12 Jahre Ostzusammenarbeit - Evaluation 2003/4 - Band 2 - DEZA

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12 Jahre Ostzusammenarbeit - Evaluation 2003/4 - Band 2 - DEZA

EVALUATION 2003/4

12 JAHRE

OSTZUSAMMENARBEIT

BAND 2

BILANZ DER ÖFFENTLICHEN

SCHWEIZERISCHEN ZUSAMMENARBEIT

MIT OSTEUROPA UND DER GUS

1990–2002

UNABHÄNGIGER EXPERTENBERICHT


12 Jahre Ostzusammenarbeit

BILANZ DER

ÖFFENTLICHEN SCHWEIZERISCHEN

ZUSAMMENARBEIT

MIT OSTEUROPA UND DER GUS

1990–2002

Inhalt

I. Evaluation Abstract

II. Stellungnahme von seco und DEZA zu den Empfehlungen der Gutachter

("Management Response")

III. Bericht der externen Gutachter zum Gesamtprogramm von DEZA und seco

inkl. Fallbeispiele Kirgisistan (Terra Consult E. Basler + Partner AG,

Taesco) und Bulgarien (NADEL, ETH Zürich)

IV. Fallbeispiel Bosnien und Herzegowina (KEK – CDC Consultants)

Bern, August 2003


I Evaluation Abstract

DONOR seco and SDC

REPORT TITLE

SUBJECT NUMBER

External Evaluation of the Swiss Cooperation with Eastern Europe and the CIS

(1990 – 2002)

GEOGRAPHIC AREA Eastern Europe and Central Asia

SECTOR Various

LANGUAGE DE (German)

DATE July 2003

COLLATION Report of 157 pages; 14 annexes

Mid-term assessment

EVALUATION TYPE

Programme evaluation

Strengths and weaknesses, effectiveness, sustainability

STATUS Approved by seco and SDC

AUTHORS Terra Consult / EBP / Taesco and NADEL/ETH

Subject Description

The Swiss cooperation with Eastern Europe and Central Asia started in 1990. Since then,

three framework credits were approved by the Swiss Parliament to support the transition

process of the 27 countries in this region. A total of CHF 3.05 Billion (about US $ 2 Billion)

was allocated to this cooperation during the period 1990-2004.

The main goal of the Swiss support was to contribute to stability and security in Europe. The

Swiss Government mandated the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC)

and the State Secretariat for Economic Affairs (seco) for the implementation of this cooperation.

By the end of 2002 the programme comprised 573 SDC projects for technical cooperation

(mainly know-how and technology transfer) and 246 seco projects for financial cooperation

(including: financial assistance / basic infrastructure, investment promotion, trade and

environment-friendly technology, and macro-economic assistance such as balance of payments

assistance and budget aid).

The two agencies mandated the present assessment to gain relevant insights for preparing a

new framework credit to continue the cooperation and to review the achievements of the

Swiss support towards (a) strengthening the rule of law, human rights and democracy, and

(b) promoting a sustainable economic and social development.

Methodology of Review

The objectives and main questions of the review were defined in the Terms of Reference.

The review consisted of two parts: (a) the review of the overall programmes of seco and SDC

and (b) case studies at country level (for the Kyrgyz Republic and Bulgaria).

The performance of the projects was assessed with regard to: (1) The objectives and criteria

given in the messages to the framework credits of the Swiss Government, and (2) key issues

of the transition process in accordance with the criteria given by a SDC / seco study, elaborated

by A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr Schatten. Evaluation

EE2003/4, Band 1. The review focussed on programme and project relevance, effectiveness

and sustainability, and forms of cooperation and learning processes.


The following tools were applied:

Ø for the overall programme assessment: (a) analysis of the project-portfolios of seco and

SDC, focusing on the distribution of financial allocations to countries, sectors, instruments

of cooperation, implementing agencies and counterparts, (b) analysis of selected project

evaluation reports and (c) interviews and questionnaires (containing structured and open

questions);

Ø For the case studies: (a) analysis of country portfolios, (b) in depth analysis of selected

projects, and (c) interviews and questionnaires (containing structured and open questions).

The current assessment was complemented by a case study for Bosnia and Herzegovina,

which was realised in a parallel way by another consulting firm. KEK-CDC (see part IV, page

159).

Major Findings

Overall, the performance of seco and SDC projects was rated relatively high. However, due

to the enormous tasks in the transition countries, the Swiss contribution to the transition

process could only be very limited. At the beginning of the transition the projects gave a clear

signal of solidarity. Later on, the cooperation approaches of seco and SDC were further refined,

project sustainability was strengthened and the projects became more integrated into

domestic reform agendas and better embedded in the key issues of transition. In the case of

technical cooperation, this was particularly the case after the handing-over of projects from

the “Office for the Cooperation with Eastern Europe” (BZO) to SDC. The total number of projects

over the whole period is relatively high, relative to the total amount of funds disbursed,

which may have impeded programme and project efficiency. However, this large number of

projects is partially justified by the fact that the Swiss cooperation had to acquire experience

and local knowledge in the partner countries.

The orientation of the programmes of seco and SDC was highly consistent with the objectives

given by the Swiss Government, and the fields of activities between the two agencies

were mainly complementary. The consistency and synergies between the programmes of

seco and SDC have benefited from the establishment of joint cooperation offices in the mid-

1990s and joint country programmes since the late 1990s. Nonetheless, the potential for

synergies is not yet fully utilized.

The programmes were able to adapt to the changing environment of transition, and the geographic

priorities were shifted gradually from middle and central Europe to South-East

Europe and the CIS, with an important focus on Central Asia. From a current point of view,

the programmes of seco and SDC satisfactorily address the political, economic and social

transition process. In the case of SDC, institutional strengthening was a key issue since the

beginning of cooperation, in the case of seco the importance of this issue grew continuously

during the transition period.

In terms of funds disbursed, financial cooperation was more important than technical cooperation

until 1997. After 1997 the two types of assistance became gradually more balanced

and are of equal importance nowadays.

In the very beginning technical cooperation projects of the BZO were largely “Swiss-driven”.

Since the mid-1990s, when SDC took over the responsibility for these projects, considerable

progress was made to integrate governmental and non-governmental partners into the project

cycle. In post-crises countries this process contributed to shift cooperation successfully

from humanitarian aid to development cooperation, and in all countries it helped to

strengthen the participation of beneficiary groups.

Among the seco instruments, financial assistance clearly dominated in the beginning. In early

years, this instrument was mainly focussed on technical issues, and little weight was given to


institutional aspects and management; over the years, however, the approach of the financial

assistance was considerably more integrated. The efforts of seco to better balance the instruments

are reflected in a slow change towards the other instruments. However, private

sector promotion, as well as trade and environment-friendly technology promotion could have

played a more substantial role in seco’s programme from the start. Hence, an increasing

proportion of seco’s projects are parallel financing and co-financing with Bretton Woods Institutions

and EBRD. On the one hand they allowed for a better embedding of Swiss efforts,

however, particularly concerning co-financing, several weaknesses were identified, such as:

little visibility of Swiss support, high dependency on the “big” partner, and small learning effect

for seco.

The cooperation of seco and SDC has generally been appraised by counterparts as flexible,

needs-oriented and non-bureaucratic.

Given the large “unfinished agenda” in many countries in transition, and bearing in mind the

good results and experience acquired from the cooperation of seco and SDC with the East, a

continuation of the Swiss cooperation is strongly recommended. Any possible Swiss contribution

to the cohesion fund of the European Union, or the financing of projects through other

channels in favour of immediate EU candidate countries, should not be made at the expense

of the cooperation programmes of seco and SDC.

Lessons learnt

The scope and time requirements needed to cope with the challenges of the transition process

were initially underestimated by the donor community as well as by the recipient countries.

The often unpredictable dynamics and changing national priorities required a permanent

adjustment of policies and instruments. SDC and seco were able to apply the various

instruments in a flexible manner. The overall success of the Swiss programme was mainly

due to: a) a blending of Swiss know-how and investments with local needs and capacities, b)

a continuous improvement of the professional quality of cooperation and a valorisation of

learning processes, c) an improved collaboration between SDC and seco with increasing experience

by taking advantage of the different strengths of the various cooperation instruments,

and d) the establishment of joint cooperation offices with country programmes in 12

countries. These joint efforts allowed the further delegation of implementation to local partners

(governmental as well as civil and private sector), to improve monitoring and controlling,

and to strengthen the policy dialogue. Flexibility in designing the approaches, selecting the

instruments and in administration are particularly appreciated by the local partners.


II Management Response

Stellungnahme von DEZA und SECO zu den Schlussfolgerungen

und Empfehlungen zur Weiterführung der Ostzusammenarbeit

Nach gut zehn Jahren Ostzusammenarbeit haben DEZA und SECO durch unabhängige

Fachleute Bilanz zu ihrem Engagement ziehen lassen. Dies geschah mit der Absicht, die

Zielerreichung der Unterstützungsprogramme entsprechend der gesetzlichen Vorgaben, wie

sie in den verschiedenen Parlamentsbotschaften zu den Rahmenkrediten und im Bundesbeschluss

von 1995 festgelegt waren, zu überprüfen. 1

Der Expertenbericht entspricht voll unseren Erwartungen und liefert wertvolle Erkenntnisse

für die Zukunft. In dieser Stellungnahme legen DEZA und SECO Ihre Position zu den Empfehlungen,

Kommentaren und Vorschlägen der Gutachter dar.

1. Zu den übergeordneten Empfehlungen an DEZA und SECO

1.1 Empfehlungen auf politischer Ebene

Empfehlung 1 (Paragraph eins, Seite V des Expertenberichts): Die Zusammenarbeit mit

den Ländern Osteuropas ist aus Gründen der Aussen- und Innenpolitik, der Sicherheitspolitik

(u.a. Migration), der Solidarität der Schweiz, sowie aufgrund der bisher erreichten Resultate

und Wirkungen und den nach wie vor bestehenden Bedürfnissen nach Unterstützung weiterzuführen.

DEZA und SECO unterstützen diese Empfehlung voll und ganz. Die Bilanz der bisherigen

Ostzusammenarbeit hat nicht nur gezeigt, dass die Schweiz einen zwar volumenmässig bescheidenen,

jedoch höchst relevanten und notwendigen Beitrag an die politischen, wirtschaftlichen

und gesellschaftlichen Anpassungs- und Umbauprozesse in Osteuropa und den

GUS-Staaten zu leisten vermag. Namentlich die Transitionsanalyse weist zudem auch nach,

dass diese Prozesse weit mehr Zeit und Ressourcen beanspruchen, als ursprünglich angenommen

und dass bis heute wesentliche Defizite bestehen bleiben, die Transitionsagenda

also noch nicht abgeschlossen ist. Eine wichtige Erkenntnis ist darüber hinaus, dass in den

Beziehungen zu Osteuropa und den GUS-Staaten die Gewährleistung von Sicherheit im umfassenden

Sinne prioritär und angesichts von Phänomenen wie Konfliktbewältigung, Migration,

aber auch organisierter Kriminalität usw. im wohlverstandenen Eigeninteresse der

Schweiz ist.

Dennoch gilt es auch anzufügen, dass das weitere Engagement der Schweiz zur Transitionsunterstützung

auf einen Zeithorizont von 10 Jahren beschränkt werden sollte. Sollten die

Partnerländer darüber hinaus, also nach insgesamt 20 Jahren der Zusammenarbeit, weiterhin

gravierende strukturelle, institutionelle und wirtschaftliche Defizite aufweisen und von externer

Hilfe abhängig sein, kann nicht mehr von einem Transitionsprozess gesprochen werden.

In diesem Falle wären zwar zusätzliche Massnahmen der DEZA und des SECO zu prüfen,

aber im Rahmen der ordentlichen Entwicklungszusammenarbeit und nicht mehr im Sinne

der Transitionshilfe.

1

Der Auftrag an die Gutachter ist in den "Terms of Reference" (TOR) beschrieben, welche sich in den Beilagen zum Expertenbericht

finden.


Empfehlung 2 (Paragraph acht, Seite V des Expertenberichts): Ein möglicher Beitrag an

den Kohäsionsfond der EU sollte keineswegs zulasten der bilateralen Ostzusammenarbeit

mit den betroffenen Ländern erfolgen.

Diese Empfehlung drückt eine Meinung der Evaluatoren aus, die sich nicht auf die Fragestellung

des Evaluationsauftrags bezieht. DEZA und SECO nehmen deshalb an dieser Stelle

keine Stellung dazu.

Empfehlung 3 (Paragraph sechs, Seite V des Expertenberichts): In den mittel- und zentraleuropäischen

Ländern, welche 2004 der EU beitreten, könnte mit den Instrumenten der

Handels- und Investitionsförderung die Zusammenarbeit noch über den EU-Beitritt hinaus

weiter geführt werden.

Unter dem laufenden 3. Rahmenkredit Ostzusammenarbeit ist explizit die Möglichkeit gegeben,

in beschränktem Umfang die Investitions- und Handelsförderung (als Instrumente des

SECO) zugunsten der mittel- und zentraleuropäischen Länder fortzuführen. Weil diese Mittel

aber für die Transitionsunterstützung vorgesehen sind, welche diese Ländern in dieser Form

nicht mehr benötigen, kann es sich wirklich nur um zeitlich und umfangmässig eng limitierte

Massnahmen handeln, die mithelfen, die baltischen und zentraleuropäischen Staaten auf

das Niveau der wirtschaftlich schwächsten bisherigen EU-Länder anzuheben.

1.2 Empfehlungen auf strategischer Ebene

Empfehlung 4 (Paragraph zwei, Seite V des Expertenberichts): Die Zielsetzungen und

Grundsätze für die Zusammenarbeit gemäss dem Bundesbeschluss von 1995 sind auch

heute noch relevant; sie sollten aber im Hinblick auf den 4. Rahmenkredit neu reflektiert, angepasst

und unter Umständen weiter fokussiert und regional differenziert werden. Die Vorgaben

sollten aber genügend Spielraum für ein flexibles Anpassen an die sich weiter verändernde

Transitionsdynamik ermöglichen. Dabei wäre es wünschenswert, dass auch die Leistungen

der Bundesstellen (z.B. Politische Abteilung IV, Bundesamt für Flüchtlingswesen),

welche neben dem SECO und der DEZA in den Ländern Osteuropas und der GUS tätig sind,

mit einbezogen werden.

Wie der Bundesrat in seiner Botschaft zum neuen Rahmenkredit IV ausführen wird, bleibt die

Finalität und grundsätzliche Zielsetzung der schweizerischen Ostzusammenarbeit in der Tat

unverändert gültig und relevant. Gleichzeitig zeigt die über die vergangenen zehn Jahre gewonnene

Erfahrung von DEZA und SECO aber auch die Heterogenität des Transitionsprozesses

in den Partnerländern. Dementsprechend gibt es kein allgemein gültiges und standardmässig

anwendbares Modell für die Transitionsbewältigung, auch wenn die Transitionsanalyse

(Band 1 der Bilanz zwölf Jahre Ostzusammenarbeit) dazu beigetragen hat, das

Transitionsverständnis zu präzisieren und die zentralen Defizite der "unfinished Agenda"

herauszuschälen. Es bleibt daher weiter notwendig, dass die Unterstützung flexibel, situationsgerecht

und unbürokratisch auf die von Land zu Land unterschiedlichen politischen, wirtschaftlichen,

sozialen und kulturellen Voraussetzungen und Gegebenheiten ausgerichtet ist.

DEZA und SECO stellen denn auch mit Genugtuung fest, dass die Evaluatoren eben diese

Qualitäten in den Kooperationsprogrammen loben. Gleichzeitig wird aber auch anerkannt,

dass Flexibilität nicht von einer vorausschauenden und transparenten Festlegung von strategischen

und operationellen Prioritäten entbindet (siehe auch Empfehlung Nr. 5). In diesem

Sinne werden DEZA und SECO die positiven Erfahrungen in der Formulierung gemeinsamer

Landesprogramme und der sehr engen Abstimmung mit den lokalen Kooperationsbüros fortführen

resp. verstärken und in ihre Strategiebildung einfliessen lassen.


Was die Koordination und Konsultation mit anderen Bundesstellen und offiziellen Schweizer

Akteuren in der Ostzusammenarbeit anbelangt, stimmen DEZA und SECO mit den

Evaluatoren überein, dass im Rahmen der Planung und Umsetzung von Unterstützungsmassnahmen

zur Transitionsbewältigung sowie des systematischen Einbezugs in die Formulierung

und Überprüfung von gemeinsamen Landesprogrammen (sog. Programmes par

Pays) bzw. regionalen Programmen zusätzliche Anstrengungen notwendig sind. Dies betrifft

namentlich die Abstimmung mit dem Bundesamt für Flüchtlinge und der Politischen

Direktion IV des EDA, welche in Osteuropa und den GUS-Staaten in Bezug auf die Migration

resp. Konfliktbewältigung und Friedensförderung aktiv sind. Mit beiden Bundesstellen

bestehen bereits eine Reihe von Abkommen und Dialog-Plattformen und sie werden auch

in die Jahresplanungen einbezogen.

Empfehlung 5 (Paragraph drei, Seite V des Expertenberichts): Um angesichts der limitierten

Mittel eine kritische Grösse der Programme und Projekte zu erreichen, kommen die folgenden

Optionen in Frage: Reduktion der Anzahl der Schwerpunktländer, Reduktion der Zahl

der Sektoren, Reduktion der Diversität von Projekten innerhalb der verschiedenen Sektoren

durch Konzentration auf gewisse Themen und Auswahl von Projekten, in welchen die

Schweiz ausgewiesene Stärken aufweist.

Die Empfehlung zu einer verstärkten sektoriellen/thematischen Konzentration und Prioritätensetzung

wird als ein zentrales Element in die Botschaft des Bundesrats zum Rahmenkredit

IV einfliessen. Im Bewusstsein der limitierten Ressourcen und mit dem Ziel eines wirksamen

und effizienten Mitteleinsatzes will die Schweiz mit einem thematisch klar fokussierten

zukünftigen Kooperationsprogramm reagieren, das sich auf die zentralen Defizite in

vier Themenbereichen der unvollendeten Transitionsagenda konzentriert:

Ø Sicherheit, Stabilisierung und Gouvernanz, Demokratisierung

Ø Wirtschaftswachstum, Strukturreformen und Einkommensförderung

Ø Infrastrukturen und Ressourcennutzung

Ø Sozialreform und Neue Armut

Diese vier Schwerpunktthemen finden sich mit jeweils unterschiedlicher Gewichtung und Priorisierung

in den regionalen Konzepten der DEZA für Südosteuropa und für die GUS. Dieselben

Themenkomplexe werden in einem weiteren Schritt auf die einzelnen Schwerpunktländer

ausdifferenziert. Dabei ist anzumerken, dass die Einführung von Mittelfristkonzepten

nun flächendeckend erfolgt ist; deren wird Gelegenheit geben, im Landes-, Regional- und

Spezialkontext das Anliegen der thematischen Konzentration noch weitergehend umzusetzen.

Die Neuorientierung in Richtung Südosteuropa und den GUS-Staaten – und dabei insbesondere

der südkaukasischen und zentralasiatischen Republiken – wurde bereits im Laufe des

III. Rahmenkredits eingeleitet. Dieser geografische Trend soll im kommenden IV. Rahmenkredit

beibehalten werden. Gegenwärtig konzentriert sich die Ostzusammenarbeit von DEZA

und SECO auf eine Reihe von Schwerpunktländern (Bosnien&Herzegowina, Serbien und

Montenegro, Russland, Ukraine, Bulgarien, Rumänien, Mazedonien, Albanien) und Schwerpunktregionen

(Zentralasien, Südkaukasus). In der Provinz Kosovo wird zudem ein Spezialprogramm

implementiert.

Für den Rahmenkredit IV ist zudem eine verstärkte Zielgruppenorientierung vorgesehen.

Ausgangspunkt der Kooperation und der strategischen Ausrichtung soll demnach die Zielgruppe

sein, die zunehmend über lokale Institutionen und Partner erreichen werden soll.

Dabei ist es ein zentrales Anliegen, die Reformkräfte im Land zu unterstützen und zu stärken

sowie die Minderheiten und soziale und kulturelle Randgruppen, die besonders unter

den negativen Auswirkungen der Transition leiden, besser zu berücksichtigen. Die Berücksichtigung

der Anliegen der Frauen, ihr Zugang zu Ressourcen, zu Arbeit und zu Entscheidprozessen,

gehören ebenfalls zu den Prioritäten für die nächsten Jahre. Die Umset-


zung dieses Anliegens wird in der Sektion GUS der DEZA bereits seit zwei Jahren intensiv

diskutiert; die Erfahrungen mit diesem "Gender"-Ansatz sollen ab 2004 in Lernprozesse auf

Bereichsstufe einfliessen und dann systematisch in die Planungskultur einfliessen. Die Jugend

und die neue Generation gehören seit je zu den prioritären Gruppen. Ihnen ist eine

eigenes Regionales Programm gewidmet.

Was das SECO betrifft, so wurden mit der Umsetzung der Strategie 2006 vor gut zwei Jahren

konkrete und systematische Anstrengungen unternommen, um die Effizienz und Effektivität

der Unterstützungsmassnahmen zu verstärken. Mit diesem Ziel wird auch eine klare

sektorielle und thematische Fokussierung der Interventionen angestrebt. Einen wichtigen

Beitrag hierzu werden inskünftig die Country Strategy Notes leisten, welche auf der Grundlage

der gemeinsamen Landesprogramme die grundlegende strategische Orientierung und

die Hauptinterventionsachsen in den Schwerpunktländern spezifizieren. Auf diese Weise

soll die notwendige kritische Masse erreicht werden, um im Rahmen ausgewählter Operationen

einen gezielten thematischen Politikdialog mit den Partnerländern führen zu können,

und so den Impakt der finanziellen und technischen Massnahmen zu verstärken resp. institutionell

abzusichern.

1.3 Empfehlungen auf Ebene des Arbeitsansatzes und der Instrumente der Zusammenarbeit

Empfehlung 6 (Paragraph vier, Seite V des Expertenberichts): Schweizerische Insellösungen

sind nicht nachhaltig und müssen vermieden werden. Dies verlangt eine noch bessere

Koordination mit den Partnern und anderen Gebern, sowie Politikbeobachtung und -dialog.

Die Bilanz attestiert, dass SECO und DEZA durch die Kooperationsbüros in den letzten Jahren

aktiv versucht haben, die Programme sowohl mit internationalen Gebern wie auch nationalen

Stellen breiter abzustützen.

Die internationale Koordination der Unterstützung ist ein Gebot der Stunde, um Doppelspurigkeiten

zu verhindern und einen optimalen Mitteleinsatz sicherzustellen. Dabei kommt den

Partnerländern eine immer zentralere Rolle zu, indem sie aufgefordert sind, die Prioritäten im

Wesentlichen selber festzulegen. Die Geberkoordination ist eine wesentliche Aufgabe der

Internationalen Finanzierungsinstitutionen und der UNO-Organisationen. Die Schweiz nimmt

bereits heute Einsitz in fast allen Verwaltungsorganen der multilateralen Institutionen. Ihre

Vertreter/innen bringen sich in die multilaterale Koordination auf thematischer Ebene (z.B.

Umwelt für Europa) oder auf regionaler Basis (z.B. Stabilitätspakt für Südosteuropa), im Europarat

und der OSZE ein. Die Millennium Development Goals gelten auch im osteuropäischen

Kontext als verbindliche Zielvorgaben. Daneben stellt der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess

(SAP) einen zunehmend wichtigen Referenzrahmen dar, den es zu berücksichtigen

gilt. DEZA und SECO messen bereits heute der internationalen Koordination die

nötige grosse Bedeutung zu und engagieren sich im Rahmen ihrer personellen und finanziellen

Möglichkeiten.

Die strategische Brücke zur bilateralen Koordination mit den einzelnen Partnerstaaten stellen

die sogenannten Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) sicher. Diese Strategien werden

zusehends zum eigentlichen Referenzrahmen für die nationale Entwicklungspolitik der

Partnerländer wie auch für die internationale Gebergemeinschaft. DEZA und SECO unterstützen

die Partnerländer aktiv im Prozess der Formulierung und Umsetzung dieses Politikinstruments

(das SECO neuerdings auch über einen bilateralen PRSP-Fonds). Erste Erfolge

bestätigen den grundsätzlichen Nutzen des PRSP-Ansatzes, wenngleich er auch noch substantielles

Verbesserungspotential hat.

Schliesslich messen DEZA und SECO auch auf der Ebene der Vertretungen vor Ort (Kooperationsbüros)

der Vernetzung und Koordination eine zunehmend grosse Bedeutung bei.

Zugleich spielen diese Lokalvertretungen eine wichtige Rolle im Rahmen der ebenfalls ange-


sprochenen verstärkten Anstrengungen zur Beobachtung der Entwicklungspolitik und des

thematischen Politikdialogs.

Empfehlung 7 (Paragraph fünf, Seite V des Expertenberichts): Die bestehende Zuordnung

von SECO und DEZA Kompetenzbereichen ist zweckmässig. Es besteht ein Potenzial von

fallweisen weitergehenden Synergien zwischen Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit,

welche die Effizienz, Wirksamkeit und Sichtbarkeit der schweizerischen Ostzusammenarbeit

vor Ort verstärken kann. Dies würde einen kohärenteren Auftritt der Schweiz fördern

und zur Bündelung der relativ kleinen Beiträge beitragen.

Die jeweiligen Zuständigkeiten, Verfahrensansätze und Instrumente von DEZA und SECO

sind in der gesetzlichen Grundlage (Bundesbeschluss von 1995 und Verordnungen von

1992/1998) wie auch den verschiedenen Botschaften zu den Rahmenkrediten für die Ostzusammenarbeit

klar geregelt. Die bisher unternommenen Anstrengungen, um die Synergien

zwischen den beiden Bundesstellen zu verstärken, gründen gerade darauf, dass DEZA und

SECO auf unterschiedliche, aber komplementäre Weise und unter Ausnutzung ihrer komparativen

Vorteile agieren und intervenieren. Ein erwähnenswertes, weil besonders gelungenes

Beispiel hierfür ist namentlich die gemeinsame Wasserstrategie für Zentralasien.

DEZA und seco unterstützen jedoch die Empfehlung der Evaluatoren zu weitergehenden

Bemühungen insbesondere auf der operationellen Ebene. Denn es besteht tatsächlich ein

bislang noch nicht genügend genutztes Synergie-Potential und zwar hauptsächlich im Rahmen

des thematischen Politikdialogs und der Geberkoordination vor Ort – bei den Kooperationsbüros.

Die wichtigste Vorbedingung dafür ist eine konsequente Dezentralisierung der

Umsetzung von Programmen bzw. eine engere Absprache und klare Aufgabenteilung in Bezug

auf die Durchführung des thematischen Politikdialogs mit Regierungen und Gebern vor

Ort. Diesbezüglich ist zwar Vieles bereits initiiert, jedoch noch nicht konsolidiert. DEZA und

SECO engagieren sich daher, bis 2005 die Dezentralisierung ihrer Organisation im Rahmen

von Buco 2005 umzusetzen.

Eine weiteres wichtiges Instrument zur Identifizierung und Verstärkung von Synergien auf

der Ebene der strategischen Programmierung bieten die gemeinsamen Landesprogramme

(Programmes par Pays) und Regionalprogramme. Nach der bereits etablierten Zusammenarbeit

bei der Formulierung und Umsetzung solcher Programme ist der nächste logische

Schritt die gemeinsame Evaluation (Relevanz- und Wirkungskontrolle). Ein Grundsatzentscheid

ist hier bereits gefällt und soll ab 2004 umgesetzt werden.

Empfehlung 8 (Paragraph sieben, Seite V des Expertenberichts): In Ländern mit EU-Beitritt

im Jahre 2007 oder später kann die schweizerische Zusammenarbeit in den gewonnenen

Nischenstellungen nach wie vor relevante Beiträge leisten, gerade auch weil diese Bereiche

keine Prioritäten der EU-Annäherung darstellen und durchaus den Stärken der Schweiz entsprechen.

Dies gilt insbesondere für die lokale und die regionale Ebene sowie den Bereich

der Demokratieförderung. Die Handels- und Investitionsförderung sind auch in diesen Ländern

weiterhin in Betracht zu ziehen.

Grundsätzlich gehen SECO und DEZA mit dieser Empfehlung der Evaluatoren einig. Die

DEZA legt weiterhin grosses Gewicht auf die Weiterführung der Programme im Westbalkan,

wo der Reformbedarf nach den Kriegsjahren enorm hoch ist. Allerdings wird in Zusammenarbeit

mit Stabilisierungs- und Assoziierungsprozessen und der EU-Unterstützung noch eine

weitere Fokussierung der bilateralen Unterstützungsmassnahmen notwendig sein. Die Programme

mit Bulgarien und Rumänien werden mit Bestimmtheit bis zum EU-Beitritt dieser

Länder weitergeführt.

Auch das SECO will sein finanzielles und operationelles Engagement in Bulgarien und Rumänien

fortführen. Ein spezielles Augenmerk gilt dabei aber der engen Koordination und Absprache

mit den Regierungen dieser beiden Ländern und den zuständigen EU-Stellen, angesichts

der zu erwartenden Finanzhilfen der EU für Rumänien und Bulgarien im Zuge der


Beitrittsvorbereitungen. Entsprechend rechtfertigen sich denn auch nur – wie von den Evaluatoren

angeregt – klar fokussierte und auf Nischen ausgerichtete Interventionen in den Bereichen

Infrastruktur sowie der Privatsektor- und Handelsförderung.

1.4 Empfehlungen auf Ebene des Controlling und der Qualitätssicherung

Empfehlung 9 (Paragraph neun, Seite V des Expertenberichts): Mit Blick auf die Umsetzung

des neuen Rahmenkredites wäre es sinnvoll, dass die übergeordneten Zielsetzungen mittels

Schlüsselindikatoren präzisiert würden. Ebenso wäre es wünschenswert, wenn die klar strukturierten

Zielformulierungen der Landesprogramme mit den wichtigsten Schlüsselindikatoren

ergänzt würden, welche dann ihrerseits als Referenz für die einzelnen Projekte dienen sollten.

Der Vorschlag der Evaluatoren findet Zustimmung, soll jedoch pragmatisch umgesetzt werden:

Aus der Einsicht heraus, dass auch in Bezug auf eine systematischere und kohärentere

Evaluierung der Programmes Par Pays Handlungsbedarf besteht, werden DEZA und SECO

jährlich ein gemeinsames Landesprogramm der Ostzusammenarbeit einer unabhängigen

Erfolgskontrolle unterziehen. Zu diesem Zweck müssen in der Tat zunächst Schlüsselindikatoren

formuliert werden, wobei die Bilanz Osthilfe einen Beitrag leisten kann. Wünschbar ist

sodann eine gewisse Harmonisierung der Evaluations-Methodik, und schliesslich muss eine

stärkere Verbindung zwischen Projektebene, dem Landesprogramm und den Zielen und

Vorgaben in den Botschaften hergestellt werden. Hierfür bietet wiederum die Bilanz der Ostzusammenarbeit

Hilfestellung.

Darüber hinaus soll anlässlich von Landesprogramm-Revisionen systematisch ein Indikatorensystem

(Controlling) in die Programmes par Pays integriert werden.

Empfehlung 10 (Paragraph zehn, Seite VI des Expertenberichts): Das Instrumentarium der

Projektplanung, Berichterstattung und Evaluation sollte noch weitergehend systematisiert

werden. Insbesondere sollten die einschlägigen Instrumentarien von SECO und DEZA stärker

abgestimmt werden, um die Vergleichbarkeit zu erleichtern.

Beide Ämter haben bereits 2003 – im Nachgang zu einer internationalen Geberkonferenz in

Rom – einen Aktionsplan zur Harmonisierung beschlossen, in dessen Rahmen auch die

Prozesse und Prozeduren, Abläufe und Instrumente auf ihr Harmonisierungspotential untersucht

werden. Die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren und Bundesstellen stellt eine von

fünf Handlungsachsen dar. In diesem Zusammenhang wird die Empfehlung der Evaluatoren

näher geprüft werden.


2. Zu den spezifischen Empfehlungen an die DEZA

Empfehlung 11 (Paragraph drei, Seite VII des Expertenberichts): In Ländern mit geplantem

EU-Beitritt ab 2007, gilt es die guten Ansätze zur Positionierung und Profilierung der Schweizer

Kooperation im Kontext umfangreicher EU-Programme weiter zu führen. Angesichts der

begründeten Annahme, dass auch nach erfolgtem EU-Beitritt die Umsetzung des EUkompatiblen

Regelwerks und der Aufbau von Sozialkapital sowie sozialer Strukturen noch

einige Zeit beanspruchen wird, gilt es frühzeitig zu reflektieren, wie Beziehungen und Zusammenarbeit

mit diesen Ländern in Zukunft gestaltet werden sollen.

Es ist anzunehmen, dass in Rumänien und Bulgarien die Institutionalisierung in wirtschaftlichen,

politischen und sozialen Transitionsbereichen mit dem EU-Beitritt noch nicht vollständig

abgeschlossen sein wird. Das DEZA-Programm ist bereits heute auf die Begleitung dieser

Transitionsaufgaben ausgerichtet und agiert in Nischenbereichen mit komparativen Vorteilen

der Schweiz. Es wird auch zukünftig grosser Wert darauf gelegt werden, das laufende

Engagement regelmässigen Erfolgskontrollen zu unterziehen und die Programme so zu

steuern, dass ihre mittelfristig anvisierten und erwarteten Wirkungen eintreffen und nachhaltig

gesichert werden.

Empfehlung 12 (Paragraph eins, Seite VII des Expertenberichts): Die Nachhaltigkeitsfrage

von Institutionen im Transitionsprozess stellt sich teilweise anders, da teilweise kurzfristigere

Perspektiven von Unterstützungsmassnahmen von Institutionen bestehen. Es ist aber unverkennbar,

dass viele Projekte längere Unterstützung brauchen, bis die Innovationen eigenständig

und dauerhaft verankert sind. Strategien zur Sicherung der Nachhaltigkeit müssen

explizit schon bei der Planung berücksichtigt werden. Laufende Massnahmen gilt es teilweise

so anzupassen, dass eine Reduktion der Beiträge bzw. ein Ausstieg möglich ist.

Die DEZA sieht diese Frage auf differenzierte Weise. Die institutionelle Nachhaltigkeit in

Ländern mit klaren mittelfristigen Transitionsperspektiven und der Integration in die EU als

Zielsetzung gibt weniger Anlass zur Besorgnis als in Ländern (z.B. Zentralasiens), wo es

noch sehr viel aufzubauen gilt. Die DEZA sieht ihre Aufgabe darin, in einem bestimmten

Kontext Veränderungsprozesse zum Umbau von Institutionen anzustossen, die dann meist

rasch mit grosser lokaler Ownership weitergetragen werden. Die Rückkehr von bosnischen

Flüchtlingen in ein während des Krieges "ethnisch gesäubertes" Gebiet z.B., die einen Neuanfang

als Minderheit in einer multiethnischen Gemeinschaft wagen, muss an sich schon als

Erfolg gewertet werden: Die davon ausgehende Signalwirkung auf die lokale Politik und die

gesellschaftliche Dynamik im Sinne der Nachkriegs-Versöhnung kann ein diesbezügliches

Engagement rechtfertigen; dies auch dann wenn den Rückkehrern u.U. nicht gleichzeitig eine

wirtschaftliche Basis angeboten werden kann. Es gilt zu akzeptieren, dass nicht alle Entwicklungsfaktoren

beeinflussbar sind und die Erwartungen an den Wirkungskreis realistisch

gestaltet werden sollten. Oder im Fall der KMU-Förderung kann häufig festgestellt werden,

dass nach vier bis fünf Unterstützungsjahren vier Fünftel der unterstützten Strukturen selbständig

funktionieren: Dies ist möglich, weil das Umfeld andere Voraussetzungen bietet als in

vielen armen Ländern des Südes. "Nachhaltigkeit" im Sinne weitergehender Veränderungsprozesse

auch ohne schweizerische Unterstützung stellt deshalb hier nicht ein Hauptproblem

dar, auch weil sich ja gezeigt hat, dass die Transition ein Prozess von sehr grosser Dynamik

ist.

Die nachhaltige Finanzierung der Institutionen stellt hingegen in den wirtschaftlich schwachen

Ländern eine grosse Herausforderung dar. Vor allem in Ländern mit grossen Kriegsschäden,

begrenzten Budgetmitteln und/oder hoher Staatsverschuldung muss zur Sicherung

der Finanzierung von Institutionen zum Beispiel im Sozialwesen (Gesundheit und Bildung) in

Zukunft noch mehr darauf geachtet werden, dass die vorgeschlagenen Lösungen auch finanzierbar

bleiben. Gerade bei innovativen Ansätzen z.B. in der Gesundheit und Bildung/Ausbildung

müssen diese Fragen von Anfang an einbezogen werden, um zu vermeiden,

dass Strukturen geschaffen werden, die unter hohem Aufwand später wieder an die Fi-


nanzmöglichkeiten angepasst werden müssen. In Bosnien&Herzegowina ist der Sozialsektor

in einer solchen Phase; die DEZA will diese Erfahrungen entsprechend nutzbar machen

auch für andere vergleichbare Programme.

Bei Infrastrukturunternehmungen ist aus Nachhaltigkeitsgründen der "transversale Gouvernanzaspekt"

(Einbezug dezentraler Verwaltungsebenen auf Gemeindestufe) noch systematischer

zu berücksichtigen. Die DEZA will auch aus diesem Grund, wo nötig und möglich,

gleichzeitig laufende Dezentralisierungsbemühungen unterstützen.

Nicht zuletzt wird es darum gehen, die Länder systematischer als bisher durch gezielten Politikdialog

in der laufenden Anpassung des Gesetzesrahmens zu unterstützen. Nur wenn Institutionen

in einen angepassten Gesetzesrahmen integriert sind, können sie nachhaltig sein.

Im Rahmen der Qualitätskontrolle bei der Bewilligung von Kreditanträgen werden künftig die

Aspekte der Nachhaltigkeit systematischer analysiert.

Empfehlung 13 (Paragraph zwei, Seite VII des Expertenberichts): Die wirtschaftlichen Disparitäten

innerhalb der Länder Osteuropas nehmen rasch zu. Randregionen und Berggebiete,

die ja fast jedes Land Osteuropas hat, verloren an Bedeutung. Die Schweiz kann in diesem

Bereich sowohl relevante technische als auch konzeptionelle und institutionelle Erfahrung

anbieten.

Die DEZA teilt diese Einschätzung und unterstützt in dieser Perspektive bereits Bergentwicklungsprogramme

(z.B. in Zentralasien).

Empfehlung 14 (Paragraph vier, Seite VII des Expertenberichts): Die Frage der Nachhaltigkeit

und des Impaktes wird in den externen Evaluationen in der Regel vorsichtig optimistisch

beurteilt, oft unter der Annahme, dass eine nächste Konsolidierungsphase folgt. Es wäre für

die Ostzusammenarbeit lehrreich, die Nachhaltigkeit und den Impakt einiger weniger abgeschlossener

Vorhaben ex-post zu überprüfen.

Da die Zusammenarbeit mit Osteuropa noch sehr jung ist und jetzt ein gewisses "Reifestadium"

erreicht hat, wird diese Frage tatsächlich zunehmend interessant. Die Leitung der DEZA

will den Vorschlag aufnehmen und einerseits in den Pflichtenheften zu externen Evaluationen

mehr Gewicht auf die Analyse der Nachhaltigkeit legen, andererseits jährlich ca. eine

Evaluation ex-post veranlassen und entsprechend auswerten.

Empfehlung 15 (Paragraph fünf, Seite VII des Expertenberichts): Die Listen der abgeschlossenen

und laufenden Projekte und Inventare der abgeschlossenen Evaluationen sollten

aktualisiert greifbar sein.

Die Dokumentation der Projekte soll noch besser aktualisiert werden. Zu den Evaluationsberichten

sind Bemühungen auf Ebene des E+C net der Gesamt-DEZA im Gang (Schaffung

einer leicht zugänglichen Bibliothek).


3. Zu den spezifischen Empfehlungen an das SECO

Empfehlung 16 (Paragraph eins, Seite VI des Expertenberichts): Es wird empfohlen, dass

das SECO die laufenden Programme fortsetzt und dabei die ganze Breite des Instrumentariums,

inkl. der Regelung der Handelsbeziehungen, gezielt einsetzt. Es wird erwartet, dass

das Instrument der Finanzierungszuschüsse sich besonders in Südosteuropa und den GUS-

Staaten mit dessen Stärken der schnellen Wirksamkeit und der hohen Sichtbarkeit weiterhin

bewähren kann und auch entsprechend genutzt werden soll. Die Zahlungsbilanzhilfe, Investitionsförderung

und Handelsförderung mit ihrer Flexibilität und die Regelung der Handelsbeziehungen

mit ihrer wichtigen Leitplankenfunktion können grundsätzlich in allen Ländern gewinnbringend

zur Privatsektorförderung eingesetzt werden, und sehr im Interesse der

Schweiz wie auch des jeweiligen Partnerlandes stehen.

Das SECO unterstützt diese Empfehlung weitestgehend, da sie exakt der im Rahmen der

Strategie 2006 definierten operationellen Leitlinien entspricht. Lediglich in Bezug auf den

künftigen Stellenwert der Zahlungsbilanzhilfe bzw. Budgethilfe muss eine Einschränkung insofern

gemacht werden, als ein pro-aktiver Einsatz dieses Instruments im Rahmen der Ostzusammenarbeit

mindestens vorläufig nicht opportun ist. Die Bedingungen, welche Budgethilfen

des SECO rechtfertigen, sind im Kontext der Transition nur beschränkt erfüllt und sehr

situationsabhängig. Grundsätzlich sind es die Weltbank und der Internationale Währungsfonds,

welche im Rahmen der Transitionsunterstützung mit diesem Instrument operieren sollten.

Möglichkeit für das SECO, die Budgethilfe verstärkt einzusetzen, bestehen in den ärmsten

der prioritären Partnerländer, die sich – wie etwa Kirgisistan – zudem zu einem Poverty

Reduction Strategy Prozess verpflichtet haben. Allerdings gilt auch in diesem Fall, dass eine

seriöse Begleitung von Budgethilfen (namentlich in der Form eines Politikdialogs mit der

Partnerregierung) sehr aufwändig ist und uns die beschränkten Kapazitäten zwingen, mit

dieser Art der Unterstützung sehr zurückhaltend zu sein. Hinzu kommt, dass makroökonomische

Massnahmen für Transitionsländern keineswegs zwingend Finanzmittel im

Umfang einer Zahlungsbilanz- oder Budgethilfe erfordern. In vielen Fällen sind substantielle

Ausbildungsprogramme oder technische Assistenz und Beratung ebenso effektiv und zielführend.

Empfehlung 17 (Paragraph sieben, Seite VI des Expertenberichts): Ein Überdenken der Co-

Finanzierungen via internationale Finanzinstitute ist angezeigt. Gemäss dem Verständnis der

Bilanz geht es dabei um: (a) einen gezielteren Einsatz, verbunden eventuell mit einer volumenmässigen

Reduktion zugunsten der Parallel-Finanzierungen, (b) eine vermehrte Einbringung

der Eigeninteressen des SECO bei der Aushandlung der einschlägigen Abkommen mit

den internationalen Finanzinstituten, (c) eine Stärkung der Rolle des SECO bei der Durchführung

(auf der Ebene der “Steering Committees“), (d) die Verbesserung der Information

und des Projekt-Monitoring zuhanden des Co-Finanzierers und (e) die Mitsprache und direkte

Partizipation bei Projektevaluationen (um insbesondere am Lerneffekt stärker zu partizipieren).

Es wird empfohlen, selektiver zu entscheiden, in welchen Fällen die schweizerischen

Zielsetzungen im Sektordialog via die Multilateralen genügend berücksichtigt sind, beziehungsweise

eingebracht werden können oder wo ein bilaterales Vorgehen erfolgsversprechender

ist.

Das SECO unterstützt die grundsätzliche Stossrichtung der Empfehlung. Gleichzeitig gilt es

zu Bedenken, dass sich das SECO bereits heute nur dann für eine Co-Finanzierung ausspricht,

wenn Gewissheit besteht, dass es sich unter den gegebenen Umständen um die optimalste

Lösung handelt. Im Vordergrund steht dabei stets das Bestreben, in der bestmöglichen

Weise den spezifischen Bedürfnissen der Partner zu entsprechen. So konnte etwa mit

den Co-Finanzierungen der Strukturanpassungskredite für Serbien und Montenegro, Kirgisistan

und Tadschikistan an führender Stelle mitgeholfen werden, diesen Ländern der Bretton

Woods-Stimmrechtsgruppe den Zugang zu den Krediten und Geldern von Weltbank und

IWF sowie anderer Geber zu erleichtern. Zum anderen war angesichts der äusserst schwie-


igen Situation dieser Länder die Co-Finanzierung des Strukturanpassungskredits die einzige

glaubwürdige Möglichkeit, um deren Anstrengungen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen

in einem frühen Stadium zu unterstützen - ohne dabei selbst einen substantiellen bilateralen

Politikdialog führen zu müssen, welcher unsere Kompetenzen und Kapazitäten überstiegen

hätte.

Wenn also die Co-Finanzierungen unter bestimmten Bedingungen ihre Berechtigung haben,

so ist der bilaterale Weg dennoch die präferierte Option und macht entsprechend den wesentlich

grösseren Anteil der SECO-Projekte aus. In diesem Zusammenhang ist denn auch

die positive Beurteilung der Parallel-Finanzierungen durch die Evaluatoren sehr erfreulich.

Wir glauben nämlich, dass es sich dabei vom Ansatz und der Visibilität her um ein weitestgehend

bilaterales Instrument handelt (bilaterales Abkommen mit dem Partnerland, Zusammenarbeit

zwischen Schweizer und lokalen Akteuren, Verantwortung für das Projektmanagement

der SECO-Komponente), das jedoch die Vorteile eines multilateralen Projekts aufweist:

Mit Parallel-Finanzierung können namentlich Insellösungen vermieden werden, weil

sie sich in ein von der Reichweite und Umfang her substantiellen Geberprogramm einfügen

und die Interventionen der einzelnen Akteure komplementär und gleichgerichtet sind. Sie

sind darüber hinaus für uns ein speziell geeignetes Vehikel für den Politikdialog. Die Erfahrungen

mit Parallel-Finanzierungen sind denn auch überwiegend positiv, können aber in Abhängigkeit

des multilateralen Partners unterschiedlich ausfallen.

Empfehlung 18 (Paragraph zwei, Seite VI des Expertenberichts): Insgesamt sollte eine

ausgewogenere Mittelverteilung auf die 4 Instrumente angestrebt werden, d.h. die Bedeutung

der Finanzierungszuschüsse sollte zugunsten der übrigen Instrumente abgebaut werden.

Die Evaluation, aber auch eigene Beobachtungen, zeigen, dass die übrigen Instrumente gegenüber

der Infrastrukturfinanzierung im Laufe der letzten Jahre kontinuierlich an Bedeutung

gewonnen haben. Diese Entwicklung hin zu einem ausgewogeneren Instrumenteneinsatz

soll auch inskünftig gefördert werden, ebenso wie die seit geraumer Zeit begonnene Neuausrichtung

der Infrastrukturfinanzierung selbst (durch verstärkte öffentlich-private Partnerschaften

bei gleichzeitiger Lockerung der Gebundenheit der Finanzierungszuschüsse an Schweizer

Lieferungen und mittels integraler Ansätze, welche über rein technische Interventionen

hinausreichen). Gleichzeitig gilt es aber auch anzuerkennen, dass die Infrastrukturförderung

und damit verbunden strukturelle Sektorreformen im Rahmen der Transition eine sehr hohe

Priorität behalten werden, weil der Zustand der Basisinfrastrukturen in vielen unserer Partnerländer

noch immer derart schlecht ist, dass sie eine wirtschaftliche Belastung sind und

kaum Privatinvestitionen anzuziehen vermögen.

Empfehlung 19 (Paragraph drei, Seite VI des Expertenberichts) : Im Falle der Finanzierungszuschüsse

ist eine noch stärkere Sektorfokussierung auf Landesprogrammebene sinnvoll.

Das SECO ist sich der Notwendigkeit einer konsequenten Sektorfokussierung bewusst. Das

Bestreben, Sektorreformen zu fördern und einen effektiven und nachhaltigen Beitrag an den

Transitionsprozess zu leisten, erfordert eine Konzentration der Interventionen, damit eine

kritische Masse erreicht und über ausreichendes sektorspezifischen Wissen verfügt wird.

Beides sind wiederum notwendige Voraussetzungen für einen kompetenten, längerfristigen

Politikdialog. Aus diesem Grunde wurde im Zuge der Umsetzung der Strategie 2006 begonnen,

die Infrastrukturfinanzierung in den Partnerändern auf möglichst einen bis zwei Sektoren

auszurichten. Dieser Prozess wird in noch verstärktem Masse weitergeführt. Gleichzeitig

muss aber auch die Flexibilität bewahrt bleiben, um – umfangmässig beschränkt – anderweitig

Unterstützungsbeiträge ausrichten zu können.


Empfehlung 20 (Paragraph vier, Seite VI des Expertenberichts) : Zur Sicherung der Projektnachhaltigkeit

im Falle der Finanzierungszuschüsse wird empfohlen, zu Projektbeginn

den Prozessen und der Finanzierung für den Betrieb und den Unterhalt von Anlagen und Institutionen

noch grösseres Augenmerk zu widmen und vermehrt ungebundene Mittelreserven

zur flexiblen Nachbetreuung nach dem eigentlichen Projektende vorzusehen.

Die Sicherstellung der Nachhaltigkeit ist in der Tat namentlich bei Infrastrukturprojekten eine

grosse Herausforderung. Um so wichtiger sind vorsorgliche Massnahmen bereits bei der

Projektplanung und -vorbereitung sowie im Rahmen der Umsetzung, und zwar nicht nur im

technischen, sondern auch organisatorisch-institutionellen, finanziellen und sozioökonomischen

Bereich. Weil in der Vergangenheit dennoch in einigen der Projekte speziell die finanzielle

Nachhaltigkeit unsicher blieb, wurde in den letzten Jahren damit begonnen, Möglichkeiten

für eine längerfristige Nachbetreuung der Projekte bzw. Begleitung der Partnerinstitutionen

zu prüfen und auch bereits geeignete Modelle umzusetzen. Dabei gereicht zum Vorteil,

dass eine flexible, aber massvolle Projekt-Nachbetreuung nicht von einer Bindung der Finanzierungszuschüsse

abhängig ist.

Empfehlung 21 (Paragraph fünf, Seite VI des Expertenberichts) : Beim Instrument der Finanzierungszuschüsse

bedarf die als notwendig erachtete Hinwendung zu integraleren Ansätzen

einer vermehrt interdisziplinären Zusammensetzung der Planungs-, Durchführungsund

Evaluationsteams.

Das SECO stimmt mit den Evaluatoren überein, dass diesbezüglich Handlungsbedarf besteht

und ist entsprechend daran, diese Empfehlung umzusetzen. So tragen die Projektkonzepte

und die diesbezüglichen Pflichtenhefte für Abklärungen durch extern Beauftragte dem

interdisziplinären Ansatz vermehrt Rechnung und werden umfassender formuliert. Zudem

werden im Rahmen der Ausschreibungen für Projektmachbarkeits-, Durchführungs- und

Evaluationsaufträge die offerierenden Firmen und Konsulenten dazu ermuntert, sich vermehrt

zu Konsortien zusammenzuschliessen, um die ganze Breite der heute geforderten

technischen, organisatorisch-institutionellen, betriebswirtschaftlichen und soziologischen

Kompetenzen abdecken zu können. Gleichzeitig wird darauf geachtet, dass die interdisziplinär

zusammengesetzten Beratungs- und Unterstützungsteams verstärkt mit lokalen Experten

zusammenarbeiten. Auf diese Weise soll die Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort

weiter verbessert und gleichzeitig ein Beitrag an den Aufbau von lokalen Beraterkapazitäten

geleistet werden.

Empfehlung 22 (Paragraph acht, Seite VI des Expertenberichts) : Trotz der Möglichkeiten

zur Auslagerung und zur Vernetzung der Arbeiten mit anderen internationalen Implementierungsagenturen,

muss eine Kernkompetenz im SECO bleiben. Dies ist für neue und innovative

Ansätze besonders wichtig.

Das SECO teilt diese Einschätzung und Empfehlung der Evaluatoren. In der Tat ist es unerlässlich,

dass wir in unseren Interventionsdomänen über ausreichende Kapazitäten und anerkannte

Kompetenzen verfügen, wenn wir glaubwürdig bleiben und unsere Verantwortung

wahrnehmen wollen. Allerdings bedingt dies nicht notwendigerweise eine grössere Zurückhaltung

bei der Auslagerung von Mandaten und der Kooperation mit strategischen Partnern.

Das SECO versteht die Empfehlung der Evaluatoren vielmehr so, dass in der Zusammenarbeit

mit externen Partnern verstärkt sichergestellt werden muss, dass auch ein Wissens- und

Erfahrungstransfer zum SECO hin stattfindet.

Empfehlung 23 (Paragraph sechs, Seite VI des Expertenberichts) : Wenn, wie im Falle von

Zentralasien, die Armutsbekämpfung zu einem Oberziel der Zusammenarbeit wird, dann

müssten die Projektwirkungen systematisch auf die sensitiven Bevölkerungsgruppen analysiert

werden und gegebenenfalls begleitende Massnahmen ausgestaltet werden.

Das SECO unterstützt diese Empfehlung der Evaluatoren und sieht Handlungsbedarf auf

zwei Ebenen. Zunächst geht es darum, bereits bei der Planung sowie während dem Monito-


ing der Projekte nebst den beabsichtigten armutsreduzierenden Effekten in verstärktem

Masse auch potentielle Neben- und Folgewirkungen und die damit verbundenen sozialen

Kosten für die von der Massnahme betroffenen Bevölkerungsgruppen zu identifizieren und

zu thematisieren. Auf der Basis erster Erfahrungen in Zentralasien, wo bei neuen Infrastrukturprojekten

die sozioökonomische Situation der Betroffenen untersucht, Massnahmen zum

Einbezug der Bevölkerung ergriffen und auch gezielte armutsreduzierende Massnahmen finanziert

wurden, besteht eine Möglichkeit darin, mittels einem systematischeren Einsatz von

sog. poverty assessments das Analyse-Instrumentarium zu verstärken. Darüber hinaus stellt

sich – namentlich im Rahmen von gemeinsam mit multilateralen Akteuren realisierten Projekten

– in der Tat auch die Frage nach einem vermehrten Engagement für Abfederungs- und

Kompensationsmassnahmen, wobei auch heikle und tabuisierte Ansätze wie etwa die Ausrichtung

von zielgruppenspezifischen Subventionen offen diskutiert und auf ihr Potential analysiert

werden sollen.

Direktion für Entwicklung Staatssekretariat für Wirtschaft

und Zusammenarbeit

Therese Adam Michel Mordasini

Zusammenarbeit mit Osteuropa Wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit

und der GUS

Bern, März 2004


III Bericht der externen Gutachter

Bilanz der öffentlichen schweizerischen Zusammenarbeit

mit Osteuropa und der GUS

von 1990 - 2002

Unabhängiger Expertenbericht im Auftrag

des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) und

der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA)

Analyse des

Gesamtprogramms des seco und des

Fallbeispiels Kirgisistan

August 2003

Analyse des

Gesamtprogramms der DEZA und des

Fallbeispiels Bulgarien

Terra Consult / E. Basler + Partner AG / Taesco NADEL – ETH-Z

René Grossmann (Terra Consult)

Andreas Zysset (E. Basler + Partner AG)

Hans A. Merz (E. Basler + Partner AG)

Roger Pfammatter (E. Basler + Partner AG)

Götz Schürholz (Taesco)

Ruedi Baumgartner

Pius Fischer

Rolf Kappel

Marie-Laure Müller

Samuel Wälty (Koordination)

Dieter Zürcher (Koordination)


Abkürzungen

AZO Abteilung für die Zusammenarbeit mit Osteuropa der DEZA (bis 2002)

BAWI Bundesamt für Aussenwirtschaft (bis 1998)

BFF Bundesamt für Flüchtlingswesen

BUWAL Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft

BZO Büro für die Zusammenarbeit mit Osteuropa (bis 1994)

CDE Centre for Development and Environment (Universität Bern)

EBRD European Bank for Reconstruction and Development

DCE Development Cooperation with the East (SDC)

DEZA Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit

EU Europäische Union

FiBL Forschungsinstitut für ökologischen Landbau

GUS Gemeinschaft Unabhängiger Staaten

IFC International Finance Corporation

IMO Institut für Marktökologie, Kontroll- und Zertifizierungsstelle im ökologischen Landbau

IWF Internationaler Währungsfond

KMU Kleine und Mittlere Unternehmen

LBL Landwirtschaftliche Beratungszentrale Lindau

OZA Ostzusammenarbeit (Bereich der DEZA)

PA IV Politische Abteilung IV des EDA (Friedenssichernde Massnahmen und Konfliktprävention)

PRSP Poverty Reduction Strategy Paper

SDC Swiss Agency for Development and Cooperation

SIPPO Swiss Import Promotion Programme

SOFI Swiss Organization for Facilitating Investments

UN United Nations

UNMIK United Nations Interim Administration Mission to Kosovo

VBS Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport

WB Weltbank

WTO World Trade Organization

seco Staatssekretariat für Wirtschaft


Inhaltsverzeichnis (zum Bericht der externen Gutachter)

1 Einleitung und Kontext................................ ................................................................ ............................... 1

1.1 Ausgangslage ................................ ................................ ................................................................ ............... 1

1.2 Zielsetzung ................................ ................................ ................................................................ ................... 1

1.3 Evaluationsteam und Ablauf ................................ ................................ ......................................................... 2

1.4 Rahmenbedingungen der Bilanz................................ ................................................................ ................... 2

1.5 Aufbau des Berichtes................................ ................................ ................................................................ .... 3

1.6 Dank ................................................................ ................................ ................................ ............................. 3

2 Rückblick auf die Ostzusammenarbeit und den Transitionsprozess .................................................... 4

2.1 Rahmenkredite ................................................................ ................................ ............................................. 4

2.2 Formen und Instrumente der Zusammenarbeit ................................ ................................ ............................. 4

2.3 Kernaussagen zur Transition gemäss Transitionsanalyse ................................................................ ............ 5

3 Untersuchungsobjekt und -konzept................................................................ ................................ .......... 6

3.1 Übergeordnete Zielsetzungen der Bilanz ................................................................ ................................ ...... 6

3.2 Fragestellungen ................................ ................................ ................................................................ ............ 6

3.3 Systemgrenzen der Untersuchung ................................ ................................................................ ............... 7

3.4 Methodischer Ansatz und Beurteilungskriterien ................................ ............................................................ 8

3.4.1 Perspektive: gesetzliche Vorgaben ................................ ................................................................ 8

3.4.2 Perspektive: Kernaufgaben der Transition gemäss Transitionsanalyse....................................... 10

3.5 Instrumentarium und Vorgehensweise der Bilanzierung ................................................................ ............. 11

4 Ergebnisse ................................ ................................................................ ................................ ................ 15

4.1 Das Gesamtprogramm des seco ................................................................ ................................ ................ 15

4.1.1 Relevanz und Zielorientierung ................................................................ ................................ ..... 15

4.1.2 Effektivität und Nachhaltigkeit ................................ ................................................................ ...... 32

4.1.3 Kooperation und Lernprozesse ................................................................ ................................ .... 41

4.1.4 Erfahrungen (“Lessons Learnt“) ................................ ................................ ................................... 52

4.1.5 Methodische Erfahrungen aus der Bilanzierung ................................................................ .......... 55

4.2 Die Ostzusammenarbeit der DEZA (OZA) ................................ ................................................................ .. 55

4.2.1 Relevanz und Zielorientierung ................................................................ ................................ ..... 55

4.2.2 Effektivität und Nachhaltigkeit ................................ ................................................................ ...... 72

4.2.3 Kooperation und Lernprozesse ................................................................ ................................ .... 78

4.3 Fallbeispiel Kirgisistan ................................................................ ................................ ................................ 86

4.3.1 Vorgehen ................................ ................................................................ ................................ ..... 86

4.3.2 Kontext................................ ................................................................ ................................ ......... 87

4.3.3 Die Programme von seco- und DEZA mit Kirgisistan................................ ................................... 87

4.3.4 Das seco-Projekt Naryn ................................ ................................ ............................................... 91

4.3.5 Das seco-Projekt Schuldenmanagement ................................................................ ..................... 95

4.3.6 Das DEZA-Projekt CAMP (Central Asian Mountain Partnership) ................................ ................ 98

4.3.7 Das DEZA-Projekt LARC (Legal Advice to Rural Citizens) ........................................................ 102

4.3.8 Wichtigste Erfahrungen im Rahmen des Fallbeispiels Kirgisistan ................................ ............ 106

4.4 Fallbeispiel Bulgarien................................ ................................ ................................................................ 108

4.4.1 DEZA und seco Landesprogramm................................ ................................ ............................. 108

4.4.2 Community Forum Stara Planina and Support to Municipalities ................................................ 112

4.4.3 Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme (BSBCP) ............................................. 119

4.4.4 Bio Selena – Sustainable Agriculture in the Central Balkan................................ ....................... 123

4.4.5 Privatsektor-Förderung ................................................................ ................................ .............. 127

4.4.6 Trade Unions and Social Dialogue (TUSD) ................................................................ ............... 129

4.4.7 Modernisierung der Kläranlage Plovdiv und Pumpstation Plovdiv Nord (seco) ......................... 131

4.4.9 Schweizerische Zusammenarbeit und voraussichtlicher EU-Beitritt Bulgariens ........................ 135

4.4.10 Schlussfolgerungen ................................ ................................................................ ................... 136

4.5 Kernaussagen des Fallbeispiels Bosnien-Herzegowina (KEK)................................ ................................. 140

4.6 Gesamtbetrachtung der Ostzusammenarbeit von seco und DEZA ................................ .......................... 141

4.6.1 Entwicklung der Mittelabflüsse von DEZA und seco ................................ ................................ .. 141

4.6.2 Vergleich der Zielorientierung der Projekte der Ostzus ammenarbeit der DEZA und des seco .. 142

4.6.3 Kooperation zwischen DEZA und seco ................................ ................................ ...................... 144

4.6.4 Kooperationsbüros und Landesprogramme ................................................................ ............... 145

4.6.5 Nutzen der Ostzusammenarbeit ................................ ................................................................ 147

5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen ................................ ................................ .............................. 148

5.1 Rahmenbedingungen der Ostzusammenarbeit ................................ ........................................................ 148

5.2 Gesamtbeurteilung der Ostzusammenarbeit ................................ ............................................................ 148

5.3 Empfehlungen zur Weiterführung der Ostzusammenarbeit ................................ ................................ ...... 152

Anhang: Terms of Reference der Bilanzierung


Weitere Anhänge

(in elektronischer Form auf CD erhätlich)

A Anhänge zur Bilanzierung der Zusammenarbeit mit Osteuropa und der Zentralasi en

A.1 Portfolio des seco-Programms inklusive Fallbeispiele

A.2 Portfolio des DEZA-Programms inklusive Fallbeispiele

A.3 Detaillierte Unterlagen zur Methodik

A.3.1. Fragematrix

A.3.2 Fragebogen (Formate)

A.3.3 Auswertungsunterlagen seco (siehe Auswertungsunterlagen in elektronischer Form)

A.3.4 Auswertungsunterlagen DEZA

A.4 Graphiken zur Umfrage zum Programm des seco (Teil: Strukturierte Fragen)

A.5 Bulgaria – Rural Livelihood in Transition

A.6 Liste der konsultierten Unterlagen

A.6.1 Programm des seco und Fallbeispiel Kirgisistan

A.6.2 Programm der DEZA und Fallbeispiel Bulgarien

A.7 Liste der Interviews

A.7.1 Programm des seco und Fallbeispiel Kirgisistan

A.7.2 Programm der DEZA und Fallbeispiel Bulgarien

B Weitere Auswertungsunterlagen

B.1 Portfolio des seco-Programms: Datenbase inklusive Graphiken in Excel-Format

B.2 Portfolio des DEZA-Programms: Datenbase inklusive Graphiken in Excel -Format

B.3 Auswertungsunterlagen zum seco-Programm:

B.3.1: Auswertungsunterlagen: Beurteilte interne Schlussnotizen

B.3.2: Auswertungsunterlagen: Beurteilte externe Evaluationen

B.3.3: Auswertung zur Umfrage (strukturierten Fragen): Datenbase inklusive Gr aphiken in Excel-Format

B.4 Auswertungsunterlagen zum DEZA-Programm:

B.4.1: Auswertungsunterlagen: Beurteilte externe Evaluationen


Übersicht der Abbildungen

Abbildung 1: Systemgrenzen der Bilanz ................................ ................................ ................................ ................................ ...7

Abbildung 2: Ziele, Unterziele und Erläuterungen der Zusammenarbeit ................................ ................................ ................... 9

Abbildung 3: Ausrichtung der seco-Projekte auf die gesetzlichen Vorgaben................................ ................................ ........... 16

Abbildung 4: Entwicklung des jährlichen Mittelabflusses der seco-Projekte in die 4 Ländergruppen und Regionalprojekte.....18

Abbildung 5: Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen in seco-Projekten ................................ ................................ .19

Abbildung 6: Zeitliche Entwicklung der Instrumentenwahl in den seco-Projekte................................ ................................ ......21

Abbildung 7: Auswertung der strukturierten Fragen Q21-Q26 zum Profil des seco im Transitionsprozess.............................. 31

Abbildung 8: Bewertung der seco-Projekte in der Meta-Analyse bezüglich Projekt- und Programmerfolg............................... 33

Abbildung 9: Erfolgsraten der seco-Projekte bezüglich der Ausrichtung auf die CH-Vorgaben gemäss Meta-Analyse............ 34

Abbildung 10: Ausrichtung der seco-Projekte auf den Aufbau von Institutionen................................ ................................ ........35

Abbildung 11: Auswertung der strukturierten Fragen Q07-Q20 zum Profil des seco im Transitionsprozess.............................. 37

Abbildung 12: Projekterfolg der seco-Projekte versus Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze gemäss Meta-Analyse.....39

Abbildung 13: Auswertung der strukturierten Fragen Q27-Q34 zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ............................... 43

Abbildung 14: Die Zielorientierungen der laufenden DEZA-Projekte in Osteuropa und der GUS ................................ .............. 56

Abbildung 15: Die geografische Entwicklung der verpflichteten DEZA-Mittel für die verschiedenen Länderkategorien ............. 60

Abbildung 16: Schwerpunktverschiebung der sektoriellen Mittelallokation der DEZA zwischen 1990-92 und 2000-02.............. 61

Abbildung 17: Bewertung der DEZA Orientierung und ihr Beitrag im Transitionsprozess................................ .......................... 66

Abbildung 18: Bewertung des DEZA-Profils im Transitionsprozess ................................ ................................ .......................... 71

Abbildung 19: Bewertung der Zielerreichung (Effektivität) bezüglich der Projektzielsetzungen ................................ ................. 72

Abbildung 20: Bewertung der Projektresultate bezüglich den Unterzielen gemäss Bundesbeschluss von 1995 ....................... 73

Abbildung 21 Bewertung der DEZA Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ................................ ................................ ............. 79

Abbildung 22: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA-Mittel nach Partnern ................................ ......81

Abbildung 23: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA-Mittel nach Begünstigen ................................ 82

Abbildung 24: Sektorielle Orientierung der DEZA-Projekte in Kirgisistan ................................ ................................ .................. 87

Abbildung 25: Zeitliche Entwicklung der Implementierungsagenturen der DEZA-Projekte in Kirgisistan ................................ ...88

Abbildung 26: Sektorielle Orientierung der seco-Projekte in Kirgisistan ................................ ................................ .................... 89

Abbildung 27: Verteilung der Implementierungsagenturen des seco-Programms mit Kirgisistan ................................ .............. 90

Abbildung 28: Vergleich der sektoriellen Auszahlungen seco und Verpflichtungen DEZA 1990-2002................................ .....142

Abbildung 29: Entwicklung der DEZA und seco Auszahlungen 1990-2002................................ ................................ ............. 142

Abbildung 30: Vergleich der Zielorientierung der Projekte der Ostzusammenarbeit der DEZA und des seco.......................... 144

Abbildung 31: Übersicht über die Schwerpunktländer und Landesprogramme von DEZA und seco. ................................ ...... 145

Übersicht der Tabellen

Tabelle 1: Politische Finalität der Zusammenarbeit ................................ ................................ ................................ .............. 8

Tabelle 2: Grundsätze der Zusammenarbeit................................ ................................ ................................ ....................... 10

Tabelle 3: Institutionen gemäss Transitionsanalyse (2003) ................................ ................................ ................................ 11

Tabelle 4: Potentiale gemäss Transitionsanalyse (2003)................................ ................................ ................................ ....11

Tabelle 5: Instrumentarium der Bilanzierung ................................ ................................ ................................ ...................... 13

Tabelle 6: Zuordnung der Länder für die Portfolio-Analyse (gemäss Transitionsanalyse)................................ ................... 14

Tabelle 7: Gesuche und Schadenfälle zu den Kreditgarantien................................ ................................ ............................ 26


1 Einleitung und Kontext

1.1 Ausgangslage

Die Zusammenarbeit der Schweiz mit den Ländern Osteuropas und der GUS blickt auf eine

mehr als zehnjährige Geschichte zurück. Seit dem Fall der Berliner Mauer und der ersten

Botschaft über die Zusammenarbeit mit den Ländern Osteuropas im Jahre 1989 hatte diese

Region eine bewegte Epoche. Die Entstehung neuer Staaten (aus 9 wurden 27), kriegerische

Ereignisse sowie der dramatische Rückgang der Wirtschaft, und damit verbundene

Verarmungsprozesse, haben in vielen Ländern den Glauben an Demokratie und Marktwirtschaft

auf die Probe gestellt. Andererseits haben eine Reihe von Ländern in Mitteleuropa eine

erfolgreiche Transition 2 der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Institutionen erzielt

und werden im Jahre 2004 EU-Mitglieder.

