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6 „Staatsdistanz“ des Eisenbahnwesens unter Wechsel der dominierenden Entscheidungs- rationalität durchgesetzt. Nicht mehr die Verwaltungslogik, sondern ökonomische Krite- rien sollten das Eisenbahnwesen bestimmen. Dies wurde von Anfang an in der Um- schreibung der „Zielsetzung“ der Bahnreform des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ausdrücklich ausgesagt: Bei der Bahnreform sollten - die Führung der bisherigen Bundeseisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form, - die Übertragung der Aufgaben- und Finanzverantwortung für den Schienenper- sonennahverkehr der bisherigen Bundeseisenbahnen auf die Länder ...“ 3 verwirklicht werden. Privatrechtliche Organisationsformen mit ihrer kaufmännischen Wirtschaftsführung dienten der Erreichung und Sicherung dieser Ziele: „Die Rationalität der Unternehmensziele wird durch die Entscheidungsstruktur der Unternehmensform abgestützt.“ 4 Kernstück der Bahnreform war mithin eine Organisationsprivatisierung 5 . Damit kann ein vergleichsweise klares Programm aus dem Kernelement der Bahnver- fassungsreform, Art. 87e GG, herausgelesen werden: „Wirtschaftlichkeit umgreift die Gemeinwirtschaftlichkeit gerade nicht. Geboten ist eine kaufmännische Führung. Art. 87e GG bedeutet nicht mehr und nicht weniger als eine Auswechslung der Entschei- dungsrationalität. Verkehrsdienstleistungen, auch solche der Verkehrsinfrastruktur, werden als Wirtschaftsgut verstanden, durch dessen Angebot am Markt Gewinne zu er- zielen sind. Dies beinhaltet nach außen eine Orientierung am Wettbewerb mit anderen Eisenbahnunternehmen oder anderen Verkehrsträgern, nach innen eine Orientierung am Unternehmensgewinn.“ Kürzer gefasst: Ziel der Reform war „eine unternehmerische Bahn mit voller unternehmerischer Verantwortung“ 6. Dabei sollten die (verbleibenden) „Gemeinwohlaufträge“ das neue Wirtschaftsunternehmen nicht belasten; das privati- 2 Siegfried Magiera, Bundesbahnreform und Europäische Gemeinschaft, in: Blümel (Hrsg.), Verkehrswegerecht im Wandel, 1994, S. 35 ff.; Markus Möstl, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 87e Rdnr. 38 ff. (Kommentierung von November 2006); Hubertus Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87e Rdnr. 5 ff. 3 Gesetzentwurf der Bundesregierung, BRat- DrS 130/93 vom 26.03.1993, S. 1. 4 Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl, Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungsrechts (Art. 87e GG), DÖV 1994, S. 577 (580). 5 Robert Uerpmann-Wittzack, Verkehr, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4, 3. Aufl. 2006, § 89 Rdnr. 42. 6 Beide Zitate Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl, Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungsrechts (Art. 87e GG), DÖV 1994, S. 577 (581); ähnlich Günter Fromm, Die Reorganisation der Deutschen Bahnen, DVBl. 1994, S. 187 (191 und passim); Hubertus Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87e Rdnr. 45 ff.
sierte Unternehmen sollte davon entbunden werden 7. Unter dem Schlagwort von der „Regionalisierung“, definiert als „Zusammenführung von Aufgaben- und Finanzverant- wortung für den gesamten öffentlichen Personennahverkehr – nach Maßgabe des Lan- desrechts – auf regionaler Ebene“ 8 , wurde diese Verantwortung den Ländern übertra- gen. Ökonomisierung und Regionalisierung waren daher zwei Seiten einer Medaille. 2. Legislationsgeschichte des Art. 106a GG und des Regionalisierungsgesetzes 7 Der heutige Art. 106a GG war nicht von Anfang an Teil des Gesetzentwurfs zur Änderung des Grundgesetzes anlässlich der Bahnreform im Jahr 1993. In der Stellungnahme des Bundesrats vom 7. Mai 1993 auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 26. März 1993 hin begrüßte die Länderkammer die beabsichtigte Bahnreform grundsätzlich, for- derte neben anderem jedoch im Hinblick auf die geplante Regionalisierung folgendes: „Eine Regionalisierung muß sich auf den gesamten öffentlichen Personennahverkehr – nicht nur auf den Schienenpersonennahverkehr – erstrecken. Sie soll durch ein umfassendes Regionalisierungsgesetz des Bundes erfolgen. Für die mit der Regionalisierung verbundenen Lasten ist den Ländern durch gesetzliche Absicherung der volle Finanzausgleich zu gewähren. Dieser Ausgleich muß für jedes Land dauerhaft sein, die entstehenden Defizite voll abdecken, der künftigen Kostenentwicklung angepaßt werden und darüber hinaus bislang unterlassene notwendige Investitionen umfassen. Der Bundesrat hält hierfür einen dynamisierten Betrag von rd. 14 Mrd. DM jährlich (Basisjahr 1993) für erforderlich. ... Zur dauerhaften Sicherung des Kostenausgleichs fordert der Bundesrat die Beteiligung der Länder am Aufkommen der Mineralölsteuer, die als Gemeinschaftsteuer im Sinne von Artikel 106 Abs. 3 des Grundgesetzes umgestaltet wird. Diese Einnahmen der Länder dürfen nicht in den finanzkraftorientierten Länderfinanzausgleich einbezogen werden. Die Verteilung der Mittel auf die Länder ist sach- und aufgabengerecht durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz zu regeln.“ 9 Dies war durch die beteiligten Bundesratsausschüsse vorbereitet worden 10. Diese Ände- rung der Regelungen über die Gemeinschaftsteuern in Art. 106 Abs. 3 GG wurde später wieder verworfen. In der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages vom 30. November 1993 taucht ein neu einzuführender Art. 7 Vgl. auch Folkert Kiepe, Nahverkehrsregionalisierung für den Bund nicht zum Nulltarif, der städtetag 1992, S. 423. 8 Gesetzentwurf der Bundesregierung, BRat-DrS 139/93, Begründung, S. 4. 9 Stellungnahme des Bundesrates vom 07.05.1993, DrS 130/93 (Beschluß), S. 2 f. 10 Bundesrat, Empfehlungen der Ausschüsse, DrS 130/1/93 vom 27.04.1993, S. 13 f.
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