12 Jahre Ostzusammenarbeit - Evaluation 2003/4 - Band 2 - DEZA

EVALUATION 2003/4
12 JAHRE
OSTZUSAMMENARBEIT
BAND 2
BILANZ DER ÖFFENTLICHEN
SCHWEIZERISCHEN ZUSAMMENARBEIT
MIT OSTEUROPA UND DER GUS
1990–2002
UNABHÄNGIGER EXPERTENBERICHT

12 Jahre Ostzusammenarbeit
BILANZ DER
ÖFFENTLICHEN SCHWEIZERISCHEN
ZUSAMMENARBEIT
MIT OSTEUROPA UND DER GUS
1990–2002
Inhalt
I. Evaluation Abstract
II. Stellungnahme von seco und DEZA zu den Empfehlungen der Gutachter
("Management Response")
III. Bericht der externen Gutachter zum Gesamtprogramm von DEZA und seco
inkl. Fallbeispiele Kirgisistan (Terra Consult E. Basler + Partner AG,
Taesco) und Bulgarien (NADEL, ETH Zürich)
IV. Fallbeispiel Bosnien und Herzegowina (KEK – CDC Consultants)
Bern, August 2003

I Evaluation Abstract
DONOR seco and SDC
REPORT TITLE
SUBJECT NUMBER
External Evaluation of the Swiss Cooperation with Eastern Europe and the CIS
(1990 – 2002)
GEOGRAPHIC AREA Eastern Europe and Central Asia
SECTOR Various
LANGUAGE DE (German)
DATE July 2003
COLLATION Report of 157 pages; 14 annexes
Mid-term assessment
EVALUATION TYPE
Programme evaluation
Strengths and weaknesses, effectiveness, sustainability
STATUS Approved by seco and SDC
AUTHORS Terra Consult / EBP / Taesco and NADEL/ETH
Subject Description
The Swiss cooperation with Eastern Europe and Central Asia started in 1990. Since then,
three framework credits were approved by the Swiss Parliament to support the transition
process of the 27 countries in this region. A total of CHF 3.05 Billion (about US $ 2 Billion)
was allocated to this cooperation during the period 1990-2004.
The main goal of the Swiss support was to contribute to stability and security in Europe. The
Swiss Government mandated the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC)
and the State Secretariat for Economic Affairs (seco) for the implementation of this cooperation.
By the end of 2002 the programme comprised 573 SDC projects for technical cooperation
(mainly know-how and technology transfer) and 246 seco projects for financial cooperation
(including: financial assistance / basic infrastructure, investment promotion, trade and
environment-friendly technology, and macro-economic assistance such as balance of payments
assistance and budget aid).
The two agencies mandated the present assessment to gain relevant insights for preparing a
new framework credit to continue the cooperation and to review the achievements of the
Swiss support towards (a) strengthening the rule of law, human rights and democracy, and
(b) promoting a sustainable economic and social development.
Methodology of Review
The objectives and main questions of the review were defined in the Terms of Reference.
The review consisted of two parts: (a) the review of the overall programmes of seco and SDC
and (b) case studies at country level (for the Kyrgyz Republic and Bulgaria).
The performance of the projects was assessed with regard to: (1) The objectives and criteria
given in the messages to the framework credits of the Swiss Government, and (2) key issues
of the transition process in accordance with the criteria given by a SDC / seco study, elaborated
by A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr Schatten. Evaluation
EE2003/4, Band 1. The review focussed on programme and project relevance, effectiveness
and sustainability, and forms of cooperation and learning processes.

The following tools were applied:
Ø for the overall programme assessment: (a) analysis of the project-portfolios of seco and
SDC, focusing on the distribution of financial allocations to countries, sectors, instruments
of cooperation, implementing agencies and counterparts, (b) analysis of selected project
evaluation reports and (c) interviews and questionnaires (containing structured and open
questions);
Ø For the case studies: (a) analysis of country portfolios, (b) in depth analysis of selected
projects, and (c) interviews and questionnaires (containing structured and open questions).
The current assessment was complemented by a case study for Bosnia and Herzegovina,
which was realised in a parallel way by another consulting firm. KEK-CDC (see part IV, page
159).
Major Findings
Overall, the performance of seco and SDC projects was rated relatively high. However, due
to the enormous tasks in the transition countries, the Swiss contribution to the transition
process could only be very limited. At the beginning of the transition the projects gave a clear
signal of solidarity. Later on, the cooperation approaches of seco and SDC were further refined,
project sustainability was strengthened and the projects became more integrated into
domestic reform agendas and better embedded in the key issues of transition. In the case of
technical cooperation, this was particularly the case after the handing-over of projects from
the “Office for the Cooperation with Eastern Europe” (BZO) to SDC. The total number of projects
over the whole period is relatively high, relative to the total amount of funds disbursed,
which may have impeded programme and project efficiency. However, this large number of
projects is partially justified by the fact that the Swiss cooperation had to acquire experience
and local knowledge in the partner countries.
The orientation of the programmes of seco and SDC was highly consistent with the objectives
given by the Swiss Government, and the fields of activities between the two agencies
were mainly complementary. The consistency and synergies between the programmes of
seco and SDC have benefited from the establishment of joint cooperation offices in the mid-
1990s and joint country programmes since the late 1990s. Nonetheless, the potential for
synergies is not yet fully utilized.
The programmes were able to adapt to the changing environment of transition, and the geographic
priorities were shifted gradually from middle and central Europe to South-East
Europe and the CIS, with an important focus on Central Asia. From a current point of view,
the programmes of seco and SDC satisfactorily address the political, economic and social
transition process. In the case of SDC, institutional strengthening was a key issue since the
beginning of cooperation, in the case of seco the importance of this issue grew continuously
during the transition period.
In terms of funds disbursed, financial cooperation was more important than technical cooperation
until 1997. After 1997 the two types of assistance became gradually more balanced
and are of equal importance nowadays.
In the very beginning technical cooperation projects of the BZO were largely “Swiss-driven”.
Since the mid-1990s, when SDC took over the responsibility for these projects, considerable
progress was made to integrate governmental and non-governmental partners into the project
cycle. In post-crises countries this process contributed to shift cooperation successfully
from humanitarian aid to development cooperation, and in all countries it helped to
strengthen the participation of beneficiary groups.
Among the seco instruments, financial assistance clearly dominated in the beginning. In early
years, this instrument was mainly focussed on technical issues, and little weight was given to

institutional aspects and management; over the years, however, the approach of the financial
assistance was considerably more integrated. The efforts of seco to better balance the instruments
are reflected in a slow change towards the other instruments. However, private
sector promotion, as well as trade and environment-friendly technology promotion could have
played a more substantial role in seco’s programme from the start. Hence, an increasing
proportion of seco’s projects are parallel financing and co-financing with Bretton Woods Institutions
and EBRD. On the one hand they allowed for a better embedding of Swiss efforts,
however, particularly concerning co-financing, several weaknesses were identified, such as:
little visibility of Swiss support, high dependency on the “big” partner, and small learning effect
for seco.
The cooperation of seco and SDC has generally been appraised by counterparts as flexible,
needs-oriented and non-bureaucratic.
Given the large “unfinished agenda” in many countries in transition, and bearing in mind the
good results and experience acquired from the cooperation of seco and SDC with the East, a
continuation of the Swiss cooperation is strongly recommended. Any possible Swiss contribution
to the cohesion fund of the European Union, or the financing of projects through other
channels in favour of immediate EU candidate countries, should not be made at the expense
of the cooperation programmes of seco and SDC.
Lessons learnt
The scope and time requirements needed to cope with the challenges of the transition process
were initially underestimated by the donor community as well as by the recipient countries.
The often unpredictable dynamics and changing national priorities required a permanent
adjustment of policies and instruments. SDC and seco were able to apply the various
instruments in a flexible manner. The overall success of the Swiss programme was mainly
due to: a) a blending of Swiss know-how and investments with local needs and capacities, b)
a continuous improvement of the professional quality of cooperation and a valorisation of
learning processes, c) an improved collaboration between SDC and seco with increasing experience
by taking advantage of the different strengths of the various cooperation instruments,
and d) the establishment of joint cooperation offices with country programmes in 12
countries. These joint efforts allowed the further delegation of implementation to local partners
(governmental as well as civil and private sector), to improve monitoring and controlling,
and to strengthen the policy dialogue. Flexibility in designing the approaches, selecting the
instruments and in administration are particularly appreciated by the local partners.

II Management Response
Stellungnahme von DEZA und SECO zu den Schlussfolgerungen
und Empfehlungen zur Weiterführung der Ostzusammenarbeit
Nach gut zehn Jahren Ostzusammenarbeit haben DEZA und SECO durch unabhängige
Fachleute Bilanz zu ihrem Engagement ziehen lassen. Dies geschah mit der Absicht, die
Zielerreichung der Unterstützungsprogramme entsprechend der gesetzlichen Vorgaben, wie
sie in den verschiedenen Parlamentsbotschaften zu den Rahmenkrediten und im Bundesbeschluss
von 1995 festgelegt waren, zu überprüfen. 1
Der Expertenbericht entspricht voll unseren Erwartungen und liefert wertvolle Erkenntnisse
für die Zukunft. In dieser Stellungnahme legen DEZA und SECO Ihre Position zu den Empfehlungen,
Kommentaren und Vorschlägen der Gutachter dar.
1. Zu den übergeordneten Empfehlungen an DEZA und SECO
1.1 Empfehlungen auf politischer Ebene
Empfehlung 1 (Paragraph eins, Seite V des Expertenberichts): Die Zusammenarbeit mit
den Ländern Osteuropas ist aus Gründen der Aussen- und Innenpolitik, der Sicherheitspolitik
(u.a. Migration), der Solidarität der Schweiz, sowie aufgrund der bisher erreichten Resultate
und Wirkungen und den nach wie vor bestehenden Bedürfnissen nach Unterstützung weiterzuführen.
DEZA und SECO unterstützen diese Empfehlung voll und ganz. Die Bilanz der bisherigen
Ostzusammenarbeit hat nicht nur gezeigt, dass die Schweiz einen zwar volumenmässig bescheidenen,
jedoch höchst relevanten und notwendigen Beitrag an die politischen, wirtschaftlichen
und gesellschaftlichen Anpassungs- und Umbauprozesse in Osteuropa und den
GUS-Staaten zu leisten vermag. Namentlich die Transitionsanalyse weist zudem auch nach,
dass diese Prozesse weit mehr Zeit und Ressourcen beanspruchen, als ursprünglich angenommen
und dass bis heute wesentliche Defizite bestehen bleiben, die Transitionsagenda
also noch nicht abgeschlossen ist. Eine wichtige Erkenntnis ist darüber hinaus, dass in den
Beziehungen zu Osteuropa und den GUS-Staaten die Gewährleistung von Sicherheit im umfassenden
Sinne prioritär und angesichts von Phänomenen wie Konfliktbewältigung, Migration,
aber auch organisierter Kriminalität usw. im wohlverstandenen Eigeninteresse der
Schweiz ist.
Dennoch gilt es auch anzufügen, dass das weitere Engagement der Schweiz zur Transitionsunterstützung
auf einen Zeithorizont von 10 Jahren beschränkt werden sollte. Sollten die
Partnerländer darüber hinaus, also nach insgesamt 20 Jahren der Zusammenarbeit, weiterhin
gravierende strukturelle, institutionelle und wirtschaftliche Defizite aufweisen und von externer
Hilfe abhängig sein, kann nicht mehr von einem Transitionsprozess gesprochen werden.
In diesem Falle wären zwar zusätzliche Massnahmen der DEZA und des SECO zu prüfen,
aber im Rahmen der ordentlichen Entwicklungszusammenarbeit und nicht mehr im Sinne
der Transitionshilfe.
1
Der Auftrag an die Gutachter ist in den "Terms of Reference" (TOR) beschrieben, welche sich in den Beilagen zum Expertenbericht
finden.

Empfehlung 2 (Paragraph acht, Seite V des Expertenberichts): Ein möglicher Beitrag an
den Kohäsionsfond der EU sollte keineswegs zulasten der bilateralen Ostzusammenarbeit
mit den betroffenen Ländern erfolgen.
Diese Empfehlung drückt eine Meinung der Evaluatoren aus, die sich nicht auf die Fragestellung
des Evaluationsauftrags bezieht. DEZA und SECO nehmen deshalb an dieser Stelle
keine Stellung dazu.
Empfehlung 3 (Paragraph sechs, Seite V des Expertenberichts): In den mittel- und zentraleuropäischen
Ländern, welche 2004 der EU beitreten, könnte mit den Instrumenten der
Handels- und Investitionsförderung die Zusammenarbeit noch über den EU-Beitritt hinaus
weiter geführt werden.
Unter dem laufenden 3. Rahmenkredit Ostzusammenarbeit ist explizit die Möglichkeit gegeben,
in beschränktem Umfang die Investitions- und Handelsförderung (als Instrumente des
SECO) zugunsten der mittel- und zentraleuropäischen Länder fortzuführen. Weil diese Mittel
aber für die Transitionsunterstützung vorgesehen sind, welche diese Ländern in dieser Form
nicht mehr benötigen, kann es sich wirklich nur um zeitlich und umfangmässig eng limitierte
Massnahmen handeln, die mithelfen, die baltischen und zentraleuropäischen Staaten auf
das Niveau der wirtschaftlich schwächsten bisherigen EU-Länder anzuheben.
1.2 Empfehlungen auf strategischer Ebene
Empfehlung 4 (Paragraph zwei, Seite V des Expertenberichts): Die Zielsetzungen und
Grundsätze für die Zusammenarbeit gemäss dem Bundesbeschluss von 1995 sind auch
heute noch relevant; sie sollten aber im Hinblick auf den 4. Rahmenkredit neu reflektiert, angepasst
und unter Umständen weiter fokussiert und regional differenziert werden. Die Vorgaben
sollten aber genügend Spielraum für ein flexibles Anpassen an die sich weiter verändernde
Transitionsdynamik ermöglichen. Dabei wäre es wünschenswert, dass auch die Leistungen
der Bundesstellen (z.B. Politische Abteilung IV, Bundesamt für Flüchtlingswesen),
welche neben dem SECO und der DEZA in den Ländern Osteuropas und der GUS tätig sind,
mit einbezogen werden.
Wie der Bundesrat in seiner Botschaft zum neuen Rahmenkredit IV ausführen wird, bleibt die
Finalität und grundsätzliche Zielsetzung der schweizerischen Ostzusammenarbeit in der Tat
unverändert gültig und relevant. Gleichzeitig zeigt die über die vergangenen zehn Jahre gewonnene
Erfahrung von DEZA und SECO aber auch die Heterogenität des Transitionsprozesses
in den Partnerländern. Dementsprechend gibt es kein allgemein gültiges und standardmässig
anwendbares Modell für die Transitionsbewältigung, auch wenn die Transitionsanalyse
(Band 1 der Bilanz zwölf Jahre Ostzusammenarbeit) dazu beigetragen hat, das
Transitionsverständnis zu präzisieren und die zentralen Defizite der "unfinished Agenda"
herauszuschälen. Es bleibt daher weiter notwendig, dass die Unterstützung flexibel, situationsgerecht
und unbürokratisch auf die von Land zu Land unterschiedlichen politischen, wirtschaftlichen,
sozialen und kulturellen Voraussetzungen und Gegebenheiten ausgerichtet ist.
DEZA und SECO stellen denn auch mit Genugtuung fest, dass die Evaluatoren eben diese
Qualitäten in den Kooperationsprogrammen loben. Gleichzeitig wird aber auch anerkannt,
dass Flexibilität nicht von einer vorausschauenden und transparenten Festlegung von strategischen
und operationellen Prioritäten entbindet (siehe auch Empfehlung Nr. 5). In diesem
Sinne werden DEZA und SECO die positiven Erfahrungen in der Formulierung gemeinsamer
Landesprogramme und der sehr engen Abstimmung mit den lokalen Kooperationsbüros fortführen
resp. verstärken und in ihre Strategiebildung einfliessen lassen.

Was die Koordination und Konsultation mit anderen Bundesstellen und offiziellen Schweizer
Akteuren in der Ostzusammenarbeit anbelangt, stimmen DEZA und SECO mit den
Evaluatoren überein, dass im Rahmen der Planung und Umsetzung von Unterstützungsmassnahmen
zur Transitionsbewältigung sowie des systematischen Einbezugs in die Formulierung
und Überprüfung von gemeinsamen Landesprogrammen (sog. Programmes par
Pays) bzw. regionalen Programmen zusätzliche Anstrengungen notwendig sind. Dies betrifft
namentlich die Abstimmung mit dem Bundesamt für Flüchtlinge und der Politischen
Direktion IV des EDA, welche in Osteuropa und den GUS-Staaten in Bezug auf die Migration
resp. Konfliktbewältigung und Friedensförderung aktiv sind. Mit beiden Bundesstellen
bestehen bereits eine Reihe von Abkommen und Dialog-Plattformen und sie werden auch
in die Jahresplanungen einbezogen.
Empfehlung 5 (Paragraph drei, Seite V des Expertenberichts): Um angesichts der limitierten
Mittel eine kritische Grösse der Programme und Projekte zu erreichen, kommen die folgenden
Optionen in Frage: Reduktion der Anzahl der Schwerpunktländer, Reduktion der Zahl
der Sektoren, Reduktion der Diversität von Projekten innerhalb der verschiedenen Sektoren
durch Konzentration auf gewisse Themen und Auswahl von Projekten, in welchen die
Schweiz ausgewiesene Stärken aufweist.
Die Empfehlung zu einer verstärkten sektoriellen/thematischen Konzentration und Prioritätensetzung
wird als ein zentrales Element in die Botschaft des Bundesrats zum Rahmenkredit
IV einfliessen. Im Bewusstsein der limitierten Ressourcen und mit dem Ziel eines wirksamen
und effizienten Mitteleinsatzes will die Schweiz mit einem thematisch klar fokussierten
zukünftigen Kooperationsprogramm reagieren, das sich auf die zentralen Defizite in
vier Themenbereichen der unvollendeten Transitionsagenda konzentriert:
Ø Sicherheit, Stabilisierung und Gouvernanz, Demokratisierung
Ø Wirtschaftswachstum, Strukturreformen und Einkommensförderung
Ø Infrastrukturen und Ressourcennutzung
Ø Sozialreform und Neue Armut
Diese vier Schwerpunktthemen finden sich mit jeweils unterschiedlicher Gewichtung und Priorisierung
in den regionalen Konzepten der DEZA für Südosteuropa und für die GUS. Dieselben
Themenkomplexe werden in einem weiteren Schritt auf die einzelnen Schwerpunktländer
ausdifferenziert. Dabei ist anzumerken, dass die Einführung von Mittelfristkonzepten
nun flächendeckend erfolgt ist; deren wird Gelegenheit geben, im Landes-, Regional- und
Spezialkontext das Anliegen der thematischen Konzentration noch weitergehend umzusetzen.
Die Neuorientierung in Richtung Südosteuropa und den GUS-Staaten – und dabei insbesondere
der südkaukasischen und zentralasiatischen Republiken – wurde bereits im Laufe des
III. Rahmenkredits eingeleitet. Dieser geografische Trend soll im kommenden IV. Rahmenkredit
beibehalten werden. Gegenwärtig konzentriert sich die Ostzusammenarbeit von DEZA
und SECO auf eine Reihe von Schwerpunktländern (Bosnien&Herzegowina, Serbien und
Montenegro, Russland, Ukraine, Bulgarien, Rumänien, Mazedonien, Albanien) und Schwerpunktregionen
(Zentralasien, Südkaukasus). In der Provinz Kosovo wird zudem ein Spezialprogramm
implementiert.
Für den Rahmenkredit IV ist zudem eine verstärkte Zielgruppenorientierung vorgesehen.
Ausgangspunkt der Kooperation und der strategischen Ausrichtung soll demnach die Zielgruppe
sein, die zunehmend über lokale Institutionen und Partner erreichen werden soll.
Dabei ist es ein zentrales Anliegen, die Reformkräfte im Land zu unterstützen und zu stärken
sowie die Minderheiten und soziale und kulturelle Randgruppen, die besonders unter
den negativen Auswirkungen der Transition leiden, besser zu berücksichtigen. Die Berücksichtigung
der Anliegen der Frauen, ihr Zugang zu Ressourcen, zu Arbeit und zu Entscheidprozessen,
gehören ebenfalls zu den Prioritäten für die nächsten Jahre. Die Umset-

zung dieses Anliegens wird in der Sektion GUS der DEZA bereits seit zwei Jahren intensiv
diskutiert; die Erfahrungen mit diesem "Gender"-Ansatz sollen ab 2004 in Lernprozesse auf
Bereichsstufe einfliessen und dann systematisch in die Planungskultur einfliessen. Die Jugend
und die neue Generation gehören seit je zu den prioritären Gruppen. Ihnen ist eine
eigenes Regionales Programm gewidmet.
Was das SECO betrifft, so wurden mit der Umsetzung der Strategie 2006 vor gut zwei Jahren
konkrete und systematische Anstrengungen unternommen, um die Effizienz und Effektivität
der Unterstützungsmassnahmen zu verstärken. Mit diesem Ziel wird auch eine klare
sektorielle und thematische Fokussierung der Interventionen angestrebt. Einen wichtigen
Beitrag hierzu werden inskünftig die Country Strategy Notes leisten, welche auf der Grundlage
der gemeinsamen Landesprogramme die grundlegende strategische Orientierung und
die Hauptinterventionsachsen in den Schwerpunktländern spezifizieren. Auf diese Weise
soll die notwendige kritische Masse erreicht werden, um im Rahmen ausgewählter Operationen
einen gezielten thematischen Politikdialog mit den Partnerländern führen zu können,
und so den Impakt der finanziellen und technischen Massnahmen zu verstärken resp. institutionell
abzusichern.
1.3 Empfehlungen auf Ebene des Arbeitsansatzes und der Instrumente der Zusammenarbeit
Empfehlung 6 (Paragraph vier, Seite V des Expertenberichts): Schweizerische Insellösungen
sind nicht nachhaltig und müssen vermieden werden. Dies verlangt eine noch bessere
Koordination mit den Partnern und anderen Gebern, sowie Politikbeobachtung und -dialog.
Die Bilanz attestiert, dass SECO und DEZA durch die Kooperationsbüros in den letzten Jahren
aktiv versucht haben, die Programme sowohl mit internationalen Gebern wie auch nationalen
Stellen breiter abzustützen.
Die internationale Koordination der Unterstützung ist ein Gebot der Stunde, um Doppelspurigkeiten
zu verhindern und einen optimalen Mitteleinsatz sicherzustellen. Dabei kommt den
Partnerländern eine immer zentralere Rolle zu, indem sie aufgefordert sind, die Prioritäten im
Wesentlichen selber festzulegen. Die Geberkoordination ist eine wesentliche Aufgabe der
Internationalen Finanzierungsinstitutionen und der UNO-Organisationen. Die Schweiz nimmt
bereits heute Einsitz in fast allen Verwaltungsorganen der multilateralen Institutionen. Ihre
Vertreter/innen bringen sich in die multilaterale Koordination auf thematischer Ebene (z.B.
Umwelt für Europa) oder auf regionaler Basis (z.B. Stabilitätspakt für Südosteuropa), im Europarat
und der OSZE ein. Die Millennium Development Goals gelten auch im osteuropäischen
Kontext als verbindliche Zielvorgaben. Daneben stellt der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess
(SAP) einen zunehmend wichtigen Referenzrahmen dar, den es zu berücksichtigen
gilt. DEZA und SECO messen bereits heute der internationalen Koordination die
nötige grosse Bedeutung zu und engagieren sich im Rahmen ihrer personellen und finanziellen
Möglichkeiten.
Die strategische Brücke zur bilateralen Koordination mit den einzelnen Partnerstaaten stellen
die sogenannten Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) sicher. Diese Strategien werden
zusehends zum eigentlichen Referenzrahmen für die nationale Entwicklungspolitik der
Partnerländer wie auch für die internationale Gebergemeinschaft. DEZA und SECO unterstützen
die Partnerländer aktiv im Prozess der Formulierung und Umsetzung dieses Politikinstruments
(das SECO neuerdings auch über einen bilateralen PRSP-Fonds). Erste Erfolge
bestätigen den grundsätzlichen Nutzen des PRSP-Ansatzes, wenngleich er auch noch substantielles
Verbesserungspotential hat.
Schliesslich messen DEZA und SECO auch auf der Ebene der Vertretungen vor Ort (Kooperationsbüros)
der Vernetzung und Koordination eine zunehmend grosse Bedeutung bei.
Zugleich spielen diese Lokalvertretungen eine wichtige Rolle im Rahmen der ebenfalls ange-

sprochenen verstärkten Anstrengungen zur Beobachtung der Entwicklungspolitik und des
thematischen Politikdialogs.
Empfehlung 7 (Paragraph fünf, Seite V des Expertenberichts): Die bestehende Zuordnung
von SECO und DEZA Kompetenzbereichen ist zweckmässig. Es besteht ein Potenzial von
fallweisen weitergehenden Synergien zwischen Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit,
welche die Effizienz, Wirksamkeit und Sichtbarkeit der schweizerischen Ostzusammenarbeit
vor Ort verstärken kann. Dies würde einen kohärenteren Auftritt der Schweiz fördern
und zur Bündelung der relativ kleinen Beiträge beitragen.
Die jeweiligen Zuständigkeiten, Verfahrensansätze und Instrumente von DEZA und SECO
sind in der gesetzlichen Grundlage (Bundesbeschluss von 1995 und Verordnungen von
1992/1998) wie auch den verschiedenen Botschaften zu den Rahmenkrediten für die Ostzusammenarbeit
klar geregelt. Die bisher unternommenen Anstrengungen, um die Synergien
zwischen den beiden Bundesstellen zu verstärken, gründen gerade darauf, dass DEZA und
SECO auf unterschiedliche, aber komplementäre Weise und unter Ausnutzung ihrer komparativen
Vorteile agieren und intervenieren. Ein erwähnenswertes, weil besonders gelungenes
Beispiel hierfür ist namentlich die gemeinsame Wasserstrategie für Zentralasien.
DEZA und seco unterstützen jedoch die Empfehlung der Evaluatoren zu weitergehenden
Bemühungen insbesondere auf der operationellen Ebene. Denn es besteht tatsächlich ein
bislang noch nicht genügend genutztes Synergie-Potential und zwar hauptsächlich im Rahmen
des thematischen Politikdialogs und der Geberkoordination vor Ort – bei den Kooperationsbüros.
Die wichtigste Vorbedingung dafür ist eine konsequente Dezentralisierung der
Umsetzung von Programmen bzw. eine engere Absprache und klare Aufgabenteilung in Bezug
auf die Durchführung des thematischen Politikdialogs mit Regierungen und Gebern vor
Ort. Diesbezüglich ist zwar Vieles bereits initiiert, jedoch noch nicht konsolidiert. DEZA und
SECO engagieren sich daher, bis 2005 die Dezentralisierung ihrer Organisation im Rahmen
von Buco 2005 umzusetzen.
Eine weiteres wichtiges Instrument zur Identifizierung und Verstärkung von Synergien auf
der Ebene der strategischen Programmierung bieten die gemeinsamen Landesprogramme
(Programmes par Pays) und Regionalprogramme. Nach der bereits etablierten Zusammenarbeit
bei der Formulierung und Umsetzung solcher Programme ist der nächste logische
Schritt die gemeinsame Evaluation (Relevanz- und Wirkungskontrolle). Ein Grundsatzentscheid
ist hier bereits gefällt und soll ab 2004 umgesetzt werden.
Empfehlung 8 (Paragraph sieben, Seite V des Expertenberichts): In Ländern mit EU-Beitritt
im Jahre 2007 oder später kann die schweizerische Zusammenarbeit in den gewonnenen
Nischenstellungen nach wie vor relevante Beiträge leisten, gerade auch weil diese Bereiche
keine Prioritäten der EU-Annäherung darstellen und durchaus den Stärken der Schweiz entsprechen.
Dies gilt insbesondere für die lokale und die regionale Ebene sowie den Bereich
der Demokratieförderung. Die Handels- und Investitionsförderung sind auch in diesen Ländern
weiterhin in Betracht zu ziehen.
Grundsätzlich gehen SECO und DEZA mit dieser Empfehlung der Evaluatoren einig. Die
DEZA legt weiterhin grosses Gewicht auf die Weiterführung der Programme im Westbalkan,
wo der Reformbedarf nach den Kriegsjahren enorm hoch ist. Allerdings wird in Zusammenarbeit
mit Stabilisierungs- und Assoziierungsprozessen und der EU-Unterstützung noch eine
weitere Fokussierung der bilateralen Unterstützungsmassnahmen notwendig sein. Die Programme
mit Bulgarien und Rumänien werden mit Bestimmtheit bis zum EU-Beitritt dieser
Länder weitergeführt.
Auch das SECO will sein finanzielles und operationelles Engagement in Bulgarien und Rumänien
fortführen. Ein spezielles Augenmerk gilt dabei aber der engen Koordination und Absprache
mit den Regierungen dieser beiden Ländern und den zuständigen EU-Stellen, angesichts
der zu erwartenden Finanzhilfen der EU für Rumänien und Bulgarien im Zuge der

Beitrittsvorbereitungen. Entsprechend rechtfertigen sich denn auch nur – wie von den Evaluatoren
angeregt – klar fokussierte und auf Nischen ausgerichtete Interventionen in den Bereichen
Infrastruktur sowie der Privatsektor- und Handelsförderung.
1.4 Empfehlungen auf Ebene des Controlling und der Qualitätssicherung
Empfehlung 9 (Paragraph neun, Seite V des Expertenberichts): Mit Blick auf die Umsetzung
des neuen Rahmenkredites wäre es sinnvoll, dass die übergeordneten Zielsetzungen mittels
Schlüsselindikatoren präzisiert würden. Ebenso wäre es wünschenswert, wenn die klar strukturierten
Zielformulierungen der Landesprogramme mit den wichtigsten Schlüsselindikatoren
ergänzt würden, welche dann ihrerseits als Referenz für die einzelnen Projekte dienen sollten.
Der Vorschlag der Evaluatoren findet Zustimmung, soll jedoch pragmatisch umgesetzt werden:
Aus der Einsicht heraus, dass auch in Bezug auf eine systematischere und kohärentere
Evaluierung der Programmes Par Pays Handlungsbedarf besteht, werden DEZA und SECO
jährlich ein gemeinsames Landesprogramm der Ostzusammenarbeit einer unabhängigen
Erfolgskontrolle unterziehen. Zu diesem Zweck müssen in der Tat zunächst Schlüsselindikatoren
formuliert werden, wobei die Bilanz Osthilfe einen Beitrag leisten kann. Wünschbar ist
sodann eine gewisse Harmonisierung der Evaluations-Methodik, und schliesslich muss eine
stärkere Verbindung zwischen Projektebene, dem Landesprogramm und den Zielen und
Vorgaben in den Botschaften hergestellt werden. Hierfür bietet wiederum die Bilanz der Ostzusammenarbeit
Hilfestellung.
Darüber hinaus soll anlässlich von Landesprogramm-Revisionen systematisch ein Indikatorensystem
(Controlling) in die Programmes par Pays integriert werden.
Empfehlung 10 (Paragraph zehn, Seite VI des Expertenberichts): Das Instrumentarium der
Projektplanung, Berichterstattung und Evaluation sollte noch weitergehend systematisiert
werden. Insbesondere sollten die einschlägigen Instrumentarien von SECO und DEZA stärker
abgestimmt werden, um die Vergleichbarkeit zu erleichtern.
Beide Ämter haben bereits 2003 – im Nachgang zu einer internationalen Geberkonferenz in
Rom – einen Aktionsplan zur Harmonisierung beschlossen, in dessen Rahmen auch die
Prozesse und Prozeduren, Abläufe und Instrumente auf ihr Harmonisierungspotential untersucht
werden. Die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren und Bundesstellen stellt eine von
fünf Handlungsachsen dar. In diesem Zusammenhang wird die Empfehlung der Evaluatoren
näher geprüft werden.

2. Zu den spezifischen Empfehlungen an die DEZA
Empfehlung 11 (Paragraph drei, Seite VII des Expertenberichts): In Ländern mit geplantem
EU-Beitritt ab 2007, gilt es die guten Ansätze zur Positionierung und Profilierung der Schweizer
Kooperation im Kontext umfangreicher EU-Programme weiter zu führen. Angesichts der
begründeten Annahme, dass auch nach erfolgtem EU-Beitritt die Umsetzung des EUkompatiblen
Regelwerks und der Aufbau von Sozialkapital sowie sozialer Strukturen noch
einige Zeit beanspruchen wird, gilt es frühzeitig zu reflektieren, wie Beziehungen und Zusammenarbeit
mit diesen Ländern in Zukunft gestaltet werden sollen.
Es ist anzunehmen, dass in Rumänien und Bulgarien die Institutionalisierung in wirtschaftlichen,
politischen und sozialen Transitionsbereichen mit dem EU-Beitritt noch nicht vollständig
abgeschlossen sein wird. Das DEZA-Programm ist bereits heute auf die Begleitung dieser
Transitionsaufgaben ausgerichtet und agiert in Nischenbereichen mit komparativen Vorteilen
der Schweiz. Es wird auch zukünftig grosser Wert darauf gelegt werden, das laufende
Engagement regelmässigen Erfolgskontrollen zu unterziehen und die Programme so zu
steuern, dass ihre mittelfristig anvisierten und erwarteten Wirkungen eintreffen und nachhaltig
gesichert werden.
Empfehlung 12 (Paragraph eins, Seite VII des Expertenberichts): Die Nachhaltigkeitsfrage
von Institutionen im Transitionsprozess stellt sich teilweise anders, da teilweise kurzfristigere
Perspektiven von Unterstützungsmassnahmen von Institutionen bestehen. Es ist aber unverkennbar,
dass viele Projekte längere Unterstützung brauchen, bis die Innovationen eigenständig
und dauerhaft verankert sind. Strategien zur Sicherung der Nachhaltigkeit müssen
explizit schon bei der Planung berücksichtigt werden. Laufende Massnahmen gilt es teilweise
so anzupassen, dass eine Reduktion der Beiträge bzw. ein Ausstieg möglich ist.
Die DEZA sieht diese Frage auf differenzierte Weise. Die institutionelle Nachhaltigkeit in
Ländern mit klaren mittelfristigen Transitionsperspektiven und der Integration in die EU als
Zielsetzung gibt weniger Anlass zur Besorgnis als in Ländern (z.B. Zentralasiens), wo es
noch sehr viel aufzubauen gilt. Die DEZA sieht ihre Aufgabe darin, in einem bestimmten
Kontext Veränderungsprozesse zum Umbau von Institutionen anzustossen, die dann meist
rasch mit grosser lokaler Ownership weitergetragen werden. Die Rückkehr von bosnischen
Flüchtlingen in ein während des Krieges "ethnisch gesäubertes" Gebiet z.B., die einen Neuanfang
als Minderheit in einer multiethnischen Gemeinschaft wagen, muss an sich schon als
Erfolg gewertet werden: Die davon ausgehende Signalwirkung auf die lokale Politik und die
gesellschaftliche Dynamik im Sinne der Nachkriegs-Versöhnung kann ein diesbezügliches
Engagement rechtfertigen; dies auch dann wenn den Rückkehrern u.U. nicht gleichzeitig eine
wirtschaftliche Basis angeboten werden kann. Es gilt zu akzeptieren, dass nicht alle Entwicklungsfaktoren
beeinflussbar sind und die Erwartungen an den Wirkungskreis realistisch
gestaltet werden sollten. Oder im Fall der KMU-Förderung kann häufig festgestellt werden,
dass nach vier bis fünf Unterstützungsjahren vier Fünftel der unterstützten Strukturen selbständig
funktionieren: Dies ist möglich, weil das Umfeld andere Voraussetzungen bietet als in
vielen armen Ländern des Südes. "Nachhaltigkeit" im Sinne weitergehender Veränderungsprozesse
auch ohne schweizerische Unterstützung stellt deshalb hier nicht ein Hauptproblem
dar, auch weil sich ja gezeigt hat, dass die Transition ein Prozess von sehr grosser Dynamik
ist.
Die nachhaltige Finanzierung der Institutionen stellt hingegen in den wirtschaftlich schwachen
Ländern eine grosse Herausforderung dar. Vor allem in Ländern mit grossen Kriegsschäden,
begrenzten Budgetmitteln und/oder hoher Staatsverschuldung muss zur Sicherung
der Finanzierung von Institutionen zum Beispiel im Sozialwesen (Gesundheit und Bildung) in
Zukunft noch mehr darauf geachtet werden, dass die vorgeschlagenen Lösungen auch finanzierbar
bleiben. Gerade bei innovativen Ansätzen z.B. in der Gesundheit und Bildung/Ausbildung
müssen diese Fragen von Anfang an einbezogen werden, um zu vermeiden,
dass Strukturen geschaffen werden, die unter hohem Aufwand später wieder an die Fi-

nanzmöglichkeiten angepasst werden müssen. In Bosnien&Herzegowina ist der Sozialsektor
in einer solchen Phase; die DEZA will diese Erfahrungen entsprechend nutzbar machen
auch für andere vergleichbare Programme.
Bei Infrastrukturunternehmungen ist aus Nachhaltigkeitsgründen der "transversale Gouvernanzaspekt"
(Einbezug dezentraler Verwaltungsebenen auf Gemeindestufe) noch systematischer
zu berücksichtigen. Die DEZA will auch aus diesem Grund, wo nötig und möglich,
gleichzeitig laufende Dezentralisierungsbemühungen unterstützen.
Nicht zuletzt wird es darum gehen, die Länder systematischer als bisher durch gezielten Politikdialog
in der laufenden Anpassung des Gesetzesrahmens zu unterstützen. Nur wenn Institutionen
in einen angepassten Gesetzesrahmen integriert sind, können sie nachhaltig sein.
Im Rahmen der Qualitätskontrolle bei der Bewilligung von Kreditanträgen werden künftig die
Aspekte der Nachhaltigkeit systematischer analysiert.
Empfehlung 13 (Paragraph zwei, Seite VII des Expertenberichts): Die wirtschaftlichen Disparitäten
innerhalb der Länder Osteuropas nehmen rasch zu. Randregionen und Berggebiete,
die ja fast jedes Land Osteuropas hat, verloren an Bedeutung. Die Schweiz kann in diesem
Bereich sowohl relevante technische als auch konzeptionelle und institutionelle Erfahrung
anbieten.
Die DEZA teilt diese Einschätzung und unterstützt in dieser Perspektive bereits Bergentwicklungsprogramme
(z.B. in Zentralasien).
Empfehlung 14 (Paragraph vier, Seite VII des Expertenberichts): Die Frage der Nachhaltigkeit
und des Impaktes wird in den externen Evaluationen in der Regel vorsichtig optimistisch
beurteilt, oft unter der Annahme, dass eine nächste Konsolidierungsphase folgt. Es wäre für
die Ostzusammenarbeit lehrreich, die Nachhaltigkeit und den Impakt einiger weniger abgeschlossener
Vorhaben ex-post zu überprüfen.
Da die Zusammenarbeit mit Osteuropa noch sehr jung ist und jetzt ein gewisses "Reifestadium"
erreicht hat, wird diese Frage tatsächlich zunehmend interessant. Die Leitung der DEZA
will den Vorschlag aufnehmen und einerseits in den Pflichtenheften zu externen Evaluationen
mehr Gewicht auf die Analyse der Nachhaltigkeit legen, andererseits jährlich ca. eine
Evaluation ex-post veranlassen und entsprechend auswerten.
Empfehlung 15 (Paragraph fünf, Seite VII des Expertenberichts): Die Listen der abgeschlossenen
und laufenden Projekte und Inventare der abgeschlossenen Evaluationen sollten
aktualisiert greifbar sein.
Die Dokumentation der Projekte soll noch besser aktualisiert werden. Zu den Evaluationsberichten
sind Bemühungen auf Ebene des E+C net der Gesamt-DEZA im Gang (Schaffung
einer leicht zugänglichen Bibliothek).