Die schweizerische Ostzusammenarbeit begann 1990/91 in Polen, der damaligen Tschechoslowakei

und Ungarn. Diese hat sich dann nach Südosteuropa und nach Mitte der 90er Jahre

nach Russland und die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) verlagert. Der Bundesbeschluss

vom 24. März 1995 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas bildet

eine auf 10 Jahre befristete, rechtliche Grundlage für die Zusammenarbeit der Schweiz

mit den Staaten Osteuropas, welche integraler Teil der schweizerischen Aussenpolitik und

Aussenwirtschaftspolitik ist. Die damit zu verfolgenden Ziele sind (Art. 2 des Bundesbeschlusses):

a) die Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte sowie

den Aufbau oder Festigung des demokratischen Systems, namentlich stabiler politischer

Institutionen;

b) die Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, auf der

Grundlage marktwirtschaftlicher Grundsätze, welche die wirtschaftliche Stabilität, die

kulturelle Entwicklung, das Wachstum des Einkommens und die Verbesserung der Lebensbedingungen

der Bevölkerung begünstigt und dabei zum Schutz der Umwelt und

rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beiträgt.

Die bisherigen drei Rahmenkredite bewilligten total 3’050 Mio. CHF. Im Jahre 2003 werden

die Vorarbeiten für eine neue Gesetzesgrundlage für die weitere Zusammenarbeit mit Osteuropa

und der GUS sowie die Ausarbeitung einer neuen Botschaft für den Rahmenkredit (RK

4) aufgenommen, damit vom Parlament die Mittel für eine Weiterführung der Ostzusammenarbeit,

welche von der DEZA und dem seco umgesetzt wird, rechtzeitig zur Verfügung stehen.

In diesem Rahmen haben DEZA und seco beschlossen, in einem gemeinsamen Lernprozess

die Erfahrungen mit der Transition in den Ländern Osteuropas und der GUS aufzuarbeiten

und eine Bilanz der bisherigen schweizerischen Ostzusammenarbeit erstellen zu

lassen.

1.2 Zielsetzung

Als eine Grundlage für die weitere Zusammenarbeit der Schweiz mit den Staaten Osteuropas

wurde eine vertiefte Analyse zwecks differenzierterem Verständnis des Transitionsprozesses

in Auftrag gegeben (A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr

Schatten. Evaluation EE2003/4, Band 1). Auf der Grundlage dieser Analyse erfolgt diese externe

Bilanz der Programme von DEZA und seco, welche zum Ziel hat, die zur Anwendung

gelangten Strategien, Instrumente und Vorgehensweisen sowie Lernprozesse zu überprüfen.

Im Vordergrund standen die Bewertung der Relevanz, der Effektivität und der Lernprozesse

von DEZA und seco und ihrer angewandten Instrumente seit 1992. Das Pflichtenheft (Terms

of reference) für diese Bilanz befindet sich im Anhang.

2

Der Begriff der Transition wird in dieser Studie als Synonym zum im deutschen Sprachraum eigentlich geläufigeren Begriff der

Transformation verwendet.


DEZA und seco begleiten diesen Lernprozess mittels einer zentralen Lerngruppe zwecks

besserer Koordination mit den Evaluationsteams und im Hinblick auf eine effektive Umsetzung

der Empfehlungen.

1.3 Evaluationsteam und Ablauf

Mit der Bilanzierung der Ostzusammenarbeit haben die DEZA und das seco zwei externe,

interdisziplinäre Teams beauftragt. Die Arbeitsgemeinschaft Terra Consult (René Grossmann)

/ Ernst Basler und Partner (Andreas Zysset, Hans A. Merz und Roger Pfammatter) /

Taesco (Götz Schürholz) bearbeitet in diesem Rahmen die Ostzusammenarbeit des seco

sowie das Fallbeispiel Kirgisistan 3 . Das Team des NADEL / ETH Zürich (Pius Fischer, Ruedi

Baumgartner, Rolf Kappel, Marie-Laure Müller, Samuel Wälty und Dieter Zürcher) bilanziert

die Zusammenarbeit der DEZA sowie das Fallbeispiel Bulgarien. Eine zusätzliche Studie befasst

sich mit dem Landesprogramm in Bosnien & Herzegowina (KEK, Daniel Kessler und

Markus Engler).

Die beiden Evaluationsteams von Terra Consult / Ernst Basler + Partners AG / Taesco sowie

dem NADEL trafen sich am 6. März zur ersten Aussprache im Hinblick auf die Abstimmung

eines gemeinsamen Vorgehens zur Bilanzierung der Ostzusammenarbeit. Die Methodik

wurde anschliessend in weiteren gemeinsamen Sitzungen soweit konkretisiert, dass in wesentlichen

Elementen ein methodisch abgestimmtes Vorgehen möglich wurde, welches gewisse

Quervergleiche ermöglicht und in einen gemeinsam erarbeiteten Bericht mündet.

Die beiden Evaluationsteams haben sich im Verlaufe der Auswertungsarbeiten gegenseitig

laufend über den Stand der Arbeiten informiert und methodische Fragen geklärt.

Die Analyse des Fallbeispiels in Kirgisistan beruht ausschliesslich auf Interviews in der

Schweiz und einer Fragebogenauswertung kirgisischer Partner durch ein lokales Konsulentenbüro

(CASE). Zu Bulgarien wurde eine Mission vor Ort durchgeführt.

1.4 Rahmenbedingungen der Bilanz

In Anbetracht des extrem knappen Zeitbudgets und des gesamten Umfangs der bisherigen

Ostzusammenarbeit, der geographischen, politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Diversität

der 27 Partnerländer (plus Kosovo), den mehreren hundert DEZA und seco Projekten

sowie der methodischen Herausforderungen sind der folgenden Bilanzierung Grenzen gesetzt.

Die Analyse der Ostzusammenarbeit musste mittels rigoroser Selektion bezüglich Untersuchungsbreite

(Zahl der Projekte und Länder) und bezüglich der Untersuchungstiefe (Detaillierungsgrad)

und der zeitlichen Dynamik (unterschiedliche Transitionsprozesse) eine

ausgewählte Kombination von Methoden einsetzen, damit in kurzer Zeit aussagekräftige Analysen

erstellt werden konnten.

Die Ausarbeitung des Evaluationsinstrumentariums (Kriterien, Portfolioanalyse, Fragebogen

und Interviews sowie der Livelihood-Analyse im Fallbeispiel Bulgarien) konnte erst nach ergänzenden

Diskussionen mit dem Verfasser der Transitionsanalyse Ende April abgeschlossen

werden. Angesichts der vielfältigen Herausforderungen war der Zeitraum zur Abstimmung

einer gemeinsamen Erhebungs- und Auswertungsmethodik extrem eng bemessen.

Das rechtzeitige Vorhandensein der notwendigen Daten für die Portfolio-Analyse und diverse

Unterlagen war ebenso extrem zeitkritisch. Die Sichtung, Auswahl und Beschaffung dieser

3 Im Fallbeispiel Kirgisistan wurden die Interviews vor Ort (anhand der vorgegebenen Fragebögen) durch ein lokales Konsulentenbüro

durchgeführt, nämlich durch das Centre for Social and Economic Research (CASE), mit Roman Mogilevski, Robert

Brudzynski, Yulia Miranova und Aziz Atamanov.

2


Unterlagen hat mehr Zeit in Anspruch genommen als erwartet. Dies hat die Periode der effektiven

Bearbeitungszeit für beide Teams weiter reduziert. Effektiv konnten die diversen

Auswertungs- und Analyseschritte erst vier Wochen vor Abgabe des Berichtsentwurfs beginnen.

1.5 Aufbau des Berichtes

Die Analyseergebnisse der beiden Evaluationsteams sind in diesem Bericht integriert. Die

Federführung für die Gesamtanalyse des seco Programms sowie des Fallbeispiels Kirgisistan

liegt bei Terra Consult / Ernst Basler + Partner AG / Taesco. Entsprechend liegt die

Federführung für die Gesamtanalyse des DEZA Programms und des Fallbeispiels Bulgarien

beim NADEL. Die restlichen Teile des Berichtes geben eine gemeinsame Sichtweise wieder.

Das Fallbeispiel zu Bosnien und Herzegowina lag erst in der Schlussphase der Bilanzierung

vor, und wurde lediglich als Anhang beigefügt.

Die methodischen Unterlagen zu den mündlichen und schriftlichen Befragungen sowie die

detaillierten Auswertungsunterlagen finden sich im Anhang des Berichtes.

1.6 Dank

Der Auftrag konnte nur dank der flexiblen, pragmatischen und offenen Zusammenarbeit von

DEZA und seco Mitarbeitern an den Zentralen und der Unterstützung aus den Kooperationsbüros

termingerecht erledigt werden. Die Interviewpartner und mit Fragebogen erfassten

Einschätzungen von schweizerischen und lokalen Partner haben wesentliche strategische

und operationelle Erfahrungen in diese Bilanz eingebracht. Besonderer Dank geht an Kuno

Schläfli (DEZA) und Thomas Knecht (seco) für die umfassende Unterstützung der beiden

Evaluationsteams.

3


2 Rückblick auf die Ostzusammenarbeit und den

Transitionsprozess

2.1 Rahmenkredite

In der Folge der Umwälzungen in Osteuropa und der ehemaligen Sowjetunion, die zu Ende

der 80-er Jahre des vorigen Jahrhunderts eine neue Ära der Beziehungen Ost-West eröffnete,

verabschiedeten Bundesrat und Parlament insgesamt drei Rahmenkredite und einen Zusatzkredit

von insgesamt 3.05 Mia. CHF zur Unterstützung des Transitionsprozesses:

1989 der 1. Rahmenkredit von 250 Mio. CHF zur Finanzierung von Soforthilfemassnahmen,

die schwergewichtig auf Polen, Ungarn und die Tschechoslowakei ausgerichtet

waren, wobei das mittelbare Interesse der Schweiz darin bestand, einen kontrollierten,

die internationale Stabilität nicht gefährdenden Wandel in Richtung auf mehr politische,

wirtschaftliche und gesellschaftliche Freiheiten, mehr Pluralismus, mehr Rechtstaat und

Respektierung der Menschenrechte in Osteuropa zu unterstützen;

1992 der 2. Rahmenkredit von 800 Mio. CHF zur Weiterführung der 1990 begonnenen

Zusammenarbeit mit den oben genannten Staaten, mit der ausdrücklichen Absicht “den

bereits erfolgten Wandel zu sichern“, und der expliziten Ausweitung der Zusammenarbeit

auf die gesamte ost- und mitteleuropäische Region (insbesondere auf die baltischen

Staaten und auf Südosteuropa);

1992 der Zusatzkredit von 600 Mio CHF mit der ausdrücklichen Erweiterung der Zusammenarbeit

auf die Staaten der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) und Georgien;

1998 der 3. Rahmenkredit von 900 Mio. CHF mit einer ausdrücklichen Verschiebung

der geographischen Prioritäten und der Neuausrichtung auf Südosteuropa und Zentralasien.

2001 der Zusatzkredit von 500 Mio. CHF mit der Verlängerung und Aufstockung des

dritten Rahmenkredites.

Als erkannt wurde, dass die Zusammenarbeit mit den Staaten des Ostens für eine längere

Zeitspanne zu einem festen Bestandteil der schweizerischen Politik werden würde, wurden

1995 mit dem allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss vom 24.3.1995 (BB-95) die Ziele der

Osteuropapolitik anhand der zentralen Begriffe ’Rechtsstaatlichkeit’, ’Menschenrechte und

Demokratisierung’ sowie ’nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung’, ’marktwirtschaftliche

Grundsätze’ und ’Schutz der Umwelt’ präzisiert und festgeschrieben. Dieser bildet

die Grundlage für die Zusammenarbeit schlechthin und damit für die Tätigkeit von seco und

DEZA im Besonderen. Darüber hinaus wird in den verschiedenen Berichten zur Zusammenarbeit

die Vision von Bundesrat und Parlament reflektiert.

1995 inspizierte eine Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates die Zusammenarbeit

mit Osteuropa. U.a. empfahl sie eine Auswertung und Rückkoppelung der Analysen auf die

Vollzugsorganisation und auf die konzeptuellen und politischen Rahmenbedingungen aller

Instrumente der Osteuropahilfe, und erweiterte die Betrachtungsweise explizit auf die Wirksamkeit

und Nachhaltigkeit der Instrumente.

2.2 Formen und Instrumente der Zusammenarbeit

Der Bundesbeschluss von 1995 liess grundsätzlich jede Form von Zusammenarbeit zu, um

damit auch mit Flexibilität auf neue Entwicklungen reagieren zu können. Konkret aber signalisierte

er die Technische und die Finanzielle Zusammenarbeit. Bei der letzteren handelt es

sich dabei um die folgenden 4 Instrumente: (1) Finanzierungszuschüsse, (2) Investitionsför-

4


derung, (3) Handelsförderung sowie (4) die Zahlungsbilanzhilfe, Entschuldungsmassnahmen

und Finanzsektorunterstützung. Als eine spezielle Art gehören die Kreditgarantien dazu.

2.3 Kernaussagen zur Transition gemäss Transitionsanalyse

(Zusammenfassung aus A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr Schatten. Evaluation EE2003/4, Band 1)

Das Ende der kommunistischen Herrschaftssysteme und die Auflösung der Sowjetunion zu

Beginn der 90er Jahre hatte zwei fundamentale Ursachen: das sozialistische System war

politisch nicht mehr legitimierbar und wirtschaftlich nicht mehr finanzierbar. Dies hat in Osteuropa

einen Umbruch von historischen Dimensionen ausgelöst. Er umfasst den Übergang

von der sozialistischen Einparteienherrschaft zur parlamentarischen Demokratie und von der

Planwirtschaft zur Marktwirtschaft. Ideologisch zwangsvereinheitlichte und abgeschottete

Gesellschaften mutieren zu pluralistischen und offenen Gesellschaften.

Die Entlassung in die politische und wirtschaftliche Unabhängigkeit hat in mehreren Ländern

zu schweren Konflikten und Kriegen geführt, nicht nur verbunden mit grossem, menschlichen

Leiden und Zerstörungen, sondern ebenso mit umfangreichen Flüchtlingsströmen, die auch

die westlichen Länder erreichten.

Politisch wurden die ersten Reformschritte (Aufhebung des Parteiprimats, freie Wahlen, Anerkennung

der Menschenrechte) durch Verfassungsreformen vorgenommen. Der wirtschaftliche

und soziale Transformationsprozess verlief in drei sich überschneidenden Phasen: Liberalisierung

und Makrostabilisierung, Privatisierung, institutionelle Reformen. Die ersten Reformschritte

lösten zunächst in allen Transitionsländern massive Wirtschaftskrisen mit gravierenden

Verschlechterungen der Lebensverhältnisse grosser Bevölkerungsteile aus.

Die bislang erreichten Transitionserfolge variieren stark und weisen geografisch ein deutliches

Gefälle von Nordwesten nach Südosten auf. Die erfolgreichsten Reformer sind die

Länder mit Kurs auf die EU, wobei diese Perspektive für rund die Hälfte der 27 Transitionsländer

besteht: für acht Beitrittskandidaten im Jahr 2004, für zwei bis drei Länder in den Jahren

2007/08, und für einige der Mitglieder des Stabilitätspakts für Südosteuropa zu einem

vorläufig noch unbekannten Zeitpunkt. In den sieben ärmsten GUS-Staaten steht die Bekämpfung

der Armut als Entwicklungsziel im Vordergrund. In den anderen Transitionsländern

(vor allem Russland und Ukraine) sind gut fokussierte gesamtgesellschaftliche Entwicklungsperspektiven

kaum zu erkennen.

Beim Aufbau wirtschaftlicher und sozialer Institutionen bestätigt sich, dass die Institutionalisierung

ungleich schleppender vor sich geht und erst einige Zeit nach den Makro- und Mikroreformen

zu greifen beginnt. Die EU Kandidaten haben sich bis heute in ihren Institutionen

westlichen Standards zu etwa 80% angenähert. Die übrigen Länder erreichen mit starker

Streuung zwischen 40 bis 60%. Die Mehrzahl dieser Länder kämpft nach wir vor mit erheblichen

Problemen der Armut und Perspektivlosigkeit grosser Bevölkerungsteile, mit Problemen

des Rent-seeking und endemischer Korruption sowie dem andauernden Raubbau an

Umweltgütern und natürlichen Ressourcen.

Der Umbau der Institutionen ist so komplex und zeitraubend, weil er sich auf dem Substrat

der Lebensumstände der Menschen vollzieht. Die Institutionen werden ihre Nachhaltigkeit im

Sinne dauerhafter Stabilität erst erreichen, wenn die Werte, Normen und das Verhalten der

Mitglieder der Gesellschaften sie auch tragen. Daher ist die Transition erst abgeschlossen,

wenn die neuen Institutionen rechtlich, wirtschaftlich und sozial ein menschenwürdiges Dasein

erlauben und ermöglichen. Insbesondere die ärmeren Transitionsländer sind davon

noch weit entfernt.

5


3 Untersuchungsobjekt und -konzept

3.1 Übergeordnete Zielsetzungen der Bilanz

Die Bilanz soll zu einer Standortbestimmung der schweizerischen Ostzusammenarbeit beitragen

(vgl. ausführlicher Kapitel 1). Die Lehren und Erkenntnisse aus einer guten Dekade

Ostzusammenarbeit werden in die Strategie- und Konzeptentwicklung für die Weiterführung

der Kooperation einfliessen und die Erstellung der Botschaften zu einem neuen Rahmenkredit

(RK IV) und zu einer neuen Gesetzesgrundlage für die Ostzusammenarbeit unterstützen.

3.2 Fragestellungen

Folgende Grundlagen wurden für die Ausarbeitung der Fragestellungen der Ostbilanz beigezogen:

Gesetzliche Vorgaben, insbesondere der Bundesbeschluss vom 24. März 1995 über die

Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS

Strategiepapiere von DEZA und seco, insbesondere zur Ostzusammenarbeit

Transitionsanalyse, insbesondere die darin ausgearbeiteten Kernaufgaben der Transition

Qualitätsstandards der internationalen Zusammenarbeit (siehe dazu etliche der in den

Terms of Reference enthaltenen Fragen)

Es stellen sich somit die Grundfragen, in welchem Ausmass die schweizerische Ostzusammenarbeit

den gesetzlichen Vorgaben und den daraus abgeleiteten seco- und DEZA-

Strategien entspricht, inwieweit sie die sich ändernden Herausforderungen des Transitionsprozesses

aufgreift und wie sie die in der Zusammenarbeit üblichen Standards erfüllt.

Gestützt auf diese Grundfragen haben die beiden Teams in einem ersten Analyseschritt eine

gemeinsame Fragematrix mit folgender Gliederung erarbeitet und den Auftraggebern zur

Stellungnahme vorgelegt:

Relevanz und Zielorientierung

Ziele und Prinzipien der Ostzusammenarbeit

Ostzusammenarbeit und Transitionsprozess

Instrumente und Profil der schweizerischen Ostzusammenarbeit

Spezielle und regionale Fragen (bspw. Zusammenarbeit mit Russland oder mit EU Beitrittskandidaten)

Effektivität und Nachhaltigkeit

Resultate

Nachhaltigkeit

Impakt (soweit als möglich)

Kooperations- und Lernprozesse

Zusammenarbeit mit nationalen und lokalen Partnern; Wissen, Partizipation und „Ownership“

Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Partnern

Kooperation DEZA-seco

Know-how Einsatz

Die detaillierte Fragematrix ist im Anhang A.3.1 enthalten. Die den einzelnen Analysekapiteln

in Kästchen vorangestellten Leitfragen sind integral der Fragematrix entnommen.

6


3.3 Systemgrenzen der Untersuchung

Im Rahmen dieser Bilanz standen die Projekte und Programme der Ostzusammenarbeit der

DEZA und des seco zur Bewertung. Gleichzeitig waren nebst der Humanitären Hilfe der DE-

ZA weitere Schweizerische Bundesämter in Osteuropa tätig. In Südosteuropa, zum Beispiel,

lagen diese Beiträge zwischen 1996 und 2002 mit rund CHF 574 Millionen höher als die

Leistungen von OZA/DEZA und seco mit zusammen CHF 531 Millionen und verteilten sich

wie folgt: Humanitäre Hilfe der DEZA (CHF 143 Millionen), Unterstützung der freiwilligen

Rückkehr durch das BFF (CHF 256 Millionen), Friedenserhaltende Massnahmen durch die

Politische Abteilung IV des EDA (CHF 82 Millionen) und Einsätze des VBS (CHF 187 Millionen).

Das BFF hat für die Umsetzung gewisser Projekte in Bosnien & Herzegowina und Kosovo

die DEZA beauftragt. Die gemeinsamen Kooperationsbüros von DEZA und seco leisteten

somit auch koordinatorische Unterstützung für Projekte, welche nicht Bestandteil dieser Bilanz

sind.

Systemgrenzen der Bilanz

1989 2003

Politische, soziale und wirtschaftliche

Transition (Osteuropa und GUS)

1. RK (März

1990)

BZO/EDA

(ab 1990)

2. RK (Jan 1992)

CHF 800 Mio.

Abbildung 1: Systemgrenzen der Bilanz

2. RK Aufstockung

(März 1993)

CHF 600 Mio.

DEHZO

(ab 1.1.95)

3. RK (März 1999)

CHF 900 Mio.

AZO

(ab 1.1.96)

3. RK Aufstockung

(Sommer 2002)

CHF 500 Mio.

Technische Zusammenarbeit: Reformen, Wissenstransfer, Vernetzung, Kleinkredite

BAWI

(ab 1990)

seco

(ab 1.1.1999)

OZA

(ab 2003)

Finanzielle Zusammenarbeit: Handels- und Investitionsförderung, Kreditgarantien, Zahlungsbilanzhilfen,

Finanzierungszuschüsse (à fond perdu)

Politik & Öffentlichkeit

CH

CH Partner

Unternehmen

NGOs, Kantone/

Gemeinden, etc.

Humanitäre

Hilfe (DEZA)

PA IV

BFF

BUWAL

VBS

Lokale Partner:

Verwaltung

Zivilgesellschaft

Private

Handels-

Beziehungen/

Direkt- Investitionen

Dez. 2004

Andere Geber:

EU, WB, UN,

EBRD, etc.

7


3.4 Methodischer Ansatz und Beurteilungskriterien

3.4.1 Perspektive: gesetzliche Vorgaben

Die Bilanzierung der Zusammenarbeit muss vor dem Hintergrund der gesetzlichen Vorgaben

erfolgen, besteht doch das Mandat von seco und DEZA im Bereich der Ostzusammenarbeit

schlussendlich in der Umsetzung dieser Vorgaben.

Auf der Grundlage des ersten Rahmenkredites startete also 1990 die Zusammenarbeit mit

den Ostländern. Der erste und zweite Rahmenkredit, wie auch der Zusatzkredit von 1992,

stützen sich auf einfache Bundesbeschlüsse, die einen klaren Finanzierungsrahmen vorgaben,

aber keine ausformulierten Zielvorgaben enthielten. Erst der 1995 beschlossene, allgemeinverbindliche

Bundesbeschluss (BB 95) schliesst diese Lücke mit explizit ausformulierten

Zielvorgaben. Diese waren auch die Basis für den dritten Rahmenkredit von 1998.

Für die vor 1995 begonnenen Projekte der Ostzusammenarbeit bestanden somit keine gesetzlichen

Vorgaben im formalen Sinne. Damit besteht auch keine klare gesetzliche Bezugsbasis

für die Bilanzierung dieser frühen Projekte. Ein Vergleich der Botschaften zu den ersten

zwei Rahmenkrediten mit den Vorgaben des BB 95 zeigt aber, dass sich die damalige

Begründung und Einordnung der Ostzusammenarbeit nicht fundamental von den Vorgaben

des BB 95 unterscheiden. Um vergleichbare Aussagen über die ganze Periode der Ostzusammenarbeit

seit 1990 zu erhalten, werden deshalb die Vorgaben des BB 95 in dieser Evaluation

der Auswertung der gesamten Periode zu Grunde gelegt. Im BB 95 enthalten sind die

politische Finalität (d.h. die Absichten), die Ziele, die Grundsätze und weitere gesetzliche

Vorgaben für die Zusammenarbeit.

Die politische Finalität zeigt die grundlegenden Interessen der Schweiz für eine Zusammenarbeit

mit den Staaten Osteuropas und somit den Zweck der Zusammenarbeit (vgl.

Tabelle 1). In der Vernehmlassung zum BB 95 fand sich eine fast einmütige Zustimmung zu

den Interessen der Schweiz an einer Zusammenarbeit, wobei humanitäre, sicherheitspolitische,

wirtschaftliche und ökologische Argumente ins Feld geführt wurden. Die Zusammenarbeit

soll gemäss den Resultaten der Vernehmlassung nicht nur einen Übergang zu Demokratie

und Marktwirtschaft ermöglichen, sondern auch eine allfällige Ost-West-

Wanderbewegung verhindern helfen.

Politische Finalität Quelle

F1: Förderung von Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent Botschaft BB 95, Ziffer 12

F2: Eingliederung der interessierten Länder in die europäische Wertegemei nschaft Botschaft BB 95, Ziffer 12

Tabelle 1: Politische Finalität der Zusammenarbeit

Die Ziele der Zusammenarbeit zeigen auf, welche Stossrichtungen der Schweiz geeignet

erscheinen, dem Zweck der Zusammenarbeit gerecht zu werden. Die Ziele erscheinen im

ersten materiellen Artikel (Art. 2) des BB 95 und sind allgemein gehalten. Sie sollten sich in

ihrer grundsätzlichen Formulierung sowohl für die Schweiz als auch für die Partnerländer als

gemeinsame Basis der Zusammenarbeit eignen. Die Ziele werden durch Unterziele (Nebensätze

in Art. 2 des BB 95) und durch Erläuterungen (im Botschaftstext zum BB 95) verdeutlicht.

Die Ziele in ihrem Zusammenhang mit den Unterzielen und den Erläuterungen sind in

Abbildung 2 aufgeführt.

8


Ziele BB 95 Unterziele BB 95 BB 95: Erläuterungen gemäss

Botschaftstext

Z1. Förderung und Stärkung der

Rechtsstaatlichkeit und der

Menschenrechte sowie Aufbau und

Festigung des demokratischen Systems

(BB, Art. 2, Buchstabe a)

Z2. Förderung einer nachhaltigen

wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung

(BB, Art. 2, Buchstabe b)

Z1.1.: Aufbau und Festigung stabiler

politischer Institutionen

Z2.1. Förderung der wirtschaftlichen

Stabilität

Z2.2. Förderung des

Einkommenswachstums

Z2.3. Verbesserung der

Lebensbedingungen der Bevölkerung

Z2.4. Förderung der kulturellen

Entwicklung

E1.1.1. Aufbau des Rechtswesens und

effizienter Verwaltungsstrukturen

E1.1.2. Beitrag zur Garantie und

Respektierung der Grundfreiheiten

E1.1.3. Einführung freier und geheimer

Wahlen

E1.1.4. Erarbeitung demokratischer

Verfassungen

E1.1.5. Überwindung der

Zwangsorganisation der Gesellschaft

(freie Zulassung von Parteien,

Gewerkschaften, Berufsverbänden,

Selbsthilfeorganisationen und

Interessengruppierungen)

E.1.1.6.Ausbau und Pluralisierung des

gesellschaftlichen Dialogs

E1.1.7. Festigung einer zivilen

Gesellschaft

E.2.1.1. Unterstützung der Prinzipien

der Marktwirtschaft

E.2.2.1. Liberalisierung der Märkte

E.2.2.2. Förderung privatwirtschaftlicher

Strukturen

E2.2.3. Unterstützung zielgerichteter

Investitionen zur Modernisierung der

wirtschaftlichen Infrastruktur

E2.2.4. Unterstützung der

Berufsbildung

E2.3.1. Beitrag zum Kampf gegen

steigende Arbeitslosigkeit, Inflation,

Zunahme der Armut und Zerstörung

des sozialen Netzes

E2.4.1. Pflege des gemeinsamen

kulturellen Erbes

Z2.5. Schutz der Umwelt E2.5.1. Reduzierung und Verhinderung

von Schäden an Luft, Wasser, Boden

und Oekosystem

Z2.6. Rationelle Verwendung der

natürlichen Ressourcen

Abbildung 2: Ziele, Unterziele und Erläuterungen der Zusammenarbeit

E2.6.1. Unterstützung von

Massnahmen und Politik für einen

effizienten, wirtschaftlichen,

umweltschonenenden und sicheren

Umgang mit Energie

9


Die Grundsätze der Zusammenarbeit entsprechen Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit.

Diese ergeben sich insbesondere aus der Berücksichtigung anderer als der für

die Osthilfe formulierten Ziele der Schweiz. In diesem Sinne stellen die Grundsätze sicher,

dass der Mitteleinsatz für die Zusammenarbeit mit den Ostländern in einer verhältnismässigen

Weise erfolgt. Die Grundsätze im Einzelnen gemäss dem BB 95 sind in Tabelle 2 aufgeführt.

Grundsätze Quelle

G1: Teil der schweizerischen Aussenpolitik, insbesondere durch eigenes sicherheits- und stabilitätspolitisches

Interesse an Überwindung und Vermeidung von w irtschaftlichen und sozialen

Gegensätzen, ökologischen Katastrophen, Nationalismen, regionalen Konflikten und Krisen s owie

unkontrollierten Bevölkerungswanderungen

G2: Solidarische Mitverantwortung, insbesondere durch Teilnahme an internationaler Zusammenarbeit,

Beitrag zum Gelingen der Reformen in Osteuropa und zum Aufbau Gesamteuropa s,

Übernahme von einem Teil der gesamteuropäischen Verantwortung zur Überbrückung des wir tschaftlichen

Grabens zwischen West und Ost

G3: Berücksichtigung der Verhältnisse in den Partnerländern, insbesondere in geographischer,

sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Hinsicht

G4: Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern , insbesondere

der Bevölkerung, welcher die Massnahmen letztlich zugute kommen

G5: Ergänzung eigener Anstrengungen der Partner , insbesondere indem schweizerischer Beitrag

als Hilfe zur Selbsthilfe und als Katalysator wirkend, hauptsächlicher Anteil zur Verwir klichung

grundsätzlich vom Partner kommend, schweizerischer Beitrag wenn immer möglich finanziell

mitgetragen von den unmittelbaren Nutzniessern und den sonst am Erfolg Interessierten, Wille

der jeweiligen Regierung vorhanden, Reformen durchzuführen, als V oraussetzung, Verantwortung

für den Reformprozess bei den jeweiligen Ländern, Unterstützung in der Regel nur auf B egehren,

aktive Mitwirkung des Landes und der betroffenen Bevölkerung, Einfügung in Aktionen,

welche vom Partner in eigener Verantwortung durchgeführt werden, Definition der schweizerischen

Unterstützung gemeinsam mit den Verantwortlichen der jeweiligen Länder

G6: Koordination mit den Anstrengungen der Partner , insbesondere mit dem Partner und dessen

eigenen Anstrengungen

G7: Koordination mit den gleichgerichteten Leistungen anderer Herkunft , insbesondere mit

anderen öffentlichen oder privaten, schweizerischen oder ausländischen Quellen, inklusive i nternationalen

Organisationen mit Unterstützungspr ogrammen in Osteuropa

Tabelle 2: Grundsätze der Zusammenarbeit

10

BB 95,

Art. 3,

Abs. 1

BB 95,

Art. 3,

Abs. 1

BB 95,

Art. 3,

Abs. 2

BB 95,

Art. 3,

Abs. 2

BB 95,

Art. 3,

Abs. 3

BB 95,

Art. 5

BB 95,

Art. 5

3.4.2 Perspektive: Kernaufgaben der Transition gemäss Transitionsanalyse

Eine spezifische Anpassung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas an die Anforderungen,

welche sich aus dem Transitionsprozess ergeben, wird bereits mit den im BB 95

festgelegten Grundsätzen G3 (Berücksichtigung der Verhältnisse in den Partnerländern) und

G4 (Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern) gefordert.

Für eine angepasste Planung der Zusammenarbeit mit Osteuropa wären also idealerweise

die spezifischen Transitionsanforderungen in den einzelnen Ländern und in den jeweiligen

Zeitphasen im Voraus bekannt. Gemäss der Transitionsanalyse (2003) zeigt es sich aber,

dass eine allgemeingültige Formulierung der Transitionsanforderungen selbst in der Retrospektive

schwierig zu leisten ist. Hingegen hat diese Analyse Institutionen und Potentiale

herausgeschält, deren Aufbau in der Transition insgesamt betrachtet im Mittelpunkt steht.

Eine regional differenzierte und zeitlich dynamische Formulierung der Transitionsanforderungen

wäre wohl nur in einem sektorspezifischen Ansatz zu erreichen, wie er beispielsweise

im EBRD-Bericht Transition Impact Retrospective (2001) und dem entsprechenden Companion

Paper (2001) angegangen wurde.


Bezüglich der Transitionsanforderungen bildet für die vorliegende Bilanzierung - in Übereinstimmung

mit dem Pflichtenheft - die Transitionsanalyse (2003) die Grundlage. Danach besteht

die zentrale Aufgabe der Transition einerseits im Aufbau von Institutionen; in Übereinstimmung

mit der Transitionsanalyse werden dabei für die vorliegende Bilanzierung die in

Tabelle 3 aufgeführten Institutionen unterschieden. Anderseits werden gemäss den Ergebnissen

der Analyse auch Beiträge zur nachhaltigen Nutzung der Potentiale eines Landes als

Beiträge zur Förderung der Transition verstanden; in Übereinstimmung mit der Transitionsanalyse

werden dabei die in Tabelle 4 aufgeführten Potentiale unterschieden.

Institutionen

I1: politische Institutionen, inklusive kompetitives Wahlrecht, unabhängige Parteien, Interessengruppen, Pa rlament

mit Kontrollfunktion, Verwaltung mit gestärkter mittlerer Ebene, Verfassungsgerichtbarkeit

I2: zivilgesellschaftliche Institutionen, insbesondere Netzwerke freiwilliger Vereinigungen, welche einen

Vermittlungs- und Informationsfluss zwischen Gesellschaft und politischer Macht ermöglichen, welcher auf

Autonomie, Pluralismus, Legalität und Öffentlichkeit beruht

I3: wirtschaftliche Institutionen der ersten Phase, inklusive Preisliberalisierung, Handels- und Währungsliberalisierung,

Privatisierung kleiner Betriebe

I4: wirtschaftliche Institutionen der zweiten Phase, inklusive Privatisierung von Grossbetrieben, Gouvernanz

und Betriebsrestrukturierung, Wettbewerbspolitik, Infrastrukturreform, Banken - und Zinsliberalisierung,

Nicht-Bank-Finanzinstitutionen

Tabelle 3: Institutionen gemäss Transitionsanalyse (2003)

Potentiale

P1: menschliche Potentiale, insbesondere Gesundheit und Bildung

P2: soziale Potentiale, insbesondere Erwerbsmöglichkeiten und Zivilverantwortung

P3: technische Potentiale, insbesondere Versorgung mit Wasser, Gas, Strom, Heizung, Entsorgung von Abwasser

und Abfall; Wohnungsbau, Transport und Telekommunikation

P4: Ressourcen der Umwelt, insbesondere Umweltschutz und Nutzung der natürlichen Ressourcen

Tabelle 4: Potentiale gemäss Transitionsanalyse (2003)

3.5 Instrumentarium und Vorgehensweise der Bilanzierung

Die in Abschnitt 3.2 zusammengefassten Fragestellungen zur Zusammenarbeit werden mittels

drei Analysen und zwei Fallbeispielen angegangen. Diese sind in Tabelle 5 bezüglich

ihres Umfangs und ihrer Ausrichtung kurz beschrieben. Im Folgenden sind die Analysen und

Fallbeispiele bezüglich ihrer spezifischen Eigenschaften charakterisiert:

- Portfolio-Analyse: Diese Analyse stellt die in der Ostzusammenarbeit erbrachten Leistungen

(Outputs) dar. Die Daten zu den einzelnen Leistungen wurden von den zuständigen

seco- und DEZA-Mitarbeitern im Rahmen der üblichen Berichterstattung auf der Projektebene

erhoben. Dabei werden für die betrachteten Zeiträume die Daten aller Projekte

verwendet (Vollerhebung). Die Darstellung der Portfolio-Daten durch die Evaluationsteams

ist auf die gesetzlichen Zielvorgaben ausgerichtet. Die Portfolio-Analyse soll damit

die Angemessenheit und Relevanz der Ostzusammenarbeit bewerten. Sie ist bezüglich

dieser Punkte als eine Abfolge von Querschnittsanalysen angelegt, d.h. sie erlaubt für die

verschiedenen Phasen der Ostzusammenarbeit einen Vergleich der Projektportfolios von

seco und DEZA in den verschiedenen Ländern oder Ländergruppen.

11


- Meta-Analyse: Diese Analyse fasst die Ergebnisse externer Evaluationen (d.h. im Auftrag

von seco oder DEZA beziehungsweise von multilateralen Projektpartnern durch Dritte

verfasste Berichte) sowie interner Dokumente (d.h. durch seco- oder DEZA-Mitarbeiter

verfasste Notizen) zusammen. Die auszuwertenden Studien wurden durch seco und DE-

ZA in enger Abstimmung mit den Evaluationsteams gezielt ausgewählt. Die Studien untersuchen

die unmittelbaren Wirkungen (Outcomes) und teilweise die gesellschaftlichen

Wirkungen (Impacts) der Leistungen in der Ostzusammenarbeit, üblicherweise im Sinne

von Längsschnittanalysen, d.h. durch einen Vergleich der Situation vor und nach Projektdurchführung.

Die Zusammenfassung und die Auswertung dieser bestehenden Wirkungsstudien

durch die Evaluationsteams sind auf die gesetzlichen Vorgaben, die Anforderungen

der Transition sowie auf die Zusammenarbeit zwischen den Beteiligten ausgerichtet.

Die Meta-Analyse soll damit die Effektivität und die Kooperation in der Ostzusammenarbeit

bewerten.

- Interviews und Fragebogen: Die Interviews und Fragebogen erfassen die Einschätzungen

von Beteiligten zu Relevanz, Effektivität und Kooperation in der Ostzusammenarbeit.

Die Partner für die allgemeinen Interviews und Fragebogen wurden von seco oder DEZA

gezielt ausgewählt. Die Interviews und Fragebogen dienen zur Abrundung der in den

Desk Studies (Portfolio- und Meta-Analyse) gewonnenen Erkenntnissen.

- Fallbeispiele: Die Fallbeispiele sollen die Erkenntnisse aus den Analysen verdeutlichen

und zum besseren Verständnis der Wirkungszusammenhänge beitragen. Die Fallbeispiele

sind als Längsschnittanalysen ausgestaltet. Die Fallbeispielländer sowie die zu untersuchenden

Projekte wurden von seco und DEZA gezielt ausgewählt. Die gezielte Auswahl

der Partner für Interviews und Fragebogen erfolgte durch die Evaluationsteams. Die

Fallbeispiele sind als Einzelfalluntersuchungen zu verstehen, d.h. die festgestellten Ergebnisse

lassen sich nicht ohne Weiteres auf andere Projekte oder Länder übertragen.

Die Vorgehensweise ist insgesamt als nicht-experimentell zu bezeichnen, d.h. die Bilanz wird

bezüglich der tatsächlich erfolgten Ostzusammenarbeit und der daran Beteiligten gezogen,

ohne dass diese Ergebnisse mit den Verhältnissen in nicht betroffenen Ländern oder bei

Nicht-Beteiligten untersucht würden.

12


Umfang

Portfolio-Analyse:

seco:

Zeitraum Zur Verfügung

stehende Dokumente

Auswertung bezüglich

246 Projekte 1990 – 2002 Kurze Projektbeschreibung Mitteleinsatz, Zeitperiode, Länder, Implementie-

(eine Viertelseite pro Prorungsagenturen, Begünstigte, Instrumente, Sek-

DEZA:

jekt)toren,

Ausrichtung bezüglich Schweizer Vorgaben

und Potentiale der Transition

573 Projekte 1992 – 2002 Projektliste, Kurzbeschrei- Mitteleinsatz (Budget!), Länder, Sektoren, Part-

Meta-Analyse:

seco:

bungen bei laufenden Vorhabenner,

Begünstigte, Vergleich 1992-94 mit 2000-02

24 Externe Evaluationen 1990 – 2002 Evaluationsberichte (ca. Effektivität bezüglich Projektziele, Programmzie-

28 Interne Schlussnotizen

zwanzig bis mehrere hunle, Schweizer Vorgaben, Schweizer Grundsätze,

4 Landesprogramme

DEZA:

dert Seiten pro Bericht)

Schlussnotizen (drei bis

vier Seiten pro Notiz)

Ausrichtung bezüglich Institutionsaufbau in der

Transition; Erfahrungen und Empfehlungen

23 Externe Evaluationen 1997 – 2002 Evaluationsberichte (ca. Zielorientierung, Relevanz und Effektivität bezüg-

11 Landesprogramme

fünfzehn bis hundert Seiten lich Projektziele, Effektivität und Nachhaltigkeit,

Interviews / Fragebogen

allgemein:

seco:

pro Bericht)

Kooperation und Lernprozesse

7 Interviews mit seco- Vertre- 1990 – 2002 Interviewführung mittels 43 Rolle, Beitrag, Leistung und Profil des seco,

tern und Fachexperten

strukturierter Fragen, offe- Zusammenarbeit mit Partnern, Stärken und

30 Fragebogen

ner Diskussion schriftli- Schwächen der seco-Ostzusammenarbeit, Tran-

(15 seco und Kobü’s , 11

Counterparts und 4 Nutzniesser)

DEZA:

chemBewertungsfragebogen (6 offene Fragen für

Partner, 19 für Kobü’s und

ausgewählte Fragen mit

seco-Vertretern [inkl. 7

ergänzende Fragen])

sitionsherausforderungen, Erfahrungen und

Empfehlungen

7 Interviews mit DEZA Vertre- 1991 – 2002 Interviewleitfaden

Zielsetzungen, Stärken/Schwächen, Leistung

tern und Fachexperten

und Profil AZO, Rolle im Transitionsprozess,

23 Fragebogen

Partnerwahl, Nischen, Zusammenarbeit DEZA-

(12 DEZA / 11 CH Partner

und Konsulenten)

Fallbeispiel Kirgisistan:

1995 – 2002 10 strukturierte Fragen und

17 Bewertungsfragen

seco,

Erfahrungen und Empfehlungen

Landesprogramm

1993 – 2002 Interviewführung mittels 61 Alle Fragestellungen gemäss Abschnitt 3.2 sowie

2 seco-Projekte

strukturierter Fragen, offe- ergänzende Projekt spezifische Fragestellungen

2 DEZA-Projekte

10 Interviews / Fragebogen in

der Schweiz (seco-, DEZA-

Vertreter, Projekt-Regisseure,

-Konsulenten und -

Evaluatoren)

18 Interviews / Fragebogen in

Kirgisistan (8 Lokale Partner,

8 Begünstigte und 2 Kobü-

Mitarbeiter)

ner Diskussion schriftlichemBewertungsfragebogen

(9 übergeordnete Fragen,

sowie Projekt spezifische

Fragen)

Landesprogramm

Projektdokumente

Fallbeispiel Bulgarien: 1992–2003

Landesprogramm

Interviewleitfaden

Themen gemäss Fragematrix.

2 seco-Projekte

Diskussion

Bei der Erfassung der Projekte zusätzlich Pro-

5 DEZA-Projekte

jektgeschichte und Zukunftsperspektiven

Interviews v.a. in Bulgarien

mit DEZA- und seco-

Vertretern, Projekt-

Regisseuren, lokalen Partnern,

Beteiligten und Begünstigten

Expertenrunde zum Thema

EU-Annäherung und Schweizer

Kooperation

Landesprogramm

Projektdokumente

Berichte multilateraler Organisationen

Hintergrunddokumente

Zudem: EU-Annäherung und Schweizer Kooperation

Tabelle 5: Instrumentarium der Bilanzierung

13


Die Auswertung der Dokumente sowie die Durchführung der Interviews in der Schweiz erfolgten

im Zeitraum von März bis Mai 2003. Für das Fallbeispiel Bulgarien wurde eine Mission

der Schweizer Konsulenten vor Ort Ende Mai 2003 durchgeführt; für das Fallbeispiel Kirgisistan

wurde auf Gesuch des Kooperationsbüros auf eine Mission vor Ort verzichtet und

die Interviews via lokalem Konsulentenbüro abgewickelt.

Für die Portfolio-Analyse wurde die Länderklassierung gemäss der Transitionsanalyse verwendet

(siehe folgende Tabelle). Zu beachten gilt, dass OECD, Weltbank und EBRD die

Länder Osteuropas und Zentralasiens unterschiedlich klassieren.

14

EU-Beitrittsländer Südosteuropa GUS-7 Rest-GUS

Baltische Staaten (Estland,

Lettland, Litauen)

Polen

Slowakische Republik

Tschechische Republik

Slowenien

Ungarn

Albanien

Bosnien & Herzegowina

Bulgarien

Kroatien

Mazedonien

Rumänien

Serbien & Montenegro

Kosovo

Armenien

Aserbaidschan

Georgien

Kirgisistan

Moldawien

Tadschikistan

Usbekistan

Tabelle 6: Zuordnung der Länder für die Portfolio-Analyse (gemäss Transitionsanalyse)

Russische Föderation

Ukraine

Weissrussland

Kasachstan

Turkmenistan


4 Ergebnisse

4.1 Das Gesamtprogramm des seco

4.1.1 Relevanz und Zielorientierung

4.1.1.1 Übergeordnete Ziele und Prinzipien der Ostzusammenarbeit

In Zusammenhang mit den übergeordneten Zielen und Prinzipien der Ostzusammenarbeit

stehen die folgenden, auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: In welchem Ausmass hat die Ostzusammenarbeit beigetragen zur Förderung und Stärkung der Recht sstaatlichkeit

und der Menschenrechte sowie Aufbau und der Festigung des demokratischen Systems?

2: In welchem Ausmass hat die Ostzusammenarbeit beigetragen zur Förderung einer nachhaltigen wir tschaftlichen

und sozialen Entwicklung?

In der Portfolio-Analyse wurden alle seco-Projekte bezüglich ihrer Ausrichtung charakterisiert.

Bezogen auf die gesetzlichen Vorgaben gemäss BB 95 wurden dabei pro Projekt ein

Hauptbeitrag und bis maximal drei Nebenbeiträge bestimmt. Die Ergebnisse dieser Ausrichtungsanalyse

sind in Abbildung 3 dargestellt. Dabei ist zu beachten, dass mit der Verordnung

über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom 6. Mai 1992 (insbesondere Anhang

vom 1. März 1998) eine Bezeichnung der Kompetenzbereiche gegeben wird, welche

sich auch in der Ausrichtung der seco-Projekte widerspiegeln sollte.

15


Hauptbeiträge auf gesetzliche Vorgaben seco

Anteil Projekte 1990-2002 mit Hauptbeitrag (Skala: 40 Projekte)

16

E2.4.1

E2.3.1

E2.2.4

E2.5.1

E2.2.3

E2.6.1

E2.2.2

Förderung wirtschaftliche

und soziale Entwicklung

E1.1.1

E2.2.1

Förderung Rechtsstaatlichkeit

und effiziente Verwaltung

E1.1.2

E2.1.1

E1.1.3

E1.1.7

E1.1.4

E1.1.5

E1.1.6

Nebenbeiträge auf gesetzliche Vorgaben seco

Anteil Projekte 1990-2002 mit Nebenbeitrag (Skala: 80 Projekte)

E2.4.1

E2.3.1

E2.2.4

E2.5.1

E2.2.3

E2.6.1

E2.2.2

Förderung wirtschaftliche

und soziale Entwicklung

E1.1.1

E2.2.1

Förderung Rechtsstaatlichkeit

und effiziente Verwaltung

E1.1.2

E1.1.1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen

E1.1.2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten

E1.1.3 Einführung freier und geheimer Wahlen

E1.1.4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen

E1.1.5 Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden etc.

E1.1.6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs

E1.1.7 Festigung einer zivilen Gesellschaft

E2.1.1 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft

E2.2.1 Liberalisierung der Märkte

E2.2.2 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen

E2.2.3 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur

E2.2.4 Unterstützung der Berufsbildung

E2.3.1 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation, Zunahme der Armut, Zerstörung des sozialen Netzes

E2.4.1 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes

E2.5.1 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser, Boden und Ökosystem

E2.6.1 Unterstützung von Massnahmen und Politik für wirtschaftlichen, umweltschonenden, sicheren Umgang mit Energie

Abbildung 3: Ausrichtung der seco-Projekte auf die gesetzlichen Vorgaben

E2.1.1

E1.1.3

E1.1.7

E1.1.4

E1.1.5

E1.1.6


Abbildung 3 zeigt, dass die seco-Projekte eindeutig und fast ausschliesslich auf die Förderung

der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung ausgerichtet sind (E2.1.1 bis E2.6.1, Erläuterungen

gemäss Abschnitt 3.3). Die Zielsetzungen im Bereich Rechtsstaatlichkeit und

Aufbau demokratischer Strukturen (E1.1.1 bis E1.1.7) werden nur am Rande, z.B. mittels

Katasterprojekten, unterstützt.

Die weitaus stärkste Ausrichtung der Projekte (ca. 21%) zielt im Hauptbeitrag auf die Unterstützung

von Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur

(E2.2.3), z.B. mittels Lieferungen zur Rehabilitierung der Elektrizitätsversorgung. Weitere

wichtige Hauptbeiträge (je ca. 12%) bilden die Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen,

vor allem KMU (E2.2.2), Massnahmen zur rationellen Verwendung und umweltschonendem

Umgang mit Energie (E2.6.1), Massnahmen zum Schutz der Umwelt (E2.5.1) und, z.B. durch

den Bau von Wasserversorgungen, die Verbesserung der Lebensbedingungen (E2.3.1).

Als Nebenbeitrag speziell relevant (ca. 18%) sind Massnahmen zur Unterstützung der Berufsbildung

(E2.2.4); dies sind in der Regel Projekt begleitende Ausbildungskomponenten bei

Materiallieferungen. Die Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes (E2.4.1) wurde als einziges

der Teilziele im Bereich nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung durch die

seco-Projekte nur sehr selten angesprochen.

Folgerungen zur Ausrichtung auf die Oberziele und Prinzipien der Ostzusammenarbeit

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Die Portfolio-Analyse zeigt somit, dass die seco-Projekte in ihrer Gesamtheit hinsichtlich

den speziellen Kompetenzen des seco - wie sie auch in der Verordnung über die Zusammenarbeit

mit den Staaten Osteuropas vom 6. Mai 1992 (Anhang) aufgeführt sind –

und bezüglich den gesetzlichen Vorgaben gemäss Abschnitt 3.3 gut ausgerichtet

und einigermassen gleichmässig verteilt waren.

4.1.1.2 Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Transitionsdynamik

In Zusammenhang mit der Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Transitionsdynamik

stehen die folgenden, auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Wie hat sich die geografische Schwerpunktbildung den sich ändernden Herausford erungen angepasst?

2: Wie hat sich die thematische Orientierung (Sektoren) den sich ändernden Herausfo rderungen angepasst?

3: Wie war die Ostzusammenarbeit zur Förderung der 4 Schwerpunktspotentiale über die Zeit und die Re -

gionen ausgerichtet?

4: Wie hat sich die Wahl der Partner den sich ändernden Herausforderungen angepasst?

17


Geografische Schwerpunktbildung

Die geografische Schwerpunktbildung der seco-Projekte über die Zeit gemäss der Portfolio-

Analyse ist in Abbildung 4 dargestellt.

Zeitliche Entw icklung der geographischen Schwerpunktbildung seco

Jährlicher Mittelabfluss in Mio. CHF pro Ländergruppe/Region

Millionen CHF

140

120

100

80

60

40

20

0

18

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Regional

Rest -GUS

GUS-7

Südosteuropa

EU Kandidaten

EU-Kandidaten Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn

Südosteuropa Albanien, Bosnien & Herzegowina, Bulgarien, BR Jugoslawien, Kroatien, Kosovo, Mazedonien, Rumänien

GUS-7 Aserbeidschan, Georgien, Moldawien, Kirgistan, Tadschikistan, Usbekistan

Rest-GUS Kasachstan, Russland, Turkmenistan, Ukraine, Weissrussland

Regional Verschiedene Länder, nicht eindeutig einer der obigen Ländergruppen zuzuordnen

Abbildung 4: Entwicklung des jährlichen Mittelabflusses der seco-Projekte in die 4 Ländergruppen und

Regionalprojekte.

Ländergruppen gemäss Transitionsanalyse, 2003 (A. Melzer).

Abbildung 4 zeigt in der zeitlichen Entwicklung eine deutliche Chronologie der geographischen

Verlagerung: ab 1993/94 wurde die anfänglich fast ausschliessliche Unterstützung für

jene mittel- und osteuropäische Länder, die heute zur Gruppe der EU-Kandidaten gehören,

rasch weiter südlich und östlich auf Südosteuropa und schliesslich auf die GUS-Staaten

ausgedehnt. Deutlich wird insbesondere der Rückgang der bilateralen Unterstützung der

erstgenannten Ländergruppe ab 1997/98, die Zunahme der Bedeutung regionaler Projekte

ab 1996, sowie die jüngste Verlagerung von den Rest-GUS-Staaten zu GUS-7-Staaten.

Über den ganzen Zeitraum liegt bei den begünstigten Ländergruppen Südosteuropa mit 38%

der Finanzmittel an der Spitze, vor den EU Kandidaten (34%), den Rest-GUS-Staaten (15%)

und den GUS-7-Staaten (13%). Von allen begünstigten Ländern wurde Polen mit ca. 11%

der Finanzmittel mit Abstand am Stärksten unterstützt (vgl. die vollständige Portfolioanalyse

im Anhang A-1).

Thematische Orientierung / Sektorwahl

In der Sektorenwahl der seco-Projekte zeigt sich, dass über die gesamte Beobachtungsperiode

die Hälfte aller Finanzmittel in den Sektor Energie/Umwelt (v.a. Modernisierung der

Energieversorgung) geflossen ist (vgl. Darstellungen im Anhang A-1). Anteilmässig ist seit


1990/91 eine stetige Zunahme in diesem Sektor bis auf heute fast 60% festzustellen. In der

zeitlichen Entwicklung kann ab 1997/98 aber auch eine deutliche Zunahme der Bedeutung

des Sektors Wirtschaft registriert werden, der sich bei gleichzeitigem Rückgang der Anteile

für die Sektoren Infrastruktur und Sozialwesen/Gesundheit zum heute zweitwichtigsten Sektor

entwickelt hat. Die regionalen Unterschiede sind relativ gering. Deutlich wird eine zeitweilig

starke Ausrichtung der Projekte für EU-Kandidaten und Rest-GUS auf Sozialwesen/Gesundheit.

Nach Anteilen am Gesamtbudget von über 20% in der ersten Hälfte der 90er

Jahre, reduzieren sich aber die für Sozialwesen/Gesundheit eingesetzten Finanzmittel bis

ins Jahr 2002 praktisch auf Null. Dies entspricht dem getroffenen Entscheid zur Verlagerung

des Gesundheitssektors vom seco zur DEZA.

Potenzialausrichtung

Bezüglich der Ausrichtung auf die Potenziale der Transition (gemäss Transitionsanalyse

2003, A. Melzer) lässt sich feststellen, dass die seco-Osthilfe mit 40% resp. 30% der Finanzmittel

mehrheitlich auf das technische und das soziale Potenzial ausgerichtet war (Darstellungen

im Anhang A.2). Die Potenziale Umwelt/Ressourcen (16%) und Mensch (15%),

d.h. Gesundheit und Bildung, sind eher untergeordnet. In der zeitlichen Entwicklung sind die

Mittel für das Potenzial Umwelt/Ressourcen seit 1997 mehr oder weniger konstant geblieben,

während der Mittelflussrückgang für das menschliche Potential im gleichen Zeitraum

direkt mit der Verlagerung des Gesundheitssektors vom seco zur DEZA zusammenhängt. Es

bestehen einige regionale Unterschiede. Die technische Dominanz in den seco-Projekten hat

zwar in allen Ländergruppen ihre Gültigkeit. Bei den EU-Kandidaten und der Rest-GUS hat

die menschliche Dimension, v.a. aufgrund der Gesundheitsprojekte, aber ungleich grössere

Bedeutung als in GUS-7 und Südosteuropa.

Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen

Die Entwicklung der Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen ist in Abbildung 5 dargestellt.

Zeitliche Entwicklung des Einbezugs von Implementierungsagenturen seco

Anteil des jährlichen Mittelabflusses pro Agentur

Anteil in %

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

seco alleine

Andere

ERG

DEZA / EDA

UN / WTO

EBRD

Bretton Woods

Abbildung 5: Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen in seco-Projekten

Die Jahre 1990/91 sind wegen der geringen Anzahl der Projekte nicht sehr au ssagekräftig.

19


Aus Abbildung 5 ist erkenntlich, dass über den gesamten Zeitraum knapp die Hälfte aller

Projekte direkt durch das seco (respektive durch das seco beauftragte Konsulenten / -firmen)

durchgeführt wurden, dass aber seit den Anfangsjahren eine stetige Entwicklung hin zu mehr

Projekten mit externen Implementierungsagenturen stattgefunden hat. Heute sind über 80%

der Finanzmittel in Projekten mit externen Implementierungsagenturen gebunden. Von den

Projekten mit externen Implementierungsagenturen betrifft rund ein Drittel Projekte mit den

Bretton Woods Institutionen sowie je ein Viertel Projekte mit EBRD und der UNO bzw. WTO.

Insbesondere die Zusammenarbeit mit Bretton Woods und EBRD hat stark zugenommen

und bindet heute über 60% der Mittel. Dabei stehen Parallel-Finanzierungen und Co-

Finanzierungen im Vordergrund, wobei erstere wohl überwiegen (quantitative Angaben zur

Aufteilung zwischen Parallel- und Co-Finanzierung zur Zeit nicht verfügbar). Auffallend ist

schliesslich der gesamthaft geringe Anteil gemeinschaftlicher Projekte von seco und DEZA

(ca. 4%), der auch in der zeitlichen Dynamik kaum Veränderungen aufweist.

Folgerungen zur Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Transitionsdynamik

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Die geografische Schwerpunktbildung der seco-Projekte über die Zeit lässt sich interpretieren

als das Resultat einer flexiblen Anpassung an sich verändernde Bedürfnisse.

Diese Anpassung berücksichtigte einerseits die spezifischen Absichten der Ostzusammenarbeit

(Förderung von Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent, Eingliederung

der interessierten Länder in die europäische Wertegemeinschaft), insbesondere

indem in der Anfangsphase vor allem Länder unterstützt wurden, welche geografisch

und kulturell der Schweiz besonders nahe stehen und damit ein relativ rascher Erfolg

der Transition erwartet werden konnte. Anderseits wurden aber auch die generellen

Absichten der Entwicklungszusammenarbeit (Solidarität mit den Partnerländern) berücksichtigt,

mit einer stetigen Ausdehnung der Zusammenarbeit auf Länder in Osteuropa

und Zentralasien, welche eine besonders anspruchsvolle Transition zu bewältigen haben.

In diesem Sinne kann die geografische Schwerpunktbildung der vergangenen Zusammenarbeit

als eine ausgewogene Anpassung des seco-Portfolios an die sich verändernden

Bedürfnisse bezeichnet werden.

Ø Die Ausrichtung auf die vier Potentiale und die Sektoren lässt sich nur beschreibend

darstellen. Eine bewertende Analyse aus Sicht der Transitionsanforderungen ist

auf der Grundlage der Transitionsanalyse (2003) nicht allgemein möglich. Eine Beurteilung,

ob die Potential-Gewichtung durch die seco-Projekte eher einen progressiven oder

reagierenden Charakter aufwies, wäre wohl nur in einer sektor- und landesspezifischen

Betrachtungsweise zu erhalten.

Ø Bei der Zusammenarbeit mit externen Implementierungsagenturen stehen die multilateralen

Institutionen, allen voran die Weltbank und die EBRD, klar im Vordergrund.

Parallel-Finanzierungen mit multi- oder bilateralen Gebern bieten sowohl Raum für das

Einbringen spezifisch schweizerischer Kompetenzen als auch zusätzliche Möglichkeiten

für den Politikdialog und sind damit grundsätzlich zu begrüssen. Co-Finanzierungen sind

schwieriger zu beurteilen: Einerseits erlauben sie von ihrem Konzept her eine Harmonisierung

verschiedener Geber und eine Bündelung der Ressourcen; anderseits ist die Visibilität

der Co-Finanzierer klein und das Einbringen spezifischer Kompetenzen der Co-

Finanzierer in der Projektdurchführung schwierig, insbesondere im Falle eines dynamischen

Projektumfeldes.

20


4.1.1.3 Instrumentenwahl und Profil

In Zusammenhang mit der Wahl der Instrumente in der Ostzusammenarbeit stehen die folgenden,

auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Wie hat sich das Portfolio der Instrumente im Transitionsprozess verändert?

2: Wurden die verschiedenen wirtschafts- und entwicklungspolitischen Instrumente situationsgerecht (zur

richtigen Zeit am richtigen Ort) eingesetzt?

3: Wie haben sich multi- und bilaterale Zusammenarbeit ergänzt?

4: Sind Umfang und Laufzeit der Projekte/Programme den Anforderungen der Transition angemessen?

5: Welche Funktionen erfüllen die Landesprogramme (Kohärenz, Fokussierung, Koord ination, etc.)?

6: Welchen Stellenwert hat die Ostzusammenarbeit im Vergleich mit anderen bi - und multilateralen Gebern

(Profil, relatives Gewicht)?

Die Instrumente des seco im Überblick

Die Ergebnisse der Portfolio-Analyse der seco-Projekte bezüglich der zeitlichen Entwicklung

der Instrumentenwahl sind in Abbildung 6 dargestellt.

Zeitliche Entwicklung der Instrumentwahl seco

Anteil des jährlichen Mittelabflusses pro Instrument

Anteil in %

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ZABH Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen / Finanzsektorunterstützung

INVF Investitionsförderung

HAFO Handelsförderung

FIZU Finanzierungszuschüsse (Finanzhilfe à “Fonds perdu“)

Abbildung 6: Zeitliche Entwicklung der Instrumentenwahl in den seco-Projekte

Andere

Aufgrund der Abbildung 6 wird folgendes deutlich:

Ø Ca. 70% der Finanzmittel sind über Projekte der Finanzhilfe (Finanzierungszuschüsse)

(FIZU) geflossen. Der Rest teilt sich mehr oder weniger gleichmässig auf die anderen

drei Instrumente auf (ZABH ca. 11%; INVF ca. 8%; HAFO, ca. 7%).

ZABH

INVF

HAFO

FIZU

21


Ø In der zeitlichen Entwicklung ist eine leichte und stetige Verlagerung weg von den Finanzhilfeprojekten

zu beobachten (von maximal 80% des Gesamtvolumens im Jahre

1994 auf rund 60% im Jahre 2002).

Ø Gestärkt wurden seit Mitte der 90-er Jahre v.a. die Investitionsförderung (INVF) und die

ZABH-Mittel. Bezüglich dieser Veränderung sind kaum regionale Unterschiede nach

Ländergruppen auszumachen.

Finanzierungszuschüsse (FIZU; Finanzhilfe “à Fonds perdu“)

Die Finanzhilfe “à Fonds perdu“ durch Finanzierungszuschüsse war volumenmässig eindeutig

das wichtigste Instrument des seco. Es wurde in 2/3 der insgesamt 246 seco-Projekte und

in allen Regionen angewendet.

Die Finanzierungszuschüsse fokussierten schwergewichtig auf die Sektoren Umwelt (49 Projekte),

Energie (30), Infrastruktur (Kataster, Messwesen, etc.; 11), Gesundheitswesen (9; bis

zum Entscheid betreffend die Kompetenzübertragung an die DEZA), Transport (6) und Telekommunikation

(5).

Zu diesem Instrument können folgende Aussagen gemacht werden:

(a) Zum“ Grant“-Charakter der Finanzierungszuschüsse

In der Umfrage, den Interviews wie auch in verschiedenen Dokumenten wird der “Grant“-

Charakter (Finanzhilfe “à Fonds perdu“ ohne Pflicht zur Rückzahlung) stets als positives

Element der schweizerischen Unterstützung bezeichnet.

Im Rückblick gilt diese positive Beurteilung insbesondere für die Länder Zentralasiens. Obwohl

diese Länder zu Beginn ihrer Unabhängigkeit weitgehend schuldenfrei waren, ist heute

nach etwas mehr als einem Jahrzehnt der Transition die Auslandverschuldung sozusagen

zum Hauptproblem ihrer Entwicklung geworden. Im Falle von Kirgisistan beispielsweise, beläuft

sich die Auslandverschuldung Ende 2002 auf 96% (!) des Bruttosozialproduktes. Rund

2/3 dieser Auslandverschuldung besteht gegenüber multilateralen Finanzinstitutionen. Durch

den Grant-Charakter der seco-Finanzhilfe an diese Länder hat die Schweiz nicht zu dieser

problematischen Entwicklung beigetragen, was rückblickend als klares und ehrliches Zeichen

der Solidarität gewertet wird.

(b) Zur ’Gebundenen Hilfe’ (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten)

Die Finanzhilfe des seco war in der Regel an das Prinzip der ’gebundenen Hilfe’ geknüpft,

d.h. schweizerische Produkte und Dienstleistungen mussten berücksichtigt werden.

Ø Das Prinzip der ’gebundenen Hilfe’ folgt der Überlegung, dass die Projekte in den Partnerländern

auf jene Bedürfnisse zu fokussieren sind, bei denen die Schweiz ausgewiesene

Kompetenzen hat und komparative Stärken einbringen kann.

Ø Infolge der ’gebundenen Hilfe’ wurde ein wesentlicher Teil der Finanzhilfe via Schweizer

Unternehmen investiert, was letztlich auch der Schweizer Wirtschaft zu Gute kam. Ausserdem

war damit die Absicht verbunden, den Schweizer Unternehmen eine Chance zu

geben, sich den Zugang zu neuen, zukünftigen Märkten zu öffnen.

Ø Hinsichtlich des Zugangs zu neuen Märkten finden sich vor allem in der Evaluation des

Landesprogramms mit der Tschechischen Republik 4 Aussagen zu Folgeaufträgen für

Schweizer Firmen: Danach verzeichneten 58% der dort engagierten Lieferanten bis Ende

2000 keine Folgeaufträge, 30% Aufträge mit einem Finanzvolumen, das kleiner war als

das ehemalige Projektvolumen, und 12% Aufträge mit einem Finanzvolumen, das in etwa

der Grösse des ehemaligen Projektes entsprach. Der Anteil der Folgeaufträge war aber

je nach Sektor sehr unterschiedlich.

4 2001, durch Terra Consult (René Grossmann), Ernst Basler + Partner AG (Hans A. Merz) und Zuzana Koritschan realisiert.

