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III. Die Unterscheidung zwischen dem aufkommensbezogenen allgemeinen Fi- nanzausgleich und dem bedarfsbezogenen Sonderfall des Art. 106a GG Die oben vorgenommene finanzverfassungsrechtliche Verortung des Art. 106a GG ist 34 nun entscheidend für seine Interpretation. Handelte es sich um eine Vorschrift aus dem allgemeinen Bund-Länder-Finanzausgleich, müssten sich die Verteilungsmaßstäbe an dem Konzept dieses Ausgleichs orientieren. Dieses ist die Finanzkraft der am Ausgleich Beteiligten. Handelt es sich jedoch – wie herausgearbeitet – um eine Durchbrechung der allgemeinen Finanzierungsverantwortung mit der Anordnung einer Finanzzuweisung des Bundes, kann – im Zusammengreifen mit der Entstehungsgeschichte – nachgewie- sen werden, dass nicht die unterschiedliche Finanzkraft der Ausgleichsberechtigten ni- velliert werden soll, es sich also nicht um eine „Fortsetzung des Finanzausgleichs mit anderen Mitteln“ handeln darf, sondern das die konkreten Bedarfe in dem zu bezu- schussenden Bereich maßstabgebend sein müssen. Anders ausgedrückt: Art. 106a GG dient nicht dem Ausgleich von Leistungsunterschieden zwischen den Ländern, die Fi- nanzkraft der beteiligten Zuweisungsempfänger ist grundsätzlich irrelevant 113 . 1. Finanzkraft als zentrale und bedarfsunabhängige Größe des Finanzausgleichs und ihre Ausnahmen und Durchbrechungen Der allgemeine bundesstaatliche Finanzausgleich der Art. 106, 107 GG, v.a. des Art. 107 Abs. 2 GG (sekundärer umverteilender Ausgleich) ist ein Finanzkraftausgleich 114. Mit der Finanzkraft eines Landes werden primär die Steuereinnahmen, darüber hinaus auch sonstige finanzausgleichsrelevante Einnahmen erfasst und auf Prokopf-Werte umge- rechnet 115 . Bedarfe sind damit grundsätzlich irrelevant. Das wird freilich teilweise durchbrochen, wobei jede Ausnahme – Einwohnerveredelung; Hafenlasten – mehr als strittig und teilweise rational auch nicht haltbar ist 116 . Lediglich auf der Ebene der Bun- desergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG (sog. sekundä- 113 Zur grundsätzlichen Trennung zwischen der Bahnreform einschließlich der REgionalisierung des Nahverkehrs einerseits, dem Föderalen Konsolidierungsprogramm andererseits auch Folkert Kiepe, Städte zum Solidarpakt, der städtetag 1993, S. 259. 114 Gunnar Folke Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Bd. 2, 2002, Art. 107 Rdnr. 37; ausführlich Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 548 ff. 115 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 107 Rdnr. 25 ff. 116 Ausführlich Stefan Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 578 ff.
35 rer/umverteilender vertikaler Ausgleich) werden von vornherein auch Sonderbedarfe berücksichtigt. Der grundsätzliche Ausschluss bei der Verteilungsentscheidung v.a. im horizontalen Verhältnis zwischen den Ländern findet seinen Grund darin, dass andern- falls weiterhin verfehlte Anreize für eine großzügige Ausgabenpolitik gesetzt würden, denn die Frage, welche Finanzmittel ein Land benötigt, ist zunächst v.a. eine politische Entscheidung. Die Ausgabenseite der staatlichen Finanzwirtschaft bleibt daher grund- sätzlich unberücksichtigt. Daher kann auf dieser Ebene mit den zugelassenen Ausnah- men nur der Einwohnermaßstab herangezogen werden. Dem liegt die Prämisse zugrun- de, dass der Finanzbedarf pro Einwohner grundsätzlich gleich ist 117. Einnahmen und Einwohnerzahl zueinander in Relation gesetzt ergeben damit die Finanzkraft als die zentrale, den Finanzausgleich bestimmende Größe, es geht m.a.W. um die Abgrenzung von leistungsstarken und leistungsschwachen Ländern. 2. Art. 106a GG als grundsätzlich bedarfsbezogene Verteilungsnorm Da Art. 106a GG – wie herausgestellt – keine Norm des allgemeinen, finanzkraftorien- tierten Finanzausgleichs im Bundesstaat ist, sondern zweckgebundene Bundeszuwei- sungen legalisiert, die Entstehungsgeschichte vielmehr die Abdeckung eines konkreten Finanzierungsbedarfs als Hintergrund verdeutlicht, dürfen Aspekte der Finanzkraft der empfangsberechtigten Länder grundsätzlich keine Rolle spielen. Anders ausgedrückt: Es handelt sich um eine an Bedarfen ausgerichtete Verteilungsnorm 118 . Das erklärt auch Satz 3 des Artikels: Um zu verhindern, dass diese bedarfsbezogenen Bundeszuweisun- gen die Finanzkraft des empfangsberechtigten Landes verändert (erhöht), mussten die Zuweisungen auf der Grundlage von Art. 106a GG aus der Finanzkraftbestimmung für den Ausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG herausgenommen werden 119 . Nichts könnte deut- licher die völlig anders ausgerichtete Zielrichtung der Verteilungsentscheidung – Be- darfsorientierung hier, Finanzkraftorientierung dort – in beiden Systemen verdeutli- 117 Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 107 Rdnr. 26. 118 Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 11; Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 7. 119 Ulrich Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 254; Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106a Rdnr. 7; Markus Heintzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 106a Rdnr. 6; Helmut Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 106a Rdnr. 11; Peter Michael Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 106a Rdnr. 13.
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