3. Zu den spezifischen Empfehlungen an das SECO
Empfehlung 16 (Paragraph eins, Seite VI des Expertenberichts): Es wird empfohlen, dass
das SECO die laufenden Programme fortsetzt und dabei die ganze Breite des Instrumentariums,
inkl. der Regelung der Handelsbeziehungen, gezielt einsetzt. Es wird erwartet, dass
das Instrument der Finanzierungszuschüsse sich besonders in Südosteuropa und den GUS-
Staaten mit dessen Stärken der schnellen Wirksamkeit und der hohen Sichtbarkeit weiterhin
bewähren kann und auch entsprechend genutzt werden soll. Die Zahlungsbilanzhilfe, Investitionsförderung
und Handelsförderung mit ihrer Flexibilität und die Regelung der Handelsbeziehungen
mit ihrer wichtigen Leitplankenfunktion können grundsätzlich in allen Ländern gewinnbringend
zur Privatsektorförderung eingesetzt werden, und sehr im Interesse der
Schweiz wie auch des jeweiligen Partnerlandes stehen.
Das SECO unterstützt diese Empfehlung weitestgehend, da sie exakt der im Rahmen der
Strategie 2006 definierten operationellen Leitlinien entspricht. Lediglich in Bezug auf den
künftigen Stellenwert der Zahlungsbilanzhilfe bzw. Budgethilfe muss eine Einschränkung insofern
gemacht werden, als ein pro-aktiver Einsatz dieses Instruments im Rahmen der Ostzusammenarbeit
mindestens vorläufig nicht opportun ist. Die Bedingungen, welche Budgethilfen
des SECO rechtfertigen, sind im Kontext der Transition nur beschränkt erfüllt und sehr
situationsabhängig. Grundsätzlich sind es die Weltbank und der Internationale Währungsfonds,
welche im Rahmen der Transitionsunterstützung mit diesem Instrument operieren sollten.
Möglichkeit für das SECO, die Budgethilfe verstärkt einzusetzen, bestehen in den ärmsten
der prioritären Partnerländer, die sich – wie etwa Kirgisistan – zudem zu einem Poverty
Reduction Strategy Prozess verpflichtet haben. Allerdings gilt auch in diesem Fall, dass eine
seriöse Begleitung von Budgethilfen (namentlich in der Form eines Politikdialogs mit der
Partnerregierung) sehr aufwändig ist und uns die beschränkten Kapazitäten zwingen, mit
dieser Art der Unterstützung sehr zurückhaltend zu sein. Hinzu kommt, dass makroökonomische
Massnahmen für Transitionsländern keineswegs zwingend Finanzmittel im
Umfang einer Zahlungsbilanz- oder Budgethilfe erfordern. In vielen Fällen sind substantielle
Ausbildungsprogramme oder technische Assistenz und Beratung ebenso effektiv und zielführend.
Empfehlung 17 (Paragraph sieben, Seite VI des Expertenberichts): Ein Überdenken der Co-
Finanzierungen via internationale Finanzinstitute ist angezeigt. Gemäss dem Verständnis der
Bilanz geht es dabei um: (a) einen gezielteren Einsatz, verbunden eventuell mit einer volumenmässigen
Reduktion zugunsten der Parallel-Finanzierungen, (b) eine vermehrte Einbringung
der Eigeninteressen des SECO bei der Aushandlung der einschlägigen Abkommen mit
den internationalen Finanzinstituten, (c) eine Stärkung der Rolle des SECO bei der Durchführung
(auf der Ebene der “Steering Committees“), (d) die Verbesserung der Information
und des Projekt-Monitoring zuhanden des Co-Finanzierers und (e) die Mitsprache und direkte
Partizipation bei Projektevaluationen (um insbesondere am Lerneffekt stärker zu partizipieren).
Es wird empfohlen, selektiver zu entscheiden, in welchen Fällen die schweizerischen
Zielsetzungen im Sektordialog via die Multilateralen genügend berücksichtigt sind, beziehungsweise
eingebracht werden können oder wo ein bilaterales Vorgehen erfolgsversprechender
ist.
Das SECO unterstützt die grundsätzliche Stossrichtung der Empfehlung. Gleichzeitig gilt es
zu Bedenken, dass sich das SECO bereits heute nur dann für eine Co-Finanzierung ausspricht,
wenn Gewissheit besteht, dass es sich unter den gegebenen Umständen um die optimalste
Lösung handelt. Im Vordergrund steht dabei stets das Bestreben, in der bestmöglichen
Weise den spezifischen Bedürfnissen der Partner zu entsprechen. So konnte etwa mit
den Co-Finanzierungen der Strukturanpassungskredite für Serbien und Montenegro, Kirgisistan
und Tadschikistan an führender Stelle mitgeholfen werden, diesen Ländern der Bretton
Woods-Stimmrechtsgruppe den Zugang zu den Krediten und Geldern von Weltbank und
IWF sowie anderer Geber zu erleichtern. Zum anderen war angesichts der äusserst schwie-

igen Situation dieser Länder die Co-Finanzierung des Strukturanpassungskredits die einzige
glaubwürdige Möglichkeit, um deren Anstrengungen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen
in einem frühen Stadium zu unterstützen - ohne dabei selbst einen substantiellen bilateralen
Politikdialog führen zu müssen, welcher unsere Kompetenzen und Kapazitäten überstiegen
hätte.
Wenn also die Co-Finanzierungen unter bestimmten Bedingungen ihre Berechtigung haben,
so ist der bilaterale Weg dennoch die präferierte Option und macht entsprechend den wesentlich
grösseren Anteil der SECO-Projekte aus. In diesem Zusammenhang ist denn auch
die positive Beurteilung der Parallel-Finanzierungen durch die Evaluatoren sehr erfreulich.
Wir glauben nämlich, dass es sich dabei vom Ansatz und der Visibilität her um ein weitestgehend
bilaterales Instrument handelt (bilaterales Abkommen mit dem Partnerland, Zusammenarbeit
zwischen Schweizer und lokalen Akteuren, Verantwortung für das Projektmanagement
der SECO-Komponente), das jedoch die Vorteile eines multilateralen Projekts aufweist:
Mit Parallel-Finanzierung können namentlich Insellösungen vermieden werden, weil
sie sich in ein von der Reichweite und Umfang her substantiellen Geberprogramm einfügen
und die Interventionen der einzelnen Akteure komplementär und gleichgerichtet sind. Sie
sind darüber hinaus für uns ein speziell geeignetes Vehikel für den Politikdialog. Die Erfahrungen
mit Parallel-Finanzierungen sind denn auch überwiegend positiv, können aber in Abhängigkeit
des multilateralen Partners unterschiedlich ausfallen.
Empfehlung 18 (Paragraph zwei, Seite VI des Expertenberichts): Insgesamt sollte eine
ausgewogenere Mittelverteilung auf die 4 Instrumente angestrebt werden, d.h. die Bedeutung
der Finanzierungszuschüsse sollte zugunsten der übrigen Instrumente abgebaut werden.
Die Evaluation, aber auch eigene Beobachtungen, zeigen, dass die übrigen Instrumente gegenüber
der Infrastrukturfinanzierung im Laufe der letzten Jahre kontinuierlich an Bedeutung
gewonnen haben. Diese Entwicklung hin zu einem ausgewogeneren Instrumenteneinsatz
soll auch inskünftig gefördert werden, ebenso wie die seit geraumer Zeit begonnene Neuausrichtung
der Infrastrukturfinanzierung selbst (durch verstärkte öffentlich-private Partnerschaften
bei gleichzeitiger Lockerung der Gebundenheit der Finanzierungszuschüsse an Schweizer
Lieferungen und mittels integraler Ansätze, welche über rein technische Interventionen
hinausreichen). Gleichzeitig gilt es aber auch anzuerkennen, dass die Infrastrukturförderung
und damit verbunden strukturelle Sektorreformen im Rahmen der Transition eine sehr hohe
Priorität behalten werden, weil der Zustand der Basisinfrastrukturen in vielen unserer Partnerländer
noch immer derart schlecht ist, dass sie eine wirtschaftliche Belastung sind und
kaum Privatinvestitionen anzuziehen vermögen.
Empfehlung 19 (Paragraph drei, Seite VI des Expertenberichts) : Im Falle der Finanzierungszuschüsse
ist eine noch stärkere Sektorfokussierung auf Landesprogrammebene sinnvoll.
Das SECO ist sich der Notwendigkeit einer konsequenten Sektorfokussierung bewusst. Das
Bestreben, Sektorreformen zu fördern und einen effektiven und nachhaltigen Beitrag an den
Transitionsprozess zu leisten, erfordert eine Konzentration der Interventionen, damit eine
kritische Masse erreicht und über ausreichendes sektorspezifischen Wissen verfügt wird.
Beides sind wiederum notwendige Voraussetzungen für einen kompetenten, längerfristigen
Politikdialog. Aus diesem Grunde wurde im Zuge der Umsetzung der Strategie 2006 begonnen,
die Infrastrukturfinanzierung in den Partnerändern auf möglichst einen bis zwei Sektoren
auszurichten. Dieser Prozess wird in noch verstärktem Masse weitergeführt. Gleichzeitig
muss aber auch die Flexibilität bewahrt bleiben, um – umfangmässig beschränkt – anderweitig
Unterstützungsbeiträge ausrichten zu können.

Empfehlung 20 (Paragraph vier, Seite VI des Expertenberichts) : Zur Sicherung der Projektnachhaltigkeit
im Falle der Finanzierungszuschüsse wird empfohlen, zu Projektbeginn
den Prozessen und der Finanzierung für den Betrieb und den Unterhalt von Anlagen und Institutionen
noch grösseres Augenmerk zu widmen und vermehrt ungebundene Mittelreserven
zur flexiblen Nachbetreuung nach dem eigentlichen Projektende vorzusehen.
Die Sicherstellung der Nachhaltigkeit ist in der Tat namentlich bei Infrastrukturprojekten eine
grosse Herausforderung. Um so wichtiger sind vorsorgliche Massnahmen bereits bei der
Projektplanung und -vorbereitung sowie im Rahmen der Umsetzung, und zwar nicht nur im
technischen, sondern auch organisatorisch-institutionellen, finanziellen und sozioökonomischen
Bereich. Weil in der Vergangenheit dennoch in einigen der Projekte speziell die finanzielle
Nachhaltigkeit unsicher blieb, wurde in den letzten Jahren damit begonnen, Möglichkeiten
für eine längerfristige Nachbetreuung der Projekte bzw. Begleitung der Partnerinstitutionen
zu prüfen und auch bereits geeignete Modelle umzusetzen. Dabei gereicht zum Vorteil,
dass eine flexible, aber massvolle Projekt-Nachbetreuung nicht von einer Bindung der Finanzierungszuschüsse
abhängig ist.
Empfehlung 21 (Paragraph fünf, Seite VI des Expertenberichts) : Beim Instrument der Finanzierungszuschüsse
bedarf die als notwendig erachtete Hinwendung zu integraleren Ansätzen
einer vermehrt interdisziplinären Zusammensetzung der Planungs-, Durchführungsund
Evaluationsteams.
Das SECO stimmt mit den Evaluatoren überein, dass diesbezüglich Handlungsbedarf besteht
und ist entsprechend daran, diese Empfehlung umzusetzen. So tragen die Projektkonzepte
und die diesbezüglichen Pflichtenhefte für Abklärungen durch extern Beauftragte dem
interdisziplinären Ansatz vermehrt Rechnung und werden umfassender formuliert. Zudem
werden im Rahmen der Ausschreibungen für Projektmachbarkeits-, Durchführungs- und
Evaluationsaufträge die offerierenden Firmen und Konsulenten dazu ermuntert, sich vermehrt
zu Konsortien zusammenzuschliessen, um die ganze Breite der heute geforderten
technischen, organisatorisch-institutionellen, betriebswirtschaftlichen und soziologischen
Kompetenzen abdecken zu können. Gleichzeitig wird darauf geachtet, dass die interdisziplinär
zusammengesetzten Beratungs- und Unterstützungsteams verstärkt mit lokalen Experten
zusammenarbeiten. Auf diese Weise soll die Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort
weiter verbessert und gleichzeitig ein Beitrag an den Aufbau von lokalen Beraterkapazitäten
geleistet werden.
Empfehlung 22 (Paragraph acht, Seite VI des Expertenberichts) : Trotz der Möglichkeiten
zur Auslagerung und zur Vernetzung der Arbeiten mit anderen internationalen Implementierungsagenturen,
muss eine Kernkompetenz im SECO bleiben. Dies ist für neue und innovative
Ansätze besonders wichtig.
Das SECO teilt diese Einschätzung und Empfehlung der Evaluatoren. In der Tat ist es unerlässlich,
dass wir in unseren Interventionsdomänen über ausreichende Kapazitäten und anerkannte
Kompetenzen verfügen, wenn wir glaubwürdig bleiben und unsere Verantwortung
wahrnehmen wollen. Allerdings bedingt dies nicht notwendigerweise eine grössere Zurückhaltung
bei der Auslagerung von Mandaten und der Kooperation mit strategischen Partnern.
Das SECO versteht die Empfehlung der Evaluatoren vielmehr so, dass in der Zusammenarbeit
mit externen Partnern verstärkt sichergestellt werden muss, dass auch ein Wissens- und
Erfahrungstransfer zum SECO hin stattfindet.
Empfehlung 23 (Paragraph sechs, Seite VI des Expertenberichts) : Wenn, wie im Falle von
Zentralasien, die Armutsbekämpfung zu einem Oberziel der Zusammenarbeit wird, dann
müssten die Projektwirkungen systematisch auf die sensitiven Bevölkerungsgruppen analysiert
werden und gegebenenfalls begleitende Massnahmen ausgestaltet werden.
Das SECO unterstützt diese Empfehlung der Evaluatoren und sieht Handlungsbedarf auf
zwei Ebenen. Zunächst geht es darum, bereits bei der Planung sowie während dem Monito-

ing der Projekte nebst den beabsichtigten armutsreduzierenden Effekten in verstärktem
Masse auch potentielle Neben- und Folgewirkungen und die damit verbundenen sozialen
Kosten für die von der Massnahme betroffenen Bevölkerungsgruppen zu identifizieren und
zu thematisieren. Auf der Basis erster Erfahrungen in Zentralasien, wo bei neuen Infrastrukturprojekten
die sozioökonomische Situation der Betroffenen untersucht, Massnahmen zum
Einbezug der Bevölkerung ergriffen und auch gezielte armutsreduzierende Massnahmen finanziert
wurden, besteht eine Möglichkeit darin, mittels einem systematischeren Einsatz von
sog. poverty assessments das Analyse-Instrumentarium zu verstärken. Darüber hinaus stellt
sich – namentlich im Rahmen von gemeinsam mit multilateralen Akteuren realisierten Projekten
– in der Tat auch die Frage nach einem vermehrten Engagement für Abfederungs- und
Kompensationsmassnahmen, wobei auch heikle und tabuisierte Ansätze wie etwa die Ausrichtung
von zielgruppenspezifischen Subventionen offen diskutiert und auf ihr Potential analysiert
werden sollen.
Direktion für Entwicklung Staatssekretariat für Wirtschaft
und Zusammenarbeit
Therese Adam Michel Mordasini
Zusammenarbeit mit Osteuropa Wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit
und der GUS
Bern, März 2004

III Bericht der externen Gutachter
Bilanz der öffentlichen schweizerischen Zusammenarbeit
mit Osteuropa und der GUS
von 1990 - 2002
Unabhängiger Expertenbericht im Auftrag
des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) und
der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA)
Analyse des
Gesamtprogramms des seco und des
Fallbeispiels Kirgisistan
August 2003
Analyse des
Gesamtprogramms der DEZA und des
Fallbeispiels Bulgarien
Terra Consult / E. Basler + Partner AG / Taesco NADEL – ETH-Z
René Grossmann (Terra Consult)
Andreas Zysset (E. Basler + Partner AG)
Hans A. Merz (E. Basler + Partner AG)
Roger Pfammatter (E. Basler + Partner AG)
Götz Schürholz (Taesco)
Ruedi Baumgartner
Pius Fischer
Rolf Kappel
Marie-Laure Müller
Samuel Wälty (Koordination)
Dieter Zürcher (Koordination)

Abkürzungen
AZO Abteilung für die Zusammenarbeit mit Osteuropa der DEZA (bis 2002)
BAWI Bundesamt für Aussenwirtschaft (bis 1998)
BFF Bundesamt für Flüchtlingswesen
BUWAL Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
BZO Büro für die Zusammenarbeit mit Osteuropa (bis 1994)
CDE Centre for Development and Environment (Universität Bern)
EBRD European Bank for Reconstruction and Development
DCE Development Cooperation with the East (SDC)
DEZA Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit
EU Europäische Union
FiBL Forschungsinstitut für ökologischen Landbau
GUS Gemeinschaft Unabhängiger Staaten
IFC International Finance Corporation
IMO Institut für Marktökologie, Kontroll- und Zertifizierungsstelle im ökologischen Landbau
IWF Internationaler Währungsfond
KMU Kleine und Mittlere Unternehmen
LBL Landwirtschaftliche Beratungszentrale Lindau
OZA Ostzusammenarbeit (Bereich der DEZA)
PA IV Politische Abteilung IV des EDA (Friedenssichernde Massnahmen und Konfliktprävention)
PRSP Poverty Reduction Strategy Paper
SDC Swiss Agency for Development and Cooperation
SIPPO Swiss Import Promotion Programme
SOFI Swiss Organization for Facilitating Investments
UN United Nations
UNMIK United Nations Interim Administration Mission to Kosovo
VBS Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
WB Weltbank
WTO World Trade Organization
seco Staatssekretariat für Wirtschaft

Inhaltsverzeichnis (zum Bericht der externen Gutachter)
1 Einleitung und Kontext................................ ................................................................ ............................... 1
1.1 Ausgangslage ................................ ................................ ................................................................ ............... 1
1.2 Zielsetzung ................................ ................................ ................................................................ ................... 1
1.3 Evaluationsteam und Ablauf ................................ ................................ ......................................................... 2
1.4 Rahmenbedingungen der Bilanz................................ ................................................................ ................... 2
1.5 Aufbau des Berichtes................................ ................................ ................................................................ .... 3
1.6 Dank ................................................................ ................................ ................................ ............................. 3
2 Rückblick auf die Ostzusammenarbeit und den Transitionsprozess .................................................... 4
2.1 Rahmenkredite ................................................................ ................................ ............................................. 4
2.2 Formen und Instrumente der Zusammenarbeit ................................ ................................ ............................. 4
2.3 Kernaussagen zur Transition gemäss Transitionsanalyse ................................................................ ............ 5
3 Untersuchungsobjekt und -konzept................................................................ ................................ .......... 6
3.1 Übergeordnete Zielsetzungen der Bilanz ................................................................ ................................ ...... 6
3.2 Fragestellungen ................................ ................................ ................................................................ ............ 6
3.3 Systemgrenzen der Untersuchung ................................ ................................................................ ............... 7
3.4 Methodischer Ansatz und Beurteilungskriterien ................................ ............................................................ 8
3.4.1 Perspektive: gesetzliche Vorgaben ................................ ................................................................ 8
3.4.2 Perspektive: Kernaufgaben der Transition gemäss Transitionsanalyse....................................... 10
3.5 Instrumentarium und Vorgehensweise der Bilanzierung ................................................................ ............. 11
4 Ergebnisse ................................ ................................................................ ................................ ................ 15
4.1 Das Gesamtprogramm des seco ................................................................ ................................ ................ 15
4.1.1 Relevanz und Zielorientierung ................................................................ ................................ ..... 15
4.1.2 Effektivität und Nachhaltigkeit ................................ ................................................................ ...... 32
4.1.3 Kooperation und Lernprozesse ................................................................ ................................ .... 41
4.1.4 Erfahrungen (“Lessons Learnt“) ................................ ................................ ................................... 52
4.1.5 Methodische Erfahrungen aus der Bilanzierung ................................................................ .......... 55
4.2 Die Ostzusammenarbeit der DEZA (OZA) ................................ ................................................................ .. 55
4.2.1 Relevanz und Zielorientierung ................................................................ ................................ ..... 55
4.2.2 Effektivität und Nachhaltigkeit ................................ ................................................................ ...... 72
4.2.3 Kooperation und Lernprozesse ................................................................ ................................ .... 78
4.3 Fallbeispiel Kirgisistan ................................................................ ................................ ................................ 86
4.3.1 Vorgehen ................................ ................................................................ ................................ ..... 86
4.3.2 Kontext................................ ................................................................ ................................ ......... 87
4.3.3 Die Programme von seco- und DEZA mit Kirgisistan................................ ................................... 87
4.3.4 Das seco-Projekt Naryn ................................ ................................ ............................................... 91
4.3.5 Das seco-Projekt Schuldenmanagement ................................................................ ..................... 95
4.3.6 Das DEZA-Projekt CAMP (Central Asian Mountain Partnership) ................................ ................ 98
4.3.7 Das DEZA-Projekt LARC (Legal Advice to Rural Citizens) ........................................................ 102
4.3.8 Wichtigste Erfahrungen im Rahmen des Fallbeispiels Kirgisistan ................................ ............ 106
4.4 Fallbeispiel Bulgarien................................ ................................ ................................................................ 108
4.4.1 DEZA und seco Landesprogramm................................ ................................ ............................. 108
4.4.2 Community Forum Stara Planina and Support to Municipalities ................................................ 112
4.4.3 Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme (BSBCP) ............................................. 119
4.4.4 Bio Selena – Sustainable Agriculture in the Central Balkan................................ ....................... 123
4.4.5 Privatsektor-Förderung ................................................................ ................................ .............. 127
4.4.6 Trade Unions and Social Dialogue (TUSD) ................................................................ ............... 129
4.4.7 Modernisierung der Kläranlage Plovdiv und Pumpstation Plovdiv Nord (seco) ......................... 131
4.4.9 Schweizerische Zusammenarbeit und voraussichtlicher EU-Beitritt Bulgariens ........................ 135
4.4.10 Schlussfolgerungen ................................ ................................................................ ................... 136
4.5 Kernaussagen des Fallbeispiels Bosnien-Herzegowina (KEK)................................ ................................. 140
4.6 Gesamtbetrachtung der Ostzusammenarbeit von seco und DEZA ................................ .......................... 141
4.6.1 Entwicklung der Mittelabflüsse von DEZA und seco ................................ ................................ .. 141
4.6.2 Vergleich der Zielorientierung der Projekte der Ostzus ammenarbeit der DEZA und des seco .. 142
4.6.3 Kooperation zwischen DEZA und seco ................................ ................................ ...................... 144
4.6.4 Kooperationsbüros und Landesprogramme ................................................................ ............... 145
4.6.5 Nutzen der Ostzusammenarbeit ................................ ................................................................ 147
5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen ................................ ................................ .............................. 148
5.1 Rahmenbedingungen der Ostzusammenarbeit ................................ ........................................................ 148
5.2 Gesamtbeurteilung der Ostzusammenarbeit ................................ ............................................................ 148
5.3 Empfehlungen zur Weiterführung der Ostzusammenarbeit ................................ ................................ ...... 152
Anhang: Terms of Reference der Bilanzierung

Weitere Anhänge
(in elektronischer Form auf CD erhätlich)
A Anhänge zur Bilanzierung der Zusammenarbeit mit Osteuropa und der Zentralasi en
A.1 Portfolio des seco-Programms inklusive Fallbeispiele
A.2 Portfolio des DEZA-Programms inklusive Fallbeispiele
A.3 Detaillierte Unterlagen zur Methodik
A.3.1. Fragematrix
A.3.2 Fragebogen (Formate)
A.3.3 Auswertungsunterlagen seco (siehe Auswertungsunterlagen in elektronischer Form)
A.3.4 Auswertungsunterlagen DEZA
A.4 Graphiken zur Umfrage zum Programm des seco (Teil: Strukturierte Fragen)
A.5 Bulgaria – Rural Livelihood in Transition
A.6 Liste der konsultierten Unterlagen
A.6.1 Programm des seco und Fallbeispiel Kirgisistan
A.6.2 Programm der DEZA und Fallbeispiel Bulgarien
A.7 Liste der Interviews
A.7.1 Programm des seco und Fallbeispiel Kirgisistan
A.7.2 Programm der DEZA und Fallbeispiel Bulgarien
B Weitere Auswertungsunterlagen
B.1 Portfolio des seco-Programms: Datenbase inklusive Graphiken in Excel-Format
B.2 Portfolio des DEZA-Programms: Datenbase inklusive Graphiken in Excel -Format
B.3 Auswertungsunterlagen zum seco-Programm:
B.3.1: Auswertungsunterlagen: Beurteilte interne Schlussnotizen
B.3.2: Auswertungsunterlagen: Beurteilte externe Evaluationen
B.3.3: Auswertung zur Umfrage (strukturierten Fragen): Datenbase inklusive Gr aphiken in Excel-Format
B.4 Auswertungsunterlagen zum DEZA-Programm:
B.4.1: Auswertungsunterlagen: Beurteilte externe Evaluationen

Übersicht der Abbildungen
Abbildung 1: Systemgrenzen der Bilanz ................................ ................................ ................................ ................................ ...7
Abbildung 2: Ziele, Unterziele und Erläuterungen der Zusammenarbeit ................................ ................................ ................... 9
Abbildung 3: Ausrichtung der seco-Projekte auf die gesetzlichen Vorgaben................................ ................................ ........... 16
Abbildung 4: Entwicklung des jährlichen Mittelabflusses der seco-Projekte in die 4 Ländergruppen und Regionalprojekte.....18
Abbildung 5: Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen in seco-Projekten ................................ ................................ .19
Abbildung 6: Zeitliche Entwicklung der Instrumentenwahl in den seco-Projekte................................ ................................ ......21
Abbildung 7: Auswertung der strukturierten Fragen Q21-Q26 zum Profil des seco im Transitionsprozess.............................. 31
Abbildung 8: Bewertung der seco-Projekte in der Meta-Analyse bezüglich Projekt- und Programmerfolg............................... 33
Abbildung 9: Erfolgsraten der seco-Projekte bezüglich der Ausrichtung auf die CH-Vorgaben gemäss Meta-Analyse............ 34
Abbildung 10: Ausrichtung der seco-Projekte auf den Aufbau von Institutionen................................ ................................ ........35
Abbildung 11: Auswertung der strukturierten Fragen Q07-Q20 zum Profil des seco im Transitionsprozess.............................. 37
Abbildung 12: Projekterfolg der seco-Projekte versus Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze gemäss Meta-Analyse.....39
Abbildung 13: Auswertung der strukturierten Fragen Q27-Q34 zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ............................... 43
Abbildung 14: Die Zielorientierungen der laufenden DEZA-Projekte in Osteuropa und der GUS ................................ .............. 56
Abbildung 15: Die geografische Entwicklung der verpflichteten DEZA-Mittel für die verschiedenen Länderkategorien ............. 60
Abbildung 16: Schwerpunktverschiebung der sektoriellen Mittelallokation der DEZA zwischen 1990-92 und 2000-02.............. 61
Abbildung 17: Bewertung der DEZA Orientierung und ihr Beitrag im Transitionsprozess................................ .......................... 66
Abbildung 18: Bewertung des DEZA-Profils im Transitionsprozess ................................ ................................ .......................... 71
Abbildung 19: Bewertung der Zielerreichung (Effektivität) bezüglich der Projektzielsetzungen ................................ ................. 72
Abbildung 20: Bewertung der Projektresultate bezüglich den Unterzielen gemäss Bundesbeschluss von 1995 ....................... 73
Abbildung 21 Bewertung der DEZA Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ................................ ................................ ............. 79
Abbildung 22: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA-Mittel nach Partnern ................................ ......81
Abbildung 23: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA-Mittel nach Begünstigen ................................ 82
Abbildung 24: Sektorielle Orientierung der DEZA-Projekte in Kirgisistan ................................ ................................ .................. 87
Abbildung 25: Zeitliche Entwicklung der Implementierungsagenturen der DEZA-Projekte in Kirgisistan ................................ ...88
Abbildung 26: Sektorielle Orientierung der seco-Projekte in Kirgisistan ................................ ................................ .................... 89
Abbildung 27: Verteilung der Implementierungsagenturen des seco-Programms mit Kirgisistan ................................ .............. 90
Abbildung 28: Vergleich der sektoriellen Auszahlungen seco und Verpflichtungen DEZA 1990-2002................................ .....142
Abbildung 29: Entwicklung der DEZA und seco Auszahlungen 1990-2002................................ ................................ ............. 142
Abbildung 30: Vergleich der Zielorientierung der Projekte der Ostzusammenarbeit der DEZA und des seco.......................... 144
Abbildung 31: Übersicht über die Schwerpunktländer und Landesprogramme von DEZA und seco. ................................ ...... 145
Übersicht der Tabellen
Tabelle 1: Politische Finalität der Zusammenarbeit ................................ ................................ ................................ .............. 8
Tabelle 2: Grundsätze der Zusammenarbeit................................ ................................ ................................ ....................... 10
Tabelle 3: Institutionen gemäss Transitionsanalyse (2003) ................................ ................................ ................................ 11
Tabelle 4: Potentiale gemäss Transitionsanalyse (2003)................................ ................................ ................................ ....11
Tabelle 5: Instrumentarium der Bilanzierung ................................ ................................ ................................ ...................... 13
Tabelle 6: Zuordnung der Länder für die Portfolio-Analyse (gemäss Transitionsanalyse)................................ ................... 14
Tabelle 7: Gesuche und Schadenfälle zu den Kreditgarantien................................ ................................ ............................ 26

1 Einleitung und Kontext
1.1 Ausgangslage
Die Zusammenarbeit der Schweiz mit den Ländern Osteuropas und der GUS blickt auf eine
mehr als zehnjährige Geschichte zurück. Seit dem Fall der Berliner Mauer und der ersten
Botschaft über die Zusammenarbeit mit den Ländern Osteuropas im Jahre 1989 hatte diese
Region eine bewegte Epoche. Die Entstehung neuer Staaten (aus 9 wurden 27), kriegerische
Ereignisse sowie der dramatische Rückgang der Wirtschaft, und damit verbundene
Verarmungsprozesse, haben in vielen Ländern den Glauben an Demokratie und Marktwirtschaft
auf die Probe gestellt. Andererseits haben eine Reihe von Ländern in Mitteleuropa eine
erfolgreiche Transition 2 der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Institutionen erzielt
und werden im Jahre 2004 EU-Mitglieder.
Die schweizerische Ostzusammenarbeit begann 1990/91 in Polen, der damaligen Tschechoslowakei
und Ungarn. Diese hat sich dann nach Südosteuropa und nach Mitte der 90er Jahre
nach Russland und die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) verlagert. Der Bundesbeschluss
vom 24. März 1995 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas bildet
eine auf 10 Jahre befristete, rechtliche Grundlage für die Zusammenarbeit der Schweiz
mit den Staaten Osteuropas, welche integraler Teil der schweizerischen Aussenpolitik und
Aussenwirtschaftspolitik ist. Die damit zu verfolgenden Ziele sind (Art. 2 des Bundesbeschlusses):
a) die Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte sowie
den Aufbau oder Festigung des demokratischen Systems, namentlich stabiler politischer
Institutionen;
b) die Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, auf der
Grundlage marktwirtschaftlicher Grundsätze, welche die wirtschaftliche Stabilität, die
kulturelle Entwicklung, das Wachstum des Einkommens und die Verbesserung der Lebensbedingungen
der Bevölkerung begünstigt und dabei zum Schutz der Umwelt und
rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beiträgt.
Die bisherigen drei Rahmenkredite bewilligten total 3’050 Mio. CHF. Im Jahre 2003 werden
die Vorarbeiten für eine neue Gesetzesgrundlage für die weitere Zusammenarbeit mit Osteuropa
und der GUS sowie die Ausarbeitung einer neuen Botschaft für den Rahmenkredit (RK
4) aufgenommen, damit vom Parlament die Mittel für eine Weiterführung der Ostzusammenarbeit,
welche von der DEZA und dem seco umgesetzt wird, rechtzeitig zur Verfügung stehen.
In diesem Rahmen haben DEZA und seco beschlossen, in einem gemeinsamen Lernprozess
die Erfahrungen mit der Transition in den Ländern Osteuropas und der GUS aufzuarbeiten
und eine Bilanz der bisherigen schweizerischen Ostzusammenarbeit erstellen zu
lassen.
1.2 Zielsetzung
Als eine Grundlage für die weitere Zusammenarbeit der Schweiz mit den Staaten Osteuropas
wurde eine vertiefte Analyse zwecks differenzierterem Verständnis des Transitionsprozesses
in Auftrag gegeben (A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr
Schatten. Evaluation EE2003/4, Band 1). Auf der Grundlage dieser Analyse erfolgt diese externe
Bilanz der Programme von DEZA und seco, welche zum Ziel hat, die zur Anwendung
gelangten Strategien, Instrumente und Vorgehensweisen sowie Lernprozesse zu überprüfen.
Im Vordergrund standen die Bewertung der Relevanz, der Effektivität und der Lernprozesse
von DEZA und seco und ihrer angewandten Instrumente seit 1992. Das Pflichtenheft (Terms
of reference) für diese Bilanz befindet sich im Anhang.
2
Der Begriff der Transition wird in dieser Studie als Synonym zum im deutschen Sprachraum eigentlich geläufigeren Begriff der
Transformation verwendet.

DEZA und seco begleiten diesen Lernprozess mittels einer zentralen Lerngruppe zwecks
besserer Koordination mit den Evaluationsteams und im Hinblick auf eine effektive Umsetzung
der Empfehlungen.
1.3 Evaluationsteam und Ablauf
Mit der Bilanzierung der Ostzusammenarbeit haben die DEZA und das seco zwei externe,
interdisziplinäre Teams beauftragt. Die Arbeitsgemeinschaft Terra Consult (René Grossmann)
/ Ernst Basler und Partner (Andreas Zysset, Hans A. Merz und Roger Pfammatter) /
Taesco (Götz Schürholz) bearbeitet in diesem Rahmen die Ostzusammenarbeit des seco
sowie das Fallbeispiel Kirgisistan 3 . Das Team des NADEL / ETH Zürich (Pius Fischer, Ruedi
Baumgartner, Rolf Kappel, Marie-Laure Müller, Samuel Wälty und Dieter Zürcher) bilanziert
die Zusammenarbeit der DEZA sowie das Fallbeispiel Bulgarien. Eine zusätzliche Studie befasst
sich mit dem Landesprogramm in Bosnien & Herzegowina (KEK, Daniel Kessler und
Markus Engler).
Die beiden Evaluationsteams von Terra Consult / Ernst Basler + Partners AG / Taesco sowie
dem NADEL trafen sich am 6. März zur ersten Aussprache im Hinblick auf die Abstimmung
eines gemeinsamen Vorgehens zur Bilanzierung der Ostzusammenarbeit. Die Methodik
wurde anschliessend in weiteren gemeinsamen Sitzungen soweit konkretisiert, dass in wesentlichen
Elementen ein methodisch abgestimmtes Vorgehen möglich wurde, welches gewisse
Quervergleiche ermöglicht und in einen gemeinsam erarbeiteten Bericht mündet.
Die beiden Evaluationsteams haben sich im Verlaufe der Auswertungsarbeiten gegenseitig
laufend über den Stand der Arbeiten informiert und methodische Fragen geklärt.
Die Analyse des Fallbeispiels in Kirgisistan beruht ausschliesslich auf Interviews in der
Schweiz und einer Fragebogenauswertung kirgisischer Partner durch ein lokales Konsulentenbüro
(CASE). Zu Bulgarien wurde eine Mission vor Ort durchgeführt.
1.4 Rahmenbedingungen der Bilanz
In Anbetracht des extrem knappen Zeitbudgets und des gesamten Umfangs der bisherigen
Ostzusammenarbeit, der geographischen, politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Diversität
der 27 Partnerländer (plus Kosovo), den mehreren hundert DEZA und seco Projekten
sowie der methodischen Herausforderungen sind der folgenden Bilanzierung Grenzen gesetzt.
Die Analyse der Ostzusammenarbeit musste mittels rigoroser Selektion bezüglich Untersuchungsbreite
(Zahl der Projekte und Länder) und bezüglich der Untersuchungstiefe (Detaillierungsgrad)
und der zeitlichen Dynamik (unterschiedliche Transitionsprozesse) eine
ausgewählte Kombination von Methoden einsetzen, damit in kurzer Zeit aussagekräftige Analysen
erstellt werden konnten.
Die Ausarbeitung des Evaluationsinstrumentariums (Kriterien, Portfolioanalyse, Fragebogen
und Interviews sowie der Livelihood-Analyse im Fallbeispiel Bulgarien) konnte erst nach ergänzenden
Diskussionen mit dem Verfasser der Transitionsanalyse Ende April abgeschlossen
werden. Angesichts der vielfältigen Herausforderungen war der Zeitraum zur Abstimmung
einer gemeinsamen Erhebungs- und Auswertungsmethodik extrem eng bemessen.
Das rechtzeitige Vorhandensein der notwendigen Daten für die Portfolio-Analyse und diverse
Unterlagen war ebenso extrem zeitkritisch. Die Sichtung, Auswahl und Beschaffung dieser
3 Im Fallbeispiel Kirgisistan wurden die Interviews vor Ort (anhand der vorgegebenen Fragebögen) durch ein lokales Konsulentenbüro
durchgeführt, nämlich durch das Centre for Social and Economic Research (CASE), mit Roman Mogilevski, Robert
Brudzynski, Yulia Miranova und Aziz Atamanov.
2

Unterlagen hat mehr Zeit in Anspruch genommen als erwartet. Dies hat die Periode der effektiven
Bearbeitungszeit für beide Teams weiter reduziert. Effektiv konnten die diversen
Auswertungs- und Analyseschritte erst vier Wochen vor Abgabe des Berichtsentwurfs beginnen.
1.5 Aufbau des Berichtes
Die Analyseergebnisse der beiden Evaluationsteams sind in diesem Bericht integriert. Die
Federführung für die Gesamtanalyse des seco Programms sowie des Fallbeispiels Kirgisistan
liegt bei Terra Consult / Ernst Basler + Partner AG / Taesco. Entsprechend liegt die
Federführung für die Gesamtanalyse des DEZA Programms und des Fallbeispiels Bulgarien
beim NADEL. Die restlichen Teile des Berichtes geben eine gemeinsame Sichtweise wieder.
Das Fallbeispiel zu Bosnien und Herzegowina lag erst in der Schlussphase der Bilanzierung
vor, und wurde lediglich als Anhang beigefügt.
Die methodischen Unterlagen zu den mündlichen und schriftlichen Befragungen sowie die
detaillierten Auswertungsunterlagen finden sich im Anhang des Berichtes.
1.6 Dank
Der Auftrag konnte nur dank der flexiblen, pragmatischen und offenen Zusammenarbeit von
DEZA und seco Mitarbeitern an den Zentralen und der Unterstützung aus den Kooperationsbüros
termingerecht erledigt werden. Die Interviewpartner und mit Fragebogen erfassten
Einschätzungen von schweizerischen und lokalen Partner haben wesentliche strategische
und operationelle Erfahrungen in diese Bilanz eingebracht. Besonderer Dank geht an Kuno
Schläfli (DEZA) und Thomas Knecht (seco) für die umfassende Unterstützung der beiden
Evaluationsteams.
3

2 Rückblick auf die Ostzusammenarbeit und den
Transitionsprozess
2.1 Rahmenkredite
In der Folge der Umwälzungen in Osteuropa und der ehemaligen Sowjetunion, die zu Ende
der 80-er Jahre des vorigen Jahrhunderts eine neue Ära der Beziehungen Ost-West eröffnete,
verabschiedeten Bundesrat und Parlament insgesamt drei Rahmenkredite und einen Zusatzkredit
von insgesamt 3.05 Mia. CHF zur Unterstützung des Transitionsprozesses:
1989 der 1. Rahmenkredit von 250 Mio. CHF zur Finanzierung von Soforthilfemassnahmen,
die schwergewichtig auf Polen, Ungarn und die Tschechoslowakei ausgerichtet
waren, wobei das mittelbare Interesse der Schweiz darin bestand, einen kontrollierten,
die internationale Stabilität nicht gefährdenden Wandel in Richtung auf mehr politische,
wirtschaftliche und gesellschaftliche Freiheiten, mehr Pluralismus, mehr Rechtstaat und
Respektierung der Menschenrechte in Osteuropa zu unterstützen;
1992 der 2. Rahmenkredit von 800 Mio. CHF zur Weiterführung der 1990 begonnenen
Zusammenarbeit mit den oben genannten Staaten, mit der ausdrücklichen Absicht “den
bereits erfolgten Wandel zu sichern“, und der expliziten Ausweitung der Zusammenarbeit
auf die gesamte ost- und mitteleuropäische Region (insbesondere auf die baltischen
Staaten und auf Südosteuropa);
1992 der Zusatzkredit von 600 Mio CHF mit der ausdrücklichen Erweiterung der Zusammenarbeit
auf die Staaten der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) und Georgien;
1998 der 3. Rahmenkredit von 900 Mio. CHF mit einer ausdrücklichen Verschiebung
der geographischen Prioritäten und der Neuausrichtung auf Südosteuropa und Zentralasien.
2001 der Zusatzkredit von 500 Mio. CHF mit der Verlängerung und Aufstockung des
dritten Rahmenkredites.
Als erkannt wurde, dass die Zusammenarbeit mit den Staaten des Ostens für eine längere
Zeitspanne zu einem festen Bestandteil der schweizerischen Politik werden würde, wurden
1995 mit dem allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss vom 24.3.1995 (BB-95) die Ziele der
Osteuropapolitik anhand der zentralen Begriffe ’Rechtsstaatlichkeit’, ’Menschenrechte und
Demokratisierung’ sowie ’nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung’, ’marktwirtschaftliche
Grundsätze’ und ’Schutz der Umwelt’ präzisiert und festgeschrieben. Dieser bildet
die Grundlage für die Zusammenarbeit schlechthin und damit für die Tätigkeit von seco und
DEZA im Besonderen. Darüber hinaus wird in den verschiedenen Berichten zur Zusammenarbeit
die Vision von Bundesrat und Parlament reflektiert.
1995 inspizierte eine Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates die Zusammenarbeit
mit Osteuropa. U.a. empfahl sie eine Auswertung und Rückkoppelung der Analysen auf die
Vollzugsorganisation und auf die konzeptuellen und politischen Rahmenbedingungen aller
Instrumente der Osteuropahilfe, und erweiterte die Betrachtungsweise explizit auf die Wirksamkeit
und Nachhaltigkeit der Instrumente.
2.2 Formen und Instrumente der Zusammenarbeit
Der Bundesbeschluss von 1995 liess grundsätzlich jede Form von Zusammenarbeit zu, um
damit auch mit Flexibilität auf neue Entwicklungen reagieren zu können. Konkret aber signalisierte
er die Technische und die Finanzielle Zusammenarbeit. Bei der letzteren handelt es
sich dabei um die folgenden 4 Instrumente: (1) Finanzierungszuschüsse, (2) Investitionsför-
4

derung, (3) Handelsförderung sowie (4) die Zahlungsbilanzhilfe, Entschuldungsmassnahmen
und Finanzsektorunterstützung. Als eine spezielle Art gehören die Kreditgarantien dazu.
2.3 Kernaussagen zur Transition gemäss Transitionsanalyse
(Zusammenfassung aus A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr Schatten. Evaluation EE2003/4, Band 1)
Das Ende der kommunistischen Herrschaftssysteme und die Auflösung der Sowjetunion zu
Beginn der 90er Jahre hatte zwei fundamentale Ursachen: das sozialistische System war
politisch nicht mehr legitimierbar und wirtschaftlich nicht mehr finanzierbar. Dies hat in Osteuropa
einen Umbruch von historischen Dimensionen ausgelöst. Er umfasst den Übergang
von der sozialistischen Einparteienherrschaft zur parlamentarischen Demokratie und von der
Planwirtschaft zur Marktwirtschaft. Ideologisch zwangsvereinheitlichte und abgeschottete
Gesellschaften mutieren zu pluralistischen und offenen Gesellschaften.
Die Entlassung in die politische und wirtschaftliche Unabhängigkeit hat in mehreren Ländern
zu schweren Konflikten und Kriegen geführt, nicht nur verbunden mit grossem, menschlichen
Leiden und Zerstörungen, sondern ebenso mit umfangreichen Flüchtlingsströmen, die auch
die westlichen Länder erreichten.
Politisch wurden die ersten Reformschritte (Aufhebung des Parteiprimats, freie Wahlen, Anerkennung
der Menschenrechte) durch Verfassungsreformen vorgenommen. Der wirtschaftliche
und soziale Transformationsprozess verlief in drei sich überschneidenden Phasen: Liberalisierung
und Makrostabilisierung, Privatisierung, institutionelle Reformen. Die ersten Reformschritte
lösten zunächst in allen Transitionsländern massive Wirtschaftskrisen mit gravierenden
Verschlechterungen der Lebensverhältnisse grosser Bevölkerungsteile aus.
Die bislang erreichten Transitionserfolge variieren stark und weisen geografisch ein deutliches
Gefälle von Nordwesten nach Südosten auf. Die erfolgreichsten Reformer sind die
Länder mit Kurs auf die EU, wobei diese Perspektive für rund die Hälfte der 27 Transitionsländer
besteht: für acht Beitrittskandidaten im Jahr 2004, für zwei bis drei Länder in den Jahren
2007/08, und für einige der Mitglieder des Stabilitätspakts für Südosteuropa zu einem
vorläufig noch unbekannten Zeitpunkt. In den sieben ärmsten GUS-Staaten steht die Bekämpfung
der Armut als Entwicklungsziel im Vordergrund. In den anderen Transitionsländern
(vor allem Russland und Ukraine) sind gut fokussierte gesamtgesellschaftliche Entwicklungsperspektiven
kaum zu erkennen.
Beim Aufbau wirtschaftlicher und sozialer Institutionen bestätigt sich, dass die Institutionalisierung
ungleich schleppender vor sich geht und erst einige Zeit nach den Makro- und Mikroreformen
zu greifen beginnt. Die EU Kandidaten haben sich bis heute in ihren Institutionen
westlichen Standards zu etwa 80% angenähert. Die übrigen Länder erreichen mit starker
Streuung zwischen 40 bis 60%. Die Mehrzahl dieser Länder kämpft nach wir vor mit erheblichen
Problemen der Armut und Perspektivlosigkeit grosser Bevölkerungsteile, mit Problemen
des Rent-seeking und endemischer Korruption sowie dem andauernden Raubbau an
Umweltgütern und natürlichen Ressourcen.
Der Umbau der Institutionen ist so komplex und zeitraubend, weil er sich auf dem Substrat
der Lebensumstände der Menschen vollzieht. Die Institutionen werden ihre Nachhaltigkeit im
Sinne dauerhafter Stabilität erst erreichen, wenn die Werte, Normen und das Verhalten der
Mitglieder der Gesellschaften sie auch tragen. Daher ist die Transition erst abgeschlossen,
wenn die neuen Institutionen rechtlich, wirtschaftlich und sozial ein menschenwürdiges Dasein
erlauben und ermöglichen. Insbesondere die ärmeren Transitionsländer sind davon
noch weit entfernt.
5