22


Ø In der Evaluation des Landesprogramms mit der Tschechischen Republik finden sich

auch weitergehende Aussagen zur ’gebundenen Hilfe’. U.a. wurde festgestellt, dass das

Prinzip der ’gebundenen Hilfe’ vom seco tatsächlich umgesetzt wurde, dass aber dort, wo

Schweizer Produkte international wettbewerbsfähig sind, deren Förderung kaum der Bedingung

der ‘gebundenen Hilfe‘ bedarf, weil es in solchen Fällen über die Projekte hinaus

zu weiteren Lieferungen kam. Wo aber die internationale Wettbewerbsfähigkeit eher in

Frage stand, führte die Bindung durch die ‘gebundene Hilfe‘ zwar zur Berücksichtigung

der Schweizer Produkte. Folgeaufträge blieben aber eher aus (selbst bei Ersatzteilen,

was auch die Nachhaltigkeit dieser Projekte minderte), weil die Produkte einfach zu teuer

sind. Die Einschätzung der Konkurrenzfähigkeit der Schweizer Produkte durch die ehemaligen

Projektpartner bestätigte dieses Bild.

Ø In den letzten Jahren wurde die Erfahrung mit der ’gebundenen Hilfe’ auch seco-intern

zunehmend kritisch beurteilt und eine Optimierung und flexiblere Verwendung gesucht.

Zitate zum Prinzip der ‘gebundenen Hilfe‘ (Quelle: Externe Evaluationen [EE])

„In jenen Bereichen, wo die Schweiz wirklich über komparative Vorteile verfügt, war die Gebunde nheit

der Hilfe nicht ausschlaggebend für die Wahl von Produkten s chweizerischer Herkunft. Die

schweizerischen Produkte wären so oder so erste Wahl der tschechischen Partner gewesen. Die

Nachhaltigkeit der Projekte war nicht in Frage gestellt.“

„In 3 von 6 Projekten waren allerdings die komparativen Vorteile fragli ch. Der Ersatz durch kostengünstigere

Produkte anderer Herkunft erschien wahrscheinlich, und die entsprechenden schweiz erischen

Lieferfirmen verzeichneten auch keine Folgeaufträge.“

„Mit Blick auf das Ziel der Förderung des wirtschaftlichen Wandels ( im Partnerland) erwies sich die

Auflage der gebundenen Hilfe teilweise als Hemmnis.“

„Eine Flexibilisierung des Prinzips der gebundenen Hilfe wird empfohlen. Eine mögliche Form der

Flexibilisierung könnte darin bestehen, dass ein Teil der Hilfe (beis pielsweise 25%) nicht mehr an

die Bedingung der schweizerischen Herkunft der Produkte geknüpft wird und zielorientiert der Fö rderung

der Wirtschaft des Partnerlandes zur Verfügung steht. Eine andere Form der Flexibilisi erung

könnte darin bestehen, dass nur noch das Engineering schweizerischer Herkunft sein muss,

während die Produkte soweit wie möglich aus dem Empfängerland stammen sollten; dies könnte

sich allenfalls positiv auf die Förderung von Kooperationen zwischen Firmen auswirken.“

(c) Zur Evolution des Ansatzes und Sektoranalyse (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten)

Insbesondere in den Anfangsjahren stand die Lieferung technischer Komponenten klar im

Vordergrund der zahlreichen, weitgehend punktuell definierten Finanzhilfeprojekte des seco.

Sie beinhalteten aber stets auch gewisse Ausbildungskomponenten, namentlich für die

Handhabung der gelieferten Geräte und Ausrüstungen. Aus heutiger Sicht werden daher viele

der frühen Projekte als zu einseitig technisch und zu punktuell (ohne kohärenten Beitrag

zu einer eigentlichen Sektorpolitik) beurteilt. Dies kommt auch in den der Bilanzierung zur

Verfügung stehenden Unterlagen klar zum Ausdruck und entspricht auch der Selbstbeurteilung

durch das seco.

Aufgrund der Erfolgskontrollen und Schlussnotizen wird auch ersichtlich, dass viele Projekte

Probleme mit der Nachhaltigkeit zeigten, insbesondere in finanziellen Aspekten. Parallel dazu

wird erwähnt, dass die Partnerländer ihrerseits natürlich oft darauf erpicht waren, Geräte

und Ausrüstungen neuester Technologie zu erhalten, andererseits aber oft eher verschlossen

waren gegenüber Projekten mit starken Ausbildungskomponenten insbesondere in Management

und Policy-Bereichen.

Der Ansatz der Finanzhilfe wurde insbesondere in den letzten Jahren wesentlich erweitert.

Dies wird auch in der seco-Strategie 2006 reflektiert. In der heutigen Auffassung ist der Beitrag

zum politischen Dialog eine Projekt-Vorgabe. Die Anforderungen an die Projektansätze

sind damit komplexer geworden.

Die seco-Studie zu drei Katasterprojekten 5 präsentiert umfassende Erkenntnisse, die sinngemäss

für alle anderen Sektoren und für das Instrumentarium der Finanzhilfe gelten: Wäh-

5 Swiss Financial Assistance to Russia, Hungary, and Colombia: Sectoral cross-country and post-project evaluation of three

projects in the cadastre / land reform sector, 2003, Know Edge Ltd.

EE

EE

EE

EE

23


end die angestrebten technischen Resultate meist erreicht werden, ist der Beitrag zur Sektorpolitik

und zur institutionellen Entwicklung eher bescheiden und zudem die Nachhaltigkeit

der Projekte oft fraglich. Dass allerdings auch eher punktuelle und vorab technisch orientierte

Beiträge (Lieferungen von Geräten) wesentliche Impulse zur institutionellen Stärkung bis hin

zu entscheidenden Reformschritten erzielen können, sofern sie sorgfältig auf das Umfeld eines

kompetenten und engagierten Partners abgestimmt sind, zeigt die Evaluation des Landesprogramms

der Tschechischen Republik mit Bezug auf das dortige Katasterprojekt.

24

Zitate zur Evolution des Ansatzes und Sektoranalyse (Quelle: Ext. Evaluationen [EE], Interviews [IV])

„Man hatte beispielsweise im Infrastrukturbereich gute punktuelle Projekte; diese hatten aber wenig IV

Bezug zur Sektorpolitik, so dass letztlich auc h deren Nachhaltigkeit wenig gewährleistet war. Dies

hat sich wesentlich verändert, vor allem in den letzten beiden Jahren.“

„Es gab eine Zeit, wo man die Infrastruktur Projekte seco-intern in Frage stellte; dies wegen der IV

Gebundenheit der Hilfe und wegen der Punktualität des Ansatzes. Man zweifelte stark. Daraus

entstand der Ansatz: Man muss die Beiträge stärker als politischen Dialog verstehen und konzipi eren.“

„Früher finanzierte man beispielsweise im Energiesektor eine Turbine. Dies hat sich grundsätzlich IV

geändert. Mit der Strategie 2006 wollte man sich mehr auf den politischen Dialog ausric hten. Heute

stellt man sich andere Fragen als früher, nämlich: Tariffragen, Nachhaltigkeit usw. . Es ist sehr

wichtig, die Projekte im Lichte der Evolution des Entwicklungsansatzes zu verstehen.“

„The projects received were relevant to the needs of the countries concerned but were technically EE

oriented. They addressed institutional issues only to a very limited extent and focused on the needs

of data producers rather than data users.“

„The projects met their technical goals but did not meet all the land management objectives that lay EE

behind their rationale.“

„Institutional development was not addressed and know-how transfer focused on technical skills EE

rather than on the development of management skills and techniques. The projects did not stim ulate

legal reforms.“

„seco does not appear to have been involved with countries at the policy level, having merely r e- EE

sponded to requests for technology.“

„In no case was there a user analysis study to clarify what was needed and ‘top -down’ decisions EE

were made based more on technological constraints or the needs of central government than the

needs of future customers.“

„Dieses Projekt hat wesentlich, wenn auch indirekt, zum Aufbau des Rechtswesens (Förderung des EE

Privateigentums) und direkt zum Aufbau von effizienten Verwaltungsstrukturen im Bereich der K atasterwesen

geführt.“

„Was die einzelnen Projekte anbelangt, kann festgestellt werden, dass diese, mit einer Ausnahme EE

und trotz verschiedener kleinerer Unstimmigkeiten während der Durchführung des Programms, ihre

Zielsetzungen erreichten und die Nutzniesser die erhaltenen Produkte sehr schätzen und auch

heute noch mit Leistung und Qualität der Produkte und der damit verbundenen schweizerischen

Dienstleistungen zufrieden sind.“

„Schade war, dass gewisse sinnvolle Projekte, die von Partnerländern beantragt wurden, vom seco IV

nicht gutgeheissen werden konnten, weil diese die Rahmenbedingung der ’gebundenen Hilfe’ nicht

erfüllten.“


Investitionsförderung (INVF)

Die Investitionsförderung war volumenmässig mit nur gerade 8% des Projektvolumens eindeutig

ein untergeordnetes Instrument des seco. Es wurde bei 29 der insgesamt 246 seco-

Projekte angewendet. 12 davon wurden mit der Weltbank, 8 mit der EBRD abgewickelt. Bis

1995 ist der Anteil der Investitionsförderung besonders tief (siehe Abbildung 6); dementsprechend

ist auch die Zahl der Investitionsförderungsprojekte in den damals im Vordergrund

stehenden Ländern (Mitteleuropa; heute EU-Kandidaten) deutlich unter dem Durchschnitt.

In der Regel setzte die Investitionsförderung gleichzeitig auf drei Ebenen an: (1) Verbesserung

der Rahmenbedingungen, die meist mittels der Zusammenarbeit mit multilateralen Institutionen

angestrebt wird, (2) Stärkung der Kapazitäten, verstanden als technische Zusammenarbeit

im Bereiche der “Corporate Governance“ und (3) Etablierung von Investitionsförderungsfonds,

bei denen das seco selbst im Rahmen der Steuerung des Fonds aktiv wird,

nicht aber auf der Ebene der Finanzierung einzelner Projekte. Dieser Ansatz auf drei Ebenen

wird als eine ausgesprochene Stärke der Investitionsförderung beurteilt.

Die Projekte der Investitionsförderung waren oft recht innovativ. Die folgenden beiden Beispiele

sollen dies verdeutlichen.

Projekt zur Einführung eines Finanz-Leasings in Zentralasien

- Problemstellung: Wegen der hohen Risiken einer Nichtrückzahlung vergeben Banken kaum oder nur

zu sehr hohen Zinssätzen Kredite an KMU’s.

- Problemlösung: Mit der Einführung des Finanz-Leasings wird eine Alternative geschaffen. Eine Le asing

Company erwirbt für konkrete Kunden die ersuchten Geräte / Maschinen (z.B. ein Traktor) und

vermietet diese an den Interessenten.

- Ansatz: Die Einführung des Finanz-Leasings setzte voraus, dass ein Gesetz für das Leasing geschaffen

wurde. Das Projekt musste deshalb auch im Bereich der Rahmenbedingungen und der P olicy

aktiv werden und eng mit der Regierung zusammenarbeiten.

- Bisheriger Erfolg: Der gesetzliche Rahmen wurde geschaffen und drei “Leasing Companies“ wurden

bisher gegründet.

- Implementierungsagentur: IFC

Projekt zur Förderung der “Corporate Governance“ in Russland

- Problemstellung: Im Rahmen der Privatisierung wurden oft Fabriken an deren Mitarbeiter verteilt, die

dabei zu Aktionären wurden. Die Interessen dieser kleinen Aktionäre (oft Arbeiter mit niedrigem Ei nkommen)

sollen besser geschützt werden.

- Problemlösung: Einführung der “Co-operate Governance“ mit dem Ziel die Marktchancen der Unternehmen

und damit den Gewinn der Kleinaktionäre zu fördern und Schaffung von Mechanismen zur

Verbesserung der Transparenz und der Information für die Kleinaktionäre.

- Ansatz: In Zusammenarbeit mit der Weltbank wurden Arbeitsgruppen gebildet, um die nationalen

Rahmenbedingungen für die “Co-operate Governance“ zu verbessern. In Kombination dazu werden

auf Gemeindeebene (u.a. St. Petersburg) konkrete Aktionen durchgeführt.

- Bisheriger Erfolg: Nach anfänglichem Zögern ist der Prozess nun in vollem Gange.

- Implementierungsagentur: IFC

Investitionsförderung setzt eine gründliche Kenntnis der Rahmenbedingungen und deren

Dynamik voraus. Dabei geht es auch um die Frage, welches die Hintergründe der geringen

Investitionsbereitschaft der lokalen Unternehmer sind. Diese Erfahrung fehlte vor allem in der

Anfangsphase der Ostzusammenarbeit, was teilweise den geringen Anteil der Investitionsförderung

zu erklären vermag. Selbstkritische Stimmen im seco bestätigen jedoch die Meinung,

dass man mit der Investitionsförderung im Osten mehr hätte machen können und

müssen.

25


Kreditgarantien (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten) 6

Die Kreditgarantien sind eine spezielle Form der Investitionsförderung und kommen in Transitionsländern

zum Einsatz, für welche das Instrument der Exportrisikogarantie (ERG) aufgrund

zu hoher Risiken noch geschlossen ist. Mit der Garantie sollen Investitionen gefördert

werden, um allfällige Schadenfälle möglichst gering zu halten. Die Garantie deckt Risiken ab,

die in Zusammenhang mit Konflikten und Kriegen, etc. stehen, jedoch nicht die eigentlichen

kommerziellen Risiken.

Die folgende Tabelle gibt einen kurzen Überblick zu den gewährten Kreditgarantien und deren

Inanspruchnahme:

26

Budgetreserve Verpflichtungen Schadenfälle

7 Schadenfälle /

Verpflichtungen

(Mio. CHF) (Mio. CHF) Anzahl (Mio. CHF) (% der finanziellen Mittel)

Rahmenkredit 1 100 66 1 2.2 3%

Rahmenkredit 2

Rahmenkredit 3

278

100

245

3

0

5.5

0.0

8

2%

Total 478 311 4 7.7 2%

Tabelle 7: Gesuche und Schadenfälle zu den Kreditgarantien

(Differenzierung der Verpflichtungen auf Rahmenkredite II und III nicht verfügbar)

Tabelle 7 zeigt, dass mit dem Instrument der Kreditgarantien ein beachtlicher Beitrag zur Finanzierungsabsicherung

(insgesamt 311 Mio. CHF) von Projekten in verschiedenen Sektoren

erreicht wurde. In Anbetracht der Tatsache, dass lediglich die Schadenfälle zu tatsächlichen

Auszahlungen durch das seco führen (2% der Verpflichtungen), weist das Instrument

der Kreditgarantien eine beachtliche Hebelwirkung zur Realisierung von Projekten im Bereich

des wirtschaftlichen Aufbaus auf.

Bei den Kreditgarantien standen die ökonomische und kommerzielle Promotion klar im Vordergrund.

Sie sind eine Illustration, dass nebst der Transition ökonomische und kommerzielle

Ziele bestanden.

Zitate zum Thema Kreditgarantien (Quelle: Interviews [IV])

„Mit den Kreditgarantien konnten in der Anfangsphase der Transition schnell Liquiditätsspr itzen zur

Verfügung gestellt werden, um den schlimmsten Einbruch zu vermeiden.“

„Mit den Kreditgarantien hat man zu wenig gemacht. In der wichtigen Phase des Einbruches hätte

die Schweiz mit Kreditgarantien mehr Impulse einbringen können. Mehr Mittel wären in jene Länder

geflossen. Es gab ja auch Kritik des Parlamentes, dass die Kreditgarantien zuwenig genutzt wu rden.

Kreditgarantien wurden in der Regel an staatliche oder halbstaatliche Institutionen geleistet,

wenn Private Kreditgarantien ersuchten, mussten sie gleichzeitig auch eine Garantie vom Staat

oder einer öffentlichen Bank einbringen. Dies war wohl ein Grund, dass wenig Gesuche entsta n-

den. Dieser Ansatz war eher fragwürdig, da er den Regeln von “good Governance“ widersprach.“

„Das seco wollte Duplizitäten mit der Export-Risiko-Garantie (ERG) vermeiden. Erst als klar wurde,

dass die ERG angesichts der anfänglich hohen Risiken im Osten nicht aktiv werden würde, trat das

seco auf die Kreditgarantien ein.“

6 Die Kreditgarantien wurden in den Abbildungen zur Portfolioanalyse nicht aufsummiert.

7 Gemäss Seco beziehen sich diese Angaben auf die durch das Seco beglichenen beziehungsweise zu begleichenden Werte.

Die tatsächlichen Schadensummen liegen aber um das Doppelte bis Dreifache höher. Die Schadensummen werden mit den

Banken geteilt und können teilweise vom Seco auch wieder eingefordert werden.

8 Die Schadenfälle resp. betragsmässigen Schäden im Rahmen des RK II und III widerspiegeln den Status Quo. Gemäss Seco

sind aber bereits neue Schäden für Kreditgarantien in Russland angekündigt.

IV

IV

IV


Handelsförderung (HAFO)

Die Handelsförderung war volumenmässig mit nur gerade 7% des Projektvolumens ebenfalls

eindeutig ein untergeordnetes Instrument des seco. Es wurde bei 30 der insgesamt 246 seco-Projekte

angewendet. Rund 20 davon wurden via UN-Organisationen abgewickelt. Dabei

handelt es sich um verschiedene Themen und Aktionstypen, wie beispielsweise Seminare

(GATT-WTO), Trust Funds, sowie die WTO-Beitrittsunterstützung, und Stärkung der Exportförderungskapazitäten.

Weitere rund 6 Projekte wurden via das “Swiss Import Promotion

Programme“ (SIPPO) implementiert. Thematisch handelt es sich dabei stets um die Förderung

des Imports aus den Partnerländern. Ein erst junger, aber an Bedeutung gewinnender

thematischer Bereich ist die Biozertifizierung. Bisher steht lediglich ein Projekt in Ausführung,

weitere stehen aber in Diskussion beziehungsweise in Vorbereitung.

Die Handelsförderung setzt im Grunde “westlichen“ Wirtschaftsgeist voraus, sieht sich aber

oft mit Verhaltensmustern in Sachen wirtschaftlichem Denken konfrontiert, die wesentlich

von sozialistischem Gedankengut geprägt wurden. Eine grundlegende Herausforderung besteht

somit darin, wirtschaftliches Denken in allen Belangen zu fördern, und die Institutionen

zu stärken (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten).

Zitate zu den Herausforderungen der Handelsförderung (Quellen: Ext. Evaluationen [EE], Interviews [IV])

„Die Eigeninitiative ist schwach.“ IV

„Gesamtheitliches und integrales wirtschaftliches Denken fehlen oft. Die Partner müssen oft erst IV

lernen, Investitionen gesamtheitlich zu planen und abzuschreiben. Sie müssen erst lernen zu verhandeln

und Qualität und Leistung zu vergleichen. Oft fehlt ein Qualität / Preis - Verständnis: Noch

ist man im Osten sehr unkritisch auf die Angebote der Verkäufer. Man kauft lausi ge Qualität zu

horrenden Preisen. Das Bewusstsein, Preis und Qualität zu verbinden, muss zunächst gefördert

werden; eine Qualitätsphilosophie muss aufgebaut werden.“

„Im Rahmen der Handelsförderung sind eigentlich die institutionellen Aspekte das Wic htigste. Im IV

Osten gibt es eine gut ausgebildete Bevölkerung, aber gleichzeitig grosse institutionelle Defizite.“

„Oft fehlt im nationalen Umfeld ein entsprechender Zugang zu effektiven und realistischen Handel s- IV

förderungsinstrumenten.“

Wie das Gesamtinstrumentarium des seco, so wurde auch der Ansatz der Handelsförderung

seit Beginn der Transition weiterentwickelt. Beispielsweise arbeitete das seco in der Vergangenheit

bilateral mit der WTO; heute dagegen steht die Verbesserung der Verhandlungsposition

des Partnerlandes gegenüber der WTO im Vordergrund.

Aus der ganzen Palette der Projekte der Handelsförderung werden im folgenden die Bereiche

Importförderung und Biozertifizierung weiter kommentiert.

(a) Förderung des Imports

Das Programm zur Förderung des Imports wird via dem “Swiss Import Promotion Programme“

(SIPPO) abgewickelt. Dessen zentrale Zielsetzung ist die Förderung des Zugangs zu

den Märkten der Schweiz und der EU für KMU’s aus Transitionsländern 9 . Es wird komplementär

zu anderen Massnahmen der Handelsförderung eingesetzt und umfasst die folgenden

Bereiche: (a) Handelsentwicklung (v.a. Selektion und Entwicklung der Produkte, Exportmarketing),

(b) Handels- und Marktinformation (Information über die Nachfrage), (c) Ausund

Weiterbildung (für Unternehmer in den Partnerländern) und (d) Handelsförderung (ausgewählte

Unternehmer aus Partnerländern werden bei ihrem Auftritt auf den westeuropäischen

Märkten unterstützt). Im Osten fokussiert das Programm auf die zwei Schwerpunktsländer

Bulgarien und Rumänien.

9 Das umfassende Programm des SIPPO bezieht sich ebenfalls auf die Entwicklungsländer.

27


Die wichtigsten Folgerungen einer Zwischenevaluation des laufenden Programms 10 waren:

Ø Die Zielsetzungen entsprechen einem konkreten Bedarf der Privatwirtschaft in den Partnerländern

Ø Erste Partnerunternehmen verzeichnen wirtschaftliche Erfolge (Lieferverträge).

Ø Die soziale Machbarkeit wird schnell erreicht (Produkte, welche zur Schaffung von Arbeitsplätzen

in Randregionen führen).

Ø Das Programm erreicht gute Wirkung auf der normativen Ebene (insbesondere bei der

Zertifizierung und Exportförderung durch Regierungsstellen).

Ø Im Bereich der ökologischen Machbarkeit arbeitet das Programm konsequent; es ist fair

und kundenorientiert, schafft ein positives Image für den Handelsplatz Schweiz; Ankäufer

und Grossimporteure betrachten es als wichtigen Partner.

Ø Das Programm hat zu einer etwas höheren Intensität und besseren Ausgeglichenheit in

den Handelsbeziehungen beigetragen; die Wertschöpfungskette weist noch Lücken auf.

(b) Biozertifizierung

Ø Bei der Biozertifizierung handelt es sich um ein relativ junges Tätigkeitsgebiet des seco;

das erste Projekt im Rahmen der Ostzusammenarbeit wurde im Jahre 2002 initiiert (mit

Bulgarien), ein weiteres folgt noch in diesem Jahr.

Ø Die Projekte der Biozertifizierung werden vom seco selbst durchgeführt, dies aber in enger

Zusammenarbeit mit den in der Schweiz anerkannten Zertifizierungsstellen für ökologischen

Landbau (FiBL, IMO).

Ø Mit der Biozertifizierung hat sich das seco zweifellos in einer neuen Nische positioniert.

Sie ist in ihrer Art für Osteuropa sicherlich sehr innovativ. Zudem beinhaltet der Aufbau

eines institutionellen Netzes der Biozertifizierung ganz direkt Policy Entwicklung sowie

Aufbau und Stärkung im institutionellen Bereiche. Im Falle des Projektes in Bulgarien

sind ausserdem die Zusammenarbeit und die Synergien von DEZA, seco und SIPPO

bemerkenswert.

28

Projekt zur “Biozertifizierung“ mit Bulgarien

- Ausgangslage: Der westliche Markt hat eine Nachfrage an Bioprodukten, die er selbst nicht voll a bdecken

kann; der Osten dagegen hat ein grosses Potential für de ren Produktion.

- Problemstellung: Für die internationale Vermarktung von Bioprodukten braucht es eine internation ale

Zertifizierung. Dies setzt auf nationaler Ebene die Schaffung des gesetzlichen Rahmens und den

Aufbau einer Akkreditierungs- sowie einer Zertifizierungsstelle (in Abstützung auf internationale

Standards / Labels) voraus. Im Falle von Bulgarien waren der gesetzliche Rahmen und die Akkred itierungsstelle

bereits geschaffen.

- Problemlösung: Für die Handelsförderung von Bioprodukten steht damit der Aufbau, des oben geschilderten

institutionellen Netzes im Vordergrund. Damit geht es im Kern um politischen Dialog und

institutionelle Stärkung.

- Ansatz: Die DEZA unterstützt die Beratung im Biolandbau. Das seco berät den Aufbau der Zertifizierungsstelle.

Das SIPPO fördert den Import von Bioprodukten aus Bulgarien , indem es die Exporteure

ausbildet und sie mittels “Match Making“ unterstützt. Somit wird also die ganze Kette von der Pr oduktion,

via die Zertifizierung bis hin zur Vermarktung über 3 Stellen der Zusammenarbeit abgedeckt:

DEZA, seco, SIPPO.

- Bisheriger Erfolg: In allen Aspekten wurden bereits Resultate erzielt.

- Implementierungsagentur (der Komponente Biozertifizierung): seco in Zusammenarbeit mit FiBL.

10 Mid-term Review des “Swiss Import Promotion Programme“ (SIPPO); August 2001; Crea Consult GmbH.


Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen / Finanzsektorunterstützung (ZABH)

Das Instrument der Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen / Finanzsektorunterstützung

war volumenmässig mit nur gerade 11% des Projektvolumens ebenfalls ein eher

untergeordnetes Instrument des seco. Es wurde bei 21 der insgesamt 246 seco-Projekte angewendet.

7 Projekte beziehen sich direkt auf die Budget- und Zahlungsbilanzhilfe sowie auf

die Schuldenreduktion. Alle anderen sind thematisch eher weit gefächert: sie beinhalten u.a.

Aktionen wie die Finanzierung der Beratungen für den Pariser & Londoner Klub oder Darlehen

zur Finanzierung des Beitritts zur EBRD, sowie die Reform der Steueradministration und

technische Assistenz an den Bankensektor. 12 Projekte wurden gemeinsam mit einer Bretton

Woods Institution realisiert. In geographischer Hinsicht sind zwei Schwerpunkte, Zentralasien

(mit Kirgisistan und Tajikistan) sowie Südosteuropa, erkennbar. In der zeitlichen Entwicklung

ist ein erhöhter Mittelabfluss erst um 1995 ersichtlich; seit dem Jahr 2000 ist wiederum

eine deutliche Zunahme der Bedeutung erkennbar.

Von den im Rahmen der Metaanalyse beurteilten Unterlagen bezog sich lediglich die Studie

11 zur Budgethilfe an Kirgisistan direkt auf dieses Instrumentarium. Darin kommt klar zum

Ausdruck, dass derartige Vorhaben von höchster Priorität für das Partnerland sind, dass sie

aber aufgrund ihrer Bedeutung höchst sensible Bereiche berühren und in einem komplexen

Umfeld situiert sind (insbesondere vor dem Hintergrund einer hohen Auslandverschuldung).

Im Falle des Projektes handelt es sich um eine Budgethilfe, die sich an einen konkreten Sektor

richtet und als Co-Finanzierung eines Weltbankvorhabens realisiert wird. Obwohl der

Budget-Support als gut abgestützter Entscheid beurteilt wird, gibt es Zweifel, ob die Schweiz

nicht zu hohe Risiken eingeht mit deren Mitverantwortung zum Gesamtkredit.

Kurzkommentar zur “Budgethilfe“ an Kirgisistan

- Hintergrund: Obwohl das Land schuldenfrei in die Unabhängigkeit ging, ist heute die Aussenve rschuldung

sozusagen zur Hauptbürde der Entwicklung geworden. 57% davon (in nominalen Werten)

betreffen Kredite, die multilaterale Institutionen gewährt haben.

- Projektansatz: Durch die Co-Finanzierung durch das seco soll die weitere Verschuldung für Strukturanpassungen

im Energiesektor im akzeptablen Rahmen bleiben, ausserdem sollen dabei soziale

Elemente (Armut) gezielt angegangen werden.

- Angesprochene Probleme (gemäss genannter Evaluation): Die Reform des Energiesektors kann

negative Auswirkungen auf die arme Bevölkerung haben; ob der vorgesehene Sozialfond tatsächlich

eine Lösung bringen wird, wird bezweifelt. Die Konditionalitäten des Kreditgebers gelten ebenso für

die Co-Finanzierung.

- Implementierung: Co-Finanzierung via Weltbank.

Zitat zu Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen (Quelle: Externe Evaluation [EE])

„The Swiss should leave it to the World Bank or alternatively set up its own bilateral support.“ EE

Zu diesem Instrumentarium gehört u.a. auch das Projekt ’Schuldenmanagement’, das mit

dem IWF abgewickelt wird, und mit dem Fallbeispiel Kirgisistan noch weitergehend analysiert

wird. Diese Analyse zeigt ihrerseits auf, wie mit einem relativ einfachen Input weitreichende

Wirkung erzielt wird. Zudem schafft dieses Projekt Transparenz, macht institutionelle Stärkung

und ist damit sehr zentral auf die Transitionsproblematik bezogen (siehe Kapitel 4.3).

Zitate zum Thema Schuldenmanagement (Quellen: Interviews [IV])

„Die Auslandschulden sind sicherlich ein hoch prioritäres Problem.“

„Ein wichtiger Beitrag des Projektes war es, die Institutionen zusammenzubringen (Finanzminister ium

und Zentralbank). Die Aufgabe war eigentlich die Unterstützung des institutionellen Umbaus

des Finanzministeriums; letztlich aber via der Förderung der Koordination zwischen FM und Zentralbank

gab es auch Unterstützung an die ZB.“

„Mit Blick auf die Zukunft darf man aber von einem Beitrag des Projektes zur Verbesserung der

Transparenz der Information sprechen.“

11

Co-financing budget support in Kyrgyzstan: a contentious strategy in a heavily indebted transition economy? Institute of Development

Studies – Sussex; 2002.

IV

IV

IV

29


Ergänzend zu den konkreten Projektbeispielen, wird im folgenden die Budgethilfe, insbesondere

mit Blick auf deren Ansatz, kurz diskutiert.

Die Budgethilfe verkörpert eine höchst flexible Form der Unterstützung. Wie viele internationale

Geber, macht das seco in der Regel mit der Budgethilfe keine Sektorfestlegung, sondern

überlässt die Allokation der Partnerregierung. Die klassischen Konditionalitäten werden

damit ersetzt durch Politik-Dialog und “Ownership“. Dennoch versucht das seco, klare Bedingungen

zu definieren und das Verfahren für allfällige Reduktion und Ausstieg festzulegen,

falls die genannten Bedingungen nicht oder nur teilweise erfüllt werden, d.h. falls die vereinbarten

Politikreformen sich nicht einstellen.

Die folgenden Charakteristika der Budgethilfe werden unterstrichen:

Ø Das Bestehen eines Programms mit einer Bretton Woods Institution ist Voraussetzung

dafür, dass das seco eine Budgethilfe an ein konkretes Land weitergehend prüft.

Ø Die Budgethilfe basiert dennoch in der Regel auf bilateralen Abkommen.

Ø Wegen des grossen Bedarfs an finanziellen Mitteln verfolgt die Budgethilfe stets die Absicht,

dass sich mehrere Geber dabei beteiligen. Einzelne Geber übernehmen sozusagen

eine Vorreiterrolle und hoffen, dass sich weitere dem Engagement anschliessen werden.

Ø Wegen der Beteiligung meist mehrerer Geber ist die Vereinheitlichung der Prozeduren

sinnvoll, da dadurch enorme Transaktionskosten des Partnerlandes vermieden werden.

Ø Innerhalb der Gruppe gleichgesinnter Geber können Aufgabenverteilungen vorgenommen

werden.

Die folgenden Herausforderungen bestehen:

Ø Die bei der Aushandlung des Abkommens anstehende Definition der Konditionalitäten

(Kernkonditionen) ist von grosser Bedeutung für die spätere Umsetzung.

Ø Die Beurteilung, inwieweit die Konditionalitäten erfüllt sind, ist oft schwierig, insbesondere,

wenn es um den Entscheid betreffend allfällige Sanktionen gehen sollte.

Ø Ebenso schwierig ist die Beurteilung des “Outcome“ und des Impakts der Budgethilfe.

30

Zitate zum Thema Budgethilfe (Quellen: Interviews [IV])

„Im Ansatz des seco kommt die Konditionalität nicht von aussen, sondern sie wird ausgehandelt.

Wenn diese nicht erfüllt wird, dann wird zunächst geprüft, wieso; wenn fehlender Wille festgestellt

wird, dann führt dies zu Sanktionen.“

„Die Skandinavier sind skeptischer; ihre Mittel gehen nicht in das al lgemeine nationale Budget.

Zwecks einer besseren Kontrolle läuft deren Unterstützung parallel zum nationalen Budget. Es ist

jedoch schwer zu beurteilen, ob dabei bessere Resultate erzielt werden.“

seco’s Profil im Transitionsprozess

Die Umfrage bei ausgewählten Kooperationsbüros und Mitarbeitern des seco, Counterparts

und Nutzniessern enthielt eine Serie von strukturierten Fragen zum Profil des seco im Transitionsprozess.

Die möglichen Antworten wurden gemäss einer vierstufigen Skala eingestuft:

’agree’, ’somewhat agree’, ’somewhat disagree’ und ’disagree’; oder gegebenenfalls ’don’t

know’. Das Ergebnis dieser Auswertung ist in untenstehender Abbildung reflektiert. (Siehe

dazu die Fragebögen im Anhang A.3.2).

IV

IV


Anteil der bestmöglichen Antwort “agree“ der vierstufigen

Skala, differenziert nach Akteurgruppen, beziehungsweise

der Einstufung “high“ im Falle der Antwort zu Q26.

Q21

Q22

Q23

Q24

Q25

Q26

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Q21 Q22 Q23 Q24 Q25 Q26

Indicate on how much you agree or disagree with the following statements:

seco’s projects show a coherent strategy

seco’s projects are well focused

seco’s projects bring in specific competence for which Switzerland is renowned

seco’s projects show innovative solutions not known in the transition countries before

seco’s profile is distinct from the profiles of other Swiss cooperation partners (e.g. SDC, private cooperation partners)

How would you overall rate seco’s profile in the transition process?

Abbildung 7: Auswertung der strukturierten Fragen Q21-Q26 zum Profil des seco im Transitionsprozess

Dabei wird ersichtlich:

Seco's profile in the transition process

SECO und Kobü's Counterparts Nutzniesser

Ø Das Gesamtbild der Einschätzung des Profils des seco im Transitionsprozess durch ausgewählte

Ressource-Personen ist recht positiv. Der überwiegende Anteil der Antworten

fällt in die Kategorien “agree“ und “somewhat agree“ der vierstufigen Skala (für die Details,

siehe Anhang A.4).

Ø Im Durchschnitt aller Akteurgruppen (seco- und Kobü-Mitarbeiter, Counterparts und

Nutzniesser) ist der Anteil der positivsten Einschätzung (“agree“) höher als 50%. Nach

Akteurgruppen ist das Bild der Antworten jedoch recht differenziert 12 .

Ø Die Partner und Nutzniesser bewerten übergreifend seco’s Profil sehr positiv; die secound

Kobü-Mitarbeiter sind kritischer: nur knapp die Hälfte qualifiziert das Profil im Transitionsprozess

als “high“.

Folgerungen hinsichtlich der Wahl der Instrumente durch das seco

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

100%

80%

60%

40%

20%

0%

SECO und

Kobü's

Antworten zu Q26

Ø Das grundsätzlich breite Spektrum der Instrumente wird allgemein als Vorteil betrachtet.

Während mit den Finanzzuschüssen eine öffentliche und unter Umständen auch

sichtbare Wirkung erzielt werden kann, können mit den übrigen Instrumenten direkt der

Privatsektor gefördert oder die makroökonomischen Rahmenbedingungen verbessert

werden. Entsprechend wird für das Instrument der Finanzzuschüsse das Vorhandensein

einer Sektorstrategie als besonders wichtig empfunden; die übrigen Instrumente können

sich flexibler auf die lokalen Bedürfnisse ausrichten.

Ø Die Finanzzuschüsse waren in der Ostzusammenarbeit des seco das dominierende Instrument.

Die übrigen Instrumente spielten anfänglich eher eine sehr marginale Rolle,

erst ab 1995 und teilweise ab dem Jahr 2000 gewannen sie zunehmend an Gewicht, waren

aber immer noch von geringer Bedeutung. Rückblickend hätten insbesondere die Instrumente

der Handels- und Investitionsförderung in der Ländergruppe der EU-

Beitrittskandidaten eine wichtigere Rolle spielen können. Diese Einschätzung wurde

sinngemäss auch in den Interviews mit seco-Ressource-Personen bestätigt. Die Bemü-

12 Dabei ist zu beachten, dass die Akteurgruppe “Nutzniesser“ mit nur 4 Rückmeldungen nicht repräsentativ ist.

Counterparts Nutzniesser

high medium low none

31


32

hungen des seco, die Bedeutung der vier Instrumente etwas mehr auszubalancieren,

kann aus der Sicht der vorliegenden Bilanzierung voll unterstützt werden.

Ø Der Grant-Charakter der schweizerischen Finanzhilfe war im Falle der mitteleuropäischen

und zentraleuropäischen Länder nicht zuletzt wegen der Gebundenheit der Hilfe

gerechtfertigt und war im Falle der zentralasiatischen Länder ein wegweisender Entscheid

mit Blick auf die Auslandverschuldung.

Ø Die “gebundene Hilfe“ rechtfertigte sich in der Zusammenarbeit mit mitteleuropäischen

und zentraleuropäischen Ländern sicherlich vor dem Hintergrund innenpolitischer Überlegungen

und Zielsetzungen. Die Erfahrung zeigt sowohl Stärken wie Schwächen des Instrumentes

auf. Aufgrund der Interviews wird betont: für die gebundene Hilfe ist entscheidend,

dass: (a) damit nur Kompetenzzentren der Schweiz eingebracht werden, (b)

eine flexible Anwendung erlaubt wird, und (c) sie nur dann gewährt werden sollte, wenn

sie den Interessen des Partnerlandes wirklich entspricht.

Ø Im Verlaufe der Transition und insbesondere ab dem Jahr 2000 wurde das Instrument

der Finanzzuschüsse vom seco wesentlich weiterentwickelt. Die Konzepte der Anfangsphase

erscheinen aus heutiger Sicht sehr punktuell und zu einseitig technisch; dennoch

wird attestiert, dass sie lokal zu Lösungen beigetragen haben und ein Zeichen der Solidarität

zu setzen vermochten. Die Weiterentwicklung des Ansatzes wird aus der Optik

der vorliegenden Bilanzierung sehr begrüsst; im Fallbeispiel Kirgisistan werden aber

neue Herausforderungen angesprochen und wird auf eine weitere Verfeinerung des Ansatzes

hingewiesen.

Ø Rückblickend wurde das Potential der Investitionsförderung in der Ostzusammenarbeit

nicht voll ausgenutzt. Möglicherweise hemmten anfänglich die fehlende Erfahrung und

die fehlenden Lokalkenntnisse die Anwendung dieses Instrumentes im besonderen. Zwischenzeitlich

sollten diese Hemmnisse aber überwunden sein. Die Investitionshilfe wird

als ausbaufähig betrachtet. Sie verfolgt in der Regel einen recht integralen Ansatz (der

auch institutionelle Stärkung und Elemente der “Policy“-Entwicklung beinhaltet) und hat

einen innovativen Charakter. Sie könnte selbst in den heutigen EU-Beitrittsländern nach

wie vor eine Rolle spielen.

Ø Die Verwendung der Kreditgarantien wird angesichts der relativ tiefen Schadenfallquote –

trotz häufig hoher Risiken in den Transitionsländern – als eher vorsichtig eingestuft. In

Anbetracht der Tatsache, dass lediglich die Schadenfälle zu tatsächlichen Auszahlungen

durch das seco führen (2% der Verpflichtungen), weist das Instrument der Kreditgarantien

eine beachtliche Hebelwirkung zur Realisierung von Projekten im Bereich des wirtschaftlichen

Aufbaus auf.

Ø Ähnliches gilt für das Instrument der Handelsförderung. Mit der Biozertifizierung hat sich

das seco neu in einer interessanten Nische positioniert.

Ø Das Instrument der Zahlungsbilanzhilfe, Entschuldungsmassnahmen und Finanzsektorunterstützung

spielte mit 11% des gesamten Projektvolumens ebenfalls nur eine

Nebenrolle. Es beinhaltet eine breite Projekt-Palette. Der vom seco verfolgte Ansatz der

Budgethilfe mit ausgehandelten Konditionalitäten und Ausstiegsszenarien wird als konsistent

beurteilt. Zum bisher Erreichten kann die Metaanalyse nur sehr beschränkt allgemeingültige

Aussagen machen.

4.1.2 Effektivität und Nachhaltigkeit

4.1.2.1 Effektivität

In Zusammenhang mit der Effektivität der Ostzusammenarbeit des seco stehen die folgenden,

auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:


1: Erreichen die Projekte / Programme ihre Zielsetzungen?

2: Wieweit hat die Ostzusammenarbeit zum Aufbau der politischen (legislativen/administrativen) und zivil -

gesellschaftlichen sowie der wirtschaftlichen Institutionen beigetragen? Also, wie weit hat die Ostzusa mmenarbeit

zur Stärkung der Zivilgesellschaft und im Bereich der Gouvernanz beigetragen?

Erreichung der Projekt- und Programmziele

Der Erfolg bezüglich der Projekt- und Programmziele, wie er sich aus der Meta-Analyse ergibt,

ist in Abbildung 8 gezeigt. Die Projektziele beziehen sich dabei auf die direkten Projektleistungen

(Outputs) und die unmittelbaren Wirkungen (Outcomes), während die Programmziele

die gesellschaftlichen Wirkungen insgesamt (Impacts regarding development objectives)

betreffen. Als Referenz dazu dienten die in den Erfolgskontrollen und Schlussnotizen

dargelegten Einschätzungen betreffend der Erreichung der von den Projekten selbst vorgegebenen

Planzielen.

Effektivität gemäss Projektzielen seco

Anteil der erfolgreichen / nicht erfolgreichen Projekte

Erfolgreich

Kaum

erfolgreich

Nicht

erfolgreich

Teils erfolgreich

Effektivität gemäss Programmzielen seco

Anteil der erfolgreichen / nicht erfolgreichen Projekte

Erfolgreich

Keine Aussage

möglich

Nicht erfolgreich

Teils erfolgreich

Kaum

erfolgreich

Abbildung 8: Bewertung der seco-Projekte in der Meta-Analyse bezüglich Projekt- und Programmerfolg

Wie aus Abbildung 8 ersichtlich, wurden die seco-Projekte in der Meta-Analyse bezüglich

ihrer eigenen Projektziele mehrheitlich als erfolgreich oder teils erfolgreich bewertet (zusammen

88%). Hinsichtlich des Programmerfolgs zeigt die Meta-Analyse ein durchzogeneres

und weniger klares Bild: Die Quote der diesbezüglich als erfolgreich oder teils erfolgreich

bewerteten Projekte beträgt 59%, und für 21% der Projekte ist auf Grund der vorliegenden

internen und externen Evaluationen keine Aussage bezüglich Programmerfolg möglich.

Der in der Meta-Analyse festgestellte Projekterfolg lässt sich bezüglich der verschiedenen

gesetzlichen Vorgaben differenzieren, ausgehend von der Ausrichtung der bewerteten Projekte.

Diese Auswertung ist in Abbildung 9 dargestellt.

33


34

Effektivität der Ausrichtung auf gesetzliche Vorgaben seco

Anteil erfolgreicher / nicht erfolgreicher Projekte (Skala: 100% )

E2.4.1

E2.3.1

E2.2.4

E2.5.1

E2.2.3

Förderung wirtschaftliche

und soziale Entwicklung

E2.6.1

E2.2.2

E1.1.1

E2.2.1

E1.1.2

E2.1.1

Förderung Rechtsstaatlichkeit

und effiziente Verwaltung

E1.1.3

E1.1.7

E1.1.4

E1.1.5

E1.1.6

Nicht erfolgreich

Kaum erfolgreich

Teils erfolgreich

Erfolgreich

E1.1.1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen

E1.1.2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten

E1.1.3 Einführung freier und geheimer Wahlen

E1.1.4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen

E1.1.5 Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden etc.

E1.1.6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs

E1.1.7 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft

E2.1.1 Liberalisierung der Märkte

E2.2.1 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen

E2.2.3 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur

E2.2.4 Unterstützung der Berufsbildung

E2.3.1 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation, Zunahme der Armut, Zerstörung des sozialen Netzes

E2.4.1 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes

E2.5.1 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser, Boden und Ökosystem

E2.6.1 Unterstützung von Massnahmen und Politik für wirtschaftlichen, umweltschonenden, sicheren Umgang mit Energie

Abbildung 9: Erfolgsraten der seco-Projekte bezüglich der Ausrichtung auf die CH-Vorgaben gemäss Meta-

Analyse

Aus Abbildung 9 sind gewisse Unterschiede ersichtlich. Ein relativ hoher Anteil erfolgreicher

oder teils erfolgreicher Projektbeiträge (rund 80%) zeigt sich bezüglich der Verbesserung der

Lebensbedingungen der Bevölkerung (E2.3.1) und dem Schutz der Umwelt (E2.5.1). Diese

Beiträge stammen z.B. aus Finanzhilfeprojekten in den Bereichen Wasser und Gesundheit.

Etwas tiefere Erfolgswerte werden bezüglich der Unterstützung zielgerichteter Investitionen

zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur (z.B. Telekommunikation) (E2.2.3) und

bezüglich dem wirtschaftlichen und umweltschonenden Umgang mit Energie (E2.6.1) erreicht.

Gemäss der Portfolio-Analyse sind die seco-Projekte am stärksten auf diese vier Ziele

ausgerichtet.

Bezüglich der übrigen Ziele zeigt sich generell eine eher tiefere Erfolgsquote. Insbesondere

gilt das hinsichtlich der Liberalisierung der Märkte (E2.2.1), wo nur gerade die Hälfte der bewerteten

Projekte als erfolgreich oder teils erfolgreich eingestuft wurden, sowie bezüglich

dem Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen (E1.1.1) und der Unterstützung

der Prinzipien der Marktwirtschaft (E2.1.1). Für diese beiden letzteren Ziele erreicht

die Quote der erfolgreichen Projekte 23%, beziehungsweise 29%.


Beiträge zum Aufbau politischer, wirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Institutionen

Die Bewertung der seco-Projekte hinsichtlich der Ausrichtung auf die institutionellen Kernaufgaben

gemäss der Transitionsanalyse (2003) (d.h. Aufbau politischer, wirtschaftlicher

oder zivilgesellschaftlicher Institutionen) ist in Abbildung 10 dargestellt. Dabei wurde beurteilt,

ob der Hauptbeitrag eines Projektes sich auf diese institutionellen Kernfragen bezog, ob

zumindest ein Nebenbeitrag dazu geleistet wurde, oder ob diese Fragen für das Projekt kein

Thema waren. Es gilt zu beachten, dass die Angaben für die Jahre 1990 bis 1993 sowie

2000 und 2001 nicht sehr aussagekräftig sind, da für die Projekte in diesen Jahren nur sehr

wenige Evaluationen vorliegen.

Zeitliche Entwicklung der Ausrichtung auf institutionelle Kernaufgaben seco

Anteil der Projekte mit Haupt- / Nebenbeiträgen

Anteil in %

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Hauptbeitrag

Nebenbeiträge

Kein Thema

Abbildung 10: Ausrichtung der seco-Projekte auf den Aufbau von Institutionen

Gemäss Metaanalyse wurden politische, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Institutionen

berücksichtigt.

Die Werte für die Jahre 1990 bis 1993 sowie 2000 und 2001 sind nicht aussagekräftig.

Abbildung 10 zeigt, dass über den aussagekräftigen Zeitraum (1994 bis 1999) betrachtet der

Anteil der Projekte, in denen die institutionellen Kernaufgaben kein Thema waren, leicht abgenommen

hat. Ende der 1990er Jahre lag der Anteil der Projekte ohne erkennbare Beiträge

zu den institutionellen Kernaufgaben bei etwa 40%.

Dieses Ergebnis entspricht auch weitgehend den in den Interviews erhaltenen Rückmeldungen

(vgl. die ausgewählten Zitate im nachfolgenden Kasten).

In den Interviews und der Umfrage wurden ausgewählte Ressource-Personen gebeten, Beispiele

für den Beitrag des seco zur institutionellen Transition und Reform, zur Bildung neuer

institutioneller Strukturen und zur institutionellen Stärkung zu geben.

Die Rückmeldungen dazu waren reichhaltig. Erfolgreiche Beispiele hinsichtlich der institutionellen

Stärkung und Reform wurden dabei zu allen 4 Instrumentarien des seco dargelegt.

Gemäss den Interviews und verschiedenen Analysen wurde aber ebenso deutlich, dass mit

dem Instrument der Finanzierungszuschüsse der Beitrag zu Reform und institutioneller Stärkung

in der Anfangsphase nicht im Vordergrund stand und eher die Ausnahme bildete, und

35


dass diese Zielsetzung erst seit wenigen Jahren viel konsequenter gesucht wird. Demgegenüber

waren die übrigen Instrumentarien eigentlich stets integraler konzipiert und beinhalteten

schon in den früheren Jahren vermehrt Elemente zur institutionellen Reform und Stärkung,

sie spielten aber, wie schon gezeigt, eine eher marginale Rolle.

Ausgewählte Beispiele sind im nachfolgenden Kasten aufgeführt (siehe dazu auch die unter

Kapitel 4.1.1 aufgeführten Beispiele, welche ebenfalls hinsichtlich deren Beitrag zu institutioneller

Stärkung und Reform als erfolgreich beurteilt werden).

36

Ausgewählte Beispiele erfolgreicher Beiträge zu institutioneller Stärkung und Reform

Finanzierungszuschüsse: Wasseraufbereitung in Nishni Novgorod (Russland):

- Zum Unterhalt der Investitionen durch die Wasserbetriebsgesellschaft mussten Gebühren erhoben

werden. Zu deren Einführung integrierte das Projekt explizit eine Komponente zur institutionellen

Stärkung.

Investitionsförderung: Einführung des Finanz-Leasings in Zentralasien:

- Vor dem Projekt gab es in Zentralasien noch kein Finanz-Leasing. Mit der Etablierung von Unternehmen

des Finanz-Leasings förderte damit das Projekt sehr direkt den Aufbau neuer “institutioneller“

Strukturen und trug zur Stärkung ihrer Kapazitäten bei. Darüber hinaus musste daz u der gesetzliche

Rahmen erst geschaffen werden. Das Projekt trug damit auf verschiedenen Ebenen zu instit utioneller

Stärkung und Reform bei.

Handelsförderung: “Trade Efficiency“ in Zentralasien:

- Das Projekt fokalisiert den hoch sensitiven und schwierigen Zollbereich und versucht u.a. die Zollbedingungen

und das Zollgeschäft transparenter zu gestalten. Dahinter steht der Wille, sich auch

komplexen Themen anzunehmen und Risiken einzugehen.

Zahlungsbilanzhilfe/Entschuldungsmassnahmen/Finanzsektorförderu ng: Schuldenmanagement Kirgisistan:

- Nebst den rein technischen Zielen ist es die klare Aufgabe des Projektes, den institutionellen Umbau

des Finanzministeriums zu unterstützen. Da aber dazu auch die Arbeitsteilung zwischen Finanzm inisterium

und Zentralbank klarer definiert werden muss, trägt das Projekt letztlich mittels der Ve rbesserung

der Koordination zwischen beiden Institutionen auch zur Stärkung der Zentralbank bei.

(Ausführliche Darlegung: siehe Fallbeispiel Kirgisistan).

Zitate zur Situierung des Ansatzes des seco zur institutionellen Stärkung und Reform (Quellen:

Ext. Evaluation [EE], Interviews [IV])

„Vom seco her war immer wichtig, dessen Beitrag als einen kleinen Teil im internationalen Kontext IV

zu sehen. Der Anspruch der institutionellen Stärkung wurde nicht als vordringliche Aufgabe des

seco verstanden. Dies war für die DEZA anders. Das damalige BAWI wollte im Rahmen des U mbruchs

beitragen, die begleitenden Auswirkungen der Transition auf die Gesundheit der Bevölk erung

zu minimieren, aber die institutionelle Stärkung wurde nicht als eine zentrale Aufgabe des

BAWI verstanden. Andererseits, 1998 kam der Bankensektor zum BAWI / seco; in diesem Bereich

war von Anfang weg klar, dass die institutionelle Stärkung eine zentrale Aufgabe der Zusammenarbeit

ist.“

„Die Idee der Finanziellen Zusammenarbeit war ja beizutragen, die negativen Auswirkungen der IV

Transition zu mindern. Also fokalisierte man beispielsweise die Gesundheit, weil diese bei der Öf fnung

zur Marktwirtschaft zu kurz kam. Beispielsweise hat der Beitrag an über 100 Spitäler in der

Tschechischen Republik viele positive Effekte. Im Vordergrund stand: man wollte die Probleme

lösen, wo die Leute starben, weil es an Basis-Ausrüstung fehlte. Man wollte also mit dem Projekt

nicht eine langjährige Policy Diskussion. Es war gleichzeitig völlig klar, dass das Land eine Reform

durchführen musste und dies auch tatsächlich tat; aus der Sicht des Projektes interessierte dazu

lediglich, dass man nicht jene Spitäler belieferte, welche an schliessend wegen der Reform ge-

schlossen würden.“

“This separate [institutional project] component was in a sense the most ambitious but appears to

have been given the least in-depth preparation analysis and appraisal in terms of goals, targets,

content and requirements. Its scope in the Terms of Reference was defined in a way that caused

widely differing interpretation among the parties concerned. This lack of clarity and a limited budget

in evident contrast to the ambitious goals affected efficienc y.“

„Dies hat sich in den letzten beiden Jahren wesentlich verändert. Ausgelöst wurde die Änderung

durch die Zweifel an der Punktualität der Projekte und wegen der Gebundenheit der Unterstützung.

Sozusagen nach einer Identitätskrise mit diesem Instrumentarium entstand der Ansatz: Man muss

die Beiträge stärker als politischen Dialog ve rstehen und konzipieren.“

EE

IV


seco’s Performance im Transitionsprozess

Die Umfrage bei ausgewählten Kooperationsbüros und Mitarbeitern des seco, Counterparts

und Nutzniessern enthielt eine Serie von strukturierten Fragen zur Performance des seco im

Transitionsprozess. Im Vordergrund standen Effektivität und Nachhaltigkeit. Die möglichen

Antworten wurden gemäss einer vierstufigen Skala eingestuft: ’agree’, ’somewhat agree’,

’somewhat disagree’ und ’disagree’; oder gegebenenfalls mit ’don’t know’ qualifiziert. Das

Ergebnis dieser Auswertung ist in untenstehender Abbildung reflektiert. (Siehe dazu die Fragebögen

im Anhang A.3.2).

Anteil der bestmöglichen Antwort “agree“ der vierstufigen Skala, differenziert nach Akteurgruppen, beziehungsweise

der Einstufung “excellent“ im Falle der Antwort zu Q20.

Q07

Q08

Q09

Q10

Q11

Q12

Q13

Q14

Q15

Q16

Q17

Q18

Q19

Q20

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Q7 Q8 Q9 Q10 Q11 Q12 Q13 Q14 Q15 Q16 Q17 Q18 Q19 Q20

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Seco's performance in the transition process

SECO und Kobü's Counterparts Nutzniesser

SECO und

Kobü's

Antworten zu Q20

Counterparts Nutzniesser

excellent satisfactory marginal poor

Indicate on how much you agree or disagree with the following statements:

seco’s projects take well into account the needs of the population in the project region.

seco’s projects are efficiently implemented without much bureaucracy.

The goods and works delivered through seco’s projects are of good quality.

The services delivered through seco’s projects are of good quality.

The goods and works delivered through seco’s have a reasonable price-quality ratio.

The services delivered through seco’s projects have a reasonable price-quality ratio.

The benefits of seco’s projects are fully supported by the local implementing agencies.

The benefits of seco’s projects are fully supported and taken up by the beneficiaries.

The infrastructure delivered under seco’s projects are well maintained by the local implementing agencies.

seco provides the follow-up support necessary to secure the project benefits in the future.

seco’s projects contribute substantially towards institutional reform.

The benefits of seco’s projects are equally enjoyed by women and men.

seco’s projects overall reduced the consumption of natural resources and the environmental poll ution.

How would you overall rate seco’s performance in the transition process?

Abbildung 11: Auswertung der strukturierten Fragen Q07-Q20 zum Profil des seco im Transitionsprozess

37


Dabei wird ersichtlich:

Ø Das Gesamtbild der Einschätzung der Performance des seco im Transitionsprozess

durch ausgewählte Ressource-Personen ist recht positiv. Der überwiegende Anteil der

Antworten fällt in die Kategorien “agree“ und “somewhat agree“ der vierstufigen Skala (für

die Details, siehe Anhang A.4).

Ø Der Anteil der positivsten Antwort (“agree“) variiert stark, je nach Frage und Akteurgruppe.

Auffallend ist die weitgehend sehr positive Einschätzung durch die Nutzniesser, wobei

allerdings zu beachten ist, dass diese Gruppe mit nur 4 Rückmeldungen wenig bis

nicht repräsentativ ist. Demgegenüber fällt die Bewertung durch seco- und Kobü-

Mitarbeiter am kritischsten aus.

Ø Die Performance des seco wird von fast allen befragten Ressourcepersonen als “ausgezeichnet“

oder “zufriedenstellend“ bezeichnet (einzelne Ausnahmen finden sich lediglich

in der Akteurgruppe der seco- und Kobü-Mitarbeiter).

Folgerungen zur Effektivität

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Insgesamt kann damit festgehalten werden, dass die seco-Projekte in der Meta-Analyse

hinsichtlich ihrer engeren Projektziele wie auch bezüglich ihrer Hauptausrichtung auf die

gesetzlichen Vorgaben (Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung, Schutz

der Umwelt, Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur, wirtschaftlicher und umweltschonender

Umgang mit Energie) als überwiegend erfolgreich oder teils erfolgreich

bewertet wurden.

Ø Bezüglich der Erreichung der weiteren Programmziele sowie der Nebenausrichtung auf

die gesetzlichen Vorgaben (insbesondere Liberalisierung der Märkte, Unterstützung der

Prinzipien der Marktwirtschaft, Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen)

wurden die seco-Projekte nur zu einem kleinen Teil als gesichert erfolgreich

bewertet. In Übereinstimmung mit den Ergebnissen der Interviews wird diese relativ tiefe

Erfolgsquote einerseits darauf zurückgeführt, dass die Programmziele im Voraus häufig

nicht oder wenig realistisch gesetzt wurden oder dass das institutionelle Umfeld in seiner

Dynamik bei der Projektdefinition zu wenig beachtet wurde.

Ø In den ersten Jahren der Zusammenarbeit stand die institutionelle Stärkung nicht im Vordergrund.

Ø Im Vergleich der Instrumente war es die Finanzhilfe (v.a. Infrastruktur- und Energieprojekte),

welche den Themen der sektoriellen Policy und der institutionellen Stärkung am

wenigsten Beachtung schenkte. Demgegenüber wurden die Projekte im Finanzsektor

schon seit Anfang stets mit Blick auf die institutionelle Stärkung konzipiert.

Ø Es wird attestiert, dass die in der jüngeren Zeit konzipierten Projekte den Aspekten der

institutionellen Stärkung Rechnung tragen, und dass verschiedene Projekte des seco in

diesem Bereiche heute recht innovative Wege versuchen.

38


4.1.2.2 Nachhaltigkeit

In Zusammenhang mit der Nachhaltigkeit der Ostzusammenarbeit stehen die folgenden, auf

den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Wie nachhaltig sind die vom Projekt/Programm initiierten Prozesse und Resultate?

2: Wie nachhaltig sind die Partnerorganisationen (Verantwortungsübernahme, Partizipation/Gender -

Aspekte)?

Beziehung zwischen Projekterfolg und Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze

Abbildung 12 zeigt die in der Meta-Analyse beobachtete Beziehung zwischen Projekterfolg

und Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze.

Erfolg bei eingehaltenen Grundsätzen seco

Verteilung der Erfolgsbeurteilungen falls Grundsätze erfüllt

Anteile in %

100%

80%

60%

40%

20%

0%

G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7

Nicht erfoglreich

Kaum erfolgreich

Teil erfolgreich

Erf olgreich

Misserfolg bei nicht eingehaltenen Grundsätzen seco

Verteilung der Erfolgsbeurteilungen falls Grundsätze nicht erfüllt

100%

G1 Teil der schweizerischen Aussenpolitik

G2 Solidarische Mitverantwortung

G3 Berücksichtigung der Verhältnisse in den Partnerländern

G4 Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern

G5 Ergänzung eigener Anstrengungen der Partner

G6 Koordination mit den Anstrengungen der Partner

G7 Koordination mit den gleichgerichteten Leistungen anderer Herkunft

Anteile in %

80%

60%

40%

20%

0%

G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7

Abbildung 12: Projekterfolg der seco-Projekte versus Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze gemäss

Meta-Analyse

Der Grundsatz G2 (solidarische Mitverantwortung) wurde in allen bewerteten Projekten als e rfüllt

eingestuft und erzeugt somit keine Werte auf der rechten Grafik.

Aus Abbildung 12 wird ersichtlich, dass die Projekte, welche einen oder mehrere Zusammenarbeitsgrundsätze

nicht einhalten, eine tiefere Erfolgsquote erzielen, als die Projekte,

welche die Grundsätze einhalten.

Im weiteren zeigt sich auch, dass die Nichteinhaltung von Grundsätzen der Zusammenarbeit

verschieden starke Auswirkungen auf die Projekterfolgsverteilung hat. Besonders deutliche

Erfolgsminderungen sind häufig mit der Nichtbeachtung der Prinzipien der schweizerischen

Aussenpolitik (G1), der Nichtberücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern

(G4) und der fehlenden Ergänzung durch eigene Anstrengungen der Partner (G5)

verbunden. Eine fehlende Koordination mit gleichgerichteten Leistungen anderer Herkunft

(G7) scheint riskant zu sein: einerseits ist der Anteil der erfolgreichen Projekte, welche diesen

Grundsatz beachten, besonders hoch; anderseits ist aber auch der Anteil der nicht oder

kaum erfolgreichen Projekte bei Nichtbeachtung dieses Grundsatzes besonders hoch.

39


Bemerkungen zur Nachhaltigkeit

Die kritischen Hinweise in den im Rahmen der Metaanalyse geprüften externen Evaluationen

und internen Schlussnotizen beziehen sich recht oft auf die Nachhaltigkeit. Diese betreffen

insbesondere (frühere) Projekte der Finanzhilfe “à Fonds perdu“. Probleme in Sachen finanzieller

Nachhaltigkeit werden häufiger erwähnt als andere (institutionelle, wirtschaftliche). Bei

einzelnen Hinweisen zur Nachhaltigkeit handelt es sich aber auch um positive Rückmeldungen

zu erfolgreicher Nachhaltigkeit. (Siehe dazu auch die aufgeführten Zitate im untenstehenden

Kasten).

Die wichtigsten aufgeführten Mängel, welche zur Beeinträchtigung der Nachhaltigkeit führten,

sind:

Ø zu einseitige Ausrichtung der Projekte der Finanzhilfe “à Fonds perdu“ auf die Lieferungen,

Ø ungenügender Unterhalt der gelieferten Produkte,

Ø ungenügende Ausbildung der Fachkräfte,

Ø ungenügende Berücksichtigung der institutionellen Kapazitäten der Partner,

Ø ungenügende oder fehlende Berücksichtigung der Nachhaltigkeit in Sachen Management

(beispielsweise betreffend einer Ausbildung in Sachen Abschreibungen und Buchhaltung).

Die Kritik betrifft ebenso die Phase des Projektdesigns wie der Durchführung. Bei den früheren

Projekten wurde beim Design der Nachhaltigkeit nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt,

und die für die Nachhaltigkeit wichtigen Faktoren werden bei der Durchführung nicht genügend

systematisch verfolgt (beziehungsweise monitoriert).

Gegenüber den obigen kritischen Hinweisen wird aber betont:

Ø Zu Beginn der Transition war die Nachhaltigkeit kaum ein Thema. Die Forderung nach

Nachhaltigkeit wurde erst Mitte der 90er Jahre stärker, als die Einsicht wuchs, dass die

Zusammenarbeit mit dem Osten länger als ursprünglich vorgesehen dauern werde. In

den Interviews wurde sehr deutlich betont, dass die Nachhaltigkeit bei den jüngeren Projekten

der Ostzusammenarbeit stets sehr kritisch geprüft wird und dass dabei explizit auf

die Aspekte der wirtschaftlichen, finanziellen und institutionellen Nachhaltigkeit eingegangen

wird.

Ø Im Rahmen der Transition muss die Frage der Nachhaltigkeit teilweise vor dem Hintergrund

der ungewissen Dynamik relativiert werden, beziehungsweise mit Bezug auf die

verschiedenen Entwicklungsszenarien situiert und interpretiert werden. Bei einzelnen

Projekten steht eher deren Beitrag zum Transitionsprozess im Vordergrund, während die

Frage der Nachhaltigkeit vom Entwicklungsgang selbst abhängig ist und gegebenenfalls

hinfällig werden kann.

40

Zitate zur Nachhaltigkeit

(Quellen: Interne Schlussnotiz [NS], Externe Evaluationen [EE], Interviews [IV])

„Zum Erfolg des Projektes hat sicherlich beigetragen, dass viel Gewicht auf die Sicherung der

Nachhaltigkeit gelegt wurde. Zum einen wurden die Anwender im Umgang mit den Röntgengeräten

geschult. Zum anderen musste sich der Lieferant verpflichten die Ersatzteile für die Geräte über 10

Jahre hinweg zu garantieren und das Gesundheitsministerium sowie die Spitäler engagierten sich,

die Finanzierung der Röntgenanlagen (während 10 Jahren) sicherzustellen.“

„Ohne Unterstützung in finanziellen und unternehmerischen Fragen (Tarifpolitik, Zahlungs einforderungen,

neue Dienstleistungen, etc.) wird der Return on Investment möglicherweise unter den

Erwartungen ausfallen.“

„Die Managementkapazität war im allgemeinen sehr gering. Ein langfristiges Denken war auch

kaum vorhanden. Über Unterhalt der Geräte etc. konnte man kaum diskutieren, geschweige denn

über Nachhaltigkeit. Der Staat löste dies früher so oder so.“

„Wenn man die Nachhaltigkeit haben will, dann muss man die Leute auch schulen in Geschäftsverhalten,

wie Abschreibungen vornehmen, etc.. Der Kommunismus kannte das nicht; er hat a bgewirtschaftet

und ausgediente Anlagen dann wieder mit neuem Staatsbudget ersetzt.“

SN

SN

IV

IV


„Die Partner verstehen oft den Langzeit-Ansatz der Schweizer nicht; im speziellen, die Überlegu n- IV

gen zur Nachhaltigkeit. Die denken mehr an Alltägliches. Es gibt da kaum gegenseitiges Verstän dnis.

Die lokalen Leute hatten während 50 Jahren kaum etwas. Nun möchten sie kompensieren und

konsumieren.“

„The Bank’s flexible approach to the Borrower’s request to reasonably reduce the physical scope of EE

some project components, adjust loan covenants, amend contracts and extend the loan closing

date in response to changes in the power sector a nd the entire economy have ultimately preserved

the projects benefits and ensured achievement of the development objectives.“

„Das Gesamtsystem (Energiesektor in Kirgisistan) hat ein Problem der Nachhaltigkeit; weniger das IV

spezifische Projekt des seco. Ausser der Schweiz und der Weltbank ist niemand bereit, in den

Energiesektor zu investieren.“

„Die Hilfsformel Stiftungen war nie auf Nachhaltigkeit ausgelegt.“ IV

„Mit der Definition Nachhaltigkeit muss man vorsichtig sein. Man kann dies nicht allein auf die Fra- IV

ge der Institutionen zurückführen. Wichtig ist es, die jeweilige Situation in Betracht zu ziehen.”

„Ein operationelles Problem war, dass das seco kaum lokale Kosten abdecken / finanzieren konnte IV

und diese somit vom Partnerland aufgebracht werden mussten. Der Unterhalt, die Betriebsmittel,

etc. waren also stets ein Problem. Damit ist auch die Nachhaltigkeit ein Problem. Obwohl probl ematisch,

war dies dennoch positiv; weil damit wirklich gezeigt werden musste, dass Interesse b e-

stand.“

Kirgisistan erhielt schon in sowjetischer Ära Zuschüsse. Seine Abhängigkeit von Zuschüssen von

aussen hat sich auch mit der Transition nicht grundlegend verändert (lediglich die Quellen). Kann

man angesichts dieser Voraussetzung überhaupt nachhaltige Projekte erwarten?

Folgerungen zur Nachhaltigkeit

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Die Beachtung der Grundsätze der Zusammenarbeit ist für die Nachhaltigkeit der initiierten

Projekte wichtig.

Ø Eine häufige Ursache fehlender Nachhaltigkeit ist bei den Projekten der Finanzhilfe “à

Fonds perdu“ eine ungenügende Abklärung zu Projektbeginn, mit welchen Prozessen

und mittels welcher Finanzierung die mit dem Projekt errichteten Anlagen und Institutionen

später betrieben und unterhalten werden sollen.

