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24 Aus dem unter B ausgeführten ergibt sich zunächst, dass es Aufgabe des Bundes ist, ent- sprechende Verteilungsmaßstäbe als Grundlage eines Gesetzgebungsverfahrens zu prä- sentieren. Auch wenn gem. Art. 76 Abs. 1 und 3 GG auch der Bundesrat das grundsätzli- che Gesetzesinitiativrecht im Hinblick auf Bundesgesetze innehat, ist der Bund aus den oben dargelegten verfassungsrechtlichen Gründen zur Maßstabsbildung verpflichtet, um die strukturell vorgezeichnete Blockade aufgrund der gegenläufigen Länderinteressen durchbrechen zu können. Auf der anderen Seite wäre eine unveränderte Fortschreibung der bei Entstehung des Regionalisierungsgesetzes festgeschriebenen Verteilungsregeln nicht mit den Erwar- tungen des Art. 106a GG vereinbar, denn sie stellen sich gerade nicht als rationale De- duktionen aus der Norm dar; sie perpetuierten vielmehr im Wesentlichen das damals prästierte Verkehrsaufkommen in dem relevanten Bereich. Dieses beruhte jedoch viel- fach auf politischem Wollen und enthielt bereits politische Kompromisse; zudem beruhte es auf Erwartungen, die sich – etwa im Hinblick auf die neuen Länder bzgl. Der Ent- wicklung von Bevölkerung und Wirtschaft – teilweise gerade nicht erfüllt haben. Eine unveränderte Fortschreibung des damaligen Verteilungsmaßstabs in die Zukunft würde nicht die sach- und systemgerechte Maßstabsbildung darstellen, die vom Grundgesetz erwartet wird. Stellte man stattdessen auf die aktuell bestehenden Verträge ab, mit de- nen Nahverkehrsleistungen „eingekauft“ werden, würde die sachgerechte Maßstabsbil- dung ebenfalls verfehlt; die noch näher zu entwickelnde Bedarfsbezogenheit der Schlüs- selung der Mittel nach Art. 106a GG ist nicht so zu verstehen, dass sich bei der Vertei- lung als Bedarf all dasjenige darstellt, das aufgrund politischen Wollens „bestellt“ wird, denn andernfalls büßte die Bedarfsbezogenheit jegliche Steuerungswirkung ein. Kommt es zu keiner Einigung auf sachgerechte Maßstäbe steht mit der ungewichteten Einwohnerzahl der einzelnen Länder in jedem Fall ein geeigneter Maßstab zur Verfü- gung, der auch die Anforderungen von Art. 106a GG noch erfüllte. Die Einwohnerzahl stellt etwa auch die erste Stufe der primär horizontalen Umsatzsteuerverteilung auf die Länder dar (vgl. Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 1 GG), ist also – bei allen Unterschieden – der Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht unbekannt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung zum Länderfinanzausgleich zwar das sog. Stadtstaatenpri- vileg, die sog. Einwohnerveredelung bisher noch gebilligt, in der letzten großen Ent- scheidung von 1999 jedoch bereits ernsthafte Zweifel an der Sinnhaftigkeit dieser Modi-
25 fikation angemeldet 66. Für dünnbesiedelte Länder werden ähnliche Maßstäbe diskutiert. Ein Land wie Nordrhein-Westfalen ist ohnehin dadurch gekennzeichnet, dass Räume großer bevölkerungsmäßiger Verdichtung (Großraum Düsseldorf-Köln-Bonn; Ruhrge- biet) ländlichen und damit dünn besiedelten Räumen (Münsterland; Sauerland; Ost- westfalen) gegenüberstehen. Der hier als Notbehelf vorgeschlagene Bevölkerungsmaß- stab könnte mit naheliegenden verkehrswirtschaftlichen Indikatoren, die objektive Be- darfe benennen und nicht alte Kompromisse fortschreiben bzw. das politisch Gewollte zum Maßstab erklären, kombiniert werden. Sollten solche Maßstäbe jedoch nicht er- sichtlich sein oder sollte über sie keine Einigung erzielt werden, bliebe der ungewichtete Einwohnermaßstab als mögliche Rückfalloption in jedem Fall erhalten. 2. Die Bedeutung föderaler Gleichheit im vorliegenden Zusammenhang Die föderale Gleichheit der Länder im deutschen Bundesstaat spielt nicht nur – wie oben angerissen – verfahrensrechtlich eine Rolle. Auch bei der Auswahl der Verteilungsindi- katoren ist sie zu berücksichtigen. Die föderale Gleichheit der Glieder des Bundes folgert das Bundesverfassungsgericht nach anfänglichem Schwanken inzwischen aus einer Kombination des Gleichheitssatzes in seiner Ausprägung als Willkürverbot, d.h. als ob- jektivrechtliches Postulat mit einer Herleitung aus dem Bundesstaatsprinzip selbst 67. Für vorliegende Fragestellung folgt daraus ein Gebot sachgerechter Differenzierung für den Bund, die jeweils sachbereichsspezifisch zu konkretisieren ist 68 . Damit ist in Bezug auf die Verteilungsmaßstäbe jegliche Willkür verboten. Eine rein zahlenmäßige Festle- gung der Verteilung der Mittel wäre nun freilich „willkürlich“, auch wenn es sich um das Ergebnis eines politischen Kompromisses aus „Geben“ und „Nehmen“ handelt. Der – in der parlamentarischen Demokratie – stets notwendige politische Kompromiss ist auf Ebene der Festlegung der Maßstäbe, nicht der konkret zu verteilenden Summen festzu- legen. Andernfalls würde der Verfassungsauftrag zur Maßstabsbildung unterlaufen. 66 BVerfGE 101, 158 (230 f.) mit dem Auftrag, die angeblichen Mehrbelastungen der Stadtstaaten mit denjenigen besonders dünn besiedelter Länder zu vergleichen. 67 BVerfGE 72, 330 (404) sowie oben unter B IV 1. 68 Markus C.F. Pleyer, Föderative Gleichheit, 2005, S. 330; Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 6, 3. Aufl. 2008, § 126 Rdnr. 143; oben unter B IV 1.
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