3 Untersuchungsobjekt und -konzept
3.1 Übergeordnete Zielsetzungen der Bilanz
Die Bilanz soll zu einer Standortbestimmung der schweizerischen Ostzusammenarbeit beitragen
(vgl. ausführlicher Kapitel 1). Die Lehren und Erkenntnisse aus einer guten Dekade
Ostzusammenarbeit werden in die Strategie- und Konzeptentwicklung für die Weiterführung
der Kooperation einfliessen und die Erstellung der Botschaften zu einem neuen Rahmenkredit
(RK IV) und zu einer neuen Gesetzesgrundlage für die Ostzusammenarbeit unterstützen.
3.2 Fragestellungen
Folgende Grundlagen wurden für die Ausarbeitung der Fragestellungen der Ostbilanz beigezogen:
Gesetzliche Vorgaben, insbesondere der Bundesbeschluss vom 24. März 1995 über die
Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS
Strategiepapiere von DEZA und seco, insbesondere zur Ostzusammenarbeit
Transitionsanalyse, insbesondere die darin ausgearbeiteten Kernaufgaben der Transition
Qualitätsstandards der internationalen Zusammenarbeit (siehe dazu etliche der in den
Terms of Reference enthaltenen Fragen)
Es stellen sich somit die Grundfragen, in welchem Ausmass die schweizerische Ostzusammenarbeit
den gesetzlichen Vorgaben und den daraus abgeleiteten seco- und DEZA-
Strategien entspricht, inwieweit sie die sich ändernden Herausforderungen des Transitionsprozesses
aufgreift und wie sie die in der Zusammenarbeit üblichen Standards erfüllt.
Gestützt auf diese Grundfragen haben die beiden Teams in einem ersten Analyseschritt eine
gemeinsame Fragematrix mit folgender Gliederung erarbeitet und den Auftraggebern zur
Stellungnahme vorgelegt:
Relevanz und Zielorientierung
Ziele und Prinzipien der Ostzusammenarbeit
Ostzusammenarbeit und Transitionsprozess
Instrumente und Profil der schweizerischen Ostzusammenarbeit
Spezielle und regionale Fragen (bspw. Zusammenarbeit mit Russland oder mit EU Beitrittskandidaten)
Effektivität und Nachhaltigkeit
Resultate
Nachhaltigkeit
Impakt (soweit als möglich)
Kooperations- und Lernprozesse
Zusammenarbeit mit nationalen und lokalen Partnern; Wissen, Partizipation und „Ownership“
Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Partnern
Kooperation DEZA-seco
Know-how Einsatz
Die detaillierte Fragematrix ist im Anhang A.3.1 enthalten. Die den einzelnen Analysekapiteln
in Kästchen vorangestellten Leitfragen sind integral der Fragematrix entnommen.
6

3.3 Systemgrenzen der Untersuchung
Im Rahmen dieser Bilanz standen die Projekte und Programme der Ostzusammenarbeit der
DEZA und des seco zur Bewertung. Gleichzeitig waren nebst der Humanitären Hilfe der DE-
ZA weitere Schweizerische Bundesämter in Osteuropa tätig. In Südosteuropa, zum Beispiel,
lagen diese Beiträge zwischen 1996 und 2002 mit rund CHF 574 Millionen höher als die
Leistungen von OZA/DEZA und seco mit zusammen CHF 531 Millionen und verteilten sich
wie folgt: Humanitäre Hilfe der DEZA (CHF 143 Millionen), Unterstützung der freiwilligen
Rückkehr durch das BFF (CHF 256 Millionen), Friedenserhaltende Massnahmen durch die
Politische Abteilung IV des EDA (CHF 82 Millionen) und Einsätze des VBS (CHF 187 Millionen).
Das BFF hat für die Umsetzung gewisser Projekte in Bosnien & Herzegowina und Kosovo
die DEZA beauftragt. Die gemeinsamen Kooperationsbüros von DEZA und seco leisteten
somit auch koordinatorische Unterstützung für Projekte, welche nicht Bestandteil dieser Bilanz
sind.
Systemgrenzen der Bilanz
1989 2003
Politische, soziale und wirtschaftliche
Transition (Osteuropa und GUS)
1. RK (März
1990)
BZO/EDA
(ab 1990)
2. RK (Jan 1992)
CHF 800 Mio.
Abbildung 1: Systemgrenzen der Bilanz
2. RK Aufstockung
(März 1993)
CHF 600 Mio.
DEHZO
(ab 1.1.95)
3. RK (März 1999)
CHF 900 Mio.
AZO
(ab 1.1.96)
3. RK Aufstockung
(Sommer 2002)
CHF 500 Mio.
Technische Zusammenarbeit: Reformen, Wissenstransfer, Vernetzung, Kleinkredite
BAWI
(ab 1990)
seco
(ab 1.1.1999)
OZA
(ab 2003)
Finanzielle Zusammenarbeit: Handels- und Investitionsförderung, Kreditgarantien, Zahlungsbilanzhilfen,
Finanzierungszuschüsse (à fond perdu)
Politik & Öffentlichkeit
CH
CH Partner
Unternehmen
NGOs, Kantone/
Gemeinden, etc.
Humanitäre
Hilfe (DEZA)
PA IV
BFF
BUWAL
VBS
Lokale Partner:
Verwaltung
Zivilgesellschaft
Private
Handels-
Beziehungen/
Direkt- Investitionen
Dez. 2004
Andere Geber:
EU, WB, UN,
EBRD, etc.
7

3.4 Methodischer Ansatz und Beurteilungskriterien
3.4.1 Perspektive: gesetzliche Vorgaben
Die Bilanzierung der Zusammenarbeit muss vor dem Hintergrund der gesetzlichen Vorgaben
erfolgen, besteht doch das Mandat von seco und DEZA im Bereich der Ostzusammenarbeit
schlussendlich in der Umsetzung dieser Vorgaben.
Auf der Grundlage des ersten Rahmenkredites startete also 1990 die Zusammenarbeit mit
den Ostländern. Der erste und zweite Rahmenkredit, wie auch der Zusatzkredit von 1992,
stützen sich auf einfache Bundesbeschlüsse, die einen klaren Finanzierungsrahmen vorgaben,
aber keine ausformulierten Zielvorgaben enthielten. Erst der 1995 beschlossene, allgemeinverbindliche
Bundesbeschluss (BB 95) schliesst diese Lücke mit explizit ausformulierten
Zielvorgaben. Diese waren auch die Basis für den dritten Rahmenkredit von 1998.
Für die vor 1995 begonnenen Projekte der Ostzusammenarbeit bestanden somit keine gesetzlichen
Vorgaben im formalen Sinne. Damit besteht auch keine klare gesetzliche Bezugsbasis
für die Bilanzierung dieser frühen Projekte. Ein Vergleich der Botschaften zu den ersten
zwei Rahmenkrediten mit den Vorgaben des BB 95 zeigt aber, dass sich die damalige
Begründung und Einordnung der Ostzusammenarbeit nicht fundamental von den Vorgaben
des BB 95 unterscheiden. Um vergleichbare Aussagen über die ganze Periode der Ostzusammenarbeit
seit 1990 zu erhalten, werden deshalb die Vorgaben des BB 95 in dieser Evaluation
der Auswertung der gesamten Periode zu Grunde gelegt. Im BB 95 enthalten sind die
politische Finalität (d.h. die Absichten), die Ziele, die Grundsätze und weitere gesetzliche
Vorgaben für die Zusammenarbeit.
Die politische Finalität zeigt die grundlegenden Interessen der Schweiz für eine Zusammenarbeit
mit den Staaten Osteuropas und somit den Zweck der Zusammenarbeit (vgl.
Tabelle 1). In der Vernehmlassung zum BB 95 fand sich eine fast einmütige Zustimmung zu
den Interessen der Schweiz an einer Zusammenarbeit, wobei humanitäre, sicherheitspolitische,
wirtschaftliche und ökologische Argumente ins Feld geführt wurden. Die Zusammenarbeit
soll gemäss den Resultaten der Vernehmlassung nicht nur einen Übergang zu Demokratie
und Marktwirtschaft ermöglichen, sondern auch eine allfällige Ost-West-
Wanderbewegung verhindern helfen.
Politische Finalität Quelle
F1: Förderung von Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent Botschaft BB 95, Ziffer 12
F2: Eingliederung der interessierten Länder in die europäische Wertegemei nschaft Botschaft BB 95, Ziffer 12
Tabelle 1: Politische Finalität der Zusammenarbeit
Die Ziele der Zusammenarbeit zeigen auf, welche Stossrichtungen der Schweiz geeignet
erscheinen, dem Zweck der Zusammenarbeit gerecht zu werden. Die Ziele erscheinen im
ersten materiellen Artikel (Art. 2) des BB 95 und sind allgemein gehalten. Sie sollten sich in
ihrer grundsätzlichen Formulierung sowohl für die Schweiz als auch für die Partnerländer als
gemeinsame Basis der Zusammenarbeit eignen. Die Ziele werden durch Unterziele (Nebensätze
in Art. 2 des BB 95) und durch Erläuterungen (im Botschaftstext zum BB 95) verdeutlicht.
Die Ziele in ihrem Zusammenhang mit den Unterzielen und den Erläuterungen sind in
Abbildung 2 aufgeführt.
8

Ziele BB 95 Unterziele BB 95 BB 95: Erläuterungen gemäss
Botschaftstext
Z1. Förderung und Stärkung der
Rechtsstaatlichkeit und der
Menschenrechte sowie Aufbau und
Festigung des demokratischen Systems
(BB, Art. 2, Buchstabe a)
Z2. Förderung einer nachhaltigen
wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung
(BB, Art. 2, Buchstabe b)
Z1.1.: Aufbau und Festigung stabiler
politischer Institutionen
Z2.1. Förderung der wirtschaftlichen
Stabilität
Z2.2. Förderung des
Einkommenswachstums
Z2.3. Verbesserung der
Lebensbedingungen der Bevölkerung
Z2.4. Förderung der kulturellen
Entwicklung
E1.1.1. Aufbau des Rechtswesens und
effizienter Verwaltungsstrukturen
E1.1.2. Beitrag zur Garantie und
Respektierung der Grundfreiheiten
E1.1.3. Einführung freier und geheimer
Wahlen
E1.1.4. Erarbeitung demokratischer
Verfassungen
E1.1.5. Überwindung der
Zwangsorganisation der Gesellschaft
(freie Zulassung von Parteien,
Gewerkschaften, Berufsverbänden,
Selbsthilfeorganisationen und
Interessengruppierungen)
E.1.1.6.Ausbau und Pluralisierung des
gesellschaftlichen Dialogs
E1.1.7. Festigung einer zivilen
Gesellschaft
E.2.1.1. Unterstützung der Prinzipien
der Marktwirtschaft
E.2.2.1. Liberalisierung der Märkte
E.2.2.2. Förderung privatwirtschaftlicher
Strukturen
E2.2.3. Unterstützung zielgerichteter
Investitionen zur Modernisierung der
wirtschaftlichen Infrastruktur
E2.2.4. Unterstützung der
Berufsbildung
E2.3.1. Beitrag zum Kampf gegen
steigende Arbeitslosigkeit, Inflation,
Zunahme der Armut und Zerstörung
des sozialen Netzes
E2.4.1. Pflege des gemeinsamen
kulturellen Erbes
Z2.5. Schutz der Umwelt E2.5.1. Reduzierung und Verhinderung
von Schäden an Luft, Wasser, Boden
und Oekosystem
Z2.6. Rationelle Verwendung der
natürlichen Ressourcen
Abbildung 2: Ziele, Unterziele und Erläuterungen der Zusammenarbeit
E2.6.1. Unterstützung von
Massnahmen und Politik für einen
effizienten, wirtschaftlichen,
umweltschonenenden und sicheren
Umgang mit Energie
9

Die Grundsätze der Zusammenarbeit entsprechen Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit.
Diese ergeben sich insbesondere aus der Berücksichtigung anderer als der für
die Osthilfe formulierten Ziele der Schweiz. In diesem Sinne stellen die Grundsätze sicher,
dass der Mitteleinsatz für die Zusammenarbeit mit den Ostländern in einer verhältnismässigen
Weise erfolgt. Die Grundsätze im Einzelnen gemäss dem BB 95 sind in Tabelle 2 aufgeführt.
Grundsätze Quelle
G1: Teil der schweizerischen Aussenpolitik, insbesondere durch eigenes sicherheits- und stabilitätspolitisches
Interesse an Überwindung und Vermeidung von w irtschaftlichen und sozialen
Gegensätzen, ökologischen Katastrophen, Nationalismen, regionalen Konflikten und Krisen s owie
unkontrollierten Bevölkerungswanderungen
G2: Solidarische Mitverantwortung, insbesondere durch Teilnahme an internationaler Zusammenarbeit,
Beitrag zum Gelingen der Reformen in Osteuropa und zum Aufbau Gesamteuropa s,
Übernahme von einem Teil der gesamteuropäischen Verantwortung zur Überbrückung des wir tschaftlichen
Grabens zwischen West und Ost
G3: Berücksichtigung der Verhältnisse in den Partnerländern, insbesondere in geographischer,
sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Hinsicht
G4: Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern , insbesondere
der Bevölkerung, welcher die Massnahmen letztlich zugute kommen
G5: Ergänzung eigener Anstrengungen der Partner , insbesondere indem schweizerischer Beitrag
als Hilfe zur Selbsthilfe und als Katalysator wirkend, hauptsächlicher Anteil zur Verwir klichung
grundsätzlich vom Partner kommend, schweizerischer Beitrag wenn immer möglich finanziell
mitgetragen von den unmittelbaren Nutzniessern und den sonst am Erfolg Interessierten, Wille
der jeweiligen Regierung vorhanden, Reformen durchzuführen, als V oraussetzung, Verantwortung
für den Reformprozess bei den jeweiligen Ländern, Unterstützung in der Regel nur auf B egehren,
aktive Mitwirkung des Landes und der betroffenen Bevölkerung, Einfügung in Aktionen,
welche vom Partner in eigener Verantwortung durchgeführt werden, Definition der schweizerischen
Unterstützung gemeinsam mit den Verantwortlichen der jeweiligen Länder
G6: Koordination mit den Anstrengungen der Partner , insbesondere mit dem Partner und dessen
eigenen Anstrengungen
G7: Koordination mit den gleichgerichteten Leistungen anderer Herkunft , insbesondere mit
anderen öffentlichen oder privaten, schweizerischen oder ausländischen Quellen, inklusive i nternationalen
Organisationen mit Unterstützungspr ogrammen in Osteuropa
Tabelle 2: Grundsätze der Zusammenarbeit
10
BB 95,
Art. 3,
Abs. 1
BB 95,
Art. 3,
Abs. 1
BB 95,
Art. 3,
Abs. 2
BB 95,
Art. 3,
Abs. 2
BB 95,
Art. 3,
Abs. 3
BB 95,
Art. 5
BB 95,
Art. 5
3.4.2 Perspektive: Kernaufgaben der Transition gemäss Transitionsanalyse
Eine spezifische Anpassung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas an die Anforderungen,
welche sich aus dem Transitionsprozess ergeben, wird bereits mit den im BB 95
festgelegten Grundsätzen G3 (Berücksichtigung der Verhältnisse in den Partnerländern) und
G4 (Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern) gefordert.
Für eine angepasste Planung der Zusammenarbeit mit Osteuropa wären also idealerweise
die spezifischen Transitionsanforderungen in den einzelnen Ländern und in den jeweiligen
Zeitphasen im Voraus bekannt. Gemäss der Transitionsanalyse (2003) zeigt es sich aber,
dass eine allgemeingültige Formulierung der Transitionsanforderungen selbst in der Retrospektive
schwierig zu leisten ist. Hingegen hat diese Analyse Institutionen und Potentiale
herausgeschält, deren Aufbau in der Transition insgesamt betrachtet im Mittelpunkt steht.
Eine regional differenzierte und zeitlich dynamische Formulierung der Transitionsanforderungen
wäre wohl nur in einem sektorspezifischen Ansatz zu erreichen, wie er beispielsweise
im EBRD-Bericht Transition Impact Retrospective (2001) und dem entsprechenden Companion
Paper (2001) angegangen wurde.

Bezüglich der Transitionsanforderungen bildet für die vorliegende Bilanzierung - in Übereinstimmung
mit dem Pflichtenheft - die Transitionsanalyse (2003) die Grundlage. Danach besteht
die zentrale Aufgabe der Transition einerseits im Aufbau von Institutionen; in Übereinstimmung
mit der Transitionsanalyse werden dabei für die vorliegende Bilanzierung die in
Tabelle 3 aufgeführten Institutionen unterschieden. Anderseits werden gemäss den Ergebnissen
der Analyse auch Beiträge zur nachhaltigen Nutzung der Potentiale eines Landes als
Beiträge zur Förderung der Transition verstanden; in Übereinstimmung mit der Transitionsanalyse
werden dabei die in Tabelle 4 aufgeführten Potentiale unterschieden.
Institutionen
I1: politische Institutionen, inklusive kompetitives Wahlrecht, unabhängige Parteien, Interessengruppen, Pa rlament
mit Kontrollfunktion, Verwaltung mit gestärkter mittlerer Ebene, Verfassungsgerichtbarkeit
I2: zivilgesellschaftliche Institutionen, insbesondere Netzwerke freiwilliger Vereinigungen, welche einen
Vermittlungs- und Informationsfluss zwischen Gesellschaft und politischer Macht ermöglichen, welcher auf
Autonomie, Pluralismus, Legalität und Öffentlichkeit beruht
I3: wirtschaftliche Institutionen der ersten Phase, inklusive Preisliberalisierung, Handels- und Währungsliberalisierung,
Privatisierung kleiner Betriebe
I4: wirtschaftliche Institutionen der zweiten Phase, inklusive Privatisierung von Grossbetrieben, Gouvernanz
und Betriebsrestrukturierung, Wettbewerbspolitik, Infrastrukturreform, Banken - und Zinsliberalisierung,
Nicht-Bank-Finanzinstitutionen
Tabelle 3: Institutionen gemäss Transitionsanalyse (2003)
Potentiale
P1: menschliche Potentiale, insbesondere Gesundheit und Bildung
P2: soziale Potentiale, insbesondere Erwerbsmöglichkeiten und Zivilverantwortung
P3: technische Potentiale, insbesondere Versorgung mit Wasser, Gas, Strom, Heizung, Entsorgung von Abwasser
und Abfall; Wohnungsbau, Transport und Telekommunikation
P4: Ressourcen der Umwelt, insbesondere Umweltschutz und Nutzung der natürlichen Ressourcen
Tabelle 4: Potentiale gemäss Transitionsanalyse (2003)
3.5 Instrumentarium und Vorgehensweise der Bilanzierung
Die in Abschnitt 3.2 zusammengefassten Fragestellungen zur Zusammenarbeit werden mittels
drei Analysen und zwei Fallbeispielen angegangen. Diese sind in Tabelle 5 bezüglich
ihres Umfangs und ihrer Ausrichtung kurz beschrieben. Im Folgenden sind die Analysen und
Fallbeispiele bezüglich ihrer spezifischen Eigenschaften charakterisiert:
- Portfolio-Analyse: Diese Analyse stellt die in der Ostzusammenarbeit erbrachten Leistungen
(Outputs) dar. Die Daten zu den einzelnen Leistungen wurden von den zuständigen
seco- und DEZA-Mitarbeitern im Rahmen der üblichen Berichterstattung auf der Projektebene
erhoben. Dabei werden für die betrachteten Zeiträume die Daten aller Projekte
verwendet (Vollerhebung). Die Darstellung der Portfolio-Daten durch die Evaluationsteams
ist auf die gesetzlichen Zielvorgaben ausgerichtet. Die Portfolio-Analyse soll damit
die Angemessenheit und Relevanz der Ostzusammenarbeit bewerten. Sie ist bezüglich
dieser Punkte als eine Abfolge von Querschnittsanalysen angelegt, d.h. sie erlaubt für die
verschiedenen Phasen der Ostzusammenarbeit einen Vergleich der Projektportfolios von
seco und DEZA in den verschiedenen Ländern oder Ländergruppen.
11

- Meta-Analyse: Diese Analyse fasst die Ergebnisse externer Evaluationen (d.h. im Auftrag
von seco oder DEZA beziehungsweise von multilateralen Projektpartnern durch Dritte
verfasste Berichte) sowie interner Dokumente (d.h. durch seco- oder DEZA-Mitarbeiter
verfasste Notizen) zusammen. Die auszuwertenden Studien wurden durch seco und DE-
ZA in enger Abstimmung mit den Evaluationsteams gezielt ausgewählt. Die Studien untersuchen
die unmittelbaren Wirkungen (Outcomes) und teilweise die gesellschaftlichen
Wirkungen (Impacts) der Leistungen in der Ostzusammenarbeit, üblicherweise im Sinne
von Längsschnittanalysen, d.h. durch einen Vergleich der Situation vor und nach Projektdurchführung.
Die Zusammenfassung und die Auswertung dieser bestehenden Wirkungsstudien
durch die Evaluationsteams sind auf die gesetzlichen Vorgaben, die Anforderungen
der Transition sowie auf die Zusammenarbeit zwischen den Beteiligten ausgerichtet.
Die Meta-Analyse soll damit die Effektivität und die Kooperation in der Ostzusammenarbeit
bewerten.
- Interviews und Fragebogen: Die Interviews und Fragebogen erfassen die Einschätzungen
von Beteiligten zu Relevanz, Effektivität und Kooperation in der Ostzusammenarbeit.
Die Partner für die allgemeinen Interviews und Fragebogen wurden von seco oder DEZA
gezielt ausgewählt. Die Interviews und Fragebogen dienen zur Abrundung der in den
Desk Studies (Portfolio- und Meta-Analyse) gewonnenen Erkenntnissen.
- Fallbeispiele: Die Fallbeispiele sollen die Erkenntnisse aus den Analysen verdeutlichen
und zum besseren Verständnis der Wirkungszusammenhänge beitragen. Die Fallbeispiele
sind als Längsschnittanalysen ausgestaltet. Die Fallbeispielländer sowie die zu untersuchenden
Projekte wurden von seco und DEZA gezielt ausgewählt. Die gezielte Auswahl
der Partner für Interviews und Fragebogen erfolgte durch die Evaluationsteams. Die
Fallbeispiele sind als Einzelfalluntersuchungen zu verstehen, d.h. die festgestellten Ergebnisse
lassen sich nicht ohne Weiteres auf andere Projekte oder Länder übertragen.
Die Vorgehensweise ist insgesamt als nicht-experimentell zu bezeichnen, d.h. die Bilanz wird
bezüglich der tatsächlich erfolgten Ostzusammenarbeit und der daran Beteiligten gezogen,
ohne dass diese Ergebnisse mit den Verhältnissen in nicht betroffenen Ländern oder bei
Nicht-Beteiligten untersucht würden.
12

Umfang
Portfolio-Analyse:
seco:
Zeitraum Zur Verfügung
stehende Dokumente
Auswertung bezüglich
246 Projekte 1990 – 2002 Kurze Projektbeschreibung Mitteleinsatz, Zeitperiode, Länder, Implementie-
(eine Viertelseite pro Prorungsagenturen, Begünstigte, Instrumente, Sek-
DEZA:
jekt)toren,
Ausrichtung bezüglich Schweizer Vorgaben
und Potentiale der Transition
573 Projekte 1992 – 2002 Projektliste, Kurzbeschrei- Mitteleinsatz (Budget!), Länder, Sektoren, Part-
Meta-Analyse:
seco:
bungen bei laufenden Vorhabenner,
Begünstigte, Vergleich 1992-94 mit 2000-02
24 Externe Evaluationen 1990 – 2002 Evaluationsberichte (ca. Effektivität bezüglich Projektziele, Programmzie-
28 Interne Schlussnotizen
zwanzig bis mehrere hunle, Schweizer Vorgaben, Schweizer Grundsätze,
4 Landesprogramme
DEZA:
dert Seiten pro Bericht)
Schlussnotizen (drei bis
vier Seiten pro Notiz)
Ausrichtung bezüglich Institutionsaufbau in der
Transition; Erfahrungen und Empfehlungen
23 Externe Evaluationen 1997 – 2002 Evaluationsberichte (ca. Zielorientierung, Relevanz und Effektivität bezüg-
11 Landesprogramme
fünfzehn bis hundert Seiten lich Projektziele, Effektivität und Nachhaltigkeit,
Interviews / Fragebogen
allgemein:
seco:
pro Bericht)
Kooperation und Lernprozesse
7 Interviews mit seco- Vertre- 1990 – 2002 Interviewführung mittels 43 Rolle, Beitrag, Leistung und Profil des seco,
tern und Fachexperten
strukturierter Fragen, offe- Zusammenarbeit mit Partnern, Stärken und
30 Fragebogen
ner Diskussion schriftli- Schwächen der seco-Ostzusammenarbeit, Tran-
(15 seco und Kobü’s , 11
Counterparts und 4 Nutzniesser)
DEZA:
chemBewertungsfragebogen (6 offene Fragen für
Partner, 19 für Kobü’s und
ausgewählte Fragen mit
seco-Vertretern [inkl. 7
ergänzende Fragen])
sitionsherausforderungen, Erfahrungen und
Empfehlungen
7 Interviews mit DEZA Vertre- 1991 – 2002 Interviewleitfaden
Zielsetzungen, Stärken/Schwächen, Leistung
tern und Fachexperten
und Profil AZO, Rolle im Transitionsprozess,
23 Fragebogen
Partnerwahl, Nischen, Zusammenarbeit DEZA-
(12 DEZA / 11 CH Partner
und Konsulenten)
Fallbeispiel Kirgisistan:
1995 – 2002 10 strukturierte Fragen und
17 Bewertungsfragen
seco,
Erfahrungen und Empfehlungen
Landesprogramm
1993 – 2002 Interviewführung mittels 61 Alle Fragestellungen gemäss Abschnitt 3.2 sowie
2 seco-Projekte
strukturierter Fragen, offe- ergänzende Projekt spezifische Fragestellungen
2 DEZA-Projekte
10 Interviews / Fragebogen in
der Schweiz (seco-, DEZA-
Vertreter, Projekt-Regisseure,
-Konsulenten und -
Evaluatoren)
18 Interviews / Fragebogen in
Kirgisistan (8 Lokale Partner,
8 Begünstigte und 2 Kobü-
Mitarbeiter)
ner Diskussion schriftlichemBewertungsfragebogen
(9 übergeordnete Fragen,
sowie Projekt spezifische
Fragen)
Landesprogramm
Projektdokumente
Fallbeispiel Bulgarien: 1992–2003
Landesprogramm
Interviewleitfaden
Themen gemäss Fragematrix.
2 seco-Projekte
Diskussion
Bei der Erfassung der Projekte zusätzlich Pro-
5 DEZA-Projekte
jektgeschichte und Zukunftsperspektiven
Interviews v.a. in Bulgarien
mit DEZA- und seco-
Vertretern, Projekt-
Regisseuren, lokalen Partnern,
Beteiligten und Begünstigten
Expertenrunde zum Thema
EU-Annäherung und Schweizer
Kooperation
Landesprogramm
Projektdokumente
Berichte multilateraler Organisationen
Hintergrunddokumente
Zudem: EU-Annäherung und Schweizer Kooperation
Tabelle 5: Instrumentarium der Bilanzierung
13

Die Auswertung der Dokumente sowie die Durchführung der Interviews in der Schweiz erfolgten
im Zeitraum von März bis Mai 2003. Für das Fallbeispiel Bulgarien wurde eine Mission
der Schweizer Konsulenten vor Ort Ende Mai 2003 durchgeführt; für das Fallbeispiel Kirgisistan
wurde auf Gesuch des Kooperationsbüros auf eine Mission vor Ort verzichtet und
die Interviews via lokalem Konsulentenbüro abgewickelt.
Für die Portfolio-Analyse wurde die Länderklassierung gemäss der Transitionsanalyse verwendet
(siehe folgende Tabelle). Zu beachten gilt, dass OECD, Weltbank und EBRD die
Länder Osteuropas und Zentralasiens unterschiedlich klassieren.
14
EU-Beitrittsländer Südosteuropa GUS-7 Rest-GUS
Baltische Staaten (Estland,
Lettland, Litauen)
Polen
Slowakische Republik
Tschechische Republik
Slowenien
Ungarn
Albanien
Bosnien & Herzegowina
Bulgarien
Kroatien
Mazedonien
Rumänien
Serbien & Montenegro
Kosovo
Armenien
Aserbaidschan
Georgien
Kirgisistan
Moldawien
Tadschikistan
Usbekistan
Tabelle 6: Zuordnung der Länder für die Portfolio-Analyse (gemäss Transitionsanalyse)
Russische Föderation
Ukraine
Weissrussland
Kasachstan
Turkmenistan

4 Ergebnisse
4.1 Das Gesamtprogramm des seco
4.1.1 Relevanz und Zielorientierung
4.1.1.1 Übergeordnete Ziele und Prinzipien der Ostzusammenarbeit
In Zusammenhang mit den übergeordneten Zielen und Prinzipien der Ostzusammenarbeit
stehen die folgenden, auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: In welchem Ausmass hat die Ostzusammenarbeit beigetragen zur Förderung und Stärkung der Recht sstaatlichkeit
und der Menschenrechte sowie Aufbau und der Festigung des demokratischen Systems?
2: In welchem Ausmass hat die Ostzusammenarbeit beigetragen zur Förderung einer nachhaltigen wir tschaftlichen
und sozialen Entwicklung?
In der Portfolio-Analyse wurden alle seco-Projekte bezüglich ihrer Ausrichtung charakterisiert.
Bezogen auf die gesetzlichen Vorgaben gemäss BB 95 wurden dabei pro Projekt ein
Hauptbeitrag und bis maximal drei Nebenbeiträge bestimmt. Die Ergebnisse dieser Ausrichtungsanalyse
sind in Abbildung 3 dargestellt. Dabei ist zu beachten, dass mit der Verordnung
über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom 6. Mai 1992 (insbesondere Anhang
vom 1. März 1998) eine Bezeichnung der Kompetenzbereiche gegeben wird, welche
sich auch in der Ausrichtung der seco-Projekte widerspiegeln sollte.
15

Hauptbeiträge auf gesetzliche Vorgaben seco
Anteil Projekte 1990-2002 mit Hauptbeitrag (Skala: 40 Projekte)
16
E2.4.1
E2.3.1
E2.2.4
E2.5.1
E2.2.3
E2.6.1
E2.2.2
Förderung wirtschaftliche
und soziale Entwicklung
E1.1.1
E2.2.1
Förderung Rechtsstaatlichkeit
und effiziente Verwaltung
E1.1.2
E2.1.1
E1.1.3
E1.1.7
E1.1.4
E1.1.5
E1.1.6
Nebenbeiträge auf gesetzliche Vorgaben seco
Anteil Projekte 1990-2002 mit Nebenbeitrag (Skala: 80 Projekte)
E2.4.1
E2.3.1
E2.2.4
E2.5.1
E2.2.3
E2.6.1
E2.2.2
Förderung wirtschaftliche
und soziale Entwicklung
E1.1.1
E2.2.1
Förderung Rechtsstaatlichkeit
und effiziente Verwaltung
E1.1.2
E1.1.1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen
E1.1.2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten
E1.1.3 Einführung freier und geheimer Wahlen
E1.1.4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen
E1.1.5 Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden etc.
E1.1.6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs
E1.1.7 Festigung einer zivilen Gesellschaft
E2.1.1 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft
E2.2.1 Liberalisierung der Märkte
E2.2.2 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen
E2.2.3 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur
E2.2.4 Unterstützung der Berufsbildung
E2.3.1 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation, Zunahme der Armut, Zerstörung des sozialen Netzes
E2.4.1 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes
E2.5.1 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser, Boden und Ökosystem
E2.6.1 Unterstützung von Massnahmen und Politik für wirtschaftlichen, umweltschonenden, sicheren Umgang mit Energie
Abbildung 3: Ausrichtung der seco-Projekte auf die gesetzlichen Vorgaben
E2.1.1
E1.1.3
E1.1.7
E1.1.4
E1.1.5
E1.1.6

Abbildung 3 zeigt, dass die seco-Projekte eindeutig und fast ausschliesslich auf die Förderung
der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung ausgerichtet sind (E2.1.1 bis E2.6.1, Erläuterungen
gemäss Abschnitt 3.3). Die Zielsetzungen im Bereich Rechtsstaatlichkeit und
Aufbau demokratischer Strukturen (E1.1.1 bis E1.1.7) werden nur am Rande, z.B. mittels
Katasterprojekten, unterstützt.
Die weitaus stärkste Ausrichtung der Projekte (ca. 21%) zielt im Hauptbeitrag auf die Unterstützung
von Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur
(E2.2.3), z.B. mittels Lieferungen zur Rehabilitierung der Elektrizitätsversorgung. Weitere
wichtige Hauptbeiträge (je ca. 12%) bilden die Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen,
vor allem KMU (E2.2.2), Massnahmen zur rationellen Verwendung und umweltschonendem
Umgang mit Energie (E2.6.1), Massnahmen zum Schutz der Umwelt (E2.5.1) und, z.B. durch
den Bau von Wasserversorgungen, die Verbesserung der Lebensbedingungen (E2.3.1).
Als Nebenbeitrag speziell relevant (ca. 18%) sind Massnahmen zur Unterstützung der Berufsbildung
(E2.2.4); dies sind in der Regel Projekt begleitende Ausbildungskomponenten bei
Materiallieferungen. Die Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes (E2.4.1) wurde als einziges
der Teilziele im Bereich nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung durch die
seco-Projekte nur sehr selten angesprochen.
Folgerungen zur Ausrichtung auf die Oberziele und Prinzipien der Ostzusammenarbeit
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Die Portfolio-Analyse zeigt somit, dass die seco-Projekte in ihrer Gesamtheit hinsichtlich
den speziellen Kompetenzen des seco - wie sie auch in der Verordnung über die Zusammenarbeit
mit den Staaten Osteuropas vom 6. Mai 1992 (Anhang) aufgeführt sind –
und bezüglich den gesetzlichen Vorgaben gemäss Abschnitt 3.3 gut ausgerichtet
und einigermassen gleichmässig verteilt waren.
4.1.1.2 Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Transitionsdynamik
In Zusammenhang mit der Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Transitionsdynamik
stehen die folgenden, auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: Wie hat sich die geografische Schwerpunktbildung den sich ändernden Herausford erungen angepasst?
2: Wie hat sich die thematische Orientierung (Sektoren) den sich ändernden Herausfo rderungen angepasst?
3: Wie war die Ostzusammenarbeit zur Förderung der 4 Schwerpunktspotentiale über die Zeit und die Re -
gionen ausgerichtet?
4: Wie hat sich die Wahl der Partner den sich ändernden Herausforderungen angepasst?
17

Geografische Schwerpunktbildung
Die geografische Schwerpunktbildung der seco-Projekte über die Zeit gemäss der Portfolio-
Analyse ist in Abbildung 4 dargestellt.
Zeitliche Entw icklung der geographischen Schwerpunktbildung seco
Jährlicher Mittelabfluss in Mio. CHF pro Ländergruppe/Region
Millionen CHF
140
120
100
80
60
40
20
0
18
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Regional
Rest -GUS
GUS-7
Südosteuropa
EU Kandidaten
EU-Kandidaten Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn
Südosteuropa Albanien, Bosnien & Herzegowina, Bulgarien, BR Jugoslawien, Kroatien, Kosovo, Mazedonien, Rumänien
GUS-7 Aserbeidschan, Georgien, Moldawien, Kirgistan, Tadschikistan, Usbekistan
Rest-GUS Kasachstan, Russland, Turkmenistan, Ukraine, Weissrussland
Regional Verschiedene Länder, nicht eindeutig einer der obigen Ländergruppen zuzuordnen
Abbildung 4: Entwicklung des jährlichen Mittelabflusses der seco-Projekte in die 4 Ländergruppen und
Regionalprojekte.
Ländergruppen gemäss Transitionsanalyse, 2003 (A. Melzer).
Abbildung 4 zeigt in der zeitlichen Entwicklung eine deutliche Chronologie der geographischen
Verlagerung: ab 1993/94 wurde die anfänglich fast ausschliessliche Unterstützung für
jene mittel- und osteuropäische Länder, die heute zur Gruppe der EU-Kandidaten gehören,
rasch weiter südlich und östlich auf Südosteuropa und schliesslich auf die GUS-Staaten
ausgedehnt. Deutlich wird insbesondere der Rückgang der bilateralen Unterstützung der
erstgenannten Ländergruppe ab 1997/98, die Zunahme der Bedeutung regionaler Projekte
ab 1996, sowie die jüngste Verlagerung von den Rest-GUS-Staaten zu GUS-7-Staaten.
Über den ganzen Zeitraum liegt bei den begünstigten Ländergruppen Südosteuropa mit 38%
der Finanzmittel an der Spitze, vor den EU Kandidaten (34%), den Rest-GUS-Staaten (15%)
und den GUS-7-Staaten (13%). Von allen begünstigten Ländern wurde Polen mit ca. 11%
der Finanzmittel mit Abstand am Stärksten unterstützt (vgl. die vollständige Portfolioanalyse
im Anhang A-1).
Thematische Orientierung / Sektorwahl
In der Sektorenwahl der seco-Projekte zeigt sich, dass über die gesamte Beobachtungsperiode
die Hälfte aller Finanzmittel in den Sektor Energie/Umwelt (v.a. Modernisierung der
Energieversorgung) geflossen ist (vgl. Darstellungen im Anhang A-1). Anteilmässig ist seit

1990/91 eine stetige Zunahme in diesem Sektor bis auf heute fast 60% festzustellen. In der
zeitlichen Entwicklung kann ab 1997/98 aber auch eine deutliche Zunahme der Bedeutung
des Sektors Wirtschaft registriert werden, der sich bei gleichzeitigem Rückgang der Anteile
für die Sektoren Infrastruktur und Sozialwesen/Gesundheit zum heute zweitwichtigsten Sektor
entwickelt hat. Die regionalen Unterschiede sind relativ gering. Deutlich wird eine zeitweilig
starke Ausrichtung der Projekte für EU-Kandidaten und Rest-GUS auf Sozialwesen/Gesundheit.
Nach Anteilen am Gesamtbudget von über 20% in der ersten Hälfte der 90er
Jahre, reduzieren sich aber die für Sozialwesen/Gesundheit eingesetzten Finanzmittel bis
ins Jahr 2002 praktisch auf Null. Dies entspricht dem getroffenen Entscheid zur Verlagerung
des Gesundheitssektors vom seco zur DEZA.
Potenzialausrichtung
Bezüglich der Ausrichtung auf die Potenziale der Transition (gemäss Transitionsanalyse
2003, A. Melzer) lässt sich feststellen, dass die seco-Osthilfe mit 40% resp. 30% der Finanzmittel
mehrheitlich auf das technische und das soziale Potenzial ausgerichtet war (Darstellungen
im Anhang A.2). Die Potenziale Umwelt/Ressourcen (16%) und Mensch (15%),
d.h. Gesundheit und Bildung, sind eher untergeordnet. In der zeitlichen Entwicklung sind die
Mittel für das Potenzial Umwelt/Ressourcen seit 1997 mehr oder weniger konstant geblieben,
während der Mittelflussrückgang für das menschliche Potential im gleichen Zeitraum
direkt mit der Verlagerung des Gesundheitssektors vom seco zur DEZA zusammenhängt. Es
bestehen einige regionale Unterschiede. Die technische Dominanz in den seco-Projekten hat
zwar in allen Ländergruppen ihre Gültigkeit. Bei den EU-Kandidaten und der Rest-GUS hat
die menschliche Dimension, v.a. aufgrund der Gesundheitsprojekte, aber ungleich grössere
Bedeutung als in GUS-7 und Südosteuropa.
Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen
Die Entwicklung der Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen ist in Abbildung 5 dargestellt.
Zeitliche Entwicklung des Einbezugs von Implementierungsagenturen seco
Anteil des jährlichen Mittelabflusses pro Agentur
Anteil in %
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
seco alleine
Andere
ERG
DEZA / EDA
UN / WTO
EBRD
Bretton Woods
Abbildung 5: Zusammenarbeit mit Implementierungsagenturen in seco-Projekten
Die Jahre 1990/91 sind wegen der geringen Anzahl der Projekte nicht sehr au ssagekräftig.
19

Aus Abbildung 5 ist erkenntlich, dass über den gesamten Zeitraum knapp die Hälfte aller
Projekte direkt durch das seco (respektive durch das seco beauftragte Konsulenten / -firmen)
durchgeführt wurden, dass aber seit den Anfangsjahren eine stetige Entwicklung hin zu mehr
Projekten mit externen Implementierungsagenturen stattgefunden hat. Heute sind über 80%
der Finanzmittel in Projekten mit externen Implementierungsagenturen gebunden. Von den
Projekten mit externen Implementierungsagenturen betrifft rund ein Drittel Projekte mit den
Bretton Woods Institutionen sowie je ein Viertel Projekte mit EBRD und der UNO bzw. WTO.
Insbesondere die Zusammenarbeit mit Bretton Woods und EBRD hat stark zugenommen
und bindet heute über 60% der Mittel. Dabei stehen Parallel-Finanzierungen und Co-
Finanzierungen im Vordergrund, wobei erstere wohl überwiegen (quantitative Angaben zur
Aufteilung zwischen Parallel- und Co-Finanzierung zur Zeit nicht verfügbar). Auffallend ist
schliesslich der gesamthaft geringe Anteil gemeinschaftlicher Projekte von seco und DEZA
(ca. 4%), der auch in der zeitlichen Dynamik kaum Veränderungen aufweist.
Folgerungen zur Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Transitionsdynamik
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Die geografische Schwerpunktbildung der seco-Projekte über die Zeit lässt sich interpretieren
als das Resultat einer flexiblen Anpassung an sich verändernde Bedürfnisse.
Diese Anpassung berücksichtigte einerseits die spezifischen Absichten der Ostzusammenarbeit
(Förderung von Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent, Eingliederung
der interessierten Länder in die europäische Wertegemeinschaft), insbesondere
indem in der Anfangsphase vor allem Länder unterstützt wurden, welche geografisch
und kulturell der Schweiz besonders nahe stehen und damit ein relativ rascher Erfolg
der Transition erwartet werden konnte. Anderseits wurden aber auch die generellen
Absichten der Entwicklungszusammenarbeit (Solidarität mit den Partnerländern) berücksichtigt,
mit einer stetigen Ausdehnung der Zusammenarbeit auf Länder in Osteuropa
und Zentralasien, welche eine besonders anspruchsvolle Transition zu bewältigen haben.
In diesem Sinne kann die geografische Schwerpunktbildung der vergangenen Zusammenarbeit
als eine ausgewogene Anpassung des seco-Portfolios an die sich verändernden
Bedürfnisse bezeichnet werden.
Ø Die Ausrichtung auf die vier Potentiale und die Sektoren lässt sich nur beschreibend
darstellen. Eine bewertende Analyse aus Sicht der Transitionsanforderungen ist
auf der Grundlage der Transitionsanalyse (2003) nicht allgemein möglich. Eine Beurteilung,
ob die Potential-Gewichtung durch die seco-Projekte eher einen progressiven oder
reagierenden Charakter aufwies, wäre wohl nur in einer sektor- und landesspezifischen
Betrachtungsweise zu erhalten.
Ø Bei der Zusammenarbeit mit externen Implementierungsagenturen stehen die multilateralen
Institutionen, allen voran die Weltbank und die EBRD, klar im Vordergrund.
Parallel-Finanzierungen mit multi- oder bilateralen Gebern bieten sowohl Raum für das
Einbringen spezifisch schweizerischer Kompetenzen als auch zusätzliche Möglichkeiten
für den Politikdialog und sind damit grundsätzlich zu begrüssen. Co-Finanzierungen sind
schwieriger zu beurteilen: Einerseits erlauben sie von ihrem Konzept her eine Harmonisierung
verschiedener Geber und eine Bündelung der Ressourcen; anderseits ist die Visibilität
der Co-Finanzierer klein und das Einbringen spezifischer Kompetenzen der Co-
Finanzierer in der Projektdurchführung schwierig, insbesondere im Falle eines dynamischen
Projektumfeldes.
20