Ø Eine (gezielte und reduzierte) Unterstützung auf Anfrage über das eigentliche Ende des

Projektes hinaus kann den Übergang zum nachhaltigen Betrieb und Unterhalt erleichtern.

Ø Der Nachhaltigkeit wird bei den jüngeren Projekten der Ostzusammenarbeit eine zentrale

Bedeutung eingeräumt. Trotz verbesserter Ansätze bleibt die Herausforderung allerdings

gross. Eine Aufarbeitung der Erfahrung aus der spezifischen Sicht der Nachhaltigkeit erscheint

sinnvoll.

4.1.3 Kooperation und Lernprozesse

4.1.3.1 Zusammenarbeit mit lokalen Partnern: Lokales Wissen, Partizipation

und “Ownership“

In Zusammenhang mit der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern stehen die folgenden, auf

den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Wie werden nationale und lokale Partner, Kompetenzen und Ressourcen bei der Ausgestaltung von Pr ojekten

und Programmen einbezogen?

2: Wie fördern Projekte und Programme in der Umsetzung Partizipation, Eigeninitiative und Ermächtigung

sowie "Ownership" der Partner und Begünstigten?

IV

41


Kooperationsabkommen mit den mittel- und zentraleuropäischen Ländern

Anfänglich arbeitete das seco insbesondere mit Kooperationsabkommen, welche es mit verschiedenen

mittel- und zentraleuropäischen Ländern unterzeichnete. Es handelte sich dabei

um mehr oder weniger standardisierte Rahmenabkommen, in denen der Budget-Rahmen

und die Sektoren, sowie grundlegende Prinzipien der Zusammenarbeit bezeichnet wurden.

Sie basierten auf einem partnerschaftlichen Ansatz: die Sektoren wurden gemeinsam mit

den Partnern definiert, und die Partner schlugen dann innerhalb der gewählten Sektoren

selbst die Projekte vor. Mit den Rahmenabkommen hatte das seco in jedem Land einen

hauptverantwortlichen Partner, der mit den verschiedenen Fachstellen koordinierte. Die Kooperationsabkommen

setzten allerdings auf Seite des Empfängerlandes einen fähigen Counterpart

voraus.

Wo das seco die Risiken für die Zusammenarbeit grösser einschätzte (Bsp. Albanien oder

Russland) wurden keine derartigen Rahmenabkommen unterzeichnet. Die Vereinbarungen

wurden nur noch auf Projektebene unterzeichnet. Damit nahm die Anzahl der direkten Counterparts

natürlich zu. Aus ähnlich gelagerten Überlegungen wurden auch mit südosteuropäischen

und zentralasiatischen Staaten in der Regel keine Rahmenabkommen mehr unterzeichnet.

In Interviews mit Ressource-Personen des seco wurde die Erfahrung mit den Rahmenabkommen

grundsätzlich als positiv beurteilt. Einzige Nachteile dabei waren: dass die vorgeschlagenen

Projekte teilweise recht punktuell waren (direkt nach dem Umbruch und der Öffnung

konnte man von den Partnern auch nicht sofort integrale Strategien zu den einzelnen

Sektoren erwarten), und dass die Abkommen wenig Flexibilität zuliessen (was sich nach der

Neuorientierung auf den EU-Beitritt hinderlich auswirkte).

Wie positiv diese Kooperationsabkommen waren, unterstreicht beispielhaft die Evaluation

des Landesprogramms mit der Tschechischen Republik (siehe untenstehendes Zitat).

42

Zitat zu den Kooperationsabkommen (Quelle: Externe Evaluation [EE])

“Aufgrund der Stärke der tschechischen Partner, der geringen Erfahrung der Schweiz in der

Tschechischen Republik und der schweizerischen politischen Vorgaben (insbesondere “rasches

Zeichen der Solidarität“) war es absolut richtig, einen Gesamtbetrag für das ganze Programm zu

vereinbaren und die Gewichtung der Sektoren den tschechischen Partnern zu überlassen. Diese

Rahmenvorgaben wurden von der tschechischen Seite als ein Zeichen der Mitverantwortung g ewertet

und wurden sozusagen zur eigentlichen Stärke des Programms. Dies erlaubte den tschechischen

Partnern eine optimale Abstimmung auf die eigenen Bedürfnisse und andere Programme

internationaler Hilfe.“ Sowie: “Vermutlich lassen sich nicht alle diese Voraussetzungen auf zukünft ige

Finanzhilfeprogramme für andere Länder übertragen, weil die Grundvoraussetzung eines doch

sehr ähnlichen kulturellen Verständnisses für vielen Länder weniger zutrifft.“

Seitens des seco wurde ebenfalls betont, dass die Kooperationsabkommen teilweise durch

die Landesprogramme (PPP’s) abgelöst wurden. Ausserdem geben in den zentralasiatischen

Ländern die “Poverty Reduction Strategy Papers“ (PRSP’s) ihrerseits eine neue Orientierung.

Sowohl die PPP’s wie auch die PRSP’s verfolgen eigentlich die gleiche Absicht

wie die ehemaligen Kooperationsabkommen; allerdings sind sie administrativ gesehen sehr

verschieden und zudem koordiniert das seco im Rahmen der PPP’s und PRSP’s nicht mehr

nur mit einem Partner.

Zusammenarbeit mit lokalen Partnern im allgemeinen

Die Umfrage bei ausgewählten Kooperationsbüros und Mitarbeitern des seco, Counterparts

und Nutzniessern enthielt eine Serie von strukturierten Fragen zur Art und Weise der Zusammenarbeit

mit lokalen Partnern. Dabei standen Partizipation und “Ownership“ der lokalen

Partner im Vordergrund. Die möglichen Antworten wurden gemäss einer vierstufigen Skala

eingestuft: ’agree’, ’somewhat agree’, ’somewhat disagree’ und ’disagree’; oder gegebenen-

EE


falls mit ’don’t know’ qualifiziert. Das Ergebnis dieser Auswertung ist in untenstehender Abbildung

reflektiert. (Siehe dazu die Fragebögen im Anhang A.3.2).

Anteil der bestmöglichen Antwort “agree“ der vierstufigen

Skala, differenziert nach Akteurgruppen, beziehungsweise

der Einstufung “excellent“ im Falle der Antwort zu Q34.

Q27

Q28

Q29

Q30

Q31

Q32

Q33

Q34

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Q27 Q28 Q29 Q30 Q31 Q32 Q33 Q34

Indicate on how much you agree or disagree with the following statements:

The local counterparts had a central role in defining the objectives of seco’s projects

The local counterparts had a central role in defining the scope and duration of seco’s projects

The local counterparts had a central role in coordinating the implementation of seco’s projects with their own efforts

The local counterparts involved the beneficiaries in their project work

The Swiss implementation consultant involved the beneficiaries in the project work

seco’s projects fully utilized the local competence

seco’s projects were well adapted to the local capacities

How would you overall rate seco’s cooperation with local partners?

Abbildung 13: Auswertung der strukturierten Fragen Q27-Q34 zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern

Dabei wird ersichtlich:

Seco's cooperation with local partners

SECO und Kobü's Counterparts Nutzniesser

Antworten zu Q34

Ø Das Gesamtbild der Einschätzung der Zusammenarbeit des seco mit lokalen Partnern

durch ausgewählte Ressource-Personen ist recht positiv. Der überwiegende Anteil der

Antworten fällt in die Kategorien “agree“ und “somewhat agree“ der vierstufigen Skala

(vgl. Abbildungen und Auswertungen Anhang A.4, wo auch die Details ersichtlich sind).

Ø Der Anteil der positivsten Einschätzung (“agree“) ist bei den Akteurgruppen Counterparts

und Nutzniesser 13 im Durchschnitt deutlich höher als 50%. Für die Akteurgruppe der seco-

und Kobü-Mitarbeiter liegt sie jedoch deutlich darunter.

Ø Die übergreifende Bewertung (vgl. obige Abbildung) von seco’s Zusammenarbeit mit lokalen

Partnern wird von den Nutzniessern durchgehend als “ausgezeichnet“ eingestuft,

von den direkt betroffenen Partnern zu 90% als “ausgezeichnet“ oder zumindest als “befriedigend“.

Die Einstufung durch die seco- und Kobü-Mitarbeiter ist auch hier kritischer

als im Falle der übrigen Akteurgruppen. Keine einzige Einstufung fiel auf die Kategorie

“poor“.

Die im Rahmen der Metaanalyse geprüften internen Schlussnotizen und externen Evaluationen

sind reich an Information betreffend die Art der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern

(siehe dazu auch die ausgewählten Zitate im untenstehenden Kasten).

Das darin attestierte Bild ist recht kohärent. Die wichtigsten Elemente sind kurz wie folgt zusammengefasst.

Ø Die Zusammenarbeit mit den lokalen Partnern wird in den gesichteten Unterlagen in der

Regel als gut und sehr konstruktiv qualifiziert.

Ø Viele Hinweise attestieren, dass die Qualität der Partner sowie der Zusammenarbeit mit

ihnen von ausschlaggebender Bedeutung für den Projekterfolg war.

Ø Allfällige negative Kritik bezieht sich in erster Linie auf die folgenden Aspekte:

13 Dabei ist zu beachten, dass die Akteurgruppe “Nutzniesser“ mit nur 4 Rückmeldungen nicht repräsentativ ist.

100%

80%

60%

40%

20%

0%

SECO und

Kobü's

Counterparts Nutzniesser

excellent satisfactory marginal poor

43


ungenügende Abklärung bei Projektbeginn der Kapazitäten der lokalen Partner, was

teilweise zu einer Fehleinschätzung der finanziellen Möglichkeiten für Unterhalt und

Amortisation der gelieferten Anlagen oder des Ausbildungsbedarfs führte, oder auch

zur Unterschätzung lokaler Kosten und der notwendigen Zeit für die Abwicklung,

ungenügende Berücksichtigung der lokalen Interessen und / oder der Partizipation

der indirekt involvierten Arbeiter oder lokaler Behörden, etc.),

fehlende Transparenz (beispielsweise hinsichtlich der Projektwahl) seitens der Partner,

fehlende Lokalkenntnisse der schweizerischen oder internationalen Regieträger, was

die Zusammenarbeit mit den lokalen Partnern erschwerte (diese Kritik betrifft nur Einzelfälle).

Ø Die Form der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern im Rahmen internationaler Abkommen

hat sich während der Phase der Transition verändert. In den jüngeren Ansätzen

steht “Ownership“ mehr im Vordergrund. So stärkt beispielsweise heute das seco vermehrt

seine Partner zur Verbesserung ihrer Verhandlungsposition gegenüber der WTO

oder dem Pariser Klub, während in der früheren Phase der Fokus eher auf die Zusammenarbeit

mit den internationalen Organisationen gerichtet war. Diese Akzentverschiebung

wird aus der Sicht der Bilanz sehr begrüsst.

44

Zitat zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern

(Quellen: Externe Evaluationen [EE], Schlussnotizen (SN), Fragebögen [FB ], Interviews [IV])

„Mehrere Standorte mussten aufgrund von lokalen Gegebenheiten (z.B. fehlende Lokalfinanzi erung,

mangelnde Initiative) aufgegeben und Ersatzstandorte gefunden werden. Dies hat zum Teil

zu beträchtlichen Verzögerungen des Projektes geführt. Es ist daher wichtig, dass im Rahmen der

Machbarkeitsstudie die Bereitschaft und Zahlungsfähigkeit der Partner im Detail abgeklärt wird.“

„Zwischen den Städten [welche durch das Projekt mit Gütern ausgerüstet wurden] entstand eine

positive Konkurrenzsituation zur Zielerreichung.“

„Annonce d’un processus de monitoring / audit: L’effet dissuasif de telles mesures semble clair et

pourrait avoir contribué aux bons résultats observés.“

„Les objectives originaux n’ont pas explicitement considéré les intérêts et les besoins de la dire ction,

des ouvriers ou des autorités. On a donc été surpris de leurs réactions négatives (ou abse n-

tes) lors de la mise en œuvre du projet.“

Die lokalen Kosten wurden wesentlich unterschätzt. In Projek ten, welche eine beträchtliche Beteiligung

der lokalen Partner vorsehen, sollte gründlich abgeklärt werden, inwiefern der Begünstigte in

der Lage ist, die lokalen Arbeiten termingerecht auszuführen und den finanziellen Verpflichtungen

nachzukommen.

„An important finding is that the majority of the participants [of the project workshop organized for

governmental officials] do not work for the government anymore. They are presently employed by

private companies and banks. The workshops are seen as a first contact with working methods

used in the international context under market economy frameworks. They are considered to be a

de facto job promotion.“

„At least one of the participating banks for the operation is deemed not to have been really mot ivated

to introduce micro-lending on a sustainable basis. Apart from general financial health and

stability due diligence, selection should therefore assess the true motivation by senior management

for adding this new client category, considering that it m ay require differing approaches compared

to the existing mainstream business of the bank.“

„Although it appears to be more efficient and lower risk to run highly focused projects in niche areas

such as data capture, this approach may not deliver the expected benefits downstream. It is essential

that these types of project engage with end users of the project’s products and services to e nsure

acceptance and compliance with wider service delivery in the land reform sector.“

„Die Qualität des Partners ist entscheidend; dessen Interessen und Kapazitäten müssen bei der

Projektidentifizierung analysiert werden.“

„Der fehlende Background des Regieträgers in den Partnerländern und der Schweiz scheint e iner

der Hauptgründe des Misserfolges zu sein. Kulturelle Unterschiede konnten mit dem ’fly -in fly-out

Approach’ des internationalen Regieträgers nicht überbrückt werden.“

„Die Probleme betreffs Management und Unterhalt wurden offenbar unterschätzt. Wie die Schlus s- EE

notiz über beide Phasen später aufzeigt, wurde trotz der zweiten anschliessenden Phase (mit zielgerichtetem

Training, etc.) keine wesentliche Verbesserung herbeigeführt. - Mangelnde Transparenz

scheint die Projektdurchführung erschwert zu haben.“

„Gute Zusammenarbeit sowie ein reger Informationsaustausch werden attestiert.“ SN

SN

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SN

SN

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Gegenwertmittelfonds

In der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern spielten die Gegenwertmittelfonds vorab in der

früheren Phase der Transition eine Rolle. Deshalb werden sie im folgenden kurz diskutiert.

Ø Wie bereits früher erwähnt, gewährte das seco Grants, welche aber teilweise mit Auflagen

verbunden waren. Beispielsweise bei Projekten im Energiebereich (die ja eigentlich

rentabel sein müssten), sah man eine Rückzahlung der Lokalkosten an das jeweilige Finanzministerium

vor (also nicht an die Schweiz). Dazu wurden Gegenwertmittelfonds

etabliert. Das jeweilige Partnerland sollte dann gemeinsam mit der Schweiz über die

Wiederverwendung der in die Fonds zurückgeflossenen Mittel entscheiden. In jenen Bereichen

allerdings, wo die Investitionen kaum rentabel sein konnten (Wasser, Umwelt,

...), wurde ein ’Full Grant’ gewährt und somit auf einen Gegenwertmittelfond verzichtet.

Ø Aus den Interviews mit seco-Mitarbeitern und Projekt- / Programmverantwortlichen geht

deutlich hervor, dass die Erfahrung mit den Gegenwertsmittelfonds nicht überzeugend

ausfällt. Einerseits war der Arbeitsaufwand für den Aufbau der Fonds enorm, andererseits

führte die Komplexität des Instrumentariums zu Missverständnissen. Ausserdem erfordert

das Fond-Management über Jahre hinaus Anstrengungen beider Seiten. Und

letztlich werden die Rückzahlungsforderungen nicht ausnahmslos erfüllt.

Gemäss Angaben des seco wurde vor 2 Jahren begonnen, die diesbezügliche Politik anzupassen,

um den zahlreichen Inkonsistenzen und Schwierigkeiten bei der Verwaltung und

dem Monitoring dieser Fonds Rechnung zu tragen. Die neue Politik legt fest, dass die bestehenden

Gegenwertmittelfonds noch korrekt und sauber abgeschlossen werden und im Rahmen

neuer Projekte keine solchen Fonds mehr etabliert werden.

Folgerungen zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Die Kooperationsabkommen waren im Falle der mittel- und zentraleuropäischen Länder

ein geeigneter Ansatz, der den Partnern viel Eigeninitiative zur Ausgestaltung der Programme

überliess. Da der Ansatz allerdings starke Counterparts voraussetzte, liess er

sich nicht auf alle Transitionsländer übertragen. Für das aktuelle Programm ist er kaum

noch relevant, da sich die Schwerpunkte der Zusammenarbeit von der mittel- und zentraleuropäischen

Region weg verlagert haben.

Ø Das Gesamtbild der Umfrage zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ist positiv. Der

Ansatz des seco wird in der Regel als partnerschaftlich qualifiziert.

Ø Die Qualität der Zusammenarbeit ist oft ausschlaggebend für den Projekterfolg.

Ø Insgesamt wird die Erfahrung mit Gegenwertsmittelfonds wegen der Schwierigkeiten bei

Verwaltung und Monitoring als nicht überzeugend eingestuft. Weitergehende Folgerungen

sind hinfällig, da die bestehenden Fonds abgeschlossen werden und keine neuen

Fonds geplant sind.

4.1.3.2 Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen

Partnern

In Zusammenhang mit der Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Partnern

stehen die folgenden, auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Wie wirkungsvoll ist die Zusammenarbeit mit anderen CH Partnerorganisationen, a) Verbände, NGOs, b)

Lieferanten/Konsulenten (Rolle der Lieferbindung), c) Staatlichen Institutionen (Bundesämter, Kantone,

Gemeinden)?

2: Wie wirkungsvoll werden die Projekte/Programme mit anderen Gebern koordiniert?

45


Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierung mit Weltbank, IWF und EBRD, im Allgemeinen

Wie in Abbildung 5 dargestellt, ist für das Programm des seco über die letzten Jahre ein klarer

Trend hin zu Projekten mit multilateralen Institutionen als Implementierungsagenturen

erkennbar. Parallel-Finanzierung und Co-Finanzierung sind dabei wichtige Formen der Zusammenarbeit.

Im Jahre 2002 lag der Anteil der Projekte mit Bretton Woods Institutionen und

EBRD bei rund 60% des Mittelabflusses.

Genauere Daten für eine Differenzierung nach Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierung

standen nicht zur Verfügung. Gemäss seco ist im direkten Vergleich die Co-Finanzierung

volumenmässig aber klar dominierend.

Für die Qualifizierung des seco-Programms ist eine Beurteilung der Zusammenarbeit mit den

internationalen Finanzinstitutionen wichtig. Allerdings ist eine weitergehende Analyse dieser

Zusammenarbeit nicht Bestandteil dieser Bilanzierung. Trotzdem werden diesbezügliche

Kommentare der Interviews und Umfrage sowie der analysierten Unterlagen aufgenommen

und diskutiert. Ausserdem wird im Fallbeispiel Kirgisistan das Thema auf der Ebene konkreter

Projektbeispiele noch weiter verfolgt.

Für die Beurteilung ist eine inhaltliche Unterscheidung beider Finanzierungsformen essentiell

und absolut notwendig. Seitens des seco wurden zu diesen beiden Formen die folgenden

Aussagen gemacht:

Ø Parallel-Finanzierungen sind im Gegensatz zu Co-Finanzierungen weitestgehend ein

bilaterales Instrument. Sie basieren auf einem bilateralen Abkommen mit dem Partnerland,

sowie auf einer direkten Zusammenarbeit zwischen Schweizer und lokalen Akteuren.

Die Verantwortung für das Projektmanagement der seco-Komponente liegt direkt

beim seco. Mit Parallel-Finanzierungen kann die Interventionskraft des seco verstärkt

werden; diese werden deshalb oft als geeignetes Vehikel zur Optimierung des Politikdialogs

und zur Ressourcenmobilisierung dargestellt.

Ø Co-Finanzierungen sind für das seco namentlich im Rahmen der makro-ökonomischen

Unterstützungsmassnahmen sehr wichtig, indem sie erlauben, Reform- und Wiederaufbauprozesse

auf sichtbare Weise zu unterstützen, wo ein bilaterales Vorgehen verfrüht

resp. zu riskant wäre. Zudem gewährleisten Co-Finanzierungen namentlich bei der vor

allem in Zentralasien notwendigen Einordnung der Geber in PRSP-Prozesse eine enge

Abstimmung bei der Implementierung, ganz im Sinne der internationalen Harmonisierungsbemühungen,

welche 2002 in Rom beschlossen wurden.

Co-Finanzierungen mit Weltbank, IWF und EBRD, im Besonderen

Wie bereits erwähnt, macht das seco u.a. die folgenden Gründe für die Co-Finanzierungen

via die internationalen Finanzinstitute geltend:

Ø Die Volumen des seco-Beitrages sind relativ gering. Die Chancen damit Einfluss auf den

politischen Dialog zu nehmen, sind in der Regel eher klein. Durch die Zusammenarbeit

mit anderen Gebern, und insbesondere mit den Bretton Woods Institutionen und der

EBRD wird die Wirkung des seco-Beitrages optimiert, beziehungsweise vergrössert. Die

BWI’s und die EBRD haben ihrerseits aufgrund der grossen Projektvolumen einen beachtlichen

“Leverage“ für den politischen Dialog.

Ø Das seco gab der Zusammenarbeit mit multilateralen Programmen dort den Vorrang, wo

die Risiken für eine erfolgreiche Abwicklung der Projekte besonders hoch eingeschätzt

wurden.

Ø Das seco kann gezielt jene Komponenten ergänzen, welchen im eher unflexiblen Instrumentarium

der BWI’s und der EBRD nicht Rechnung getragen werden kann.

Ø Der potentielle Lerneffekt für das seco ist gross.

46


In zahlreichen Interviews, wie auch in der Umfrage an die Kooperationsbüros, wurden aber

die Co-Finanzierungen mit den multilateralen Institutionen eher kritisch bewertet. Einigen der

oben dargelegten Begründungen beziehungsweise Erwartungen an die Co-Finanzierungen

wurde dabei aufgrund der Erfahrung vor Ort widersprochen. Die wichtigsten Kritikpunkte beziehungsweise

Empfehlungen sind dabei die folgenden:

Ø Bei der Co-Finanzierung mit Weltbank, IWF und EBRD ist die Visibilität des Schweizer

Beitrages gering und es gibt wenig Chancen, wirklich effektiv etwas beizutragen. Es gibt

dabei auch kaum einen Lerneffekt für das seco (ganz im Gegensatz zu den bilateralen

Projekten, einschliesslich der Parallel-Finanzierungen).

Ø Die gemeinsamen Aktivitäten sollten kritisch überprüft werden. Zudem müssten die Auswirkungen

der Landesprogramme der multilateralen Institutionen kritischer beurteilt werden.

Ø Generell sollten die seco-Projekte eine stärkere unabhängige Positionierung suchen,

trotz den Bedingungen der beschränkten Implementierungskapazitäten und der Notwendigkeit,

sich nach anderen Gebern mit einer Führungsrolle umzusehen.

Ø Die Interessen der schweizerischen bilateralen Projekte sollten in den jeweiligen “Boards“

der BWI’s und der EBRD stärker eingebracht werden.

Ø Eine Herausforderung ist ein besseres und näheres Monitoring der Projekte mit seco-

Co-Finanzierung.

Ganz besonders deutlich wird ein kritisches Überdenken der Erfahrung mit der Co-

Finanzierung im Bericht ”Co-financing budget support in Kyrgyzstan: a contentious strategy

in a heavily indebted transition economy?” des “Institute of Development Studies - Sussex“

(2002) angeregt. Ergänzend zu obigen kritischen Anmerkungen, wird darin auch die Abhängigkeit

der Co-Finanzierung (mit “Grant“-Charakter) vom Schicksal des co-finanzierten Kredites

des jeweiligen internationalen Finanzinstituts unterstrichen, insbesondere hinsichtlich

dem Risiko einer Nicht-Rückzahlung des Kredits. (Siehe Zitate im untenstehenden Kasten).

Zitate zur Co-Finanzierung via Weltbank im Falle des Projektes mit Kirgisistan

(Quelle: Externe Evaluation [EE])

“The main risk for a bilateral that co-finances a ‘benchmark-credit’ that is substantially larger than

the grant money it provides relates to the possibility of non-disbursement. For instance, in the case

where a benchmark-condition is not met, the larger donor may decide to delay or withhold subs equent

tranches. If this happens under a co-financing arrangement, the smaller donor will be unable

to disburse funds. Three potential critical concerns emerge from this. First, in the case where a

bilateral donor is providing a grant element to the credit there may be a deadline by which funds

need to be disbursed otherwise future funds will not be forthcoming, or will be reduced. Second, if

the smaller donor does not agree with the non-disbursement decision of the larger donor does it

have sufficient bargaining power to negotiate a preferred outcome with the larger donor? Third, how

much damage does non-disbursement cause to other objectives of aid (ie, the predictability of go vernment

resources, prevention of macroeconomic stability, etc)? We will later show that the CSAC

credit illustrates an example of this problem. “

”While visibility of the Swiss in PA seems very low, it is important to point out that even this low

level may be exaggerated given that opinion of the value of Swiss aid was likely to be coloured by

knowing that I represented Switzerland in some way. …”

“Swiss project aid certainly has an excellent reputation in the Kyrgyz Republic. Words such as

'pragmatic', 'people oriented', 'tangible', 'concrete support', 'livelihood securing', 'humanitarian', were

all used at various times to describe Swiss involvement. However, while Swiss project aid in the

KR has a very visible character and is viewed in a very positive light by do nors, Government, NGOs

and rural people, Swiss contributions to PA are hardly noticed. …. The lack of visibility of Swiss

grant money as a contribution to the credit suggests that policy dialogue between the World Bank

and the Kyrgyz Government has contained very little reference to Swiss involvement.”

”seco must decide upon the modality of PA. Generally speaking, the willingness of the Swiss to co -

financing budget support depends very much upon the political motivations that the Swiss have for

providing aid to the KR. If Switzerland is eager to provide quick disbursing aid, with little or no i nvolvement

in monitoring and with little regard to dialogue around conditions and policy outcomes,

then co-financing seems a realistic option. On the other hand, if Switzerland intends to have some

influence in policy dialogue and outcome then how the Swiss position themselves will depend upon

whether they agree with the dominant co-financiers’ conditionalities and whether they have enough

bargaining power to influence these conditions. The issue then becomes one of short-term, versus

long-term strategies.”

EE

EE

EE

47


48

“In the longer term, seco needs to evaluate whether the World Bank, or another donor that it i ntends

to co-finance with, will take them on as a genuine partner in terms of dialogue, policy negotiations

and information-sharing. If not, how can the Swiss make themselves heard?”

Folgerungen zu Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierungen mit BWI’s und EBRD

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Die Zusammenarbeit mit den multilateralen Finanzierungsinstituten ist namentlich im

Rahmen der makro-ökonomischen Unterstützungsmassnahmen von strategischer Wichtigkeit.

Ø Der Anteil der Projekte, die via Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierung mit der Weltbank,

dem IWF oder der EBRD abgewickelt werden, ist insgesamt hoch. Dabei ist das

Volumen der Parallel-Finanzierungen gemäss seco wesentlich grösser als jenes der Co-

Finanzierungen.

Ø Parallel-Finanzierungen sind ein geeignetes Mittel für die Optimierung des Politikdialogs

und der Interventionskraft des seco. Zudem verfügen sie über die Stärken der rein bilateralen

Projekte. Zu den Projekten mit Parallel-Finanzierungen gab es, wenn überhaupt,

nur positive Rückmeldungen.

Ø Die nachvollziehbaren Gründe, die für das Engagement des seco-Programms via der Co-

Finanzierung mit multilateralen Institutionen sprechen, wurden durch die Erfahrung vor

Ort teilweise relativiert. Zweifel in Sachen ungenügender Visibilität, geringer Lerneffekte

für das seco und die mit einer allfälligen Nicht-Rückzahlung der Kredite (des jeweiligen

Finanzinstitutes) verbundenen Risiken und Abhängigkeiten der Co-Finanzierung wurden

verschiedentlich aufgeführt. Ein Überdenken dieser Co-Finanzierungen wird von verschiedenen

Interviewpartnern und in den Kommentaren der Umfrage angeregt.

Ø Die Anregung zum Überdenken der Co-Finanzierungen wird auch aus der Sicht der Bilanzierung

bestätigt. Gemäss dem Verständnis der Bilanz geht es dabei um: (a) einen

gezielteren Einsatz, verbunden eventuell mit einer volumenmässigen Reduktion zugunsten

der Parallel-Finanzierungen, (b) eine vermehrte Einbringung der Eigeninteressen des

seco bei der Aushandlung der einschlägigen Abkommen mit den internationalen Finanzinstituten,

(c) eine Stärkung der Rolle des seco bei der Durchführung (auf der Ebene der

“Steering Committees“), (d) die Verbesserung der Information und des Projekt-Monitoring

zuhanden des Co-Finanzierers und (e) die Mitsprache und direkte Partizipation bei Projektevaluationen

(um insbesondere am Lerneffekt stärker zu partizipieren).

Ø Insgesamt erscheint im Rahmen der Ostzusammenarbeit die Erfahrung mit Parallel-

Finanzierungen positiver als jene mit Co-Finanzierungen. Letztlich muss aber über die

geeignete Form der Finanzierung und Zusammenarbeit mit den internationalen Finanzinstituten

von Fall zu Fall entschieden werden.

4.1.3.3. Kooperation von seco und DEZA

In Zusammenhang mit der Kooperation von seco und DEZA stehen die folgenden, auf den

”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Wo bestehen Synergien und wo Konflikte zwischen den Instrumenten von DEZA und seco?

2: Haben die DEZA und das seco adäquate Organisations- und Managementstrukturen für eine effektive

und effiziente Zusammenarbeit?

In der Anfangsphase der Transition war die Abstimmung der damaligen Bundesstellen (BA-

WI und BZO, später die AZO) sicherlich nicht optimal. Mit der Weiterentwicklung der Verordnung

974.11 (vom 6. Mai 1992) und deren Abstützung auf den BB-95, sowie der damit verbundenen

Reorganisation beider Stellen zu seco und DEZA wurde diese aber verbessert.

Insbesondere wurden die Kompetenzen zum Sektor Gesundheit (der Gesundheitssektor

EE


wurde vollständig vom seco in die DEZA verlagert) sowie zum Finanzsektor neu geregelt.

Beide Institutionen fokussieren nach wie vor die Förderung des Privatsektors; ihre Ansätze

und Instrumente sind aber weitgehend komplementär.

Zusätzlich trugen zwei weitere Elemente wesentlich zur Verbesserung der Zusammenarbeit

von seco und DEZA und zu einer klareren Ausarbeitung der Synergien bei:

Ø Die Etablierung von gemeinsamen Kooperationsbüros und

Ø Die gemeinsamen Landesprogramme.

Grundsätzlich wurden in den Interviews die gemachten Fortschritte in der Zusammenarbeit

beider Institutionen hervorgehoben und die heutige Situation als zufriedenstellend qualifiziert.

Dennoch gab es einige Rückmeldungen, die Möglichkeiten einer weiteren Optimierung aufzeigen,

insbesondere:

Ø die stärkere Betonung der übergeordneten Identität der schweizerischen Ostzusammenarbeit

und der gemeinsamen Visibilität der Projekte sowie die Eliminierung von Wettbewerbs-Situationen,

insbesondere gegenüber den lokalen Counterparts,

Ø die Verwendung gemeinsamer oder gegenseitig abgestimmter Instrumente für die strategische

Planung und für die Projektbegleitung sowie Projektdokumentation,

Ø das Durchführen gemeinsamer Programmbegleitungsmissionen vor Ort,

Ø die stärkere Ergänzung des DEZA-Ansatzes zur “good Governance“ und des seco-

Ansatzes zu institutionellen Reformen im Wirtschaftssektor und der “co-operate Governance“.

Aus der Erfahrung der Bilanzierung der Ostzusammenarbeit kann insbesondere der Sinn einer

weitergehenden Abstimmung der Management-Instrumentarien unterstrichen werden. So

erwiesen sich beispielsweise im Bereiche des seco die Projekt-Eintretensnotizen, die

Schlussnotizen sowie der systematische Kurzbeschrieb der Projekte (mit den wichtigsten

Projektdaten und einer kohärenten Sektorzuteilung), als sehr hilfreiche Informationsbasen für

die Bilanzierung. Im DEZA-Bereich war diese Informationsbasis wesentlich dünner. Eine weitere

Optimierung und interinstitutionelle Abstimmung dieses Instrumentariums wäre für die

Zusammenarbeit beider Institutionen sicherlich förderlich. Aufmerksamkeit verdient dabei

auch die Harmonisierung der Terminologie (betreffend Sektoren, Begünstigte, etc.).

Folgerungen zur Kooperation von seco und DEZA

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Durch die Weiterentwicklung der Verordnung 974.11 wurden die Kompetenzen beider

Stellen klarer geregelt und das Konfliktpotential wesentlich abgebaut. Insbesondere in

der Förderung des Privatsektors bestehen noch immer gewisse Grauzonen. Im konstruktiven

Dialog werden aber auf technischer Ebene meist Lösungen gefunden.

Ø Die Kooperationsbüros und die Landesprogramme sind eine geeignete Form, um vor Ort

die Programme optimal abzustimmen.

Ø Eine Harmonisierung des Planungs- und Durchführungsinstrumentariums (beispielsweise:

von den Eintretensnotizen bis hin zu den Schlussnotizen, abgestimmte Projektdatenblätter,

etc.) zwischen seco und DEZA ist angezeigt. Sie ist eine Voraussetzung für ein

kohärenteres Auftreten beider Ämter und würde letztlich selbst eine zukünftige Bilanzierung

wesentlich erleichtern.

49


4.1.3.4 “Know How“ Einsatz

In Zusammenhang mit dem Einsatz von “Know How“ stehen die folgenden, auf den ”Terms

of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

50

1: Wird das Wissen/Erfahrung von anderer Organisationen und Gebern genügend genutzt?

2: Wurden Nischen und komparative Vorteile konsequent genutzt? Welche?

3: Werden Erfahrungen auf Projekt- / Programmebene systematisch ausgewertet für a) Steuerung und b)

den Politikdialog?

Nischen und komparative Vorteile der Zusammenarbeit

Die Interviews und die Umfrage ergaben ein sehr konsistentes Bild betreffend der Nutzung

der komparativen Stärken und Nischen der schweizerischen Finanziellen Zusammenarbeit.

Dieses wird im folgenden kurz skizziert (siehe dazu auch den Kasten am Ende dieses Textteiles):

a) Übergreifende Aspekte

Ø Relevanz und Qualität: Das seco achtet darauf, dass in jenen Sektoren gearbeitet wird,

wo die Zusammenarbeit für die Empfänger relevant sein kann. Der Schweizer Beitrag ist

klar ziel- und zielgruppenorientiert. Die Zusammenarbeit ist stark auf die reellen Bedürfnisse

der Bevölkerung abgestimmt. Die Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ist eng und

konstruktiv.

Ø Kontinuität: Die Mittel- und Langfristigkeit des Engagements: In schwierigeren Projektphasen

stoppt die Schweiz nicht sofort die Zusammenarbeit, sondern sucht nach Lösungen.

Dies stärkt das Vertrauen in die Zusammenarbeit.

Ø Organisation: Das seco geht vergleichsweise recht unbürokratisch vor und ist ziemlich

flexibel in Sachen Anpassung an die lokalen Gegebenheiten.

Ø Ansatz: Die Erfahrungen werden aufgebaut und nicht aufgepfropft. Dies entspricht möglicherweise

der schweizerischen Erfahrung vom Föderalismus (man kann nicht was von

oben aufpropfen). Damit verfolgen die Projekte oft eher einen “Bottom-Up“ Ansatz.

Ø Kohärenz: Das seco verfolgt keine verborgene Agenda (“hidden Agenda“). Die Schweiz

hatte (und hat) zwar auch wirtschaftliche Interessen, aber diese standen (und stehen) nie

derart im Vordergrund, dass in Partnerländern eine Angst vor der Zusammenarbeit entstanden

wäre. Zudem agierte die Schweiz meist relativ bescheiden.

Ø Vernetzung: Das Bemühen ist gross, die Geber-Koordination mit zu tragen. Die Kooperationsbüros

haben dazu einen klaren Auftrag (zumindest in den prioritären Themen der

Ostzusammenarbeit, sowie in jenen Ländern, wo eine Koordination der Geber besteht).

Die Geberkoordination ist je nach Region mehr oder weniger wichtig für die schweizerische

Zusammenarbeit. In Zentralasien war sie ja schon sehr früh aktiv; viele Geber kamen

aber erst in den letzten Jahren hinzu.

b) Vergleich mit den EU-Programmen (im Bereiche Finanzielle Zusammenarbeit)

Ø Zu Beginn des Transitionsprozesses praktizierte die EU noch keine Finanzielle Zusammenarbeit,

sondern vor allem eine Technische Zusammenarbeit. In der Anfangsphase

war sozusagen die Schweiz der einzige Geber, der bilateral Finanzielle Zusammenarbeit

anbot. Mit dem Ausblick der mittel- und zentraleuropäischen Länder auf die EU-Adhäsion

änderte sich dies allerdings und die EU nahm grössere Programme der Finanziellen Zusammenarbeit

auf.


Ø Für verschiedene mittel- und zentraleuropäische Transitionsländer wird die EU ab Mitte

der 90-er Jahre wichtig. Sie richten sich fortan auf die EU aus, die Schweiz und deren

Zusammenarbeit treten in den Hintergrund. Danach versuchte das seco noch in erster

Linie im Bereiche der Joint Implementation (Klimaschutz / Kyoto-Protokoll) mit den EU-

Kandidaten zusammenzuarbeiten. Die Joint Implementation erlaubte es ja auch, Versuche

zu machen.

Ø Im Vergleich zur EU ist der Beitrag der Schweiz relativ klein. Um so mehr muss die Ostzusammenarbeit

Nischenstellungen einnehmen. Statt auf nationaler Ebene und in Projekten

von nationaler Bedeutung kann die Ostzusammenarbeit durchaus gezielt in mittleren

Städten, wie beispielsweise auch auf Gemeindeebene 14 , genügend Relevanz erreichen

und dort auch Einfluss auf den politischen Dialog ausüben 15 .

Ø Eine weitere Nische des seco war im bisherigen Transitionsprozess die Rehabilitation

und das Sicherstellen von Infrastrukturanlagen, die vor Jahren noch Bezug zur Schweizer

Industrie hatten. In diesen Fällen machte (und macht weiterhin) die Rehabilitation

auch Sinn. Dasselbe gilt für die Kataster; auch in diesem Bereiche verfügt die Schweiz

über gute Erfahrung und lieferten Schweizer Firmen schon früher Geräte. 16

Ø Im Bereiche der Handelsförderung macht eigentlich nur das CBS (Holland) ähnliche Arbeit

wie das seco. Das CBS fördert Importe in die Europäische Union. In Sachen Biozertifizierung

hat das seco ebenfalls eine klare Nische gefunden; es gibt neben dem Seco lediglich

kleinere, punktuelle Projekte mit schwedischer Unterstützung wie auch im rein

kommerziellen Bereich.

Ø Mit Blick auf die komparativen Vorteile schweizerischer Technologie gibt die Evaluation

des Landesprogramms mit der Tschechischen Republik verschiedene Hinweise, u.a. wird

dort betont, dass die schweizerische Industrie ihre Wettbewerbsvorteile vorab bei “High

Tech“ – Produkten ausspielen konnte und dass die Frage lokaler Vertretungen der Firmen

sich als mitentscheidender Faktor für die Nachhaltigkeit auswirkte (auch im Sinne

des Aufbaus kommerzieller Beziehungen).

c) Vergleich mit den multilateralen Programmen (im Bereiche Finanzielle Zusammenarbeit)

Ø Bei den Projekten der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds und der EBRD steht

das Kreditinstrumentarium im Vordergrund (d.h. es handelt sich um rückzahlbare Kredite

[Loans]); die Zusammenarbeit des seco mit den Transitionsländern dagegen basiert auf

nicht rückzahlbaren Krediten [Grants]. Dieser Unterschied ist insbesondere in der zentralasiatischen

Region wesentlich, wo ja die Auslandverschuldung zu einem absolut vordringlichen

Problem geworden ist.

Ø Projekte, die auf rückzahlbaren Krediten beruhen, fallen für das Land meist auch teurer

aus. So können derartige Projekte zu Tariferhöhungen führen, falls sie nicht mit nichtrückzahlbaren

Komponenten ergänzt werden. Beispielsweise werden Projekte der EBRD

von Ressourcepersonen als relativ teuer eingestuft.

Ø In Zusammenhang mit Co- und Parallel-Finanzierung zu multilateralen Vorhaben hat der

Beitrag des seco insofern eine Schlüsselstellung, als mit nicht rückzahlbaren Krediten vitale

Bereiche finanziert werden, mit Blick darauf, die Auslandverschuldung gegenüber

den multilateralen Krediten in den akzeptablen Grenzen zu halten.

Ø Bei den genannten multilateralen Finanzierungsprojekten handelt es sich stets um grössere

Vorhaben (oft > 100 Mio CHF). In deren Grössenklasse kommt der politische Dialog

sozusagen natürlich hinzu. Dagegen liegt wohl das Volumen der meisten seco-Beiträge

14 Siehe auch den Ansatz zur Gemeindeförderung der Deza.

15 Beispiel Verkehr: die EU setzt auf den Transitverkehr. Der Regionalverkehr vieler städtischer Agglomerationen bricht aber

zunehmend zusammen. Das gleichzeitige Wachstum des Privatverkehrs trägt zur Luftverschmutzung bei. Die Schweiz hat

gute Erfahrung im Regionalverkehr und könnte in diesem Bereich sehr wohl eine Nischenstellung einnehmen.

16 Mit Blick auf einen Beitrag zum politischen Dialog sind die Möglichkeiten bei Energieprojekten eher gering, da es sich meist

um nationale Vorhaben handelt und damit das “Leverage“ des seco limitiert ist; dagegen sind diese im Sektor Wasser vergleichsweise

grösser, da es sich oft um einen dezentralisierten Sektor handelt, und damit das seco auf mehr lokaler Ebene

durchaus einen relevanten “Leverage“ erreichen kann.

51


52

klar unterhalb der Einstiegsgrösse der Weltbank. Aufgrund der geringeren Volumina der

seco-Projekte ist eine Einflussnahme auf den politischen Dialog wesentlich erschwert.

Ø In den für die Zusammenarbeit schwierigeren Transitionsländer, wie Südosteuropa, die

GUS und Zentralasien, hat sich das seco oft mit Co-Finanzierung oder Parallel-

Finanzierung an die multilateralen Vorhaben angehängt. Thematisch bestehen deshalb

kaum Unterschiede zwischen den Projekten des seco und jenen der multilateralen Institutionen.

Ø Das seco ist eine kleine, aber flexible Institution mit kurzen Entscheidungswegen. In dieser

Hinsicht unterscheidet es sich wesentlich von den oben genannten multilateralen Institutionen.

Folgerungen zum Thema der Nutzung von Nischen und komparativen Vorteilen

Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:

Ø Das seco-Programm hat mit Bezug auf andere internationale Programme eine klare Positionierung

erreicht. Das seco hat zweifellos versucht, komparative Vorteile einzubringen

und Nischen der Zusammenarbeit zu besetzen. Verschiedene seiner Ansätze sind recht

innovativ.

4.1.4 Erfahrungen (“Lessons Learnt“)

Die folgenden Erfahrungen (“Lessons learnt“) basieren auf der Analyse der Unterlagen (Landesprogramme,

Erfolgskontrollen und Schlussnotizen), der Umfrage an ausgewählte Kooperationsbüros

und seco-Counterparts, sowie der durchgeführten Interviews. Aus der grossen

Vielfalt der Anregungen hat das Evaluationsteam die folgenden herauskristallisiert:

a) Übergreifende:

Ø Es dauert länger, als man denkt. Auch die Schweiz glaubte anfänglich, die ganze Transition

wäre bloss von kurzer Dauer; und nur mit der allmählichen Annäherung wurde man

sich des Umfangs des Prozesses bewusst. Damit fing man auch an, die Kooperation zu

verlängern. Nicht nur die Schweiz, auch alle anderen haben diesen Fehler gemacht und

hatten unrealistische Erwartungen, selbst die Ostdeutschen.

Ø Die Dynamik des Transitionsprozesses ist schwer vorhersehbar. Nur schon in 5 Jahren

kann sich die Situation grundlegend ändern; so haben beispielsweise kriegerische Konflikte

und die Neuausrichtung der zentraleuropäischen Länder auf den EU-Beitritt das

Szenarium für die Zusammenarbeit wesentlich verändert. Das Instrumentarium der Zusammenarbeit

muss flexibel auf diese Änderungen reagieren können.

Ø Der Beitrag des seco’s zur Transition darf nicht überschätzt werden. Man muss anerkennen,

dass einerseits angesichts des Umfanges der Transition und der Anzahl der Länder

und andererseits angesichts der Volumina grösserer Geber, der Beitrag der Schweiz in

dessen Quantität und bezogen auf den jeweiligen Landeskontext nicht sehr signifikant

sein kann. Um so mehr ist die Frage der Qualität des Beitrages aber wichtig.

Ø Auch das seco musste die Erfahrung und das Vertrauen erst allmählich aufbauen. Von

anfänglich eher punktuellen Ansätzen, erkannte man zunehmend die Wichtigkeit, integraler

vorzugehen und die Projekte besser in Bezug auf Sektorpolitik und politischen Dialog

zu situieren. Allerdings, beim politischen Dialog kann man sich nicht einfach einklinken,

sondern es bedarf an Kontinuität, einer breiten sektor-spezifischen Erfahrung (gemeinsam

mit den Landespartnern und darüber hinausgehend mit anderen Ländern) und einer

gezielten Situierung der Projekte.

Ø Mit vielen Ländern der Transition sind die Rahmenabkommen im Handelsbereich ebenso

wichtig wie die wirtschaftliche Zusammenarbeit. Wenn unsere Märkte geschlossen bleiben

für Importe aus diesen Ländern, so wird deren Entwicklung nicht gefördert; also, es


aucht nicht nur den Unterstützungsansatz, sondern man muss auch bereit sein, im Bereich

des Handels den Ländern entgegenzukommen.

Ø Konzertierte und breit abgestützte Programme haben eine besonders hohe Relevanz.

Wo ein gemeinsamer gesamtheitlicher Aufhänger für die internationale Zusammenarbeit

besteht, ist die Ausrichtung des bilateralen Engagements wesentlich erleichtert und dessen

Resonanz ist desto besser. Dies gilt rückblickend für den Stabilitätspakt mit Südosteuropa

und dürfte vorausblickend auch für die Strategie zur Armutsbekämpfung in Zentralasien

zutreffen.

b) Relevanz und Effektivität der Projekte:

Ø Für den Projekterfolg sind ausschlaggebend, dass: (a) die Grundsätze der Zusammenarbeit

explizit beachtet werden, (b) die Projektziele nicht einseitig technisch definiert sind,

(c) vor der Unterzeichnung der Projekte die offenen Fragen bereinigt werden und die Projektvorschläge

den Qualitätsstandards entsprechen.

Ø Die Zielsetzungen waren oft zu eng technisch definiert. Will man aber integralere Projektansätze,

so muss das planende und begleitende Konsulententeam auch interdisziplinär

zusammengesetzt sein.

Ø Die lokalen Kosten werden teilweise wesentlich unterschätzt. In Projekten, welche eine

beträchtliche Beteiligung der lokalen Partner vorsehen, sollte gründlich abgeklärt werden,

inwiefern der Begünstigte in der Lage ist, die lokalen Arbeiten termingerecht auszuführen

und den finanziellen Verpflichtungen nachzukommen.

Ø Die Kontinuität der Zusammenarbeit ist wesentlich für nachhaltige Wirkungen und letztlich

eine Voraussetzung für den politischen Dialog. Man sollte weder Projekte fallen lassen,

noch auf jeden “Mainstream“ aufspringen.

Ø Ein bisschen mehr Mut für gewisse Sachen wäre wünschenswert. In der Entwicklungszusammenarbeit

gibt es oft keine Gewissheit, ob etwas geht oder nicht. Im allgemeinen ist

man wohl eher zu vorsichtig. Je mehr Erfahrung man hat, desto mehr wagt man wohl

auch; unerfahrene Projektverantwortliche wagen weniger.

Ø Ein bisschen mehr Rückmeldung und Monitoring wäre wünschenswert. Ein systematisches

Mitbegleiten des Rahmenumfeldes würde helfen, die Augen zu öffnen.

53


c) Institutionelle:

Ø Die institutionellen Aspekte sind eigentlich das Wichtigste. Einerseits spielen die Art der

Verpflichtung und das Engagement des Partners eine wichtige Rolle. Darüber hinaus

sind Organisationsberatung, Erfahrungsaustausch und Projektmanagement gleichwertig,

wenn nicht sogar kritischer als die Lieferung von Systemen und Geräten. Ebenso ist das

institutionelle Set-Up bei den Partnern wichtig; man muss deren Kompetenzen und Kapazitäten

vor Projektbeginn klären.

Ø Bei der Investitionsförderung ist es besonders schwierig, die geeigneten Fond-Manager

zu finden, weil es sowohl sehr gute Lokalkenntnisse als auch Erfahrung mit Venture Kapital

braucht. Letztere ist aber in den Transitionsländern und im speziellen in Zentralasien

noch kaum vorhanden.

Ø Das Thema Privatsektor ist in den Transitionsländern, insbesondere in Zentralasien, eine

besondere Herausforderung. Oft fehlt es den Partnern an Eigeninitiative und an einem integralen

wirtschaftlichen Denken. Investitionen müssen gesamtheitlich beurteilt werden,

dies geht hin bis zu den Abschreibungen. Oft wird schlechte Qualität zu horrenden Preisen

verhandelt. Dieses Verständnis, wie auch der Sinn für die Nachhaltigkeit, muss geschult

werden.

Ø In Zentralasien kann die Reform des Energiesektors negative Auswirkungen auf die arme

Bevölkerung haben, wenn nicht begleitende Massnahmen realisiert werden.

c) Zusammenarbeit:

Ø Der Ost-Ost Erfahrungsaustausch zeigt oft bessere und nachhaltigere Wirkung als bei

einem Austausch West-Ost. Die Brücke der Verständigung ist kleiner, und dadurch lassen

sich die Adressaten leichter überzeugen, dass das ganze auch im östlichen Kontext

realisierbar ist. Der Ost-Ost-Austausch macht eigentlich mehr Eindruck und schafft Anreize.

Ø Konkurrenzsituationen zwischen Projektstädten, können sich positiv auf den Projekterfolg

auswirken.

Ø Eine wesentliche Herausforderung ist das bessere und nähere Monitoring der Projekte

mit seco-Co-Finanzierung, speziell jene mit den Bretton Woods Institutionen.

Ø Der Lerneffekt für das seco ist bei der Zusammenarbeit mit multilateralen Institutionen

nur gering. Dabei hat das seco wenig Visibilität und wenig Chancen, zum politischen Dialog

beizutragen.

Ø Das Hauptrisiko der bilateralen Co-Finanzierung eines “Benchmark-Kredites“, der wesentlich

grösser ist als der Grant selbst, bezieht sich auf die allfällige Zahlungsunfähigkeit

(Rückzahlung des Kredits). Damit entsteht für das seco mit der Co-Finanzierung eine

Mitverantwortung zum Gesamtkredit.

d) Organisatorische Aspekte:

Ø Der Dialog vor Ort ist wichtig und damit ist die Unterstützung durch die Kooperationsbüros

unverzichtbar. Es braucht Vertrauenspersonen vor Ort, welche die alltäglichen Probleme

lösen. Politischer Dialog ohne Einverbundenheit vor Ort ist kaum denkbar. Zugleich

braucht es aber auch die direkte Präsenz des seco im periodischen Dialog mit den Partnern.

Ø Im seco braucht es professionelle Projektmanager; das heisst auch, die Programme bedürfen

einer optimalen Betreuung, und dazu sind finanzielle und personelle Ressourcen

die Voraussetzung.

Ø Das seco kann nicht alles auslagern, sonst verliert es an fachlicher Kompetenz und seine

Mitarbeiter würden zu Bürokraten. Die Balance zwischen Auslagerung und internen

Kompetenzen muss immer wieder neu gefunden werden.

54


4.1.5 Methodische Erfahrungen aus der Bilanzierung

Die zur Verfügung stehenden Projektunterlagen, insbesondere die Projektevaluationen, fokussierten

oft auf rein technische Aspekte und enthielten sehr wenig und zumindest nicht in

systematischer Weise Information zur Transition, der Art der Zusammenarbeit, zu Ownership

etc.. Nur einzelne Erfolgskontrollen enthielten reiche Information dazu.

Da die übergeordnete Vision des Beitrages der Projekte zur Transition immer mehr an Bedeutung

gewinnt, und in den jeweiligen periodischen Bilanzierungen auch im Vordergrund

steht, müsste das Instrumentarium der Projektplanung, Berichterstattung und Evaluation

noch weitergehend systematisiert werden.

Dass heutzutage Fragen wie die Nachhaltigkeit systematisch in jedem Projektantrag behandelt

werden, ist durchaus positiv, und sicherlich ein wesentliches Element für den Projekterfolg.

Sind aber gemäss Transitionsanalyse auch der Beitrag zur institutionellen Reform oder

in Zentralasien der Beitrag zur Armutsbekämpfung zentrale Zielsetzungen der schweizerischen

Ostzusammenarbeit, so sollten diese Fragen in den Projektdokumentationen ebenso

systematisch behandelt werden. Das Evaluationsteam ist aber nicht der Meinung, dass deswegen

Nachhaltigkeit, nationale Prioritäten, etcetera, zur “conditio sine qua non“ erhoben

werden sollen. Der Bericht der Bilanzierung der Ostzusammenarbeit zeigt ja auch verschiedentlich,

dass derartige Kriterien im Kontext der Transition situiert und teilweise flexibel interpretiert

werden müssen.

Eine weitere Herausforderung der Bilanzierung bestand in der Definition eines kohärenten

Sets von Indikatoren, auf dessen Grundlage die Bewertung stattfinden sollte. Der Bundesbeschluss

von 1995 wie auch die Transitionsanalyse gaben dazu nur relativ allgemeine Orientierungen.

Mit Blick auf die Umsetzung des 4. Rahmenkredites wäre es daher sinnvoll, dass

die übergeordneten Zielsetzungen mittels einzelner Schlüsselindikatoren weiter präzisiert

würden. Ebenso wäre es wünschenswert, wenn die klar strukturierten Zielformulierungen der

Landesprogramme mit den wichtigsten Schlüsselindikatoren ergänzt würden, welche dann

ihrerseits als Referenz für die einzelnen Projekte dienen sollten.

4.2 Die Ostzusammenarbeit der DEZA (OZA)

4.2.1 Relevanz und Zielorientierung

4.2.1.1 Übergeordnete Ziele und Prinzipien

1: In welchem Ausmass hat die OZA beigetragen zur Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und

der Menschenrechte sowie dem Aufbau und der Festigung des demokrati schen Systems?

2: In welchem Ausmass hat die OZA beigetragen zur Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen und s ozialen

Entwicklung?

a) Stellenwert der Zielsetzungen gemäss Bundesbeschluss 1995

Die Zielsetzungen und Grundsätze des Bundesbeschlusses über die Zusammenarbeit mit

den Staaten Osteuropas vom 24.3.1995 (vgl. Kapitel 3.1.1.) sind auch Grundlage für die

Ostzusammenarbeit der DEZA. Mit der DEZA-Strategie 2010 (2000) und der Ausarbeitung

eines Konzeptes der OZA zur Zusammenarbeit mit Osteuropa und der GUS (2000-2005)

wurden diese Ziele weiter konkretisiert. Diese stellen heute die Grundlagen dar für die Ausarbeitung

von sektoriellen Strategien, Landesprogrammen, thematischen und geografischen

Schwerpunkten, und umschreiben die Grundsätze sowie Instrumentarien der Zusammenarbeit.

55


In der Botschaft zur Aufstockung des 3. Rahmenkredites (14.11.2001) wird überdies Bezug

genommen auf die internationalen Entwicklungsziele (Millennium Development Goals) 17 wie

sie von der UNO, der Weltbank und der internationalen Gemeinschaft zur Armutsbekämpfung

sowie zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung formuliert wurden. Eine allgemeine

Operationalisierung dieser Kriterien im Rahmen der Ostzusammenarbeit steht jedoch noch

aus.

70

60

50

40

30

20

10

0

56

Zielorientierung der laufenden DEZA-Projekte

Hauptbeitrag Nebenbeitrag

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Demokratie &

Rechtsstaat

Marktwirtschaft

Soziales &

Umwelt

1-16 = Zielorientierungen, siehe Erläuterungen rechts

(n = 178 Projekte mit 1 Hauptbeitrag und 1-3 Nebenbeiträgen)

1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen

2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten

3 Einführung freier und geheimer Wahlen

4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen

5 Überwindung der Zwangsorganisation der Gesellschaft (freie

Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden,

Selbsthilfeorganisationen und Interessengruppierungen)

6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs

7 Festigung einer zivilen Gesellschaft

8 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft

9 Liberalisierung der Märkte

10 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen

11 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung

der wirtschaftlichen Infrastruktur

12 Unterstützung der Berufsbildung

13 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation,

Zunahme der Armut und Zerstörung des sozialen Netzes

(inkl. Gesundheit, Grundschulbildung)

14 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes

15 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser,

Boden und Ökosystemen

16 Unterstützung von Massnahmen und Politik für einen effizienten,

wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Umgang

mit Energie

Abbildung 14: Die Zielorientierungen der laufenden DEZA -Projekte in Osteuropa und der GUS

(Quelle: Portfolio-Analyse)

Die 178 im Jahre 2002 laufenden Projekte (ohne Regionale Programme) leisten wesentliche

Beiträge zu den gesetzlichen Zielorientierungen, gemäss Erläuterungen zum Bundesbeschluss

(1995). Rund 25% der Projekte leisten einen Hauptbeitrag im sozialen Bereich (Gesundheit,

Bildung, Armut, Arbeitslosigkeit) [13], gefolgt vom Aufbau des Rechtswesens und

effizienter Verwaltungen [1] mit 14 %, der Berufsbildung [12] mit 13%, und der Förderung

privatwirtschaftlicher Strukturen [10], vor allem KMU mit 11%.

Ein Viertel der Projekte leistet einen Nebenbeitrag zum Ausbau und der Pluralisierung des

gesellschaftlichen Dialogs [6], und jedes sechste Projekt fördert indirekt die berufliche Bildung

[12], ein Ausdruck für den hohen Stellenwert der Aus- und Weiterbildung zur Stärkung

der Partnerorganisationen und Begünstigten. Ebenfalls ein Sechstel der Projekte leistet einen

Nebenbeitrag zur Förderung der Zivilgesellschaft [7].

Haupt- und Nebenbeiträge von laufenden DEZA-Projekten in den Bereichen Energie [16]

Umwelt [15] und Kultur [14] sind untervertreten. Beiträge im Bereich Garantie von Grundfreiheiten

[2], Einführung geheimer Wahlen [3], Erarbeitung demokratischer Verfassungen [4]

fehlen weitgehend. Die Hauptbeiträge der Projekte verteilen sich relativ gleichmässig auf die

drei Bereiche Demokratie/Rechtsstaat [1-7], Festigung der Marktwirtschaft [8-12] sowie den

Sozial- und Umweltbereich [13-16], während dem ein Grossteil der Projekte Nebenbeiträge

im Bereich Demokratie/Rechtsstaat liefert. Bezogen auf die beiden Ziele gemäss Bundesbeschluss

von 1995 orientieren sich somit rund 45% der Haupt- und Nebenbeiträge von DEZA-

Projekten auf das Ziel Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschen-

17 Diese definieren 8 Oberziele (goals) mit insgesamt 18 Unterzielen (targets) und 48 Indikatoren. Die Oberziele umfassen z.B.

die Halbierung der Zahl der Menschen, welche weniger als 1 US $ pro Tag Einkommen haben bis ins Jahre 2015 oder die

Entwicklung einer globalen Partnerschaft für Entwicklung.


echte sowie Aufbau und Festigung der demokratischen Systeme (Unterziele [1]-[7]) und

55% der Beiträge fördern eine nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung (Unterziele

[8]-[16]), womit die beiden Hauptziele der Ostzusammenarbeit in etwa gleichwertig adressiert

werden.

Die laufenden DEZA Projekte erfüllen die in der Transitionsanalyse (Melzer 2003) geforderte

Nutzung der menschlichen, sozialen, technischen Potenziale und Umweltressourcen mit

mindestens einem Hauptbeitrag oder mehreren Nebenbeiträgen. Eine Gewichtung oder klare

Bewertung ist allerdings aufgrund der diesbezüglich generellen Folgerungen in der Transitionsanalyse

nicht möglich.

b) Stellenwert der Zielsetzungen gemäss Transitionsanalyse

Die Transitionsanalyse (Melzer 2003) zeigt Fortschritte, aber auch Schattenseiten der tiefgreifenden

Umwälzungen in Osteuropa auf. So haben als Folge der Transition generell die

Wahlmöglichkeiten und Freiheiten der Bürger Osteuropas zugenommen. Ausser in Mitteleuropa

– wo die wirtschaftlichen, politischen und sozialen Anpassungen relativ rasch erfolgten

– verliefen die Transitionsprozesse in anderen Ländern aber chaotisch und konfliktiv, wie

zum Beispiel in Ex-Jugoslawien, im Südkaukasus und in Tadschikistan oder waren begleitet

von erheblichen negativen Nebenwirkungen, wie Verarmung breiter Bevölkerungskreise (z.B.

von Rentnern, Arbeitslosen und Flüchtlingen), einer um sich greifenden Perspektivlosigkeit

sowie ethnischen Spannungen. Dies hat auch die schweizerische Ostzusammenarbeit vor

neue Herausforderungen gestellt, die so in den Zielsetzungen des Bundesbeschlusses von

1995 noch nicht enthalten waren. Speziell die Migrationsthematik (Prävention und Rückführung

von Flüchtlingen) wurde in Bosnien & Herzegowina und der Region Kosovo 18 zu einem

zentralen Bereich der schweizerischen Ostzusammenarbeit seit 1996, insbesondere auch

aus innenpolitischen Gründen. Die DEZA schenkt seit einigen Jahren der Analyse und Umsetzung

der Problematik der „Neuen Armut“ eine gewisse Aufmerksamkeit. 19

Bald nach dem Umbruch wurde deutlich, dass dem Aufbau neuer politischer, wirtschaftlicher

und sozialer Institutionen (von Parlamenten über Justiz- und Gesundheitssysteme bis zu

Gemeinde- und Branchenverbänden sowie kulturellen Treffpunkten) größte Bedeutung zukommt.

Der grösste Teil der DEZA Projekte in allen Ländern verfolgt heute den Aufbau oder

die Stärkung von politischen (effiziente Verwaltungen etc.) und zivilgesellschaftlichen Institutionen

(NGOs, Verbände etc.) als zentrales Anliegen. Der Aufbau von wirtschaftlichen Institutionen

(Vermarktung, Privatsektorförderung) hatte in einigen Ländern eine grosse Bedeutung.

Je nach Transitionsphasen in denen sich ein Land befindet, richten sich die Projekte nach

den Bedürfnissen und Kapazitäten der lokalen Partnerinstitutionen aus. Dies führt im Quervergleich

zu einem unterschiedlichen Stand des DEZA Landesportfolios. In Ländern mit fortgeschrittener

Transition (z.B. Bulgarien) werden zivilgesellschaftliche Institutionen und demokratische

Prozesse gefördert, während dem in zurückgebliebenen Ländern, wie in Zentralasien,

die Grundlagen für die Pluralisierung der Institutionen und Stärkung der Eigentumsrechte

gelegt werden (z.B. durch die Unterstützung von Katastern, Volkszählungen, etc.).

Eine unerwartete Hypothek der Transition ist das Phänomen der Verarmung breiter Bevölkerungskreise,

welche zunehmend deutlicher die Entwicklungsperspektive einzelner Länder

oder Regionen tangiert. Seit 2000 rückt auch die Armuts- und damit die Umverteilungsproblematik

bei der Konzipierung von Landesprogrammen und DEZA-Projekten stärker ins Zentrum,

speziell bei den ärmsten Transitionsländern Zentralasiens und des Südkaukasus. Die

Verarmung wird in den neueren Landesprogrammen explizit auf der Zielebene angespro-

18 Die Region Kosovo ist völkerrechtlich eine Provinz von Serbien & Montenegro, wird in diesem Bericht aber separat ausgewiesen,

da für Kosovo wie für Schwerpunktländer ein DEZA/seco Mid-Term Concept (Landesprogramm) vorliegt. Der völkerrechtliche

Status von Kosovo bedarf einer Lösung. Zur Zeit wird Kosovo temporär von einer UN Mission administriert (UNMIK).

19 Vgl. dazu auch das Issue Paper „New Poverty in South-Eastern Europe“ der Sektion Südosteuropa der OZA.

57


chen wie z.B. im Entwurf des Landesprogramm Ukraine 2003 oder mittels einkommensfördernden

Projekten für arme Haushalte (Südosteuropa).

Folgerungen

Ø Die Bilanz kommt zum Ergebnis, dass die übergeordneten Ziele und Grundsätze der

schweizerischen Ostzusammenarbeit wertvolle gesetzliche, strategische und operationelle

Orientierungsrahmen für die Identifikation, Planung und Umsetzung der DEZA Programme

und Projekte darstellen.

Ø Die Orientierung der laufenden Projekte zeigt, dass sich Haupt- und Nebenbeiträge relativ

gleichmässig auf die Bereiche Demokratie & Rechtsstaat, Förderung der Marktwirtschaft

sowie Soziales & Umwelt verteilen und damit wesentliche Kernprobleme der Transition

ansprechen. Speziell die starken Aus- und Weiterbildungskomponenten in den

meisten Projekten sind eine wichtige (aber nicht hinreichende) Voraussetzung zur institutionellen

Stärkung der Partner, einer zentralen Aufgabe im Transitionsprozess.

Ø Die Ziele für die Ostzusammenarbeit sollten im Hinblick auf ein neues Bundesgesetz reflektiert,

dem Stand der Transition angepasst und eventuell priorisiert werden. Zum Beispiel

wird die Gesundheit – obwohl ein wichtiger Sektor in mehreren Ländern – nicht explizit

erwähnt, oder gibt es zu Zielbereichen wie „Einführung freier und geheimer Wahlen“

oder „Erarbeitung demokratischer Verfassungen“ kaum Massnahmen.

4.2.1.2 Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Dynamik der

Transition

1: Wie hat sich die geografische Schwerpunktbildung den sich änd ernden Herausforderungen angepasst?

2: Wie hat sich die thematische Orientierung (Sektoren) den sich ändernden Herausfo rderungen angepasst?

3: Wie war die OZA zur Förderung der 4 Schwerpunktspotentiale über die Zeit und die Regionen ausgeric htet?

4: Wie hat sich die Wahl der Partner den sich ändernden Herausforderungen angepasst?

Es zeigte sich mit der Zeit, dass der Umbau der Gesellschaften Osteuropas hin zu demokratischen

und marktwirtschaftlichen Systemen komplizierter und viel zeitaufwendiger ist als ursprünglich

angenommen. Zudem verlaufen die Transitionsprozesse regional sehr verschieden.

Wie hat die DEZA auf diese Herausforderungen der Transition reagiert?

a) Verschiebungen der geografischen Schwerpunkte

Das jährliche Volumen der OZA Leistungen hat sich seit 1992 auf CHF 94 Mio. im Jahr 2002

vervielfacht. Als Resultat der Ausdifferenzierung der politischen, sozialen und wirtschaftlichen

Situation in den verschiedenen Ländern und Regionen Osteuropas hat sich die geografische

Schwerpunktbildung der OZA in den letzten 11 Jahren markant verschoben:

EU-Beitrittsländer: In Einklang mit den raschen Fortschritten der Transition und damit verbunden

der Konsolidierung der neuen Institutionen in Mitteleuropa wurde dort das Schweizer

Engagement ab 1995 kontinuierlich abgebaut, vorab aufgrund der politischen Vorgaben des

damaligen Aussenministers Cotti. Die meisten Länder Mitteleuropas liegen heute wieder

über dem wirtschaftlichen Niveau vor dem Umbruch und die Grundsatzreformen sowie der

Aufbau der Institutionen haben inzwischen fast westeuropäische Standards erreicht (zu rund

80% (Melzer 2003)). In den Baltischen Staaten Lettland, Litauen und Estland, sowie in Ungarn,

der Tschechischen Republik, der Slowakischen Republik, Polen und Slowenien, welche

im April 2004 EU-Mitglieder werden, setzt die DEZA heute keine Projekte mehr um. Lediglich

im Rahmen Regionaler Programme laufen noch einige Aktivitäten (z.B. das Nuklearprogramm

mit Zentrum in der Slowakischen Republik).

