verfassungsrecht allgemein bekanntes Problem: Einerseits sind aus dem Text des Grundgesetzes Maßstäbe zu konkretisieren; andererseits wird man nicht ein zwingendes Verteilungsschema aus der Norm destillieren können. Mit anderen Worten: Die Norm gibt (gleichsam „von oben“) bestimmte Leitlinien vor; konkrete Vorschläge sind jedoch auch hier politische Setzungen („von unten“), die den Leit- linien freilich nicht widersprechen dürfen 65 . Für die Ausfüllung der „in der Mitte“ bestehen bleibenden Lücke steht regelmäßig nicht ein einziger Indikator oder ein einziges Bündel von Indikatoren zur Verfügung, sondern regelmäßig sind verschiedene Alterna- tiven denkbar. Diese gilt es zunächst kurz darzustellen. 1. Denkbare Systeme / Indikatoren 64 Der spezielle Finanzierungsausgleich gem. Art. 106a GG, DVBl. 1997, S. 595 (600). 65 Allgemein zu dieser Problematik der „Verfassungskonkretisierung“ Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rdnr. 45 f., 60 ff.
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