4.1.1.3 Instrumentenwahl und Profil
In Zusammenhang mit der Wahl der Instrumente in der Ostzusammenarbeit stehen die folgenden,
auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: Wie hat sich das Portfolio der Instrumente im Transitionsprozess verändert?
2: Wurden die verschiedenen wirtschafts- und entwicklungspolitischen Instrumente situationsgerecht (zur
richtigen Zeit am richtigen Ort) eingesetzt?
3: Wie haben sich multi- und bilaterale Zusammenarbeit ergänzt?
4: Sind Umfang und Laufzeit der Projekte/Programme den Anforderungen der Transition angemessen?
5: Welche Funktionen erfüllen die Landesprogramme (Kohärenz, Fokussierung, Koord ination, etc.)?
6: Welchen Stellenwert hat die Ostzusammenarbeit im Vergleich mit anderen bi - und multilateralen Gebern
(Profil, relatives Gewicht)?
Die Instrumente des seco im Überblick
Die Ergebnisse der Portfolio-Analyse der seco-Projekte bezüglich der zeitlichen Entwicklung
der Instrumentenwahl sind in Abbildung 6 dargestellt.
Zeitliche Entwicklung der Instrumentwahl seco
Anteil des jährlichen Mittelabflusses pro Instrument
Anteil in %
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
ZABH Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen / Finanzsektorunterstützung
INVF Investitionsförderung
HAFO Handelsförderung
FIZU Finanzierungszuschüsse (Finanzhilfe à “Fonds perdu“)
Abbildung 6: Zeitliche Entwicklung der Instrumentenwahl in den seco-Projekte
Andere
Aufgrund der Abbildung 6 wird folgendes deutlich:
Ø Ca. 70% der Finanzmittel sind über Projekte der Finanzhilfe (Finanzierungszuschüsse)
(FIZU) geflossen. Der Rest teilt sich mehr oder weniger gleichmässig auf die anderen
drei Instrumente auf (ZABH ca. 11%; INVF ca. 8%; HAFO, ca. 7%).
ZABH
INVF
HAFO
FIZU
21

Ø In der zeitlichen Entwicklung ist eine leichte und stetige Verlagerung weg von den Finanzhilfeprojekten
zu beobachten (von maximal 80% des Gesamtvolumens im Jahre
1994 auf rund 60% im Jahre 2002).
Ø Gestärkt wurden seit Mitte der 90-er Jahre v.a. die Investitionsförderung (INVF) und die
ZABH-Mittel. Bezüglich dieser Veränderung sind kaum regionale Unterschiede nach
Ländergruppen auszumachen.
Finanzierungszuschüsse (FIZU; Finanzhilfe “à Fonds perdu“)
Die Finanzhilfe “à Fonds perdu“ durch Finanzierungszuschüsse war volumenmässig eindeutig
das wichtigste Instrument des seco. Es wurde in 2/3 der insgesamt 246 seco-Projekte und
in allen Regionen angewendet.
Die Finanzierungszuschüsse fokussierten schwergewichtig auf die Sektoren Umwelt (49 Projekte),
Energie (30), Infrastruktur (Kataster, Messwesen, etc.; 11), Gesundheitswesen (9; bis
zum Entscheid betreffend die Kompetenzübertragung an die DEZA), Transport (6) und Telekommunikation
(5).
Zu diesem Instrument können folgende Aussagen gemacht werden:
(a) Zum“ Grant“-Charakter der Finanzierungszuschüsse
In der Umfrage, den Interviews wie auch in verschiedenen Dokumenten wird der “Grant“-
Charakter (Finanzhilfe “à Fonds perdu“ ohne Pflicht zur Rückzahlung) stets als positives
Element der schweizerischen Unterstützung bezeichnet.
Im Rückblick gilt diese positive Beurteilung insbesondere für die Länder Zentralasiens. Obwohl
diese Länder zu Beginn ihrer Unabhängigkeit weitgehend schuldenfrei waren, ist heute
nach etwas mehr als einem Jahrzehnt der Transition die Auslandverschuldung sozusagen
zum Hauptproblem ihrer Entwicklung geworden. Im Falle von Kirgisistan beispielsweise, beläuft
sich die Auslandverschuldung Ende 2002 auf 96% (!) des Bruttosozialproduktes. Rund
2/3 dieser Auslandverschuldung besteht gegenüber multilateralen Finanzinstitutionen. Durch
den Grant-Charakter der seco-Finanzhilfe an diese Länder hat die Schweiz nicht zu dieser
problematischen Entwicklung beigetragen, was rückblickend als klares und ehrliches Zeichen
der Solidarität gewertet wird.
(b) Zur ’Gebundenen Hilfe’ (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten)
Die Finanzhilfe des seco war in der Regel an das Prinzip der ’gebundenen Hilfe’ geknüpft,
d.h. schweizerische Produkte und Dienstleistungen mussten berücksichtigt werden.
Ø Das Prinzip der ’gebundenen Hilfe’ folgt der Überlegung, dass die Projekte in den Partnerländern
auf jene Bedürfnisse zu fokussieren sind, bei denen die Schweiz ausgewiesene
Kompetenzen hat und komparative Stärken einbringen kann.
Ø Infolge der ’gebundenen Hilfe’ wurde ein wesentlicher Teil der Finanzhilfe via Schweizer
Unternehmen investiert, was letztlich auch der Schweizer Wirtschaft zu Gute kam. Ausserdem
war damit die Absicht verbunden, den Schweizer Unternehmen eine Chance zu
geben, sich den Zugang zu neuen, zukünftigen Märkten zu öffnen.
Ø Hinsichtlich des Zugangs zu neuen Märkten finden sich vor allem in der Evaluation des
Landesprogramms mit der Tschechischen Republik 4 Aussagen zu Folgeaufträgen für
Schweizer Firmen: Danach verzeichneten 58% der dort engagierten Lieferanten bis Ende
2000 keine Folgeaufträge, 30% Aufträge mit einem Finanzvolumen, das kleiner war als
das ehemalige Projektvolumen, und 12% Aufträge mit einem Finanzvolumen, das in etwa
der Grösse des ehemaligen Projektes entsprach. Der Anteil der Folgeaufträge war aber
je nach Sektor sehr unterschiedlich.
4 2001, durch Terra Consult (René Grossmann), Ernst Basler + Partner AG (Hans A. Merz) und Zuzana Koritschan realisiert.
22

Ø In der Evaluation des Landesprogramms mit der Tschechischen Republik finden sich
auch weitergehende Aussagen zur ’gebundenen Hilfe’. U.a. wurde festgestellt, dass das
Prinzip der ’gebundenen Hilfe’ vom seco tatsächlich umgesetzt wurde, dass aber dort, wo
Schweizer Produkte international wettbewerbsfähig sind, deren Förderung kaum der Bedingung
der ‘gebundenen Hilfe‘ bedarf, weil es in solchen Fällen über die Projekte hinaus
zu weiteren Lieferungen kam. Wo aber die internationale Wettbewerbsfähigkeit eher in
Frage stand, führte die Bindung durch die ‘gebundene Hilfe‘ zwar zur Berücksichtigung
der Schweizer Produkte. Folgeaufträge blieben aber eher aus (selbst bei Ersatzteilen,
was auch die Nachhaltigkeit dieser Projekte minderte), weil die Produkte einfach zu teuer
sind. Die Einschätzung der Konkurrenzfähigkeit der Schweizer Produkte durch die ehemaligen
Projektpartner bestätigte dieses Bild.
Ø In den letzten Jahren wurde die Erfahrung mit der ’gebundenen Hilfe’ auch seco-intern
zunehmend kritisch beurteilt und eine Optimierung und flexiblere Verwendung gesucht.
Zitate zum Prinzip der ‘gebundenen Hilfe‘ (Quelle: Externe Evaluationen [EE])
„In jenen Bereichen, wo die Schweiz wirklich über komparative Vorteile verfügt, war die Gebunde nheit
der Hilfe nicht ausschlaggebend für die Wahl von Produkten s chweizerischer Herkunft. Die
schweizerischen Produkte wären so oder so erste Wahl der tschechischen Partner gewesen. Die
Nachhaltigkeit der Projekte war nicht in Frage gestellt.“
„In 3 von 6 Projekten waren allerdings die komparativen Vorteile fragli ch. Der Ersatz durch kostengünstigere
Produkte anderer Herkunft erschien wahrscheinlich, und die entsprechenden schweiz erischen
Lieferfirmen verzeichneten auch keine Folgeaufträge.“
„Mit Blick auf das Ziel der Förderung des wirtschaftlichen Wandels ( im Partnerland) erwies sich die
Auflage der gebundenen Hilfe teilweise als Hemmnis.“
„Eine Flexibilisierung des Prinzips der gebundenen Hilfe wird empfohlen. Eine mögliche Form der
Flexibilisierung könnte darin bestehen, dass ein Teil der Hilfe (beis pielsweise 25%) nicht mehr an
die Bedingung der schweizerischen Herkunft der Produkte geknüpft wird und zielorientiert der Fö rderung
der Wirtschaft des Partnerlandes zur Verfügung steht. Eine andere Form der Flexibilisi erung
könnte darin bestehen, dass nur noch das Engineering schweizerischer Herkunft sein muss,
während die Produkte soweit wie möglich aus dem Empfängerland stammen sollten; dies könnte
sich allenfalls positiv auf die Förderung von Kooperationen zwischen Firmen auswirken.“
(c) Zur Evolution des Ansatzes und Sektoranalyse (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten)
Insbesondere in den Anfangsjahren stand die Lieferung technischer Komponenten klar im
Vordergrund der zahlreichen, weitgehend punktuell definierten Finanzhilfeprojekte des seco.
Sie beinhalteten aber stets auch gewisse Ausbildungskomponenten, namentlich für die
Handhabung der gelieferten Geräte und Ausrüstungen. Aus heutiger Sicht werden daher viele
der frühen Projekte als zu einseitig technisch und zu punktuell (ohne kohärenten Beitrag
zu einer eigentlichen Sektorpolitik) beurteilt. Dies kommt auch in den der Bilanzierung zur
Verfügung stehenden Unterlagen klar zum Ausdruck und entspricht auch der Selbstbeurteilung
durch das seco.
Aufgrund der Erfolgskontrollen und Schlussnotizen wird auch ersichtlich, dass viele Projekte
Probleme mit der Nachhaltigkeit zeigten, insbesondere in finanziellen Aspekten. Parallel dazu
wird erwähnt, dass die Partnerländer ihrerseits natürlich oft darauf erpicht waren, Geräte
und Ausrüstungen neuester Technologie zu erhalten, andererseits aber oft eher verschlossen
waren gegenüber Projekten mit starken Ausbildungskomponenten insbesondere in Management
und Policy-Bereichen.
Der Ansatz der Finanzhilfe wurde insbesondere in den letzten Jahren wesentlich erweitert.
Dies wird auch in der seco-Strategie 2006 reflektiert. In der heutigen Auffassung ist der Beitrag
zum politischen Dialog eine Projekt-Vorgabe. Die Anforderungen an die Projektansätze
sind damit komplexer geworden.
Die seco-Studie zu drei Katasterprojekten 5 präsentiert umfassende Erkenntnisse, die sinngemäss
für alle anderen Sektoren und für das Instrumentarium der Finanzhilfe gelten: Wäh-
5 Swiss Financial Assistance to Russia, Hungary, and Colombia: Sectoral cross-country and post-project evaluation of three
projects in the cadastre / land reform sector, 2003, Know Edge Ltd.
EE
EE
EE
EE
23

end die angestrebten technischen Resultate meist erreicht werden, ist der Beitrag zur Sektorpolitik
und zur institutionellen Entwicklung eher bescheiden und zudem die Nachhaltigkeit
der Projekte oft fraglich. Dass allerdings auch eher punktuelle und vorab technisch orientierte
Beiträge (Lieferungen von Geräten) wesentliche Impulse zur institutionellen Stärkung bis hin
zu entscheidenden Reformschritten erzielen können, sofern sie sorgfältig auf das Umfeld eines
kompetenten und engagierten Partners abgestimmt sind, zeigt die Evaluation des Landesprogramms
der Tschechischen Republik mit Bezug auf das dortige Katasterprojekt.
24
Zitate zur Evolution des Ansatzes und Sektoranalyse (Quelle: Ext. Evaluationen [EE], Interviews [IV])
„Man hatte beispielsweise im Infrastrukturbereich gute punktuelle Projekte; diese hatten aber wenig IV
Bezug zur Sektorpolitik, so dass letztlich auc h deren Nachhaltigkeit wenig gewährleistet war. Dies
hat sich wesentlich verändert, vor allem in den letzten beiden Jahren.“
„Es gab eine Zeit, wo man die Infrastruktur Projekte seco-intern in Frage stellte; dies wegen der IV
Gebundenheit der Hilfe und wegen der Punktualität des Ansatzes. Man zweifelte stark. Daraus
entstand der Ansatz: Man muss die Beiträge stärker als politischen Dialog verstehen und konzipi eren.“
„Früher finanzierte man beispielsweise im Energiesektor eine Turbine. Dies hat sich grundsätzlich IV
geändert. Mit der Strategie 2006 wollte man sich mehr auf den politischen Dialog ausric hten. Heute
stellt man sich andere Fragen als früher, nämlich: Tariffragen, Nachhaltigkeit usw. . Es ist sehr
wichtig, die Projekte im Lichte der Evolution des Entwicklungsansatzes zu verstehen.“
„The projects received were relevant to the needs of the countries concerned but were technically EE
oriented. They addressed institutional issues only to a very limited extent and focused on the needs
of data producers rather than data users.“
„The projects met their technical goals but did not meet all the land management objectives that lay EE
behind their rationale.“
„Institutional development was not addressed and know-how transfer focused on technical skills EE
rather than on the development of management skills and techniques. The projects did not stim ulate
legal reforms.“
„seco does not appear to have been involved with countries at the policy level, having merely r e- EE
sponded to requests for technology.“
„In no case was there a user analysis study to clarify what was needed and ‘top -down’ decisions EE
were made based more on technological constraints or the needs of central government than the
needs of future customers.“
„Dieses Projekt hat wesentlich, wenn auch indirekt, zum Aufbau des Rechtswesens (Förderung des EE
Privateigentums) und direkt zum Aufbau von effizienten Verwaltungsstrukturen im Bereich der K atasterwesen
geführt.“
„Was die einzelnen Projekte anbelangt, kann festgestellt werden, dass diese, mit einer Ausnahme EE
und trotz verschiedener kleinerer Unstimmigkeiten während der Durchführung des Programms, ihre
Zielsetzungen erreichten und die Nutzniesser die erhaltenen Produkte sehr schätzen und auch
heute noch mit Leistung und Qualität der Produkte und der damit verbundenen schweizerischen
Dienstleistungen zufrieden sind.“
„Schade war, dass gewisse sinnvolle Projekte, die von Partnerländern beantragt wurden, vom seco IV
nicht gutgeheissen werden konnten, weil diese die Rahmenbedingung der ’gebundenen Hilfe’ nicht
erfüllten.“

Investitionsförderung (INVF)
Die Investitionsförderung war volumenmässig mit nur gerade 8% des Projektvolumens eindeutig
ein untergeordnetes Instrument des seco. Es wurde bei 29 der insgesamt 246 seco-
Projekte angewendet. 12 davon wurden mit der Weltbank, 8 mit der EBRD abgewickelt. Bis
1995 ist der Anteil der Investitionsförderung besonders tief (siehe Abbildung 6); dementsprechend
ist auch die Zahl der Investitionsförderungsprojekte in den damals im Vordergrund
stehenden Ländern (Mitteleuropa; heute EU-Kandidaten) deutlich unter dem Durchschnitt.
In der Regel setzte die Investitionsförderung gleichzeitig auf drei Ebenen an: (1) Verbesserung
der Rahmenbedingungen, die meist mittels der Zusammenarbeit mit multilateralen Institutionen
angestrebt wird, (2) Stärkung der Kapazitäten, verstanden als technische Zusammenarbeit
im Bereiche der “Corporate Governance“ und (3) Etablierung von Investitionsförderungsfonds,
bei denen das seco selbst im Rahmen der Steuerung des Fonds aktiv wird,
nicht aber auf der Ebene der Finanzierung einzelner Projekte. Dieser Ansatz auf drei Ebenen
wird als eine ausgesprochene Stärke der Investitionsförderung beurteilt.
Die Projekte der Investitionsförderung waren oft recht innovativ. Die folgenden beiden Beispiele
sollen dies verdeutlichen.
Projekt zur Einführung eines Finanz-Leasings in Zentralasien
- Problemstellung: Wegen der hohen Risiken einer Nichtrückzahlung vergeben Banken kaum oder nur
zu sehr hohen Zinssätzen Kredite an KMU’s.
- Problemlösung: Mit der Einführung des Finanz-Leasings wird eine Alternative geschaffen. Eine Le asing
Company erwirbt für konkrete Kunden die ersuchten Geräte / Maschinen (z.B. ein Traktor) und
vermietet diese an den Interessenten.
- Ansatz: Die Einführung des Finanz-Leasings setzte voraus, dass ein Gesetz für das Leasing geschaffen
wurde. Das Projekt musste deshalb auch im Bereich der Rahmenbedingungen und der P olicy
aktiv werden und eng mit der Regierung zusammenarbeiten.
- Bisheriger Erfolg: Der gesetzliche Rahmen wurde geschaffen und drei “Leasing Companies“ wurden
bisher gegründet.
- Implementierungsagentur: IFC
Projekt zur Förderung der “Corporate Governance“ in Russland
- Problemstellung: Im Rahmen der Privatisierung wurden oft Fabriken an deren Mitarbeiter verteilt, die
dabei zu Aktionären wurden. Die Interessen dieser kleinen Aktionäre (oft Arbeiter mit niedrigem Ei nkommen)
sollen besser geschützt werden.
- Problemlösung: Einführung der “Co-operate Governance“ mit dem Ziel die Marktchancen der Unternehmen
und damit den Gewinn der Kleinaktionäre zu fördern und Schaffung von Mechanismen zur
Verbesserung der Transparenz und der Information für die Kleinaktionäre.
- Ansatz: In Zusammenarbeit mit der Weltbank wurden Arbeitsgruppen gebildet, um die nationalen
Rahmenbedingungen für die “Co-operate Governance“ zu verbessern. In Kombination dazu werden
auf Gemeindeebene (u.a. St. Petersburg) konkrete Aktionen durchgeführt.
- Bisheriger Erfolg: Nach anfänglichem Zögern ist der Prozess nun in vollem Gange.
- Implementierungsagentur: IFC
Investitionsförderung setzt eine gründliche Kenntnis der Rahmenbedingungen und deren
Dynamik voraus. Dabei geht es auch um die Frage, welches die Hintergründe der geringen
Investitionsbereitschaft der lokalen Unternehmer sind. Diese Erfahrung fehlte vor allem in der
Anfangsphase der Ostzusammenarbeit, was teilweise den geringen Anteil der Investitionsförderung
zu erklären vermag. Selbstkritische Stimmen im seco bestätigen jedoch die Meinung,
dass man mit der Investitionsförderung im Osten mehr hätte machen können und
müssen.
25

Kreditgarantien (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten) 6
Die Kreditgarantien sind eine spezielle Form der Investitionsförderung und kommen in Transitionsländern
zum Einsatz, für welche das Instrument der Exportrisikogarantie (ERG) aufgrund
zu hoher Risiken noch geschlossen ist. Mit der Garantie sollen Investitionen gefördert
werden, um allfällige Schadenfälle möglichst gering zu halten. Die Garantie deckt Risiken ab,
die in Zusammenhang mit Konflikten und Kriegen, etc. stehen, jedoch nicht die eigentlichen
kommerziellen Risiken.
Die folgende Tabelle gibt einen kurzen Überblick zu den gewährten Kreditgarantien und deren
Inanspruchnahme:
26
Budgetreserve Verpflichtungen Schadenfälle
7 Schadenfälle /
Verpflichtungen
(Mio. CHF) (Mio. CHF) Anzahl (Mio. CHF) (% der finanziellen Mittel)
Rahmenkredit 1 100 66 1 2.2 3%
Rahmenkredit 2
Rahmenkredit 3
278
100
245
3
0
5.5
0.0
8
2%
Total 478 311 4 7.7 2%
Tabelle 7: Gesuche und Schadenfälle zu den Kreditgarantien
(Differenzierung der Verpflichtungen auf Rahmenkredite II und III nicht verfügbar)
Tabelle 7 zeigt, dass mit dem Instrument der Kreditgarantien ein beachtlicher Beitrag zur Finanzierungsabsicherung
(insgesamt 311 Mio. CHF) von Projekten in verschiedenen Sektoren
erreicht wurde. In Anbetracht der Tatsache, dass lediglich die Schadenfälle zu tatsächlichen
Auszahlungen durch das seco führen (2% der Verpflichtungen), weist das Instrument
der Kreditgarantien eine beachtliche Hebelwirkung zur Realisierung von Projekten im Bereich
des wirtschaftlichen Aufbaus auf.
Bei den Kreditgarantien standen die ökonomische und kommerzielle Promotion klar im Vordergrund.
Sie sind eine Illustration, dass nebst der Transition ökonomische und kommerzielle
Ziele bestanden.
Zitate zum Thema Kreditgarantien (Quelle: Interviews [IV])
„Mit den Kreditgarantien konnten in der Anfangsphase der Transition schnell Liquiditätsspr itzen zur
Verfügung gestellt werden, um den schlimmsten Einbruch zu vermeiden.“
„Mit den Kreditgarantien hat man zu wenig gemacht. In der wichtigen Phase des Einbruches hätte
die Schweiz mit Kreditgarantien mehr Impulse einbringen können. Mehr Mittel wären in jene Länder
geflossen. Es gab ja auch Kritik des Parlamentes, dass die Kreditgarantien zuwenig genutzt wu rden.
Kreditgarantien wurden in der Regel an staatliche oder halbstaatliche Institutionen geleistet,
wenn Private Kreditgarantien ersuchten, mussten sie gleichzeitig auch eine Garantie vom Staat
oder einer öffentlichen Bank einbringen. Dies war wohl ein Grund, dass wenig Gesuche entsta n-
den. Dieser Ansatz war eher fragwürdig, da er den Regeln von “good Governance“ widersprach.“
„Das seco wollte Duplizitäten mit der Export-Risiko-Garantie (ERG) vermeiden. Erst als klar wurde,
dass die ERG angesichts der anfänglich hohen Risiken im Osten nicht aktiv werden würde, trat das
seco auf die Kreditgarantien ein.“
6 Die Kreditgarantien wurden in den Abbildungen zur Portfolioanalyse nicht aufsummiert.
7 Gemäss Seco beziehen sich diese Angaben auf die durch das Seco beglichenen beziehungsweise zu begleichenden Werte.
Die tatsächlichen Schadensummen liegen aber um das Doppelte bis Dreifache höher. Die Schadensummen werden mit den
Banken geteilt und können teilweise vom Seco auch wieder eingefordert werden.
8 Die Schadenfälle resp. betragsmässigen Schäden im Rahmen des RK II und III widerspiegeln den Status Quo. Gemäss Seco
sind aber bereits neue Schäden für Kreditgarantien in Russland angekündigt.
IV
IV
IV

Handelsförderung (HAFO)
Die Handelsförderung war volumenmässig mit nur gerade 7% des Projektvolumens ebenfalls
eindeutig ein untergeordnetes Instrument des seco. Es wurde bei 30 der insgesamt 246 seco-Projekte
angewendet. Rund 20 davon wurden via UN-Organisationen abgewickelt. Dabei
handelt es sich um verschiedene Themen und Aktionstypen, wie beispielsweise Seminare
(GATT-WTO), Trust Funds, sowie die WTO-Beitrittsunterstützung, und Stärkung der Exportförderungskapazitäten.
Weitere rund 6 Projekte wurden via das “Swiss Import Promotion
Programme“ (SIPPO) implementiert. Thematisch handelt es sich dabei stets um die Förderung
des Imports aus den Partnerländern. Ein erst junger, aber an Bedeutung gewinnender
thematischer Bereich ist die Biozertifizierung. Bisher steht lediglich ein Projekt in Ausführung,
weitere stehen aber in Diskussion beziehungsweise in Vorbereitung.
Die Handelsförderung setzt im Grunde “westlichen“ Wirtschaftsgeist voraus, sieht sich aber
oft mit Verhaltensmustern in Sachen wirtschaftlichem Denken konfrontiert, die wesentlich
von sozialistischem Gedankengut geprägt wurden. Eine grundlegende Herausforderung besteht
somit darin, wirtschaftliches Denken in allen Belangen zu fördern, und die Institutionen
zu stärken (vgl. auch Zitate im untenstehenden Kasten).
Zitate zu den Herausforderungen der Handelsförderung (Quellen: Ext. Evaluationen [EE], Interviews [IV])
„Die Eigeninitiative ist schwach.“ IV
„Gesamtheitliches und integrales wirtschaftliches Denken fehlen oft. Die Partner müssen oft erst IV
lernen, Investitionen gesamtheitlich zu planen und abzuschreiben. Sie müssen erst lernen zu verhandeln
und Qualität und Leistung zu vergleichen. Oft fehlt ein Qualität / Preis - Verständnis: Noch
ist man im Osten sehr unkritisch auf die Angebote der Verkäufer. Man kauft lausi ge Qualität zu
horrenden Preisen. Das Bewusstsein, Preis und Qualität zu verbinden, muss zunächst gefördert
werden; eine Qualitätsphilosophie muss aufgebaut werden.“
„Im Rahmen der Handelsförderung sind eigentlich die institutionellen Aspekte das Wic htigste. Im IV
Osten gibt es eine gut ausgebildete Bevölkerung, aber gleichzeitig grosse institutionelle Defizite.“
„Oft fehlt im nationalen Umfeld ein entsprechender Zugang zu effektiven und realistischen Handel s- IV
förderungsinstrumenten.“
Wie das Gesamtinstrumentarium des seco, so wurde auch der Ansatz der Handelsförderung
seit Beginn der Transition weiterentwickelt. Beispielsweise arbeitete das seco in der Vergangenheit
bilateral mit der WTO; heute dagegen steht die Verbesserung der Verhandlungsposition
des Partnerlandes gegenüber der WTO im Vordergrund.
Aus der ganzen Palette der Projekte der Handelsförderung werden im folgenden die Bereiche
Importförderung und Biozertifizierung weiter kommentiert.
(a) Förderung des Imports
Das Programm zur Förderung des Imports wird via dem “Swiss Import Promotion Programme“
(SIPPO) abgewickelt. Dessen zentrale Zielsetzung ist die Förderung des Zugangs zu
den Märkten der Schweiz und der EU für KMU’s aus Transitionsländern 9 . Es wird komplementär
zu anderen Massnahmen der Handelsförderung eingesetzt und umfasst die folgenden
Bereiche: (a) Handelsentwicklung (v.a. Selektion und Entwicklung der Produkte, Exportmarketing),
(b) Handels- und Marktinformation (Information über die Nachfrage), (c) Ausund
Weiterbildung (für Unternehmer in den Partnerländern) und (d) Handelsförderung (ausgewählte
Unternehmer aus Partnerländern werden bei ihrem Auftritt auf den westeuropäischen
Märkten unterstützt). Im Osten fokussiert das Programm auf die zwei Schwerpunktsländer
Bulgarien und Rumänien.
9 Das umfassende Programm des SIPPO bezieht sich ebenfalls auf die Entwicklungsländer.
27

Die wichtigsten Folgerungen einer Zwischenevaluation des laufenden Programms 10 waren:
Ø Die Zielsetzungen entsprechen einem konkreten Bedarf der Privatwirtschaft in den Partnerländern
Ø Erste Partnerunternehmen verzeichnen wirtschaftliche Erfolge (Lieferverträge).
Ø Die soziale Machbarkeit wird schnell erreicht (Produkte, welche zur Schaffung von Arbeitsplätzen
in Randregionen führen).
Ø Das Programm erreicht gute Wirkung auf der normativen Ebene (insbesondere bei der
Zertifizierung und Exportförderung durch Regierungsstellen).
Ø Im Bereich der ökologischen Machbarkeit arbeitet das Programm konsequent; es ist fair
und kundenorientiert, schafft ein positives Image für den Handelsplatz Schweiz; Ankäufer
und Grossimporteure betrachten es als wichtigen Partner.
Ø Das Programm hat zu einer etwas höheren Intensität und besseren Ausgeglichenheit in
den Handelsbeziehungen beigetragen; die Wertschöpfungskette weist noch Lücken auf.
(b) Biozertifizierung
Ø Bei der Biozertifizierung handelt es sich um ein relativ junges Tätigkeitsgebiet des seco;
das erste Projekt im Rahmen der Ostzusammenarbeit wurde im Jahre 2002 initiiert (mit
Bulgarien), ein weiteres folgt noch in diesem Jahr.
Ø Die Projekte der Biozertifizierung werden vom seco selbst durchgeführt, dies aber in enger
Zusammenarbeit mit den in der Schweiz anerkannten Zertifizierungsstellen für ökologischen
Landbau (FiBL, IMO).
Ø Mit der Biozertifizierung hat sich das seco zweifellos in einer neuen Nische positioniert.
Sie ist in ihrer Art für Osteuropa sicherlich sehr innovativ. Zudem beinhaltet der Aufbau
eines institutionellen Netzes der Biozertifizierung ganz direkt Policy Entwicklung sowie
Aufbau und Stärkung im institutionellen Bereiche. Im Falle des Projektes in Bulgarien
sind ausserdem die Zusammenarbeit und die Synergien von DEZA, seco und SIPPO
bemerkenswert.
28
Projekt zur “Biozertifizierung“ mit Bulgarien
- Ausgangslage: Der westliche Markt hat eine Nachfrage an Bioprodukten, die er selbst nicht voll a bdecken
kann; der Osten dagegen hat ein grosses Potential für de ren Produktion.
- Problemstellung: Für die internationale Vermarktung von Bioprodukten braucht es eine internation ale
Zertifizierung. Dies setzt auf nationaler Ebene die Schaffung des gesetzlichen Rahmens und den
Aufbau einer Akkreditierungs- sowie einer Zertifizierungsstelle (in Abstützung auf internationale
Standards / Labels) voraus. Im Falle von Bulgarien waren der gesetzliche Rahmen und die Akkred itierungsstelle
bereits geschaffen.
- Problemlösung: Für die Handelsförderung von Bioprodukten steht damit der Aufbau, des oben geschilderten
institutionellen Netzes im Vordergrund. Damit geht es im Kern um politischen Dialog und
institutionelle Stärkung.
- Ansatz: Die DEZA unterstützt die Beratung im Biolandbau. Das seco berät den Aufbau der Zertifizierungsstelle.
Das SIPPO fördert den Import von Bioprodukten aus Bulgarien , indem es die Exporteure
ausbildet und sie mittels “Match Making“ unterstützt. Somit wird also die ganze Kette von der Pr oduktion,
via die Zertifizierung bis hin zur Vermarktung über 3 Stellen der Zusammenarbeit abgedeckt:
DEZA, seco, SIPPO.
- Bisheriger Erfolg: In allen Aspekten wurden bereits Resultate erzielt.
- Implementierungsagentur (der Komponente Biozertifizierung): seco in Zusammenarbeit mit FiBL.
10 Mid-term Review des “Swiss Import Promotion Programme“ (SIPPO); August 2001; Crea Consult GmbH.

Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen / Finanzsektorunterstützung (ZABH)
Das Instrument der Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen / Finanzsektorunterstützung
war volumenmässig mit nur gerade 11% des Projektvolumens ebenfalls ein eher
untergeordnetes Instrument des seco. Es wurde bei 21 der insgesamt 246 seco-Projekte angewendet.
7 Projekte beziehen sich direkt auf die Budget- und Zahlungsbilanzhilfe sowie auf
die Schuldenreduktion. Alle anderen sind thematisch eher weit gefächert: sie beinhalten u.a.
Aktionen wie die Finanzierung der Beratungen für den Pariser & Londoner Klub oder Darlehen
zur Finanzierung des Beitritts zur EBRD, sowie die Reform der Steueradministration und
technische Assistenz an den Bankensektor. 12 Projekte wurden gemeinsam mit einer Bretton
Woods Institution realisiert. In geographischer Hinsicht sind zwei Schwerpunkte, Zentralasien
(mit Kirgisistan und Tajikistan) sowie Südosteuropa, erkennbar. In der zeitlichen Entwicklung
ist ein erhöhter Mittelabfluss erst um 1995 ersichtlich; seit dem Jahr 2000 ist wiederum
eine deutliche Zunahme der Bedeutung erkennbar.
Von den im Rahmen der Metaanalyse beurteilten Unterlagen bezog sich lediglich die Studie
11 zur Budgethilfe an Kirgisistan direkt auf dieses Instrumentarium. Darin kommt klar zum
Ausdruck, dass derartige Vorhaben von höchster Priorität für das Partnerland sind, dass sie
aber aufgrund ihrer Bedeutung höchst sensible Bereiche berühren und in einem komplexen
Umfeld situiert sind (insbesondere vor dem Hintergrund einer hohen Auslandverschuldung).
Im Falle des Projektes handelt es sich um eine Budgethilfe, die sich an einen konkreten Sektor
richtet und als Co-Finanzierung eines Weltbankvorhabens realisiert wird. Obwohl der
Budget-Support als gut abgestützter Entscheid beurteilt wird, gibt es Zweifel, ob die Schweiz
nicht zu hohe Risiken eingeht mit deren Mitverantwortung zum Gesamtkredit.
Kurzkommentar zur “Budgethilfe“ an Kirgisistan
- Hintergrund: Obwohl das Land schuldenfrei in die Unabhängigkeit ging, ist heute die Aussenve rschuldung
sozusagen zur Hauptbürde der Entwicklung geworden. 57% davon (in nominalen Werten)
betreffen Kredite, die multilaterale Institutionen gewährt haben.
- Projektansatz: Durch die Co-Finanzierung durch das seco soll die weitere Verschuldung für Strukturanpassungen
im Energiesektor im akzeptablen Rahmen bleiben, ausserdem sollen dabei soziale
Elemente (Armut) gezielt angegangen werden.
- Angesprochene Probleme (gemäss genannter Evaluation): Die Reform des Energiesektors kann
negative Auswirkungen auf die arme Bevölkerung haben; ob der vorgesehene Sozialfond tatsächlich
eine Lösung bringen wird, wird bezweifelt. Die Konditionalitäten des Kreditgebers gelten ebenso für
die Co-Finanzierung.
- Implementierung: Co-Finanzierung via Weltbank.
Zitat zu Zahlungsbilanzhilfe / Entschuldungsmassnahmen (Quelle: Externe Evaluation [EE])
„The Swiss should leave it to the World Bank or alternatively set up its own bilateral support.“ EE
Zu diesem Instrumentarium gehört u.a. auch das Projekt ’Schuldenmanagement’, das mit
dem IWF abgewickelt wird, und mit dem Fallbeispiel Kirgisistan noch weitergehend analysiert
wird. Diese Analyse zeigt ihrerseits auf, wie mit einem relativ einfachen Input weitreichende
Wirkung erzielt wird. Zudem schafft dieses Projekt Transparenz, macht institutionelle Stärkung
und ist damit sehr zentral auf die Transitionsproblematik bezogen (siehe Kapitel 4.3).
Zitate zum Thema Schuldenmanagement (Quellen: Interviews [IV])
„Die Auslandschulden sind sicherlich ein hoch prioritäres Problem.“
„Ein wichtiger Beitrag des Projektes war es, die Institutionen zusammenzubringen (Finanzminister ium
und Zentralbank). Die Aufgabe war eigentlich die Unterstützung des institutionellen Umbaus
des Finanzministeriums; letztlich aber via der Förderung der Koordination zwischen FM und Zentralbank
gab es auch Unterstützung an die ZB.“
„Mit Blick auf die Zukunft darf man aber von einem Beitrag des Projektes zur Verbesserung der
Transparenz der Information sprechen.“
11
Co-financing budget support in Kyrgyzstan: a contentious strategy in a heavily indebted transition economy? Institute of Development
Studies – Sussex; 2002.
IV
IV
IV
29

Ergänzend zu den konkreten Projektbeispielen, wird im folgenden die Budgethilfe, insbesondere
mit Blick auf deren Ansatz, kurz diskutiert.
Die Budgethilfe verkörpert eine höchst flexible Form der Unterstützung. Wie viele internationale
Geber, macht das seco in der Regel mit der Budgethilfe keine Sektorfestlegung, sondern
überlässt die Allokation der Partnerregierung. Die klassischen Konditionalitäten werden
damit ersetzt durch Politik-Dialog und “Ownership“. Dennoch versucht das seco, klare Bedingungen
zu definieren und das Verfahren für allfällige Reduktion und Ausstieg festzulegen,
falls die genannten Bedingungen nicht oder nur teilweise erfüllt werden, d.h. falls die vereinbarten
Politikreformen sich nicht einstellen.
Die folgenden Charakteristika der Budgethilfe werden unterstrichen:
Ø Das Bestehen eines Programms mit einer Bretton Woods Institution ist Voraussetzung
dafür, dass das seco eine Budgethilfe an ein konkretes Land weitergehend prüft.
Ø Die Budgethilfe basiert dennoch in der Regel auf bilateralen Abkommen.
Ø Wegen des grossen Bedarfs an finanziellen Mitteln verfolgt die Budgethilfe stets die Absicht,
dass sich mehrere Geber dabei beteiligen. Einzelne Geber übernehmen sozusagen
eine Vorreiterrolle und hoffen, dass sich weitere dem Engagement anschliessen werden.
Ø Wegen der Beteiligung meist mehrerer Geber ist die Vereinheitlichung der Prozeduren
sinnvoll, da dadurch enorme Transaktionskosten des Partnerlandes vermieden werden.
Ø Innerhalb der Gruppe gleichgesinnter Geber können Aufgabenverteilungen vorgenommen
werden.
Die folgenden Herausforderungen bestehen:
Ø Die bei der Aushandlung des Abkommens anstehende Definition der Konditionalitäten
(Kernkonditionen) ist von grosser Bedeutung für die spätere Umsetzung.
Ø Die Beurteilung, inwieweit die Konditionalitäten erfüllt sind, ist oft schwierig, insbesondere,
wenn es um den Entscheid betreffend allfällige Sanktionen gehen sollte.
Ø Ebenso schwierig ist die Beurteilung des “Outcome“ und des Impakts der Budgethilfe.
30
Zitate zum Thema Budgethilfe (Quellen: Interviews [IV])
„Im Ansatz des seco kommt die Konditionalität nicht von aussen, sondern sie wird ausgehandelt.
Wenn diese nicht erfüllt wird, dann wird zunächst geprüft, wieso; wenn fehlender Wille festgestellt
wird, dann führt dies zu Sanktionen.“
„Die Skandinavier sind skeptischer; ihre Mittel gehen nicht in das al lgemeine nationale Budget.
Zwecks einer besseren Kontrolle läuft deren Unterstützung parallel zum nationalen Budget. Es ist
jedoch schwer zu beurteilen, ob dabei bessere Resultate erzielt werden.“
seco’s Profil im Transitionsprozess
Die Umfrage bei ausgewählten Kooperationsbüros und Mitarbeitern des seco, Counterparts
und Nutzniessern enthielt eine Serie von strukturierten Fragen zum Profil des seco im Transitionsprozess.
Die möglichen Antworten wurden gemäss einer vierstufigen Skala eingestuft:
’agree’, ’somewhat agree’, ’somewhat disagree’ und ’disagree’; oder gegebenenfalls ’don’t
know’. Das Ergebnis dieser Auswertung ist in untenstehender Abbildung reflektiert. (Siehe
dazu die Fragebögen im Anhang A.3.2).
IV
IV

Anteil der bestmöglichen Antwort “agree“ der vierstufigen
Skala, differenziert nach Akteurgruppen, beziehungsweise
der Einstufung “high“ im Falle der Antwort zu Q26.
Q21
Q22
Q23
Q24
Q25
Q26
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Q21 Q22 Q23 Q24 Q25 Q26
Indicate on how much you agree or disagree with the following statements:
seco’s projects show a coherent strategy
seco’s projects are well focused
seco’s projects bring in specific competence for which Switzerland is renowned
seco’s projects show innovative solutions not known in the transition countries before
seco’s profile is distinct from the profiles of other Swiss cooperation partners (e.g. SDC, private cooperation partners)
How would you overall rate seco’s profile in the transition process?
Abbildung 7: Auswertung der strukturierten Fragen Q21-Q26 zum Profil des seco im Transitionsprozess
Dabei wird ersichtlich:
Seco's profile in the transition process
SECO und Kobü's Counterparts Nutzniesser
Ø Das Gesamtbild der Einschätzung des Profils des seco im Transitionsprozess durch ausgewählte
Ressource-Personen ist recht positiv. Der überwiegende Anteil der Antworten
fällt in die Kategorien “agree“ und “somewhat agree“ der vierstufigen Skala (für die Details,
siehe Anhang A.4).
Ø Im Durchschnitt aller Akteurgruppen (seco- und Kobü-Mitarbeiter, Counterparts und
Nutzniesser) ist der Anteil der positivsten Einschätzung (“agree“) höher als 50%. Nach
Akteurgruppen ist das Bild der Antworten jedoch recht differenziert 12 .
Ø Die Partner und Nutzniesser bewerten übergreifend seco’s Profil sehr positiv; die secound
Kobü-Mitarbeiter sind kritischer: nur knapp die Hälfte qualifiziert das Profil im Transitionsprozess
als “high“.
Folgerungen hinsichtlich der Wahl der Instrumente durch das seco
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
100%
80%
60%
40%
20%
0%
SECO und
Kobü's
Antworten zu Q26
Ø Das grundsätzlich breite Spektrum der Instrumente wird allgemein als Vorteil betrachtet.
Während mit den Finanzzuschüssen eine öffentliche und unter Umständen auch
sichtbare Wirkung erzielt werden kann, können mit den übrigen Instrumenten direkt der
Privatsektor gefördert oder die makroökonomischen Rahmenbedingungen verbessert
werden. Entsprechend wird für das Instrument der Finanzzuschüsse das Vorhandensein
einer Sektorstrategie als besonders wichtig empfunden; die übrigen Instrumente können
sich flexibler auf die lokalen Bedürfnisse ausrichten.
Ø Die Finanzzuschüsse waren in der Ostzusammenarbeit des seco das dominierende Instrument.
Die übrigen Instrumente spielten anfänglich eher eine sehr marginale Rolle,
erst ab 1995 und teilweise ab dem Jahr 2000 gewannen sie zunehmend an Gewicht, waren
aber immer noch von geringer Bedeutung. Rückblickend hätten insbesondere die Instrumente
der Handels- und Investitionsförderung in der Ländergruppe der EU-
Beitrittskandidaten eine wichtigere Rolle spielen können. Diese Einschätzung wurde
sinngemäss auch in den Interviews mit seco-Ressource-Personen bestätigt. Die Bemü-
12 Dabei ist zu beachten, dass die Akteurgruppe “Nutzniesser“ mit nur 4 Rückmeldungen nicht repräsentativ ist.
Counterparts Nutzniesser
high medium low none
31