58


Südosteuropa: Demgegenüber verlagerte sich nach 1995 der Schwerpunkt der DEZA-

Unterstützung nach Südosteuropa und in die dort von kriegerischen Auseinandersetzungen

betroffenen Länder (z.B. Bosnien & Herzegowina und Region Kosovo) vorab aufgrund des

markanten Stabilitäts- und Sicherheitsrisikos für die Schweiz (z.B. als Folge des plötzlichen

Migrationsdrucks). Bulgarien und Rumänien blieben Schwerpunkt während der gesamten

Periode.

GUS-7: Bis 1997 vertraten schweizerische NGOs die schweizerische Zusammenarbeit in

Zentralasien, vorab in Kirgisistan. Erst Ende der 90er Jahre baute die DEZA ihr eigenes Engagement

in Kirgisistan, Tadschikistan und Usbekistan sowie dem Kaukasus (Georgien,

Aserbaidschan und Armenien) sukzessive aus. Diese Ländergruppe umfasst heute die ärmsten

Länder Osteuropas und der GUS.

Rest-GUS: Russland war aus aussenpolitischen Erwägungen bereits früh ein Schwerpunktland,

die Ukraine und Moldawien kamen erst Ende der 90er Jahre dazu. Weissrussland, Kasachstan

verfolgen ausgeprägte Eigenziele unter autokratischer Führung und hier gelangen

bisher kaum DEZA Projekte zur Ausführung. Turkmenistan ist das einzige Land Osteuropas

und der GUS ohne DEZA Projekte, u.a. aufgrund politischer Kriterien (Diktatur).

Ohne Regionale Programme konzentriert sich der Einsatz der verpflichteten Mittel in der Periode

1992-2002 zu rund 55% in Südosteuropa, zu 16 % in den Ländern der Rest-GUS, zu

15 % in den Ländern der GUS-7 und zu 14 % in den EU-Beitrittsländern. Nach dem Ausstieg

aus Mitteleuropa verteilen sich die verpflichteten Mittel seit 2000 zu 68% auf Südosteuropa,

zu 18% auf die GUS-7 und zu 14% auf die Rest-GUS. Das entspricht bisher den Vorgaben

gemäss dem OZA Konzept 2000-2005.

Die Regionalen Programme in den Bereichen Jugend, Nuklearsicherheit, Justiz- und Polizeireformen,

Kultur und Forschung, sowie andere länderübergreifende Massnahmen absorbieren

rund einen Drittel der gesamten DEZA-Leistungen.

59


Entwicklung der verpflichteten DEZA-Mittel nach Länderkategorien (in Millionen CHF)

EU-

Beitrittsländer

Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn

Südosteuropa Albanien, Bosnien & Herzegowina, Bulgarien, BR Jugoslawien, Kroatien, Kosovo, Mazedonien, Rumänien

GUS-7 Aserbeidschan, Georgien, Moldawien, Kirgisistan, Tadschikistan, Usbekistan

Rest-GUS Kasachstan, Russland, Turkmenistan, Ukraine, Weissrussland

Regionale

Prog.

Verschiedene Länder, nicht eindeutig einer der obigen Ländergruppen zuzuordnen

Abbildung 15: Die geografische Entwicklung der verpflichteten DEZA -Mittel für die verschiedenen

Länderkategorien

(Quelle: Portfolio-Analyse)

Seit 1992 wurden rund 70 % der verpflichteten DEZA-Mittel in lediglich 6 Ländern eingesetzt:

Russische Föderation, Kirgisistan, Bosnien & Herzegowina, Bulgarien, Albanien und Rumänien

(ohne Regionale Programme). In den 12 Ländern mit Kooperationsbüros investierte die

DEZA mit fast 85% den Hauptteil der Mittel. Dies widerspiegelt eine relativ deutliche Konzentration

des geografischen Mitteleinsatzes.

Eine detaillierte Darstellung der verpflichteten Mittel nach Ländern findet sich im Anhang A.2.

Folgerungen

Ø Die geografischen Schwerpunkte der DEZA in den Ländern Osteuropas und der GUS

haben sich dynamisch den Problemen und Bedürfnissen dieser Länder angepasst (z.B.

Ausstieg aus Mitteleuropa, Verlagerung in die GUS-7 Länder).

Ø 70% der DEZA-Mittel wurden seit 1992 in nur 6 Ländern Osteuropas und der GUS eingesetzt.

Das ist ein relativ hoher Grad der geografischen Konzentration.

b) Veränderungen der sektoriellen Schwerpunkte

Die folgende Figur zeigt die Veränderung der sektoriellen Mittelallokation unter Berücksichtigung

der Regionalen Programme:

60

100

80

60

40

20

0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

EU Beitrittsländer

Südosteuropa

GUS-7

Rest-GUS

Regionale

Programme


Schwerpunktverschiebung der sektoriellen Mittelallokation der DEZA

Verteilung nach Sektoren 1992-94

(CHF 77 Mio.)

12%

9%

13%

8% 3%

0%

13%

14%

28%

Verteilung nach Sektoren 2000-02

(CHF 263 Mio.)

8%

10%

6% 7%

20%

Abbildung 16: Schwerpunktverschiebung der sektoriellen Mittelallokation der DEZA zwischen 1990 -92 und

2000-02

(Quelle: Portfolio-Analyse)

Im DEZA-Portfolio hat die Bedeutung der Sektoren „Gouvernanz/ Demokratie“ von 14 auf

22% und „Gesundheit/Soziales“ von 13 auf 20% zwischen 1992/94 und 2000/02 deutlich zugenommen.

Neu erscheint der Sektor „Infrastruktur“ von 0 auf 6% vor allem als Folge der

Wiederaufbaumassnahmen in Bosnien & Herzegowina (sauberes Trinkwasser und ausgewählte

Gebäudesanierungen). Die Sektoren „Landwirtschaft“ und „Umwelt“ sind relativ gleich

geblieben (mit 10% respektive 12% Anteil). Demgegenüber hat sich die relative Bedeutung

des Sektors „Wirtschaft/Ausbildung“ mehr als halbiert (bei einer absoluten Zunahme von

CHF 21 auf 28 Mio.) und auch die Sektoren „Bildung/Forschung“ und „Kultur/Jugend“ haben

an relativer Bedeutung eingebüsst. Die deutliche relative Abnahme des Sektors „Wirtschaft/Ausbildung“

ist primär erklärbar durch den Ausstieg aus Mitteleuropa, wo in Polen und

Ungarn ein Grossteil der Projekte in diesem Sektor angesiedelt waren.

Die Verstärkung des Engagements im Sektor „Gouvernanz/Demokratie“ kann als Antwort der

DEZA darauf bewertet werden, dass die politischen Herausforderungen der Transition anfangs

unterschätzt wurden und die Einführung von demokratischen und partizipativen Strukturen

sowie effizienten öffentlichen Verwaltungen auf den verschiedenen administrativen

Ebenen von Zentralstaat, Regionen und Gemeinden von den Begünstigten Mentalitätswechsel

und Lernprozesse verlangte, welche nicht kurzfristig zu erzielen waren. Aufgrund der

drängenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme, wie zunehmender Arbeitslosigkeit und

Gefährdung respektive Zusammenbruch der Gesundheits- und Sozialversicherungssysteme,

sind zunehmend Ressourcen in diesen Bereich – zur Abfederung der Auswirkungen der

Transition – geflossen.

Die Bedeutung der verschiedenen Sektoren divergiert erheblich zwischen den vier Länderkategorien

und entspricht den unterschiedlichen Bedürfnislagen (siehe Anhang A.2). Die Sektoren

„Wirtschaft/Ausbildung“ und „Umwelt“ sind in der Rest-GUS (speziell Russland/Ukraine)

sehr wichtig, während dem in den GUS-7 Ländern „Gouvernanz/Demokratie“ und „Landwirtschaft“

dominieren.

Die Themen der 573 Projekte sowie die Sektoren in den Landesprogrammen sind vielfältig.

Hinzu kommen Transversalthemen, welche je nach Landesprogramm ihrerseits mehrere

Projekte umfassen können, also fast einen eigenen Sektor darstellen. Eine Übersicht über

die Sektoren und Transversalthemen der verschiedenen Landesprogramme befindet sich im

Anhang A.3.4. Sowohl in den Interviews als auch bei den Fragebogen wurde verschiedentlich

die Meinung geäussert, die Vielfalt des Portfolios auf Landesebene sei zu gross. Ein

Grund dafür ist die weitgehende Komplementarität zwischen seco und DEZA Instrumenten.

Der Mitteleinsatz in Zentralasien verteilt sich beispielsweise über 5 Sektoren in drei verschiedenen

Ländern. In einigen Ländern ist nur die jeweilige Institution in gewissen Sektoren

6%

22%

12%

9%

Gouv./Demokratie

Wirtschaft

Landwirtschaft

Infrastruktur

Gesundheit/Soz.

Umwelt

Bildung/Forschung

61


tätig (z.B. seco in der Infrastruktur und Umwelt/Energie, die DEZA im Bereich Gouvernanz/Demokratie).

Eine Reduktion der Anzahl der Sektoren in gemeinsamen Programmen

ist nur möglich, wenn die Programme zwischen seco und DEZA thematisch enger abgestimmt

werden. Dem Vorteil der stärkeren Fokussierung stünde der Nachteil der geringeren

inhaltlichen Flexibilität gegenüber.

Mit dem Instrument der Landesprogramme konnte die wachsende Programmvielfalt in der

schweizerischen Ostzusammenarbeit in den letzten Jahren kanalisiert werden. Eine weitergehende

Fokussierung der Sektoren in den einzelnen Ländern würde eine intensivere Koordination

DEZA-seco (siehe Kapitel 4.5) und das Schnüren von grösseren gemeinsamen Vorhaben

bedingen sowie eine rigorosere Auswahl der Projekte voraussetzen. Eine stärkere

Fokussierung der Projekte oder eine Reduktion der Zahl der Sektoren in den Landesprogrammen

könnte die Kohärenz und das Gewicht des schweizerischen Beitrages - vor allem

im Politikdialog - weiter steigern.

Eine verstärkte Konzentration auf weniger Schwerpunktländer hätte dagegen weniger Wirkung,

weil die Schweiz heute ein insgesamt kleiner – aber dennoch wichtiger - Geber ist, 20

Auch bei einer Konzentration der Mittel auf gewisse Länder kann nicht unbedingt ein signifikanter

Grösseneffekt erzielt werden, da selbst bei einer substantiellen Ausweitung des Programms

die Schweiz ein relativ kleiner Geber bleibt. Qualitativ hochwertige und innovative

Projekte in ausgewiesenen Nischen und Sektoren, in welchen die Schweiz Stärken hat, sind

demzufolge eine angemessene Strategie (siehe Abschnitt „Know-how Einsatz/Lessons

learnt“ und Fallbeispiele Bulgarien und Kirgisistan).

Folgerungen

Ø Die Sektoren „Gouvernanz/Demokratie“ und „Gesundheit/Soziales“ absorbieren mehr als

40 % der verpflichteten Mittel. Ihre Bedeutung hat im Verlauf der Zeit relativ zugenommen

und entspricht damit den Herausforderungen der Transition mit ihren Schattenseiten.

Ø Mit 2-3 Sektoren pro Landesprogramm könnten mehr Synergien, eine grössere Wirkung,

und ein besserer Politikdialog erzielt werden. Dies muss aber Einzelfallweise an den

Landesprogrammen überprüft werden und verlangt eine stärkere Abstimmung der Sektoren

(und Projekte) zwischen DEZA und seco.

Ø Die Themenvielfalt innerhalb der Sektoren ist beachtlich (z.B. Gouvernanz reicht von

Modellgefängnissen, Gemeindeentwicklung, Reform Katasterwesen, Medien (spez. Radio),

Menschenrechten, Gewerkschaften bis zu „E-Governance“). Es ist zu prüfen ob mittels

besserer Fokussierung der Projekte der Betreuungsaufwand und der Beitrag zum

Politikdialog verbessert werden kann.

Ø Die Konsistenz der Zuordnung von Projekten zu Sektoren in der Ostzusammenarbeit

sollte verbessert und die Klassierung bezüglich Partner bei jeder Projektphase aktualisiert

werden.

c) Organisatorische Anpassungen

Zwischen 1991 und 1995 hatte das im EDA angesiedelte Büro für die Zusammenarbeit mit

Osteuropa (BZO) die Federführung der schweizerischen Ostzusammenarbeit inne. Diese

operierte damals weitgehend auf Neuland, ebenso wie die anderen Geber. Politische Fragestellungen

und Opportunitäten beeinflussten die operative Projektabwicklung erheblich und

diverse Schweizer Politiker waren in dieser Phase selber aktiv in der Projektumsetzung involviert.

Es gab in Einzelfällen massiven Druck auf Sachbearbeiter in der Zentrale.

20 In Bulgarien, Rumänien und Kirgisistan wird die Schweiz im Durchschnitt der Jahren 2000 und 2001 als je sechstgrösster

Geber klassiert. Die Beiträge liegen jedoch um Faktoren hinter den 3 grössten Gebern (EU, USA und Japan zurück). Quelle

DAC Statistiken 2000/2001.

62


Als die DEZA 1995 mit der Umsetzung der Ostzusammenarbeit betraut wurde, lagen noch

keine gesicherten Erfahrungen vor, wie die Transition abläuft. Es gab zwar Theorien, aber

diese waren nicht verifiziert. Das Programm der Ostzusammenarbeit war in dieser Phase

heterogen und geprägt durch das Realisieren von Opportunitäten ohne ausreichende strategische

Grundlagen.

Aufgrund der festgestellten strategischen und organisatorischen Schwächen, sowie des Berichtes

der parlamentarischen Geschäftsprüfungskommission zur Inspektion der Ostzusammenarbeit

1995, reorganisierte die DEZA die Ostzusammenarbeit in der Folge zügig. Die

sektorielle und thematische Struktur wurde zugunsten einer geografischen Orientierung - wie

in der Südzusammenarbeit - abgelöst. Das Organigramm und die Verantwortlichkeiten wurden

neu definiert. Die damalige AZO musste zu Beginn viel Strategie- und Konzeptarbeit

leisten, unter anderem für die interne Abstützung und Meinungsbildung. Während der Umstrukturierung

wurde innerhalb von 3 Jahren das ganze Team erneuert. Es waren nachher

Experten mit der Zusammenarbeit in Osteuropa betraut, welche konkrete Erfahrungen aus

der Internationalen Zusammenarbeit mitbrachten. Diese relativ schwierige, aber rasch

durchgeführte Transition innerhalb der DEZA wurde zur späteren Stärke, denn die Folgen

der kriegerischen Ereignisse in Südosteuropa und der Ausstieg aus Mitteleuropa verlangten

pragmatisches Handeln und ein hohes Mass an Flexibilität.

d) Veränderte Problemwahrnehmung

Die ursprüngliche Annahme, wonach die Transition in erster Linie eine Frage von gezielten

wirtschaftlichen Investitionen und flankierenden Maßnahmen in der Ausbildung und Organisationsentwicklung

sei, hat sich als falsch erwiesen. Nicht das (fehlende) Geld, sondern fehlendes

Wissen war in diesen Ländern das Hauptproblem. Einerseits hatten die Länder Osteuropas

zwar generell gut ausgebildete Leute, aber niemand überprüfte dies bezüglich ihrer

Tauglichkeit in neuen Wirtschafts- und Sozialsystemen. Die teilweise Hyperspezialisierung

einerseits sowie fehlende Kenntnisse in moderner Betriebswirtschaft, Organisationsentwicklung

und Management andererseits, erwiesen sich bald als Hürden im Aufbau von effizienten

Verwaltungsstrukturen und griffigen Gesetzgebungen. Es wurde unterschätzt, dass die

kommunistische Sozialisierung die Verhaltensweisen und Problemlösungsverfahren bis auf

die Stufe der Familien und Individuen stark geprägt hatte. Ein schneller Systemwechsel

konnte zwar die Oberfläche verändern, aber die notwendigen gesellschaftlichen und individuellen

Lernprozesse zur nachhaltigen Verankerung demokratischer und marktwirtschaftlicher

Strukturen dauern länger (als anfangs vermutet).

Den nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion 1992 entstandenen GUS Staaten fehlte in

der Regel die Erfahrung als eigenständiger Nationalstaat. Entsprechende Institutionen wie

Verfassung, Bankenwesen und Steuerbehörden mussten faktisch aus dem Nichts aufgebaut

werden. Nachdem die zuerst angewandten Schocktherapien (z.B. Privatisierung in Russland)

versagten und einige Länder die Reformen nur sehr zögerlich oder oberflächlich angingen,

erkannte die DEZA die Bedeutung fundierter Kontextkenntnisse dieser Länder für eine

angepasste und erfolgreiche Unterstützung im Transitionsprozess. Die DEZA hat dies konkret

umgesetzt, indem relativ rasch neue Kooperationsbüros in den Schwerpunktländern eröffnet

wurden. Das rasche Reagieren der Schweiz auf diese Herausforderung hat dazu geführt,

dass die Schweiz vielerorts bereits vor anderen Gebern substantielle Programme eröffnen

konnte (z.B. Zentralasien, Südkaukasus). Das frühe schweizerische Engagement in

Zentralasien und in Serbien stand im Rahmen des Aufbaus und der Stärkung der Schweizer

Position als Stimmrechtsvertreter bei der Weltbank und IMF 21 sowie bei der EBRD 22 .

21 Aserbaidschan, Kirgisistan, Polen, Serbien, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan.

22 Zusätzlich Liechtenstein und die Türkei, aber ohne Polen und Tadschikistan.

63


Folgerungen

Ø Nach der Reorganisation der damaligen AZO durch die DEZA wurden bewährte methodische

Instrumente der Südzusammenarbeit erfolgreich im Osten aufgebaut (Landesprogramme/Kooperationsbüros).

Ø Die Erarbeitung von Landesprogrammen und der Aufbau von Kooperationsbüros in Osteuropa

haben einen besseren Kontextbezug und damit eine verbesserte Abstimmung der

schweizerischen Ostzusammenarbeit ermöglicht. Das Monitoring der Aktivitäten, deren

Wirkungen vor Ort und der Politikdialog konnten so stark verbessert werden.

e) Berücksichtigung nationaler Prioritäten

Die unterschiedliche Dynamik der Transition in Osteuropa und den GUS Ländern hat die

Disparitäten zwischen diesen Ländern erheblich vergrössert. Es existiert heute ein eigentliches

Wohlstandsgefälle von Nordwesten nach Südosten. Als Folge der Transition haben

sich gleichzeitig auch innerhalb der Länder die Disparitäten zwischen Hauptstädten sowie

Randregionen (zerfallende Industriestandorte und Berggebiete) markant verschärft. Je näher

ein osteuropäisches Land bei Westeuropa liegt, desto fortgeschrittener erscheint die Transition.

Diese geografische Korrelation ist auch stark mit historischen Gegebenheiten und Affinitäten

zu erklären. Die nationalen Prioritäten sind aus diesem Grund unterschiedlich und die

Transitionsanalyse (Melzer 2003) plädiert für eine Ausrichtung der schweizerischen Ostzusammenarbeit

an den übergeordneten Prioritäten der jeweiligen Landespolitik. Wie orientiert

sich die DEZA an den nationalen Zielsetzungen?

EU Beitrittsländer: Mitte der 90er Jahre wurde von der DEZA die frühere Zielsetzung verworfen,

dass die OZA Beiträge direkt den Beitritt der Länder Osteuropas zur EU fördern sollten

(da auch der Beitritt der Schweiz zum EWR scheiterte). Mit dem politisch beschlossenen

und bis heute operationell realisierten Ausstieg der Schweiz aus den Ländern Mitteleuropas

spielt die OZA heute in diesen Ländern keine Rolle mehr. Das bedeutet aber nicht, dass die

Transition bereits abgeschlossen wäre, denn der Umbau der Institutionen und der ihr

zugrundeliegende Wandel der Wertvorstellungen diverser Bevölkerungssegmente braucht

Zeit. Die EU hat die Schweiz bei der anstehenden Osterweiterung um Finanzbeiträge ersucht,

welche auch bilateral geleistet werden können. Aufgrund des Ausstiegs der schweizerischen

Ostzusammenarbeit in Mitteleuropa als Folge des erfolgreich verlaufenen Transitionsprozesses

wäre ein Wiedereinstieg im Rahmen der schweizerischen Ostzusammenarbeit

nicht nachvollziehbar. Es wäre zu prüfen, ob nicht andere Handels- und wirtschaftspolitische

Massnahmen dem Anliegen dieser Länder und der Schweizer Wirtschaft besser entsprechen.

Südosteuropa: Rumänien und Bulgarien hoffen bis frühestens 2007 der EU beizutreten, wofür

die Vorbereitungsarbeiten laufen (Übernahme des EU Regelwerks gemäss acquis communautaire).

In Mazedonien und Albanien sind Vorbereitungsprogramme in Ausarbeitung,

aber auch die Regierungen der anderen Länder des Westbalkans (Bosnien & Herzegowina,

Kroatien, Mazedonien und Serbien & Montenegro) haben kürzlich ihre EU Beitrittsabsichten

zum frühest möglichen Zeitpunkt geäussert. Angesichts der reformbedürftigen Institutionen

und prekären wirtschaftlichen Lage dürfte dies deutlich später als 2007 sein, die Länder werden

aber individuell bezüglich ihrer Europareife beurteilt. In diesen mittel- bis langfristig der

EU beitretenden Ländern geht es darum, die komplementären Stärken der neutralen

Schweiz einzubringen, welche kompatibel sind mit den Beitrittsbemühungen der Länder. Vor

allem in den Bereichen Gouvernanz, Demokratisierung und partizipative Prozesse sowie

Armutsorientierung kann die OZA auf den Ebenen von Regionen und Gemeinden sowie der

Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor viel Wissen und Erfahrung

einbringen, das auch von grosser Relevanz ist wenn die Länder der EU beigetreten sind

(siehe dazu ausführlich das Fallbeispiel Bulgarien). Im Westbalkan steht der rasche Wiederaufbau

der Wirtschaft und die Versöhnung der verschiedenen Volksgruppen im Vordergrund.

Zunehmendes Vertrauen zwischen den Ländern und ethnischen Gruppen, die Klärung von

Souveränitätsfragen (z.B. Kosovo) und der Abbau von neu entstandenen administrativen und

64


tarifären Grenzen sind für eine positive politische, soziale und wirtschaftliche Entwicklung

wichtig.

GUS-7: Mit der dramatischen Verschlechterung der wirtschaftlichen Verhältnisse in den 90er

Jahren wurden sich diese Länder der Armutsproblematik bewusst. Einige haben der Ausarbeitung

von Armutsbekämpfungsprogrammen politische Priorität eingeräumt (Kirgisistan und

Tadschikistan). Die nun vorliegenden Armutsreduktionsstrategien (PRSPs), welche eine

Umverteilung zugunsten der Armen über wirtschaftliches Wachstum erzielen wollen, sind

wichtige Instrumente des gesellschaftlichen Dialogs. Aufgrund der offenen Zielsysteme und

unterschiedlichen Prioritäten stellen diese jedoch keine ausreichende Grundlage zur Neu-

Ausrichtung des Schweizer Programms dar. Die Armutsproblematik und Gouvernanzfragen

sind bereits zentrale Anliegen der beiden DEZA-seco Regionalprogramme in Zentralasien

und im Südkaukasus.

Rest-GUS: Die Ausrichtung der DEZA Projekte in diesen grossen Ländern ist schwieriger,

weil klare politische Vorgaben fehlen. In der Ukraine und Russland hat die Schweiz Schwerpunktprogramme

in den Bereichen Gouvernanz, Menschenrechte und Gesundheitswesen,

welche sich an thematischen Zielen orientieren. In den anderen Ländern sind nur punktuelle

Massnahmen in der Umsetzung.

Die nationalen Zielsetzungen, sofern diese den EU-Beitritt betreffen, können als weitgehender

gesellschaftlicher Konsens aufgefasst werden (vgl. auch die kürzlich erfolgreich verlaufenen

Volksabstimmungen in den EU-Kandidatenländern). Die anderen Zielsetzungen, zum

Beispiel diejenigen der GUS-7 Staaten (Zentralasien und südlicher Kaukasus) im Armutsbereich

sind gesellschaftlich weit weniger verankert. Die grosse Bedeutung des Sektors „Gouvernanz/Demokratie“

bei der OZA widerspiegelt vorab die Prioritäten und Anliegen der DEZA

und der Schweiz und nicht notwendigerweise die nationalen Prioritäten der Empfängerländer.

Diese Art von Konditionalität ist bezüglich der Einhaltung der Menschenrechte auch explizit

im Bundesbeschluss von 1995 verankert. Die DEZA-Unterstützung von Aktivitäten in

den Bereichen Gouvernanz, Umwelt und soziale Sicherheit entspricht manchmal nicht den

politischen Prioritäten der Regierung des Partnerlandes. Die Forderung, wonach die Arbeit

der OZA an den Prioritäten der Partnerländer zu orientieren sei, ist eine oft berechtigte, aber

nicht in jedem Fall sinnvolle Maxime. Nationale Prioritäten sind abhängig von jeweils herrschenden

Parteien oder Systemen (Autokratie, Demokratie), die unter Umständen Ziele verfolgen

und Werthaltungen vertreten, welche nicht mit denjenigen der Schweiz deckungsgleich

sein müssen.

So hat bei EU-Beitrittskandidaten auf der nationalen Ebene die Anpassung der Gesetzgebung

an das EU-Regelwerk Priorität. Die Förderung von Demokratie und Partizipation auf

regionaler und lokaler Ebene wird aus nationaler Sicht bestenfalls als komplementär angesehen

(Bulgarien). In eher autokratischen Ländern werden DEZA-Aktivitäten im Bereich

Gouvernanz und Stärkung der Partizipation von Bürgern und Behörden eher toleriert als aktiv

unterstützt. Wichtiges Ziel solcher Projekte ist es, Reformprozesse zu unterstützen und

Einstellungsveränderungen bei Regierung, Verwaltung und der breiten Bevölkerung zu fördern.

Ein Vorhaben, das oft auf der Zusammenarbeit mit einer reformwilligen Minderheit basiert.

Nebst diesen nationalen und DEZA bezogenen Prioritäten spielen bei der Projektidentifikation

und Zielfindung auch noch die „ownership“ eines Landes/Partners, bisherige Resultate,

relevante mittel- und langfristige Sektorstrategien und das Interesse an einer Partnerschaft

eine wichtige Rolle.

Folgerungen

Ø Die Rolle nationaler Zielsetzungen als Grundlage für die Landesprogramme und Programmorientierung

ist wichtig und muss periodisch überprüft und angepasst werden. Neben

den jeweiligen nationalen Zielsetzungen sollen weiterhin die in den schweizerischen

Bundesbeschlüssen enthaltenen Zielorientierungen und Grundsätze handlungsleitend

bleiben.

65


Ø Aussen- und innenpolitische Ziele der Schweiz (Handelsbeziehungen) und die Zielorientierung

auf Armutsbekämpfung spielen je nach Land/Region eine unterschiedliche Rolle

und verlangen differenzierte Ansätze der Ostzusammenarbeit.

Ø Aufgrund der wachsenden intranationalen Wohlstandsgefälle sollte ein spezielles Augenmerk

auf Randregionen gelegt werden, welche als Folge der Marktliberalisierung oft

im freien Wettbewerb standortbenachteiligt sind (z.B. Berggebiete).

f) DEZA-Beitrag zum Transitionsprozess

Die folgende Figur zeigt die Bewertung des DEZA-Beitrages bezüglich Relevanz und Zielorientierung

im Transitionsprozess aufgrund der Umfrage bei Schlüsselpersonen innerhalb und

ausserhalb der DEZA.

66

4

3

2

1

CH-Partner

DEZA

1 2 3 4 5

Fragen

(n = 23)

DEZA-Beitrag zum Transitionsprozess

1. SDC/DCE’s projects were well adapted to the stated

national priorities of the transition

2. SDC/CDE’s projects took well into account the most

pressing needs of the population in the project region

at the time of implementation

3. SDC/DCE’s projects mitigated adverse transition

effects of social disintegration such as growing poverty

or uncontrolled migration

4. SDC/DCE’s projects combated undesired transition

effects such as growing corruption and rent-seeking.

5. How would you overall rate SDC/DCE’s contribution

to the transition process?

Bewertung Frage 1-4: 4= agree, 3= somewhat agree, 2=somewhat disagree, 1disagree

Bewertung Frage 5: 4= excellent, 3= satisfactory, 2=marginal, 1=poor

Abbildung 17: Bewertung der DEZA Orientierung und ihr Beitrag im Transitionsprozess

(Quelle: Fragebogen)

Sowohl die Berücksichtigung nationaler Prioritäten [1] als auch der Bedürfnisse der lokalen

Bevölkerung [2] erhält eine hohe Bewertung. Die Bekämpfung der Schattenseiten der Transition,

wie soziale Desintegration [3] und Korruption [4], erhalten eine weniger hohe Bewertung

als der Gesamtbeitrag der DEZA zum Transitionsprozess [5]. Dies deutet darauf hin,

dass die Projekte noch vermehrt die sozialen Folgen der Transition (z.B. Armut) abfedern

sollen. Die Sichtweisen zwischen DEZA (KoordinatorInnen/Programmbeauftragten) einerseits

und externen Partnern und Konsulenten andererseits sind praktisch identisch.


Folgerung

Einige illustrative Beispiele, wie die DEZA auf die Herausforderungen der Transition reagiert

hat (Quelle Fragebogen und z.T. Evaluationsberichte):

„Self-responsibility was promoted, and the training and sensitisation efforts have contributed to

a visible change in mentality, at least at the level of some decision makers, who have been or

are involved in project planning and implementation.“

„Die Anstellung von lokalen Leuten, die die Landessprache beherrschen und akzeptiert sind,

gepaart mit einer gründlichen Ausbildung, erleichterten den Zugan g zu den Menschen und Institutionen.“

Politische Sphäre:

Rechtssicherheit/Eigentum – Unterstützung bei Aufbau von Katastersystemen (Kosovo, Armenien)

oder von Landfragen z.B. in Kirgisistan: „The project is highly relevant for the rural

population as it focused on contributing to the implementation of the on -going land reform in

Kyrgyzstan, on defending the individual rights of rural citizens in this area and on having a

positive impact on the behavior of authorities and courts at the local and regional l evel.“ (Evaluationsbericht).

Verbreiterung der Partizipation/Zivilgesellschaft – Aufbau und Unterstützung von NGOs und

Menschenrechtsorganisationen (diverse Länder)

Stärkung der kommunalen und lokalen Verwaltungen – Unterstützung administrativer und legislativer

Reformen, Aufbau von Partnerschaften zwischen lokalen Behörden und Betroffenen

(diverse Länder)

Wirtschaftliche Sphäre

Schaffung von Arbeitsplätzen – KMU Förderung, Stärkung der Vermarktung (diverse Länder)

Qualität der Infrastrukturen – Wiederaufbau von Häusern, Verbesserung der Trinkwasserversorgungen

(Kosovo, Bosnien & Herzegowina)

Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen – Reform und Ausbildungsprojekte (z.B. im

Gesundheitssektor verschiedener Länder)

Soziale Sphäre

Erhalt der Sozialsysteme – Unterstützung für die Gesundheitssektoren (Bulgarien, Rumänien,

Bosnien & Herzegowina, Zentralasien)

Kampf gegen die Armut – Schaffung von Arbeitsplätzen in kleinen und mittleren Betrieben

(Russland, Bosnien & Herzegowina, Albanien, etc.)

Versöhnung der ethnischen Gruppen – Projekte zur Förderung des multikulturellen Dialogs,

Betreuung von Flüchtlingen (Region Kosovo, Bosnien & Herzegowina)

Es kommt ebenso klar zum Ausdruck, dass der Bedarf an Unterstützung sehr hoch ist und die

Schweiz nur einen kleinen Beitrag, zum Beispiel zur Armutsproblematik in den Transitionsländern,

leisten kann.

Ø Der OZA wird attestiert, insgesamt einen positiven Beitrag zum Transitionsprozess geleistet

zu haben und die nationalen Zielsetzungen und Bedürfnisse der Zielgruppen sehr

gut berücksichtigt zu haben.

67


4.2.1.3 Instrumente und Profil

1: Wie hat sich das Portfolio der Instrumente im Transitionsprozess verändert?

2: Wurden die verschiedenen wirtschafts- und entwicklungspolitischen Instrumente situationsgerecht (zur

richtigen Zeit am richtigen Ort) eingesetzt?

3: Wie haben sich multi- und bilaterale Zusammenarbeit ergänzt?

4: Sind Umfang und Laufzeit der Projekte/Programme den Anforderungen der Transition angemessen?

6: Welchen Stellenwert hat die OZA im Vergleich mit anderen bi- und multilateralen Gebern (Profil, relatives

Gewicht)?

a) Kontinuum Humanitäre Hilfe - Technische Zusammenarbeit

Die beiden wichtigsten Instrumente der DEZA sind die technische Zusammenarbeit (Wissenstransfer,

Organisationsentwicklung, Ausbildung, kleinere Investitionen, Co-

Finanzierungen, etc.) sowie die Humanitäre Hilfe 23 , welche rasche Wiederaufbauaktivitäten

nach kriegerischen Ereignissen (z.B. Hausbau, Flüchtlingsprogramme) einleitet oder nach

Naturkatastrophen Aufbauarbeit leistet (z.B. Erdbeben im Südkaukasus). Die Überführung

der kurzfristig orientierten, auf die Linderung von Notsituationen ausgerichteten Humanitären

Hilfe hin zu langfristiger Entwicklungszusammenarbeit zur nachhaltigen Steigerung der Lebensqualität

der betroffenen Bevölkerung ist generell eine Herausforderung. In Südosteuropa

gelang dieser Übergang in kurzer Zeit, bedingte allerdings eine flexible Anpassung der

Umsetzungsstrukturen, da die beiden Instrumente einerseits andere Berufsqualifikationen

der eingesetzten Fachkräfte verlangen, andererseits auch die Organisationsstrukturen und

Abläufe verschieden sind. In einzelnen Länder (z.B. Region Kosovo, Bosnien & Herzegowina

und Tadschikistan) besteht auch heute noch ein gerechtfertigtes Nebeneinander der beiden

Instrumente.

b) Konvergenz von Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit

Die Erfahrung hat gezeigt, dass eine effektive Unterstützung des Transitionsprozesses, welcher

Reformen auf der gesetzgeberischen, unternehmerischen oder organisatorischen und

individuellen Ebene umfasst, durch den komplementären Einsatz verschiedener Instrumente

bessere Resultate zeigt. Bei grösseren Infrastrukturvorhaben kann die Nachhaltigkeit in der

Regel nur gesichert werden, wenn mittels parallel laufender technischer Beratung der Reformprozesse

die Finanzsituation der Versorgungsunternehmen verbessert wird (z.B. bessere

Tarifierungssysteme und effizienteres Inkasso). Umgekehrt kann die Unterstützung eines

Reformvorhabens mittels Technischer Zusammenarbeit durchaus auch grössere Investitionen

nach sich ziehen (Umrüstung Spitäler oder Aufbau Spitex), welche traditionell als Domäne

der Finanziellen Zusammenarbeit gelten. Die realen Anforderungen von grösseren Investitionsvorhaben

lassen eine Kombination von Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit

am erfolgversprechendsten erscheinen.

Synergien kann es auch bei unterschiedlichen Projekten geben. Ein mit Technischer Zusammenarbeit

erstellter Managementplan für einen Nationalpark kann eher durchgesetzt

werden, wenn der von Einschränkungen am meisten betroffenen Gemeinde über die Finanzielle

Zusammenarbeit eine Kläranlage finanziert wird. Es besteht damit eine zunehmende

Konvergenz der beiden Instrumente, sollen die Synergien dieser Instrumente und die Präsenz

der Schweiz vor Ort bestmöglich genutzt werden. Das verlangt eine vertiefte Koordination

zwischen DEZA und seco in Bern, aber besonders auch vor Ort.

23 Die Humanitäre Hilfe als solche war nicht Gegenstand dieser Bilanz, aber in einigen Ländern haben sich die Projekte der

OZA aus Engagements der Humanitären Hilfe entwickelt.

68


Diese Konvergenz hat sich darin geäussert, dass die Rolle der Technischen Zusammenarbeit

immer wichtiger wurde. Im 1. Rahmenkredit (1990) wurden rund 20 % der Mittel für

Strukturanpassungen im „Software“ Bereich (Technische Zusammenarbeit) bereitgestellt und

der Rest für die Finanzhilfe. Dieser Anteil des „soft advice“ hat sich in der Folge laufend erhöht

und liegt heute bei rund 50% der schweizerischen Ostzusammenarbeit.

Folgerung

Ø DEZA und seco müssen beim Einsatz ihrer Instrumente eine möglichst gute Abstimmung

von Finanzieller Zusammenarbeit (Investitionen) und Technischer Zusammenarbeit (Beratung/Ausbildung)

erzielen, damit mögliche Synergien optimal genutzt werden (und nicht

nur komplementär gearbeitet wird). Das Potenzial für eine verstärkte Zusammenarbeit

bei Kreditfinanzierungen scheint erheblich (z.B. im KMU Bereich und bei der Infrastruktur).

c) Dauer und Umfang der Projekte

Die durchschnittliche Phase eines DEZA Projektes dauert 23 Monate und umfasst verpflichtete

Mittel von CHF 0,8 Mio. Interessanterweise waren die durchschnittlichen Projekte in den

EU-Beitrittsländern etwas kürzer und deutlich kleiner (CHF 0,5 Mio.) als in den anderen Regionen.

Die Auswertung der externen Evaluationen zeigt, dass vor allem bei jungen Partnern und bei

unklaren Rahmenbedingungen bei der Mittelallokation Vorsicht geboten ist, um Fehlschläge

zu vermeiden. Die DEZA hat mit relativ kleinen, katalytischen Projekten wichtige Impulse verleihen

können, speziell in der Zusammenarbeit mit multilateralen Gebern (z.B. Finanzierung

von Studien oder spezifischen Ausbildungspaketen im Rahmen der Zusammenarbeit im

Stabilitätspakt und mit den Entwicklungsbanken (Weltbank, EBRD)) und damit erhebliche

Multiplikatoreffekte erzielen können.

Die Projekte waren somit oft bewusst klein, auch weil überschaubare Projekte eine bessere

Garantie gegen Korruption sind und flexibel den sich wandelnden Bedürfnissen angepasst

werden können. Ausserdem erlauben sie die politischen und institutionellen Risiken breiter

zu streuen. Mit zunehmender Konsolidierung der Landesprogramme und besserer Kenntnisse

über die politischen Prozesse und Partnerstärken sollten die Folgephasen eher länger

werden und auch der Mitteleinsatz im Hinblick auf die Erreichung einer kritischen (Impakt)

Masse zunehmen.

Folgerung

Ø Kleine Projekte können wertvolle katalytische Wirkungen entfalten oder Risiken bei

schwierigen Partnerverhältnissen reduzieren. Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit,

einer Verbesserung der Koordination und das Erreichen einer gewissen Wirkung (kritischen

Masse) sollten grössere Programme umgesetzt werden, speziell dort, wo gute

Kontextkenntnisse und solide Partnererfahrungen vorliegen.

d) Regional- und Spezialprogramme

Diese umfassen eine Reihe grösserer Programme mit etablierten Schweizer Partnern. Einige

bestehen schon fast seit Anfang der Ostzusammenarbeit und wurden zum Teil mehrmals

extern evaluiert. Die Programme haben sich an die Erfordernisse der Transition angepasst

(z.B. geografische Verlagerung nach Osten im Falle des Kulturprogramms der Pro Helvetia).

Das Nationalfondsprojekt zur Förderung der Forschung in Osteuropa hat im Rahmen von

institutionellen Partnerschaften und spezifischen Forschungsvorhaben, z.T. auch im Umfeld

von Projekten der Technischen Zusammenarbeit, einen Wissenstransfer in den verschie-

69


densten technischen und sozialen Bereichen ermöglicht. Auch das Programm zur Förderung

der Justiz- und Polizeireform und das Jugendprogramm wurden verschiedentlich als erfolgreiche

Beispiele erwähnt. In all diesen Regionalen Programmen wurden – trotz starken

Schweizer Partnern – zunehmend lokale Ressourcen und Institutionen eingebunden. Es

konnten gewisse Synergien zwischen den Projekten in den Landesprogrammen und den regionalen

Aktivitäten realisiert werden (z.B. im Kulturbereich).

Ab 1999 übernahm die DEZA bundesintern die Federführung beim Wiederaufbau in Bosnien

& Herzegowina und in Kosovo. In diesem Rahmen führte die DEZA auch vom BFF finanzierte

Projekte aus, welche in der Portfolio-Analyse nicht berücksichtigt wurden. Im Jahre 2000

begann der Wiederaufbau in der Region Kosovo. Das Gefäss der Spezialprogramme erlaubte

den Einstieg in Serbien & Montenegro im Jahre 2000. Regionalprogramme fördern auch

den Austausch über Grenzen hinweg und fördern so ein besseres Verständnis. Diese Potenzial

wird teilweise allerdings noch zuwenig genutzt.

f) Profil der Ostzusammenarbeit der DEZA

Aus Sicht der DEZA und beteiligter Partner weist der schweizerische Beitrag folgendes Stärkeprofil

aus: Die Schweiz wird als kleines, neutrales Land, welches nicht Mitglied der EU ist,

als Partner geschätzt, da keine „versteckte Agenda“ oder politische Ansprüche vorhanden

sind und der Spielraum zur politischen Einflussnahme stark begrenzt ist. Dies hat erlaubt,

dass Projekte in politisch sensiblen Bereichen der Partnerländer der DEZA anvertraut worden

sind (z.B. Reform im serbischen Aussenministerium, Nationalbibliotheken, etc.)

Die konkrete und pragmatische Arbeitsweise der DEZA vor Ort hebt diese in der Meinung

der Schweizer Partner wohltuend von anderen grossen bi- und multilateralen Partnern ab.

Die DEZA-Projekte sind besser an den lokalen Bedürfnissen orientiert und zeichnen sich

durch weniger bürokratische Entscheidungsabläufe aus. Verpflichtungen und Abmachungen

wird nachgekommen, was bei den Partnern eine hohe Glaubwürdigkeit zur Folge hat.

Die Schweiz kann nicht direkt Reformen (z.B. Landwirtschaftssektor) initiieren oder umsetzen,

da dies vom politischen Willen der Partner und Länder abhängt. Die Stärke der Schweiz

war es, in vielen Ländern, den Dialog zwischen reformwilligen und –unwilligen Kräften zu

fördern und mittels Programmen und Projekten die laufenden Reformprozesse katalytisch zu

unterstützen (z.B. Unterstützung bei der Erarbeitung von Katastern zur Privatisierung der

Landwirtschaft).

Die folgende Abbildung zeigt die Bewertung des DEZA-Profils im Transitionsprozess. Die

Projekte weisen generell kohärente Strategien [6] auf und sind fokussiert [7] sowohl aus der

DEZA wie auch der Aussensichtweise. Die Partner und Konsulenten bewerten das Einbringen

von spezifisch schweizerischen Kompetenzen [8] und Innovationen [9] durch die Projekte

höher als die DEZA. Das übergeordnete Profil der DEZA erhält von beiden Seiten gute

Noten.

70


4

3

2

1

CH-Partner

DEZA

6 7 8 9 10 11

Fragen

(n=23)

DEZA-Profil im Transitionsprozess

Abbildung 18: Bewertung des DEZA-Profils im Transitionsprozess

(Quelle Fragebogen)

6. SDC/DCE’s projects show a coherent strategy

7. SDC/CDE’s projects are well focused

8. SDC/DCE’s projects bring in specific competence

for which Switzerland is renowned

9. SDC/DCE’s projects show innovative solutions not

known in the transition countries before

10. SDC/DCE’s profile is distinct from the profiles of

other Swiss cooperation partners (e.g. seco, provate

cooperation partners)

11. How would you overall rate SDC/DCE’s profile in

the transition process?

Bewertung Frage 6-10: 4=agree, 3=somewhat agree, 2=somewhat disagree, 1= disagree

Bewertung Frage 11: 4= high, 3= medium, 2=low, 1=none

Einige illustrative Antworten betreffend der Differenzen mit anderen Gebern (Nischen)

(Quelle Fragebogen):

„The Swiss are more serious/particular about actual im plementation having an effect, about adjusting

models and solutions to the local context and about value for money“.

„Long-term commitment, coherence, consistency, implementing partner involved when project d esign

and planning needs to be done“.

„EU Programme sind generell sehr bürokratisch. Da die EU Programme nur durch lokale Regi erungen

gemanagt werden, ist die Korruptionsgefahr x-fach grösser als bei DEZA Programmen, die

auch direkt mit der Zivilgesellschaft durchgeführt werden“.

„The Swiss projects have been more participative in their definition; in general SDC follows up its

projects much closer than the EU“

„Swiss were first and pragmatic, this advantage was lost“.

„Swiss supported projects are focused mid- and long-term inputs and try to match activities with

budget“.

„The Swiss programs are more intensively addressing the participation of the citizens in selected

domains, where Switzerland considers having a comparative advantage“.

„Die vorhandenen Finanzmittel sind in der Regel niedrig. Unsere Hilf e ist zielgerichtet und effizient,

zu vertretbarem Aufwand werden oft wichtige Nischen abgedeckt.“

„Whereas other donors arrive with ready-to-use concepts and projects, SDC is a flexible partner

that takes into account local needs and priorities“.

Folgerungen

Ø Die verschiedenen Instrumente der DEZA wie die Technische Zusammenarbeit, die

Überführung der Humanitären Hilfe in die langfristige Zusammenarbeit sowie die Regional-

und Spezialprogramme wurden flexibel und innovativ eingesetzt.

Ø Die Schweiz im Allgemeinen und die DEZA im Speziellen haben ein klares Profil im

Transitionsprozess und versuchen die sich bietenden Nischen mit innovativen, gut abgestützten

Projekten zu füllen.

71


Ø Als Nicht-EU-Mitglied und neutraler Kleinstaat mit einer multikulturellen Struktur und langer

Erfahrung in dezentraler Verwaltung wird die DEZA in der Ostzusammenarbeit sehr

geschätzt und geniesst einen ausgezeichneten Ruf als zuverlässiger Partner. Gerade in

EU-Beitrittsländern ist hingegen die Teilnahme am Politikdialog nur in Nischen möglich.

4.2.2 Effektivität und Nachhaltigkeit

4.2.2.1 Resultate

R1: Erreichen die Projekte / Programme ihre Zielsetzungen?

R2: Wieweit hat die OZA zum Aufbau der politischen (legislativen/administrativen) und zivilgesellschaftlichen

sowie der wirtschaftlichen Institutionen beigetragen? Also, wie weit hat die OZA zur Stärkung der Zivilg esellschaft

und im Bereich der Gouvernanz beigetragen?

Im Rahmen der Meta-Evaluation wurden 24 externe Evaluationen ausgewertet (Liste siehe

Anhang A.3.4). Die Unterschiede bezüglich Zielerreichung, Relevanz, Effizienz und Nachhaltigkeit

der verschiedenen Projekte, aber auch zwischen verschiedenen Komponenten desselben

Projektes, sind erheblich. Bei vielen Evaluationen handelt es sich um Einschätzungen

nach wenigen Jahren (oder sogar Monaten). Gesicherte Aussagen bezüglich Impakt und

Nachhaltigkeit sind deshalb nur in Ausnahmefällen möglich.

Die folgende Abbildung zeigt die Effektivität der Projekte oder Programme aus der Sicht der

externen Evaluationen. Praktisch sämtliche Projekte sind bezüglich der in den Projektdokumenten

formulierten Zielsetzungen als „erfolgreich“ oder zumindest „teilweise erfolgreich“ zu

bewerten. Kein Projekt wurde als „nicht erfolgreich“ bewertet. Einschränkend ist zu erwähnen,

dass es sich um eine relativ kleine, aber repräsentative Auswahl von 24 extern evaluierten

Projekten handelt.

72

kaum

erfolgreich

4%

nicht

erfolgreich

0%

Keine

Aussage

4%

Effektivität der DEZA-Projekte

erfolgreich

50%

teilweise

erfolgreich

42%

n=24

Abbildung 19: Bewertung der Zielerreichung (Effektivität) bezüglich der Projektzielsetzungen

(Quelle: Meta-Evaluation der externen Evaluationen)

Die folgende Abbildung zeigt die Effektivität der Projekte gemäss den Haupt- und Nebenbeiträgen

bezüglich Zielorientierung der schweizerischen Vorgaben (Erläuterungen zum Bundesbeschluss

von 1995, siehe Kapitel 3.1.1.). Die Projekte sind auch bezüglich dieser Vor-


gaben weitgehend erfolgreich oder teilweise erfolgreich. Die meisten erfolgreichen Beiträge

gibt es in den Bereichen „Berufsbildung“ [12], „Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen“[10]

und „Gouvernanz/Demokratie“[1]. In anderen Bereichen ist die Stichprobe mit 0-2

Nennungen zu klein für Aussagen.

Anzahl Nennungen je Bereich

14

12

10

8

6

4

2

0

Effektivität der DEZA-Projekte gemäss schweizerischen Vorgaben

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Erfolgreich Teils Kaum Nicht erfolgreich

(n= 24 Projekte mit je 2-4 Beiträgen)

1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen

2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten

3 Einführung freier und geheimer Wahlen

4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen

5 Überwindung der Zwangsorganisation der Gesellschaft (freie Zulassung

von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden, Selbsthilfeorganisationen

und Interessengruppierungen)

6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs

7 Festigung einer zivilen Gesellschaft

8 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft

9 Liberalisierung der Märkte

10 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen

11 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der

wirtschaftlichen Infrastruktur

12 Unterstützung der Berufsbildung

13 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation,

Zunahme der Armut und Zerstörung des sozialen Netzes

14 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes

15 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser,

Boden und Ökosystemen

16 Unterstützung von Massnahmen und Politik für einen effizienten,

wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Umgang mit

Energie

Abbildung 20: Bewertung der Projektresultate bezüglich den Unterzielen gemäss Bundesbeschluss von 1995

(Quelle: Meta-Evaluation)

Die Bewertung der Projektresultate bezüglich den aus dem Bundesbeschluss 1995 abgeleiteten

Unterzielen (siehe Kapitel 3.3.1) fällt etwas kritischer aus als die Bewertung bezüglich

der direkten Projektziele. Die Haupt- und Nebenbeiträge wurden in vier von fünf Beiträgen

als „erfolgreich“ oder „teilweise erfolgreich“ bewertet und jeder sechste Beitrag war „kaum

erfolgreich“. Dieser Unterschied - allerdings aufgrund einer kleinen Stichprobe von 24 externen

Evaluationen, unterschiedlichen Zielorientierungen und unterschiedlicher Kriterien der

Bewerter – könnte diverse Ursachen haben. Die Projekte können eventuell noch besser auf

die im Bundesbeschluss verbindlich definierten Zielsetzungen und die darin formulierten

Grundsätze abgestimmt werden.

Ein beträchtlicher Teil der untersuchten externen Evaluationen umfasst Projekte, welche Mitte

der 90er Jahre geplant wurden. Die Kontexterfahrung, die Qualifizierung der Partner, und

die Intensität der Zusammenarbeit zwischen DEZA und Partner hat sich in den letzten paar

Jahren mit der stärkeren Präsenz vor Ort stark verbessert. Erschwerend kommt hinzu, dass

ähnlich gelagerte Projekte aufgrund unterschiedlicher Ausgangs- oder Kontextbedingungen

verschieden bewertet wurden. Zudem wurde die Zielereichung des gleichen Projektes über

die Zeit von unterschiedlichen Konsulenten kontrovers bewertet. Projekte, welche vor 3 oder

4 Jahren evaluiert wurden, befinden sich heute an einem anderen Ausgangspunkt. Aus diesen

Gründen können aus diesem vielschichtigen Mosaik von Projekt-Assessments hier nur

einige typische Stärken und Schwächen zusammengefasst werden:

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Relative Verteilung

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Erfolgreich Teils Kaum Nicht erfolgreich

73


Stärken erfolgreicher Projekte

Die OZA hat in einigen Bereichen mustergültige und innovative Projekte und Programme mit

erheblicher Breiten- und Tiefenwirkung durchgeführt (siehe speziell auch Fallbeispiele Bulgarien

und Kirgisistan).

Ø Klarer Fokus: Erfolgreiche Projekte haben klare Zielsetzungen, die verschiedenen Leistungen

oder Komponenten und die Umsetzungsstrukturen der Partner (Schweizer Organisation

oder lokaler Partner) sind aufeinander abgestimmt. Die Integration respektive

Beachtung von wichtigen Schnittstellen, wie z.B. Politik, Wirtschaftlichkeit, Überprüfung

der technischen Alternativen, wird ernst genommen.

Ø Rollende Projektanpassung: In vielen externen Evaluationen wird darauf verwiesen,

dass die durchführenden Institutionen aufgrund der Erfahrungen und „lessons learnt“

Massnahmen zur Verbesserung der Projektstruktur sowie der Zusammenarbeit mit beteiligten

Partnern im Umfeld des Projektes eingeleitet und umgesetzt haben. Damit wurde

die Zielausrichtung bezüglich Transitionsproblematik und die Projektwirksamkeit verbessert.

Ø Integrierter Ansatz: Die Verknüpfung von technischen, wirtschaftlichen, soziokulturellen

und methodischen Aspekten und Fragestellungen während der Planung und Umsetzung

von Projekten in den verschiedenen Sektoren ist ein wichtiger Faktor zum Erfolg, auch

wenn das Projekt thematisch einen engen Fokus hat.

Ø Basisbezug: Die Projekte zeichnen sich durch einen pragmatischen Ansatz und den Anspruch

aus, die Zielbevölkerung einzubeziehen (der effektive Grad des Einbezugs ist abhängig

vom Willen des Partners). Seit 1999 werden zunehmend Projekte von lokal verankerten

Partnern (NGOs, Verbänden, und Stiftungen) umgesetzt. Aber auch in grösseren

Programmen mit multilateralen oder staatlichen Partner steht die Zielgruppe (in der

Regel die unmittelbare Lebensqualität der Menschen) im Zentrum des Ansatzes.

Ø Capacity Building: In den meisten Projekten ist eine starke fachliche oder methodische

Ausbildungskomponente integriert und diese erhielt generell gute Bewertungen. Eine

Vielzahl von Trainings in den verschiedensten Bereichen und mit verschiedensten Teilnehmern

(Politiker, Unternehmer, diverse Berufe, Bauern, etc.) fand in der Schweiz statt.

Die Teilnehmer erhielten Anschauungsunterricht und lernten westliche Rollenmodelle

verstehen. Diese Beiträge haben die Lernprozesse bereichert und sowohl die Wirksamkeit

als auch Nachhaltigkeit der Massnahmen erhöht.

Ø Professionelle Partner in der Schweiz: In einigen Projekten haben die lokalen Partner

von der Kompetenz und Professionalität eines starken und erfahrenen Schweizer Partners

gelernt und profitiert. Voraussetzung war, dass der Schweizer Partner die lokalen

Bedürfnisse und Eigenheiten ernst nahm und seinerseits bereit war, zu lernen.

Weitere Stärken, welche aufgrund der Interviews zu nennen sind, umfassen:

Ø Mitarbeit in Netzwerken: Erfolge auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Ländern

liegen im Bereich der institutionellen Stärkung vor. Speziell zu erwähnen ist die

wachsende Bedeutung des „Multi-Stakeholder-Ansatzes“ in den letzten Jahren. In diesem

Rahmen wurde die Zusammenarbeit in internationalen und multilateralen Netzwerken

verstärkt. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa ab 1999 zum Beispiel fördert die Zusammenarbeit

in verschiedenen Bereichen wie Handelsliberalisierung, Flüchtlinge, lokale

Gouvernanz auf länderübergreifender Ebene. Regionale Kooperation hat sich auch in

anderen Projekten bewährt.

Ø Entwicklung eines Programmansatzes: Ein Schwergewicht der DEZA lag bei Reformen

im Gesundheitsbereich, welcher oft überdimensioniert und extrem ineffizient war. In

mehreren Ländern, wie Kirgisistan, Rumänien, Bulgarien, Ukraine, konnte sich die

Schweiz mit erfolgreichen Gesundheitsprogrammen in den Transitionsprozess einbringen.

Im Bereich der Wasserthematik wurde in Bosnien & Herzegowina zuerst mit dem

Wiederaufbau von Wasserversorgungen begonnen. Heute arbeiten seco und DEZA ge-

74


meinsam am Thema „River Basin Management“. Es hat eine erfolgreiche Transition vom

kurzfristig orientierten Nothilfeprojekt zum langfristig orientierten Programm stattgefunden.

Ø Mobilisierung von Eigenmitteln bei schweizerischen Partnern: Für viele Projekte haben

die Partner (u.a. NGOs, Bund, Kantone) zum Teil erhebliche eigene Ressourcen in

Form von Expertenwissen oder im Fall von Beitragsprojekten (NGOs) auch Finanzmittel

eingebracht. Dies hat zu relevanten thematischen oder finanziellen Beiträgen geführt, mit

erheblichem Multiplikatoreffekt für die Ostzusammenarbeit.

Schwächen von teilweise oder kaum erfolgreichen Projekten

Weniger erfolgreiche Projekte haben entweder eine der obigen Stärken nicht berücksichtigt

oder fallen durch einen der folgenden Faktoren auf:

Ø Fehlende vertikale Verknüpfung: Am erfolgsversprechendsten sind Projekte, wenn sie

gleichzeitig und koordiniert auf verschiedenen politischen Ebenen ansetzen. Die Verbesserung

der Rahmenbedingungen (Gesetzgebung, Verordnungen von öffentlichen Institutionen),

und die Reorganisation von Institutionen zwecks klarerer Aufgabenverteilung und

schlankerer Abläufe sollte verbunden werden mit Personalentwicklung (Ausbildungsmassnahmen).

Dies kann auch mit separaten Projekten unter einem gemeinsamen

Rahmen (Oberziel) angestrebt werden. Eine fehlende Verknüpfung der Ebenen (Mikro,

Meso und Makro) riskiert, dass das Projekt Leistungen und Wirkungen erzeugt, welche

unter sich schnell ändernden Rahmenbedingungen (wie sie in den Tranistionsländern

augeprägt sind) erheblich an Bedeutung verlieren.

Ø Gefahr teurer Insellösungen: Modellhafte Ansätze können in einer ersten Pionierphase

durchaus vertretbar sein. Aufgrund des ungünstigen Kosten-Nutzen-Verhältnisses und

unklarer Partnersituationen sind sie aber oft nicht nachhaltig (z.B. ausgeprägt bei Kreditsystemen).

Entweder bewährt sich der Ansatz und kann multipliziert werden, oder es

müssen gemeinsame Lösungen mit weiteren starken Partnern gesucht werden, auch,

wenn dies nur die zweitbeste Lösung ist.

Ø Unklare Strukturen und Prozesse: Ungenügend klare oder komplizierte Organisationsstrukturen

mit unklaren Verantwortlichkeiten, mangelnder Transparenz und ungenügender

gegenseitiger Kommunikation haben zu Missverständnissen und Verzögerungen geführt.

Dies betrifft Versäumnisse sowohl bei schweizerischen als auch bei lokalen Partnern.

Ø Wahl zu schwacher lokaler Partner: Wenn die Zielsetzungen erreicht werden, obwohl

der Partner versagt, oder zusätzliches Wissen und Erfahrung nicht genutzt wird, stellt

sich die Frage nach der Motivation und Umsetzungskapazität von Partnern und den

Auswahlkriterien. Entsprechend schwache Partner brauchen parallele Unterstützung zur

Leistungssteigerung. Die Wahl der Partner und die Abstimmung der Unterstützung auf

deren Kapazitäten ist somit eine der zentralen Herausforderungen, auch in Zukunft.

Ø Mangelnde Koordination: Viele Projektverantwortliche haben eine starke Innensicht

und vernachlässigen die horizontale (geografische, thematische) und vertikale Koordination

sowie den Erfahrungssaustausch mit ihrem Umfeld. Speziell zu fördern ist die Zusammenarbeit

zwischen staatlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen, da erstere

einer Zusammenarbeit oft noch skeptisch bis ablehnend gegenüberstehen, speziell in

den Ländern der GUS.

Ø Ungenügende DEZA Unterstützung bei Planung/Umsetzung: Die Schweizer Partner,

welche mit der Umsetzung der Vorhaben betraut sind, brauchen eine angemessene Unterstützung,

speziell bei strategischen Planungsfragen oder Vorgaben im Bereich des Politikdialogs.

Diese Bereiche gehen über die alleinige Verantwortung des Projektimplementierers

hinaus und benötigen das rechtzeitige Feedback beziehungsweise die Unterstützung/Anleitung

der DEZA.

75


Ø (Finanzielle) Abhängigkeiten: Die langfristige Wirkung von lokalen Projektleistungen ist

oft gefährdet durch stark aussengesteuerte Beiträge (der Schweiz). Die Wirtschaftlichkeit

von Massnahmen und die Finanzierbarkeit mit lokalen Ressourcen muss gesteigert werden,

damit die lokal aufgebauten Strukturen überlebensfähig werden.

Eine weitere Beobachtung aus den Interviews ist:

Ø In der Zusammenarbeit mit Osteuropa besteht ein grosser Druck, schnell gut sichtbare

Projekterfolge vorweisen zu können (geografische Nähe, politische Sensibilität in der

Schweiz, etc). In einigen Projekten dauern die Reformanstrengungen, oder der Aufbau

sich selbst tragender Strukturen aber länger als erwartet. Zur Sicherung der Nachhaltigkeit

sind somit vielfach Anschlussphasen notwendig.

76

Ausgewählte kritische Faktoren welche die Effektivität von Projekten beeinflussen (Zitate

aus externen Evaluationen):

„Der Impakt eines (Reform-) Programms hängt in grossem Masse davon ab, ob und wie sehr im

Zielland günstige Voraussetzungen für Projekte bestehen. Signifikante Wirkungen (...) können nur

dort erwartet werden, wo sich der politische und ökonomische Transformationsprozess in einem

fortgeschrittenen Stadium befindet“.

Project objectives were „illusory“ or very „ambitious“„.

„Die Partner in den Zielländern sind sich der Bedeutung des Supports aus der Schweiz bewusst

(...). Die Entscheidungen der Partnerinstitutionen und einzelner Akteure vollzieht sich auf dem Hi ntergrund

einer grösseren Erfahrung und Kenntnis von Alternativlösungen“

“These deficiencies concern an insufficient political support and an underutilisation of the newly

created very valuable resources by the government, a cultural alienation between the trainees who

went back to their old jobs and their former working mates (...).“

„The Swiss experiences (....) have so far been limited mostly to project approaches, for lack of i nstitutions,

on the (micro) clients level. This approach has yielded a very valuable local knowledge

basis, which so many local and international institutions are missing.“

„The impact of the programme on the policy dialogue would significantly be improved if (the Swiss

Partner) could count on a strategic alliance with SDC in future. We also recommend th at SDC

plays a more active role among the international partners (...)“

„The serious weakness in the project management is also reflected in the lack of reliability of the

database of the project. A great number of data have been collected but their presentation and

cross relationship present a high grade of laxity and lack of professionalism that will have to be

corrected through a closer follow up“

„There needs to be a fundamental change in the relationship between project implementing agency

and project partners. (…) There needs to be much greater clarity about the responsibilities and

roles of partners. (…) Partners need to be carefully consulted, and encouragement and support

offered for their initiatives. Expectations of both partners and project parti cipants need to be precisely

documented. All documents between partners and project participants should be in Russian

and should be drafted in an effective, consultative process“

Folgerungen

Ø Auf der Basis der Stichprobe von 24 extern evaluierten DEZA-Projekten kann die Hälfte

als erfolgreich und weitere 42% als teilweise erfolgreich bezüglich ihrer Zielerreichungen

beurteilt werden.

Ø Erfolgreiche Projekte weisen typische Stärken auf: klarer Fokus, Basisbezug, Capacity

Building, starke Schweizer Partner, Rollende Projektanpassung. Teilweise oder kaum erfolgreiche

Projekte weisen folgende Schwächen auf: fehlende vertikale Verknüpfung zum

Politikdialog, mangelnde Koordination, ungenügende Unterstützung seitens DEZA im

Planungs- und Umsetzungsprozess, starke finanzielle Abhängigkeiten.


4.2.2.2 Nachhaltigkeit

1: Wie nachhaltig sind die vom Projekt/Programm initiierten Prozesse und Resultate?

2: Wie nachhaltig sind die Partnerorganisationen (Verantwortungsübernahme, Partizipation/Gender -

Aspekte)?

Nachhaltigkeit beinhaltet sowohl die Dimension des gesicherten Nutzenflusses nach Ende

der Projektaktivitäten als auch die langfristige, über Generationen hinausreichende Möglichkeit,

die grundlegenden Bedürfnisse zu befriedigen (z.B. durch den Erhalt einer intakten

Umwelt). Hier steht die Dimension des dauerhaften Nutzenflusses von Aktivitäten im Vordergrund,

auch wenn einige Projekte durch eine rationellere Nutzung der natürlichen Ressourcen

Beiträge zur globalen Nachhaltigkeitsdimension leisten (z.B. Biodiversitäts- und Forstprojekte).

Das Erzielen von nachhaltigen Wirkungen und Nutzenflüssen ist auch im Transitionsprozess

entscheidend für die Motivation der Zielbevölkerung einerseits und als Legitimation für den

Mitteleinsatz des Gebers andererseits. Eine Charakteristik des Transitionsprozesses ist jedoch

die rasche, zum Teil überraschende und kurzfristige Veränderung der Umfeldbedingungen

(z.B. nach Regierungswechseln). Aus diesem Grund gibt es zahlreiche (katalytische)

Projekte, welche kurzfristige Inputs oder Anstösse für den Aufbau oder die Reform von Institutionen

geben, ohne dabei langfristige Partnerschaftsbeziehungen anzuvisieren (siehe dazu

auch das Fallbeispiel Bulgarien).

Das weitgehende Fehlen einer facettenreichen Zivilgesellschaft sowie starker, zuverlässiger

und transparenter staatlicher Partner in den Ländern Osteuropas hat die Wahl guter Projektpartner

zu einer grossen Herausforderung der Ostzusammenarbeit gemacht. Zwar hat sich

die Situation in einigen Ländern diesbezüglich stark verbessert, aber oft mussten bewusst

Zwischenlösungen (z.B. in Form von lokalen Stiftungen) erwogen werden, um Projekte lokal

zu verankern. Die Überführung dieser Strukturen in unabhängige und dauerhafte Institutionen

hat sich als schwierig erwiesen und Zwischenlösungen in Form von Stiftungen haben

sich nicht immer bewährt. Im Zentrum muss jeweils das lokale Bedürfnis stehen: In Bosnien

& Herzegowina stand zum Beispiel nach dem Krieg zuerst die Unterstützung von Institutionen

zur Rückführung der Flüchtlinge im Vordergrund. Nach dem Hausbau rückte die Frage

nach dem Arbeitsplatz ins Zentrum, und damit Institutionen/Unternehmen welche Arbeitsplätze

schaffen. Ohne Versöhnung und Vertrauen fehlt aber die Basis für einen wirtschaftlichen

Aufbau und somit steht heute die Versöhnung – und daran mitwirkende Institutionen -

an erster Stelle. Dieser Wandel bedingt jeweils unterschiedliche Institutionen zur Abdeckung

der spezifischen Bedürfnisse und gewisse Institutionen können durchaus temporärer Natur

sein.

Aufgrund der externen Evaluationen lassen sich folgende Aspekte bezüglich der Erzielung

und Erfassung von Nachhaltigkeit zusammenfassen. Es gibt nur wenig Kenntnisse über die

erzielten Wirkungen nach dem Ende der Projekte. Viele Evaluationen bewerten die Ausgangslage

bezüglich Nachhaltigkeit als positiv, vor allem wenn es gelingt, die lokalen Ressourcen

verstärkt zu mobilisieren (z.B. Steigerung des Anteils der Eigenfinanzierung). Es

darf allerdings vermutet werden, dass die relativ positiven Aussagen während der Projektumsetzung

(gemäss externen Evaluationen) wahrscheinlich zu optimistisch ausfallen, da der

„Lackmus-Test“ bezüglich Nachhaltigkeit der Nutzenflüsse und des erreichten Qualitätsniveaus

erst nach dem (kompletten) Ausstieg möglich ist. Einige Projekte befinden sich inzwischen

in der 3. oder 4. Projektphase. Mit zunehmender Dauer der Ostzusammenarbeit besteht

die Tendenz, dass sich gewisse Projekte perpetuieren können.