32
hungen des seco, die Bedeutung der vier Instrumente etwas mehr auszubalancieren,
kann aus der Sicht der vorliegenden Bilanzierung voll unterstützt werden.
Ø Der Grant-Charakter der schweizerischen Finanzhilfe war im Falle der mitteleuropäischen
und zentraleuropäischen Länder nicht zuletzt wegen der Gebundenheit der Hilfe
gerechtfertigt und war im Falle der zentralasiatischen Länder ein wegweisender Entscheid
mit Blick auf die Auslandverschuldung.
Ø Die “gebundene Hilfe“ rechtfertigte sich in der Zusammenarbeit mit mitteleuropäischen
und zentraleuropäischen Ländern sicherlich vor dem Hintergrund innenpolitischer Überlegungen
und Zielsetzungen. Die Erfahrung zeigt sowohl Stärken wie Schwächen des Instrumentes
auf. Aufgrund der Interviews wird betont: für die gebundene Hilfe ist entscheidend,
dass: (a) damit nur Kompetenzzentren der Schweiz eingebracht werden, (b)
eine flexible Anwendung erlaubt wird, und (c) sie nur dann gewährt werden sollte, wenn
sie den Interessen des Partnerlandes wirklich entspricht.
Ø Im Verlaufe der Transition und insbesondere ab dem Jahr 2000 wurde das Instrument
der Finanzzuschüsse vom seco wesentlich weiterentwickelt. Die Konzepte der Anfangsphase
erscheinen aus heutiger Sicht sehr punktuell und zu einseitig technisch; dennoch
wird attestiert, dass sie lokal zu Lösungen beigetragen haben und ein Zeichen der Solidarität
zu setzen vermochten. Die Weiterentwicklung des Ansatzes wird aus der Optik
der vorliegenden Bilanzierung sehr begrüsst; im Fallbeispiel Kirgisistan werden aber
neue Herausforderungen angesprochen und wird auf eine weitere Verfeinerung des Ansatzes
hingewiesen.
Ø Rückblickend wurde das Potential der Investitionsförderung in der Ostzusammenarbeit
nicht voll ausgenutzt. Möglicherweise hemmten anfänglich die fehlende Erfahrung und
die fehlenden Lokalkenntnisse die Anwendung dieses Instrumentes im besonderen. Zwischenzeitlich
sollten diese Hemmnisse aber überwunden sein. Die Investitionshilfe wird
als ausbaufähig betrachtet. Sie verfolgt in der Regel einen recht integralen Ansatz (der
auch institutionelle Stärkung und Elemente der “Policy“-Entwicklung beinhaltet) und hat
einen innovativen Charakter. Sie könnte selbst in den heutigen EU-Beitrittsländern nach
wie vor eine Rolle spielen.
Ø Die Verwendung der Kreditgarantien wird angesichts der relativ tiefen Schadenfallquote –
trotz häufig hoher Risiken in den Transitionsländern – als eher vorsichtig eingestuft. In
Anbetracht der Tatsache, dass lediglich die Schadenfälle zu tatsächlichen Auszahlungen
durch das seco führen (2% der Verpflichtungen), weist das Instrument der Kreditgarantien
eine beachtliche Hebelwirkung zur Realisierung von Projekten im Bereich des wirtschaftlichen
Aufbaus auf.
Ø Ähnliches gilt für das Instrument der Handelsförderung. Mit der Biozertifizierung hat sich
das seco neu in einer interessanten Nische positioniert.
Ø Das Instrument der Zahlungsbilanzhilfe, Entschuldungsmassnahmen und Finanzsektorunterstützung
spielte mit 11% des gesamten Projektvolumens ebenfalls nur eine
Nebenrolle. Es beinhaltet eine breite Projekt-Palette. Der vom seco verfolgte Ansatz der
Budgethilfe mit ausgehandelten Konditionalitäten und Ausstiegsszenarien wird als konsistent
beurteilt. Zum bisher Erreichten kann die Metaanalyse nur sehr beschränkt allgemeingültige
Aussagen machen.
4.1.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
4.1.2.1 Effektivität
In Zusammenhang mit der Effektivität der Ostzusammenarbeit des seco stehen die folgenden,
auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:

1: Erreichen die Projekte / Programme ihre Zielsetzungen?
2: Wieweit hat die Ostzusammenarbeit zum Aufbau der politischen (legislativen/administrativen) und zivil -
gesellschaftlichen sowie der wirtschaftlichen Institutionen beigetragen? Also, wie weit hat die Ostzusa mmenarbeit
zur Stärkung der Zivilgesellschaft und im Bereich der Gouvernanz beigetragen?
Erreichung der Projekt- und Programmziele
Der Erfolg bezüglich der Projekt- und Programmziele, wie er sich aus der Meta-Analyse ergibt,
ist in Abbildung 8 gezeigt. Die Projektziele beziehen sich dabei auf die direkten Projektleistungen
(Outputs) und die unmittelbaren Wirkungen (Outcomes), während die Programmziele
die gesellschaftlichen Wirkungen insgesamt (Impacts regarding development objectives)
betreffen. Als Referenz dazu dienten die in den Erfolgskontrollen und Schlussnotizen
dargelegten Einschätzungen betreffend der Erreichung der von den Projekten selbst vorgegebenen
Planzielen.
Effektivität gemäss Projektzielen seco
Anteil der erfolgreichen / nicht erfolgreichen Projekte
Erfolgreich
Kaum
erfolgreich
Nicht
erfolgreich
Teils erfolgreich
Effektivität gemäss Programmzielen seco
Anteil der erfolgreichen / nicht erfolgreichen Projekte
Erfolgreich
Keine Aussage
möglich
Nicht erfolgreich
Teils erfolgreich
Kaum
erfolgreich
Abbildung 8: Bewertung der seco-Projekte in der Meta-Analyse bezüglich Projekt- und Programmerfolg
Wie aus Abbildung 8 ersichtlich, wurden die seco-Projekte in der Meta-Analyse bezüglich
ihrer eigenen Projektziele mehrheitlich als erfolgreich oder teils erfolgreich bewertet (zusammen
88%). Hinsichtlich des Programmerfolgs zeigt die Meta-Analyse ein durchzogeneres
und weniger klares Bild: Die Quote der diesbezüglich als erfolgreich oder teils erfolgreich
bewerteten Projekte beträgt 59%, und für 21% der Projekte ist auf Grund der vorliegenden
internen und externen Evaluationen keine Aussage bezüglich Programmerfolg möglich.
Der in der Meta-Analyse festgestellte Projekterfolg lässt sich bezüglich der verschiedenen
gesetzlichen Vorgaben differenzieren, ausgehend von der Ausrichtung der bewerteten Projekte.
Diese Auswertung ist in Abbildung 9 dargestellt.
33

34
Effektivität der Ausrichtung auf gesetzliche Vorgaben seco
Anteil erfolgreicher / nicht erfolgreicher Projekte (Skala: 100% )
E2.4.1
E2.3.1
E2.2.4
E2.5.1
E2.2.3
Förderung wirtschaftliche
und soziale Entwicklung
E2.6.1
E2.2.2
E1.1.1
E2.2.1
E1.1.2
E2.1.1
Förderung Rechtsstaatlichkeit
und effiziente Verwaltung
E1.1.3
E1.1.7
E1.1.4
E1.1.5
E1.1.6
Nicht erfolgreich
Kaum erfolgreich
Teils erfolgreich
Erfolgreich
E1.1.1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen
E1.1.2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten
E1.1.3 Einführung freier und geheimer Wahlen
E1.1.4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen
E1.1.5 Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden etc.
E1.1.6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs
E1.1.7 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft
E2.1.1 Liberalisierung der Märkte
E2.2.1 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen
E2.2.3 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur
E2.2.4 Unterstützung der Berufsbildung
E2.3.1 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation, Zunahme der Armut, Zerstörung des sozialen Netzes
E2.4.1 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes
E2.5.1 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser, Boden und Ökosystem
E2.6.1 Unterstützung von Massnahmen und Politik für wirtschaftlichen, umweltschonenden, sicheren Umgang mit Energie
Abbildung 9: Erfolgsraten der seco-Projekte bezüglich der Ausrichtung auf die CH-Vorgaben gemäss Meta-
Analyse
Aus Abbildung 9 sind gewisse Unterschiede ersichtlich. Ein relativ hoher Anteil erfolgreicher
oder teils erfolgreicher Projektbeiträge (rund 80%) zeigt sich bezüglich der Verbesserung der
Lebensbedingungen der Bevölkerung (E2.3.1) und dem Schutz der Umwelt (E2.5.1). Diese
Beiträge stammen z.B. aus Finanzhilfeprojekten in den Bereichen Wasser und Gesundheit.
Etwas tiefere Erfolgswerte werden bezüglich der Unterstützung zielgerichteter Investitionen
zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur (z.B. Telekommunikation) (E2.2.3) und
bezüglich dem wirtschaftlichen und umweltschonenden Umgang mit Energie (E2.6.1) erreicht.
Gemäss der Portfolio-Analyse sind die seco-Projekte am stärksten auf diese vier Ziele
ausgerichtet.
Bezüglich der übrigen Ziele zeigt sich generell eine eher tiefere Erfolgsquote. Insbesondere
gilt das hinsichtlich der Liberalisierung der Märkte (E2.2.1), wo nur gerade die Hälfte der bewerteten
Projekte als erfolgreich oder teils erfolgreich eingestuft wurden, sowie bezüglich
dem Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen (E1.1.1) und der Unterstützung
der Prinzipien der Marktwirtschaft (E2.1.1). Für diese beiden letzteren Ziele erreicht
die Quote der erfolgreichen Projekte 23%, beziehungsweise 29%.

Beiträge zum Aufbau politischer, wirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Institutionen
Die Bewertung der seco-Projekte hinsichtlich der Ausrichtung auf die institutionellen Kernaufgaben
gemäss der Transitionsanalyse (2003) (d.h. Aufbau politischer, wirtschaftlicher
oder zivilgesellschaftlicher Institutionen) ist in Abbildung 10 dargestellt. Dabei wurde beurteilt,
ob der Hauptbeitrag eines Projektes sich auf diese institutionellen Kernfragen bezog, ob
zumindest ein Nebenbeitrag dazu geleistet wurde, oder ob diese Fragen für das Projekt kein
Thema waren. Es gilt zu beachten, dass die Angaben für die Jahre 1990 bis 1993 sowie
2000 und 2001 nicht sehr aussagekräftig sind, da für die Projekte in diesen Jahren nur sehr
wenige Evaluationen vorliegen.
Zeitliche Entwicklung der Ausrichtung auf institutionelle Kernaufgaben seco
Anteil der Projekte mit Haupt- / Nebenbeiträgen
Anteil in %
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Hauptbeitrag
Nebenbeiträge
Kein Thema
Abbildung 10: Ausrichtung der seco-Projekte auf den Aufbau von Institutionen
Gemäss Metaanalyse wurden politische, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Institutionen
berücksichtigt.
Die Werte für die Jahre 1990 bis 1993 sowie 2000 und 2001 sind nicht aussagekräftig.
Abbildung 10 zeigt, dass über den aussagekräftigen Zeitraum (1994 bis 1999) betrachtet der
Anteil der Projekte, in denen die institutionellen Kernaufgaben kein Thema waren, leicht abgenommen
hat. Ende der 1990er Jahre lag der Anteil der Projekte ohne erkennbare Beiträge
zu den institutionellen Kernaufgaben bei etwa 40%.
Dieses Ergebnis entspricht auch weitgehend den in den Interviews erhaltenen Rückmeldungen
(vgl. die ausgewählten Zitate im nachfolgenden Kasten).
In den Interviews und der Umfrage wurden ausgewählte Ressource-Personen gebeten, Beispiele
für den Beitrag des seco zur institutionellen Transition und Reform, zur Bildung neuer
institutioneller Strukturen und zur institutionellen Stärkung zu geben.
Die Rückmeldungen dazu waren reichhaltig. Erfolgreiche Beispiele hinsichtlich der institutionellen
Stärkung und Reform wurden dabei zu allen 4 Instrumentarien des seco dargelegt.
Gemäss den Interviews und verschiedenen Analysen wurde aber ebenso deutlich, dass mit
dem Instrument der Finanzierungszuschüsse der Beitrag zu Reform und institutioneller Stärkung
in der Anfangsphase nicht im Vordergrund stand und eher die Ausnahme bildete, und
35

dass diese Zielsetzung erst seit wenigen Jahren viel konsequenter gesucht wird. Demgegenüber
waren die übrigen Instrumentarien eigentlich stets integraler konzipiert und beinhalteten
schon in den früheren Jahren vermehrt Elemente zur institutionellen Reform und Stärkung,
sie spielten aber, wie schon gezeigt, eine eher marginale Rolle.
Ausgewählte Beispiele sind im nachfolgenden Kasten aufgeführt (siehe dazu auch die unter
Kapitel 4.1.1 aufgeführten Beispiele, welche ebenfalls hinsichtlich deren Beitrag zu institutioneller
Stärkung und Reform als erfolgreich beurteilt werden).
36
Ausgewählte Beispiele erfolgreicher Beiträge zu institutioneller Stärkung und Reform
Finanzierungszuschüsse: Wasseraufbereitung in Nishni Novgorod (Russland):
- Zum Unterhalt der Investitionen durch die Wasserbetriebsgesellschaft mussten Gebühren erhoben
werden. Zu deren Einführung integrierte das Projekt explizit eine Komponente zur institutionellen
Stärkung.
Investitionsförderung: Einführung des Finanz-Leasings in Zentralasien:
- Vor dem Projekt gab es in Zentralasien noch kein Finanz-Leasing. Mit der Etablierung von Unternehmen
des Finanz-Leasings förderte damit das Projekt sehr direkt den Aufbau neuer “institutioneller“
Strukturen und trug zur Stärkung ihrer Kapazitäten bei. Darüber hinaus musste daz u der gesetzliche
Rahmen erst geschaffen werden. Das Projekt trug damit auf verschiedenen Ebenen zu instit utioneller
Stärkung und Reform bei.
Handelsförderung: “Trade Efficiency“ in Zentralasien:
- Das Projekt fokalisiert den hoch sensitiven und schwierigen Zollbereich und versucht u.a. die Zollbedingungen
und das Zollgeschäft transparenter zu gestalten. Dahinter steht der Wille, sich auch
komplexen Themen anzunehmen und Risiken einzugehen.
Zahlungsbilanzhilfe/Entschuldungsmassnahmen/Finanzsektorförderu ng: Schuldenmanagement Kirgisistan:
- Nebst den rein technischen Zielen ist es die klare Aufgabe des Projektes, den institutionellen Umbau
des Finanzministeriums zu unterstützen. Da aber dazu auch die Arbeitsteilung zwischen Finanzm inisterium
und Zentralbank klarer definiert werden muss, trägt das Projekt letztlich mittels der Ve rbesserung
der Koordination zwischen beiden Institutionen auch zur Stärkung der Zentralbank bei.
(Ausführliche Darlegung: siehe Fallbeispiel Kirgisistan).
Zitate zur Situierung des Ansatzes des seco zur institutionellen Stärkung und Reform (Quellen:
Ext. Evaluation [EE], Interviews [IV])
„Vom seco her war immer wichtig, dessen Beitrag als einen kleinen Teil im internationalen Kontext IV
zu sehen. Der Anspruch der institutionellen Stärkung wurde nicht als vordringliche Aufgabe des
seco verstanden. Dies war für die DEZA anders. Das damalige BAWI wollte im Rahmen des U mbruchs
beitragen, die begleitenden Auswirkungen der Transition auf die Gesundheit der Bevölk erung
zu minimieren, aber die institutionelle Stärkung wurde nicht als eine zentrale Aufgabe des
BAWI verstanden. Andererseits, 1998 kam der Bankensektor zum BAWI / seco; in diesem Bereich
war von Anfang weg klar, dass die institutionelle Stärkung eine zentrale Aufgabe der Zusammenarbeit
ist.“
„Die Idee der Finanziellen Zusammenarbeit war ja beizutragen, die negativen Auswirkungen der IV
Transition zu mindern. Also fokalisierte man beispielsweise die Gesundheit, weil diese bei der Öf fnung
zur Marktwirtschaft zu kurz kam. Beispielsweise hat der Beitrag an über 100 Spitäler in der
Tschechischen Republik viele positive Effekte. Im Vordergrund stand: man wollte die Probleme
lösen, wo die Leute starben, weil es an Basis-Ausrüstung fehlte. Man wollte also mit dem Projekt
nicht eine langjährige Policy Diskussion. Es war gleichzeitig völlig klar, dass das Land eine Reform
durchführen musste und dies auch tatsächlich tat; aus der Sicht des Projektes interessierte dazu
lediglich, dass man nicht jene Spitäler belieferte, welche an schliessend wegen der Reform ge-
schlossen würden.“
“This separate [institutional project] component was in a sense the most ambitious but appears to
have been given the least in-depth preparation analysis and appraisal in terms of goals, targets,
content and requirements. Its scope in the Terms of Reference was defined in a way that caused
widely differing interpretation among the parties concerned. This lack of clarity and a limited budget
in evident contrast to the ambitious goals affected efficienc y.“
„Dies hat sich in den letzten beiden Jahren wesentlich verändert. Ausgelöst wurde die Änderung
durch die Zweifel an der Punktualität der Projekte und wegen der Gebundenheit der Unterstützung.
Sozusagen nach einer Identitätskrise mit diesem Instrumentarium entstand der Ansatz: Man muss
die Beiträge stärker als politischen Dialog ve rstehen und konzipieren.“
EE
IV

seco’s Performance im Transitionsprozess
Die Umfrage bei ausgewählten Kooperationsbüros und Mitarbeitern des seco, Counterparts
und Nutzniessern enthielt eine Serie von strukturierten Fragen zur Performance des seco im
Transitionsprozess. Im Vordergrund standen Effektivität und Nachhaltigkeit. Die möglichen
Antworten wurden gemäss einer vierstufigen Skala eingestuft: ’agree’, ’somewhat agree’,
’somewhat disagree’ und ’disagree’; oder gegebenenfalls mit ’don’t know’ qualifiziert. Das
Ergebnis dieser Auswertung ist in untenstehender Abbildung reflektiert. (Siehe dazu die Fragebögen
im Anhang A.3.2).
Anteil der bestmöglichen Antwort “agree“ der vierstufigen Skala, differenziert nach Akteurgruppen, beziehungsweise
der Einstufung “excellent“ im Falle der Antwort zu Q20.
Q07
Q08
Q09
Q10
Q11
Q12
Q13
Q14
Q15
Q16
Q17
Q18
Q19
Q20
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Q7 Q8 Q9 Q10 Q11 Q12 Q13 Q14 Q15 Q16 Q17 Q18 Q19 Q20
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Seco's performance in the transition process
SECO und Kobü's Counterparts Nutzniesser
SECO und
Kobü's
Antworten zu Q20
Counterparts Nutzniesser
excellent satisfactory marginal poor
Indicate on how much you agree or disagree with the following statements:
seco’s projects take well into account the needs of the population in the project region.
seco’s projects are efficiently implemented without much bureaucracy.
The goods and works delivered through seco’s projects are of good quality.
The services delivered through seco’s projects are of good quality.
The goods and works delivered through seco’s have a reasonable price-quality ratio.
The services delivered through seco’s projects have a reasonable price-quality ratio.
The benefits of seco’s projects are fully supported by the local implementing agencies.
The benefits of seco’s projects are fully supported and taken up by the beneficiaries.
The infrastructure delivered under seco’s projects are well maintained by the local implementing agencies.
seco provides the follow-up support necessary to secure the project benefits in the future.
seco’s projects contribute substantially towards institutional reform.
The benefits of seco’s projects are equally enjoyed by women and men.
seco’s projects overall reduced the consumption of natural resources and the environmental poll ution.
How would you overall rate seco’s performance in the transition process?
Abbildung 11: Auswertung der strukturierten Fragen Q07-Q20 zum Profil des seco im Transitionsprozess
37

Dabei wird ersichtlich:
Ø Das Gesamtbild der Einschätzung der Performance des seco im Transitionsprozess
durch ausgewählte Ressource-Personen ist recht positiv. Der überwiegende Anteil der
Antworten fällt in die Kategorien “agree“ und “somewhat agree“ der vierstufigen Skala (für
die Details, siehe Anhang A.4).
Ø Der Anteil der positivsten Antwort (“agree“) variiert stark, je nach Frage und Akteurgruppe.
Auffallend ist die weitgehend sehr positive Einschätzung durch die Nutzniesser, wobei
allerdings zu beachten ist, dass diese Gruppe mit nur 4 Rückmeldungen wenig bis
nicht repräsentativ ist. Demgegenüber fällt die Bewertung durch seco- und Kobü-
Mitarbeiter am kritischsten aus.
Ø Die Performance des seco wird von fast allen befragten Ressourcepersonen als “ausgezeichnet“
oder “zufriedenstellend“ bezeichnet (einzelne Ausnahmen finden sich lediglich
in der Akteurgruppe der seco- und Kobü-Mitarbeiter).
Folgerungen zur Effektivität
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Insgesamt kann damit festgehalten werden, dass die seco-Projekte in der Meta-Analyse
hinsichtlich ihrer engeren Projektziele wie auch bezüglich ihrer Hauptausrichtung auf die
gesetzlichen Vorgaben (Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung, Schutz
der Umwelt, Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur, wirtschaftlicher und umweltschonender
Umgang mit Energie) als überwiegend erfolgreich oder teils erfolgreich
bewertet wurden.
Ø Bezüglich der Erreichung der weiteren Programmziele sowie der Nebenausrichtung auf
die gesetzlichen Vorgaben (insbesondere Liberalisierung der Märkte, Unterstützung der
Prinzipien der Marktwirtschaft, Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen)
wurden die seco-Projekte nur zu einem kleinen Teil als gesichert erfolgreich
bewertet. In Übereinstimmung mit den Ergebnissen der Interviews wird diese relativ tiefe
Erfolgsquote einerseits darauf zurückgeführt, dass die Programmziele im Voraus häufig
nicht oder wenig realistisch gesetzt wurden oder dass das institutionelle Umfeld in seiner
Dynamik bei der Projektdefinition zu wenig beachtet wurde.
Ø In den ersten Jahren der Zusammenarbeit stand die institutionelle Stärkung nicht im Vordergrund.
Ø Im Vergleich der Instrumente war es die Finanzhilfe (v.a. Infrastruktur- und Energieprojekte),
welche den Themen der sektoriellen Policy und der institutionellen Stärkung am
wenigsten Beachtung schenkte. Demgegenüber wurden die Projekte im Finanzsektor
schon seit Anfang stets mit Blick auf die institutionelle Stärkung konzipiert.
Ø Es wird attestiert, dass die in der jüngeren Zeit konzipierten Projekte den Aspekten der
institutionellen Stärkung Rechnung tragen, und dass verschiedene Projekte des seco in
diesem Bereiche heute recht innovative Wege versuchen.
38

4.1.2.2 Nachhaltigkeit
In Zusammenhang mit der Nachhaltigkeit der Ostzusammenarbeit stehen die folgenden, auf
den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: Wie nachhaltig sind die vom Projekt/Programm initiierten Prozesse und Resultate?
2: Wie nachhaltig sind die Partnerorganisationen (Verantwortungsübernahme, Partizipation/Gender -
Aspekte)?
Beziehung zwischen Projekterfolg und Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze
Abbildung 12 zeigt die in der Meta-Analyse beobachtete Beziehung zwischen Projekterfolg
und Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze.
Erfolg bei eingehaltenen Grundsätzen seco
Verteilung der Erfolgsbeurteilungen falls Grundsätze erfüllt
Anteile in %
100%
80%
60%
40%
20%
0%
G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7
Nicht erfoglreich
Kaum erfolgreich
Teil erfolgreich
Erf olgreich
Misserfolg bei nicht eingehaltenen Grundsätzen seco
Verteilung der Erfolgsbeurteilungen falls Grundsätze nicht erfüllt
100%
G1 Teil der schweizerischen Aussenpolitik
G2 Solidarische Mitverantwortung
G3 Berücksichtigung der Verhältnisse in den Partnerländern
G4 Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern
G5 Ergänzung eigener Anstrengungen der Partner
G6 Koordination mit den Anstrengungen der Partner
G7 Koordination mit den gleichgerichteten Leistungen anderer Herkunft
Anteile in %
80%
60%
40%
20%
0%
G1 G2 G3 G4 G5 G6 G7
Abbildung 12: Projekterfolg der seco-Projekte versus Einhaltung der Zusammenarbeitsgrundsätze gemäss
Meta-Analyse
Der Grundsatz G2 (solidarische Mitverantwortung) wurde in allen bewerteten Projekten als e rfüllt
eingestuft und erzeugt somit keine Werte auf der rechten Grafik.
Aus Abbildung 12 wird ersichtlich, dass die Projekte, welche einen oder mehrere Zusammenarbeitsgrundsätze
nicht einhalten, eine tiefere Erfolgsquote erzielen, als die Projekte,
welche die Grundsätze einhalten.
Im weiteren zeigt sich auch, dass die Nichteinhaltung von Grundsätzen der Zusammenarbeit
verschieden starke Auswirkungen auf die Projekterfolgsverteilung hat. Besonders deutliche
Erfolgsminderungen sind häufig mit der Nichtbeachtung der Prinzipien der schweizerischen
Aussenpolitik (G1), der Nichtberücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung in den Partnerländern
(G4) und der fehlenden Ergänzung durch eigene Anstrengungen der Partner (G5)
verbunden. Eine fehlende Koordination mit gleichgerichteten Leistungen anderer Herkunft
(G7) scheint riskant zu sein: einerseits ist der Anteil der erfolgreichen Projekte, welche diesen
Grundsatz beachten, besonders hoch; anderseits ist aber auch der Anteil der nicht oder
kaum erfolgreichen Projekte bei Nichtbeachtung dieses Grundsatzes besonders hoch.
39

Bemerkungen zur Nachhaltigkeit
Die kritischen Hinweise in den im Rahmen der Metaanalyse geprüften externen Evaluationen
und internen Schlussnotizen beziehen sich recht oft auf die Nachhaltigkeit. Diese betreffen
insbesondere (frühere) Projekte der Finanzhilfe “à Fonds perdu“. Probleme in Sachen finanzieller
Nachhaltigkeit werden häufiger erwähnt als andere (institutionelle, wirtschaftliche). Bei
einzelnen Hinweisen zur Nachhaltigkeit handelt es sich aber auch um positive Rückmeldungen
zu erfolgreicher Nachhaltigkeit. (Siehe dazu auch die aufgeführten Zitate im untenstehenden
Kasten).
Die wichtigsten aufgeführten Mängel, welche zur Beeinträchtigung der Nachhaltigkeit führten,
sind:
Ø zu einseitige Ausrichtung der Projekte der Finanzhilfe “à Fonds perdu“ auf die Lieferungen,
Ø ungenügender Unterhalt der gelieferten Produkte,
Ø ungenügende Ausbildung der Fachkräfte,
Ø ungenügende Berücksichtigung der institutionellen Kapazitäten der Partner,
Ø ungenügende oder fehlende Berücksichtigung der Nachhaltigkeit in Sachen Management
(beispielsweise betreffend einer Ausbildung in Sachen Abschreibungen und Buchhaltung).
Die Kritik betrifft ebenso die Phase des Projektdesigns wie der Durchführung. Bei den früheren
Projekten wurde beim Design der Nachhaltigkeit nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt,
und die für die Nachhaltigkeit wichtigen Faktoren werden bei der Durchführung nicht genügend
systematisch verfolgt (beziehungsweise monitoriert).
Gegenüber den obigen kritischen Hinweisen wird aber betont:
Ø Zu Beginn der Transition war die Nachhaltigkeit kaum ein Thema. Die Forderung nach
Nachhaltigkeit wurde erst Mitte der 90er Jahre stärker, als die Einsicht wuchs, dass die
Zusammenarbeit mit dem Osten länger als ursprünglich vorgesehen dauern werde. In
den Interviews wurde sehr deutlich betont, dass die Nachhaltigkeit bei den jüngeren Projekten
der Ostzusammenarbeit stets sehr kritisch geprüft wird und dass dabei explizit auf
die Aspekte der wirtschaftlichen, finanziellen und institutionellen Nachhaltigkeit eingegangen
wird.
Ø Im Rahmen der Transition muss die Frage der Nachhaltigkeit teilweise vor dem Hintergrund
der ungewissen Dynamik relativiert werden, beziehungsweise mit Bezug auf die
verschiedenen Entwicklungsszenarien situiert und interpretiert werden. Bei einzelnen
Projekten steht eher deren Beitrag zum Transitionsprozess im Vordergrund, während die
Frage der Nachhaltigkeit vom Entwicklungsgang selbst abhängig ist und gegebenenfalls
hinfällig werden kann.
40
Zitate zur Nachhaltigkeit
(Quellen: Interne Schlussnotiz [NS], Externe Evaluationen [EE], Interviews [IV])
„Zum Erfolg des Projektes hat sicherlich beigetragen, dass viel Gewicht auf die Sicherung der
Nachhaltigkeit gelegt wurde. Zum einen wurden die Anwender im Umgang mit den Röntgengeräten
geschult. Zum anderen musste sich der Lieferant verpflichten die Ersatzteile für die Geräte über 10
Jahre hinweg zu garantieren und das Gesundheitsministerium sowie die Spitäler engagierten sich,
die Finanzierung der Röntgenanlagen (während 10 Jahren) sicherzustellen.“
„Ohne Unterstützung in finanziellen und unternehmerischen Fragen (Tarifpolitik, Zahlungs einforderungen,
neue Dienstleistungen, etc.) wird der Return on Investment möglicherweise unter den
Erwartungen ausfallen.“
„Die Managementkapazität war im allgemeinen sehr gering. Ein langfristiges Denken war auch
kaum vorhanden. Über Unterhalt der Geräte etc. konnte man kaum diskutieren, geschweige denn
über Nachhaltigkeit. Der Staat löste dies früher so oder so.“
„Wenn man die Nachhaltigkeit haben will, dann muss man die Leute auch schulen in Geschäftsverhalten,
wie Abschreibungen vornehmen, etc.. Der Kommunismus kannte das nicht; er hat a bgewirtschaftet
und ausgediente Anlagen dann wieder mit neuem Staatsbudget ersetzt.“
SN
SN
IV
IV

„Die Partner verstehen oft den Langzeit-Ansatz der Schweizer nicht; im speziellen, die Überlegu n- IV
gen zur Nachhaltigkeit. Die denken mehr an Alltägliches. Es gibt da kaum gegenseitiges Verstän dnis.
Die lokalen Leute hatten während 50 Jahren kaum etwas. Nun möchten sie kompensieren und
konsumieren.“
„The Bank’s flexible approach to the Borrower’s request to reasonably reduce the physical scope of EE
some project components, adjust loan covenants, amend contracts and extend the loan closing
date in response to changes in the power sector a nd the entire economy have ultimately preserved
the projects benefits and ensured achievement of the development objectives.“
„Das Gesamtsystem (Energiesektor in Kirgisistan) hat ein Problem der Nachhaltigkeit; weniger das IV
spezifische Projekt des seco. Ausser der Schweiz und der Weltbank ist niemand bereit, in den
Energiesektor zu investieren.“
„Die Hilfsformel Stiftungen war nie auf Nachhaltigkeit ausgelegt.“ IV
„Mit der Definition Nachhaltigkeit muss man vorsichtig sein. Man kann dies nicht allein auf die Fra- IV
ge der Institutionen zurückführen. Wichtig ist es, die jeweilige Situation in Betracht zu ziehen.”
„Ein operationelles Problem war, dass das seco kaum lokale Kosten abdecken / finanzieren konnte IV
und diese somit vom Partnerland aufgebracht werden mussten. Der Unterhalt, die Betriebsmittel,
etc. waren also stets ein Problem. Damit ist auch die Nachhaltigkeit ein Problem. Obwohl probl ematisch,
war dies dennoch positiv; weil damit wirklich gezeigt werden musste, dass Interesse b e-
stand.“
Kirgisistan erhielt schon in sowjetischer Ära Zuschüsse. Seine Abhängigkeit von Zuschüssen von
aussen hat sich auch mit der Transition nicht grundlegend verändert (lediglich die Quellen). Kann
man angesichts dieser Voraussetzung überhaupt nachhaltige Projekte erwarten?
Folgerungen zur Nachhaltigkeit
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Die Beachtung der Grundsätze der Zusammenarbeit ist für die Nachhaltigkeit der initiierten
Projekte wichtig.
Ø Eine häufige Ursache fehlender Nachhaltigkeit ist bei den Projekten der Finanzhilfe “à
Fonds perdu“ eine ungenügende Abklärung zu Projektbeginn, mit welchen Prozessen
und mittels welcher Finanzierung die mit dem Projekt errichteten Anlagen und Institutionen
später betrieben und unterhalten werden sollen.
Ø Eine (gezielte und reduzierte) Unterstützung auf Anfrage über das eigentliche Ende des
Projektes hinaus kann den Übergang zum nachhaltigen Betrieb und Unterhalt erleichtern.
Ø Der Nachhaltigkeit wird bei den jüngeren Projekten der Ostzusammenarbeit eine zentrale
Bedeutung eingeräumt. Trotz verbesserter Ansätze bleibt die Herausforderung allerdings
gross. Eine Aufarbeitung der Erfahrung aus der spezifischen Sicht der Nachhaltigkeit erscheint
sinnvoll.
4.1.3 Kooperation und Lernprozesse
4.1.3.1 Zusammenarbeit mit lokalen Partnern: Lokales Wissen, Partizipation
und “Ownership“
In Zusammenhang mit der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern stehen die folgenden, auf
den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: Wie werden nationale und lokale Partner, Kompetenzen und Ressourcen bei der Ausgestaltung von Pr ojekten
und Programmen einbezogen?
2: Wie fördern Projekte und Programme in der Umsetzung Partizipation, Eigeninitiative und Ermächtigung
sowie "Ownership" der Partner und Begünstigten?
IV
41

Kooperationsabkommen mit den mittel- und zentraleuropäischen Ländern
Anfänglich arbeitete das seco insbesondere mit Kooperationsabkommen, welche es mit verschiedenen
mittel- und zentraleuropäischen Ländern unterzeichnete. Es handelte sich dabei
um mehr oder weniger standardisierte Rahmenabkommen, in denen der Budget-Rahmen
und die Sektoren, sowie grundlegende Prinzipien der Zusammenarbeit bezeichnet wurden.
Sie basierten auf einem partnerschaftlichen Ansatz: die Sektoren wurden gemeinsam mit
den Partnern definiert, und die Partner schlugen dann innerhalb der gewählten Sektoren
selbst die Projekte vor. Mit den Rahmenabkommen hatte das seco in jedem Land einen
hauptverantwortlichen Partner, der mit den verschiedenen Fachstellen koordinierte. Die Kooperationsabkommen
setzten allerdings auf Seite des Empfängerlandes einen fähigen Counterpart
voraus.
Wo das seco die Risiken für die Zusammenarbeit grösser einschätzte (Bsp. Albanien oder
Russland) wurden keine derartigen Rahmenabkommen unterzeichnet. Die Vereinbarungen
wurden nur noch auf Projektebene unterzeichnet. Damit nahm die Anzahl der direkten Counterparts
natürlich zu. Aus ähnlich gelagerten Überlegungen wurden auch mit südosteuropäischen
und zentralasiatischen Staaten in der Regel keine Rahmenabkommen mehr unterzeichnet.
In Interviews mit Ressource-Personen des seco wurde die Erfahrung mit den Rahmenabkommen
grundsätzlich als positiv beurteilt. Einzige Nachteile dabei waren: dass die vorgeschlagenen
Projekte teilweise recht punktuell waren (direkt nach dem Umbruch und der Öffnung
konnte man von den Partnern auch nicht sofort integrale Strategien zu den einzelnen
Sektoren erwarten), und dass die Abkommen wenig Flexibilität zuliessen (was sich nach der
Neuorientierung auf den EU-Beitritt hinderlich auswirkte).
Wie positiv diese Kooperationsabkommen waren, unterstreicht beispielhaft die Evaluation
des Landesprogramms mit der Tschechischen Republik (siehe untenstehendes Zitat).
42
Zitat zu den Kooperationsabkommen (Quelle: Externe Evaluation [EE])
“Aufgrund der Stärke der tschechischen Partner, der geringen Erfahrung der Schweiz in der
Tschechischen Republik und der schweizerischen politischen Vorgaben (insbesondere “rasches
Zeichen der Solidarität“) war es absolut richtig, einen Gesamtbetrag für das ganze Programm zu
vereinbaren und die Gewichtung der Sektoren den tschechischen Partnern zu überlassen. Diese
Rahmenvorgaben wurden von der tschechischen Seite als ein Zeichen der Mitverantwortung g ewertet
und wurden sozusagen zur eigentlichen Stärke des Programms. Dies erlaubte den tschechischen
Partnern eine optimale Abstimmung auf die eigenen Bedürfnisse und andere Programme
internationaler Hilfe.“ Sowie: “Vermutlich lassen sich nicht alle diese Voraussetzungen auf zukünft ige
Finanzhilfeprogramme für andere Länder übertragen, weil die Grundvoraussetzung eines doch
sehr ähnlichen kulturellen Verständnisses für vielen Länder weniger zutrifft.“
Seitens des seco wurde ebenfalls betont, dass die Kooperationsabkommen teilweise durch
die Landesprogramme (PPP’s) abgelöst wurden. Ausserdem geben in den zentralasiatischen
Ländern die “Poverty Reduction Strategy Papers“ (PRSP’s) ihrerseits eine neue Orientierung.
Sowohl die PPP’s wie auch die PRSP’s verfolgen eigentlich die gleiche Absicht
wie die ehemaligen Kooperationsabkommen; allerdings sind sie administrativ gesehen sehr
verschieden und zudem koordiniert das seco im Rahmen der PPP’s und PRSP’s nicht mehr
nur mit einem Partner.
Zusammenarbeit mit lokalen Partnern im allgemeinen
Die Umfrage bei ausgewählten Kooperationsbüros und Mitarbeitern des seco, Counterparts
und Nutzniessern enthielt eine Serie von strukturierten Fragen zur Art und Weise der Zusammenarbeit
mit lokalen Partnern. Dabei standen Partizipation und “Ownership“ der lokalen
Partner im Vordergrund. Die möglichen Antworten wurden gemäss einer vierstufigen Skala
eingestuft: ’agree’, ’somewhat agree’, ’somewhat disagree’ und ’disagree’; oder gegebenen-
EE

falls mit ’don’t know’ qualifiziert. Das Ergebnis dieser Auswertung ist in untenstehender Abbildung
reflektiert. (Siehe dazu die Fragebögen im Anhang A.3.2).
Anteil der bestmöglichen Antwort “agree“ der vierstufigen
Skala, differenziert nach Akteurgruppen, beziehungsweise
der Einstufung “excellent“ im Falle der Antwort zu Q34.
Q27
Q28
Q29
Q30
Q31
Q32
Q33
Q34
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Q27 Q28 Q29 Q30 Q31 Q32 Q33 Q34
Indicate on how much you agree or disagree with the following statements:
The local counterparts had a central role in defining the objectives of seco’s projects
The local counterparts had a central role in defining the scope and duration of seco’s projects
The local counterparts had a central role in coordinating the implementation of seco’s projects with their own efforts
The local counterparts involved the beneficiaries in their project work
The Swiss implementation consultant involved the beneficiaries in the project work
seco’s projects fully utilized the local competence
seco’s projects were well adapted to the local capacities
How would you overall rate seco’s cooperation with local partners?
Abbildung 13: Auswertung der strukturierten Fragen Q27-Q34 zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern
Dabei wird ersichtlich:
Seco's cooperation with local partners
SECO und Kobü's Counterparts Nutzniesser
Antworten zu Q34
Ø Das Gesamtbild der Einschätzung der Zusammenarbeit des seco mit lokalen Partnern
durch ausgewählte Ressource-Personen ist recht positiv. Der überwiegende Anteil der
Antworten fällt in die Kategorien “agree“ und “somewhat agree“ der vierstufigen Skala
(vgl. Abbildungen und Auswertungen Anhang A.4, wo auch die Details ersichtlich sind).
Ø Der Anteil der positivsten Einschätzung (“agree“) ist bei den Akteurgruppen Counterparts
und Nutzniesser 13 im Durchschnitt deutlich höher als 50%. Für die Akteurgruppe der seco-
und Kobü-Mitarbeiter liegt sie jedoch deutlich darunter.
Ø Die übergreifende Bewertung (vgl. obige Abbildung) von seco’s Zusammenarbeit mit lokalen
Partnern wird von den Nutzniessern durchgehend als “ausgezeichnet“ eingestuft,
von den direkt betroffenen Partnern zu 90% als “ausgezeichnet“ oder zumindest als “befriedigend“.
Die Einstufung durch die seco- und Kobü-Mitarbeiter ist auch hier kritischer
als im Falle der übrigen Akteurgruppen. Keine einzige Einstufung fiel auf die Kategorie
“poor“.
Die im Rahmen der Metaanalyse geprüften internen Schlussnotizen und externen Evaluationen
sind reich an Information betreffend die Art der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern
(siehe dazu auch die ausgewählten Zitate im untenstehenden Kasten).
Das darin attestierte Bild ist recht kohärent. Die wichtigsten Elemente sind kurz wie folgt zusammengefasst.
Ø Die Zusammenarbeit mit den lokalen Partnern wird in den gesichteten Unterlagen in der
Regel als gut und sehr konstruktiv qualifiziert.
Ø Viele Hinweise attestieren, dass die Qualität der Partner sowie der Zusammenarbeit mit
ihnen von ausschlaggebender Bedeutung für den Projekterfolg war.
Ø Allfällige negative Kritik bezieht sich in erster Linie auf die folgenden Aspekte:
13 Dabei ist zu beachten, dass die Akteurgruppe “Nutzniesser“ mit nur 4 Rückmeldungen nicht repräsentativ ist.
100%
80%
60%
40%
20%
0%
SECO und
Kobü's
Counterparts Nutzniesser
excellent satisfactory marginal poor
43

ungenügende Abklärung bei Projektbeginn der Kapazitäten der lokalen Partner, was
teilweise zu einer Fehleinschätzung der finanziellen Möglichkeiten für Unterhalt und
Amortisation der gelieferten Anlagen oder des Ausbildungsbedarfs führte, oder auch
zur Unterschätzung lokaler Kosten und der notwendigen Zeit für die Abwicklung,
ungenügende Berücksichtigung der lokalen Interessen und / oder der Partizipation
der indirekt involvierten Arbeiter oder lokaler Behörden, etc.),
fehlende Transparenz (beispielsweise hinsichtlich der Projektwahl) seitens der Partner,
fehlende Lokalkenntnisse der schweizerischen oder internationalen Regieträger, was
die Zusammenarbeit mit den lokalen Partnern erschwerte (diese Kritik betrifft nur Einzelfälle).
Ø Die Form der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern im Rahmen internationaler Abkommen
hat sich während der Phase der Transition verändert. In den jüngeren Ansätzen
steht “Ownership“ mehr im Vordergrund. So stärkt beispielsweise heute das seco vermehrt
seine Partner zur Verbesserung ihrer Verhandlungsposition gegenüber der WTO
oder dem Pariser Klub, während in der früheren Phase der Fokus eher auf die Zusammenarbeit
mit den internationalen Organisationen gerichtet war. Diese Akzentverschiebung
wird aus der Sicht der Bilanz sehr begrüsst.
44
Zitat zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern
(Quellen: Externe Evaluationen [EE], Schlussnotizen (SN), Fragebögen [FB ], Interviews [IV])
„Mehrere Standorte mussten aufgrund von lokalen Gegebenheiten (z.B. fehlende Lokalfinanzi erung,
mangelnde Initiative) aufgegeben und Ersatzstandorte gefunden werden. Dies hat zum Teil
zu beträchtlichen Verzögerungen des Projektes geführt. Es ist daher wichtig, dass im Rahmen der
Machbarkeitsstudie die Bereitschaft und Zahlungsfähigkeit der Partner im Detail abgeklärt wird.“
„Zwischen den Städten [welche durch das Projekt mit Gütern ausgerüstet wurden] entstand eine
positive Konkurrenzsituation zur Zielerreichung.“
„Annonce d’un processus de monitoring / audit: L’effet dissuasif de telles mesures semble clair et
pourrait avoir contribué aux bons résultats observés.“
„Les objectives originaux n’ont pas explicitement considéré les intérêts et les besoins de la dire ction,
des ouvriers ou des autorités. On a donc été surpris de leurs réactions négatives (ou abse n-
tes) lors de la mise en œuvre du projet.“
Die lokalen Kosten wurden wesentlich unterschätzt. In Projek ten, welche eine beträchtliche Beteiligung
der lokalen Partner vorsehen, sollte gründlich abgeklärt werden, inwiefern der Begünstigte in
der Lage ist, die lokalen Arbeiten termingerecht auszuführen und den finanziellen Verpflichtungen
nachzukommen.
„An important finding is that the majority of the participants [of the project workshop organized for
governmental officials] do not work for the government anymore. They are presently employed by
private companies and banks. The workshops are seen as a first contact with working methods
used in the international context under market economy frameworks. They are considered to be a
de facto job promotion.“
„At least one of the participating banks for the operation is deemed not to have been really mot ivated
to introduce micro-lending on a sustainable basis. Apart from general financial health and
stability due diligence, selection should therefore assess the true motivation by senior management
for adding this new client category, considering that it m ay require differing approaches compared
to the existing mainstream business of the bank.“
„Although it appears to be more efficient and lower risk to run highly focused projects in niche areas
such as data capture, this approach may not deliver the expected benefits downstream. It is essential
that these types of project engage with end users of the project’s products and services to e nsure
acceptance and compliance with wider service delivery in the land reform sector.“
„Die Qualität des Partners ist entscheidend; dessen Interessen und Kapazitäten müssen bei der
Projektidentifizierung analysiert werden.“
„Der fehlende Background des Regieträgers in den Partnerländern und der Schweiz scheint e iner
der Hauptgründe des Misserfolges zu sein. Kulturelle Unterschiede konnten mit dem ’fly -in fly-out
Approach’ des internationalen Regieträgers nicht überbrückt werden.“
„Die Probleme betreffs Management und Unterhalt wurden offenbar unterschätzt. Wie die Schlus s- EE
notiz über beide Phasen später aufzeigt, wurde trotz der zweiten anschliessenden Phase (mit zielgerichtetem
Training, etc.) keine wesentliche Verbesserung herbeigeführt. - Mangelnde Transparenz
scheint die Projektdurchführung erschwert zu haben.“
„Gute Zusammenarbeit sowie ein reger Informationsaustausch werden attestiert.“ SN
SN
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SN
SN
SN
EE
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EE
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Gegenwertmittelfonds
In der Zusammenarbeit mit lokalen Partnern spielten die Gegenwertmittelfonds vorab in der
früheren Phase der Transition eine Rolle. Deshalb werden sie im folgenden kurz diskutiert.
Ø Wie bereits früher erwähnt, gewährte das seco Grants, welche aber teilweise mit Auflagen
verbunden waren. Beispielsweise bei Projekten im Energiebereich (die ja eigentlich
rentabel sein müssten), sah man eine Rückzahlung der Lokalkosten an das jeweilige Finanzministerium
vor (also nicht an die Schweiz). Dazu wurden Gegenwertmittelfonds
etabliert. Das jeweilige Partnerland sollte dann gemeinsam mit der Schweiz über die
Wiederverwendung der in die Fonds zurückgeflossenen Mittel entscheiden. In jenen Bereichen
allerdings, wo die Investitionen kaum rentabel sein konnten (Wasser, Umwelt,
...), wurde ein ’Full Grant’ gewährt und somit auf einen Gegenwertmittelfond verzichtet.
Ø Aus den Interviews mit seco-Mitarbeitern und Projekt- / Programmverantwortlichen geht
deutlich hervor, dass die Erfahrung mit den Gegenwertsmittelfonds nicht überzeugend
ausfällt. Einerseits war der Arbeitsaufwand für den Aufbau der Fonds enorm, andererseits
führte die Komplexität des Instrumentariums zu Missverständnissen. Ausserdem erfordert
das Fond-Management über Jahre hinaus Anstrengungen beider Seiten. Und
letztlich werden die Rückzahlungsforderungen nicht ausnahmslos erfüllt.
Gemäss Angaben des seco wurde vor 2 Jahren begonnen, die diesbezügliche Politik anzupassen,
um den zahlreichen Inkonsistenzen und Schwierigkeiten bei der Verwaltung und
dem Monitoring dieser Fonds Rechnung zu tragen. Die neue Politik legt fest, dass die bestehenden
Gegenwertmittelfonds noch korrekt und sauber abgeschlossen werden und im Rahmen
neuer Projekte keine solchen Fonds mehr etabliert werden.
Folgerungen zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Die Kooperationsabkommen waren im Falle der mittel- und zentraleuropäischen Länder
ein geeigneter Ansatz, der den Partnern viel Eigeninitiative zur Ausgestaltung der Programme
überliess. Da der Ansatz allerdings starke Counterparts voraussetzte, liess er
sich nicht auf alle Transitionsländer übertragen. Für das aktuelle Programm ist er kaum
noch relevant, da sich die Schwerpunkte der Zusammenarbeit von der mittel- und zentraleuropäischen
Region weg verlagert haben.
Ø Das Gesamtbild der Umfrage zur Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ist positiv. Der
Ansatz des seco wird in der Regel als partnerschaftlich qualifiziert.
Ø Die Qualität der Zusammenarbeit ist oft ausschlaggebend für den Projekterfolg.
Ø Insgesamt wird die Erfahrung mit Gegenwertsmittelfonds wegen der Schwierigkeiten bei
Verwaltung und Monitoring als nicht überzeugend eingestuft. Weitergehende Folgerungen
sind hinfällig, da die bestehenden Fonds abgeschlossen werden und keine neuen
Fonds geplant sind.
4.1.3.2 Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen
Partnern
In Zusammenhang mit der Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Partnern
stehen die folgenden, auf den ”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: Wie wirkungsvoll ist die Zusammenarbeit mit anderen CH Partnerorganisationen, a) Verbände, NGOs, b)
Lieferanten/Konsulenten (Rolle der Lieferbindung), c) Staatlichen Institutionen (Bundesämter, Kantone,
Gemeinden)?
2: Wie wirkungsvoll werden die Projekte/Programme mit anderen Gebern koordiniert?
45

Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierung mit Weltbank, IWF und EBRD, im Allgemeinen
Wie in Abbildung 5 dargestellt, ist für das Programm des seco über die letzten Jahre ein klarer
Trend hin zu Projekten mit multilateralen Institutionen als Implementierungsagenturen
erkennbar. Parallel-Finanzierung und Co-Finanzierung sind dabei wichtige Formen der Zusammenarbeit.
Im Jahre 2002 lag der Anteil der Projekte mit Bretton Woods Institutionen und
EBRD bei rund 60% des Mittelabflusses.
Genauere Daten für eine Differenzierung nach Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierung
standen nicht zur Verfügung. Gemäss seco ist im direkten Vergleich die Co-Finanzierung
volumenmässig aber klar dominierend.
Für die Qualifizierung des seco-Programms ist eine Beurteilung der Zusammenarbeit mit den
internationalen Finanzinstitutionen wichtig. Allerdings ist eine weitergehende Analyse dieser
Zusammenarbeit nicht Bestandteil dieser Bilanzierung. Trotzdem werden diesbezügliche
Kommentare der Interviews und Umfrage sowie der analysierten Unterlagen aufgenommen
und diskutiert. Ausserdem wird im Fallbeispiel Kirgisistan das Thema auf der Ebene konkreter
Projektbeispiele noch weiter verfolgt.
Für die Beurteilung ist eine inhaltliche Unterscheidung beider Finanzierungsformen essentiell
und absolut notwendig. Seitens des seco wurden zu diesen beiden Formen die folgenden
Aussagen gemacht:
Ø Parallel-Finanzierungen sind im Gegensatz zu Co-Finanzierungen weitestgehend ein
bilaterales Instrument. Sie basieren auf einem bilateralen Abkommen mit dem Partnerland,
sowie auf einer direkten Zusammenarbeit zwischen Schweizer und lokalen Akteuren.
Die Verantwortung für das Projektmanagement der seco-Komponente liegt direkt
beim seco. Mit Parallel-Finanzierungen kann die Interventionskraft des seco verstärkt
werden; diese werden deshalb oft als geeignetes Vehikel zur Optimierung des Politikdialogs
und zur Ressourcenmobilisierung dargestellt.
Ø Co-Finanzierungen sind für das seco namentlich im Rahmen der makro-ökonomischen
Unterstützungsmassnahmen sehr wichtig, indem sie erlauben, Reform- und Wiederaufbauprozesse
auf sichtbare Weise zu unterstützen, wo ein bilaterales Vorgehen verfrüht
resp. zu riskant wäre. Zudem gewährleisten Co-Finanzierungen namentlich bei der vor
allem in Zentralasien notwendigen Einordnung der Geber in PRSP-Prozesse eine enge
Abstimmung bei der Implementierung, ganz im Sinne der internationalen Harmonisierungsbemühungen,
welche 2002 in Rom beschlossen wurden.
Co-Finanzierungen mit Weltbank, IWF und EBRD, im Besonderen
Wie bereits erwähnt, macht das seco u.a. die folgenden Gründe für die Co-Finanzierungen
via die internationalen Finanzinstitute geltend:
Ø Die Volumen des seco-Beitrages sind relativ gering. Die Chancen damit Einfluss auf den
politischen Dialog zu nehmen, sind in der Regel eher klein. Durch die Zusammenarbeit
mit anderen Gebern, und insbesondere mit den Bretton Woods Institutionen und der
EBRD wird die Wirkung des seco-Beitrages optimiert, beziehungsweise vergrössert. Die
BWI’s und die EBRD haben ihrerseits aufgrund der grossen Projektvolumen einen beachtlichen
“Leverage“ für den politischen Dialog.
Ø Das seco gab der Zusammenarbeit mit multilateralen Programmen dort den Vorrang, wo
die Risiken für eine erfolgreiche Abwicklung der Projekte besonders hoch eingeschätzt
wurden.
Ø Das seco kann gezielt jene Komponenten ergänzen, welchen im eher unflexiblen Instrumentarium
der BWI’s und der EBRD nicht Rechnung getragen werden kann.
Ø Der potentielle Lerneffekt für das seco ist gross.
46

In zahlreichen Interviews, wie auch in der Umfrage an die Kooperationsbüros, wurden aber
die Co-Finanzierungen mit den multilateralen Institutionen eher kritisch bewertet. Einigen der
oben dargelegten Begründungen beziehungsweise Erwartungen an die Co-Finanzierungen
wurde dabei aufgrund der Erfahrung vor Ort widersprochen. Die wichtigsten Kritikpunkte beziehungsweise
Empfehlungen sind dabei die folgenden:
Ø Bei der Co-Finanzierung mit Weltbank, IWF und EBRD ist die Visibilität des Schweizer
Beitrages gering und es gibt wenig Chancen, wirklich effektiv etwas beizutragen. Es gibt
dabei auch kaum einen Lerneffekt für das seco (ganz im Gegensatz zu den bilateralen
Projekten, einschliesslich der Parallel-Finanzierungen).
Ø Die gemeinsamen Aktivitäten sollten kritisch überprüft werden. Zudem müssten die Auswirkungen
der Landesprogramme der multilateralen Institutionen kritischer beurteilt werden.
Ø Generell sollten die seco-Projekte eine stärkere unabhängige Positionierung suchen,
trotz den Bedingungen der beschränkten Implementierungskapazitäten und der Notwendigkeit,
sich nach anderen Gebern mit einer Führungsrolle umzusehen.
Ø Die Interessen der schweizerischen bilateralen Projekte sollten in den jeweiligen “Boards“
der BWI’s und der EBRD stärker eingebracht werden.
Ø Eine Herausforderung ist ein besseres und näheres Monitoring der Projekte mit seco-
Co-Finanzierung.
Ganz besonders deutlich wird ein kritisches Überdenken der Erfahrung mit der Co-
Finanzierung im Bericht ”Co-financing budget support in Kyrgyzstan: a contentious strategy
in a heavily indebted transition economy?” des “Institute of Development Studies - Sussex“
(2002) angeregt. Ergänzend zu obigen kritischen Anmerkungen, wird darin auch die Abhängigkeit
der Co-Finanzierung (mit “Grant“-Charakter) vom Schicksal des co-finanzierten Kredites
des jeweiligen internationalen Finanzinstituts unterstrichen, insbesondere hinsichtlich
dem Risiko einer Nicht-Rückzahlung des Kredits. (Siehe Zitate im untenstehenden Kasten).
Zitate zur Co-Finanzierung via Weltbank im Falle des Projektes mit Kirgisistan
(Quelle: Externe Evaluation [EE])
“The main risk for a bilateral that co-finances a ‘benchmark-credit’ that is substantially larger than
the grant money it provides relates to the possibility of non-disbursement. For instance, in the case
where a benchmark-condition is not met, the larger donor may decide to delay or withhold subs equent
tranches. If this happens under a co-financing arrangement, the smaller donor will be unable
to disburse funds. Three potential critical concerns emerge from this. First, in the case where a
bilateral donor is providing a grant element to the credit there may be a deadline by which funds
need to be disbursed otherwise future funds will not be forthcoming, or will be reduced. Second, if
the smaller donor does not agree with the non-disbursement decision of the larger donor does it
have sufficient bargaining power to negotiate a preferred outcome with the larger donor? Third, how
much damage does non-disbursement cause to other objectives of aid (ie, the predictability of go vernment
resources, prevention of macroeconomic stability, etc)? We will later show that the CSAC
credit illustrates an example of this problem. “
”While visibility of the Swiss in PA seems very low, it is important to point out that even this low
level may be exaggerated given that opinion of the value of Swiss aid was likely to be coloured by
knowing that I represented Switzerland in some way. …”
“Swiss project aid certainly has an excellent reputation in the Kyrgyz Republic. Words such as
'pragmatic', 'people oriented', 'tangible', 'concrete support', 'livelihood securing', 'humanitarian', were
all used at various times to describe Swiss involvement. However, while Swiss project aid in the
KR has a very visible character and is viewed in a very positive light by do nors, Government, NGOs
and rural people, Swiss contributions to PA are hardly noticed. …. The lack of visibility of Swiss
grant money as a contribution to the credit suggests that policy dialogue between the World Bank
and the Kyrgyz Government has contained very little reference to Swiss involvement.”
”seco must decide upon the modality of PA. Generally speaking, the willingness of the Swiss to co -
financing budget support depends very much upon the political motivations that the Swiss have for
providing aid to the KR. If Switzerland is eager to provide quick disbursing aid, with little or no i nvolvement
in monitoring and with little regard to dialogue around conditions and policy outcomes,
then co-financing seems a realistic option. On the other hand, if Switzerland intends to have some
influence in policy dialogue and outcome then how the Swiss position themselves will depend upon
whether they agree with the dominant co-financiers’ conditionalities and whether they have enough
bargaining power to influence these conditions. The issue then becomes one of short-term, versus
long-term strategies.”
EE
EE
EE
47

48
“In the longer term, seco needs to evaluate whether the World Bank, or another donor that it i ntends
to co-finance with, will take them on as a genuine partner in terms of dialogue, policy negotiations
and information-sharing. If not, how can the Swiss make themselves heard?”
Folgerungen zu Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierungen mit BWI’s und EBRD
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Die Zusammenarbeit mit den multilateralen Finanzierungsinstituten ist namentlich im
Rahmen der makro-ökonomischen Unterstützungsmassnahmen von strategischer Wichtigkeit.
Ø Der Anteil der Projekte, die via Co-Finanzierung und Parallel-Finanzierung mit der Weltbank,
dem IWF oder der EBRD abgewickelt werden, ist insgesamt hoch. Dabei ist das
Volumen der Parallel-Finanzierungen gemäss seco wesentlich grösser als jenes der Co-
Finanzierungen.
Ø Parallel-Finanzierungen sind ein geeignetes Mittel für die Optimierung des Politikdialogs
und der Interventionskraft des seco. Zudem verfügen sie über die Stärken der rein bilateralen
Projekte. Zu den Projekten mit Parallel-Finanzierungen gab es, wenn überhaupt,
nur positive Rückmeldungen.
Ø Die nachvollziehbaren Gründe, die für das Engagement des seco-Programms via der Co-
Finanzierung mit multilateralen Institutionen sprechen, wurden durch die Erfahrung vor
Ort teilweise relativiert. Zweifel in Sachen ungenügender Visibilität, geringer Lerneffekte
für das seco und die mit einer allfälligen Nicht-Rückzahlung der Kredite (des jeweiligen
Finanzinstitutes) verbundenen Risiken und Abhängigkeiten der Co-Finanzierung wurden
verschiedentlich aufgeführt. Ein Überdenken dieser Co-Finanzierungen wird von verschiedenen
Interviewpartnern und in den Kommentaren der Umfrage angeregt.
Ø Die Anregung zum Überdenken der Co-Finanzierungen wird auch aus der Sicht der Bilanzierung
bestätigt. Gemäss dem Verständnis der Bilanz geht es dabei um: (a) einen
gezielteren Einsatz, verbunden eventuell mit einer volumenmässigen Reduktion zugunsten
der Parallel-Finanzierungen, (b) eine vermehrte Einbringung der Eigeninteressen des
seco bei der Aushandlung der einschlägigen Abkommen mit den internationalen Finanzinstituten,
(c) eine Stärkung der Rolle des seco bei der Durchführung (auf der Ebene der
“Steering Committees“), (d) die Verbesserung der Information und des Projekt-Monitoring
zuhanden des Co-Finanzierers und (e) die Mitsprache und direkte Partizipation bei Projektevaluationen
(um insbesondere am Lerneffekt stärker zu partizipieren).
Ø Insgesamt erscheint im Rahmen der Ostzusammenarbeit die Erfahrung mit Parallel-
Finanzierungen positiver als jene mit Co-Finanzierungen. Letztlich muss aber über die
geeignete Form der Finanzierung und Zusammenarbeit mit den internationalen Finanzinstituten
von Fall zu Fall entschieden werden.
4.1.3.3. Kooperation von seco und DEZA
In Zusammenhang mit der Kooperation von seco und DEZA stehen die folgenden, auf den
”Terms of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
1: Wo bestehen Synergien und wo Konflikte zwischen den Instrumenten von DEZA und seco?
2: Haben die DEZA und das seco adäquate Organisations- und Managementstrukturen für eine effektive
und effiziente Zusammenarbeit?
In der Anfangsphase der Transition war die Abstimmung der damaligen Bundesstellen (BA-
WI und BZO, später die AZO) sicherlich nicht optimal. Mit der Weiterentwicklung der Verordnung
974.11 (vom 6. Mai 1992) und deren Abstützung auf den BB-95, sowie der damit verbundenen
Reorganisation beider Stellen zu seco und DEZA wurde diese aber verbessert.
Insbesondere wurden die Kompetenzen zum Sektor Gesundheit (der Gesundheitssektor
EE

wurde vollständig vom seco in die DEZA verlagert) sowie zum Finanzsektor neu geregelt.
Beide Institutionen fokussieren nach wie vor die Förderung des Privatsektors; ihre Ansätze
und Instrumente sind aber weitgehend komplementär.
Zusätzlich trugen zwei weitere Elemente wesentlich zur Verbesserung der Zusammenarbeit
von seco und DEZA und zu einer klareren Ausarbeitung der Synergien bei:
Ø Die Etablierung von gemeinsamen Kooperationsbüros und
Ø Die gemeinsamen Landesprogramme.
Grundsätzlich wurden in den Interviews die gemachten Fortschritte in der Zusammenarbeit
beider Institutionen hervorgehoben und die heutige Situation als zufriedenstellend qualifiziert.
Dennoch gab es einige Rückmeldungen, die Möglichkeiten einer weiteren Optimierung aufzeigen,
insbesondere:
Ø die stärkere Betonung der übergeordneten Identität der schweizerischen Ostzusammenarbeit
und der gemeinsamen Visibilität der Projekte sowie die Eliminierung von Wettbewerbs-Situationen,
insbesondere gegenüber den lokalen Counterparts,
Ø die Verwendung gemeinsamer oder gegenseitig abgestimmter Instrumente für die strategische
Planung und für die Projektbegleitung sowie Projektdokumentation,
Ø das Durchführen gemeinsamer Programmbegleitungsmissionen vor Ort,
Ø die stärkere Ergänzung des DEZA-Ansatzes zur “good Governance“ und des seco-
Ansatzes zu institutionellen Reformen im Wirtschaftssektor und der “co-operate Governance“.
Aus der Erfahrung der Bilanzierung der Ostzusammenarbeit kann insbesondere der Sinn einer
weitergehenden Abstimmung der Management-Instrumentarien unterstrichen werden. So
erwiesen sich beispielsweise im Bereiche des seco die Projekt-Eintretensnotizen, die
Schlussnotizen sowie der systematische Kurzbeschrieb der Projekte (mit den wichtigsten
Projektdaten und einer kohärenten Sektorzuteilung), als sehr hilfreiche Informationsbasen für
die Bilanzierung. Im DEZA-Bereich war diese Informationsbasis wesentlich dünner. Eine weitere
Optimierung und interinstitutionelle Abstimmung dieses Instrumentariums wäre für die
Zusammenarbeit beider Institutionen sicherlich förderlich. Aufmerksamkeit verdient dabei
auch die Harmonisierung der Terminologie (betreffend Sektoren, Begünstigte, etc.).
Folgerungen zur Kooperation von seco und DEZA
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Durch die Weiterentwicklung der Verordnung 974.11 wurden die Kompetenzen beider
Stellen klarer geregelt und das Konfliktpotential wesentlich abgebaut. Insbesondere in
der Förderung des Privatsektors bestehen noch immer gewisse Grauzonen. Im konstruktiven
Dialog werden aber auf technischer Ebene meist Lösungen gefunden.
Ø Die Kooperationsbüros und die Landesprogramme sind eine geeignete Form, um vor Ort
die Programme optimal abzustimmen.
Ø Eine Harmonisierung des Planungs- und Durchführungsinstrumentariums (beispielsweise:
von den Eintretensnotizen bis hin zu den Schlussnotizen, abgestimmte Projektdatenblätter,
etc.) zwischen seco und DEZA ist angezeigt. Sie ist eine Voraussetzung für ein
kohärenteres Auftreten beider Ämter und würde letztlich selbst eine zukünftige Bilanzierung
wesentlich erleichtern.
49

4.1.3.4 “Know How“ Einsatz
In Zusammenhang mit dem Einsatz von “Know How“ stehen die folgenden, auf den ”Terms
of Reference” basierenden Leitfragen im Vordergrund:
50
1: Wird das Wissen/Erfahrung von anderer Organisationen und Gebern genügend genutzt?
2: Wurden Nischen und komparative Vorteile konsequent genutzt? Welche?
3: Werden Erfahrungen auf Projekt- / Programmebene systematisch ausgewertet für a) Steuerung und b)
den Politikdialog?
Nischen und komparative Vorteile der Zusammenarbeit
Die Interviews und die Umfrage ergaben ein sehr konsistentes Bild betreffend der Nutzung
der komparativen Stärken und Nischen der schweizerischen Finanziellen Zusammenarbeit.
Dieses wird im folgenden kurz skizziert (siehe dazu auch den Kasten am Ende dieses Textteiles):
a) Übergreifende Aspekte
Ø Relevanz und Qualität: Das seco achtet darauf, dass in jenen Sektoren gearbeitet wird,
wo die Zusammenarbeit für die Empfänger relevant sein kann. Der Schweizer Beitrag ist
klar ziel- und zielgruppenorientiert. Die Zusammenarbeit ist stark auf die reellen Bedürfnisse
der Bevölkerung abgestimmt. Die Zusammenarbeit mit lokalen Partnern ist eng und
konstruktiv.
Ø Kontinuität: Die Mittel- und Langfristigkeit des Engagements: In schwierigeren Projektphasen
stoppt die Schweiz nicht sofort die Zusammenarbeit, sondern sucht nach Lösungen.
Dies stärkt das Vertrauen in die Zusammenarbeit.
Ø Organisation: Das seco geht vergleichsweise recht unbürokratisch vor und ist ziemlich
flexibel in Sachen Anpassung an die lokalen Gegebenheiten.
Ø Ansatz: Die Erfahrungen werden aufgebaut und nicht aufgepfropft. Dies entspricht möglicherweise
der schweizerischen Erfahrung vom Föderalismus (man kann nicht was von
oben aufpropfen). Damit verfolgen die Projekte oft eher einen “Bottom-Up“ Ansatz.
Ø Kohärenz: Das seco verfolgt keine verborgene Agenda (“hidden Agenda“). Die Schweiz
hatte (und hat) zwar auch wirtschaftliche Interessen, aber diese standen (und stehen) nie
derart im Vordergrund, dass in Partnerländern eine Angst vor der Zusammenarbeit entstanden
wäre. Zudem agierte die Schweiz meist relativ bescheiden.
Ø Vernetzung: Das Bemühen ist gross, die Geber-Koordination mit zu tragen. Die Kooperationsbüros
haben dazu einen klaren Auftrag (zumindest in den prioritären Themen der
Ostzusammenarbeit, sowie in jenen Ländern, wo eine Koordination der Geber besteht).
Die Geberkoordination ist je nach Region mehr oder weniger wichtig für die schweizerische
Zusammenarbeit. In Zentralasien war sie ja schon sehr früh aktiv; viele Geber kamen
aber erst in den letzten Jahren hinzu.
b) Vergleich mit den EU-Programmen (im Bereiche Finanzielle Zusammenarbeit)
Ø Zu Beginn des Transitionsprozesses praktizierte die EU noch keine Finanzielle Zusammenarbeit,
sondern vor allem eine Technische Zusammenarbeit. In der Anfangsphase
war sozusagen die Schweiz der einzige Geber, der bilateral Finanzielle Zusammenarbeit
anbot. Mit dem Ausblick der mittel- und zentraleuropäischen Länder auf die EU-Adhäsion
änderte sich dies allerdings und die EU nahm grössere Programme der Finanziellen Zusammenarbeit
auf.

Ø Für verschiedene mittel- und zentraleuropäische Transitionsländer wird die EU ab Mitte
der 90-er Jahre wichtig. Sie richten sich fortan auf die EU aus, die Schweiz und deren
Zusammenarbeit treten in den Hintergrund. Danach versuchte das seco noch in erster
Linie im Bereiche der Joint Implementation (Klimaschutz / Kyoto-Protokoll) mit den EU-
Kandidaten zusammenzuarbeiten. Die Joint Implementation erlaubte es ja auch, Versuche
zu machen.
Ø Im Vergleich zur EU ist der Beitrag der Schweiz relativ klein. Um so mehr muss die Ostzusammenarbeit
Nischenstellungen einnehmen. Statt auf nationaler Ebene und in Projekten
von nationaler Bedeutung kann die Ostzusammenarbeit durchaus gezielt in mittleren
Städten, wie beispielsweise auch auf Gemeindeebene 14 , genügend Relevanz erreichen
und dort auch Einfluss auf den politischen Dialog ausüben 15 .
Ø Eine weitere Nische des seco war im bisherigen Transitionsprozess die Rehabilitation
und das Sicherstellen von Infrastrukturanlagen, die vor Jahren noch Bezug zur Schweizer
Industrie hatten. In diesen Fällen machte (und macht weiterhin) die Rehabilitation
auch Sinn. Dasselbe gilt für die Kataster; auch in diesem Bereiche verfügt die Schweiz
über gute Erfahrung und lieferten Schweizer Firmen schon früher Geräte. 16
Ø Im Bereiche der Handelsförderung macht eigentlich nur das CBS (Holland) ähnliche Arbeit
wie das seco. Das CBS fördert Importe in die Europäische Union. In Sachen Biozertifizierung
hat das seco ebenfalls eine klare Nische gefunden; es gibt neben dem Seco lediglich
kleinere, punktuelle Projekte mit schwedischer Unterstützung wie auch im rein
kommerziellen Bereich.
Ø Mit Blick auf die komparativen Vorteile schweizerischer Technologie gibt die Evaluation
des Landesprogramms mit der Tschechischen Republik verschiedene Hinweise, u.a. wird
dort betont, dass die schweizerische Industrie ihre Wettbewerbsvorteile vorab bei “High
Tech“ – Produkten ausspielen konnte und dass die Frage lokaler Vertretungen der Firmen
sich als mitentscheidender Faktor für die Nachhaltigkeit auswirkte (auch im Sinne
des Aufbaus kommerzieller Beziehungen).
c) Vergleich mit den multilateralen Programmen (im Bereiche Finanzielle Zusammenarbeit)
Ø Bei den Projekten der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds und der EBRD steht
das Kreditinstrumentarium im Vordergrund (d.h. es handelt sich um rückzahlbare Kredite
[Loans]); die Zusammenarbeit des seco mit den Transitionsländern dagegen basiert auf
nicht rückzahlbaren Krediten [Grants]. Dieser Unterschied ist insbesondere in der zentralasiatischen
Region wesentlich, wo ja die Auslandverschuldung zu einem absolut vordringlichen
Problem geworden ist.
Ø Projekte, die auf rückzahlbaren Krediten beruhen, fallen für das Land meist auch teurer
aus. So können derartige Projekte zu Tariferhöhungen führen, falls sie nicht mit nichtrückzahlbaren
Komponenten ergänzt werden. Beispielsweise werden Projekte der EBRD
von Ressourcepersonen als relativ teuer eingestuft.
Ø In Zusammenhang mit Co- und Parallel-Finanzierung zu multilateralen Vorhaben hat der
Beitrag des seco insofern eine Schlüsselstellung, als mit nicht rückzahlbaren Krediten vitale
Bereiche finanziert werden, mit Blick darauf, die Auslandverschuldung gegenüber
den multilateralen Krediten in den akzeptablen Grenzen zu halten.
Ø Bei den genannten multilateralen Finanzierungsprojekten handelt es sich stets um grössere
Vorhaben (oft > 100 Mio CHF). In deren Grössenklasse kommt der politische Dialog
sozusagen natürlich hinzu. Dagegen liegt wohl das Volumen der meisten seco-Beiträge
14 Siehe auch den Ansatz zur Gemeindeförderung der Deza.
15 Beispiel Verkehr: die EU setzt auf den Transitverkehr. Der Regionalverkehr vieler städtischer Agglomerationen bricht aber
zunehmend zusammen. Das gleichzeitige Wachstum des Privatverkehrs trägt zur Luftverschmutzung bei. Die Schweiz hat
gute Erfahrung im Regionalverkehr und könnte in diesem Bereich sehr wohl eine Nischenstellung einnehmen.
16 Mit Blick auf einen Beitrag zum politischen Dialog sind die Möglichkeiten bei Energieprojekten eher gering, da es sich meist
um nationale Vorhaben handelt und damit das “Leverage“ des seco limitiert ist; dagegen sind diese im Sektor Wasser vergleichsweise
grösser, da es sich oft um einen dezentralisierten Sektor handelt, und damit das seco auf mehr lokaler Ebene
durchaus einen relevanten “Leverage“ erreichen kann.
51

52
klar unterhalb der Einstiegsgrösse der Weltbank. Aufgrund der geringeren Volumina der
seco-Projekte ist eine Einflussnahme auf den politischen Dialog wesentlich erschwert.
Ø In den für die Zusammenarbeit schwierigeren Transitionsländer, wie Südosteuropa, die
GUS und Zentralasien, hat sich das seco oft mit Co-Finanzierung oder Parallel-
Finanzierung an die multilateralen Vorhaben angehängt. Thematisch bestehen deshalb
kaum Unterschiede zwischen den Projekten des seco und jenen der multilateralen Institutionen.
Ø Das seco ist eine kleine, aber flexible Institution mit kurzen Entscheidungswegen. In dieser
Hinsicht unterscheidet es sich wesentlich von den oben genannten multilateralen Institutionen.
Folgerungen zum Thema der Nutzung von Nischen und komparativen Vorteilen
Insgesamt werden folgende Erkenntnisse abgeleitet:
Ø Das seco-Programm hat mit Bezug auf andere internationale Programme eine klare Positionierung
erreicht. Das seco hat zweifellos versucht, komparative Vorteile einzubringen
und Nischen der Zusammenarbeit zu besetzen. Verschiedene seiner Ansätze sind recht
innovativ.
4.1.4 Erfahrungen (“Lessons Learnt“)
Die folgenden Erfahrungen (“Lessons learnt“) basieren auf der Analyse der Unterlagen (Landesprogramme,
Erfolgskontrollen und Schlussnotizen), der Umfrage an ausgewählte Kooperationsbüros
und seco-Counterparts, sowie der durchgeführten Interviews. Aus der grossen
Vielfalt der Anregungen hat das Evaluationsteam die folgenden herauskristallisiert:
a) Übergreifende:
Ø Es dauert länger, als man denkt. Auch die Schweiz glaubte anfänglich, die ganze Transition
wäre bloss von kurzer Dauer; und nur mit der allmählichen Annäherung wurde man
sich des Umfangs des Prozesses bewusst. Damit fing man auch an, die Kooperation zu
verlängern. Nicht nur die Schweiz, auch alle anderen haben diesen Fehler gemacht und
hatten unrealistische Erwartungen, selbst die Ostdeutschen.
Ø Die Dynamik des Transitionsprozesses ist schwer vorhersehbar. Nur schon in 5 Jahren
kann sich die Situation grundlegend ändern; so haben beispielsweise kriegerische Konflikte
und die Neuausrichtung der zentraleuropäischen Länder auf den EU-Beitritt das
Szenarium für die Zusammenarbeit wesentlich verändert. Das Instrumentarium der Zusammenarbeit
muss flexibel auf diese Änderungen reagieren können.
Ø Der Beitrag des seco’s zur Transition darf nicht überschätzt werden. Man muss anerkennen,
dass einerseits angesichts des Umfanges der Transition und der Anzahl der Länder
und andererseits angesichts der Volumina grösserer Geber, der Beitrag der Schweiz in
dessen Quantität und bezogen auf den jeweiligen Landeskontext nicht sehr signifikant
sein kann. Um so mehr ist die Frage der Qualität des Beitrages aber wichtig.
Ø Auch das seco musste die Erfahrung und das Vertrauen erst allmählich aufbauen. Von
anfänglich eher punktuellen Ansätzen, erkannte man zunehmend die Wichtigkeit, integraler
vorzugehen und die Projekte besser in Bezug auf Sektorpolitik und politischen Dialog
zu situieren. Allerdings, beim politischen Dialog kann man sich nicht einfach einklinken,
sondern es bedarf an Kontinuität, einer breiten sektor-spezifischen Erfahrung (gemeinsam
mit den Landespartnern und darüber hinausgehend mit anderen Ländern) und einer
gezielten Situierung der Projekte.
Ø Mit vielen Ländern der Transition sind die Rahmenabkommen im Handelsbereich ebenso
wichtig wie die wirtschaftliche Zusammenarbeit. Wenn unsere Märkte geschlossen bleiben
für Importe aus diesen Ländern, so wird deren Entwicklung nicht gefördert; also, es

aucht nicht nur den Unterstützungsansatz, sondern man muss auch bereit sein, im Bereich
des Handels den Ländern entgegenzukommen.
Ø Konzertierte und breit abgestützte Programme haben eine besonders hohe Relevanz.
Wo ein gemeinsamer gesamtheitlicher Aufhänger für die internationale Zusammenarbeit
besteht, ist die Ausrichtung des bilateralen Engagements wesentlich erleichtert und dessen
Resonanz ist desto besser. Dies gilt rückblickend für den Stabilitätspakt mit Südosteuropa
und dürfte vorausblickend auch für die Strategie zur Armutsbekämpfung in Zentralasien
zutreffen.
b) Relevanz und Effektivität der Projekte:
Ø Für den Projekterfolg sind ausschlaggebend, dass: (a) die Grundsätze der Zusammenarbeit
explizit beachtet werden, (b) die Projektziele nicht einseitig technisch definiert sind,
(c) vor der Unterzeichnung der Projekte die offenen Fragen bereinigt werden und die Projektvorschläge
den Qualitätsstandards entsprechen.
Ø Die Zielsetzungen waren oft zu eng technisch definiert. Will man aber integralere Projektansätze,
so muss das planende und begleitende Konsulententeam auch interdisziplinär
zusammengesetzt sein.
Ø Die lokalen Kosten werden teilweise wesentlich unterschätzt. In Projekten, welche eine
beträchtliche Beteiligung der lokalen Partner vorsehen, sollte gründlich abgeklärt werden,
inwiefern der Begünstigte in der Lage ist, die lokalen Arbeiten termingerecht auszuführen
und den finanziellen Verpflichtungen nachzukommen.
Ø Die Kontinuität der Zusammenarbeit ist wesentlich für nachhaltige Wirkungen und letztlich
eine Voraussetzung für den politischen Dialog. Man sollte weder Projekte fallen lassen,
noch auf jeden “Mainstream“ aufspringen.
Ø Ein bisschen mehr Mut für gewisse Sachen wäre wünschenswert. In der Entwicklungszusammenarbeit
gibt es oft keine Gewissheit, ob etwas geht oder nicht. Im allgemeinen ist
man wohl eher zu vorsichtig. Je mehr Erfahrung man hat, desto mehr wagt man wohl
auch; unerfahrene Projektverantwortliche wagen weniger.
Ø Ein bisschen mehr Rückmeldung und Monitoring wäre wünschenswert. Ein systematisches
Mitbegleiten des Rahmenumfeldes würde helfen, die Augen zu öffnen.
53

c) Institutionelle:
Ø Die institutionellen Aspekte sind eigentlich das Wichtigste. Einerseits spielen die Art der
Verpflichtung und das Engagement des Partners eine wichtige Rolle. Darüber hinaus
sind Organisationsberatung, Erfahrungsaustausch und Projektmanagement gleichwertig,
wenn nicht sogar kritischer als die Lieferung von Systemen und Geräten. Ebenso ist das
institutionelle Set-Up bei den Partnern wichtig; man muss deren Kompetenzen und Kapazitäten
vor Projektbeginn klären.
Ø Bei der Investitionsförderung ist es besonders schwierig, die geeigneten Fond-Manager
zu finden, weil es sowohl sehr gute Lokalkenntnisse als auch Erfahrung mit Venture Kapital
braucht. Letztere ist aber in den Transitionsländern und im speziellen in Zentralasien
noch kaum vorhanden.
Ø Das Thema Privatsektor ist in den Transitionsländern, insbesondere in Zentralasien, eine
besondere Herausforderung. Oft fehlt es den Partnern an Eigeninitiative und an einem integralen
wirtschaftlichen Denken. Investitionen müssen gesamtheitlich beurteilt werden,
dies geht hin bis zu den Abschreibungen. Oft wird schlechte Qualität zu horrenden Preisen
verhandelt. Dieses Verständnis, wie auch der Sinn für die Nachhaltigkeit, muss geschult
werden.
Ø In Zentralasien kann die Reform des Energiesektors negative Auswirkungen auf die arme
Bevölkerung haben, wenn nicht begleitende Massnahmen realisiert werden.
c) Zusammenarbeit:
Ø Der Ost-Ost Erfahrungsaustausch zeigt oft bessere und nachhaltigere Wirkung als bei
einem Austausch West-Ost. Die Brücke der Verständigung ist kleiner, und dadurch lassen
sich die Adressaten leichter überzeugen, dass das ganze auch im östlichen Kontext
realisierbar ist. Der Ost-Ost-Austausch macht eigentlich mehr Eindruck und schafft Anreize.
Ø Konkurrenzsituationen zwischen Projektstädten, können sich positiv auf den Projekterfolg
auswirken.
Ø Eine wesentliche Herausforderung ist das bessere und nähere Monitoring der Projekte
mit seco-Co-Finanzierung, speziell jene mit den Bretton Woods Institutionen.
Ø Der Lerneffekt für das seco ist bei der Zusammenarbeit mit multilateralen Institutionen
nur gering. Dabei hat das seco wenig Visibilität und wenig Chancen, zum politischen Dialog
beizutragen.
Ø Das Hauptrisiko der bilateralen Co-Finanzierung eines “Benchmark-Kredites“, der wesentlich
grösser ist als der Grant selbst, bezieht sich auf die allfällige Zahlungsunfähigkeit
(Rückzahlung des Kredits). Damit entsteht für das seco mit der Co-Finanzierung eine
Mitverantwortung zum Gesamtkredit.
d) Organisatorische Aspekte:
Ø Der Dialog vor Ort ist wichtig und damit ist die Unterstützung durch die Kooperationsbüros
unverzichtbar. Es braucht Vertrauenspersonen vor Ort, welche die alltäglichen Probleme
lösen. Politischer Dialog ohne Einverbundenheit vor Ort ist kaum denkbar. Zugleich
braucht es aber auch die direkte Präsenz des seco im periodischen Dialog mit den Partnern.
Ø Im seco braucht es professionelle Projektmanager; das heisst auch, die Programme bedürfen
einer optimalen Betreuung, und dazu sind finanzielle und personelle Ressourcen
die Voraussetzung.
Ø Das seco kann nicht alles auslagern, sonst verliert es an fachlicher Kompetenz und seine
Mitarbeiter würden zu Bürokraten. Die Balance zwischen Auslagerung und internen
Kompetenzen muss immer wieder neu gefunden werden.
54