Eine gute Einbindung von Projekten in das lokale private und öffentlich-institutionelle Umfeld

und ein Politikdialog scheinen notwendige (aber nicht hinreichende) Voraussetzungen für

eine effiziente und dauerhafte Wirkung zu sein. Personalwechsel beeinträchtigen die Wir-

77


kung und Nachhaltigkeit von Projekten entscheidend. Einerseits sind dafür politische und organisatorische

Gründe massgebend (z.B. Versetzungen), aber auch zunehmend die Konkurrenz

aus Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft, welche meistens bessere Saläre bietet als

staatliche Institutionen in Osteuropa. Einige Länder weisen eine ausgeprägte Abwanderung

von hochqualifizierten Arbeitskräften aus (z.B. Bulgarien), mit entsprechend negativen

Rückwirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft durch den Verlust an Fachwissen und dynamischen

Arbeitnehmern.

Folgerungen

Ø Eine erfolgreiche Unterstützung der Transition in den Partnerländern der Ostzusammenarbeit

erfordert eine starke Orientierung bezüglich individueller und gesellschaftlicher

Lernprozesse, welche auf nachhaltige Veränderungen abzielen. Damit verbunden ist

auch eine gemeinsame Suche nach geeigneter institutioneller Verankerung.

Ø Die technische und institutionelle Nachhaltigkeit scheint weitgehend gesichert, auch

wenn innovative Technologien und von der Schweiz transferiertes Wissen in den Ländern

Osteuropas länger brauchen zur Verankerung als ursprünglich erwartet. Die wirtschaftliche

Nachhaltigkeit wird in den Projekten jedoch unterschätzt.

Ø Es wird empfohlen, die Resultate und die Nachhaltigkeit der Wirkungen (Impakt) einiger

ausgewählter Projekte nach Abschluss/Übergabe ex-post zu bewerten.

4.2.3 Kooperation und Lernprozesse

4.2.3.1 Zusammenarbeit mit lokalen Partnern: Partizipation und “Ownership“

1: Wie werden nationale und lokale Partner, Kompetenzen und Ressourcen bei der Ausgestaltung von Pr ojekten

und Programmen einbezogen?

2: Wie fördern Projekte und Programme in der Umsetzung Partizipation, Eigeninitiative und Ermächtigung

sowie "ownership" der Partner und Begünstigten?

Viele der von der OZA mandatierten Schweizer Partner gingen zu Beginn der Ostzusammenarbeit

stark von ihren Eigeninteressen (und bereits existierenden Beziehungen) aus. Das

war notwendig für einen raschen Einstieg ohne Kapazitäten vor Ort. Dies hat dazu geführt,

dass viele Aktivitäten lange aus den Zentralen der Schweizer Partner gesteuert wurden. Ende

der 90er Jahre wurden dann von der DEZA bewusst die lokalen Partner in den Vordergrund

gestellt. So wurden die lokalen Umsetzungskapazitäten in den letzten 5 Jahren durch

gezielte Aus- und Fortbildungsmassnahmen sowie ausgewogenere Partnerschaften gestärkt.

Während die erste Generation von Projekten noch ausschliesslich von der Schweiz aus koordiniert

wurde, ergab sich eine deutliche Verlagerung der Verantwortlichkeiten für die Projektplanung

und Steuerung zu den lokalen Partnern, die aber noch nicht abgeschlossen ist.

Die frühere Dominanz der schweizerischen Partner hat zum Teil den Aufbau von dauerhaften

lokalen Institutionen behindert (z.B. Bulgarien). In den letzten Jahren wurden diesbezüglich

deutliche Fortschritte gemacht. Viele der neueren DEZA-Projekte bauen lokale Projektorganisationen

wie Stiftungen/Verbände und NGOs auf, welche gute Aussichten für einen

dauerhaften Erfolg haben und lokal verwurzelt sind. Die Eröffnung von DEZA/seco Kooperationsbüros

in den Schwerpunktländern hat diese Kompetenzverlagerung und Dezentralisierung

der Projektumsetzung zusätzlich begünstigt und vereinfacht.

Lokale Ressourcen und Kompetenzen sind oft eng mit Strukturen und Einstellungen aus der

kommunistischen Periode verbunden, deren Überwindung ein Ziel der Unterstützung des

Transitionsprozesses ist. Deshalb gilt es bestehende Ressourcen und Kompetenzen anzureichern

und in einem neuen Kontext (Demokratie, Marktwirtschaft) nutzbar zu machen. Es

stellt sich zum Beispiel die Frage, wie im sowjetischen System sozialisierte Journalisten trai-

78


niert werden können oder die Herausforderung, dass auch in der Sache reformorientierte

Personen in lokalen NGOs und Behörden noch immer durch ein autoritäres Denken geprägt

sind. Dabei ist besonders wichtig die Werte einer offenen Gesellschaft wie Transparenz,

Konfliktfähigkeit und Partizipation auch in der Projektpartnerschaft praktiziert werden.

In den meisten Ländern Osteuropas fehlten lange Zeit erfahrene Institutionen der Zivilgesellschaft.

Erst in den letzten Jahren wurde die Palette breiter. Diese jungen Institutionen sind

aufgrund einer Marktsituation entstanden in der viele Geber an zivilgesellschaftlichen Organisationen

und Partnern interessiert waren. Diese Institutionen der Zivilgesellschaft sind jedoch

selten mit einer breiten Mitgliedschaft in der Gesellschaft verankert und es handelt sich

eher um eine Art Dienstleistungsorganisationen als um NGOs mit klaren Strukturen und

Freiwilligenarbeit im westlichen Sinne. Der Aufbau dieser Partner, und damit mittelfristig einer

Zivilgesellschaft, verlangt somit eine gründliche Abklärung und Begleitung von solchen

Partnerschaften. Die Kriterien wie Qualität, Umsetzungskapazität, Entwicklungsfähigkeit und

Akzeptanz bei den Begünstigten müssen sorgfältig bewertet und beobachtet werden, das gilt

für die DEZA, wie auch für die Schweizer Partner.

Die folgende Grafik zeigt die insgesamt gute Bewertung der DEZA-Zusammenarbeit mit den

lokalen Partnern bei der Projektplanung (Zieldefinition). Auch haben die DEZA-Partner die

Begünstigten adäquat in die Projektarbeit miteinbezogen. Die DEZA-MitarbeiterInnen selber

finden, dass die Kompetenzen von lokalen Institutionen und Personen noch besser genutzt

werden können. Mit diesem sich Einlassen auf die lokalen Eigenheiten gelang es, in vielen

Projekten, eine vorbildliche Partizipation verschiedenster Interessengruppen zu erzielen und

damit die „ownership“ durch die lokalen Institutionen zu verbessern (vgl. Fallbeispiele Kirgisistan

und Bulgarien).

4

3

2

1

CH-Partner

DEZA

12 13 14 15 16 17

Fragen

(n= 23)

Zusammenarbeit mit lokalen Partnern

12. The local counterparts had a central role in defining

the objectives of SDC/DCE’s projects

13. The local counterparts had a central role in defining

the scope and duration of SDC/DCE’s projects

14. The local counterparts involved the beneficiaries

in their project work

15. SDC/DCE’s projects fully utilized the local competence

16. SDC/DCE’s projects were well adapted to the local

capacities

17. How would you overall rate SDC/DCE’s cooperation

with local partners?

Bewertung Frage 12-17: 4=agree, 3=somewhat agree, 2=somewhat disagree, 1=

disagree

Bewertung Frage 5: 4= excellent, 3= satisfactory, 2=marginal, 1=poor

Abbildung 21 Bewertung der DEZA Zusammenarbeit mit lokalen Partnern

(Quelle: Fragebogen)

79


4.2.3.2 Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen

Partnern

1: Wie wirkungsvoll ist die Zusammenarbeit mit anderen Schweizer Partnerorganisationen, a) Verbände,

NGOs, b) Lieferanten/Konsulenten, c) Staatlichen Institutionen (Bundesämter, Kantone, Gemei nden)?

2: Wie wirkungsvoll werden die Projekte/Programme mi t anderen Gebern koordiniert?

a) Projektpartner 24

Die Partner der OZA waren bis Mitte 90er Jahre geprägt durch eine grosse Heterogenität,

z.T. mit direkten, aber punktuellen Beziehungen nach Osteuropa und wenig oder keinerlei

Erfahrung in der internationalen Zusammenarbeit. Viele der Projekte hatten gute Absichten.

Einige vertraten Partikulärinteressen oder waren die Folge von starkem, politischen Lobbying

und viel gutem Willen. Die oft kleinen Projekte wurden anfangs zu wenig kritisch überprüft.

Die traditionellen Partner der DEZA, mit ausgewiesener Erfahrung aus der Südzusammenarbeit,

hielten sich in dieser Phase aus verschiedenen Gründen zurück. Einerseits hatten viele

Angst vor einer Mittelverlagerung vom Süden in den Osten und andererseits fehlte den

meisten die Kontexterfahrung in den post-kommunistischen Ländern. Aus diesem Grund

dominierten zu Beginn Schweizer Organisationen und Institutionen, welche bereits Kontakte

mit Partnern in Osteuropa hatten. Diese stark in der Schweiz verankerten Partner hatten gute

Verbindungen in die schweizerische Innenpolitik und verfolgten zum Teil prononciert ihre

Eigeninteressen. Es benötigte grosse Anstrengungen seitens der DEZA, diese Schweizer

Partner zu sensibilisieren, damit sie sich verstärkt den lokalen oder regionalen Bedürfnissen

zuwandten (z.B. ging es im Kulturprogramm nicht mehr um Kulturexport aus der Schweiz

sondern um die Stärkung der Kultur und Identität in den Ländern Osteuropas). Seit Mitte der

90er Jahre hat sich die Partnerlandschaft konsolidiert und mit den angereicherten inhaltlichen

und methodischen Erfahrungen auch professionalisiert.

Die Bedeutung der verschiedenen Partner differiert in den Länderkategorien erheblich (siehe

Anhang A.2) und ist ein weiterer Ausdruck für die Orientierung der Partnerwahl an den lokalen

Ausgangsbedingungen und den jeweiligen Herausforderungen. In den EU-

Beitrittsländern dominierten die „Schweizer Unternehmen“ (37%) und die „Kantone und Gemeinden“

(26%), in Südosteuropa sind es „Schweizer NGOs/Verbände“ (38%) und „Unternehmen“

(16)%. In den GUS-7 Ländern sind es die „Schweizer NGOs/Verbände“ (64%) vor

den „Multilateralen“ (13 %) und in der Rest-GUS sind es „Schweizer NGOs/Verbände (41%),

„Schweizer Unternehmen“ (16%) und „lokale NGOs/Verbände (14%).

24

Oft sind mehrere Partner in der Schweiz oder vor Ort an der Projektumsetzung beteiligt. Hauptpartner ist hier, wer primär die

Mittel verwaltet.

80


Die folgende Abbildung zeigt den Trend bei den Hauptpartnern der DEZA in Osteuropa.

Verteilung nach Partner 1992-94

(CHF 77 Millionen)

0%

6%

5%

0% 9%

21%

0%

Schwerpunktverschiebung der DEZA-Mittel nach Partnern

17%

9%

31%

2%

Verteilung nach Partner 2000-02

(CHF 263 Millionen)

5%

0%

3%

9%

6%

3%

4%

12%

Abbildung 22: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA -Mittel nach Partnern

(Quelle: Portfolio-Analyse)

Bei den Partnern hat die Bedeutung der „Schweizer NGOs und Verbände“ im Zeitraum 1992-

94 und 2000-02 zugenommen. Fast 40 % der Projekte haben einen Partner aus der schweizerischen

Zivilgesellschaft. Eine deutliche Verschiebung zeigt sich auch zugunsten von lokalen

Partnern in den Ländern Osteuropas und der GUS (z.B. „lokale NGOs/Verbände“ und

„lokale Ämter“) sowie des Bundes 25 . An Bedeutung gewonnen haben auch internationale

Partner, speziell andere bilaterale Institutionen (z.B. GTZ, KfW und ausländische NGOs,

etc.). Dies verdeutlicht die Öffnung hin zu neuen, strategischen Partnerschaften um sich externes

Wissen und Beziehungsnetze zu erschliessen.

Markant zurückgegangen ist die relative Bedeutung der „Schweizer Unternehmen“, etwas

weniger deutlich die der „Kantone und Gemeinden“ und der „Weltbank/ADB“ als direkte

Partner der DEZA in der Projektumsetzung. Bei den Schweizer Unternehmen ist dies vor allem

darauf zurückzuführen, dass einerseits der Privatsektor der Hauptpartner in den Ländern

Mitteleuropas war und andererseits die Lieferung von Material (z.B. für Spitäler) zugunsten

von Beratung-, Organisationsentwicklung und Ausbildung etwas in den Hintergrund gerückt

ist. Die Wahl der Partner hier und vor Ort richtet sich grundsätzlich nach den lokalen Bedürfnissen.

Im Gesundheitssektor waren lange Zeit ausschliesslich staatliche Partner (Ministerien,

Spitäler) und im KMU Bereich sind es nur private Partner. Im Rahmen von sektoriellen

Reformvorhaben wird aber zunehmend mit einer Palette diverser Partner in Form von mehr

oder weniger strukturierten Netzwerken zusammengearbeitet.

Mit der Einrichtung von Kooperationsbüros hat sich die Zusammenarbeit mit internationalen

Partnern vor Ort verstärkt. Diese Präsenz vor Ort erlaubte auch die Verstärkung der Koordination

mit den „like-minded“ Gebern. Die Möglichkeiten und Nutzen differieren jedoch stark

von Land zu Land. Die DEZA ist aber bestrebt, in den Schwerpunktsektoren mitzuarbeiten,

damit dort die konkrete Erfahrung in den Politikdialog eingebracht werden kann.

b) Begünstigte

Die Klassierung der Begünstigten wird nicht einheitlich gehandhabt und ist weiter erschwert

durch den Umstand, dass die Projekte eine Kette von unmittelbar oder mittelbar Begünstigten

aufweisen. Von effizienteren Verwaltungen und besser gemanagten Spitälern profitiert

auch die lokale Bevölkerung in den Städten oder umliegenden ländlichen Regionen, nicht

25

Die grössten regionalen Programme werden vom Nationalfonds (Wissenschaft) und der DEZA (Polizei- und Justizreform)

koordiniert.

14%

6%

38%

NGO/Verbände-CH

NGO/Verbände-lokal

Bund

Kantone/Gemeinde

Lokale Ämter

UnternehmeninCH

WB/ADB

EBRD/OECD

UN

Bilaterale Agentur

Andere

81


nur die ausgebildeten Ärzte, Spezialisten oder Beamten. Aufgrund der uneinheitlichen Klassierung

von Begünstigen in den DEZA Projekten sind deshalb lediglich grobe Trends sichtbar.

Die markanteste Veränderung zwischen der Periode 1992-94 und 2000-02 betrifft die eindeutige

Zunahme der Kategorie „Minderheiten“ (inkl. Flüchtlinge von 0 auf 6%) als Folge der

Versöhnungsanstrengungen zwischen den verfeindeten Volksgruppen auf dem Balkan und

die starke Abnahme der Bedeutung der „Unternehmen“ (von 19 auf 9%) als direkt Begünstigte,

auch hier ist der Grund der DEZA-Ausstieg in Mitteleuropa ab Mitte der 90er Jahre.

82

Schwerpunktverschiebung der DEZA-Mittel nach Begünstigen

Verteilung nach Begünstigen 1992-94

(CHF 77 Millionen)

10%

10%

0% 1% 9%

26%

Verteilung nach Begünstigen 2000-02

(CHF 263 Millionen)

Abbildung 23: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA -Mittel nach Begünstigen

(Quelle: Portfolio-Analyse)

Auch bei den Begünstigten sind die regionalen Unterschiede erheblich: In den EU Beitrittsländern

standen die „spezifischen Berufsgruppen“ und der „Privatsektor“ im Vordergrund, in

Südosteuropa „spezifische Berufsgruppen“, in den GUS-7 Ländern die „ländliche Bevölkerung“

und in der Rest-GUS ganz klar der „Privatsektor“. Die Projekte haben damit relevante

und dem Stand der Transition angepasste Zielgruppen anvisiert. Deutlich ist die Zweiteilung

in „ländliche Bevölkerung“ und „Übrige Bevölkerung“ sowie „Minderheiten“ als Begünstigte

vorab im sozialen Bereich und den „Unternehmen“ und „spezifischen Berufsgruppen“ zur

Stärkung der marktwirtschaftlichen Prinzipien andererseits.

Folgerungen

7%

18%

19%

15%

10%

4%

6%

4%

Ø Die Abklärung von Kompetenzen, Motivation und Interessen der Partner, sowohl auf

Schweizer wie auch auf lokaler Seite muss frühzeitig und sorgfältig erfolgen und während

der Umsetzung kontinuierlich beobachtet werden.

Ø Die Professionalität der Schweizer Partner und die Ausrichtung der Programme an die

lokalen Bedürfnissen hat sich verbessert. Die Rolle und Verantwortung von lokalen Partnern

wurde in den letzten Jahren deutlich gestärkt. Zur optimalen Nutzung der lokalen

Kompetenzen sollten die Schweizer Partner noch vermehrt die Rolle eines Coaches oder

Backstoppers übernehmen und die Implementation an lokale Träger übergeben.

Ø Die Zusammenarbeit mit anderen Geberorganisationen (bi- und multilateralen) wurde erhöht.

Dies ist eine wichtige Voraussetzung für eine Abstimmung unter den Gebern und

einen konstruktiven Politikdialog mit dem Empfängerland.

26%

8%

18%

9%

Ministerien/Ämter

Lokale Institutionen

Privatsektor

Spez. Berufsgruppen

Ländliche Bev.

Übrige Bevölkerung

Minderh./Flüchtlinge

Intern (Deza)

Andere


4.2.3.3 Know How Einsatz/Lessons learnt

1: Wird das Wissen/Erfahrung von anderen Organisationen und Gebern genügend genutzt?

2: Wurden Nischen und komparative Vorteile konsequent genutzt? Welche?

3: Werden Erfahrungen auf Projekt- / Programmebene systematisch ausgewertet für a) Steuerung und b)

den Politikdialog?

a) Wissen und Lernprozesse

Mit dem wachsenden Volumen hat sich die Technische Zusammenarbeit auf weitere Kompetenzpartner

abgestützt, sowohl in der Schweiz als auch im Ausland. Die Zusammenarbeit in

Netzwerken und mit anderen bi- und multilateralen Gebern wurde verstärkt und ermöglicht

den Zugang zu Erfahrungen anderer Institutionen.

Zwar hat die Dominanz der Schweizer Partner in einigen Ländern deutlich abgenommen,

aber sie spielen noch immer eine herausragende Rolle. Dies lässt vermuten, dass lokale

Ressourcen und Kompetenzen noch verstärkt aufgebaut und genutzt werden sollten (in

Form von Wissen und Beratungsleistungen). Es wäre zu prüfen, ob auch die Ost-Ost-

Zusammenarbeit noch verstärkt werden könnte, speziell wenn die gleichen Sektoren in mehreren

Ländern unterstützt werden.

Auch DEZA intern wurden Lernprozesse und Strategien des Wissensmanagement mit verschiedenen

Instrumentarien sowohl an der Zentrale wie auch im Feld ausgebaut (Weiterbildung,

Lern- und Arbeitsgruppen zu verschiedenen aktuellen Themen). Dies ermöglicht die

rasche Valorisierung operationeller Erfahrung für die strategische Ausrichtung. Die Personalwechsel

führen allerdings – wie bei den Partnern – oft zu einem erheblichen Abfluss wichtiger

Kontexterfahrung. Für die Dokumentation von „Best Practices“ und erfolgreichen Projekten

scheint oft die Zeit zu fehlen.

Folgerungen

Ø Die operationellen „lessons learnt“ werden regelmässig aufgearbeitet und fliessen in den

Reflexions- und Entscheidungsprozess ein.

Ø Die Mobilisierung von lokalem Wissen bei Firmen, Beratern und zivilgesellschaftlichen

Organisationen sollte vor Ort noch verstärkt werden. Ebenso sollte die Projekterfahrung –

wo politisch möglich – im Rahmen der Verstärkung der Ost-Ost-Zusammenarbeit intensiviert

werden (z.B. Weiterentwicklung von erprobten Konzepten und Einsatz von Beratern

aus der Region).

b) Nischen

Angesichts der wichtiger werdenden Orientierung von DEZA Projekten an nationalen Zielsetzungen,

lokalen Potenzialen sowie dem Interesse an einer Partnerschaft mit der Schweiz,

verliert das Konzept der komparativen Vorteile, welche in der Technischen Zusammenarbeit

eine eher untergeordnete Rolle spielen, da es sich bei den Projekten in aller Regel nicht um

standardisierte Produkte sondern um prozessbezogene Beratung handelt, weiter an Bedeutung.

Wichtiger sind Fragen der inhaltlichen und methodischen Stärken und Kompetenzen

der DEZA, die Abstimmung auf die lokalen Bedürfnisse, Potenziale und Kapazitäten sowie

die Abstimmung der Massnahmen mit der lokalen Absorptionskapazität. Thematisch verfügt

die Schweiz besonders in den folgenden Bereichen über Kernkompetenzen, welche unabhängig

von nationalen Zielsetzungen relevante Beiträge im Transitionsprozess leisten können:

Ø Bei der Gemeindeentwicklung und Förderung von Lokalverwaltungen ist die Schweiz ein

gutes Beispiel dafür, dass dezentrale Verwaltung in einem multikulturellen Staat funktioniert

und dass Demokratie nicht mit einer Diktatur der Mehrheit verwechselt werden darf.

Obwohl die Schweiz keine eigene Erfahrung hat mit Dezentralisierung (im Gegenteil

83


84

wurden in den letzten Dekaden Aufgaben vom Bund übernommen) hat die Schweiz viel

Kontextwissen zu politischen Prozessen zwischen Bürgern/Bürgerinnen und den lokalen/regionalen

Verwaltungen.

Ø Die Schweiz hat viel Erfahrung, gute Kenntnisse und eine breite Palette an Institutionen

im Bereich von Verwaltungsreformen und relativ effiziente öffentliche Dienste in den verschiedensten

Bereichen, vom Gesundheits- bis zum Gefängniswesen.

Ø Die Schaffung von Arbeitsplätzen ist eine Herausforderung. Die Gewerbeförderung (inkl.

KMU) sowie die Berufsbildung sind eine Stärke der Schweizer Wirtschaft.

Ø Die grosse Vielfalt an Organisationen der Zivilgesellschaft in der Schweiz (NGOs, Genossenschaften,

Verbände etc.) verdeutlicht die wichtige Rolle nicht-staatlicher Institutionen

im Rahmen der Demokratisierung und eines pluralistischen Dialogs (Entwicklung von

Alternativen, etc.).

Ø Die Schweiz hat viel Wissen und kompetente Institutionen im Umweltbereich (z.B. Biolandbau)

und im effizienten Management von natürlichen Ressourcen (z.B. Wasser,

Wald).

Daneben existieren (bestimmt) noch weitere relevante thematische Nischenbereiche, in denen

die Schweiz kompetente und wichtige Beiträge zum Transitionsprozess leisten kann

(z.B. Regional- und Berggebietsentwicklung, Sanierung von Infrastruktur, Kultur- und Wissenschaftsförderung).

Folgerung:

Ø Die Schweiz hat klare thematische Nischen und die DEZA bringt dieses Wissen in die

Ostzusammenarbeit ein.

c) Monitoring und Evaluation

Die Projektwirkungen und Prozesse werden kontinuierlich mittels Evaluationen 26 überprüft.

Die diversen eingesetzten Evaluationsinstrumente fördern die selbstkritische Reflexion, die

Erfahrungsaufbereitung und generell Lernprozesse bei den am Projekt beteiligten Partnern,

sowohl in der Schweiz als auch vor Ort. Der Dialog und die Auseinandersetzung fördern das

gemeinsame Verständnis der Projekt- und Umfeldsituation. Eine Betreuung vor Ort durch die

Kooperationsbüros ist essentiell, damit die Erfahrung für die DEZA vor Ort nutzbar wird. Dies

setzt voraus, dass die lokalen DEZA-Mitarbeiter mit den methodischen Aspekten des Projekt-Zyklus-Managements

vertraut sind. Auch die externen Evaluationen tragen zu solchen

Lernprozessen und dem besseren Verständnis der lokalen Faktoren und Wirkungszusammenhänge

bei.

Die „lessons learnt“ werden im Rahmen der Landes- und Jahresprogramme und der jährlichen

Berichterstattung zuhanden des Parlamentes aufgearbeitet. Eine vertiefte Auswertung

von „best practices“ und die Aufarbeitung von mustergültigen und erfolgreichen Projekten

(siehe Fallbeispiele Kirgisistan und Bulgarien), vor allem im Hinblick auf die Öffentlichkeitsarbeit,

sollte verstärkt werden.

Im Rahmen von Kreditanträgen müssen alle Projekte M&E Instrumente einbauen. Das System

der externen und internen Evaluationen ist etabliert. Jedes Jahr werden rund ein Dutzend

DEZA-Projekte der Ostzusammenarbeit extern beurteilt. Dies scheint angemessen. Die

Referenzierung der Evaluationen zwecks einfacherem Zugang könnte noch verbessert werden.

In den untersuchten externen Evaluationen werden grosse Unterschiede bezüglich der Monitoring-

und Lernfähigkeit der Projekte festgestellt. Allerdings weisen die externen Berichte

26

Welche neuerdings unterschieden werden nach unabhängigen Evaluationen, externen Evaluationen, internen und externen

Reviews oder Selbstevaluationen.


ebenfalls sehr unterschiedliche Analysetiefen und methodische Ansätze auf. Gemessen am

gesamten Finanzumfang ist damit eine kritische Aussensicht gegeben. Die Empfehlungen

der Berichte wurden im Wesentlichen für die Programmsteuerung im Dialog mit den Partnern

verwendet.

Lessons learnt (Fragebogen):

Allgemein

„While we try to manage continuity (...) people in the east are confronted with continous and omn ipresent

changes in all aspects of their life. This important difference should make us cautious

when „moving in“ with our concepts. Walking a mile in their shoes is not less demanding than in

the South, even though the differences (of culture and context) on the surface appear less drastic“.

„The transition process is paralleled by a professionalisation of all participants. However, Profe ssionalisation

replaced trust with bureaucratisation.“

Relevanz und Zielorientierung

„Many external factors are very decisive for projects’ success and processes, therefore it is impo rtant

to make a good context analysis and monitoring.“

„Wir können die tollsten Projekte machen, aber wenn wir die Armut nicht bekämpfen können, öffnen

wir das Feld den Populisten und Antidemokraten.“

„Health is of great relevance to the social consequences of transition and poverty.“

„Clear objectives, measurable success, good visibility – little philosophy, more reality“.

Effektivität und Nachhaltigkeit der Projekte

„If you want to provide us with funding, do not trust our existing system and do not provide help at

the higher administrative levels. The most effective projects function via personal relations between

individuals. Most people in Eastern Europe do not trust state structures.“

„Although the projects are relatively small in terms of funds, the experience has shown that the

outcome is good (...). Furthermore, small projects are not attractive for corruptional organi zations.“

„More focus, less projects.“

„SDC is addressing too many domains simultaneously; without having the capacity to create an

edge and to play an important role with a recognized profile“.

„Bringing in implementors (local and international NGOs) who will take over from Coordination O ffice

in the mid term the self-implemented projects.“

„Realistic assessment of interest and commitment of partners is crucial.“

„Tendering slows down the planning and implementation process.“

„The policy dialogue for reform processes needs high continuous investment of qualified personal

resources“

„SDC’s projects are usually very complex and ambitious, and with a long term commitment, which

is appreciated by the partners, but they hardly cope with their obligations and have ve ry weak

managerial skills. Therefore, for instance, most of the projects have been delayed.“

Zusammenarbeit und Lernprozesse

„In der Zusammenarbeit mit DEZA: Genaue Definition der Zielsetzungen“.

„Technical assistance needs in many cases to be combined with financial assistance or the delivery

of equipment“.

„Health is an international issue and many problems one encounters in transition countries are

similar to those prevailing in developing countries, but also to problems one is all too familiar in

Switzerland (...). I strongly believe that some of this experience which is currently being made in

transition countries will be of interests for countries like Switzerland.“

„Geduld und Einfühlungsvermögen sind in besonderem Masse erforderlich“

„Frequent exchanges also by phone and not only mail help to avoid misunderstandings and mai ntain

good working relations.“

„SDC in spite of its long term vision, has difficulty in selecting options and in streamlining its cou ntry

programme.“

85


86

„SDC support to civil society and democratization has the potential to become a change agent; the

challenge is the selection of the potential NGO partners and their development within an esta blished

domestic constituency.“

Folgerungen

Ø Die diversen Evaluationsinstrumente sind wichtige Träger von Lernprozessen vor Ort und

an der DEZA-Zentrale. Die Aufarbeitung von „Best Practices“ und erfolgreichen Projekten

und Prozessen sollte verstärkt und zugänglich gemacht werden.

Ø Zur Verbesserung der Erfahrungsauswertung sollten die externen Evaluationen/Reviews

bezüglich Vorgehen und Methodik kohärenter durchgeführt werden (z.B. Checkliste ) und

konsolidierte Evaluationslisten aktualisiert greifbar sein.

4.3 Fallbeispiel Kirgisistan

4.3.1 Vorgehen

Der methodische Ansatz zur Analyse des Fallbeispiels Kirgisistan beginnt mit einer Querschnittsbetrachtung

(Portfolioanalyse) aller Schweizer Projekte, die im Rahmen der Ostzusammenarbeit

im Zielland bisher durchgeführt wurden. Dieser allgemeinen Übersicht folgt

eine vertiefte Analyse von je zwei typischen Projekten des seco und der DEZA. Diese Analyse

stützt sich auf zwölf strukturierte Interviews mit:

Ø Schlüsselpersonal der DEZA und seco in der Schweiz (i.e., Sektor- und Programmspezialisten,

Projektleiter und Fachpersonal der seco Projekte Naryn und IMF-Co-

Finanzierung und der DEZA Projekte CAMP und LARC),

Ø Schlüsselpersonal der privaten Durchführungsorganisationen der vier für diese Analyse

ausgewählten Projekte: Naryn/IWF seitens seco und LARC/CAMP seitens DEZA

(i.e., Helvetas, CDE Basel, Elektro-Watt),

Ø Evaluatoren der Projekte Naryn, LARC und CAMP.

Die Ergebnisse der Interviews in der Schweiz wurden ergänzt durch die Auswertung strukturierter

Fragebögen, die für Interviews mit Zielgruppen und Lokalpartnern der zu untersuchenden

seco und DEZA Projekte entworfen und von einem lokalen Consultant in Kirgisistan

im Rahmen dieser Studie durchgeführt wurden (siehe die Namensliste der Befragten in Anhang

A.7.1). Für die Fragebogenaktion und begleitenden Interviews wurden für jedes der vier

Projekte je zwei Vertreter der Hauptzielgruppen und der Projektdurchführungseinheit (Partnerorganisation)

ausgewählt (16 insgesamt). Ein weiterer Fragebogen wurde für das Kooperationsbüro

in Kirgisistan erstellt und ausgewertet.

Die Interviews und Fragebogenaktion wurden durch Recherchen projektgebundener Aktennotizen,

Projektevaluierungs- und Prüfungsberichten, sowie projektbezogener Veröffentlichungen

ergänzt (siehe die Literaturübersicht in Anhang A.6.1).

Zur Methode der Fragebögen im Vergleich zu offenen, strukturierten Interviews ist zu bemerken,

dass Fragebögen sicherlich eine statistische Aussage zu spezifischen Fragen ermöglichen,

dass jedoch die für die spezifischen Projekte entscheidende qualitative Information nur

durch direkte Interviews und direkten Gesprächskontakt ermittelt werden kann. Das hat diese

Studie eindeutig bestätigt.


4.3.2 Kontext

Ø Nach einer wechselvollen Vergangenheit, die weitgehend von Fremdbestimmung geprägt

war, erlangte Kirgisistan im Jahre 1992 eher zufällig zum ersten Male in seiner jüngeren

Geschichte die nationale Unabhängigkeit. In der Folge (Anfangsphase) verblüffte das

Land durch eine energische Reformpolitik sowohl im wirtschaftlichen als auch im politischen

Bereich. Diese Bemühungen wurden vom westlichen Ausland mit recht grosszügiger

Unterstützung honoriert.

Ø Aufgrund der Vorreiterrolle der Bretton Woods Institutionen in Kirgisistan wie auch in vielen

anderen GUS Ländern geniesst die wirtschaftliche Transformation von kommunistischer

Planwirtschaft zu sozialer Marktwirtschaft dabei einen vergleichsweise hohen Stellenwert.

Bei den im Vordergrund stehenden Wirtschaftsinteressen werden die Förderung

des Demokratisierungsprozesses und Bereiche wie Armutsbekämpfung und soziale Aspekte

moderner Marktwirtschaft oftmals nachrangig 27 , obgleich in jüngster Zeit die Bretton

Woods Institutionen der Armutsbekämpfung oberste Priorität einräumen. Mit der Förderung

des wirtschaftlichen Wachstums soll letztlich auch ein Beitrag an die Armutsbekämpfung

erfolgen. Allerdings führten die eingeleiteten Umstrukturierungen zumindest

vorübergehend zu neuen Problemen und die sich rasant entwickelnde Verschuldung verschärfte

die Situation der Armut noch zusätzlich.

4.3.3 Die Programme von seco- und DEZA mit Kirgisistan

Die Technische Zusammenarbeit der DEZA

Die Technische Zusammenarbeit der Schweiz mit Kirgisistan begann bereits direkt nach der

Wende mit Beiträgen zur Verbesserung der Sozialstrukturen in Form von Co-Finanzierung

einer IDA Initiative und Beiträgen zur Koordination ausländischer Entwicklungshilfe.

8

7

6

5

4

3

2

1

0

92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Angaben in Mio CHF

Übergreifend

Kultur/Jugend

Bildung/Forschung

Umwelt

Gesundheit/Soz.

Infrastruktur

Landwirtschaft

Wirtschaft

Gouv./Demokratie

Abbildung 24: Sektorielle Orientierung der DEZA-Projekte in Kirgisistan

Nach anfänglich eher bescheidenen

Beiträgen hat sich das

Portfolio der Technischen Zusammenarbeit

inzwischen sowohl

im Gesamtfinanzvolumen,

als auch in der Streubreite der

Partner, Sektoren und begünstigten

Zielgruppen dramatisch erweitert.

Seit 1992 wurden insgesamt

38 Projekte mit Schwerpunkt

Land- und Forstwirtschaft

(63%) und Wirtschaftsentwicklung

(19%) mit einem Budget

von rund 50 Millionen CHF gefördert.

Laut DEZA wird sich das Kirgisistan-Programm in Zukunft von vielen auf wenige, jedoch dafür

vom Finanzvolumen her betrachtet, grössere Projekte umstellen. Während 1999 noch rund

27

DEZA, 1995. Entscheid auf Antrag 558/95 zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten (UNDP) in Kirgisistan. DEZA

Archive, Bern.

87


20 Projekte durchgeführt wurden, ist die Zahl der Projekte in den letzten vier Jahren bereits

auf die Hälfte geschrumpft und soll sich auch in Zukunft auf diesem Niveau halten. Die DEZA

beabsichtigt, in Zukunft grossräumiger zu planen, und hat bereits als Pilotprojekt innerhalb

dieser neuen Strategie das erste grenzübergreifende Regionalprogramm für Zentralasien

entwickelt (CAMP).

Nicht-staatliche, gemeinnützige Organisationen wie Helvetas, das Schweizer Rote Kreuz und

die Caritas spielen seit 1992 sowohl in der Projektidentifizierung wie auch in der Durchführung

eine entscheidende Rolle (53% aller DEZA Partner mit 74% aller Mittel). (Siehe dazu die

folgende Abbildung sowie Anhang A.2).

8

7

6

5

4

3

2

1

0

Abbildung 25: Zeitliche Entwicklung der Implementierungsagenturen der DEZA-Projekte in

Kirgisistan

Unter den begünstigten Zielgruppen stehen Verwaltungsorganisationen der mittleren und lokalen

Ebene sowie bestimmte Berufsgruppen wie Krankenhauspersonal mit je 23 % an erster

Stelle, gefolgt von der ländlichen Bevölkerung und den Arbeitslosen (15%) sowie privatwirtschaftlichen

Unternehmen (12%). Der Rest verteilt sich auf Kreditempfänger und andere Zielgruppen.

Das Finanzvolumen der Technischen Zusammenarbeit erreichte 1996 mit rund 6,5 Millionen

CHF seinen ersten Höhepunkt und 2001 mit rund 7,3 Millionen CHF die absolute Spitze.

Rund 55% der im Jahre 2001 zur Verfügung stehenden Sachmittel flossen in den land- und

forstwirtschaftlichen Sektor und rund 35% in den Gesundheitsbereich.

Im Vergleich zum Gesamtvolumen wurden die Sektoren Demokratisierung (mit Grundprinzipien

wie Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, gute Staatsführung etc.) sowie Infrastrukturentwicklung,

Umwelt, und Bildungswesen (Erziehungssektor) mit insgesamt weniger als 10%

relativ vernachlässigt. Die durchschnittliche Laufzeit von Projekten der Technischen Zusammenarbeit

liegt bei 3 bis 4 Jahren.

88

92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Angaben in Mio CHF

Andere

Bilaterale Agentur

UN

EBRD/OECD

WB/ADB

Unternehmen in CH

Lokale Ämter

Kantone/Gemeinde

Bund

NGO/Verbände-lokal

NGO/Verbände-CH

Co-Finanzierung von Projekten

der Weltbank und ADB (15 %

der Partner und 17% des Gesamtfinanzvolumens)konzentrierten

sich von 1994-1997 vorrangig

auf die Sektoren Wirtschaftsförderung

und Ausbildung.

Nach 1997 ist eine deutliche

Distanzierung der Technischen

Zusammenarbeit von internationalen

Partnern zugunsten

bilateraler Partner zu bemerken.


Die Finanzielle Zusammenarbeit des seco

Im Gegensatz zur Technischen Zusammenarbeit begann das seco erst Mitte der neunziger

Jahre sein finanzielles Engagement in Kirgisistan mit einem Startkapital von rund 4 Millionen

CHF im Schwerpunktbereich Energie (siehe Anhang A.1). Inzwischen ist das Gesamtfinanzvolumen

der Finanziellen Zusammenarbeit von 1994 bis 2002 auf rund 45 Millionen CHF gewachsen.

Sektorielle Orientierung seco : Kirgisistan

Anteil des Mittelabflusses 1994-2002 pro Sektor

Energie /

Umwelt

51%

Kein

spezifischer

Sektor

6%

Wirtschaft

25%

Sozialwesen /

Gesundheit

10%

Infrastruktur

8%

Abbildung 26: Sektorielle Orientierung der seco-Projekte in Kirgisistan

Wie die nebenstehende Abbildung

zeigt, verteilt sich dieses

wie folgt nach Sektoren: Energie

und Umwelt (51%), Wirtschaftsförderung

(25%) und Gesundheitssektor

(10%). Der Sektor

Infrastrukturentwicklung wurde

mit insgesamt 8% bedacht, die

restlichen 6% verteilen sich auf

Bereiche wie Katasterentwicklung

im Rahmen von Landprivatisierungsbestrebungen

und Unterstützung

von Kirgisistans

Bemühen um Mitgliedschaft bei

den Bretton Woods Organisationen.

Darüber hinaus sind bereits

rund 18 Millionen CHF für

die Bereiche Wasserversorgung

(Projekt Karakol mit 10,3 Millionen

CHF) und Energie (Naryn III

mit 7,6 Millionen CHF) zugesagt.

Vom Finanzvolumen her sind die seco-Projekte ungleich höher dotiert als die DEZA Projekte,

was sich auch in der Anzahl der Projekte selber widerspiegelt (seco mit insgesamt 45 Millionen

CHF verteilt auf 15 Projekte, verglichen mit 50 Millionen CHF der DEZA verteilt auf 38

Projekte). An seco’s Schwerpunktbereichen und jährlichem Finanzabfluss für Kirgisistan hat

sich seit 1994 im Prinzip wenig geändert. Nach wie vor scheint sich die Finanzielle Zusammenarbeit

auf den braunen Umweltsektor (Energie und Wasser) und die Wirtschaftsförderung

mit einem jährlichen Finanzvolumen von 3 bis 5 Millionen CHF zu konzentrieren.

89


Verteilung Implementierungsagenturen seco : Kirgisistan

Anteil der Projekte 1990-2002

90

seco alleine

39%

Andere

13%

Bretton Woods

27%

Bei der Finanziellen Zusammenarbeit

zeichnet sich ein deutlicher

Trend in Richtung Co-Finanzierung

mit Bretton Woods

Institutionen ab. Im Jahre 2000

operierten 80% aller seco-

Projekte in Kirgisistan in Partnerschaft

mit der Weltbank und

dem IWF. Seit 1994 wurden im

Schnitt rund 39% der seco-

Projekte via beauftrage Konsultenen

/ -firmen abgewickelt. Die

Zusammenarbeit des seco mit

der DEZA beschränkte sich bislang

auf nur ein einziges Projekt

mit einem Beitrag von 1,8 Millionen

(Förderung der Milchwirtschaft,

1994-1997).

Abbildung 27: Verteilung der Implementierungsagenturen des seco-Programms mit Kirgisistan

Die Hauptzielgruppen (Begünstigte) der Finanziellen Zusammenarbeit waren bisher staatliche

Institutionen (39%), der Privatsektor (27%) und Versorgungsgesellschaften (20%). Gemeindeverwaltungen

und Krankenhäuser waren mit je 7% beteiligt. Der Schwerpunkt des Portfolios

der Finanziellen Zusammenarbeit in Kirgisistan liegt eindeutig im Sektor Förderung wirtschaftlicher

und sozialer Entwicklung. Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und effizienter

Verwaltung sind eindeutig Sekundärbereiche der Finanziellen Zusammenarbeit im Zielland.

Die Dauer von typischen Projekten liegt im Schnitt bei 3-5 Jahren, wobei die Mehrzahl der

Projekte mehrphasig aufgebaut ist.

Rückmeldungen aus der Umfrage (Fragebögen) (Quellen: Fragebögen [FB])

EBRD

7%

UN / WTO

7%

DEZA / EDA

7%

Laut Fragebogenbewertung gibt es nur geringe Möglichkeiten für das seco, sich bei Co-

Finanzierungen mit finanzstarken Partnern zu profilieren. Allerdings wird allgemein ane rkannt, dass

es sich bei den Schweizer Co-Finanzierungen um Beiträge mit Grant-Charakter handelt. Auch dienen

Schweizer Beiträge vielfach dazu, das Zielland in seinen internationalen Zahlungsverpflichtungen

zu unterstützen. Andere Teile decken Bereiche ab, die von multilateralen Institutionen in der

Regel vernachlässigt werden.

Als allgemein positiv wurde seitens des Kooperationsbüros Kirgisistan bewertet, dass das seco

sich immer wieder für politische Reformen, insbesondere im Dialog zwischen staatlichen Instituti onen

und dem Privatsektor, einsetzt. Das scheint für seco-eigene wie auch kofinanzierte Projekte zu

gelten.

Von dem lokalen Kooperationsbüro wird empfohlen, die Ostzusammenarbeit an die neue Landespriorität:

„Armutsbekämpfung“ noch stärker anzupassen und die Zusammenarbeit von seco und

DEZA weiter zu intensivieren, um dadurch auch die ‚visibility’ der Schweizer Ostzusammenarbeit

zu stärken. Gleichzeitig wird angeregt, das Schweizer Programm in der Zusammenarbeit mit mult ilateralen

Gebern kritisch zu überprüfen und sich mehr in Richtung Zusammenarbeit mit bilateralen

Partnern zu orientieren.

Es besteht allgemeine Übereinstimmung darin, dass die Projekte der Ostzusammenarbeit auf lange

Sicht ausgelegt sein müssen, um dem sich nur zögernd entwickelnden Reformprozess genügend

Rechnung tragen zu können.

Viele der im Rahmen dieser Studie Befragten sehen die international anerkannte politische Neutr alität

der Schweiz als einen Vorteil im Vergleich mit anderen Gebern. Als nicht verständlich erscheint

in diesem Zusammenhang die offensichtliche Vorliebe der Schweizer Ostzusammenarbeit für Co-

Finanzierung von Projekten, insbesondere der Co-Finanzierung mit Bretton Woods Institutionen. Es

wird immer wieder betont, dass die Schweiz bei Co-Finanzierungen wenig Mitspracherecht hat.

FB


4.3.4 Das seco-Projekt Naryn

4.3.4.1 Relevanz und Zielorientierung

Das von dem seco finanzierte Naryn Projekt basiert auf einem Abkommen der Schweiz mit

Kirgisistan von 1996, in dem sich die Schweiz verpflichtet, innerhalb des von der Weltbank

konzipierten und durchgeführten landesweiten Energierehabilitierungsprojektes zur Wiederherstellung

des Elektrizitätsnetzwerks in der Naryn Region beizutragen. Die zwei ersten

Phasen des Naryn Projektes sind inzwischen erfolgreich abgeschlossen, für die dritte Phase

wurde eine Machbarkeitsstudie erstellt. Die Mittel für die dritte Phase (7,6 Millionen CHF)

sind bereits im Prinzip zugesagt, obgleich noch Unstimmigkeit zwischen seco und der kirgisischen

Regierung bezüglich des Investitionsobjektes besteht. Die Regierung sieht die Rehabilitierung

drei weiterer Substationen als Priorität, seco dagegen möchte sich auf Ausrüstung

und institutionelle Unterstützung beschränken.

Mit dem Projekt bezweckt das seco die Energieversorgung in einer armen Region des Landes

zu verbessern und damit die Voraussetzungen für die wirtschaftliche Entwicklung der

Region zu schaffen, dies letztlich auch mit Blick auf die Armutsbekämpfung.

Die in diesem Zusammenhang Befragten sprechen dem Naryn Projekt einhellig eine grosse

Relevanz zu. Das ist einleuchtend, da die nachhaltige Stromversorgung in einem Land, in

dem die zentrale Energieversorgung jahrzehntelang gesichert war, von ganz besonderer Bedeutung

ist. Es ist deshalb ebenso verständlich, dass die Bretton Woods Institutionen bereits

im Frühstadium ihres Engagements in Kirgisistan die Rehabilitierung des Energiesektors, der

in allen GUS Ländern nach der Unabhängigkeit rasch in Verfall geriet, als eine wichtige Priorität

des Transitionsprozesses in ihren Finanzierungs- und Aktionsplan aufnahmen. Die Prioritäten

der WB und der ADB, die vorrangig den Wiederaufbau des Energiesektors in Kirgisistan

finanzieren, richten sich dabei auf die technische Rehabilitierung des Verteilernetzwerks,

die institutionelle Modernisierung und Liberalisierung des zentralstaatlichen Energieversorgungssystems

und die nachhaltige Finanzierung des Energiesektors. Das Primärinteresse

der Bretton Woods Institutionen im Energiesektor gilt allerdings offensichtlich dem

Bemühen, die wirtschaftliche Entwicklung des Landes mit marktwirtschaftlicher Orientierung

möglichst schnell voranzutreiben. Soziale Aspekte scheinen dabei eine untergeordnete Rolle

zu spielen. In diesem Zusammenhang sollte die Schweizer Co-Finanzierung des Weltbank-

Energiepaketes zumindest Anlass zum Nachdenken geben.

Die Frage der Zielorientierung von und des Projektstandortes für Naryn wird ebenfalls von

den meisten Befragten als sehr positiv bewertet. Naryn ist eine wirtschaftlich recht isolierte

Region, die vor der Sowjetära von nomadisierenden Hirtenfamilien dominiert war. Unter dem

Sowjetregime wurde die nomadisierende Bevölkerung weitgehend sesshaft gemacht. Private

Viehbestände gingen in Staatsbesitz und Kolchosebewirtschaftung über. Nach der Unabhängigkeit

wurden die Viehbestände privatisiert. Die vormals gewaltigen Schafbestände in

der Naryn Region schrumpften nach der Privatisierung schnell in sich zusammen, da die Tiere

schon bald der verarmten Landbevölkerung mangels Alternativen als Hauptnahrungsquelle

dienten. Dass die Stromversorgung dieser Randgruppen, der Stadt Naryn und einer in der

Region ansässigen Goldgrube einen besonders hohen Stellenwert hat, ist verständlich. Das

wird auch von dem Schweizer Evaluierungsteam des Narynprojektes (Phasen I und II) bestätigt

(wichtiger Beitrag zur städtischen Stromversorgung und zur Versorgung der Goldgrube).

Ausserdem wurde laut Evaluierungsbericht durch das Naryn Projekt die Stromversorgung

des von der Schweiz in Naryn aufgebauten Hospitals und die Stromversorgung lokaler Behörden

und der Universität sichergestellt. Der Evaluierungsbericht macht jedoch keine Aussage

darüber, ob das Projekt zur nachhaltigen Stromversorgung der armen Landbevölkerung

in der Region beigetragen hat.

seco’s Rechtfertigung für eine dritte Phase stützt sich vornehmlich darauf, dass der kirgisische

Partner seinen aus Phase I und II erwachsenen Zahlungsverpflichtungen termingerecht

91


nachgekommen ist, dass in der Phase II Synergien im Gesundheitssektor erzielt wurden und

dass die durch die Phase III zu erbringende Leistung „komplementär“ zum Weltbankprojekt

und CSAR sein wird.

In diesem Zusammenhang wird darauf aufmerksam gemacht, dass keines der seco-

Dokumente näher auf die Landbevölkerung als Zielgruppe eingeht. Laut Aussage des Projektdurchführungskonsulenten

zahlt es sich finanziell nicht aus, in allen Teilen der Naryn Region

ein Verteilernetz aufzubauen. Ob das heisst, dass die in den abgeschiedenen Gebieten

lebende Bevölkerung in Zukunft vom bestehenden Stromnetz abgeschnitten wird, sei dahingestellt.

Es bleibt auch offen, wie diese Teile der Naryn Region in Zukunft mit Strom versorgt

werden sollen. seco sieht Naryn als Co-Finanzierung zu dem Rahmenprojekt der Weltbank.

Unklar bleibt dabei, wer sich letztendlich um die ,Details’, insbesondere die arme Landbevölkerung

als Zielgruppe in den abgeschiedenen Gebieten, kümmern soll.

Die erste Projektphase von Naryn konzentrierte sich auf die Wiederherstellung von wichtigen

Überlandleitungen im Zielgebiet, die zweite Phase auf die Konstruktion der Unterstation Naryn,

und die dritte Phase soll die Stromverteilung in der Naryn Region ganz allgemein

verbessern. Damit, so die Befragten, seien der Standort und das Zielgebiet auch für die dritte

Phase richtig gewählt.

Es wird allgemein anerkannt, dass das Naryn Projekt einen wichtigen Beitrag im Transitionsprozess

auf lokaler Ebene geleistet hat. Zweifellos hat der Energiesektor im Transitionsprozess

einen sehr hohen Stellenwert.

4.3.4.2 Effektivität und Nachhaltigkeit

Es ist erstaunlich, dass die Befragten grundsätzlich der Ansicht sind, dass Naryn die elementaren

Bedürfnisse der Lokalbevölkerung berücksichtigt, obgleich sogar die Projektdurchführungsorganisation

Bedenken bezüglich nachhaltiger Stromversorgung für die Landbevölkerung

äussert.

Einstimmig wird dem Projekt Naryn Nachhaltigkeit im technischen Sektor bestätigt, da es

sich bei der Wartung der Infrastruktur um einfache Technologie, die keine besonderen ‚skills’

verlangt, handelt. Bedenken bestehen allerdings hinsichtlich der finanziellen Nachhaltigkeit

des Projektes, solange das Tarifproblem und das Problem der Inkasso bei den verschiedenen

Verbrauchern ungelöst bleibt. Dies ist von besonderer Bedeutung im Rahmen der von

der Weltbank geforderten Tariferhöhungen um 40% einerseits und der allgemein schlechten

Zahlungsmoral seitens der Verbraucher andererseits. Dazu kommt, dass sowohl die arme

Landbevölkerung als auch die zum Grossteil sehr arme Stadtbevölkerung ohne Subventionen

ihren Stromverbrauch nicht bezahlen können. Trotz Bemühungen um gestaffelte Tarife

und Subventionen seitens IWF und der Weltbank, konnte bisher noch keine zufriedenstellende,

nachhaltige Lösung gefunden werden.

Die Befragten sind sich einig, dass das Projekt effizient und relativ unbürokratisch durchgezogen

wurde, dass das dabei verwendete Material von guter Qualität war, dass die Partner

ausreichend an der Projektdurchführung beteiligt wurden, dass die technische Ausbildung,

insbesondere im Hinblick auf die Wartung der Neuanlagen, ausreichend ist, dass die Projektpartner

‚ownership’ entwickelt haben und sich auch um die Wartung der Anlagen kümmern,

und dass die Projektdauer ausreichte, um die Projektziele termingerecht zu erreichen.

Die Frage, ob das Projekt einen Beitrag zu institutioneller Reform geleistet habe, wurde allgemein

verneint.

Die Frage, ob sich seco durch das Naryn Projekt in Kirgisistan und auf der Lokalebene profiliert

habe, wurde einstimmig bejaht. Verneint jedoch wurde die Frage, ob das Projekt innovativ

sei und sich von anderen Geberprojekten signifikant unterscheide.

92


4.3.4.3 Zusammenarbeit

Obgleich die Zusammenarbeit mit Lokalpartnern im Naryn Projekt als generell sehr gut bezeichnet

wird, scheinen gewisse Bedenken im Hinblick auf eine ausreichende Einbindung

des Partners in das Projektgeschehen und die Entscheidungsprozesse bei der Projektdurchführung

zu bestehen (siehe die Fragebögen im Anhang A.3.2). Was das im einzelnen beinhaltet,

kann leider den Fragebögen nicht entnommen werden.

Laut Fragebögen wird die Zusammenarbeit im Energiesektor mit internationalen Partnern,

zum Beispiel Weltbank und EBRD, als positiv angesehen. Dies steht im Gegensatz zu Aussagen

von Befragungen in der Schweiz. Demnach hatte man von Anfang an die enge Bindung

des seco an die Weltbank und an die EBRD im Energiesektor aus vielerlei Gründen mit

Skepsis betrachtet. Wie bereits in anderem Zusammenhang erwähnt, bleibt das seco bei Co-

Finanzierungen mit Bretton Woods Institutionen ein mit seinen eher bescheidenen Beiträgen

unbedeutender Partner, der deshalb auch nach aussen nicht in Erscheinung treten kann, um

das Schweizer Prestige als wichtiges Geberland zu fördern. Eine weitere Gefahr bei dieser

Art von Co-Finanzierung besteht darin, dass sich der untergeordnete Partner leicht dazu verleiten

lässt, sich an dem Konzept des „grossen Bruders“ zu orientieren und sich in allen politischen

Fragen auf den starken Partner zu verlassen. Zur Vermeidung irreführender Rückschlüsse

sollte deswegen die Frage nach der Effektivität der Zusammenarbeit mit multilateralen

Partnern differenzierter behandelt werden.

Kritische Punkte, die im Zusammenhang mit dem Für und Wider von Co-Finanzierung mit

Bretton Woods Institutionen von Befragten vorgebracht wurden, sind wie folgt:

Ø zu grosse Abhängigkeit,

Ø zu geringes Mitspracherecht bei wichtigen Entscheidungen,

Ø einseitige, vom Grosspartner gesteuerte Politik,

Ø fehlender Masterplan, ersetzt durch lückenhafte Sektoranalyse,

Ø zu geringer Fokus auf Energiesparmassnahmen seitens der WB,

Ø zu geringe Berücksichtigung sozialer Randgruppen seitens der WB,

Ø unrealistische Reformvorstellungen seitens der WB,

Ø zu frühe Forderung der WB nach Teilprivatisierung des Energiesektors,

Ø unzeitgemässe Forderung nach massiver Tariferhöhung seitens der WB,

Ø zu starker Druck der WB auf die kirgisische Regierung zur Durchführung von Reformen,

Ø Machtpolitik nach westlichem Wirtschaftsmuster seitens der WB,

Ø Nicht angepasste westliche Demokratie- und Marktwirtschaftmuster seitens der Bretton

Woods Institutionen.

4.3.4.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen

Die Vor- und Nachteile einer engen Bindung an finanzstarke multilaterale Partner wurden

bereits diskutiert. In diesem Zusammenhang sei jedoch nochmals darauf hingewiesen, dass

sich bei dieser Art Co-Finanzierung der finanzschwache Partner in der Regel dem vom finanzstarken

Partner vorgegebenen Kurs im gemeinsamen Bemühen zur Strukturanpassung

unterordnen muss. Das gilt auch für die kirgisische Regierung selber, die sich als Partner der

Bretton Woods Institutionen dem Ansatz und Vorgehen der Grossbanken beugen muss, um

sich für weitere Finanzierungen zu qualifizieren.

Übertragen auf den kirgisischen Energiesektor heisst das, dass die Weltbank bereits im

Frühstadium hätte erkennen müssen, dass Reformen sich nicht im „Hau-Ruck-Verfahren“

durchführen lassen und dass jeder Reformprozess eine Eigendynamik hat. Man hätte bereits

früher erkennen müssen, dass sich Reformen mit Geld allein nicht durchführen lassen.

93


Bezüglich der Frage nach der von der Weltbank zur Zeit angestrebten Teilprivatisierung des

Energiesektors muss zum besseren Verständnis erwähnt werden, dass dieses neue Konzept

erst entstanden ist, nachdem die ursprüngliche Idee zur Einrichtung von staatlichen

,Profitzentren’ bereits im Anfangsstadium scheiterte (Korruption fördernd etc.). Ob eine Teilprivatisierung

allerdings, insbesondere in den Bereichen Stromverteilung und Gebühreneinzug,

die Ideallösung ist, sei dahingestellt. Dass bei rein profitorientiertem Denken soziale und

Umweltaspekte leicht an Bedeutung verlieren, ist offensichtlich. Ebenso offensichtlich ist,

dass bei dieser Konstellation ein finanziell schwacher Partner wie die Schweiz nur relativ geringen

Einfluss auf die globale Entwicklungspolitik des Landes nehmen kann, trotz der

Schweizer Sonderstellung als Präsidentenberater.

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass sich der von der WB vorgeschlagene

Entwicklungsplan im kirgisischen Energiesektor ausschliesslich auf eine Sektoranalyse

von 1995 (World Bank, 1995) beschränkt. Die Energiepolitik stützt sich auch weiterhin auf

diese Sektoranalyse und nicht auf einen allgemein üblichen Masterplan, der in der Regel einen

holistischen Planungsansatz hat und die Langzeitperspektiven für die Energieversorgung

eines Landes anspricht.

Sektoranalysen dienen einem bestimmten Zweck: sie sind sinnvoll und berechtigt als eine

erste Bestandesaufnahme. Mit Hilfe einer Sektoranalyse lassen sich zentrale Probleme

schnell erkennen, für die in der Folge prioritäre Lösungsmassnahmen erarbeitet werden

können. Eine Sektoranalyse ist allerdings kein Ersatz für einen Masterplan. Ein Masterplan,

unabhängig vom Sektor, wird in der Regel multidisziplinär und unter Berücksichtigung aller

Sektoren erstellt. Bezogen auf den Energiesektor heisst das, dass der fachliche Beitrag von

Ingenieuren denselben Stellenwert haben kann wie der Beitrag von Soziologen, Raumordnungsplanern

und Ökologen.

Sektoranalysen eignen sich dafür, Aktionspläne nach Prioritäten zu erstellen und kurzfristig

dringende Probleme zu bekämpfen (bush-fire approach). Masterpläne dagegen dienen dazu,

einen (evolutionären) Prozess mit klaren Leitlinien zu steuern. Ohne Masterplan gibt es keine

ausgewogene Langzeitperspektive.

Im konkreten Fall Kirgisistan ist zu berücksichtigen, dass die Sektoranalyse, die bereits 1995

von den Bretton Woods Institutionen erstellt wurde, weder das Kyoto Protokoll noch andere

internationale Konventionen, die nach 1995 entstanden sind (i.e., Biodiversitätsabkommen,

Ramsar etc.), berücksichtigen konnte.

Ein progressiver Masterplan würde die Vor- und Nachteile von Thermalkraftwerken im Vergleich

zur Wasserenergie oder Alternativquellen ergründen. Ein Masterplan würde ebenfalls

die Möglichkeiten von Energiesparmassnahmen aufzeigen (siehe CAMP Projekt). Ein Masterplan

würde ein ausgewogenes Energiekonzept vorstellen, an dem sich Geberorganisationen

längerfristig und verlässlich orientieren könnten. Es geht bei einem Masterplan nicht allein

um die Anpassung an Verbraucherprognosen (Ingenieursaspekte), sondern vielmehr

auch um Fragen der für ein Land und seine Rahmenbedingungen angepassten Energieform,

geeignete Standorte zur Energieerzeugung, Alternativen und ergänzende Massnahmen

(Kleinturbinen, Windenergie, Nachtstromspeicherung etc.), Energiesparmassnahmen,

Selbsthilfe, Sozialversorgung, Umweltbewusstseinsförderung, gestaffelte Tarife, Nachhaltigkeit,

Versorgung von Prioritätsbereichen (Erziehungssektor, Gesundheitswesen) und vieles

andere mehr. All diese Bereiche und Fragen können sicherlich nicht ausreichend mittels einer

Sektoranalyse abgedeckt bzw. beantwortet werden. 28

28 Der Gesundheitssektor in Kirgisistan ist ein klassisches Beispiel. Anfangs leisteten Schweizer Hilfswerke in Zusammenarbeit

mit seco sozusagen „Erste Hilfe“. In einer Folgephase nach 1998 ging man bereits systematischer vor, basierend auf einer

vorläufigen Sektoranalyse. Heute bestimmt der Masterplan „MANAS“ den Entwicklungsprozess im Gesundheitswesen auf allen

Ebenen. Die Schweiz und die Weltbank haben massgeblich zur Schaffung von MANAS beigetragen, und eine ähnliche

Vorgehensweise wäre auch für den gleichrangigen Energiesektor empfehlenswert. Dasselbe Argument gilt für viele andere

Bereiche, in denen die Schweizer Ostzusammenarbeit tätig ist. So lassen sich beispielsweise keine sinnvollen Landreformen

94


Ergänzender Kommentar zur Rückmeldung des seco

Die Diskussion und Rückmeldung des seco differenziert von obiger Stellungnahme insofern, dass gemäss

seco Masterpläne nicht in jedem Falle das geeignete, beziehungsweise einzige Instrument sind,

um die Orientierung der mittel- und langfristigen Energiestrategie vorzunehmen.

Aus der Sicht der Bilanzierung wird deshalb betont: Der Bei trag des seco im Energiesektor ist schrittweise

zu einem mittelfristigen Engagement geworden, ohne dass die strategische Abstützung weiterentw ickelt

wurde. Es bedarf nunmehr einer neuen strategischen Orientierung, die auf einem wesentlich holist ischeren

Ansatz beruhen, als die bisherige.

Es besteht kein Zweifel, dass die Bretton Woods Institutionen aufgrund ihrer finanziellen Position

in der Lage sind, Druck auf die Empfängerländer im Sinne ihrer Zielsetzung auszuüben.

Die Frage, ob diese Ziele in allen Fällen den Realitäten des Empfängerlandes entsprechen

oder im besten Interesse des Landes sind, ist nicht immer eindeutig zu klären.

Zusammenfassend ist zu sagen, dass das Naryn Projekt einen relativ kleinen, doch lokal sicherlich

relevanten Beitrag innerhalb des kirgisischen Energiesektors geleistet hat und weiterhin

leisten wird. Gleichzeitig jedoch muss auf die Verantwortung des Gebers verwiesen

werden, sich bereits umfassend im Vorfeld an einem holistischen Konzept zu orientieren.

Beispielsweise spricht die Machbarkeitsstudie für Naryn (Zvonimir, 1996) zwar energiebezogene

Probleme ganz allgemein an, jedoch behandelt sie Energiepolitik nicht in einem holistischen

und regionalen Entwicklungskontext. In der Machbarkeitsstudie wird die Frage gestellt,

wie die Umstellung von zentraler auf eine privatwirtschaftliche Versorgung erreicht

werden kann, insbesondere im Hinblick auf die rapide wachsende Verarmung der Landbevölkerung.

Die Frage bleibt allerdings unbeantwortet. In den ToR für die Machbarkeitsstudie

wurden soziale Probleme der Energieversorgung nicht angesprochen.

Die Ergebnisse der Fragebögen zeigen eindeutig, dass das kirgisische Energieprogramm

„donor-driven“ ist, und dass seitens der kirgisischen Regierung weder grosses Interesse

noch Bereitwilligkeit an einem Reformprozess im Energiesektor bestand bzw. besteht.

seco’s Erfahrungen im Energiesektor zeigen, dass die Sektorpolitik eine zentrale Rolle spielt

und eine grosse Herausforderung im Gegensatz zu Projekten der Infrastrukturentwicklung

bedeuten. Es wird empfohlen, das Engagement in beiden Bereichen zu verstärken und zu

versuchen, einen stärkeren Einfluss auf die Energiepolitik zu nehmen. Dieses ist von ganz

besonderer Bedeutung in einem Land wie Kirgisistan, in dem noch weitgehend der Bezug

zum Privatsektor nach westlichem, marktwirtschaftlichen Muster fehlt. Es hat sich wiederholt

gezeigt, dass sich der Reformprozess viel langsamer als erwartet vollzieht. Die Politik des

seco sollte sich daran anpassen und versuchen, einen Beitrag zu grösserer Transparenz im

Energiesektor zu leisten und dabei vielleicht mit grösserer Unabhängigkeit vorzugehen.

4.3.5 Das seco-Projekt Schuldenmanagement

4.3.5.1 Relevanz und Zielorientierung

Dieses Projekt wurde vom seco in Zusammenarbeit mit dem Internationalen Währungsfond

(IWF) zur Unterstützung Kirgisistans im Bereich Schuldenmanagement durchgeführt (Strukturanpassung).

Die Projektdauer betrug zwölf Monate, beginnend in 1999. Die Schweizer

Zusammenarbeit in diesem Projekt wurde speziell von der kirgisischen Regierung angefordert

(country-driven).

Die Ergebnisse der Fragebogenaktion und der Interviews akkreditieren in diesem Zusammenhang

den sehr hohen Stellenwert des Projektes, seine Relevanz und Zielorientierung.

Die allgemein hohe Benotung des Schweizer Beitrags darf als Zeichen einer signifikanten

Unterstützung zum Transitionsprozess bewertet werden.

ohne einen Masterplan (= landesweiter, integrierter Raumordnungsplan), und kein nachhaltiger Biodiversitätsschutz (= ökologischer

Masterplan und Aufbau eines repräsentativen Schutzgebietssystems) erzielen.

95


Das Projekt begann zu einer Zeit, als die enormen Staatsschulden Kirgisistans von den Bretton

Woods Institutionen zu einem Hauptproblem der makro-ökonomischen Situation des

Landes erklärt wurden. Ende 2002 beliefen sich die Auslandsschulden Kirgisistans auf

96.2% des GDP. Der Anteil multilateraler Schulden lag zum selben Zeitpunkt bei rund 1 Milliarde

USD, der Anteil bilateraler Schulden bei ungefähr 500 Millionen USD. Diese dramatische

Zuspitzung der makro-ökonomischen Misere veranlasste Kirgisistan, die Schweiz um

technische und finanzielle Beratung im Verlauf der Schuldenverhandlungen beim Paris Club

zu bitten, um einen Schuldenerlass bzw. Umschuldung zu erwirken.

Es ist fast unbegreiflich, wie ein zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit schuldenfreies Land in

einer relativ kurzen Zeit einen derartig grossen Schuldenberg anhäufen kann. Inzwischen

besteht kein Zweifel daran, dass eine Mitverantwortung dafür bei den internationalen Geberorganisationen

liegt.

Es ist wichtig, zu obiger Aussage die Position des seco aufzuführen. Gemäss seco ist nämlich

die Hauptursache der raschen Verschuldung das schludrige Schuldenmanagement seitens

der Kirgisen selbst und nicht ein Fehlverhalten der Bretton Woods Institutionen. Insbesondere

weist das seco auch darauf hin, dass die bilateralen Geber nicht bereit waren, für

die Länder Zentralasiens Hilfe auf Geschenkbasis zu geben und wegen der unsicheren Lage

die IFI’s vorgeschoben haben. (vgl. auch die Rückmeldung zum Berichtsentwurf im untenstehenden

Kasten).