4.1.5 Methodische Erfahrungen aus der Bilanzierung
Die zur Verfügung stehenden Projektunterlagen, insbesondere die Projektevaluationen, fokussierten
oft auf rein technische Aspekte und enthielten sehr wenig und zumindest nicht in
systematischer Weise Information zur Transition, der Art der Zusammenarbeit, zu Ownership
etc.. Nur einzelne Erfolgskontrollen enthielten reiche Information dazu.
Da die übergeordnete Vision des Beitrages der Projekte zur Transition immer mehr an Bedeutung
gewinnt, und in den jeweiligen periodischen Bilanzierungen auch im Vordergrund
steht, müsste das Instrumentarium der Projektplanung, Berichterstattung und Evaluation
noch weitergehend systematisiert werden.
Dass heutzutage Fragen wie die Nachhaltigkeit systematisch in jedem Projektantrag behandelt
werden, ist durchaus positiv, und sicherlich ein wesentliches Element für den Projekterfolg.
Sind aber gemäss Transitionsanalyse auch der Beitrag zur institutionellen Reform oder
in Zentralasien der Beitrag zur Armutsbekämpfung zentrale Zielsetzungen der schweizerischen
Ostzusammenarbeit, so sollten diese Fragen in den Projektdokumentationen ebenso
systematisch behandelt werden. Das Evaluationsteam ist aber nicht der Meinung, dass deswegen
Nachhaltigkeit, nationale Prioritäten, etcetera, zur “conditio sine qua non“ erhoben
werden sollen. Der Bericht der Bilanzierung der Ostzusammenarbeit zeigt ja auch verschiedentlich,
dass derartige Kriterien im Kontext der Transition situiert und teilweise flexibel interpretiert
werden müssen.
Eine weitere Herausforderung der Bilanzierung bestand in der Definition eines kohärenten
Sets von Indikatoren, auf dessen Grundlage die Bewertung stattfinden sollte. Der Bundesbeschluss
von 1995 wie auch die Transitionsanalyse gaben dazu nur relativ allgemeine Orientierungen.
Mit Blick auf die Umsetzung des 4. Rahmenkredites wäre es daher sinnvoll, dass
die übergeordneten Zielsetzungen mittels einzelner Schlüsselindikatoren weiter präzisiert
würden. Ebenso wäre es wünschenswert, wenn die klar strukturierten Zielformulierungen der
Landesprogramme mit den wichtigsten Schlüsselindikatoren ergänzt würden, welche dann
ihrerseits als Referenz für die einzelnen Projekte dienen sollten.
4.2 Die Ostzusammenarbeit der DEZA (OZA)
4.2.1 Relevanz und Zielorientierung
4.2.1.1 Übergeordnete Ziele und Prinzipien
1: In welchem Ausmass hat die OZA beigetragen zur Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und
der Menschenrechte sowie dem Aufbau und der Festigung des demokrati schen Systems?
2: In welchem Ausmass hat die OZA beigetragen zur Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen und s ozialen
Entwicklung?
a) Stellenwert der Zielsetzungen gemäss Bundesbeschluss 1995
Die Zielsetzungen und Grundsätze des Bundesbeschlusses über die Zusammenarbeit mit
den Staaten Osteuropas vom 24.3.1995 (vgl. Kapitel 3.1.1.) sind auch Grundlage für die
Ostzusammenarbeit der DEZA. Mit der DEZA-Strategie 2010 (2000) und der Ausarbeitung
eines Konzeptes der OZA zur Zusammenarbeit mit Osteuropa und der GUS (2000-2005)
wurden diese Ziele weiter konkretisiert. Diese stellen heute die Grundlagen dar für die Ausarbeitung
von sektoriellen Strategien, Landesprogrammen, thematischen und geografischen
Schwerpunkten, und umschreiben die Grundsätze sowie Instrumentarien der Zusammenarbeit.
55

In der Botschaft zur Aufstockung des 3. Rahmenkredites (14.11.2001) wird überdies Bezug
genommen auf die internationalen Entwicklungsziele (Millennium Development Goals) 17 wie
sie von der UNO, der Weltbank und der internationalen Gemeinschaft zur Armutsbekämpfung
sowie zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung formuliert wurden. Eine allgemeine
Operationalisierung dieser Kriterien im Rahmen der Ostzusammenarbeit steht jedoch noch
aus.
70
60
50
40
30
20
10
0
56
Zielorientierung der laufenden DEZA-Projekte
Hauptbeitrag Nebenbeitrag
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Demokratie &
Rechtsstaat
Marktwirtschaft
Soziales &
Umwelt
1-16 = Zielorientierungen, siehe Erläuterungen rechts
(n = 178 Projekte mit 1 Hauptbeitrag und 1-3 Nebenbeiträgen)
1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen
2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten
3 Einführung freier und geheimer Wahlen
4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen
5 Überwindung der Zwangsorganisation der Gesellschaft (freie
Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden,
Selbsthilfeorganisationen und Interessengruppierungen)
6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs
7 Festigung einer zivilen Gesellschaft
8 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft
9 Liberalisierung der Märkte
10 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen
11 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung
der wirtschaftlichen Infrastruktur
12 Unterstützung der Berufsbildung
13 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation,
Zunahme der Armut und Zerstörung des sozialen Netzes
(inkl. Gesundheit, Grundschulbildung)
14 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes
15 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser,
Boden und Ökosystemen
16 Unterstützung von Massnahmen und Politik für einen effizienten,
wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Umgang
mit Energie
Abbildung 14: Die Zielorientierungen der laufenden DEZA -Projekte in Osteuropa und der GUS
(Quelle: Portfolio-Analyse)
Die 178 im Jahre 2002 laufenden Projekte (ohne Regionale Programme) leisten wesentliche
Beiträge zu den gesetzlichen Zielorientierungen, gemäss Erläuterungen zum Bundesbeschluss
(1995). Rund 25% der Projekte leisten einen Hauptbeitrag im sozialen Bereich (Gesundheit,
Bildung, Armut, Arbeitslosigkeit) [13], gefolgt vom Aufbau des Rechtswesens und
effizienter Verwaltungen [1] mit 14 %, der Berufsbildung [12] mit 13%, und der Förderung
privatwirtschaftlicher Strukturen [10], vor allem KMU mit 11%.
Ein Viertel der Projekte leistet einen Nebenbeitrag zum Ausbau und der Pluralisierung des
gesellschaftlichen Dialogs [6], und jedes sechste Projekt fördert indirekt die berufliche Bildung
[12], ein Ausdruck für den hohen Stellenwert der Aus- und Weiterbildung zur Stärkung
der Partnerorganisationen und Begünstigten. Ebenfalls ein Sechstel der Projekte leistet einen
Nebenbeitrag zur Förderung der Zivilgesellschaft [7].
Haupt- und Nebenbeiträge von laufenden DEZA-Projekten in den Bereichen Energie [16]
Umwelt [15] und Kultur [14] sind untervertreten. Beiträge im Bereich Garantie von Grundfreiheiten
[2], Einführung geheimer Wahlen [3], Erarbeitung demokratischer Verfassungen [4]
fehlen weitgehend. Die Hauptbeiträge der Projekte verteilen sich relativ gleichmässig auf die
drei Bereiche Demokratie/Rechtsstaat [1-7], Festigung der Marktwirtschaft [8-12] sowie den
Sozial- und Umweltbereich [13-16], während dem ein Grossteil der Projekte Nebenbeiträge
im Bereich Demokratie/Rechtsstaat liefert. Bezogen auf die beiden Ziele gemäss Bundesbeschluss
von 1995 orientieren sich somit rund 45% der Haupt- und Nebenbeiträge von DEZA-
Projekten auf das Ziel Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschen-
17 Diese definieren 8 Oberziele (goals) mit insgesamt 18 Unterzielen (targets) und 48 Indikatoren. Die Oberziele umfassen z.B.
die Halbierung der Zahl der Menschen, welche weniger als 1 US $ pro Tag Einkommen haben bis ins Jahre 2015 oder die
Entwicklung einer globalen Partnerschaft für Entwicklung.

echte sowie Aufbau und Festigung der demokratischen Systeme (Unterziele [1]-[7]) und
55% der Beiträge fördern eine nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung (Unterziele
[8]-[16]), womit die beiden Hauptziele der Ostzusammenarbeit in etwa gleichwertig adressiert
werden.
Die laufenden DEZA Projekte erfüllen die in der Transitionsanalyse (Melzer 2003) geforderte
Nutzung der menschlichen, sozialen, technischen Potenziale und Umweltressourcen mit
mindestens einem Hauptbeitrag oder mehreren Nebenbeiträgen. Eine Gewichtung oder klare
Bewertung ist allerdings aufgrund der diesbezüglich generellen Folgerungen in der Transitionsanalyse
nicht möglich.
b) Stellenwert der Zielsetzungen gemäss Transitionsanalyse
Die Transitionsanalyse (Melzer 2003) zeigt Fortschritte, aber auch Schattenseiten der tiefgreifenden
Umwälzungen in Osteuropa auf. So haben als Folge der Transition generell die
Wahlmöglichkeiten und Freiheiten der Bürger Osteuropas zugenommen. Ausser in Mitteleuropa
– wo die wirtschaftlichen, politischen und sozialen Anpassungen relativ rasch erfolgten
– verliefen die Transitionsprozesse in anderen Ländern aber chaotisch und konfliktiv, wie
zum Beispiel in Ex-Jugoslawien, im Südkaukasus und in Tadschikistan oder waren begleitet
von erheblichen negativen Nebenwirkungen, wie Verarmung breiter Bevölkerungskreise (z.B.
von Rentnern, Arbeitslosen und Flüchtlingen), einer um sich greifenden Perspektivlosigkeit
sowie ethnischen Spannungen. Dies hat auch die schweizerische Ostzusammenarbeit vor
neue Herausforderungen gestellt, die so in den Zielsetzungen des Bundesbeschlusses von
1995 noch nicht enthalten waren. Speziell die Migrationsthematik (Prävention und Rückführung
von Flüchtlingen) wurde in Bosnien & Herzegowina und der Region Kosovo 18 zu einem
zentralen Bereich der schweizerischen Ostzusammenarbeit seit 1996, insbesondere auch
aus innenpolitischen Gründen. Die DEZA schenkt seit einigen Jahren der Analyse und Umsetzung
der Problematik der „Neuen Armut“ eine gewisse Aufmerksamkeit. 19
Bald nach dem Umbruch wurde deutlich, dass dem Aufbau neuer politischer, wirtschaftlicher
und sozialer Institutionen (von Parlamenten über Justiz- und Gesundheitssysteme bis zu
Gemeinde- und Branchenverbänden sowie kulturellen Treffpunkten) größte Bedeutung zukommt.
Der grösste Teil der DEZA Projekte in allen Ländern verfolgt heute den Aufbau oder
die Stärkung von politischen (effiziente Verwaltungen etc.) und zivilgesellschaftlichen Institutionen
(NGOs, Verbände etc.) als zentrales Anliegen. Der Aufbau von wirtschaftlichen Institutionen
(Vermarktung, Privatsektorförderung) hatte in einigen Ländern eine grosse Bedeutung.
Je nach Transitionsphasen in denen sich ein Land befindet, richten sich die Projekte nach
den Bedürfnissen und Kapazitäten der lokalen Partnerinstitutionen aus. Dies führt im Quervergleich
zu einem unterschiedlichen Stand des DEZA Landesportfolios. In Ländern mit fortgeschrittener
Transition (z.B. Bulgarien) werden zivilgesellschaftliche Institutionen und demokratische
Prozesse gefördert, während dem in zurückgebliebenen Ländern, wie in Zentralasien,
die Grundlagen für die Pluralisierung der Institutionen und Stärkung der Eigentumsrechte
gelegt werden (z.B. durch die Unterstützung von Katastern, Volkszählungen, etc.).
Eine unerwartete Hypothek der Transition ist das Phänomen der Verarmung breiter Bevölkerungskreise,
welche zunehmend deutlicher die Entwicklungsperspektive einzelner Länder
oder Regionen tangiert. Seit 2000 rückt auch die Armuts- und damit die Umverteilungsproblematik
bei der Konzipierung von Landesprogrammen und DEZA-Projekten stärker ins Zentrum,
speziell bei den ärmsten Transitionsländern Zentralasiens und des Südkaukasus. Die
Verarmung wird in den neueren Landesprogrammen explizit auf der Zielebene angespro-
18 Die Region Kosovo ist völkerrechtlich eine Provinz von Serbien & Montenegro, wird in diesem Bericht aber separat ausgewiesen,
da für Kosovo wie für Schwerpunktländer ein DEZA/seco Mid-Term Concept (Landesprogramm) vorliegt. Der völkerrechtliche
Status von Kosovo bedarf einer Lösung. Zur Zeit wird Kosovo temporär von einer UN Mission administriert (UNMIK).
19 Vgl. dazu auch das Issue Paper „New Poverty in South-Eastern Europe“ der Sektion Südosteuropa der OZA.
57

chen wie z.B. im Entwurf des Landesprogramm Ukraine 2003 oder mittels einkommensfördernden
Projekten für arme Haushalte (Südosteuropa).
Folgerungen
Ø Die Bilanz kommt zum Ergebnis, dass die übergeordneten Ziele und Grundsätze der
schweizerischen Ostzusammenarbeit wertvolle gesetzliche, strategische und operationelle
Orientierungsrahmen für die Identifikation, Planung und Umsetzung der DEZA Programme
und Projekte darstellen.
Ø Die Orientierung der laufenden Projekte zeigt, dass sich Haupt- und Nebenbeiträge relativ
gleichmässig auf die Bereiche Demokratie & Rechtsstaat, Förderung der Marktwirtschaft
sowie Soziales & Umwelt verteilen und damit wesentliche Kernprobleme der Transition
ansprechen. Speziell die starken Aus- und Weiterbildungskomponenten in den
meisten Projekten sind eine wichtige (aber nicht hinreichende) Voraussetzung zur institutionellen
Stärkung der Partner, einer zentralen Aufgabe im Transitionsprozess.
Ø Die Ziele für die Ostzusammenarbeit sollten im Hinblick auf ein neues Bundesgesetz reflektiert,
dem Stand der Transition angepasst und eventuell priorisiert werden. Zum Beispiel
wird die Gesundheit – obwohl ein wichtiger Sektor in mehreren Ländern – nicht explizit
erwähnt, oder gibt es zu Zielbereichen wie „Einführung freier und geheimer Wahlen“
oder „Erarbeitung demokratischer Verfassungen“ kaum Massnahmen.
4.2.1.2 Anpassung der Ostzusammenarbeit an die Dynamik der
Transition
1: Wie hat sich die geografische Schwerpunktbildung den sich änd ernden Herausforderungen angepasst?
2: Wie hat sich die thematische Orientierung (Sektoren) den sich ändernden Herausfo rderungen angepasst?
3: Wie war die OZA zur Förderung der 4 Schwerpunktspotentiale über die Zeit und die Regionen ausgeric htet?
4: Wie hat sich die Wahl der Partner den sich ändernden Herausforderungen angepasst?
Es zeigte sich mit der Zeit, dass der Umbau der Gesellschaften Osteuropas hin zu demokratischen
und marktwirtschaftlichen Systemen komplizierter und viel zeitaufwendiger ist als ursprünglich
angenommen. Zudem verlaufen die Transitionsprozesse regional sehr verschieden.
Wie hat die DEZA auf diese Herausforderungen der Transition reagiert?
a) Verschiebungen der geografischen Schwerpunkte
Das jährliche Volumen der OZA Leistungen hat sich seit 1992 auf CHF 94 Mio. im Jahr 2002
vervielfacht. Als Resultat der Ausdifferenzierung der politischen, sozialen und wirtschaftlichen
Situation in den verschiedenen Ländern und Regionen Osteuropas hat sich die geografische
Schwerpunktbildung der OZA in den letzten 11 Jahren markant verschoben:
EU-Beitrittsländer: In Einklang mit den raschen Fortschritten der Transition und damit verbunden
der Konsolidierung der neuen Institutionen in Mitteleuropa wurde dort das Schweizer
Engagement ab 1995 kontinuierlich abgebaut, vorab aufgrund der politischen Vorgaben des
damaligen Aussenministers Cotti. Die meisten Länder Mitteleuropas liegen heute wieder
über dem wirtschaftlichen Niveau vor dem Umbruch und die Grundsatzreformen sowie der
Aufbau der Institutionen haben inzwischen fast westeuropäische Standards erreicht (zu rund
80% (Melzer 2003)). In den Baltischen Staaten Lettland, Litauen und Estland, sowie in Ungarn,
der Tschechischen Republik, der Slowakischen Republik, Polen und Slowenien, welche
im April 2004 EU-Mitglieder werden, setzt die DEZA heute keine Projekte mehr um. Lediglich
im Rahmen Regionaler Programme laufen noch einige Aktivitäten (z.B. das Nuklearprogramm
mit Zentrum in der Slowakischen Republik).
58

Südosteuropa: Demgegenüber verlagerte sich nach 1995 der Schwerpunkt der DEZA-
Unterstützung nach Südosteuropa und in die dort von kriegerischen Auseinandersetzungen
betroffenen Länder (z.B. Bosnien & Herzegowina und Region Kosovo) vorab aufgrund des
markanten Stabilitäts- und Sicherheitsrisikos für die Schweiz (z.B. als Folge des plötzlichen
Migrationsdrucks). Bulgarien und Rumänien blieben Schwerpunkt während der gesamten
Periode.
GUS-7: Bis 1997 vertraten schweizerische NGOs die schweizerische Zusammenarbeit in
Zentralasien, vorab in Kirgisistan. Erst Ende der 90er Jahre baute die DEZA ihr eigenes Engagement
in Kirgisistan, Tadschikistan und Usbekistan sowie dem Kaukasus (Georgien,
Aserbaidschan und Armenien) sukzessive aus. Diese Ländergruppe umfasst heute die ärmsten
Länder Osteuropas und der GUS.
Rest-GUS: Russland war aus aussenpolitischen Erwägungen bereits früh ein Schwerpunktland,
die Ukraine und Moldawien kamen erst Ende der 90er Jahre dazu. Weissrussland, Kasachstan
verfolgen ausgeprägte Eigenziele unter autokratischer Führung und hier gelangen
bisher kaum DEZA Projekte zur Ausführung. Turkmenistan ist das einzige Land Osteuropas
und der GUS ohne DEZA Projekte, u.a. aufgrund politischer Kriterien (Diktatur).
Ohne Regionale Programme konzentriert sich der Einsatz der verpflichteten Mittel in der Periode
1992-2002 zu rund 55% in Südosteuropa, zu 16 % in den Ländern der Rest-GUS, zu
15 % in den Ländern der GUS-7 und zu 14 % in den EU-Beitrittsländern. Nach dem Ausstieg
aus Mitteleuropa verteilen sich die verpflichteten Mittel seit 2000 zu 68% auf Südosteuropa,
zu 18% auf die GUS-7 und zu 14% auf die Rest-GUS. Das entspricht bisher den Vorgaben
gemäss dem OZA Konzept 2000-2005.
Die Regionalen Programme in den Bereichen Jugend, Nuklearsicherheit, Justiz- und Polizeireformen,
Kultur und Forschung, sowie andere länderübergreifende Massnahmen absorbieren
rund einen Drittel der gesamten DEZA-Leistungen.
59

Entwicklung der verpflichteten DEZA-Mittel nach Länderkategorien (in Millionen CHF)
EU-
Beitrittsländer
Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn
Südosteuropa Albanien, Bosnien & Herzegowina, Bulgarien, BR Jugoslawien, Kroatien, Kosovo, Mazedonien, Rumänien
GUS-7 Aserbeidschan, Georgien, Moldawien, Kirgisistan, Tadschikistan, Usbekistan
Rest-GUS Kasachstan, Russland, Turkmenistan, Ukraine, Weissrussland
Regionale
Prog.
Verschiedene Länder, nicht eindeutig einer der obigen Ländergruppen zuzuordnen
Abbildung 15: Die geografische Entwicklung der verpflichteten DEZA -Mittel für die verschiedenen
Länderkategorien
(Quelle: Portfolio-Analyse)
Seit 1992 wurden rund 70 % der verpflichteten DEZA-Mittel in lediglich 6 Ländern eingesetzt:
Russische Föderation, Kirgisistan, Bosnien & Herzegowina, Bulgarien, Albanien und Rumänien
(ohne Regionale Programme). In den 12 Ländern mit Kooperationsbüros investierte die
DEZA mit fast 85% den Hauptteil der Mittel. Dies widerspiegelt eine relativ deutliche Konzentration
des geografischen Mitteleinsatzes.
Eine detaillierte Darstellung der verpflichteten Mittel nach Ländern findet sich im Anhang A.2.
Folgerungen
Ø Die geografischen Schwerpunkte der DEZA in den Ländern Osteuropas und der GUS
haben sich dynamisch den Problemen und Bedürfnissen dieser Länder angepasst (z.B.
Ausstieg aus Mitteleuropa, Verlagerung in die GUS-7 Länder).
Ø 70% der DEZA-Mittel wurden seit 1992 in nur 6 Ländern Osteuropas und der GUS eingesetzt.
Das ist ein relativ hoher Grad der geografischen Konzentration.
b) Veränderungen der sektoriellen Schwerpunkte
Die folgende Figur zeigt die Veränderung der sektoriellen Mittelallokation unter Berücksichtigung
der Regionalen Programme:
60
100
80
60
40
20
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
EU Beitrittsländer
Südosteuropa
GUS-7
Rest-GUS
Regionale
Programme

Schwerpunktverschiebung der sektoriellen Mittelallokation der DEZA
Verteilung nach Sektoren 1992-94
(CHF 77 Mio.)
12%
9%
13%
8% 3%
0%
13%
14%
28%
Verteilung nach Sektoren 2000-02
(CHF 263 Mio.)
8%
10%
6% 7%
20%
Abbildung 16: Schwerpunktverschiebung der sektoriellen Mittelallokation der DEZA zwischen 1990 -92 und
2000-02
(Quelle: Portfolio-Analyse)
Im DEZA-Portfolio hat die Bedeutung der Sektoren „Gouvernanz/ Demokratie“ von 14 auf
22% und „Gesundheit/Soziales“ von 13 auf 20% zwischen 1992/94 und 2000/02 deutlich zugenommen.
Neu erscheint der Sektor „Infrastruktur“ von 0 auf 6% vor allem als Folge der
Wiederaufbaumassnahmen in Bosnien & Herzegowina (sauberes Trinkwasser und ausgewählte
Gebäudesanierungen). Die Sektoren „Landwirtschaft“ und „Umwelt“ sind relativ gleich
geblieben (mit 10% respektive 12% Anteil). Demgegenüber hat sich die relative Bedeutung
des Sektors „Wirtschaft/Ausbildung“ mehr als halbiert (bei einer absoluten Zunahme von
CHF 21 auf 28 Mio.) und auch die Sektoren „Bildung/Forschung“ und „Kultur/Jugend“ haben
an relativer Bedeutung eingebüsst. Die deutliche relative Abnahme des Sektors „Wirtschaft/Ausbildung“
ist primär erklärbar durch den Ausstieg aus Mitteleuropa, wo in Polen und
Ungarn ein Grossteil der Projekte in diesem Sektor angesiedelt waren.
Die Verstärkung des Engagements im Sektor „Gouvernanz/Demokratie“ kann als Antwort der
DEZA darauf bewertet werden, dass die politischen Herausforderungen der Transition anfangs
unterschätzt wurden und die Einführung von demokratischen und partizipativen Strukturen
sowie effizienten öffentlichen Verwaltungen auf den verschiedenen administrativen
Ebenen von Zentralstaat, Regionen und Gemeinden von den Begünstigten Mentalitätswechsel
und Lernprozesse verlangte, welche nicht kurzfristig zu erzielen waren. Aufgrund der
drängenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme, wie zunehmender Arbeitslosigkeit und
Gefährdung respektive Zusammenbruch der Gesundheits- und Sozialversicherungssysteme,
sind zunehmend Ressourcen in diesen Bereich – zur Abfederung der Auswirkungen der
Transition – geflossen.
Die Bedeutung der verschiedenen Sektoren divergiert erheblich zwischen den vier Länderkategorien
und entspricht den unterschiedlichen Bedürfnislagen (siehe Anhang A.2). Die Sektoren
„Wirtschaft/Ausbildung“ und „Umwelt“ sind in der Rest-GUS (speziell Russland/Ukraine)
sehr wichtig, während dem in den GUS-7 Ländern „Gouvernanz/Demokratie“ und „Landwirtschaft“
dominieren.
Die Themen der 573 Projekte sowie die Sektoren in den Landesprogrammen sind vielfältig.
Hinzu kommen Transversalthemen, welche je nach Landesprogramm ihrerseits mehrere
Projekte umfassen können, also fast einen eigenen Sektor darstellen. Eine Übersicht über
die Sektoren und Transversalthemen der verschiedenen Landesprogramme befindet sich im
Anhang A.3.4. Sowohl in den Interviews als auch bei den Fragebogen wurde verschiedentlich
die Meinung geäussert, die Vielfalt des Portfolios auf Landesebene sei zu gross. Ein
Grund dafür ist die weitgehende Komplementarität zwischen seco und DEZA Instrumenten.
Der Mitteleinsatz in Zentralasien verteilt sich beispielsweise über 5 Sektoren in drei verschiedenen
Ländern. In einigen Ländern ist nur die jeweilige Institution in gewissen Sektoren
6%
22%
12%
9%
Gouv./Demokratie
Wirtschaft
Landwirtschaft
Infrastruktur
Gesundheit/Soz.
Umwelt
Bildung/Forschung
61

tätig (z.B. seco in der Infrastruktur und Umwelt/Energie, die DEZA im Bereich Gouvernanz/Demokratie).
Eine Reduktion der Anzahl der Sektoren in gemeinsamen Programmen
ist nur möglich, wenn die Programme zwischen seco und DEZA thematisch enger abgestimmt
werden. Dem Vorteil der stärkeren Fokussierung stünde der Nachteil der geringeren
inhaltlichen Flexibilität gegenüber.
Mit dem Instrument der Landesprogramme konnte die wachsende Programmvielfalt in der
schweizerischen Ostzusammenarbeit in den letzten Jahren kanalisiert werden. Eine weitergehende
Fokussierung der Sektoren in den einzelnen Ländern würde eine intensivere Koordination
DEZA-seco (siehe Kapitel 4.5) und das Schnüren von grösseren gemeinsamen Vorhaben
bedingen sowie eine rigorosere Auswahl der Projekte voraussetzen. Eine stärkere
Fokussierung der Projekte oder eine Reduktion der Zahl der Sektoren in den Landesprogrammen
könnte die Kohärenz und das Gewicht des schweizerischen Beitrages - vor allem
im Politikdialog - weiter steigern.
Eine verstärkte Konzentration auf weniger Schwerpunktländer hätte dagegen weniger Wirkung,
weil die Schweiz heute ein insgesamt kleiner – aber dennoch wichtiger - Geber ist, 20
Auch bei einer Konzentration der Mittel auf gewisse Länder kann nicht unbedingt ein signifikanter
Grösseneffekt erzielt werden, da selbst bei einer substantiellen Ausweitung des Programms
die Schweiz ein relativ kleiner Geber bleibt. Qualitativ hochwertige und innovative
Projekte in ausgewiesenen Nischen und Sektoren, in welchen die Schweiz Stärken hat, sind
demzufolge eine angemessene Strategie (siehe Abschnitt „Know-how Einsatz/Lessons
learnt“ und Fallbeispiele Bulgarien und Kirgisistan).
Folgerungen
Ø Die Sektoren „Gouvernanz/Demokratie“ und „Gesundheit/Soziales“ absorbieren mehr als
40 % der verpflichteten Mittel. Ihre Bedeutung hat im Verlauf der Zeit relativ zugenommen
und entspricht damit den Herausforderungen der Transition mit ihren Schattenseiten.
Ø Mit 2-3 Sektoren pro Landesprogramm könnten mehr Synergien, eine grössere Wirkung,
und ein besserer Politikdialog erzielt werden. Dies muss aber Einzelfallweise an den
Landesprogrammen überprüft werden und verlangt eine stärkere Abstimmung der Sektoren
(und Projekte) zwischen DEZA und seco.
Ø Die Themenvielfalt innerhalb der Sektoren ist beachtlich (z.B. Gouvernanz reicht von
Modellgefängnissen, Gemeindeentwicklung, Reform Katasterwesen, Medien (spez. Radio),
Menschenrechten, Gewerkschaften bis zu „E-Governance“). Es ist zu prüfen ob mittels
besserer Fokussierung der Projekte der Betreuungsaufwand und der Beitrag zum
Politikdialog verbessert werden kann.
Ø Die Konsistenz der Zuordnung von Projekten zu Sektoren in der Ostzusammenarbeit
sollte verbessert und die Klassierung bezüglich Partner bei jeder Projektphase aktualisiert
werden.
c) Organisatorische Anpassungen
Zwischen 1991 und 1995 hatte das im EDA angesiedelte Büro für die Zusammenarbeit mit
Osteuropa (BZO) die Federführung der schweizerischen Ostzusammenarbeit inne. Diese
operierte damals weitgehend auf Neuland, ebenso wie die anderen Geber. Politische Fragestellungen
und Opportunitäten beeinflussten die operative Projektabwicklung erheblich und
diverse Schweizer Politiker waren in dieser Phase selber aktiv in der Projektumsetzung involviert.
Es gab in Einzelfällen massiven Druck auf Sachbearbeiter in der Zentrale.
20 In Bulgarien, Rumänien und Kirgisistan wird die Schweiz im Durchschnitt der Jahren 2000 und 2001 als je sechstgrösster
Geber klassiert. Die Beiträge liegen jedoch um Faktoren hinter den 3 grössten Gebern (EU, USA und Japan zurück). Quelle
DAC Statistiken 2000/2001.
62

Als die DEZA 1995 mit der Umsetzung der Ostzusammenarbeit betraut wurde, lagen noch
keine gesicherten Erfahrungen vor, wie die Transition abläuft. Es gab zwar Theorien, aber
diese waren nicht verifiziert. Das Programm der Ostzusammenarbeit war in dieser Phase
heterogen und geprägt durch das Realisieren von Opportunitäten ohne ausreichende strategische
Grundlagen.
Aufgrund der festgestellten strategischen und organisatorischen Schwächen, sowie des Berichtes
der parlamentarischen Geschäftsprüfungskommission zur Inspektion der Ostzusammenarbeit
1995, reorganisierte die DEZA die Ostzusammenarbeit in der Folge zügig. Die
sektorielle und thematische Struktur wurde zugunsten einer geografischen Orientierung - wie
in der Südzusammenarbeit - abgelöst. Das Organigramm und die Verantwortlichkeiten wurden
neu definiert. Die damalige AZO musste zu Beginn viel Strategie- und Konzeptarbeit
leisten, unter anderem für die interne Abstützung und Meinungsbildung. Während der Umstrukturierung
wurde innerhalb von 3 Jahren das ganze Team erneuert. Es waren nachher
Experten mit der Zusammenarbeit in Osteuropa betraut, welche konkrete Erfahrungen aus
der Internationalen Zusammenarbeit mitbrachten. Diese relativ schwierige, aber rasch
durchgeführte Transition innerhalb der DEZA wurde zur späteren Stärke, denn die Folgen
der kriegerischen Ereignisse in Südosteuropa und der Ausstieg aus Mitteleuropa verlangten
pragmatisches Handeln und ein hohes Mass an Flexibilität.
d) Veränderte Problemwahrnehmung
Die ursprüngliche Annahme, wonach die Transition in erster Linie eine Frage von gezielten
wirtschaftlichen Investitionen und flankierenden Maßnahmen in der Ausbildung und Organisationsentwicklung
sei, hat sich als falsch erwiesen. Nicht das (fehlende) Geld, sondern fehlendes
Wissen war in diesen Ländern das Hauptproblem. Einerseits hatten die Länder Osteuropas
zwar generell gut ausgebildete Leute, aber niemand überprüfte dies bezüglich ihrer
Tauglichkeit in neuen Wirtschafts- und Sozialsystemen. Die teilweise Hyperspezialisierung
einerseits sowie fehlende Kenntnisse in moderner Betriebswirtschaft, Organisationsentwicklung
und Management andererseits, erwiesen sich bald als Hürden im Aufbau von effizienten
Verwaltungsstrukturen und griffigen Gesetzgebungen. Es wurde unterschätzt, dass die
kommunistische Sozialisierung die Verhaltensweisen und Problemlösungsverfahren bis auf
die Stufe der Familien und Individuen stark geprägt hatte. Ein schneller Systemwechsel
konnte zwar die Oberfläche verändern, aber die notwendigen gesellschaftlichen und individuellen
Lernprozesse zur nachhaltigen Verankerung demokratischer und marktwirtschaftlicher
Strukturen dauern länger (als anfangs vermutet).
Den nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion 1992 entstandenen GUS Staaten fehlte in
der Regel die Erfahrung als eigenständiger Nationalstaat. Entsprechende Institutionen wie
Verfassung, Bankenwesen und Steuerbehörden mussten faktisch aus dem Nichts aufgebaut
werden. Nachdem die zuerst angewandten Schocktherapien (z.B. Privatisierung in Russland)
versagten und einige Länder die Reformen nur sehr zögerlich oder oberflächlich angingen,
erkannte die DEZA die Bedeutung fundierter Kontextkenntnisse dieser Länder für eine
angepasste und erfolgreiche Unterstützung im Transitionsprozess. Die DEZA hat dies konkret
umgesetzt, indem relativ rasch neue Kooperationsbüros in den Schwerpunktländern eröffnet
wurden. Das rasche Reagieren der Schweiz auf diese Herausforderung hat dazu geführt,
dass die Schweiz vielerorts bereits vor anderen Gebern substantielle Programme eröffnen
konnte (z.B. Zentralasien, Südkaukasus). Das frühe schweizerische Engagement in
Zentralasien und in Serbien stand im Rahmen des Aufbaus und der Stärkung der Schweizer
Position als Stimmrechtsvertreter bei der Weltbank und IMF 21 sowie bei der EBRD 22 .
21 Aserbaidschan, Kirgisistan, Polen, Serbien, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan.
22 Zusätzlich Liechtenstein und die Türkei, aber ohne Polen und Tadschikistan.
63

Folgerungen
Ø Nach der Reorganisation der damaligen AZO durch die DEZA wurden bewährte methodische
Instrumente der Südzusammenarbeit erfolgreich im Osten aufgebaut (Landesprogramme/Kooperationsbüros).
Ø Die Erarbeitung von Landesprogrammen und der Aufbau von Kooperationsbüros in Osteuropa
haben einen besseren Kontextbezug und damit eine verbesserte Abstimmung der
schweizerischen Ostzusammenarbeit ermöglicht. Das Monitoring der Aktivitäten, deren
Wirkungen vor Ort und der Politikdialog konnten so stark verbessert werden.
e) Berücksichtigung nationaler Prioritäten
Die unterschiedliche Dynamik der Transition in Osteuropa und den GUS Ländern hat die
Disparitäten zwischen diesen Ländern erheblich vergrössert. Es existiert heute ein eigentliches
Wohlstandsgefälle von Nordwesten nach Südosten. Als Folge der Transition haben
sich gleichzeitig auch innerhalb der Länder die Disparitäten zwischen Hauptstädten sowie
Randregionen (zerfallende Industriestandorte und Berggebiete) markant verschärft. Je näher
ein osteuropäisches Land bei Westeuropa liegt, desto fortgeschrittener erscheint die Transition.
Diese geografische Korrelation ist auch stark mit historischen Gegebenheiten und Affinitäten
zu erklären. Die nationalen Prioritäten sind aus diesem Grund unterschiedlich und die
Transitionsanalyse (Melzer 2003) plädiert für eine Ausrichtung der schweizerischen Ostzusammenarbeit
an den übergeordneten Prioritäten der jeweiligen Landespolitik. Wie orientiert
sich die DEZA an den nationalen Zielsetzungen?
EU Beitrittsländer: Mitte der 90er Jahre wurde von der DEZA die frühere Zielsetzung verworfen,
dass die OZA Beiträge direkt den Beitritt der Länder Osteuropas zur EU fördern sollten
(da auch der Beitritt der Schweiz zum EWR scheiterte). Mit dem politisch beschlossenen
und bis heute operationell realisierten Ausstieg der Schweiz aus den Ländern Mitteleuropas
spielt die OZA heute in diesen Ländern keine Rolle mehr. Das bedeutet aber nicht, dass die
Transition bereits abgeschlossen wäre, denn der Umbau der Institutionen und der ihr
zugrundeliegende Wandel der Wertvorstellungen diverser Bevölkerungssegmente braucht
Zeit. Die EU hat die Schweiz bei der anstehenden Osterweiterung um Finanzbeiträge ersucht,
welche auch bilateral geleistet werden können. Aufgrund des Ausstiegs der schweizerischen
Ostzusammenarbeit in Mitteleuropa als Folge des erfolgreich verlaufenen Transitionsprozesses
wäre ein Wiedereinstieg im Rahmen der schweizerischen Ostzusammenarbeit
nicht nachvollziehbar. Es wäre zu prüfen, ob nicht andere Handels- und wirtschaftspolitische
Massnahmen dem Anliegen dieser Länder und der Schweizer Wirtschaft besser entsprechen.
Südosteuropa: Rumänien und Bulgarien hoffen bis frühestens 2007 der EU beizutreten, wofür
die Vorbereitungsarbeiten laufen (Übernahme des EU Regelwerks gemäss acquis communautaire).
In Mazedonien und Albanien sind Vorbereitungsprogramme in Ausarbeitung,
aber auch die Regierungen der anderen Länder des Westbalkans (Bosnien & Herzegowina,
Kroatien, Mazedonien und Serbien & Montenegro) haben kürzlich ihre EU Beitrittsabsichten
zum frühest möglichen Zeitpunkt geäussert. Angesichts der reformbedürftigen Institutionen
und prekären wirtschaftlichen Lage dürfte dies deutlich später als 2007 sein, die Länder werden
aber individuell bezüglich ihrer Europareife beurteilt. In diesen mittel- bis langfristig der
EU beitretenden Ländern geht es darum, die komplementären Stärken der neutralen
Schweiz einzubringen, welche kompatibel sind mit den Beitrittsbemühungen der Länder. Vor
allem in den Bereichen Gouvernanz, Demokratisierung und partizipative Prozesse sowie
Armutsorientierung kann die OZA auf den Ebenen von Regionen und Gemeinden sowie der
Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor viel Wissen und Erfahrung
einbringen, das auch von grosser Relevanz ist wenn die Länder der EU beigetreten sind
(siehe dazu ausführlich das Fallbeispiel Bulgarien). Im Westbalkan steht der rasche Wiederaufbau
der Wirtschaft und die Versöhnung der verschiedenen Volksgruppen im Vordergrund.
Zunehmendes Vertrauen zwischen den Ländern und ethnischen Gruppen, die Klärung von
Souveränitätsfragen (z.B. Kosovo) und der Abbau von neu entstandenen administrativen und
64

tarifären Grenzen sind für eine positive politische, soziale und wirtschaftliche Entwicklung
wichtig.
GUS-7: Mit der dramatischen Verschlechterung der wirtschaftlichen Verhältnisse in den 90er
Jahren wurden sich diese Länder der Armutsproblematik bewusst. Einige haben der Ausarbeitung
von Armutsbekämpfungsprogrammen politische Priorität eingeräumt (Kirgisistan und
Tadschikistan). Die nun vorliegenden Armutsreduktionsstrategien (PRSPs), welche eine
Umverteilung zugunsten der Armen über wirtschaftliches Wachstum erzielen wollen, sind
wichtige Instrumente des gesellschaftlichen Dialogs. Aufgrund der offenen Zielsysteme und
unterschiedlichen Prioritäten stellen diese jedoch keine ausreichende Grundlage zur Neu-
Ausrichtung des Schweizer Programms dar. Die Armutsproblematik und Gouvernanzfragen
sind bereits zentrale Anliegen der beiden DEZA-seco Regionalprogramme in Zentralasien
und im Südkaukasus.
Rest-GUS: Die Ausrichtung der DEZA Projekte in diesen grossen Ländern ist schwieriger,
weil klare politische Vorgaben fehlen. In der Ukraine und Russland hat die Schweiz Schwerpunktprogramme
in den Bereichen Gouvernanz, Menschenrechte und Gesundheitswesen,
welche sich an thematischen Zielen orientieren. In den anderen Ländern sind nur punktuelle
Massnahmen in der Umsetzung.
Die nationalen Zielsetzungen, sofern diese den EU-Beitritt betreffen, können als weitgehender
gesellschaftlicher Konsens aufgefasst werden (vgl. auch die kürzlich erfolgreich verlaufenen
Volksabstimmungen in den EU-Kandidatenländern). Die anderen Zielsetzungen, zum
Beispiel diejenigen der GUS-7 Staaten (Zentralasien und südlicher Kaukasus) im Armutsbereich
sind gesellschaftlich weit weniger verankert. Die grosse Bedeutung des Sektors „Gouvernanz/Demokratie“
bei der OZA widerspiegelt vorab die Prioritäten und Anliegen der DEZA
und der Schweiz und nicht notwendigerweise die nationalen Prioritäten der Empfängerländer.
Diese Art von Konditionalität ist bezüglich der Einhaltung der Menschenrechte auch explizit
im Bundesbeschluss von 1995 verankert. Die DEZA-Unterstützung von Aktivitäten in
den Bereichen Gouvernanz, Umwelt und soziale Sicherheit entspricht manchmal nicht den
politischen Prioritäten der Regierung des Partnerlandes. Die Forderung, wonach die Arbeit
der OZA an den Prioritäten der Partnerländer zu orientieren sei, ist eine oft berechtigte, aber
nicht in jedem Fall sinnvolle Maxime. Nationale Prioritäten sind abhängig von jeweils herrschenden
Parteien oder Systemen (Autokratie, Demokratie), die unter Umständen Ziele verfolgen
und Werthaltungen vertreten, welche nicht mit denjenigen der Schweiz deckungsgleich
sein müssen.
So hat bei EU-Beitrittskandidaten auf der nationalen Ebene die Anpassung der Gesetzgebung
an das EU-Regelwerk Priorität. Die Förderung von Demokratie und Partizipation auf
regionaler und lokaler Ebene wird aus nationaler Sicht bestenfalls als komplementär angesehen
(Bulgarien). In eher autokratischen Ländern werden DEZA-Aktivitäten im Bereich
Gouvernanz und Stärkung der Partizipation von Bürgern und Behörden eher toleriert als aktiv
unterstützt. Wichtiges Ziel solcher Projekte ist es, Reformprozesse zu unterstützen und
Einstellungsveränderungen bei Regierung, Verwaltung und der breiten Bevölkerung zu fördern.
Ein Vorhaben, das oft auf der Zusammenarbeit mit einer reformwilligen Minderheit basiert.
Nebst diesen nationalen und DEZA bezogenen Prioritäten spielen bei der Projektidentifikation
und Zielfindung auch noch die „ownership“ eines Landes/Partners, bisherige Resultate,
relevante mittel- und langfristige Sektorstrategien und das Interesse an einer Partnerschaft
eine wichtige Rolle.
Folgerungen
Ø Die Rolle nationaler Zielsetzungen als Grundlage für die Landesprogramme und Programmorientierung
ist wichtig und muss periodisch überprüft und angepasst werden. Neben
den jeweiligen nationalen Zielsetzungen sollen weiterhin die in den schweizerischen
Bundesbeschlüssen enthaltenen Zielorientierungen und Grundsätze handlungsleitend
bleiben.
65

Ø Aussen- und innenpolitische Ziele der Schweiz (Handelsbeziehungen) und die Zielorientierung
auf Armutsbekämpfung spielen je nach Land/Region eine unterschiedliche Rolle
und verlangen differenzierte Ansätze der Ostzusammenarbeit.
Ø Aufgrund der wachsenden intranationalen Wohlstandsgefälle sollte ein spezielles Augenmerk
auf Randregionen gelegt werden, welche als Folge der Marktliberalisierung oft
im freien Wettbewerb standortbenachteiligt sind (z.B. Berggebiete).
f) DEZA-Beitrag zum Transitionsprozess
Die folgende Figur zeigt die Bewertung des DEZA-Beitrages bezüglich Relevanz und Zielorientierung
im Transitionsprozess aufgrund der Umfrage bei Schlüsselpersonen innerhalb und
ausserhalb der DEZA.
66
4
3
2
1
CH-Partner
DEZA
1 2 3 4 5
Fragen
(n = 23)
DEZA-Beitrag zum Transitionsprozess
1. SDC/DCE’s projects were well adapted to the stated
national priorities of the transition
2. SDC/CDE’s projects took well into account the most
pressing needs of the population in the project region
at the time of implementation
3. SDC/DCE’s projects mitigated adverse transition
effects of social disintegration such as growing poverty
or uncontrolled migration
4. SDC/DCE’s projects combated undesired transition
effects such as growing corruption and rent-seeking.
5. How would you overall rate SDC/DCE’s contribution
to the transition process?
Bewertung Frage 1-4: 4= agree, 3= somewhat agree, 2=somewhat disagree, 1disagree
Bewertung Frage 5: 4= excellent, 3= satisfactory, 2=marginal, 1=poor
Abbildung 17: Bewertung der DEZA Orientierung und ihr Beitrag im Transitionsprozess
(Quelle: Fragebogen)
Sowohl die Berücksichtigung nationaler Prioritäten [1] als auch der Bedürfnisse der lokalen
Bevölkerung [2] erhält eine hohe Bewertung. Die Bekämpfung der Schattenseiten der Transition,
wie soziale Desintegration [3] und Korruption [4], erhalten eine weniger hohe Bewertung
als der Gesamtbeitrag der DEZA zum Transitionsprozess [5]. Dies deutet darauf hin,
dass die Projekte noch vermehrt die sozialen Folgen der Transition (z.B. Armut) abfedern
sollen. Die Sichtweisen zwischen DEZA (KoordinatorInnen/Programmbeauftragten) einerseits
und externen Partnern und Konsulenten andererseits sind praktisch identisch.