96

Rückmeldung des seco zur Thema der multilateralen Verschuldung der zentralasiatischen

Partnerländer (Quelle: Stellungnahme des seco zum Berichtentwurf [SnS])

“La question de fonds n'est pas tant l'endettement mais bien (i) le degré de concession de cette

dette (il est vrai qu'au début la BERD et la Banque mondiale notamment donnaient des prêts à des

conditions quasi commerciale; mais depuis les conditions IDA s'appliquent à de nombreux pays) et

(ii) la mise en relation de l'endettement avec la qualité des projets financés. D'autre part, les contr ibutions

du seco – dans des arrangements de co-financement et financements parallèles – sont

octroyées sous forme de dons et contribuent donc aussi directement à accroître la concessionnalité

de la dette. Il n'est pas question de dire que la dette n'est pas un problème pour quelques pays de

l'est, mais il faut s'assurer que la question est analysée de manière spécifique et non pas global ement.”

Kirgisistan war bereits zu Sowjetzeiten ein Nettoempfänger. In Ermangelung vermarktungsfähiger

Ressourcen konzentrierte sich die Wirtschaft des Landes in der Vergangenheit vornehmlich

auf extensive Weidewirtschaft. Zu Sowjetzeiten wurde Kirgisistan wegen seiner

Schafzucht zur Produktion von Wolle und Fleisch bekannt. Nach dem Zusammenbruch des

kommunistischen Systems verschwand auch der Markt für Fleisch und Wolle. Damit hatte

das Land eine denkbar ungünstige Ausgangsposition für die eigentlich unfreiwillig erworbene

Unabhängigkeit und alles, was damit zusammenhängt (im Gegensatz zu vielen anderen früheren

Sowjet-Satellitenstaaten wollte Kirgisistan sich bekannterweise nicht vom Sowjetsystem

lösen).

Die Unabhängigkeit und die damit dem Land von aussen aufgezwungenen Strukturanpassungen

bei der Überführung von der Plan- zur Marktwirtschaft und von Zentralismus zu Demokratie

erwiesen sich für Kirgisistan als schwierig. Das Wirtschaftpotential eines historisch

klassischen Nomadenlandes ohne nennenswerte Ressourcen, abgesehen von dem noch

nicht vermarktungsfähigen Wasser, ist denkbar schlecht. Damit besteht die berechtigte Befürchtung,

dass das Land auch weiterhin ein Nettoempfänger bleiben wird. Das, was sich mit

der Unabhängigkeit geändert hat, ist der Rollentausch des „Gebers“: die westlichen Industriestaaten

werden gezwungenermassen die Rolle der ehemaligen Sowjetunion übernehmen

müssen.

Dass eine Strukturanpassung teuer ist, war bekannt. Dass Kredite mit Kosten verbunden

sind, war den Kirgisen weniger bewusst, doch den Gebern bekannt. Dass die Geber trotzdem

jahrelang relativ tatenlos zusahen, wie der Schuldenberg wuchs, und darüber hinaus

noch dazu beitrugen, den Schuldenberg in der Hoffnung auf einen raschen Strukturwandel

durch Neukredite zu vergrössern, ist unverständlich. Die Geberorganisationen hätten bereits

SnS


früh erkennen müssen, dass bei einem Nettoempfänger wie Kirgisistan eher Zuwendungen

als Rückzahlungskredite angebracht sind.

Es ist damit zu rechnen, dass die wirtschaftlichen und sozialen Probleme Kirgisistans weiter

wachsen, da sich der Strukturwandel aufgrund mangelnder politischer Bereitschaft und aus

mehreren anderen Gründen sehr viel langsamer vollzieht als erhofft. Vor diesem Hintergrund

hat das Kooperationsvorhaben zwischen dem seco und dem IWF im Bereich des Schuldenmanagements

und des gesamtwirtschaftlichen Komplexes verständlicherweise eine Schlüsselstellung

und besitzt damit Priorität. Der Schweizer Beitrag ist dabei besonders wichtig, da

durch die Beratertätigkeit der Schweiz das technische Know-how und damit die Basis für

Schuldenmanagement geschaffen wird. Diese Tatsache allein rechtfertigt die hohe Bewertung

des Schweizer Beitrags in Fragen der Relevanz und Zielorientierung seitens aller Befragten.

4.3.5.2 Effektivität und Nachhaltigkeit

Die Schweiz geniesst in Kirgisistan ein sehr hohes Ansehen, das auf gegenseitigem Vertrauen

aufgebaut ist. Kirgisistan vergleicht sich gern mit der Schweiz und sieht die Schweiz

als ‚role model’. Auf dieser Basis fällt die gegenseitige Hilfe auf fruchtbaren Boden. Die

Schweiz hat Kirgisistan zur Mitgliedschaft bei den Bretton Woods Institutionen verholfen, im

Gegenzug hat Kirgisistan der Schweiz seine Stimme für die Mitgliedschaft im Exekutivrat der

Bretton Woods Institutionen gegeben. Das schafft Vertrauen und Kooperationsbereitschaft

auf allen Ebenen. Beides wird noch gefördert durch den von der DEZA finanzierten Schweizer

Präsidentenberater, der einen kontinuierlichen politischen Dialog fördert.

Gegenseitiges Vertrauen ist ein besonders wichtiges Element im Zusammenhang mit dem

sehr sensiblen Thema Schuldenmanagement. Es ist wohl die Kombination aus Vertrauen

und qualitativ hochwertiger Beratung durch eine erfahrene Fachperson, welche dem Schuldenmanagementprojekt

eine sehr positive Bewertung in Bezug auf Effektivität und Nachhaltigkeit

gibt. Die Nachhaltigkeit ist ausserdem durch die umfangreiche und intensive Ausbildung

einer relativ kleinen Zielgruppe von Finanzexperten gegeben, die auch in Zukunft das

neu erworbene Fachwissen wirkungsvoll einsetzen können.

Die Partnerwahl war in diesem Projekt vorgegeben. Da es sich vornehmlich um Staatsschulden

handelt, sind die Primärpartner das Finanzministerium und die Zentralbank.

Einstimmig wird die Hilfestellung der Schweiz bei der Anpassung Kirgisistans an ein neues

marktwirtschaftliches System, in dem Geldwirtschaft eine kritische Rolle spielt, als Hauptbeitrag

des Projektes zum Transitionsprozess mit einer hohen Bewertung honoriert. Die Befragten

weisen darauf hin, dass das Projekt darüber hinaus auch eine wichtige Vermittlerfunktion

hat, indem es den Dialog zwischen Kirgisistan und den Gebern ermöglicht und moderiert. Als

ganz besonderes Verdienst des Projektes wird angeführt, dass dank der Schweizer Intervention

beim Paris Club eine Umschuldung erzielt wurde und dass das Projekt wesentlich zu

Umschuldungsverhandlungen mit Russland, Indien, der Türkei und Japan beigetragen hat.

Das Projekt hat auch eindeutig zur institutionellen Stärkung des Finanzministeriums beigetragen.

4.3.5.3 Zusammenarbeit

Die Zusammenarbeit mit den meist staatlichen Lokalpartnern wird bis auf eine Ausnahme als

sehr gut bezeichnet. Warum die eine Ausnahme die Partnerschaftszusammenarbeit als

schlecht einstuft, geht leider aus dem Fragebogen nicht hervor. Es wurde von den Befragten

immer wieder betont, dass die Lokalpartner dank der hervorragenden Beratung, Ausbildung

und Zusammenarbeit ‚ownership’ entwickelt haben. Es wird auch immer wieder betont, dass

97


die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit im Vergleich zu anderen Geberorganisationen

unbürokratisch und effizient ist. Auch die Kooperation mit internationalen Partnern wurde als

durchweg positiv bewertet. Der Erfolg bei den Umschuldungsverhandlungen mag als Indikator

für eine gute Zusammenarbeit auf internationaler Ebene dienen.

4.3.5.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen

Die Projektergebnisse haben klar gezeigt, dass eine Strukturanpassung Zeit braucht. Dieses

gilt insbesondere für ein Land wie Kirgisistan, in dem die Bereitschaft zur Anpassung an ein

fundamental neues System weder auf politischer noch sozialer Ebene gegeben ist. Die Erfahrung

zeigt, dass ein Strukturwandel auch nicht mit Geld erzwungen werden kann. Ein tiefgreifender

Strukturwandel, wie in Zentralasien angestrebt und vom Westen gewünscht, kann

nur durch ein vorsichtiges und langsames Heranführen an die Neuerungen erreicht werden.

Dazu gehört sehr viel Einfühlungsvermögen. Ein Langzeiterfolg wird auch nur durch eine

‚bottom-up’ Bewegung möglich sein. Deswegen sollten zuerst die Strukturen an der Basis

geschaffen werden. In diesem Zusammenhang sei nochmals auf das CAMP Projekt verwiesen,

das auch für andere Bereiche als modellhaft angesehen werden kann.

Das Projekt Schuldenmanagement wurde in seiner ersten Phase als Landesprojekt konzipiert.

Dank der sehr positiven Erfahrung wurde es mit der zweiten Phase zum regionalen

Projekt erweitert.

4.3.6 Das DEZA-Projekt CAMP (Central Asian Mountain Partnership)

4.3.6.1 Relevanz und Zielorientierung

Bereits 1998 entschloss sich die DEZA, im Zuge interner Planungsreformen ihren Aktivitätsradius

auf Regionalprogramme zu erweitern. In diesem Zusammenhang kam die Anfrage

nach dem Interesse an potentieller wirtschaftlicher Zusammenarbeit seitens Kirgisistan im

Berggebiet des Landes zu einem günstigen Zeitpunkt. Erstens passte dieses Anliegen Kirgisistans

in den neuen Planungshorizont der DEZA, und zum anderen bringt die Schweiz ein

unbestrittenes Fachwissen und Jahrhunderte lange Erfahrung in allen Fragen der nachhaltigen

Bewirtschaftung und Besiedlung von Bergregionen mit sich.

In der Folge wurde von der CDE eine Machbarkeitsstudie durchgeführt, die jedoch heftig kritisiert

wurde, da die Studie einen sehr breit gefächerten Aktivitäten-Katalog vorschlug.

Nichtsdestoweniger entstand aus diesem Vorschlag das CAMP Projekt, das seit dem Jahre

2000 durchgeführt wird.

Das vom geographischen Institut der Universität Bern erarbeitete Projektkonzept betrachtet

die zentralasiatische Bergregion als eine ökologische und wirtschaftliche Einheit, für die bis

zu diesem Zeitpunkt kein Geber irgendein Interesse bekundet hatte. In anderen Worten, es

standen der DEZA damit alle Bereiche dieser grenzübergreifenden Region als ,Spielfeld’ offen.

Wegen der anfänglich massiven internen Kritik an der Projektkonzeption gab die DEZA

bereits nach der einjährigen Aufbauphase eine externe Projektevaluierung in Auftrag. Dank

der sehr positiven Ergebnisse dieser Evaluierung, auf die später noch eingegangen wird, befindet

sich das CAMP Projekt bereits in der Implementierungsphase.

Die Ausgangssituation des CAMP Projektes in der Bergregion war charakterisiert von überweideten

Bergwiesen als Folge intensiver Kolchosenbewirtschaftung und zunehmender Verarmung

der von Subsistenz-Landwirtschaft lebenden Bergbevölkerung in Folge des rapide

verfallenden Schafwollmarktes innerhalb der GUS Region. Daraus ergab sich für CAMP der

98


logische Nischenansatz: (a) nachhaltige Ressourcennutzung im Grünen Sektor und (b) Wirtschaftliche

Entwicklung der Bergregion und Verbesserung der Lebensbedingungen.

In der Aufbauphase (2000 – 2002) konzentrierte sich CAMP auf Pilotprojekte zur nachhaltigen

Nutzung erneuerbarer Ressourcen mit Schwerpunkt Ausbildung, innovative und transdisziplinäre

Forschungsansätze, Partizipation und Kohärenz sowie Networking und Kommunikation.

In der zweiten Phase (2003-2006) versucht das Projekt einen Beitrag zur multifunktionalen

Ressourcennutzung und zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Bergbevölkerung

Kirgisistans und Tajikistans zu leisten. Dieses Ziel soll durch innovative Produktentwicklung

und –vermarktung, eine verbesserte Gemeindeentwicklung mittels konkreter Kleinprojekte

und sozialer Mobilisierung, sowie mit Hilfe eines politischen Dialogs zwischen Bergbevölkerung

und Regierung auf allen Ebenen erreicht werden. Die konkreten Ziele der geplanten

Konsolidierungsphase (2007-2010) sollen im Anschluss an die Implementierungsphase

spezifiziert werden.

Alle Befragten geben CAMP die höchste Punktzahl bezüglich Relevanz und Zielorientierung

und billigen auch einstimmig dem Projekt einen signifikanten Beitrag zum Transitionsprozess

zu. Diese Beurteilung ist darauf zurückzuführen, dass CAMP durch seinen innovativen Ansatz

mit einer Mischung von Capacity Development und der Wahl interessanter Kleinprojekte

in den unterschiedlichsten Bereichen auf Gemeindeebene ein wirtschaftliches Denken und

eine wirtschaftliche Entwicklung mit grossem Erfolg erzielt hat. Die Evaluatoren des CAMP

Projektes und alle anderen Befragten zeigten Erstaunen über die Vielzahl der an die örtlichen

Gegebenheiten sehr gut angepassten Kleinprojekte, die innerhalb kürzester Zeit (1

Jahr) bereits voll funktionsfähig sind und von den Zielgruppen voll mitgetragen werden (hoher

Grad an ‚ownership’). Die Relevanz des Projektes zeigt sich auch darin, dass der

Schwerpunkt auf einkommensschaffenden Massnahmen für den Gemeindehaushalt in wirtschaftlich

marginalisierten Gebieten liegt. Damit trägt das Projekt auch direkt zur Armutsbekämpfung

bei.

Das Projekt ist in der Wahl der Zielgruppen und Thematik ausgesprochen gut an überaus

wichtige nationale Prioritäten innerhalb des Transitionsprozesses angepasst. Die Hauptzielgruppen

sind sozial und wirtschaftlich marginalisierte Gemeinden in entlegenen Berggebieten,

die ohne das CAMP Projekt nur eine geringe Chance hätten, sinnvoll in den Strukturwandel

eingebunden zu werden.

Dem Projekt wird einhellig ein ganzheitlicher Planungsansatz bescheingt, der die Berglandschaft

als ökologische Einheit und die Bergbevölkerung als integralen Bestandteil dieser

Landschaft betrachtet. Das Projekt hat klar erkannt, dass die wirtschaftlichen Perspektiven in

abgeschiedenen Bergregionen begrenzt sind und sich an das örtliche Potential anpassen

müssen. Das Potential liegt dabei vornehmlich in der nachhaltigen Nutzung erneuerbarer

Ressourcen und dem vorsichtigen Umgang mit der Natur, welche die Lebensgrundlage für

die Bergbevölkerung schafft. Dabei spielen die traditionelle extensive Viehwirtschaft und

Weidebewirtschaftung, Fleischproduktion, nachhaltige Waldwirtschaft, bewässerter Ackerbau,

ökologischer Anbau und Zertifizierung von Produkten, die Veredelung von Produkten

wie Milch zu Käse, Wolle zu Garn, Teppichen und Filz, sowie naturbezogener Tourismus,

nachhaltige Trinkwasserversorgung und Stromerzeugung durch Kleinstturbinen eine bedeutende

Rolle. Darüber hinaus ist CAMP in vielen anderen, für das Gemeindeleben fundamental

wichtigen Sektoren tätig. Dazu gehören das Gesundheitswesen (Präventivmedizin mit

Schwerpunkten Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung) und Energiesparmassnahmen

(bessere Hausisolierung, energiesparende Öfen etc.).

Das Projekt kümmert sich auch um die Vermarktung der Produkte, die mit Hilfe des Projektes

direkt durch den Erzeuger erfolgt. Das Projekt hat durch die Einrichtung von Dom Gor

eine wichtige Stätte der Begegnung zwischen der Berg- und Stadtbevölkerung geschaffen.

Dom Gor erlaubt den Kleinproduzenten die Vermarktung ihrer Produkte, informiert Besucher

über das Leben in den Bergen, ermöglicht Schulungen und Beratung und dient als wichtige

99


Informationsdrehscheibe, welche die Kommunikation auf allen Ebenen fördert und auch Politiker

anspricht. Die Gemeindepolitik wird dabei in die Hauptstadt gebracht.

Es wird allgemein bestätigt, dass es CAMP bereits in kurzer Zeit gelungen ist, politisches

Denken, politisches Selbstbewusstsein und Verwaltungsstrukturen auf der Gemeindeebene

zu schaffen. CAMP hat damit einen überaus wichtigen Beitrag zum Demokratisierungsprozess

und zur institutionellen Förderung geleistet. Zusammenfassend wird von allen Befragten

bestätigt, dass CAMP wesentlich zum Transitionsprozess und Strukturwandel beigetragen

hat und weiterhin beiträgt. CAMP wird von der Mehrzahl der Befragten als eines der

wichtigsten Projekte der Schweizer Ostzusammenarbeit in Kirgisistan angesehen.

4.3.6.2 Effektivität und Nachhaltigkeit

Auch in Fragen der Effektivität und Nachhaltigkeit erhält das CAMP Projekt einstimmig eine

äusserst positive Bewertung. Es wird dabei betont, dass das Projekt in allen Bereichen sehr

innovativ ist, dass es geschickt Nischenprodukte auswählt, einen sehr erfolgreichen ‚bottomup’

Ansatz praktiziert und Fachleute ausbildet. Ausserdem wird bestätigt, dass alle Projekte

massgeschneidert sind und partizipativ konzeptualisiert und durchgeführt werden. Es wird

von den Befragten immer wieder betont, dass CAMP evolutionär gewachsen und realitätsnah

ist und dass es eine grosse Breitenwirkung und exzellente Vernetzung hat.

Es wird allgemein anerkannt, dass das CAMP in sehr effizienter und innovativer Weise eine

Gemeindeentwicklung initiiert hat, die inzwischen bereits eine, die Nachhaltigkeit dieser Initiative

sicherstellende, Eigendynamik entwickelt hat. Es wird betont, dass die von CAMP geförderte

Gemeindeentwicklung methodisch und unter optimaler Nutzung von Synergien erfolgte,

unter gleichrangiger Berücksichtigung von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen

Aspekten. Es besteht kein Zweifel, dass CAMP es verstanden hat, lokale Potentiale optimal

zum Nutzen der Bergbevölkerung zu aktivieren. CAMP hat die politischen Strukturen auf

Gemeindeebene geschaffen und die Gemeindebewohner zum partizpativen Planen angeregt.

Die politischen Gemeindestrukturen finanzieren sich inzwischen selbst.

Die CAMP Projekte werden ausnahmslos unbürokratisch konzipiert und partizipativ ausgeführt;

CAMP Personal tritt dabei nur in beratender Funktion in Erscheinung. Die Wahl der

Zielgruppen war optimal und entspricht den Prioritäten im Transitionsprozess. Der Nutzen

von CAMP wird von den Zielgruppen voll anerkannt, und alle Projektkomponenten haben

Modellcharakter, ein Zeichen hoher Effektivität. Wie bereits erwähnt, hat CAMP wesentlich

zur institutionellen Reform und zur Schaffung neuer Strukturen auf unterster Ebene beigetragen.

Die Entwicklung von Selbsthilfe und Eigeninitiative spielt dabei eine kritische Rolle.

Viele der Befragten sehen den wichtigsten Beitrag von CAMP in der Ausbildung spezifischer

Zielgruppen durch Seminare und ‚hands-on’ Training. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert,

dass nachweislich 60% der Seminarabsolventen ein eigenes Unternehmen mit

dem in den Seminaren erworbenem Wissen erfolgreich aufbauen konnten.

Zusammenfassend muss nochmals betont werden, dass CAMP und damit DEZA einen bedeutenden

und innovativen Beitrag zum Transitionsprozess geleistet haben und sich dadurch

von allen anderen Gebern in der Region deutlich unterscheiden.

4.3.6.3 Zusammenarbeit

Es überrascht, dass die Ergebnisse der Fragebögen die Zusammenarbeit von CAMP mit Lokalpartnern

nicht einstimmig als ,sehr gut’ einstuften. Es wurde dabei bemängelt, dass die

Zielsetzungen des Projektes von CAMP vorgegeben wurden und dass die lokalen Partner

nur bedingt Einfluss auf die Projektidentifizierung nehmen und auch nur bedingt die Projekt-

100


dauer beeinflussen können. Es herrschte geteilte Meinung hinsichtlich der Frage, ob CAMP

mehr ‘country-driven’ oder eher ,donor-driven’ ist. Es ist richtig, dass CAMP von Schweizer

Seite konzipiert, initiiert und anfangs auch gesteuert wurde. Doch gerade das wird allgemein

als Projektstärke angesehen, da es nur so möglich war, rasch und unbürokratisch ein sehr

komplexes Projekt in die Wege zu leiten. Die aus den Fragebögen ersichtliche Kritik bezieht

sich deshalb vermutlich auf das Anfangsstadium von CAMP, da in den Folgeschritten die

partizipative Einbindung aller Beteiligten exemplarisch ist.

Konsensus besteht bezüglich der umfassenden Beteiligung von Begünstigten an der Projektdurchführung

und der optimalen Nutzung vorhandener Kapazitäten. Ebenso wird dem

Projekt eine gute Anpassung an die örtlichen Rahmenbedingungen zugebilligt. Insgesamt

wird die Zusammenarbeit mit Lokalpartnern einstimmig als ‘gut’ bezeichnet.

Die Wahl der Partner selber wurde als sehr positiv bewertet. CAMP hat bis heute absichtlich

keinen staatlichen Partner und arbeitet bewusst mit Minoritäten und Interessensgruppen.

Ausserdem trägt CAMP zur Bildung und Formalisierung von Interessensgruppen bei: so

wurden beispielsweise mit Hilfe des Projektes die Dom Gor NGO und eine weitere NGO, die

sich mit Energiesparmassnahmen und dem Energiesektor ganz allgemein beschäftigt, ins

Leben gerufen.

Das CAMP Projekt beschränkt sich in der Zusammenarbeit mit internationalen Gebern vornehmlich

auf flankierende Massnahmen wie im Gesundheitssektor auf Präventivmedizin und

dem Energiesektor auf Energiesparmassnahmen. Über die einzige engere Kooperation mit

einem internationalen Geber wird zur Zeit mit der deutschen bilateralen GTZ verhandelt, die

sich an der CAMP Initiative zu Energiesparmassnahmen beteiligen will.

4.3.6.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen

Die vergleichenden Vorteile des CAMP Projektes im Transitionsprozess lassen sich folgendermassen

zusammenfassen:

Ø Langfristigkeit und Stabilität,

Ø Breite Ideenphase, gezielte Förderphase und Nachhaltigkeit,

Ø Aktivitäten sind ‘cross-cutting’,

Ø ‘Bottom-up’ politischer Dialog,

Ø Schaffen politischer Strukturen auf Gemeindeebene,

Ø Schwerpunkt Frauengruppen im ländlichen Entwicklungsprozess,

Ø Demokratisierung von Randgruppen,

Ø Marktwirtschaftliche Erziehung von Randgruppen,

Ø Holistischer Planungsansatz und nachhaltige Landnutzung,

Ø Grenzübergreifend,

Ø Unbürokratische Projektdurchführung,

Ø Projektdurchführung in enger Zusammenarbeit mit Zielgruppen und der betroffenen

Bevölkerung,

Ø Multidisziplinär,

Ø Vernetzung und Kommunikation,

Ø Selbsthilfeförderung im Gegensatz zu Subventionsbetrieb.

Die Lernerfahrung aus dem CAMP Projekt ist vergleichsweise sehr hoch und sollte wegen

seiner vielen positiven Elemente auch eine dementsprechend weite Streubreite geniessen.

Der konzeptuelle Ansatz ist realitätsnah, löst Probleme an der Wurzel (anstatt Symptome zu

bekämpfen), konzentriert sich geschickt auf das Wesentliche, erarbeitet Strategien zur Erreichung

der übergeordneten Langzeitziele unter Einbindung wichtiger Interessensgruppen der

betroffenen Bevölkerung und möglicher Nutzniesser, und fördert eigenständiges Denken und

Handeln auf unterster Ebene. Besonders lobend zu erwähnen ist der holistische Planungsansatz

von CAMP, nicht nur bezogen auf räumliche Dimensionen, sondern auch auf eine

101


angepasste und nachhaltige Land- und Ressourcennutzung. Ganz wichtig ist dabei, dass es

nicht nur bei der Planung bleibt, sondern dass die partizipativ erarbeiteten Schritte auch systematisch

umgesetzt werden. Diese Schritte sind logisch aufgebaut und zeigen Erfolg: (a)

angewandte und praxisnahe Forschung, (b) Vermitteln von technischem Know-how, (c) Hilfe

bei der Umsetzung des Erlernten zum Schaffen einkommensfördernder Massnahmen.

Die enge Verknüpfung von wirtschaftlichen, ökologischen und soziokulturellen Elementen bei

dem methodischen Ansatz von Camp sind der Schlüssel zum Erfolg. Dieses Vorgehen stärkt

das Umweltbewusstsein auf der ,grassroots’ Ebene und schafft eine wichtige Verständnisgrundlage

für eine nachhaltige Ressourcenbewirtschaftung und Landnutzung. Ein weiteres

charakteristisches Merkmal des CAMP Programms ist, dass das CAMP Personal sich im

Hintergrund hält und Pilotprojekte lediglich begleitet.

Das systematische und vorsichtige Heranführen von Randgruppen an demokratisches Denken

und die aktive Förderung des politischen Dialogs ist von ausserordentlich hoher Bedeutung

im Hinblick auf die gewünschten Reformen im Transitionsprozess.

CAMP hat sich erfolgreich bemüht, innovative Lösungen für Probleme zu finden, die von

CAMP sehr bescheiden als „flankierende Massnahmen“ betitelt werden. Ein Grossteil dieser

Massnahmen hat jedoch inzwischen bereits Breitenwirkung und leistet damit einen echten

Beitrag zu Lösungskonflikten von Wirtschaftbereichen, die von Natur aus bereits konfliktiv

sind. Zu den innovativen Lösungsansätzen CAMPS gehören vor allem das Energiesparprogramm,

die Präventivmedizin und die Umweltbewusstseinsförderung. Es bleibt nur zu hoffen,

dass der Erfolg dieses innovativen Projektes dazu führt, die sogenannten ‚flankierenden

Massnahmen’ als festen Bestandteil in übergeordnete Programme zu integrieren.

4.3.7 Das DEZA-Projekt LARC (Legal Advice to Rural Citizens)

4.3.7.1 Relevanz und Zielorientierung

Alle Befragten sind sich einig, dass LARC einen echten Beitrag zum Transitionsprozess innerhalb

eines eindeutig wichtigen Prioritätsbereiches geleistet hat und weiterhin leistet (siehe

Anhang A.3.2). Die Überführung Kirgisistans in ein rechtsstaatliches System, in dem die

Rechte des einzelnen Staatsbürgers sowohl von staatlicher Autorität (auf allen Ebenen) wie

auch von der Zivilgesellschaft anerkannt und gewürdigt werden, ist ein langwieriger Prozess.

LARC spielt dabei durch seinen Einsatz im Sinne rechtsstaatlicher Bewusstseinsförderung,

Rechtsberatung und –belehrung, sowie durch seine Tätigkeit vor Lokalgerichten in der Verteidigung

von meist recht mittellosen Kleinbauern eine entscheidende Rolle.

Die Relevanz dieser Intervention ist im Falle Kirgisistan sicherlich gegeben, wenn die in diesem

Projekt im Vordergrund stehende Landprivatisierungsfrage als Eckpfeiler des westlichen

Demokratie- und Marktwirtschaftsmusters auch für Kirgisistan als zutreffend anerkannt wird.

Ob und wieweit dieses allerdings der lokalen Realität entspricht, insbesondere im Hinblick

auf die historische Landnutzung, die seit Jahrhunderten in weiten Teilen des Landes von

nomadisierenden Hirtenvölkern geprägt wurde, sollte zumindest Anlass zum Nachdenken

geben. Privater Landbesitz hat in weiten Teilen Kirgisistans und insbesondere in den nördlichen

Graslandschaften des Landes keine Vorgeschichte. Es wäre wünschenswert, wenn

dieser Umstand bei der in diesen Gebieten stattfindenden Landprivatisierung berücksichtigt

würde. Es ist offensichtlich, dass sich parzellierte Graslandschaften ohne ausreichendes

Fachwissen wenig zur nachhaltigen Bewirtschaftung eignen. Die nördlichen Regionen Kirgisistans

sind laut verfügbarer Statistik bis zu 95% von Graslandschaften geprägt. Die restlichen

5% beschränken sich vornehmlich auf Talsohlen, die dank meist recht fruchtbarer Böden

einen intensiven Ackerbau erlauben und sich damit für eine Kleinparzellierung qualifizieren.

102


Insgesamt besteht Übereinstimmung, dass sich das recht junge LARC Programm (die einjährige

Pilotphase begann 1999) harmonisch aus dem von der Schweizer NGO Helvetas seit

1994 grossräumig durchgeführten, ländlichen Beratungsdienst in Kirgisistan entwickelt hat,

und dass dem LARC Projekt deshalb ein durchaus holistischer Planungsansatz zugrunde

liegt.

Weiterhin besteht Übereinstimmung darin, dass LARC voll auf die elementaren Bedürfnisse

von Kleinbauern innerhalb eines sehr schwierigen und konfliktiven Landprivatisierungsprozesses

eingeht und dass LARC durch seine Tätigkeit zum staatlichen Rechtbewusstsein insbesondere

auf der Lokal- und Regionalebene beiträgt (“good Governance“). Damit leistet das

Projekt auch einen direkten und indirekten Beitrag zur Bekämpfung von Korruption und Nepotismus,

die gerade in Privatisierungsfragen leicht zu einem zentralen Problem werden

können.

4.3.7.2 Effektivität und Nachhaltigkeit

Die Effektivität von LARC ist wegen seiner jungen Geschichte mit weniger als zweijähriger

Projekterfahrung schlecht einschätzbar. Dennoch haben 89% der in diesem Zusammenhang

Befragten dem Projekt eine insgesamt hohe Effektivität zugebilligt. Laut Aussage des Projektevaluators

könnte der exponentielle Anstieg an Konsultationen in den ländlichen Beratungsstellen

seit Projektbeginn als Indikator dafür dienen 29 . Es besteht keine einhellige Aussage

bezüglich der Effizienz der Projektleitung und –durchführung. Das Projektpersonal äusserte

sich eher vorsichtig in dieser Hinsicht.

Eine klare und einhellig positive Aussage wurde von den Befragten für dieses Projekt bezüglich

der Auswahl der Zielgruppen (arme Kleinbauern) und der allgemeinen Akzeptanz rechtlicher

Beratungsstellen seitens der betroffenen Parteien getroffen. Die Antworten auf die Frage

nach Unterstützung von LARC seitens lokaler Behörden sind weniger eindeutig. Die Ergebnisse

dieser Analyse lassen erkennen, dass LARC auf politischer und übergeordneter

Ebene geduldet wird, da es „sensitive“ Bereiche meidet (Korruption, Nepotismus etc.). Da

das Projekt ein umfangreiches Klientel anspricht, wird ihm Breitenwirkung zugesprochen.

Die Fragen nach Langzeitperspektive und Eigendynamik des Projektes wurden nicht einstimmig

positiv beantwortet. Der Projektevaluator 30 sieht keine Notwendigkeit zur Projektnachhaltigkeit.

Er begründet das damit, dass das Projekt einen wesentlichen und damit

nachhaltigen Beitrag zur Verbesserung des Rechtsstandes durch die starke Ausbildungskomponente

lokaler Rechtsanwälte per se leiste. Diese Meinung wird vom Schlüsselpersonal

der DEZA weitgehend geteilt.

Unter den Befragten besteht Konsensus, dass das LARC Projekt Frauen und Männern gleichermassen

zugute kommt. Das scheint von besonderer Bedeutung für die vornehmlich

ländliche Bevölkerung zu sein, die sich noch gut an das vormals in Kirgisistan praktizierte

traditionelle Schiedsgericht, das in seiner Rechtsauslegung eindeutig das männliche Geschlecht

bevorzugte, erinnern kann.

Als besonders effizient wird von den Befragten angesehen, dass das Projekt ausserhalb und

unabhängig von staatlichen Strukturen agiert, jedoch direkt auf den Staatsapparat einwirkt.

Die Befragten bewerteten ebenfalls als positiv, dass der von Helvetas praktizierte ‚bottom-up’

Ansatz auf alle Fälle effizienter und von grösserer Breitenwirkung ist als die traditionelle ‚topdown’

Methode, die zunehmend auf Widerstand in der Zivilbevölkerung zu stossen scheint

und leicht zu mangelndem Zivilgehorsam und Gesetzlosigkeit führen kann. Es wird allgemein

anerkannt, dass Zielgruppen durch den ,bottom-up’ und partizipatorischen Ansatz

29 Prof. Kälin. Evaluator der LARC Pilotphase. Persönliche Kommunikation, 8. Mai 2003

30 IBID

103


,ownership’ entwickeln. Es besteht Übereinstimmung, dass das LARC Projekt eine kohärente

und sinnvolle Strategie verfolgt, die auf klaren Zielvorstellungen aufbaut.

4.3.7.3 Zusammenarbeit

Von allen Befragten wurde bestätigt, dass das LARC Projekt ,donor driven’ ist, dass es vom

Geber konzipiert wurde und dass lokale Partner keinen Einfluss auf die Definition der Projektziele

und das strategische Vorgehen von Helvetas als Durchführungskonsulenten des

DEZA Projektes nehmen konnten.

Ambivalent sind die Aussagen in den Fragebögen auf die Frage, bis zu welchem Grad die

Lokalpartner (durch das Projekt ausgebildete Juristen) in den Prozess eingebunden wurden,

und inwieweit die Kapazität der Lokalpartner vom Projekt voll ausgeschöpft wurde. Diese

Ambivalenz scheint eine gewisse Unzufriedenheit der Lokalpartner bezüglich des Vorgehens

von Helvetas anzudeuten.

Die Gesamtbewertung der Frage nach der Qualität der Zusammenarbeit mit Lokalpartnern

schwankt zwischen “ausgezeichnet” und “dürftig”, die gleiche Frage bezüglich der Zusammenarbeit

mit internationalen und bilateralen Gebern wurde als durchweg zufriedenstellend

beantwortet. In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass das LARC Projekt bewusst

eine Partnerschaft mit staatlichen Institutionen zugunsten von Partnern aus dem privaten

Mandatswesen vermieden hat, um seine Glaubwürdigkeit bei seinen potentiellen Mandanten

zu stärken. Die im Rahmen dieser Studie Befragten wiesen immer wieder auf das

noch tief verwurzelte Misstrauen seitens der Bevölkerung dem Staat gegenüber hin.

In diesem Zusammenhang ist auch die gute Zusammenarbeit zwischen Helvetas und USAID

erwähnenswert, die als indikativ für den Erfolg des Projektes und seiner Effektivität bewertet

werden darf. Inzwischen stellt USAID die Hälfte des Dreijahresbudgets von 3 Millionen CHF,

die andere Hälfte wurde von DEZA zur Verfügung gestellt.

4.3.7.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen

Die Befragungsergebnisse zeigen, dass nicht alle das LARC Projekt als innovativ und problemlösend

ansehen; auch sind nicht alle Befragten davon überzeugt, dass sich LARC wesentlich

vom Vorgehen anderer Geber unterscheidet. Warum das so ist, geht leider aus den

Fragebögen nicht hervor. Einstimmig wird allerdings anerkannt, dass DEZA mit diesem Projekt

prinzipiell einen positiven Beitrag zum Transitionsprozess geleistet hat.

Scharfe Kritik wurde von verschiedenen Seiten an dem offensichtlichen Druck von aussen in

Fragen Privatisierung, insbesondere der Privatisierung von Land, geäussert. Diese Kritik gilt

vor allem der Weltbank, die beschuldigt wird, ohne Rücksicht auf lokale Rahmenbedingungen,

insbesondere historisch-kulturelle Eigenheiten, die Privatisierung in Kirgisistan im Interesse

einer raschen Überführung in ein marktwirtschaftliches System voranzutreiben. In diesem

Zusammenhang wiesen Befragte wiederholt darauf hin, dass Landprivatisierung, ein

von Natur aus bereits konfliktreiches Thema, partizipativ und schrittweise erfolgen muss,

dass Druck von aussen unter allen Umständen vermieden werden sollte, und dass ein dramatischer

Transitionsprozess, wie im vorliegendem Fall, Zeit braucht und evolutionär wachsen

muss. Die vornehmlich von den Bretton Woods Institutionen gewünschten Ergebnisse

können nicht über Nacht erreicht werden.

Kritik wurde ebenfalls am Druck von aussen im Rahmen der raschen Überführung Kirgisistans

in einen Rechtsstaat nach westlichem Muster und nach westlichen Rechtsnormen

geäussert. Dies sei geschehen ohne ausreichende Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten.

Diese Kritik gilt insbesondere der USAID, die massgeblich an der neuen Verfassung Kirgi-

104


sistans im Jahre 1994 sowie an der Formulierung von Rahmengesetzen und Fragen der

Rechtsstaatlichkeit auf verschiedenen Ebenen beteiligt war. Es wird darauf verwiesen, dass

sich der neu gegründete Rechtsstaat Kirgisistan aufgrund des starken Einflusses der USA

und Weltbank mehr an amerikanischem ,Fallrecht’ und Wirtschaftsrecht orientiert, als an den

wohl realitätsnäheren, europäischen (römisches Recht) Rechtssystemen, oder gar dem seit

70 Jahren praktizierten Sowjetrecht, das in vielen Bereichen den europäischen Mustern ähnelt.

Der gezielte Druck in Fragen Landprivatisierung wird von westlicher Seite vornehmlich damit

gerechtfertigt, dass es nur mit rechtskräftigen Landtiteln möglich ist, Eigentum zu schaffen

und wirtschaftliches Wachstum zu erzielen, da rechtskräftige Landtitel eine notwendige Voraussetzung

für Kreditvergabe in einem marktwirtschaftlich orientierten System seien. Es ist

zu bedenken, dass dieses sehr schablonenhafte Denken für Kirgisistan sowie die gesamte

Region zu undifferenziert und deshalb realitätsfremd ist. Es wäre wünschenswert, dass bei

der Entwicklungszusammenarbeit mehr auf lokale historisch-kulturell-soziale Rahmenbedingungen

eingegangen würde.

Die Befragten sind sich einig, dass die Rahmengesetze in Kirgisistan auch im Bereich der

Privatisierung noch unzureichend sind, dass es insbesondere am rechtlichen ,Unterbau’

mangelt, dass eine institutionelle Stärkung besonders auf der unteren Ebene notwendig ist

und dass das noch immer starke Misstrauen der Bevölkerung dem Staat gegenüber nur partizipativ

und schrittweise abgebaut werden kann.

Es besteht Einigkeit, dass LARCs Beitrag zum Transitionsprozess vornehmlich auf lokaler

Ebene liegt und hier schwerpunktmässig im Schaffen von rechtlicher Transparenz, dem Einhalten

demokratischer Regeln, dem Anspruch auf Rechtsbeistand, dem Schaffen dezentraler,

basisnaher Strukturen und der Unterstützung sozialer und wirtschaftlicher Randgruppen.

Weiterhin besteht Übereinstimmung, dass LARC sich mit Recht ausschliesslich dem prioritären

Sektor Landwirtschaft und Kleinbauern widmet (der Grossteil der kirgisischen Bevölkerung

lebt von Subsistenzlandwirtschaft), um unter anderem auch auf dieser Ebene das für

die politische Stabilität des Landes wichtige Vertrauen in Rechtsstaatlichkeit zu schaffen.

Die Mehrzahl der Befragten empfahl übereinstimmend, dass in Kirgisistan mehr mit Zuwendungen

als mit Krediten gearbeitet werden sollte, dass mehr bilaterale statt multilaterale Zusammenarbeit

notwendig ist, dass Projekte technisch und finanziell langfristig begleitet und

im Gleichschritt mit einer harmonischen und nicht von aussen forcierten Wirtschaftsentwicklung

durchgeführt werden müssen, dass man keine Reformen erzwingen kann und dass Reformen

an die lokalen Realitäten angepasst sein müssen. Es besteht jedoch auch Einigkeit,

dass Reformen einen gewissen Druck von aussen brauchen, um sich nicht in ‚Scheinreformen’

zu verwandeln.

Mehrere der Befragten halten es für äusserst unklug, dass sich die Schweiz zu sehr auf Kooperationsvorhaben

mit den Bretton Woods Institutionen und USAID verlässt, die unter anderem

die Landprivatisierung in Kirgisistan forcieren. Es ist bekannt, dass erzwungene Landreformen,

insbesondere in einem politischen System, in dem sich die Rechtsstaatlichkeit

noch im Embryonalstadium befindet, leicht zu illegaler Bereicherung, ungleichmässiger und

ungerechter Landverteilung, und Grossgrundbesitz führen können.

105


4.3.8 Wichtigste Erfahrungen im Rahmen des Fallbeispiels

Kirgisistan

Aufgrund des vorliegenden Fallbeispiels Kirgisistan lassen sich die folgenden Erfahrungen

ableiten:

Kontext

Ø Kirgisistan ist keine Ausnahme. Ein Land ohne nennenswerte Ressourcen, bereits zu

Sowjetzeiten als permanenter Nettoempfänger bekannt, das voraussichtlich auch in Zukunft

im Zeichen sozialer Marktwirtschaft ein Zuschussland bleibt. Es ist zu vermuten,

dass massive Staatsanleihen, wie nach der Unabhängigkeit in vielen GUS Ländern üblich,

wenig zur Lösung zentraler Probleme beigetragen haben und beitragen können. Die

Empfängerländer sind meist aufgrund mangelnder Ressourcen und mangelnden Wirtschaftspotentials

nicht in der Lage, ihren Zahlungsverpflichtungen nachzukommen.

Ø Wirtschaftsfördernde Massnahmen sind dringend notwendig. Eine zentrale Frage ist dabei

aber, welche Massnahmen nicht nur einer engen Elite, sondern einer möglichst breiten

Bevölkerung zu gute kommen. Ausserdem sind Investitionen oft mit neuer Verschuldung

verbunden.

Ø Der Druck internationaler Geldgeber, die Wirtschaftswachstum und Einkommen schaffende

Massnahmen im Zeichen von Zahlungsverpflichtungen fordern, ist nicht unproblematisch.

Dass dies meist nur auf Kosten dringend notwendiger Sozialreformen machbar

ist, ist leicht einzusehen.

Programmebene

Ø In Zusammenhang mit der Wirtschafts- und Schulden-Problematik des Landes betrachtet,

bildet die Schweizer Ostzusammenarbeit im Fallbeispiel Kirgisistan eine erfreuliche

Ausnahme, da sie sich fast ausschliesslich auf Projekte konzentriert, die auf verpflichtungsfreien

Schenkungen und technischem Transfer basieren. Wie die Recherchen der

vorliegenden Studie zeigen, ist das Ansehen der Schweiz als uneigennütziger Geber in

Kirgisistan dementsprechend hoch.

Ø Die besonderen Vorteile der Schweizer Ostzusammenarbeit im Vergleich zu anderen

Gebern lassen sich folgendermassen zusammenfassen:

Basisorientiert,

‚Nische’ Ansatz,

Innovativ,

Bottom-up approach,

Kulturelle Sensibilität,

Politische Neutralität

Berücksichtigung von Randgruppen (insbesondere seitens der DEZA),

Zuwendungen statt rückzahlbarer Kredite,

Unbürokratische Projektführung,

Ausbildung als wichtige Komponente bei allen Projekten.

106


Projektebene

Projekt Naryn:

Ø Aus dem ursprünglich auf kurzfristige Dringlichkeiten im Energiesektor orientieren Projekt

wurde allmählich ein mittelfristiges Engagement. Dennoch wurden in der Zwischenzeit

nie die Grundlagen für eine mittelfristige Sektorstrategie (Master Plan) geschaffen. Wenn

aus kurzfristigen Engagements allmählich mittelfristige entstehen, müssten bei einer

Phasenverlängerung die Rahmenbedingungen und Projektbegründungen grundsätzlich

neu überprüft werden.

Ø Bei der Wahl der Projektregion spielte das Argument der armen Landbevölkerung eine

Rolle. Keines der Projektdokumente geht jedoch näher auf die Landbevölkerung als Zielgruppe

ein. Sie wird sozusagen systematisch vergessen. Wenn aber, wie im Falle von

Zentralasien, die Armutsbekämpfung zu einem Oberziel der internationalen Zusammenarbeit

wird, dann müssten die Projektwirkungen systematisch auf die sensitiven Bevölkerungsgruppen

analysiert werden und gegebenenfalls begleitende Massnahmen ausgestaltet

werden.

Ø Bei Co-Finanzierungen muss sich in der Regel der kleinere Partner (in diesem Falle das

seco) dem grösseren (in diesem Falle der Weltbank) im gemeinsamen Bemühen zur

Strukturanpassung unterordnen. In Kirgisistan galt das Primärinteresse der Bretton

Woods Institutionen im Energiesektor offensichtlich dem Bemühen, die wirtschaftliche

Entwicklung des Landes mit marktwirtschaftlicher Orientierung möglichst schnell voranzutreiben;

es scheint, dass soziale Aspekte dabei eine untergeordnete Rolle spielten. In

diesem Zusammenhang sollte die Schweizer Co-Finanzierung des Weltbank-

Energiepaketes zumindest Anlass zum Nachdenken geben.

Projekt Schuldenmanagement:

Ø Mit der Beratertätigkeit zum Schuldenmanagement wurden mit einem relativ geringen

Projektvolumen Wirkungen von umfassender Tragweite und grosser Bedeutung für das

Partnerland erzielt. In Zusammenhang mit dem sehr sensiblen Thema des Schuldenmanagements

war das gegenseitige Vertrauen ein besonders wichtiges Element. Obwohl

die gemachte gute Erfahrung zur Wiederholung in andern Ländern einlädt, bleibt daher

offen, inwiefern sie übertragbar ist.

Projekt CAMP

Ø Wenn der Ostzusammenarbeit Lokalkenntnisse fehlen, müssen und können diese systematisch

aufgebaut werden. Als Einstieg machen weit gefächerte Projekte Sinn, wenn

sie, wie im Projekt CAMP, gezielt auf Erfahrungsaufbau ausgelegt sind und schrittweise

in Schwerpunktsaktionen überführt werden. Dank seinem holistischen, schrittweisen, systematischen

und partizipativen Vorgehen, verstand es CAMP ausgezeichnet “bottom-up“

Erfahrung aufzubauen und die Schlüsselthemen herauszukristallisieren.

Projekt LARC

Ø Nicht zuletzt auf Druck von aussen (u.a. der Weltbank), wurden in Kirgisistan in der Phase

der Transition die Privatisierung von Land und die juristische Reform schnell vorangetrieben.

Um die Frage des Landbesitzes entstanden dabei neue Probleme und Ungerechtigkeiten.

Ø Das Projekt LARC leistet einen wichtigen Beitrag zur Lösung der in der Transition neu

entstandenen Probleme um Landbesitz. Wichtige Fortschritte konnten erzielt werden. Mit

seinem Bottom-Up Ansatz ist das Projekt aber vorwiegend auf der lokalen Ebene tätig,

und seine Wirkungen bleiben damit ebenso vorwiegend auf diese Ebene beschränkt.

Ø Wegen des schnell sich ändernden Umfeldes ist Nachhaltigkeit im Transitionsprozess oft

von relativer Bedeutung. So hängt die Frage der Nachhaltigkeit des Projektes LARC

letztlich vom Szenarium der rechtsstaatlichen Entwicklung Kirgisistans ab. Erst dabei

wird sich zeigen, ob die Rolle des Projektes in erster Linie als transitorische zu verstehen

ist, oder ob sich der von ihm promovierte Rechtsservice definitiv etablieren muss. Auf-

107


108

grund der heutigen Ungewissheit über das zukünftige Szenarium macht das Projekt jedoch

so oder so Sinn, unabhängig von der Frage der Nachhaltigkeit. Die Frage der

Nachhaltigkeit darf in diesem Falle also nicht kategorisch gestellt werden und kann nur

vor Hintergrund des Gesamtkontextes beurteilt werden

4.4 Fallbeispiel Bulgarien 31

4.4.1 DEZA und seco Landesprogramm

4.4.1.1 Transition in Bulgarien

Im November 1989 zwang der Druck der Strasse den bulgarischen Staats- und Parteichef

Todor Schiwkow nach 35jähriger Herrschaft zum Rücktritt. Damit begann in einem der loyalsten

Satellitenstaaten der Sowjetunion ein von Beyme 32 als „pragmatisches Durchwursteln“

bezeichneter Prozess, der grundsätzlich von oben, jedoch mit einem gewissen Druck von

unten gesteuert wurde. Die reformierte kommunistische Partei (Bulgarian Socialist Party

BSP) ging überraschend als knappe Siegerin aus den Wahlen im Juni 1990 hervor. Instabilität

und Massendemonstrationen führten im Dezember des gleichen Jahres zur Bildung der

ersten Mehrparteienregierung. Verschiedene Regierungen in unterschiedlicher Zusammensetzung

folgten in kurzer Zeit. Eine verfehlte Fiskal- und Geldpolitik führte 1996 zu Hyperinflation

und Anfang 1997 zum vorzeitigen Rücktritt der herrschenden BSP-Regierung. Die neu

gewählte Mitte-Rechts-Koalition bemühte sich, die soziale und ökonomische Stabilität wieder

herzustellen und verfolgte einen prononciert pro-europäischen Kurs. Korruptionsverdacht

und die Tatsache, dass trotz wirtschaftlicher Erholung viele Menschen keine Verbesserung

ihrer Lebensumstände verspürten, führten auch bei dieser Regierung zu einem Popularitätsverlust.

Trotzdem erstaunte, dass die vom Ex-König Simeon Saxecoburggotski innert wenigen

Monaten nach seiner Rückkehr (er wurde 1943 als 6jähriger exiliert) gebildete Nationale

Bewegung im Juni 2001 die Parlamentswahlen gewinnen konnte. Zwar haben sich Mitte

2003 die Erwartungen einer raschen Verbesserung der persönlichen Verhältnisse für viele

(noch) nicht erfüllt. Aber die Institutionen einer parlamentarischen Demokratie scheinen mittlerweile

robust und die politischen Verhältnisse ziemlich stabil.

Die Wirtschaft Bulgariens ist von 1989 bis 1997 um knapp 40% geschrumpft und hat sich

seither zunehmend erholt. Im Jahr 2002 erreichte die Wachstumsrate mit 4.8% einen Wert,

den nur wenige osteuropäischen Länder übertroffen haben. Das Bruttosozialprodukt pro

Kopf erreichte 2002 etwa 80 % des Niveaus von 1989. In diesen nüchternen Zahlen drückt

sich ein Dilemma aus, welches Bulgarien mit vielen anderen Transitionsländer teilt, nämlich

dass die Transition dem Einzelnen nicht nur Anpassung und Wertewandel abverlangen,

sondern auch oft mit einem Arbeitsplatz- oder Wohlfahrtsverlust verbunden ist. Besonders

betroffen sind Pensionierte, Arbeitslose (die Arbeitslosenrate liegt bei etwa 18%) und von

Frauen geführte Haushalte. Indikator des schwierigen Transitionsprozesses ist auch, dass

eine tiefe Geburtenrate und Auswanderung seit der Wende zu einer Reduktion der Bevölkerung

um etwa ein Millionen Menschen und zur Überalterung führten. So lebten 2001 noch

7.9 Mio. Menschen in Bulgarien auf einer Fläche von 110’000 km2. Eher jüngere, gebildete,

städtische Schichten hingegen sind die Träger der Transition und ihnen eröffnen sich auch

neue Möglichkeiten im Inland – aber auch im Ausland, was den Prozess der Transition wiederum

hemmt.

31 Das NADEL-Team interviewte für dieses Fallbeispiel zahlreiche an der bulgarisch-schweizerischen Zusammenarbeit Beteiligte,

vor allem in Bulgarien. Unser Dank gilt allen, die ihre Zeit und ihr Wissen grosszügig mit uns geteilt haben. Besonders erwähnen

möchten wir die Mitarbeitenden des schweizerischen Kooperationsbüros in Sofia unter der Leitung des Koordinators

Georges Capt, welche mit Geduld und grosser Erfahrung auf unsere vielen Fragen eingegangen sind und die zudem unseren

Aufenthalt in Bulgarien fachlich und organisatorisch mustergültig unterstützt haben. Ebenso möchten wir den Bulgarien-

Verantwortlichen in Bern, Jean-Pierre Egger, DEZA und Olivier Bovet, seco, für ihre Unterstützung und ihre Kommentare ganz

herzlich danken.

32 Melzer A. (2003): Die Transition und ihre Schatten. Zehn Jahre Ostzusammenarbeit. Entwurf


Bulgarien, zusammen mit Rumänien, befindet sich bereits in einem fortgeschrittenen Stadium

des EU-Aufnahmeprozesses und strebt einen Beitritt im Jahr 2007 an. Wenn auch diese

Zielvorgabe möglicherweise zu optimistisch ist, weist dies doch darauf hin, dass Bulgarien

unter den 27 Transitionsländern im Mittelfeld liegt und gute Chancen besitzt, sich mittelfristig

wirtschaftlich und politisch den im Jahr 2004 beitretenden Ländern anzunähern: Bulgarien

liegt näher bei Mitteleuropa als beim Kaukasus. Ausserdem blieb es bislang von Disputen

mit Nachbarstaaten oder internen interethnischen Konflikten verschont. Bulgarien ist im seit

1990 von Krisen und Kriegen geschüttelten Südosteuropa insgesamt ein Hort der Beständigkeit,

der auch für die Region einen stabilisierenden Einfluss hat.

4.4.1.2 Schweizerische Zusammenarbeit in Bulgarien

Die schweizerische Zusammenarbeit hat 1992 in Bulgarien erstmals Massnahmen der Technischen

Hilfe umgesetzt, ein Finanzhilfeprogramm folgte 1993. Im Zeitraum 1992–2002 wurden

für die Technische Zusammenarbeit (BZO und AZO) knapp CHF 48 Mio. verpflichtet.

Das seco setzte in der gleichen Periode CHF 83 Mio. 33 ein (ohne Kreditgarantien). Nach Angaben

des DAC 34 nahm die Schweiz im Durchschnitt der Jahre 2000 und 2001 mit rund CHF

14 Mio. jährlicher Unterstützung innerhalb der internationalen Geber die sechste Stelle ein.

Mit einem Umfang von knapp 3 % der gesamten ausländischen Unterstützung, oder 0.08 %

des bulgarischen BSP, sind die schweizerischen Beiträge relativ betrachtet nicht sehr hoch.

Das bedeutet auch, dass sich der Politikdialog 35 vorwiegend auf anerkanntes Fachwissen

und Erfahrungen in einzelnen Bereichen stützen muss. In Sektoren, wo die Erfüllung des europäischen

Acquis Communautaire samt unterstützenden EU-Programmen im Vordergrund

steht, ist die Gestaltungsmöglichkeit der schweizerischen Zusammenarbeit eingeschränkt.

Die Zusammenarbeit der DEZA in Bulgarien kann in drei sich überlappende Phasen eingeteilt

werden, 36 die auch ungefähr den Verlauf der gesamten schweizerischen Ostzusammenarbeit

widerspiegeln. Von 1992 bis etwa 1995 haben vorerst unter der Ägide des BZO zumeist

schweizerische NGOs Projekte der Technischen Zusammenarbeit durchgeführt. In

dieser Periode fehlte ein kohärentes Programm oder eine globale Vision der Kooperation.

Vielmehr prägten Opportunitäten und die Präferenzen der schweizerischen Organisationen

die Projektidentifikation in dieser ersten „wilden“ Phase. Fehlende Erfahrung etlicher Organisationen

in der Internationalen Zusammenarbeit beeinträchtigte in einigen Fällen die Projektimplementation.

Die Eröffnung des von seco und DEZA gemeinsam aufgebauten Kooperationsbüros in Sofia

markierte 1996 den Beginn der zweiten oder Übergangsphase. In der Folge wurde angestrebt,

die Technische Zusammenarbeit auf ausgewählte Themen zu fokussieren und die

verschiedenen Projekte in ein Programm zu integrieren. Bedürfnisse, Interessen und Partizipation

der bulgarischen Partner und Beteiligten erhielten mehr Gewicht bei der Projektidentifikation

und –durchführung; unilaterale schweizerische Initiativen verloren an Bedeutung.

Mit dem gut strukturierten Landesprogramm Bulgarien 2001–2006 von seco und DEZA beginnt

die dritte oder Reifephase. Eine realistischere Wahrnehmung des bulgarischen Kontexts,

Partizipation und Dialog prägen nun die bulgarisch-schweizerische Zusammenarbeit.

Dieser Prozess wird intern manchmal etwas salopp, aber zutreffend, als „Bulgarisierung“ der

Kooperation bezeichnet. Ausdruck davon ist, dass ab 2000 zunehmend Projekte direkt mit

bulgarischen Projektpartnern (Verbände, NGOs, Stiftungen) abgewickelt werden. In etlichen

33

60 Mio. Finanzhilfe, 20 Mio. Entschuldungsmassnahmen (debt-for-nature swap), 3 Mio. Kosloduj Decomissioning Fund.

34

Development Assistance Committee (DAC) der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD); vgl.

Anhang 2.

35

Darunter wird der Dialog zwischen Regierung und internationalen Gebern über die Gestaltung von institutionellen, sektor-,

mikro- oder makro-orientierten Politiken verstanden.

36

Anhang 2 zeigt Volumen, Partnerorganisationen und Zielgruppen der bulgarisch-schweizerischen Kooperation von 1992–

2002 mittels Tabellen und Grafiken.

109


laufenden Projekten übergeben zur Zeit schweizerische NGOs die Projektpartnerrolle an

bulgarische Organisationen und übernehmen neu eine beratende Funktion. Thematisch wird

der Bereich Gouvernanz und Demokratieförderung stärker gewichtet, insbesondere die

Themen „partizipative Entscheidungsprozesse“ und „Stärkung der Zivilgesellschaft“. Für den

angestrebten Beitrag zum Politikdialog bieten neben der Demokratieförderung vor allem solche

Bereiche gute Voraussetzungen, in denen die schweizerische Unterstützung unter den

bilateralen Gebern volumenmässig eine führende Rolle einnimmt. Dies sind in erster Linie

die Sektoren “Natürliche Ressourcen“ und, in etwas geringerem Mass, “Gesundheitswesen“.

Die ersten Massnahmen des seco in der Zusammenarbeit mit Bulgarien betrafen Projektfinanzhilfe

im Infrastrukturbereich und gehen auf das Jahr 1993 zurück. Diese Form der Finanzhilfe

konzentrierte sich bis 1998 vor allem auf die Bereiche Umwelt/Energie und Gesundheit/Soziales,

seither ausschliesslich auf Umwelt/Energie. Die Unterstützung wird dort

angeboten, wo Produkte und Dienstleistungen schweizerischer Unternehmen international

konkurrenzfähig sind. Die Projekte werden über das Finanzministerium identifiziert (mit der

Endauswahl bzw. letzten Entscheidung auf Seite des seco); anschliessend waren und sind

stets öffentliche Versorgungsunternehmen und die betreffenden Gemeinden die entscheidenden

lokalen Partner, von denen auch erhebliche Eigenbeiträge eingefordert werden. Bei

den Projekten im Energiebereich (Elektrizitätsversorgung) wurden zudem Gegenwertmittelfonds

eingerichtet, die von der Elektrizitätsgesellschaft gespeist werden müssen. Im Gegensatz

zu vielen anderen Transformationsländern ist die bulgarische Elektrizitätsgesellschaft

wirtschaftlich so leistungsfähig, dass dieses "on-lending" funktioniert. Die in lokaler Währung

gezahlten Gegenwertmittel werden in das bulgarische Budget eingespeist.

Im Jahr 1995 wurde ein Entschuldungsprogramm („debt for environment swap“) im Umfang

von CHF 20 Mio. gestartet und mittlerweile erfolgreich abgeschlossen. Der dazu etablierte

National Trust Eco Fund gilt heute als sehr taugliches Instrument im Kontext der bulgarischen

Massnahmen zum Schutz der Umwelt. Ausserdem engagierte sich das seco im Bulgarienprogramm

des World Environment Center, im Central and Eastern European Environmental

Investment FUND (CEEEIF) sowie mit einem Beitrag zum Decommissioning Support

Fund für das Kernkraftwerk Kozloduy. Darüber hinaus hat sich das seco ab der zweiten Hälfte

der 90er Jahre mit Massnahmen der Handelsförderung engagiert (SIPPO, EBRD TFP,

UNCTAD Trade Points), mit Investititonsförderungen (SOFI, Investment Compact, FIAS Balkans

Programme) und der KMU-Förderung engagiert (SEAF Growth Fund, SEAF Transbalkan

SME Equity Fund). Ein Teil dieser Massnahmen ist regional definiert, d. h. Bulgarien ist

nur eines der Balkanländer, die davon profitieren.

Ein wichtiges Thema für die schweizerische Zusammenarbeit bleibt die bulgarische Annäherung

an die EU, wobei das vorgesehene Beitrittsjahr 2007, wie bereits erwähnt, etwas optimistisch

angesetzt erscheint 37 . Der schweizerische Koordinator hat dazu Ende 2002 eine

umfassende Analyse erstellt, welche drei mögliche Szenarien zur schweizerischen Unterstützung

nach 2005 entwirft. 38 Eine Mid-Term-Review des Landesprogramms 2001–2006 im

zweiten Semester 2003 bietet eine erste Möglichkeit, dieses Thema explizit aufzunehmen.

37 Bulgarien gehört zur Ländergruppe der 5. Erweiterung.

38 Capt, Georges (2002): Bulgaria in the perspective of the accession to European Union. Opportunities and limits for Switzerland

ODA. 2 Volumes. Sofia (in collaboration with Krassimir Detchev and Belin Mollov).

110


4.4.1.3 Liste der analysierten Projekte

Im Jahr 2002 befanden sich im Rahmen der schweizerischen Zusammenarbeit in Bulgarien

22 Projekte der Technischen Zusammenarbeit der DEZA und 4 Projekte des seco in der

Umsetzung. Das seco ist zudem, wie oben erwähnt, in der Investitions- und Handelsförderung

aktiv. In der folgenden Aufstellung der Sektoren des Landesprogramms der Schweizerischen

Unterstützung werden ausschliesslich diejenigen Projekte aufgeführt, welche im Rahmen

dieser Bilanz analysiert und in den folgenden Abschnitten vorgestellt werden. 39

Transversalthema „Bürger/Bürgerinnen und Demokratie“

Budget 2002: CHF 1'690'000

Ø „Community Forum Stara Planina and Support to Municipalities“

Dieses kurz Forum-Projekt genannte Vorhaben ist das umfangreichste innerhalb des

Transversalthemas.

Nachhaltiges Management natürlicher Ressourcen

Budget 2002: CHF 2'335'000

Ø „Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme (BSBCP)“

Grösstes und ältestes Vorhaben in diesem Bereich.

Ø „Bio Selena – Sustainable Agriculture in the Central Balkan“

mit Verweisen auf das vom seco durchgeführte Vorhaben „Establishment of Bulgarian

Biological Certification Company (Bio Cert)“

Gerechte und effektive soziale Dienste

Budget 2002: CHF 2'139'000

Dieser Sektor umfasst vor allem Projekte im Gesundheitsbereich. In der Fallstudie Bulgarien

konnte nur eine begrenzte Zahl Projekte erfasst werden. Es wurde entschieden den Gesundheitsbereich

deshalb nicht mit einzubeziehen, weil dieser Gegenstand einer eigenen

Studie 40 ist .

Günstige Rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft

Budget 2002: CHF 883’000

Ø „Trade Unions and Social Dialogue“

Ø „FAEL Foundation“. Dieses Projekt wird mit Verweisen auf das Projekt „Credit Commission“

(neu: „Collateral Fund“) besprochen.

Infrastruktur (seco)

Ø Modernisation Wastewater Treatment Plant of Plovdiv (PLOVDIV I), Budget 1995–2002:

CHF 7'500’000

Ø Pumping Station of Plovdiv North (PLOVDIV II), Budget 2000–2002: CHF 2’000’000

Diese zwei Massnahmen werden gemeinsam behandelt. Ausserdem wird das gesamte Vorgehen

des seco im Bereich Infrastrukturförderung diskutiert.

4.4.1.4 Fragestellung, Begriffe und Inhalt

Die Analyse des Fallbeispiels Bulgarien orientiert sich an der Fragestellung der Gesamtbilanz

(vgl. Kap. 3.2). Die Grundfragen sind, in welchem Ausmass die schweizerische Ostzusammenarbeit

den gesetzlichen Vorgaben und den daraus abgeleiteten seco- und DEZA-

Strategien entspricht, inwieweit sie die sich ändernden Herausforderungen des Transitionsprozesses

aufgreift und die in der Zusammenarbeit üblichen Standards erfüllt. Grundla-

39

Die Einteilung folgt der Gliederung des im „Annual Programme 2003“ enthaltenen Budgets. Diese Einteilung weicht z.T. von

der Darstellung des „Annual Programme 2003“ ab, die für die Mid-Term Review vom September 03 zusammengestellt wurde.

40

Vogel, Th. (2003): Bilan de la coopération suisse avec les pays de l’Europe de l’Est et de la CEI (1992–2002). Secteur de la

santé. Rapport final.

111


gen für die Bewertung von „Zielorientierung“ und „Relevanz“ sind insbesondere die gesetzlichen

Vorgaben und die Kernaufgaben der Zusammenarbeit gemäss Transitionsanalyse.

Diese Kernaufgaben umfassen u.a. den Aufbau von dauerhaften Institutionen und die Orientierung

an den Prioritäten des Partnerlandes, wozu in Bulgarien etwa prominent der angestrebte

EU-Beitritt gehört. Einige zentrale Begriffe werden hier in gekürzter Form rekapituliert.

„Effektivität“ bezieht sich auf die Zielerreichung der Projekte und Programme. Unter

„Nachhaltigkeit" wird vor allem der gesicherte Nutzenfluss nach Ende der Projektaktivitäten

verstanden, in zweiter Linie auch die langfristige, über Generationen hinausreichende Möglichkeit,

grundlegende Bedürfnisse zu befriedigen (z.B. durch den Erhalt einer intakten Umwelt).

„Kooperation“ bezieht die Zusammenarbeit mit lokalen, schweizerischen und internationalen

Partnern mit ein. Auf der lokalen Ebene gehören dazu auch der Einbezug von lokalen

Kompetenzen und Ressourcen, Partizipation und Ermächtigung sowie „Ownership“.

Die folgende Besprechung der Projekte enthält jeweils die Abschnitte „Projektgeschichte“,

„Relevanz und Zielorientierung“, „Effektivität und Nachhaltigkeit“, „Kooperation und Lernprozesse“

und „Schlussfolgerungen“. Bei einigen Projekten sind noch ergänzende Abschnitte

eingefügt, so etwa beim Projekt „Bio-Selena“, wo zusätzlich die Sicht und Lebensperspektive

der beteiligten Familienbetriebe thematisiert wird. Dieses Unterkapitel ist die Kurzfassung der

Untersuchung „Bulgaria – Rural Livelihood in Transition“ (Anhang 5). Anschliessend an die

Projektanalyse folgt je ein Abschnitt zur Zusammenarbeit seco-DEZA und zu den Zukunftsperspektiven

der Schweizerischen Zusammenarbeit angesichts des voraussichtlichen EU-

Beitritts von Bulgarien. Bei den abschliessenden Schlussfolgerungen steht das Kooperationsprogramm

insgesamt im Vordergrund.

4.4.2 Community Forum Stara Planina and Support to Municipalities

Transversales Thema des Schweizerischen Bulgarienprogramms ist „Bürger, Bürgerinnen

und Demokratie“ (citizen and democracy/citizen participation) 41 . Zum einen soll die Beteiligung

von Bürgern und Bürgerinnen in den öffentlichen Angelegenheiten in allen Bereichen

der Zusammenarbeit gefördert werden. Zum andern werden auch eigenständige Projekte mit

dieser Zielsetzung implementiert; zur Zeit sind dies die Förderung von Regionalverbänden 42 ,

das Referendumsprojekt und schliesslich das Projekt Gemeindeforen Zentral-Balkan (in der

Folge kurz Forum-Projekt genannt). Letzteres wird hier eingehender behandelt. Das Forum-

Projekt ist Glied einer eigentlichen „Projektfamilie“, die in die Anfänge der Kooperation zurückreicht.

Seine Vorgeschichte illustriert zentrale Aspekte der Transition der schweizerischbulgarischen

Zusammenarbeit exemplarisch und weist auf andere Projekte hin, die in diesem

Bericht vorgestellt werden. Deshalb wird die Vorgeschichte ausführlicher dargestellt. Das

Kapitel wird ergänzt mit einem Ausblick auf das Referendumsprojekt, das jüngste „Kind“ der

Projektfamilie.

4.4.2.1 Die Vorgeschichte – Zur Schweizerischen Zusammenarbeit in

der Region Zentral-Balkan

Gemeindeförderung Stara Planina 1993–1995

Im Auftrag der damaligen BZO hat die schweizerische Organisation Inter-Assist ab 1993 in

der Region Stara Planina im Zentralbalkan fünf Gemeinden 43 unterstützt. In Zusammenarbeit

mit schweizerischen Partnergemeinden aus dem Berner Oberland sind folgende Bereiche

gefördert worden: Gemeindeentwicklung, Spitalverwaltung und -aufbau, Infrastrukturverbes-

41 Im Landesprogramm 2000–2006 noch bezeichnet als cross-sectoral objective „promoting particiatory decision-making processes

through the creation of new dialogue platforms“.

42 Zwei Regionlaverbände sind 2002 anderen Sektoren zugeteilt worden.

43 In Bulgarien gibt es 283 Gemeinden, die meist eine städtische Kernsiedlung und umliegende Dörfer umfassen (ø 30'000 Einwohner).

Die fünf Projektgemeinden zählen zwischen 5’000 und 90'000 Einwohner.

112


serung und KMU. Eine in Sofia domizilierte bulgarische Koordinatorin hat die Implementierung

unterstützt. Das Projekt zeigte einige typische Merkmale der Frühzeit der schweizerischen

Ostzusammenarbeit, die als Zitate einer 1995 durchgeführten Projektevaluation wiedergegeben

werden: „sehr offene Zielformulierung“, „die Beziehungen bewegen sich bisher

auf der heiklen Grenze zwischen gutmeinendem Paternalismus und echter Verbindlichkeit“,

„die Förderung der Demokratisierung ist ein schwer zu fassender und schwer zu realisierender

Anspruch“. Das Evaluationsteam empfahl, die Ziele zu präzisieren, „Demokratisierung“

nicht mehr als Projektziel aufzuführen, die Projektaktivitäten zu konzentrieren, klarer zu unterschieden

zwischen Projekt- und Koordinationsaktivitäten von Inter-Assist und die Bedürfnisse

und Interessen der Beteiligten bei der Planung stärker zu berücksichtigen. Solche

Empfehlungen hätten auch auf andere Projekte dieser Frühphase der Zusammenarbeit angewendet

werden können. Die Evaluation bezeichnete die Gründung der Stiftung FAEL zur

Unterstützung von Kleinunternehmen als wichtigen Schritt der bulgarisch-schweizerischen

Zusammenarbeit: FAEL könne so langfristig Aufgaben vor Ort übernehmen, welche bisher

von der Schweiz aus gesteuert werden mussten.

Von der BZO zur AZO

Nach der Übernahme der BZO-Aktivitäten durch die DEZA (damals DEH) ab 1995 und deren

Reorganisation als AZO ist 1996 für vier im Zentralbalkan angesiedelte Projekte eine gemeinsame

Planungsplattform „Berggebietsentwicklung Stara Planina“ erarbeitet worden.

Dieser erste Versuch, Einzelprojekte in einem Programm zusammenzufassen, blieb vorerst

ohne grosse Wirkung. Zwei dieser Projekte sind auch in der Folge als weitestgehend eigenständige

Projekte weitergeführt worden (Bio Selena, vgl. Kap. 4.3.4; BSBCP, vgl. Kap.

4.3.3). Die beiden anderen, das Gemeindeförderungsprojekt und FAEL haben sich aus den

gemeinsamen Anfängen heraus selbständig weiter entwickelt. Zu FAEL (vgl. ausführlicher

Kap. 4.3.5) seien zwei in diesem Kontext relevante Bemerkungen angefügt. Zum einen war,

so der externe Evaluationsbericht 1998 „während einer im nachhinein sicher als zu lang zu

bezeichnenden Phase … der Kurs bei der AZO für die Akteure von Inter-Assist und FAEL

schwer erkennbar…“. Diese Bemerkung weist auf die (verständlichen) Reibungsverluste

beim Übergang des Kooperationsprogamms von der BZO zur AZO hin. Zum andern hat die

an die Evaluation 1998 folgende Diskussion schliesslich zu einer (schwierigen) Trennung

von Inter-Assist und FAEL geführt. Diese Trennung war symptomatisch für den Wertewandel

in der zweiten Phase der Zusammenarbeit. Der Übergang von einer schweizerisch gesteuerten

zu einer stärker bulgarisch-bestimmten Zusammenarbeit, die so genannte „Bulgarisierung“

der Kooperation, stand in dieser Phase im Vordergrund und forderte von schweizerischen

Projektpartnern, Kontrolle abzugeben und partnerschaftlicher zu agieren. Ähnliche

Prozesse (bei unterschiedlichem Ausgang) haben sich auch in anderen Projekten der Ostzusammenarbeit

abgespielt, bspw. einige Jahre später in Bulgarien beim Gemeindeförderungsprojekt

(„einer der schwierigsten Prozesse innerhalb der AZO“, so ein führender AZO-

Mitarbeiter).

Gemeindeförderung Stara Planina 1996–1998

In der zweiten Periode (1996–1998) wurden in drei Projektbereichen regionale Verbände gegründet,

der Regionale Spitalverband (1997), der Regionale Gemeindeverband (1997) und

der Regionale Tourismusverband (1997). Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen

werden, die Projektaktivitäten zu fokussieren und stärker auf die Bedürfnisse und Interessen

der bulgarischen Beteiligten abzustimmen. Eine Ende 1998 durchgeführte Evaluation attestiert

dem Projekt eine Vielzahl von lobenswerten Aktivitäten und Resultaten und erwähnt die

Gemeindepartnerschaften positiv. Erwähnt wird aber auch, dass die lokalen Partner noch

einen zu engen Kreis bilden, dass wenig in lokale Managementfähigkeiten investiert und

kaum lokale Experten eingesetzt worden seien. Die Zahl der eingesetzten Schweizer Experten

und Expertinnen sei hoch, das Budget ausgesprochen schweizlastig und einige Experten

hätten paternalistische Tendenzen gezeigt. Befragte bulgarische Beteiligte sind retrospektiv

der Ansicht, dass die ausgesprochen schweizerisch bestimmte Phase länger als

notwendig gedauert habe. Betont wird aber auch der hohe Wert der bei Besuchen in den

113


schweizerischen Partnergemeinden und im Austausch mit Experten und Expertinnen gewonnenen

Erfahrungen.

Unterstützung von Verbänden und Partnerschaften in Bulgarien 1998–2005

Die „Bulgarisierung“ wurde in der folgenden Übergangsphase weitergeführt. Inter-Assist zog

sich im Jahr 2000 u.a. aufgrund unterschiedlicher Ansichten zwischen ihr und der DEZA zurück.

Die ausschliesslich bulgarischen Mitarbeitenden des Projektbüros Inter-Assist Sofia

organisierten sich neu als „Balkan-Assist – Verband zur Förderung von Partnerschaft und

Bürgeraktivitäten“.

In der laufenden Projektphase (2002–2005) sind die Voraussetzungen für eine positive Entwicklung

der Verbände (ca. 70% des Budgets; Partnerschaften ca. 20%) besser als in der

vorangegangenen Dekade. Neu arbeitet das Kooperationsbüro in Sofia direkt mit den bulgarischen

Partnern zusammen. Im Projekttitel wird nicht mehr eine regionale Einschränkung

auf Stara Planina vorgenommen. Zudem ist 2001 in Bulgarien ein Gesetz über „Non-for-profit

Organisations“ in Kraft getreten, und lokale Behörden treten in Bulgarien mit grösserem

Selbstvertrauen (und Forderungen) auf. Die Erkenntnis hat zugenommen, dass etliche Aufgaben

effektiver regional gelöst werden können (regionales Tourismuskonzept, Abfallentsorgung)

und dass Regionalverbände ein stärkeres Gewicht haben bei umstrittenen Themen

wie der geplanten Reduktion der Spitäler oder der fiskalischen Dezentralisierung.

Die enge Bindung der Verbände zu den schweizerischen Partnern (und Finanzen) ist sowohl

deren Gedeih als auch Herausforderung zur Emanzipation. So haben bspw. zwar alle Verbände

Vision und Mission ihrer Organisation ausformuliert, dies laut Projektdokument aber

eher um den schweizerischen Partner zufrieden zu stellen, als um Mitglieder zu mobilisieren.

Damit ist die zentrale Schwierigkeit dieser Verbände angesprochen, mehr „Ownership“ zu

entwickeln und sich von der DEZA zu lösen. Dies ist eine der grossen Herausforderungen

der DEZA in Bulgarien. Für 2003 sind eine Reihe von Schritten vorgesehen, die zur stärkeren

Selbstständigkeit der Verbände führen sollen, und von denen eine weitere DEZA-

Finanzierung abhängig gemacht wird.

Die drei regionalen Verbände leisten fachlich gute Arbeit, die auch nachgefragt wird. Potenzial

besteht in der Mobilisierung von Freiwilligenarbeit. Zusätzliche Ressourcen, können in

bescheidenem Umfang generiert werden durch die Erweiterung der Mitgliederbasis und

substanzieller durch eine Ausweitung der Verrechnung von Dienstleistungen und die verstärkte

Teilnahme an Projektausschreibungen. Der von der DEZA provozierte Aufbruch der

Verbände hin zu verstärkter lokaler Verankerung und grösserer finanzieller Unabhängigkeit

ist richtig. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen möglicherweise auch Struktur und Organisation

der Verbände verändert werden.

Balkan Assist verfügt über ein beträchtliches Auftragsvolumen, und zwar überwiegend von

der DEZA: Unterstützung der Regionalverbände, der Gemeindepartnerschaften, des Forum-

Projekts und der Durchführung von Projekten für Dritte. Balkan Assist verfügt über einen

fachlich gut dotierten Vorstand, motivierte Mitarbeiter und eine erfahrene Direktorin. Mit dem

neuen Referendumsprojekt (vgl. unten) betritt die Organisation in der Demokratieförderung

die nationale Ebene. Sie besitzt das Potenzial diese Rolle noch auszubauen und sich schneller

von der Unterstützung der DEZA zu emanzipieren als die regionalen Verbände.

4.4.2.2 Forum-Projekt

Projektgeschichte

Das Forum-Projekt entspringt der Debatte um die Stärken und Schwächen der Gemeindeförderungsprojekte

in Stara Planina. Die Anregung der zweiten Evaluation (Ende 1998), Bürgerbeteiligung

und Dezentralisierung durch Gemeindeentwicklungsprojekte zu fördern, mündete

schliesslich im Forum-Projekt. Das Projekt ist im Jahr 2000 in den sechs Gemeinden

des Regionalen Gemeindeverbandes Stara Planina lanciert worden. An den Foren beteilig-

114


ten sich je nach Gemeinde sieben bis zehn verschiedene Gruppen wie bspw. Unternehmer,

Gemeindeverwaltung, Tourismus, Gesundheit, Kultur und Erziehung, NGOs, Jugend. In einer

Serie von etwa zehn Sitzungen innerhalb eines Jahres wurden gemeinsam festgelegte

Themen mit der Hilfe eines externen Beraters (als Moderator) diskutiert. Die Foren formulierten

Empfehlungen zuhanden der lokalen Behörden und Verwaltung und identifizierten Projekte,

die durch ein schweizerisch-bulgarisches Projektkomitee zur Durchführung empfohlen

wurden. Balkan Assist begleitete den Forumsprozess in Zusammenarbeit mit dem Kooperationsbüro

und externen Moderatoren und Experten ebenso wie die Durchführung der Projekte.

In einer ersten Phase sind in den sechs Gemeinden 45 Projekte bewilligt worden, zu deren

Finanzierung das Forum-Projekt von weniger als 10'000 BGN 44 (23 Projekte) bis zu über

60'000 BGN (3 Projekte) beigetragen hat, was durchschnittlich 55 % der totalen Kosten inklusive

Arbeit deckte. Die meisten Projekte entfielen auf die drei Bereiche Soziales, Tourismus

und Infrastruktur. Soziale, kulturelle und wirtschaftlich orientierte Gruppen und Institutionen,

kleine NGOs und Interessengruppen haben gut 60 % der Projekte durchgeführt, in den

übrigen sind die Gemeinden als Projektträger aufgetreten.

In der zweiten Hälfte 2002 ist die zweite Projektphase angelaufen. Die Projektregion wurde

ausgedehnt, und so wurden auch ärmere Distrikte mit einbezogen. Neu müssen sich die

Gemeinden für eine Teilnahme bewerben; das Projektkomitee hat nur noch beratende Funktion.

Die Entscheidung, welche der ausgearbeiteten Projektvorschläge zu implementieren

sind, wird vom Forum selbst an seiner letzten Sitzung gefällt. Der Bewerbungsprozess bewirkt,

dass das Forumsverfahren auch in den nicht aufgenommenen Gemeinden bekannt

wird. Jede teilnehmende Gemeinde hat einen beträchtlichen Beitrag zu leisten an die gemeinsam

mit dem Projekt zum voraus festgelegte Summe, die insgesamt für priorisierte Projekte

zur Verfügung steht. Balkan-Assist unterstützt weiterhin die Durchführung der Forumsprozesse

methodisch und organisatorisch, neu übernimmt aber eine andere bulgarische

NGO, die FLGR (Foundation for Local Government Reform), die Unterstützung der Projektplanung

und -durchführung.

Relevanz und Zielorientierung

Das Forum-Projekt leistet einen wesentlichen Beitrag zum im Bundesbeschluss zur Ostzusammenarbeit

(1995) aufgeführten Oberziel „Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit

und der Menschenrechte sowie Aufbau und Festigung des demokratischen Systems“, insbesondere

zu den in den Erläuterungen erwähnten Bereichen „Ausbau und Pluralisierung des

gesellschaftlichen Dialogs“, „Festigung einer zivilen Gesellschaft“ und „Überwindung der

Zwangsorganisation der Gesellschaft“.

Das Forum-Projekt trägt zur nachhaltigen Förderung menschlicher und sozialer Potenziale

bei und erfüllt damit eine der vier zentralen Forderungen aus der Transitionsanalyse. Weniger

klar ist, ob das Projekt die übergeordnete Ausrichtung der Landespolitik reflektiert (dies

eine weitere Forderung der Transitionsanalyse). Denn faktisch gilt die Aufmerksamkeit der

Zentralregierung der Schnittstelle zwischen nationaler und internationaler Ebene, insbesondere

den Konditionalitäten eines möglichen EU-Beitritts, aber auch der Bretton Woods Institutionen.

Die Förderung der Partizipation und des Dialogs der Bürger und Bürgerinnen mit

Verwaltung und Behörden auf regionaler und lokaler Ebene ist deshalb aus der Sicht des

bulgarischen Staates kaum eine prioritäre Aufgabe. Andererseits ist in der bulgarischen Administration

ein Dezentralisierungsprozess eingeleitet worden, der sich auf lokale Kompetenz

und Kapazität abstützen muss, wenn er nicht zu einer Übung in „Dekonzentration“ degenerieren

soll. Auch deshalb bewertet das Bilanzteam das Forum-Projekt als sehr relevant. Unmittelbar

nach der sozialistischen Periode waren gemeinschaftliche „freiwillige“ Aktivitäten

verpönt, individuelles Streben en vogue. Seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre setzt eine

Rückbesinnung auf gemeinschaftliche Interessen und auch Freiwilligenarbeit ein. Das Forum-Projekt

unterstützt diese Tendenz. Es stimuliert Bürgerinnen und Bürger zur Zusammenarbeit

innerhalb und zwischen gesellschaftlichen Gruppierungen und trägt so zum Auf-

44 BGN=Bulgarische Lewa; BGN 1entspricht etwa CHF 0.80 (2003).

115


au formeller und informeller Institutionen und zur Bildung von Sozialkapital in der bulgarischen

Gesellschaft bei. Bulgarische Experten und Expertinnen bezeichnen es als einzigartiges

Projekt für Demokratieförderung und Bürgerbeteiligung, ein Bereich in dem die Schweiz

einen komparativen Vorteil habe, glaubwürdig wirke und in dem sie deshalb in Bulgarien eine

bedeutende Rolle einnehmen könne. Auch wenn partizipative Entscheidungsprozesse auf

der lokalen Ebene den EU-Annäherungsprozess nicht direkt fördern, entsprechen sie doch

den Bedürfnissen grosser Teile der bulgarischen Bevölkerung ebenso wie den Zielen der

schweizerische Zusammenarbeit.

Effektivität und Nachhaltigkeit

Das Forum-Projekt hat innert kurzer Zeit erstaunliche Resultate erzielt. Innert 2 Jahren sind

in der ersten Phase Forumsprozesse mit zahlreichen Beteiligten (jeweils zwischen 50 und 80

Teilnehmer) in sechs Gemeinden durchgeführt, 45 Projekte bewilligt und fast alle bereits abgeschlossen

worden. In der zur Zeit laufenden zweiten Phase sind über zehn Gemeinden

beteiligt. Neben diesen sichtbaren Outputs werden durch die Foren auch demokratische

Praktiken wie Partizipation, transparentes Verhandeln, der Aufbau von Gruppen und der Dialog

und das Verständnis zwischen Behörden sowie Verwaltung einerseits und Interessengruppen,

Bürgern und Bürgerinnen andererseits gefördert, und es werden lokale Kapazitäten

zur Projektidentifikation, -planung und – implementation aufgebaut. Während für die meisten

an den Forumsprozessen Beteiligten, handfeste und in kurzer Zeit zu realisierende Projekte

im Vordergrund stehen, sind für die DEZA vor allem die ausgelösten Prozesse und die

Verbreitung von demokratischen Praktiken von Bedeutung. Zwei befragte Bürgermeister hingegen

schätzen beide Komponenten als wichtig ein.

Die Nachhaltigkeit der realisierten Projekte kann erst zu einem späteren Zeitpunkt beurteilt

werden, gleiches gilt für die institutionelle Dauerhaftigkeit der beteiligten Gruppen und Institutionen.

Schon jetzt kann aber vermutet werden, dass nicht alle dieser Projektgruppen in einigen

Jahren noch bestehen werden (und wohl auch nicht sollten). Wichtiger aber scheint unter

dem Nachhaltigkeitsaspekt, dass die eingeübten demokratischen Praktiken nachhaltig

wirken und sich auch verbreiten. Zu diesen beiden Punkten gibt es sehr ermutigende Hinweise.

Ø Eine Gruppe von 143 an den Forumsprozessen beteiligten Personen schätzte Potenzial

und Wirkung von Bürgeraktionen und NGOs stark signifikant positiver ein als eine repräsentative

Stichprobe von Bulgarinnen und Bulgaren (siehe Kasten). 45

Ø An Forumprojekten beteiligte Gruppen setzen ihre neu erworbenen Fähigkeiten dazu ein,

weitere Aktivitäten zu entwickeln und Projektgesuche an andere Organisationen einzureichen.

Ø Der Dialog zwischen Behörden und Bürgern und Bürgerinnen und das Verständnis für

die Anliegen und Zwänge der anderen Seite haben sich verbessert.

Ø Die Multiplikatorwirkung ist ausgezeichnet. Andere Organisationen und Gemeinden verwenden

den Ansatz und/oder gehen das Kooperationsbüro und am Projekt beteiligten

Moderatoren diesbezüglich um Unterstützung an. Der Ansatz wurde und wird auf Einladung

an nationalen und internationalen Tagungen im Balkan vorgestellt.

45

UNDP (2001): Bulgaria. National Human Development Report. Citizen Participation in Governance – From Individuals to Citizens.

116


Zitate und Angaben zum Forum-Projekt

Projektgruppe X

„Wir sind stolz auf das, was wir gelernt haben, dass wir die angestrebten Ziele erreichen

konnten und wir haben jetzt das Bewusstsein, dass wir über Potenzial, Ideen, Einfallsreichtum

und Methoden verfügen, um Projekte durchzuführen, auch ohne Hilfe vom Staat.“

Die Gruppe betont weiter dass neben den materiellen Inputs vor allem wichtig war, dass sie

Methoden der Projektplanung und –implementierung kennen gelernt haben. Sie hat sich in

der Zwischenzeit als kleine NGO organisiert und weitere Unterstützung von einer Stiftung

erhalten.

Bürgermeister Y

Das Forum hat Bürgern und Bürgerinnen erstens eine offizielle Gelegenheit gegeben zu

sagen, was sie denken, und zweitens Ideen zu postulieren und zu realisieren.

Sehr gut, dass alle Projektideen im Forum von Bürgern und Bürgerinnen gekommen

sind.

Wichtig ist der Wandel in den Denkweisen, der mit einem kleinen materiellen Input

herbeigeführt wird; Aktivitäten werden generiert, welche Erfahrungen und Know-how

vergrössern.

Für mich als Bürgermeister ist die Aufgabe leichter geworden, denn die Diskussion von

Problemen erhöht auch das Bewusstsein für Aufgabe und Schwierigkeiten der Behörden.

Wir haben in den vergangenen acht Jahren mit vielen Gebern Projekte gemacht, die

Schweizer Projekte waren am nützlichsten und haben am meisten Leute aktiviert.

Mir ist Partnerschaft wichtig, nicht Hilfe.

Bürgermeister Z

Das Forum bietet den Behörden die Gelegenheit zu zeigen, dass sie bereit sind, zu

diskutieren, zuzuhören und Entscheide gemeinsam zu treffen.

Das Projekt interessiert junge Leute und gibt ihnen eine Perspektive.

Die Beteiligten haben auch gelernt, dass harte Arbeit und gute Informationsbeschaffung

notwendig sind, um einen Vorschlag zu machen.

Viele der Empfehlungen aus dem Forum haben wir umgesetzt, teils auch gegen den

Widerstand der Administration.

Wir wollen die Bürgerbeteiligung auch ohne Schweizer Unterstützung weiterführen.

Projekt Stadtpark

Die Wiederherstellung des Stadtparks hat auch Spenden von privaten Unternehmen ausgelöst

(Garderobegebäude bei den neuen Sportplätzen, Sitzgelegenheiten), Schulkinder sind

beim Aufräumen einbezogen worden ebenso wie Arbeitslose aus einem Einsatzprogramm.

Die „Befreiung“ des Stadtparks von Ziegen, Kühen, Unrat und Unkraut zeigt seismographisch

den Zustand der Gemeinde auf, zeigt, dass die Gemeinde ihren öffentlichen Raum

wieder in den Griff nimmt.

117


UNDP-Umfrage 46

Gründe für die Nicht-Beteiligung an Bürgeraktionen Nationale Gruppe Forumsgruppe

(%-Zustimmung) (n=1161) (n=143)

„Niemand wird uns anhören“ 86 28

„Wir fühlen uns nicht kompetent, die Verwaltung 71 33

zu beeinflussen „

„Ich weiss nicht an wen ich mich wenden soll“ 52 12

„Wir wissen nicht wie wir uns organisieren sollen“ 65 41

„Solche Aktivitäten können von einigen wenigen 75 63

für ihre eigenen Interessen ausgenützt werden“

Kooperation und Lernprozesse

Da das Forum-Projekt zu einem grossen Teil aus Kooperation und Lernen besteht, gibt es

den bisherigen Ausführungen nicht mehr viel beizufügen. Offensichtlich bezieht das Forum-

Projekt lokale Ressourcen und Kompetenzen mit ein, es fördert lokale Initiativen und begünstigt

„Ownership“. Das Forum-Projekt hat für die Durchführung einzelner Teilprojekte mit

anderen Projekten der bulgarisch-schweizerischen Kooperation zusammengearbeitet. Das

Projekt lernt schnell, die Auswertung der Stärken und Schwächen der ersten Forumsrunde

ist unverzüglich in die Gestaltung der zweite Runde eingeflossen. Bereits wird über wesentliche

Weiterentwicklungen für eine dritte Runde gesprochen, wie bspw. den stärkeren Einbezug

von NGOs. Der innovative Ansatz führt zu einer hohen Visibilität in Presse und Öffentlichkeit

und damit auch zu vielen Beziehungen. Das zeigt sich auch darin, dass das Forum-

Projekt eine hervorragende Gruppe als Moderatoren hat gewinnen können. Die jetzige Phase

wird begleitet von einem hochkarätige Policy Advisory Committee, welches auch Vorsteher

wichtiger parlamentarischer Kommissionen umfasst. Damit können Erkenntnisse und

Erfahrungen auf einer Ebene einfliessen, die für den Politikdialog zu Bürgerbeteiligung und

Dezentralisierung der Verwaltung sehr zentral ist.

Folgerungen

Hin und wieder trifft man in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit auf ein Projekt,

das begeistert, weil Begriffe wie Partizipation, Dialog, Nachhaltigkeit, Demokratieförderung,

Multiplikatoreffekt oder Mainstreaming bemerkenswert konkret werden. Das Forum-Projekt

ist so ein Projekt, ein Projekt auch, welches die direkt und indirekt Beteiligten sehr positiv

einschätzen, und das, auch dies ein positives Indiz, viele Mütter und Väter und noch mehr

Patinnen und Paten hat. Was bleibt zu tun?

Es kann nicht Projektziel sein, selber in sämtlichen 283 bulgarischen Gemeinden Forumsprozesse

zu initiieren. Also gilt es zu überlegen, wie dies zu erreichen wäre. Mögliche Stichworte

sind: Kontinuierliche Erfahrungsaufarbeitung und -verbreitung; Ausbildung von Moderatoren

für Forumsprozesse, ein flexibles Zentrum als Inkubator für Ideen zur partizipativen

Entscheidungsfindung, zur Demokratieförderung, zur Dezentralisierung und als Ausbildungszentrum

für Moderatoren, Behördenmitglieder, Angehörige von Bürgergruppen und NGOs;

usw. Innerhalb des bulgarisch-schweizerischen Kooperation gilt es zudem das transversale

Thema „Bürger/Bürgerinnen und Demokratie“ zu stärken und die Forumserkenntnisse und -

erfahrungen noch stärker in die anderen Projekte 47 einfliessen zu lassen.

46

UNDP a.a.O.

47

So lassen sich z.B. Erfahrungen und Konzepte in die Bürger- und Gemeindebeteiligung in der Implementierung und dem

Management von Naturreservaten einbringen.

118


4.4.2.3 Ausblick – Das „Referendum und Initiative“-Projekt

Im Umkreis von Balkan-Assist und den am Forum-Projekt beteiligten Moderatoren ist die

Idee entstanden, das „Referendum und Initiative“-Projekt in die Wege zu leiten. Damit sollen

die Möglichkeiten für eine direkte Bürgerbeteiligung über eine Optimierung der bestehenden

gesetzlichen Grundlagen verbessert werden. Dazu sind unter anderem zwei Testreferenden

in den Städten Sevlievo und Elena durchgeführt und Erfahrungen aus der Schweiz in Zusammenarbeit

mit bernerischen Gemeinden und dem Kanton Bern analysiert worden. Auf

dieser Basis sind konkrete Vorschläge erarbeitet und führenden Parteien und Parlamentsmitgliedern

unterbreitet worden. Bemerkenswert ist, dass die bulgarischen Beteiligten dieses

Projekt als das ihre betrachten, für welches sie zwar die DEZA um Unterstützung angegangen

sind, das aber bulgarisch konzipiert wurde. Damit hat die vor zehn Jahren initiierte, lokal

begrenzte, schweizlastige und mit viel Auf und Ab verbundene Gemeindeförderung in Stara

Planina zumindest mittelbar, über die Regionalverbände, Balkan Assist und das Forum-

Projekt zu einem bulgarisch bestimmten Projekt auf nationaler Ebene geführt, welches wichtige

Anstösse zur Demokratieförderung auslösen kann. Was nicht heissen soll, dass in der

hier vorgestellten „Projektfamilie“ der stärkere Einbezug lokaler Bedürfnisse und Interessen

nicht reichlich spät erfolgt ist.

4.4.3 Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme

(BSBCP)

Projektgeschichte

Das Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme (BSBCP) ist im Juli 1994 angelaufen

und befindet sich mitten in der dritten Phase (Juli 2001 – Juni 2004). Ziel des BSBCP

ist es, die Erhaltung der Biodiversität und die nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen

in den sechs Projektregionen zu unterstützen. BSBCP will beitragen zur Ausdehnung des

Netzwerks von Naturschutzgebieten, der Erstellung von Nutzungsplänen und zum Management

der Schutzgebiete (1); zur Leistungsfähigkeit und institutionellen Stärkung der Partner

(2); zum Umweltbewusstsein in der Öffentlichkeit (3) sowie zur Einkommensgenerierung im

Kontext des Managements natürlicher Ressourcen (4). Dazu wird eng mit den betroffenen

Stellen der zentralen und regionalen Verwaltung und der Zivilgesellschaft zusammengearbeitet.

Für die Steuerung und Koordination des mit sechs regionalen Projekten relativ komplexen

Programms ist das Progammbüro in Sofia zuständig. In Bulgarien ist das Ministerium für

Umwelt und Wasser offizieller Partner und Unterzeichner des Memorandum of Understanding,

weiter ist das Ministerium für Land- und Forstwirtschaft involviert. Wichtige NGO Partner

sind der bulgarische Vogelschutzverband und der Wilderness Fund. Weitere Partner sind

lokale NGOs, Gemeindeverwaltungen und Schulen. Die Schutzgebiete umfassen Berg- und

Feuchtgebiete, wobei in letzteren der Vogelschutz eine herausragende Rolle einnimmt. Pro

Natura, in Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Vogelschutz SVS, wurde von der DE-

ZA als Regieträger für die Implementierung von BSBCP beauftragt.

Anders als bei anderen in der Frühphase der bulgarisch-schweizerischen Zusammenarbeit

entstandenen Projekten war die Beteiligung der bulgarischen Partner bei der Projektidentifikation

gross. Im Anschluss an eine Identifikationsmission sind im November 1993 sieben von

zehn von Regierungsstellen und NGOs vorgeschlagene Projekte für die erste Projektphase

(1994–1997) ausgewählt worden. Mit ein Grund der hohen Zahl von Projekten bei einem

doch bescheidenen Volumen (1,8 Mio. Verpflichtung) war die als relativ gering veranschlagte

Absorptionsfähigkeit der bulgarischen Partner. In der ersten Phase standen Bestandesaufnahmen

und wissenschaftliche Aktivitäten im Vordergrund sowie die Erarbeitung von Managementplänen

für die Schutzgebiete. Eine 1997 durchgeführte Evaluation empfahl auf eine

stärkere Beteiligung der bulgarischen Verwaltung hinzuwirken, Programm- und Projektebene

119


wirksamer zu trennen und erstere zu stärken sowie die finanzielle und institutionelle Nachhaltigkeit

zu verbessern. Die zweite Phase (1998–2000) hat insbesondere die Zusammenarbeit

mit verschiedenen Partnern auf der regionalen Ebene intensiviert (Multi-Stakeholder Approach),

regionale Foren, Informations- und Besucherzentren etabliert und Aktivitäten zugunsten

der Schutzgebiete durchgeführt.

Verzögerungen im Gesetzgebungsprozess haben dazu geführt, dass die Managementpläne

für die Schutzgebiete grösstenteils erst in der dritten Phase (2001–2004) bewilligt wurden. Im

Verlauf der drei Phasen sind einige Teilprojekte abgeschlossen worden und eine Region neu

dazugekommen (Pirin-Nationalpark). In der laufenden Phase wird weiter eine noch stärkere

lokale Verankerung der regionalen Projekte angestrebt, eine Konzentration auf die vier erfolgversprechendsten

Projekte eingeleitet (mit Phasing-out Strategien für die anderen zwei)

und die schon vorher eingeleitete Verschiebung der Befugnisse von den schweizerischen zu

den bulgarischen Partnern weitergeführt.

In diesem letzten Punkt ist BSBCP ein getreues Ebenbild der Entwicklung der bulgarischschweizerischen

Zusammenarbeit in der vergangenen Dekade. Auf der fachlichen Ebene

haben sich bulgarische und schweizerische Fachleute gefunden, die sich als Personen mit

ähnlichem Wissen und Motiven (Naturschutz, Vogelschutz) als Partner schätzten und respektierten.

Auf der Projektmanagement-Ebene hingegen wurden vorab in der ersten Phase

die Entscheidungen von den schweizerischen Partnern gefällt und vom Programmbüro in

Sofia sowie den regionalen Partnern umgesetzt. Mit der Gründung der BSBCP-Stiftung bulgarischen

Rechts ist am Ende der ersten Phase ein Prozess zur Verschiebung der Entscheidungsbefugnisse

eingeleitet worden, der in der zweiten Phase mit der Stärkung des Programmbüros

weitergeführt worden ist. In der laufenden dritten Phase werden von BSBCP

auch Drittmittel akquiriert und es wird die Zusammenarbeit mit anderen Gebern verstärkt.

Vor allem aber hat die Stiftung BSBCP seit Januar 2003 Pro Natura als Regieträger abgelöst.

Berater aus dem Umkreis von Pro Natura und dem Schweizerischen Vogelschutz SVS

nehmen neu unterstützende Funktionen war. Zudem wird der bisher aus zwei schweizerischen

Mitgliedern bestehende Stiftungsrat ergänzt mit bulgarischen Mitgliedern, welche die

Mehrheit bilden werden. Damit wird eine wichtige Voraussetzunge geschaffen für eine über

die Phase der schweizerischen Unterstützung herausreichende Dauerhaftigkeit von BSBCP.

Relevanz und Zielorientierung

Das BSBCP ist in Bezug auf die Ziele sowohl der schweizerischen Zusammenarbeit (Unterziel

Schutz der Umwelt) wie auch der bulgarischen Situation und Prioritäten sehr relevant.

Der Artenreichtum der bulgarischen Fauna und Flora nimmt europaweit eine Spitzenstellung

ein. Auch ist Bulgarien Etappe einer der global wichtigsten Vogelwanderrouten. Bulgarien hat

etliche internationale Konventionen unterzeichnet – wie die Konvention zur Biodiversität

(1992 in Rio initiiert) oder die Ramsar Konvention zum Schutz von Feuchtgebieten – und im

Jahr 1994 eine nationale Strategie zum Schutz der Biodiversität verabschiedet. BSBCP hat

diese Strategie als Grundlage bei der Auswahl der regionalen Projekte verwendet und trägt

mit seinem Programm wesentlich dazu bei, dass Bulgarien die unterzeichneten internationalen

Konventionen erfüllen kann. In den Worten der stellvertretenden Umweltministerin war

BSBCP „the right thing at the right time“. Auch habe die Arbeit von BSBCP zur Formulierung

der bulgarischen Politik für Naturschutzgebiete beigetragen. Ausdruck dieser engen Kooperationsbeziehung

ist auch, dass die DEZA angefragt worden ist, die Erstellung des Managementplans

für den Nationalpark Pirin zu unterstützen. Obwohl gemäss Kapitel 22 „Umwelt“

des Acquis Communautaire der EU verschiedene gesetzgeberische Massnahmen (und deren

Umsetzung) noch zu vollziehen sind, bestehen kaum EU-Programme für die Förderung

des Naturschutzes. Auch deshalb ist der Beitrag des BSBCP relevant und trägt dazu bei,

dass das Kooperationsbüro in Sofia BSBCP als eines von vier DEZA-Projekten bezeichnet,

die einen substantiellen Beitrag für die Annäherung von Bulgarien an die EU liefern (ohne

dass dies je als explizites Programmziel formuliert oder als intendiertes Hauptprodukt bezeichnet

worden wäre). Auch die in der Transitionsanalyse entwickelte These, dass die Zusammenarbeit

humane und soziale Potenziale, die Umwelt und Institutionen stärken soll, löst

120


BSBCP ein. Mit dem Transitionsprozess hat sich auch BSBCP verändert bzw. auf diesen

reagiert. Zu erwähnen sind hier insbesondere die verstärkte Zusammenarbeit mit dem Umweltministerium,

aber auch mit der lokalen Bevölkerung und den Gemeinden sowie die Kompetenzverschiebung

zugunsten der bulgarischen Partner.

Effektivität und Nachhaltigkeit

BSBCP hat die gesetzten Ziele in grossem Umfang erreicht (vgl. dazu Evaluationsberichte

und Projektdokumente). Einige Resultate des BSBCP bis Ende der zweiten Phase sind: Vorbereitung

von acht Managementplänen für Naturschutzgebiete und Nationalparks, Vergrösserung

des Netzwerk der Schutzgebiete, Eröffnung von vier Informationszentren, teils verbunden

mit Vogelbeobachtungsstellen, Weiterbildung und Unterstützung der NGO-Partner

und der regionalen Inspektorate des Umweltministeriums, Aufbau von hoch motivierten und

effizienten Projektteams, Öffentlichkeitsarbeit. Dass dafür oft mehr Zeit benötigt wurde als

vorgesehen, entspricht dem allgemeinen Muster der Erwartungen/Realität im Transitionsprozess.

So ist beispielsweise der für die Bewilligung und Umsetzung der Managementpläne

für Naturschutzgebiete essentielle Protected Area Act statt wie geplant 1994 erst 1998 verabschiedet

und 2000 revidiert worden.

Damit dauert die Schweizer Präsenz länger als vorgesehen und läuft Gefahr, als permanente

Anwesenheit missverstanden zu werden. Das Potenzial in und um die Naturschutzgebiete

Einkommen zu generieren (Ökotourismus, Souvenirs, Gebühren in Vogelbeobachtungszentren

etc.) ist bisher kleiner als erwartet. Begrenzt ist auch die Kapazität der beteiligten NGOs,

Eigenmittel via Beiträge zu generieren.

Damit ist zentral die Frage des Aufbaus von dauerhaften Organisationen angesprochen.

Zwar sind die bedeutendsten NGOs in Bulgarien im Umwelt- und im Sozialbereich aktiv. Viele

Menschen in Bulgarien sind eng mit der Natur verbunden, vermögen sich aber für den

Schutz der Vögel eher zu begeistern als für die abstraktere Erhaltung der Biodiversität. Vor

allem aber sind die meisten Menschen primär mit der Sicherung eines Basiseinkommens

beschäftigt und so weder willens noch in der Lage, sich für diese Belange pekuniär einzusetzen.

So zählt der bulgarische Vogelschutzverband, eine bekannte NGO und wichtige BSBCP

Partnerorganisation, maximal 3000 Mitglieder (von denen zur Zeit wegen interner Zwiste nur

noch 1000 zahlende Mitglieder sind). Dennoch darf erwartet werden, dass BSBCP, wenn

auch langsamer als erhofft, nachhaltige Wirkungen im institutionellen Bereich erzielen wird.

Bei allmählichem Wirtschaftswachstum ist anzunehmen, dass eine zunehmende Zahl von

Bulgaren NGOs im Umweltbereich unterstützen werden. Zudem fördert BSBCP die Management-

und Planungskompetenzen der Partner und trägt auch auf diesem Weg dazu bei,

dass deren Fähigkeit Projektunterstützungen zu akquirieren weiter erhöht wird. Die laufende

„Bulgarisierung“ der Stiftung BSBCP, ebenso wie die langjährige Zusammenarbeit mit dem

Ministerium für Umwelt und Wasser und dessen regionalen Vertretern, bilden eine wichtige

Voraussetzung für eine permanente und in Zukunft weniger von einer schweizerischen Unterstützung

abhängigen Verankerung von Biodiversitätsanliegen in Bulgarien. Auch von den

bisher verabschiedeten Managementplänen kann eine langfristige Wirkung erwartet werden

– sofern sie denn auch in Zukunft um- und durchgesetzt werden. Als Knackpunkt aber bleibt

bestehen, wie die Dauerhaftigkeit der BSBCP Aktivitäten gewährleistet werden kann, wenn

der geplante Rückbau der schweizerischen Unterstützung einsetzen wird. Positiv zu vermerken

ist, dass die Mittel des Umweltministerium aufgestockt wurden. Das Budget 2003 ist gegenüber

dem Vorjahr fast verdoppelt worden, wobei Abfall und Wasser die gewichtigsten

Posten sind. Auch bieten die EU-Programme „Natura 2000“ und „Emerald“ Möglichkeiten,

die es zu nutzen gilt.

Kooperation und Lernprozesse

BSBCP ist kein Inselprojekt, sondern unterhält ein vielfältiges Netz von Kooperationsbeziehungen

mit NGOs, staatlichen Stellen, Gemeinden, Schulen, lokaler Bevölkerung und anderen

Projektorganisationen. Die Ausgestaltung und, noch ausgeprägter, die Durchsetzung der

Managementpläne für die Schutzgebiete bedingen eine enge Zusammenarbeit mit staatli-

121


chen Stellen, den regionalen Vertretern des Umweltministeriums bzw. des Forst- und Landwirtschaftsministeriums.

Diese Zusammenarbeit hat sich in den letzten Jahren verbessert.

Sowohl die NGOs wie auch die staatlichen Vertreter haben ihre Positionen angenähert. Die

Zusammenarbeit ist im besuchten Projekt im Rhodopengebirge ausgezeichnet, in anderen

Regionen gut, für zwei Regionen wird sie in Projektberichten als verbesserungsfähig taxiert.

Von den beteiligten NGOs wird die DEZA/BSBCP als ein Partner geschätzt, der flexibel

agiert, keine hohen administrativen Hürden setzt, verlässlich ist und zu einem frühen Zeitpunkt

im Bereich Biodiversität aktiv wurde. Kritisch bemerkt wird der Wechsel von NGO-

Mitgliedern auf BSBCP-Stellen. Hier gilt immerhin anzumerken, dass, anders als bei anderen

akademischen Arbeitsfeldern, die gut qualifizierten BSBCP-Mitarbeitenden kaum ins Ausland

abwandern.

Ein kritischer Punkt bleibt die mangelnde lokale Verankerung von BSBCP. Die Managementpläne

sind in etlichen Projektregionen auf starken lokalen Widerstand gestossen. Dies

aus zwei Gründen. Zum einen sind BSBCP-Mitarbeitende teilweise zuwenig geübt oder fähig,

ihre Anliegen adäquat und populärwissenschaftlich zu begründen. Häufig werden sie,

wie auch NGO- und Regierungsvertreter, als Aussenseiter aus der Hauptstadt wahrgenommen,

denen vorerst mit Misstrauen begegnet wird, welches auch Ausdruck so mancher enttäuschter

Erwartung und der wachsenden Zentrum-Perihpherie-Disparität im Verlauf der

vergangenen Dekade ist. Zum andern bestehen lokale Interessenkonflikte, zwischen Naturschutz

einerseits und Landwirtschaft, (teils illegal operierenden) Holzproduzenten und Bauträgern

andererseits.

Regionale Foren, partizipative Managementprozesse, die dezentrale Planung der laufenden

Projektphase und Öffentlichkeitsarbeit sind wichtige Elemente von BSBCP, welche die lokale

Akzeptanz verbessern. In der Region Strandja wird zudem geplant, zur Konfliktlösung mit

der Unterstützung des Forum-Projekts einen Forumsprozess durchzuführen. Auch zu anderen

Projekten der DEZA aber auch zu UNDP/GEF und USAID bestanden oder bestehen enge

Kontakte und fallweise Kooperationsbeziehungen.

Mit einer engeren Zusammenarbeit von seco und DEZA könnten Synergien erzielt werden.

seco-Projekthilfe könnte gezielt in Regionen oder Gemeinden eingesetzt werden, welche

aufgrund von Nutzungsbeschränkungen wirtschaftliche Konzessionen erbringen sollen.

Zum Thema Schutzgebiete ist im BSBCP eine kritische Masse an Wissen generiert worden,

welche es ermöglicht, fallweise zum Politikdialog beizutragen. In der Medien- und Öffentlichkeitsarbeit

sowie beim Monitoring und wohl noch weiteren Bereichen besteht Potenzial für

mehr Koordination und Erfahrungsaustausch innerhalb von BSBCP.

Folgerungen

Ø Entscheidungskompetenzen sind im Rahmen des BSBCP in der vergangenen Dekade

aus der Schweiz nach Bulgarien verschoben worden. Dies widerspiegelt die Entwicklung

der bulgarisch-schweizerischen Zusammenarbeit insgesamt und ist eine notwendige Bedingung

für die Dauerhaftigkeit des Programms.

Ø BSBCP leistet, bezogen auf die Zielsetzung der schweizerischen Zusammenarbeit und

die Folgerungen der Transitionsanalyse, einen thematisch relevanten Beitrag, der Bulgarien

bei der Erfüllung unterzeichneter internationaler Konventionen und der Annäherung

an die EU unterstützt.

Ø BSBCP hat die gesetzten Ziele in grossem Umfang erreicht und zur Festigung von im

Umweltbereich aktiven Partnerorganisationen beigetragen. In einer Reihe von Naturschutzgebieten

sind wichtige Voraussetzungen für eine dauerhafte Sicherung der erzielten

Ergebnisse erreicht worden. In anderen Gebieten hingegen bestehen noch Interessenkonflikte,

welche eine Prognose unsicher machen. Die Stiftung BSBCP, eine Stiftung

bulgarischen Rechts, in der noch im Jahr 2003 bulgarische Stiftungsräte die Mehrheit bil-

122


den werden, erhöht die Chancen, auch andere Geber anzuziehen. Bisher erwies es sich

als schwierig, in einem grösseren Umfang Eigenmittel zu generieren. Für eine nachhaltige

Wirkung von BSBCP gilt es deshalb, rechtzeitig Strategien zu entwerfen.

Ø BSBCP unterhält ein vielfältiges Netz von Kooperationsbeziehungen mit NGOs, staatlichen

Stellen, Gemeinden, Schulen, lokaler Bevölkerung und anderen Projektorganisationen.

Potenzial zur Verbesserung besteht vor allem im Dialog mit der lokalen Bevölkerung

und im Austausch von nicht-fachspezifischen Erfahrungen unter den BSBCP-Projekten.

Ø BSBCP unterstützt den Schutz der Natur in Bulgarien, einem Land, welches eine enorme

Artenvielfalt von europäischer Bedeutung hat. In Zusammenarbeit mit Partnern aus der

Regierung, Umwelt-NGOs und der lokalen Bevölkerung setzt sich BSBCP erfolgreich für

die Ausscheidung, Bewilligung und das nachhaltige Management von Schutzgebieten

und Nationalparks ein und stärkt die Partner und das Umweltbewusstsein in der Bevölkerung.

Angesichts der verbreiteten wirtschaftlichen Unsicherheit werden Anliegen wie Naturschutz

oder organischer Landbau von vielen Bulgaren kaum als prioritär betrachtet.

Mit zunehmendem Wohlstand dürften in Zukunft auch in Bulgarien das Umweltbewusstsein

und die Unterstützung von Umweltanliegen ansteigen.

4.4.4 Bio Selena – Sustainable Agriculture in the Central Balkan

Bioselena

Projektgeschichte

Das Projekt gehört zur Kategorie jener Vorhaben, die ihr Entstehen der Initiative eines

schweizerischen Projektpartners, hier FIBL (Forschungsinstitut für biologischen Landbau),

verdanken. Die erste Phase des Projektes erstreckte sich über vier Jahre, von 1996 bis

1999, wobei der externen Evaluation von 1998 eine Schlüsselrolle bezüglich der heutigen

Ausrichtung des Projektes zukommt: Der biologischen Landwirtschaft wird in der Region

„Central Balkan“ Potential zur Entwicklung lebensfähiger bäuerlicher Betriebe zugeschrieben.

Diese Evaluation beurteilt den Projektansatz mit einer Betriebsberatung in nachhaltiger

Landwirtschaft positiv.

Über die Umsetzung jedoch urteilt die Evaluation kritischer. Sie vermisst eine kohärente

Strategie mit Einbezug des Marktes, empfiehlt realitätsbezogenere Phasenziele und fordert

ein „Project Cycle Management“, das aktuellen, qualitativen Anforderungen der Internationalen

Zusammenarbeit entspricht. Die erste Phase ist somit von einer Orientierungssuche und

vielfältigen Lernprozessen geprägt. Sie generierte aber auch wertvolle Erfahrungen und Klärungen

bezüglich prioritärer Entwicklungsbedürfnisse. Das Projekt hat sich mit intensiver

Kurs- und Informationstätigkeit Akzeptanz erworben und personelle und institutionelle Voraussetzungen

für eine wirkungsvollere zweite Projektphase geschaffen, welche 2003 abgeschlossen

werden soll.

In der laufenden zweiten Projektphase (2000 bis 2003) findet die Förderung nachhaltiger

Landwirtschaft im Schnittfeld von vier Organisationen statt, mit klarer Funktionszuweisung

bezüglich des landwirtschaftlichen Produktionszyklus.

Im Zentrum steht die bäuerliche Genossenschaft „Bio Bulgaria“. Unter ihrem Dach bilden

sich zur Zeit Interessengruppen, resp. Assoziationen mit einem Fokus auf klar umrissene

Produktionszweige heraus. Vorgesehen sind die Produktionszweige Milch, Rosenöl, Kräuter

und Beeren. Die Stiftung „Bio Selena“ unterstützt die Genossenschaft in der Entwicklung solcher

Produktionszweige, während der Geschäftsführer der Genossenschaft „Bio Bulgaria“

sich auf die Marktentwicklung inner- und ausserhalb Bulgariens konzentriert. Angesichts des

Investitionsbedarfs dieser Produktionsgemeinschaften wächst dem „Lending Programme for

Micro and Small Enterprises and Organic Farmers“ der DEZA zunehmende Bedeutung zu.

Voraussetzung für einen Einstieg in den Biomarkt ist eine speditive und glaubwürdige Zertifizierung

der interessierten Bauernbetriebe. Diese Lücke hat das seco mit der Finanzierung

des privatwirtschaftlich organisierten „Bio Cert“ geschlossen. Balkan Biocert Ltd arbeitet mit

123


fachlichen Partnern in der Schweiz, dem „Institute of Market Ecology“ (IMO) und dem „Research

Institute of Organic Agriculture“ (FiBL) zusammen.

Relevanz und Zielorientierung

Ein wesentliches Merkmal des Transitionsprozesses in Bulgarien ist eine massive De-

Industrialisierung. Allein im näheren Umfeld des Projektgebietes sank die Beschäftigung in

den beiden Hauptindustrien (Rüstung und Landwirtschaftsmaschinen) von rund 20'000 auf

weniger als 5'000 Beschäftige. Mit der Rückführung des Agrarlandes in Privatbesitz eröffneten

sich Existenzchancen, welche ohne zielgerechte, externe Unterstützung sehr risikoreich

wären. Hier entfaltet das Projekt seine Wirksamkeit. Aus der Sicht des Bundesbeschlusses

von 1995 zur Ostzusammenarbeit ergeben sich insbesondere folgende Deckungsbereiche:

Ø Entwicklung und Förderung von Selbsthilfeorganisationen und damit Festigung der zivilen

Gesellschaft und Entwicklung sozialer Netzwerke

Ø Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen mit nationalem und internationalem Marktzugang

Ø Sorgsamer Umgang mit natürlichen Ressourcen im landwirtschaftlichen Produktionsprozess

Das Projekt ist in einem anerkannten Kompetenzbereich schweizerischer Landwirtschaft tätig

und hat das Potenzial, Orientierungsmuster für die Existenzsicherung bäuerlicher Familienbetriebe

zu entwickeln.

Effektivität und Nachhaltigkeit

Dem Willen zur individuellen Eigenverantwortung waren unter dem kommunistischen Regime

enge Grenzen gesetzt, die Rechenschaftspflicht funktionierte einseitig nach oben.

Wenn die neuen Bauernbetriebe Eigenständigkeit erlangen und sich als Bioproduzenten im

Markt behaupten wollen, muss das Projekt die Entwicklung von Eigenverantwortung und Rechenschaftspflicht,

aber auch genossenschaftliche Kooperationsfähigkeit fördern. So erfordert

die gemeinsame Vermarktung von Bioprodukten wie Rosenöl oder Kräuter die Einhaltung

eines Qualitätsstandards, somit gegenseitige Rechenschaftspflicht. Die Genossenschaft

wiederum wird nur funktionieren, wenn sich ihre gewählten Vertreter selbst als rechenschaftspflichtig

gegenüber den Genossenschaftern verhalten, resp. auch so wahrgenommen

werden. Damit wird der beträchtliche Umfang notwendiger sozialer Entwicklung, über die rein

technischen Fragen der Entwicklung von Bio-Landwirtschaft hinaus, aufgezeigt und ist die

Frage eines angemessenen Zeithorizonts für die externe Unterstützung angesprochen.

Bezüglich der Chancen für nachhaltige Entwicklung beschränken wir uns auf zwei Bereiche:

a) Die Produktionsbasis der bäuerlichen Betriebe und ihr Kontext: Obwohl die Projektregion

nicht zu den agrarischen Gunstgebieten Bulgariens gehört, verfügen die Bauernbetriebe

über eine flächenmassig ausreichende Produktionsbasis, die mit der Spezialisierung auf Rosen(öl)

und Kräuter gut genutzt werden kann. Dank ausgedehnter Weiden könnte sich auch

die Viehwirtschaft über das gegenwärtige Niveau hinaus entfalten. All diese Potentiale kommen

aber nur zum Tragen, wenn die Fragen zu Landbesitz (Güterzusammenlegung) und

Pachtfrage (Vertragsicherheit) zufrieden stellend geregelt werden können. Die Lebensfähigkeit

der neuen Bauernbetriebe und ihrer Institution bleibt jedoch eng verknüpft mit der gesamtwirtschaftlichen

Entwicklung, der Entfaltung einer Nachfrage nach Bioprodukten und

einer bestimmungsgerechten Etablierung des SAPARD-Fonds (Special Assistance Programme

for Agriculture and Rural Development), durch den die EU dem Beitrittskandidaten

Bulgarien 500 Mio. Euro für die Entwicklung des Agrarsektors zur Verfügung stellen wird.

b) Die Entwicklung und Rolle der Genossenschaft „Bio Bulgaria“ und der Stiftung „Bio Selena“:

Die Genossenschaft „Bio Bulgaria“ steht vor einer inneren Entwicklung bezüglich gemeinsamer

Wahrnehmung von Chancen der Produktion und Vermarktung, sowie der Sicherung

demokratischer Spielregeln. Die Stiftung „Bio Selena“ könnte sich vermehrt als eine

gestaltende Kraft im nationalen Kontext einbringen, mit konzeptionellen Beiträgen im Bereich

124


„Agrarpolitik“ und der Entwicklung landwirtschaftlicher Beratung, dies ev. in Verbindung mit

dem „EU-Accession Process“. Im betriebswirtschaftlichen Sinne sind die geschaffenen Organe

(Bio Selena, Bio Bulgaria, aber auch Bio Cert) noch sehr weit von einer Eigenwirtschaftlichkeit

entfernt und somit weiterhin auf externe Unterstützung angewiesen. Dies betrifft

auch den Bedarf an weiterem Know-how-Transfer.

Das Projekt leistet einen, wenn auch bescheidenen, Beitrag zur nachhaltigen Bewirtschaftung

von natürlichen Ressourcen und hat dieses Anliegen via „Bio Selena“ auch erfolgreich

auf die Ebene des Politik-Dialogs gebracht (Ausgestaltung der Agrarpolitik, SAPARD-Fonds

der EU, Angleichung an EU Richtlinien in der Bioproduktion und Zertifizierung). Auf der Ebene

der Bauernbetriebe können die Nachhaltigkeitsperspektiven der Bio-Produktion erst nach

erfolgter Zertifizierung und Markteinführung beurteilt werden. Es liegen deshalb noch wenig

fassbare Resultate in Form substantieller Einkommensverbesserungen vor.

Kooperation und Lernprozesse

Der kurze Rückblick auf Phase I hat bereits das Ausmass der notwendigen Lernschritte des

Projekts deutlich gemacht. Projektintern wurden insbesondere drei Selbstevaluationen als

produktive Plattform für Lernprozesse erlebt. Sie leisteten wichtige Beiträge zur Rollenklärung,

zur Selbstwahrnehmung der Projektpartner und zur partizipativen Ausgestaltung der

Zusammenarbeit.

Eine Folge dieser Lernprozesse ist die heutige institutionelle Ausgestaltung mit den drei Organisationen

„Bio Selena“, „Bio Bulgaria“ und „Bio Cert“. Allerdings muss der konkreten operationellen

Umsetzung dieser Arbeitsteilung weiterhin viel Aufmerksamkeit geschenkt werden.

Das beginnt mit der klaren Wahrnehmung der Rollen durch die Bio-Bauern, betrifft die

konkrete synergie-orientierte Zusammenarbeit vor Ort und erst recht die Koordination auf

Geberseite. Bezüglich der Lernprozesse der adressierten Bäuerinnen und Bauern verweisen

wir auf die vertiefte Auseinandersetzung mit der Entwicklung von Lebensstrategien im Kontext

des Transitionsprozesses im Annex 5 und der nachfolgenden Kurzfassung.

Folgerungen

Das Projekt steht vor einer Phase, wo es den Nachweis erbringen muss, dass Bio-

Landwirtschaft eine existenzsichernde Option für bäuerliche Familienbetriebe in der Projektregion

darstellt. Mit andern Worten, es geht nun um die Implementierung jener bäuerlichen

Produktions- und Lebensstrategien, für die das Projekt solide Grundlagenarbeit bezüglich

Motivation, beruflicher Kompetenz und institutioneller Entwicklung und Vernetzung geleistet

hat. Damit ist auch die Eigenverantwortung der betroffenen Bauern für eine nachhaltige Umsetzung

angesprochen.

Weiterhin wichtig wird die Qualität der inter-institutionellen Zusammenarbeit des „Backstoppings“

auf Basis einer klaren Rollenwahrnehmung in Bulgarien und in der Schweiz sein, welche

auch für die betroffenen Bauernbetriebe transparent ist. Im Klartext: Ein multiinstitutionelles

„Backstopping“ braucht entweder eine interne oder eine externe Koordination

auf Stufe Zentrale oder Kooperationsbüro, um die notwendige Synergie zu generieren. Eine

zukünftige Phase muss diesen Aspekte vermehrt ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken.

Das Entwicklungspotenzial der Genossenschaft „Bio Bulgaria“ liegt in der Region. Es gilt die

Mitgliederzahl zu erweitern und die Chancen lokaler Weiterverarbeitung von Agrarprodukten

wahrzunehmen. Anvisiert sind z. Z. eine Molkerei für Biomilch, die Destillation von biologischem

Rosenöl und die Kräutertrocknung. In diesen Projektbereichen scheint eine konkrete

betriebswirtschaftliche Beratung 48 von Projektbeginn an von Nutzen. Dies auch im Hinblick

auf den absehbaren Kreditbedarf, welcher wiederum das „Lending Programme for Micro and

48 Zum Beispiel in Form von Business Development Services

125


Small Enterprises and Organic Farmers“ der AZO vermehrt ins Spiel bringen wird. Die zukünftigen

Aktionsfelder von „Bio Selena“ und „Bio Cert“ werden zunehmend im Kontext der

nationalen Landwirtschaftspolitik und ihre Umsetzung im Bereich des organischen Landbaus

liegen, einschliesslich der Schulung zukünftiger, landwirtschaftlicher Kader.

Biologische Landwirtschaft als neue Lebensperspektive für bäuerliche

Familienbetriebe

(Kurzfassung der Livelihood-Analyse, siehe Anhang 5)

Mikro-Perspektiven der Transition

Der Transformationsprozess in Bulgarien stellt Individuen und Familien vor die Aufgabe, ihre

bewährten Lebensstrategien, die sich während der kommunistischen Regierungszeit herausgebildet

haben, auf die veränderten Lebenskontexte im Gesellschaftsmodell einer westparlamentarischen

Demokratie auszurichten. Vor dieser Herausforderung steht die Mehrzahl

der Menschen in den Transitionsländern Osteuropas und der GUS. Damit ist der Wandel im

gesellschaftlichen Substrat 49 angesprochen, der für einen positiven Ausgang des Transitionsprozesses

entscheidend ist.

In der bulgarischen Landwirtschaft bedeutet dieser Wandel die Abkehr von agroindustriellen,

staatlichen Grossbetrieben der sozialistischen Ära zu Gunsten unterschiedlicher,

privatwirtschaftlicher Bewirtschaftungsformen. Das Projekt „Entwicklung einer nachhaltigen

Landwirtschaft“ wendet sich an neu entstandene Familienbetriebe. Die neuen Lebensrealitäten

solcher Familienbetriebe wurden zum Thema einer kurzen Livelihood Study, mit

dem Ziel, wenigsten exemplarisch einige Einblicke in die Mikro-Realität der Transition zu eröffnen.

Aus den Ergebnissen im Anhang 5 dieses Berichts werden hier drei Themen aufgenommen.

„Transition“ ist auch Familiengeschichte

Wo immer mehrere Generationen unter einem Dach leben, fliessen Erfahrungen aus zwei

unterschiedlichen „Transitionsprozessen“ zusammen: Zum einen Erfahrungen aus dem erzwungenen

Wandel zu einer sozialistischen Gesellschaft und dem in Etappen vollzogenen

Verlust bäuerlicher Eigenständigkeit nach 1946, und zum andern Erfahrungen aus dem Aufbruch

zu Demokratie und Marktwirtschaft nach Verfall und Auflösung des sozialistischen Gesellschaftsmodells.

Zwischen diesen beiden Eckdaten wurden Bäuerinnen und Bauern zu

IndustriearbeiterInnen oder, zu einem kleineren Teil, spezialisierte Fachkräfte in den Gross-

Kooperativen, und es wuchs eine neue, urban-industriell geprägte Generation heran. Die

Rückgabe des bäuerlichen Privatbesitzes und der gleichzeitige Arbeitsplatzverlust im Zuge

einer massiven De-Industrialisierung, somit Push- und Pull-Faktoren, bewegen Familien zur

Rückkehr in die Landwirtschaft und motivieren sie zur Zusammenarbeit mit dem Projekt.

Bio-Landwirtschaft als Kernelement einer neuen bäuerlichen Lebensstrategie

Die dargestellte Ausgangslage und die Ergebnisse der Gespräche mit den betroffenen Bauernfamilien

bestätigen, dass es nicht nur um die Optimierung bestehender „Farming-

Systems“ geht, sondern um die Entwicklung und Aneignung neuer bäuerlicher Lebensstrategien.

Ihr Erfolg wiederum muss auf nicht weniger als vier Ebenen sichergestellt werden:

Ø In der Lebenswelt der betroffenen Bauernfamilien

Ø In der kooperativen Zusammenarbeit zwischen den neuen Biobauern

Ø Im Kontext der bulgarischen Agrarpolitik und der bulgarischen Agrarmärkte

Ø Im Zugang zum erweiterten Markt der EU

49 Melzer A. (2003): Die Transition und ihre Schatten. Zehn Jahre Ostzusammenarbeit. Entwurf

126


Die institutionelle Entwicklung im Projekt, aus welcher die Stiftung „Bio Selena“, die Kooperative

„Bio Bulgaria“ und die Zertifizierungsstelle „Bio Cert“ entstanden, widerspiegelt diese

mehrstufige Aufgabe.

Nachhaltige Bio-Landwirtschaft: Vorläufig noch eine Wirkungs-Hypothese?

Viele Voraussetzungen zur Implementierung der neuen Lebensstrategie sind dank der mehrjährigen

Projektarbeit erfüllt. Dazu gehört auf bäuerlicher Seite ein substantieller Wissenstransfer,

der Wille eine Pionierrolle zu spielen und die Bereitschaft, zu investieren. Von zentraler

Bedeutung scheint das Rollenmodell „Bio-Bauer“, das in den Ausbildungsaufenthalten

in schweizerischen Bio-Betrieben entstanden ist. Überzeugungsarbeit wurde auch im Landwirtschaftsdepartement

im Zusammenhang mit der Formulierung einer EU-konformen Landwirtschaftspolitik

geleistet. Der Test einer nachhaltigen Implementierung der Lebensstrategie

„Bio-Landwirtschaft“ steht dem Projekt jedoch erst noch bevor. Mit andern Worten: Das Projekt

ist mit seinem Ziel in eine Verantwortung gegenüber den betroffenen Bauernfamilien

eingebunden, welche nur mit einem längern Zeithorizont eingelöst werden kann.

4.4.5 Privatsektor-Förderung

Projektgeschichte

Die Projektzusammenarbeit befindet sich heute in der 4. Phase, und die beiden eingesetzten

Instrumente – finanzielle Hilfe an KMU sowie "Business Development Services" (BDS) –

werden seit 1999 de facto als eigenständig eingesetzt. Die erste Phase begann 1993/94 mit

einem schweizerischen Projektträger unter der Schirmherrschaft des BZO, und das Projekt

finanzierte eine Reihe von Investitionsvorhaben in Kleinunternehmen. 1995, mit Beginn der

Phase 2, wurde eine bulgarische Stiftung gegründet (FAEL), die gemäss bulgarischer Gesetzgebung

jedoch keine Kredite vergeben darf. Die Kreditvergabe erfolgte weiterhin durch

den schweizerischen Projektträger. FAEL war und ist hingegen zuständig für die Bereitstellung

von BDS. In Phase 3, ab 1999, wurden nicht mehr Kredite, sondern Kreditgarantien

durch eine gemischte Kreditkommission (Koordinationsbüro und FAEL) vergeben. Die Kreditvergabe

selbst erfolgte und erfolgt durch eine Bank, die als Partner gewonnen wurde.

Phase 4, 2003 - 2005, sieht eine Ausdehnung des Garantiefonds sowie die Zusammenarbeit

mit mehreren Banken und weiteren BDS-Anbietern vor.

Relevanz und Zielorientierung

Die Förderung des Privatsektors ist zweifellos ein relevantes Ziel im Rahmen der wirtschaftlichen

Transition Bulgariens, ein Ziel, dem auch im Bundesbeschluss für die schweizerische

Ostzusammenarbeit von 1995 grosse Bedeutung zukommt. Von Beginn an standen für die

schweizerische Hilfe im Privatsektor Bulgariens kleine und mittelgrosse Unternehmen (KMU)

im Vordergrund, wobei tatsächlich Klein- bzw. Mikrobetriebe (bis 10 Mitarbeiter) unterstützt

wurden bzw. werden.

Effektivität und Nachhaltigkeit

Das Projekt geriet durch eine wenig professionelle Kreditvergabe an zum Teil sehr zweifelhafte

Kreditnehmer, sowie durch die Wirtschaftskrise Mitte der 90er Jahre, mit einer Hochinflation

von 300 bis 400 % pro Jahr, in eine äusserst schwierige Situation. Die wirtschaftlichen

Perspektiven der geförderten Unternehmen wurden durch die Krise beeinträchtigt und die

Kreditrückzahlung der Schuldner wurde zum Teil überaus problematisch bzw. eingestellt.

1996 wurde eine Kreditsperre verhängt, die erst wieder aufgehoben wurde, als das Projekt

das Modell eines Garantiefonds übernahm.

Eine externe Evaluation im Jahr 1998 kam zu sehr gemischten Schlussfolgerungen über den

Erfolg des Projekts. Insgesamt wurden 11 Betriebe gefördert, vorwiegend im Bereich Nahrungsmittelverarbeitung.

Von diesen 11 Unternehmen waren 8 mit den Rückzahlungen im

127


Verzug. Über die Qualität der BDS wurde in der Evaluation relativ wenig gesagt, und die Zukunft

der Betriebe wurde nicht abschliessend beurteilt. In der Folge trennte sich die DEZA /

AZO vom bisherigen Projektträger. Die finanzielle Hilfe (Garantiefonds) wurde und wird seitdem

unter der Leitung des Koordinationsbüros geleistet.

Das Garantiemodell ist bis heute finanziell erfolgreicher als die direkte Kreditvergabe. Bis

Ende 2002 wurden 39 Kredite garantiert, und der Garantiefonds musste nie in Anspruch genommen

werden. Nach wie vor werden die BDS durch FAEL angeboten, wobei das Hauptaugenmerk

auf ländlichen Kleinbetrieben im Bereich der Agrarproduktverarbeitung liegt. Die

finanzielle Unterstützung ist auf die Förderung von ländlichen Kleinunternehmen unterschiedlichster

Art sowie auf Bauern fokussiert, die biologischen Landbau betreiben. Damit ist

eine Querverbindung zum DEZA / AZO-Projekt der Förderung des biologischen Landbaus

geschaffen.

Eine zweite externe Evaluation des Projekts im Jahr 2002 kam unter anderem zum Schluss,

dass das Projekt seine Ziele zufriedenstellend erreicht, aber der Wirkungskreis des Projekts

(Anzahl der geförderten Unternehmen und regionale Ausdehnung) sehr begrenzt ist. Die

Kosten der BDS und der Kreditgarantievergabe sind daher relativ hoch (keine "economies of

scale"). Dauerhafte finanzielle Tragfähigkeit durch (schrittweise angestrebte) volle Kostendeckung

kann mit dem sehr begrenzten Volumen nicht erreicht werden. Dies ist mit ein wesentlicher

Grund für die geplante Ausdehnung des Projekts in der Phase 2003 - 2005 und