Folgerung
Einige illustrative Beispiele, wie die DEZA auf die Herausforderungen der Transition reagiert
hat (Quelle Fragebogen und z.T. Evaluationsberichte):
„Self-responsibility was promoted, and the training and sensitisation efforts have contributed to
a visible change in mentality, at least at the level of some decision makers, who have been or
are involved in project planning and implementation.“
„Die Anstellung von lokalen Leuten, die die Landessprache beherrschen und akzeptiert sind,
gepaart mit einer gründlichen Ausbildung, erleichterten den Zugan g zu den Menschen und Institutionen.“
Politische Sphäre:
Rechtssicherheit/Eigentum – Unterstützung bei Aufbau von Katastersystemen (Kosovo, Armenien)
oder von Landfragen z.B. in Kirgisistan: „The project is highly relevant for the rural
population as it focused on contributing to the implementation of the on -going land reform in
Kyrgyzstan, on defending the individual rights of rural citizens in this area and on having a
positive impact on the behavior of authorities and courts at the local and regional l evel.“ (Evaluationsbericht).
Verbreiterung der Partizipation/Zivilgesellschaft – Aufbau und Unterstützung von NGOs und
Menschenrechtsorganisationen (diverse Länder)
Stärkung der kommunalen und lokalen Verwaltungen – Unterstützung administrativer und legislativer
Reformen, Aufbau von Partnerschaften zwischen lokalen Behörden und Betroffenen
(diverse Länder)
Wirtschaftliche Sphäre
Schaffung von Arbeitsplätzen – KMU Förderung, Stärkung der Vermarktung (diverse Länder)
Qualität der Infrastrukturen – Wiederaufbau von Häusern, Verbesserung der Trinkwasserversorgungen
(Kosovo, Bosnien & Herzegowina)
Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen – Reform und Ausbildungsprojekte (z.B. im
Gesundheitssektor verschiedener Länder)
Soziale Sphäre
Erhalt der Sozialsysteme – Unterstützung für die Gesundheitssektoren (Bulgarien, Rumänien,
Bosnien & Herzegowina, Zentralasien)
Kampf gegen die Armut – Schaffung von Arbeitsplätzen in kleinen und mittleren Betrieben
(Russland, Bosnien & Herzegowina, Albanien, etc.)
Versöhnung der ethnischen Gruppen – Projekte zur Förderung des multikulturellen Dialogs,
Betreuung von Flüchtlingen (Region Kosovo, Bosnien & Herzegowina)
Es kommt ebenso klar zum Ausdruck, dass der Bedarf an Unterstützung sehr hoch ist und die
Schweiz nur einen kleinen Beitrag, zum Beispiel zur Armutsproblematik in den Transitionsländern,
leisten kann.
Ø Der OZA wird attestiert, insgesamt einen positiven Beitrag zum Transitionsprozess geleistet
zu haben und die nationalen Zielsetzungen und Bedürfnisse der Zielgruppen sehr
gut berücksichtigt zu haben.
67

4.2.1.3 Instrumente und Profil
1: Wie hat sich das Portfolio der Instrumente im Transitionsprozess verändert?
2: Wurden die verschiedenen wirtschafts- und entwicklungspolitischen Instrumente situationsgerecht (zur
richtigen Zeit am richtigen Ort) eingesetzt?
3: Wie haben sich multi- und bilaterale Zusammenarbeit ergänzt?
4: Sind Umfang und Laufzeit der Projekte/Programme den Anforderungen der Transition angemessen?
6: Welchen Stellenwert hat die OZA im Vergleich mit anderen bi- und multilateralen Gebern (Profil, relatives
Gewicht)?
a) Kontinuum Humanitäre Hilfe - Technische Zusammenarbeit
Die beiden wichtigsten Instrumente der DEZA sind die technische Zusammenarbeit (Wissenstransfer,
Organisationsentwicklung, Ausbildung, kleinere Investitionen, Co-
Finanzierungen, etc.) sowie die Humanitäre Hilfe 23 , welche rasche Wiederaufbauaktivitäten
nach kriegerischen Ereignissen (z.B. Hausbau, Flüchtlingsprogramme) einleitet oder nach
Naturkatastrophen Aufbauarbeit leistet (z.B. Erdbeben im Südkaukasus). Die Überführung
der kurzfristig orientierten, auf die Linderung von Notsituationen ausgerichteten Humanitären
Hilfe hin zu langfristiger Entwicklungszusammenarbeit zur nachhaltigen Steigerung der Lebensqualität
der betroffenen Bevölkerung ist generell eine Herausforderung. In Südosteuropa
gelang dieser Übergang in kurzer Zeit, bedingte allerdings eine flexible Anpassung der
Umsetzungsstrukturen, da die beiden Instrumente einerseits andere Berufsqualifikationen
der eingesetzten Fachkräfte verlangen, andererseits auch die Organisationsstrukturen und
Abläufe verschieden sind. In einzelnen Länder (z.B. Region Kosovo, Bosnien & Herzegowina
und Tadschikistan) besteht auch heute noch ein gerechtfertigtes Nebeneinander der beiden
Instrumente.
b) Konvergenz von Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit
Die Erfahrung hat gezeigt, dass eine effektive Unterstützung des Transitionsprozesses, welcher
Reformen auf der gesetzgeberischen, unternehmerischen oder organisatorischen und
individuellen Ebene umfasst, durch den komplementären Einsatz verschiedener Instrumente
bessere Resultate zeigt. Bei grösseren Infrastrukturvorhaben kann die Nachhaltigkeit in der
Regel nur gesichert werden, wenn mittels parallel laufender technischer Beratung der Reformprozesse
die Finanzsituation der Versorgungsunternehmen verbessert wird (z.B. bessere
Tarifierungssysteme und effizienteres Inkasso). Umgekehrt kann die Unterstützung eines
Reformvorhabens mittels Technischer Zusammenarbeit durchaus auch grössere Investitionen
nach sich ziehen (Umrüstung Spitäler oder Aufbau Spitex), welche traditionell als Domäne
der Finanziellen Zusammenarbeit gelten. Die realen Anforderungen von grösseren Investitionsvorhaben
lassen eine Kombination von Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit
am erfolgversprechendsten erscheinen.
Synergien kann es auch bei unterschiedlichen Projekten geben. Ein mit Technischer Zusammenarbeit
erstellter Managementplan für einen Nationalpark kann eher durchgesetzt
werden, wenn der von Einschränkungen am meisten betroffenen Gemeinde über die Finanzielle
Zusammenarbeit eine Kläranlage finanziert wird. Es besteht damit eine zunehmende
Konvergenz der beiden Instrumente, sollen die Synergien dieser Instrumente und die Präsenz
der Schweiz vor Ort bestmöglich genutzt werden. Das verlangt eine vertiefte Koordination
zwischen DEZA und seco in Bern, aber besonders auch vor Ort.
23 Die Humanitäre Hilfe als solche war nicht Gegenstand dieser Bilanz, aber in einigen Ländern haben sich die Projekte der
OZA aus Engagements der Humanitären Hilfe entwickelt.
68

Diese Konvergenz hat sich darin geäussert, dass die Rolle der Technischen Zusammenarbeit
immer wichtiger wurde. Im 1. Rahmenkredit (1990) wurden rund 20 % der Mittel für
Strukturanpassungen im „Software“ Bereich (Technische Zusammenarbeit) bereitgestellt und
der Rest für die Finanzhilfe. Dieser Anteil des „soft advice“ hat sich in der Folge laufend erhöht
und liegt heute bei rund 50% der schweizerischen Ostzusammenarbeit.
Folgerung
Ø DEZA und seco müssen beim Einsatz ihrer Instrumente eine möglichst gute Abstimmung
von Finanzieller Zusammenarbeit (Investitionen) und Technischer Zusammenarbeit (Beratung/Ausbildung)
erzielen, damit mögliche Synergien optimal genutzt werden (und nicht
nur komplementär gearbeitet wird). Das Potenzial für eine verstärkte Zusammenarbeit
bei Kreditfinanzierungen scheint erheblich (z.B. im KMU Bereich und bei der Infrastruktur).
c) Dauer und Umfang der Projekte
Die durchschnittliche Phase eines DEZA Projektes dauert 23 Monate und umfasst verpflichtete
Mittel von CHF 0,8 Mio. Interessanterweise waren die durchschnittlichen Projekte in den
EU-Beitrittsländern etwas kürzer und deutlich kleiner (CHF 0,5 Mio.) als in den anderen Regionen.
Die Auswertung der externen Evaluationen zeigt, dass vor allem bei jungen Partnern und bei
unklaren Rahmenbedingungen bei der Mittelallokation Vorsicht geboten ist, um Fehlschläge
zu vermeiden. Die DEZA hat mit relativ kleinen, katalytischen Projekten wichtige Impulse verleihen
können, speziell in der Zusammenarbeit mit multilateralen Gebern (z.B. Finanzierung
von Studien oder spezifischen Ausbildungspaketen im Rahmen der Zusammenarbeit im
Stabilitätspakt und mit den Entwicklungsbanken (Weltbank, EBRD)) und damit erhebliche
Multiplikatoreffekte erzielen können.
Die Projekte waren somit oft bewusst klein, auch weil überschaubare Projekte eine bessere
Garantie gegen Korruption sind und flexibel den sich wandelnden Bedürfnissen angepasst
werden können. Ausserdem erlauben sie die politischen und institutionellen Risiken breiter
zu streuen. Mit zunehmender Konsolidierung der Landesprogramme und besserer Kenntnisse
über die politischen Prozesse und Partnerstärken sollten die Folgephasen eher länger
werden und auch der Mitteleinsatz im Hinblick auf die Erreichung einer kritischen (Impakt)
Masse zunehmen.
Folgerung
Ø Kleine Projekte können wertvolle katalytische Wirkungen entfalten oder Risiken bei
schwierigen Partnerverhältnissen reduzieren. Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit,
einer Verbesserung der Koordination und das Erreichen einer gewissen Wirkung (kritischen
Masse) sollten grössere Programme umgesetzt werden, speziell dort, wo gute
Kontextkenntnisse und solide Partnererfahrungen vorliegen.
d) Regional- und Spezialprogramme
Diese umfassen eine Reihe grösserer Programme mit etablierten Schweizer Partnern. Einige
bestehen schon fast seit Anfang der Ostzusammenarbeit und wurden zum Teil mehrmals
extern evaluiert. Die Programme haben sich an die Erfordernisse der Transition angepasst
(z.B. geografische Verlagerung nach Osten im Falle des Kulturprogramms der Pro Helvetia).
Das Nationalfondsprojekt zur Förderung der Forschung in Osteuropa hat im Rahmen von
institutionellen Partnerschaften und spezifischen Forschungsvorhaben, z.T. auch im Umfeld
von Projekten der Technischen Zusammenarbeit, einen Wissenstransfer in den verschie-
69

densten technischen und sozialen Bereichen ermöglicht. Auch das Programm zur Förderung
der Justiz- und Polizeireform und das Jugendprogramm wurden verschiedentlich als erfolgreiche
Beispiele erwähnt. In all diesen Regionalen Programmen wurden – trotz starken
Schweizer Partnern – zunehmend lokale Ressourcen und Institutionen eingebunden. Es
konnten gewisse Synergien zwischen den Projekten in den Landesprogrammen und den regionalen
Aktivitäten realisiert werden (z.B. im Kulturbereich).
Ab 1999 übernahm die DEZA bundesintern die Federführung beim Wiederaufbau in Bosnien
& Herzegowina und in Kosovo. In diesem Rahmen führte die DEZA auch vom BFF finanzierte
Projekte aus, welche in der Portfolio-Analyse nicht berücksichtigt wurden. Im Jahre 2000
begann der Wiederaufbau in der Region Kosovo. Das Gefäss der Spezialprogramme erlaubte
den Einstieg in Serbien & Montenegro im Jahre 2000. Regionalprogramme fördern auch
den Austausch über Grenzen hinweg und fördern so ein besseres Verständnis. Diese Potenzial
wird teilweise allerdings noch zuwenig genutzt.
f) Profil der Ostzusammenarbeit der DEZA
Aus Sicht der DEZA und beteiligter Partner weist der schweizerische Beitrag folgendes Stärkeprofil
aus: Die Schweiz wird als kleines, neutrales Land, welches nicht Mitglied der EU ist,
als Partner geschätzt, da keine „versteckte Agenda“ oder politische Ansprüche vorhanden
sind und der Spielraum zur politischen Einflussnahme stark begrenzt ist. Dies hat erlaubt,
dass Projekte in politisch sensiblen Bereichen der Partnerländer der DEZA anvertraut worden
sind (z.B. Reform im serbischen Aussenministerium, Nationalbibliotheken, etc.)
Die konkrete und pragmatische Arbeitsweise der DEZA vor Ort hebt diese in der Meinung
der Schweizer Partner wohltuend von anderen grossen bi- und multilateralen Partnern ab.
Die DEZA-Projekte sind besser an den lokalen Bedürfnissen orientiert und zeichnen sich
durch weniger bürokratische Entscheidungsabläufe aus. Verpflichtungen und Abmachungen
wird nachgekommen, was bei den Partnern eine hohe Glaubwürdigkeit zur Folge hat.
Die Schweiz kann nicht direkt Reformen (z.B. Landwirtschaftssektor) initiieren oder umsetzen,
da dies vom politischen Willen der Partner und Länder abhängt. Die Stärke der Schweiz
war es, in vielen Ländern, den Dialog zwischen reformwilligen und –unwilligen Kräften zu
fördern und mittels Programmen und Projekten die laufenden Reformprozesse katalytisch zu
unterstützen (z.B. Unterstützung bei der Erarbeitung von Katastern zur Privatisierung der
Landwirtschaft).
Die folgende Abbildung zeigt die Bewertung des DEZA-Profils im Transitionsprozess. Die
Projekte weisen generell kohärente Strategien [6] auf und sind fokussiert [7] sowohl aus der
DEZA wie auch der Aussensichtweise. Die Partner und Konsulenten bewerten das Einbringen
von spezifisch schweizerischen Kompetenzen [8] und Innovationen [9] durch die Projekte
höher als die DEZA. Das übergeordnete Profil der DEZA erhält von beiden Seiten gute
Noten.
70

4
3
2
1
CH-Partner
DEZA
6 7 8 9 10 11
Fragen
(n=23)
DEZA-Profil im Transitionsprozess
Abbildung 18: Bewertung des DEZA-Profils im Transitionsprozess
(Quelle Fragebogen)
6. SDC/DCE’s projects show a coherent strategy
7. SDC/CDE’s projects are well focused
8. SDC/DCE’s projects bring in specific competence
for which Switzerland is renowned
9. SDC/DCE’s projects show innovative solutions not
known in the transition countries before
10. SDC/DCE’s profile is distinct from the profiles of
other Swiss cooperation partners (e.g. seco, provate
cooperation partners)
11. How would you overall rate SDC/DCE’s profile in
the transition process?
Bewertung Frage 6-10: 4=agree, 3=somewhat agree, 2=somewhat disagree, 1= disagree
Bewertung Frage 11: 4= high, 3= medium, 2=low, 1=none
Einige illustrative Antworten betreffend der Differenzen mit anderen Gebern (Nischen)
(Quelle Fragebogen):
„The Swiss are more serious/particular about actual im plementation having an effect, about adjusting
models and solutions to the local context and about value for money“.
„Long-term commitment, coherence, consistency, implementing partner involved when project d esign
and planning needs to be done“.
„EU Programme sind generell sehr bürokratisch. Da die EU Programme nur durch lokale Regi erungen
gemanagt werden, ist die Korruptionsgefahr x-fach grösser als bei DEZA Programmen, die
auch direkt mit der Zivilgesellschaft durchgeführt werden“.
„The Swiss projects have been more participative in their definition; in general SDC follows up its
projects much closer than the EU“
„Swiss were first and pragmatic, this advantage was lost“.
„Swiss supported projects are focused mid- and long-term inputs and try to match activities with
budget“.
„The Swiss programs are more intensively addressing the participation of the citizens in selected
domains, where Switzerland considers having a comparative advantage“.
„Die vorhandenen Finanzmittel sind in der Regel niedrig. Unsere Hilf e ist zielgerichtet und effizient,
zu vertretbarem Aufwand werden oft wichtige Nischen abgedeckt.“
„Whereas other donors arrive with ready-to-use concepts and projects, SDC is a flexible partner
that takes into account local needs and priorities“.
Folgerungen
Ø Die verschiedenen Instrumente der DEZA wie die Technische Zusammenarbeit, die
Überführung der Humanitären Hilfe in die langfristige Zusammenarbeit sowie die Regional-
und Spezialprogramme wurden flexibel und innovativ eingesetzt.
Ø Die Schweiz im Allgemeinen und die DEZA im Speziellen haben ein klares Profil im
Transitionsprozess und versuchen die sich bietenden Nischen mit innovativen, gut abgestützten
Projekten zu füllen.
71

Ø Als Nicht-EU-Mitglied und neutraler Kleinstaat mit einer multikulturellen Struktur und langer
Erfahrung in dezentraler Verwaltung wird die DEZA in der Ostzusammenarbeit sehr
geschätzt und geniesst einen ausgezeichneten Ruf als zuverlässiger Partner. Gerade in
EU-Beitrittsländern ist hingegen die Teilnahme am Politikdialog nur in Nischen möglich.
4.2.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
4.2.2.1 Resultate
R1: Erreichen die Projekte / Programme ihre Zielsetzungen?
R2: Wieweit hat die OZA zum Aufbau der politischen (legislativen/administrativen) und zivilgesellschaftlichen
sowie der wirtschaftlichen Institutionen beigetragen? Also, wie weit hat die OZA zur Stärkung der Zivilg esellschaft
und im Bereich der Gouvernanz beigetragen?
Im Rahmen der Meta-Evaluation wurden 24 externe Evaluationen ausgewertet (Liste siehe
Anhang A.3.4). Die Unterschiede bezüglich Zielerreichung, Relevanz, Effizienz und Nachhaltigkeit
der verschiedenen Projekte, aber auch zwischen verschiedenen Komponenten desselben
Projektes, sind erheblich. Bei vielen Evaluationen handelt es sich um Einschätzungen
nach wenigen Jahren (oder sogar Monaten). Gesicherte Aussagen bezüglich Impakt und
Nachhaltigkeit sind deshalb nur in Ausnahmefällen möglich.
Die folgende Abbildung zeigt die Effektivität der Projekte oder Programme aus der Sicht der
externen Evaluationen. Praktisch sämtliche Projekte sind bezüglich der in den Projektdokumenten
formulierten Zielsetzungen als „erfolgreich“ oder zumindest „teilweise erfolgreich“ zu
bewerten. Kein Projekt wurde als „nicht erfolgreich“ bewertet. Einschränkend ist zu erwähnen,
dass es sich um eine relativ kleine, aber repräsentative Auswahl von 24 extern evaluierten
Projekten handelt.
72
kaum
erfolgreich
4%
nicht
erfolgreich
0%
Keine
Aussage
4%
Effektivität der DEZA-Projekte
erfolgreich
50%
teilweise
erfolgreich
42%
n=24
Abbildung 19: Bewertung der Zielerreichung (Effektivität) bezüglich der Projektzielsetzungen
(Quelle: Meta-Evaluation der externen Evaluationen)
Die folgende Abbildung zeigt die Effektivität der Projekte gemäss den Haupt- und Nebenbeiträgen
bezüglich Zielorientierung der schweizerischen Vorgaben (Erläuterungen zum Bundesbeschluss
von 1995, siehe Kapitel 3.1.1.). Die Projekte sind auch bezüglich dieser Vor-

gaben weitgehend erfolgreich oder teilweise erfolgreich. Die meisten erfolgreichen Beiträge
gibt es in den Bereichen „Berufsbildung“ [12], „Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen“[10]
und „Gouvernanz/Demokratie“[1]. In anderen Bereichen ist die Stichprobe mit 0-2
Nennungen zu klein für Aussagen.
Anzahl Nennungen je Bereich
14
12
10
8
6
4
2
0
Effektivität der DEZA-Projekte gemäss schweizerischen Vorgaben
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Erfolgreich Teils Kaum Nicht erfolgreich
(n= 24 Projekte mit je 2-4 Beiträgen)
1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen
2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten
3 Einführung freier und geheimer Wahlen
4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen
5 Überwindung der Zwangsorganisation der Gesellschaft (freie Zulassung
von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden, Selbsthilfeorganisationen
und Interessengruppierungen)
6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs
7 Festigung einer zivilen Gesellschaft
8 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft
9 Liberalisierung der Märkte
10 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen
11 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der
wirtschaftlichen Infrastruktur
12 Unterstützung der Berufsbildung
13 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation,
Zunahme der Armut und Zerstörung des sozialen Netzes
14 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes
15 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser,
Boden und Ökosystemen
16 Unterstützung von Massnahmen und Politik für einen effizienten,
wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Umgang mit
Energie
Abbildung 20: Bewertung der Projektresultate bezüglich den Unterzielen gemäss Bundesbeschluss von 1995
(Quelle: Meta-Evaluation)
Die Bewertung der Projektresultate bezüglich den aus dem Bundesbeschluss 1995 abgeleiteten
Unterzielen (siehe Kapitel 3.3.1) fällt etwas kritischer aus als die Bewertung bezüglich
der direkten Projektziele. Die Haupt- und Nebenbeiträge wurden in vier von fünf Beiträgen
als „erfolgreich“ oder „teilweise erfolgreich“ bewertet und jeder sechste Beitrag war „kaum
erfolgreich“. Dieser Unterschied - allerdings aufgrund einer kleinen Stichprobe von 24 externen
Evaluationen, unterschiedlichen Zielorientierungen und unterschiedlicher Kriterien der
Bewerter – könnte diverse Ursachen haben. Die Projekte können eventuell noch besser auf
die im Bundesbeschluss verbindlich definierten Zielsetzungen und die darin formulierten
Grundsätze abgestimmt werden.
Ein beträchtlicher Teil der untersuchten externen Evaluationen umfasst Projekte, welche Mitte
der 90er Jahre geplant wurden. Die Kontexterfahrung, die Qualifizierung der Partner, und
die Intensität der Zusammenarbeit zwischen DEZA und Partner hat sich in den letzten paar
Jahren mit der stärkeren Präsenz vor Ort stark verbessert. Erschwerend kommt hinzu, dass
ähnlich gelagerte Projekte aufgrund unterschiedlicher Ausgangs- oder Kontextbedingungen
verschieden bewertet wurden. Zudem wurde die Zielereichung des gleichen Projektes über
die Zeit von unterschiedlichen Konsulenten kontrovers bewertet. Projekte, welche vor 3 oder
4 Jahren evaluiert wurden, befinden sich heute an einem anderen Ausgangspunkt. Aus diesen
Gründen können aus diesem vielschichtigen Mosaik von Projekt-Assessments hier nur
einige typische Stärken und Schwächen zusammengefasst werden:
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Relative Verteilung
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Erfolgreich Teils Kaum Nicht erfolgreich
73

Stärken erfolgreicher Projekte
Die OZA hat in einigen Bereichen mustergültige und innovative Projekte und Programme mit
erheblicher Breiten- und Tiefenwirkung durchgeführt (siehe speziell auch Fallbeispiele Bulgarien
und Kirgisistan).
Ø Klarer Fokus: Erfolgreiche Projekte haben klare Zielsetzungen, die verschiedenen Leistungen
oder Komponenten und die Umsetzungsstrukturen der Partner (Schweizer Organisation
oder lokaler Partner) sind aufeinander abgestimmt. Die Integration respektive
Beachtung von wichtigen Schnittstellen, wie z.B. Politik, Wirtschaftlichkeit, Überprüfung
der technischen Alternativen, wird ernst genommen.
Ø Rollende Projektanpassung: In vielen externen Evaluationen wird darauf verwiesen,
dass die durchführenden Institutionen aufgrund der Erfahrungen und „lessons learnt“
Massnahmen zur Verbesserung der Projektstruktur sowie der Zusammenarbeit mit beteiligten
Partnern im Umfeld des Projektes eingeleitet und umgesetzt haben. Damit wurde
die Zielausrichtung bezüglich Transitionsproblematik und die Projektwirksamkeit verbessert.
Ø Integrierter Ansatz: Die Verknüpfung von technischen, wirtschaftlichen, soziokulturellen
und methodischen Aspekten und Fragestellungen während der Planung und Umsetzung
von Projekten in den verschiedenen Sektoren ist ein wichtiger Faktor zum Erfolg, auch
wenn das Projekt thematisch einen engen Fokus hat.
Ø Basisbezug: Die Projekte zeichnen sich durch einen pragmatischen Ansatz und den Anspruch
aus, die Zielbevölkerung einzubeziehen (der effektive Grad des Einbezugs ist abhängig
vom Willen des Partners). Seit 1999 werden zunehmend Projekte von lokal verankerten
Partnern (NGOs, Verbänden, und Stiftungen) umgesetzt. Aber auch in grösseren
Programmen mit multilateralen oder staatlichen Partner steht die Zielgruppe (in der
Regel die unmittelbare Lebensqualität der Menschen) im Zentrum des Ansatzes.
Ø Capacity Building: In den meisten Projekten ist eine starke fachliche oder methodische
Ausbildungskomponente integriert und diese erhielt generell gute Bewertungen. Eine
Vielzahl von Trainings in den verschiedensten Bereichen und mit verschiedensten Teilnehmern
(Politiker, Unternehmer, diverse Berufe, Bauern, etc.) fand in der Schweiz statt.
Die Teilnehmer erhielten Anschauungsunterricht und lernten westliche Rollenmodelle
verstehen. Diese Beiträge haben die Lernprozesse bereichert und sowohl die Wirksamkeit
als auch Nachhaltigkeit der Massnahmen erhöht.
Ø Professionelle Partner in der Schweiz: In einigen Projekten haben die lokalen Partner
von der Kompetenz und Professionalität eines starken und erfahrenen Schweizer Partners
gelernt und profitiert. Voraussetzung war, dass der Schweizer Partner die lokalen
Bedürfnisse und Eigenheiten ernst nahm und seinerseits bereit war, zu lernen.
Weitere Stärken, welche aufgrund der Interviews zu nennen sind, umfassen:
Ø Mitarbeit in Netzwerken: Erfolge auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Ländern
liegen im Bereich der institutionellen Stärkung vor. Speziell zu erwähnen ist die
wachsende Bedeutung des „Multi-Stakeholder-Ansatzes“ in den letzten Jahren. In diesem
Rahmen wurde die Zusammenarbeit in internationalen und multilateralen Netzwerken
verstärkt. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa ab 1999 zum Beispiel fördert die Zusammenarbeit
in verschiedenen Bereichen wie Handelsliberalisierung, Flüchtlinge, lokale
Gouvernanz auf länderübergreifender Ebene. Regionale Kooperation hat sich auch in
anderen Projekten bewährt.
Ø Entwicklung eines Programmansatzes: Ein Schwergewicht der DEZA lag bei Reformen
im Gesundheitsbereich, welcher oft überdimensioniert und extrem ineffizient war. In
mehreren Ländern, wie Kirgisistan, Rumänien, Bulgarien, Ukraine, konnte sich die
Schweiz mit erfolgreichen Gesundheitsprogrammen in den Transitionsprozess einbringen.
Im Bereich der Wasserthematik wurde in Bosnien & Herzegowina zuerst mit dem
Wiederaufbau von Wasserversorgungen begonnen. Heute arbeiten seco und DEZA ge-
74

meinsam am Thema „River Basin Management“. Es hat eine erfolgreiche Transition vom
kurzfristig orientierten Nothilfeprojekt zum langfristig orientierten Programm stattgefunden.
Ø Mobilisierung von Eigenmitteln bei schweizerischen Partnern: Für viele Projekte haben
die Partner (u.a. NGOs, Bund, Kantone) zum Teil erhebliche eigene Ressourcen in
Form von Expertenwissen oder im Fall von Beitragsprojekten (NGOs) auch Finanzmittel
eingebracht. Dies hat zu relevanten thematischen oder finanziellen Beiträgen geführt, mit
erheblichem Multiplikatoreffekt für die Ostzusammenarbeit.
Schwächen von teilweise oder kaum erfolgreichen Projekten
Weniger erfolgreiche Projekte haben entweder eine der obigen Stärken nicht berücksichtigt
oder fallen durch einen der folgenden Faktoren auf:
Ø Fehlende vertikale Verknüpfung: Am erfolgsversprechendsten sind Projekte, wenn sie
gleichzeitig und koordiniert auf verschiedenen politischen Ebenen ansetzen. Die Verbesserung
der Rahmenbedingungen (Gesetzgebung, Verordnungen von öffentlichen Institutionen),
und die Reorganisation von Institutionen zwecks klarerer Aufgabenverteilung und
schlankerer Abläufe sollte verbunden werden mit Personalentwicklung (Ausbildungsmassnahmen).
Dies kann auch mit separaten Projekten unter einem gemeinsamen
Rahmen (Oberziel) angestrebt werden. Eine fehlende Verknüpfung der Ebenen (Mikro,
Meso und Makro) riskiert, dass das Projekt Leistungen und Wirkungen erzeugt, welche
unter sich schnell ändernden Rahmenbedingungen (wie sie in den Tranistionsländern
augeprägt sind) erheblich an Bedeutung verlieren.
Ø Gefahr teurer Insellösungen: Modellhafte Ansätze können in einer ersten Pionierphase
durchaus vertretbar sein. Aufgrund des ungünstigen Kosten-Nutzen-Verhältnisses und
unklarer Partnersituationen sind sie aber oft nicht nachhaltig (z.B. ausgeprägt bei Kreditsystemen).
Entweder bewährt sich der Ansatz und kann multipliziert werden, oder es
müssen gemeinsame Lösungen mit weiteren starken Partnern gesucht werden, auch,
wenn dies nur die zweitbeste Lösung ist.
Ø Unklare Strukturen und Prozesse: Ungenügend klare oder komplizierte Organisationsstrukturen
mit unklaren Verantwortlichkeiten, mangelnder Transparenz und ungenügender
gegenseitiger Kommunikation haben zu Missverständnissen und Verzögerungen geführt.
Dies betrifft Versäumnisse sowohl bei schweizerischen als auch bei lokalen Partnern.
Ø Wahl zu schwacher lokaler Partner: Wenn die Zielsetzungen erreicht werden, obwohl
der Partner versagt, oder zusätzliches Wissen und Erfahrung nicht genutzt wird, stellt
sich die Frage nach der Motivation und Umsetzungskapazität von Partnern und den
Auswahlkriterien. Entsprechend schwache Partner brauchen parallele Unterstützung zur
Leistungssteigerung. Die Wahl der Partner und die Abstimmung der Unterstützung auf
deren Kapazitäten ist somit eine der zentralen Herausforderungen, auch in Zukunft.
Ø Mangelnde Koordination: Viele Projektverantwortliche haben eine starke Innensicht
und vernachlässigen die horizontale (geografische, thematische) und vertikale Koordination
sowie den Erfahrungssaustausch mit ihrem Umfeld. Speziell zu fördern ist die Zusammenarbeit
zwischen staatlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen, da erstere
einer Zusammenarbeit oft noch skeptisch bis ablehnend gegenüberstehen, speziell in
den Ländern der GUS.
Ø Ungenügende DEZA Unterstützung bei Planung/Umsetzung: Die Schweizer Partner,
welche mit der Umsetzung der Vorhaben betraut sind, brauchen eine angemessene Unterstützung,
speziell bei strategischen Planungsfragen oder Vorgaben im Bereich des Politikdialogs.
Diese Bereiche gehen über die alleinige Verantwortung des Projektimplementierers
hinaus und benötigen das rechtzeitige Feedback beziehungsweise die Unterstützung/Anleitung
der DEZA.
75

Ø (Finanzielle) Abhängigkeiten: Die langfristige Wirkung von lokalen Projektleistungen ist
oft gefährdet durch stark aussengesteuerte Beiträge (der Schweiz). Die Wirtschaftlichkeit
von Massnahmen und die Finanzierbarkeit mit lokalen Ressourcen muss gesteigert werden,
damit die lokal aufgebauten Strukturen überlebensfähig werden.
Eine weitere Beobachtung aus den Interviews ist:
Ø In der Zusammenarbeit mit Osteuropa besteht ein grosser Druck, schnell gut sichtbare
Projekterfolge vorweisen zu können (geografische Nähe, politische Sensibilität in der
Schweiz, etc). In einigen Projekten dauern die Reformanstrengungen, oder der Aufbau
sich selbst tragender Strukturen aber länger als erwartet. Zur Sicherung der Nachhaltigkeit
sind somit vielfach Anschlussphasen notwendig.
76
Ausgewählte kritische Faktoren welche die Effektivität von Projekten beeinflussen (Zitate
aus externen Evaluationen):
„Der Impakt eines (Reform-) Programms hängt in grossem Masse davon ab, ob und wie sehr im
Zielland günstige Voraussetzungen für Projekte bestehen. Signifikante Wirkungen (...) können nur
dort erwartet werden, wo sich der politische und ökonomische Transformationsprozess in einem
fortgeschrittenen Stadium befindet“.
Project objectives were „illusory“ or very „ambitious“„.
„Die Partner in den Zielländern sind sich der Bedeutung des Supports aus der Schweiz bewusst
(...). Die Entscheidungen der Partnerinstitutionen und einzelner Akteure vollzieht sich auf dem Hi ntergrund
einer grösseren Erfahrung und Kenntnis von Alternativlösungen“
“These deficiencies concern an insufficient political support and an underutilisation of the newly
created very valuable resources by the government, a cultural alienation between the trainees who
went back to their old jobs and their former working mates (...).“
„The Swiss experiences (....) have so far been limited mostly to project approaches, for lack of i nstitutions,
on the (micro) clients level. This approach has yielded a very valuable local knowledge
basis, which so many local and international institutions are missing.“
„The impact of the programme on the policy dialogue would significantly be improved if (the Swiss
Partner) could count on a strategic alliance with SDC in future. We also recommend th at SDC
plays a more active role among the international partners (...)“
„The serious weakness in the project management is also reflected in the lack of reliability of the
database of the project. A great number of data have been collected but their presentation and
cross relationship present a high grade of laxity and lack of professionalism that will have to be
corrected through a closer follow up“
„There needs to be a fundamental change in the relationship between project implementing agency
and project partners. (…) There needs to be much greater clarity about the responsibilities and
roles of partners. (…) Partners need to be carefully consulted, and encouragement and support
offered for their initiatives. Expectations of both partners and project parti cipants need to be precisely
documented. All documents between partners and project participants should be in Russian
and should be drafted in an effective, consultative process“
Folgerungen
Ø Auf der Basis der Stichprobe von 24 extern evaluierten DEZA-Projekten kann die Hälfte
als erfolgreich und weitere 42% als teilweise erfolgreich bezüglich ihrer Zielerreichungen
beurteilt werden.
Ø Erfolgreiche Projekte weisen typische Stärken auf: klarer Fokus, Basisbezug, Capacity
Building, starke Schweizer Partner, Rollende Projektanpassung. Teilweise oder kaum erfolgreiche
Projekte weisen folgende Schwächen auf: fehlende vertikale Verknüpfung zum
Politikdialog, mangelnde Koordination, ungenügende Unterstützung seitens DEZA im
Planungs- und Umsetzungsprozess, starke finanzielle Abhängigkeiten.

4.2.2.2 Nachhaltigkeit
1: Wie nachhaltig sind die vom Projekt/Programm initiierten Prozesse und Resultate?
2: Wie nachhaltig sind die Partnerorganisationen (Verantwortungsübernahme, Partizipation/Gender -
Aspekte)?
Nachhaltigkeit beinhaltet sowohl die Dimension des gesicherten Nutzenflusses nach Ende
der Projektaktivitäten als auch die langfristige, über Generationen hinausreichende Möglichkeit,
die grundlegenden Bedürfnisse zu befriedigen (z.B. durch den Erhalt einer intakten
Umwelt). Hier steht die Dimension des dauerhaften Nutzenflusses von Aktivitäten im Vordergrund,
auch wenn einige Projekte durch eine rationellere Nutzung der natürlichen Ressourcen
Beiträge zur globalen Nachhaltigkeitsdimension leisten (z.B. Biodiversitäts- und Forstprojekte).
Das Erzielen von nachhaltigen Wirkungen und Nutzenflüssen ist auch im Transitionsprozess
entscheidend für die Motivation der Zielbevölkerung einerseits und als Legitimation für den
Mitteleinsatz des Gebers andererseits. Eine Charakteristik des Transitionsprozesses ist jedoch
die rasche, zum Teil überraschende und kurzfristige Veränderung der Umfeldbedingungen
(z.B. nach Regierungswechseln). Aus diesem Grund gibt es zahlreiche (katalytische)
Projekte, welche kurzfristige Inputs oder Anstösse für den Aufbau oder die Reform von Institutionen
geben, ohne dabei langfristige Partnerschaftsbeziehungen anzuvisieren (siehe dazu
auch das Fallbeispiel Bulgarien).
Das weitgehende Fehlen einer facettenreichen Zivilgesellschaft sowie starker, zuverlässiger
und transparenter staatlicher Partner in den Ländern Osteuropas hat die Wahl guter Projektpartner
zu einer grossen Herausforderung der Ostzusammenarbeit gemacht. Zwar hat sich
die Situation in einigen Ländern diesbezüglich stark verbessert, aber oft mussten bewusst
Zwischenlösungen (z.B. in Form von lokalen Stiftungen) erwogen werden, um Projekte lokal
zu verankern. Die Überführung dieser Strukturen in unabhängige und dauerhafte Institutionen
hat sich als schwierig erwiesen und Zwischenlösungen in Form von Stiftungen haben
sich nicht immer bewährt. Im Zentrum muss jeweils das lokale Bedürfnis stehen: In Bosnien
& Herzegowina stand zum Beispiel nach dem Krieg zuerst die Unterstützung von Institutionen
zur Rückführung der Flüchtlinge im Vordergrund. Nach dem Hausbau rückte die Frage
nach dem Arbeitsplatz ins Zentrum, und damit Institutionen/Unternehmen welche Arbeitsplätze
schaffen. Ohne Versöhnung und Vertrauen fehlt aber die Basis für einen wirtschaftlichen
Aufbau und somit steht heute die Versöhnung – und daran mitwirkende Institutionen -
an erster Stelle. Dieser Wandel bedingt jeweils unterschiedliche Institutionen zur Abdeckung
der spezifischen Bedürfnisse und gewisse Institutionen können durchaus temporärer Natur
sein.
Aufgrund der externen Evaluationen lassen sich folgende Aspekte bezüglich der Erzielung
und Erfassung von Nachhaltigkeit zusammenfassen. Es gibt nur wenig Kenntnisse über die
erzielten Wirkungen nach dem Ende der Projekte. Viele Evaluationen bewerten die Ausgangslage
bezüglich Nachhaltigkeit als positiv, vor allem wenn es gelingt, die lokalen Ressourcen
verstärkt zu mobilisieren (z.B. Steigerung des Anteils der Eigenfinanzierung). Es
darf allerdings vermutet werden, dass die relativ positiven Aussagen während der Projektumsetzung
(gemäss externen Evaluationen) wahrscheinlich zu optimistisch ausfallen, da der
„Lackmus-Test“ bezüglich Nachhaltigkeit der Nutzenflüsse und des erreichten Qualitätsniveaus
erst nach dem (kompletten) Ausstieg möglich ist. Einige Projekte befinden sich inzwischen
in der 3. oder 4. Projektphase. Mit zunehmender Dauer der Ostzusammenarbeit besteht
die Tendenz, dass sich gewisse Projekte perpetuieren können.
Eine gute Einbindung von Projekten in das lokale private und öffentlich-institutionelle Umfeld
und ein Politikdialog scheinen notwendige (aber nicht hinreichende) Voraussetzungen für
eine effiziente und dauerhafte Wirkung zu sein. Personalwechsel beeinträchtigen die Wir-
77

kung und Nachhaltigkeit von Projekten entscheidend. Einerseits sind dafür politische und organisatorische
Gründe massgebend (z.B. Versetzungen), aber auch zunehmend die Konkurrenz
aus Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft, welche meistens bessere Saläre bietet als
staatliche Institutionen in Osteuropa. Einige Länder weisen eine ausgeprägte Abwanderung
von hochqualifizierten Arbeitskräften aus (z.B. Bulgarien), mit entsprechend negativen
Rückwirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft durch den Verlust an Fachwissen und dynamischen
Arbeitnehmern.
Folgerungen
Ø Eine erfolgreiche Unterstützung der Transition in den Partnerländern der Ostzusammenarbeit
erfordert eine starke Orientierung bezüglich individueller und gesellschaftlicher
Lernprozesse, welche auf nachhaltige Veränderungen abzielen. Damit verbunden ist
auch eine gemeinsame Suche nach geeigneter institutioneller Verankerung.
Ø Die technische und institutionelle Nachhaltigkeit scheint weitgehend gesichert, auch
wenn innovative Technologien und von der Schweiz transferiertes Wissen in den Ländern
Osteuropas länger brauchen zur Verankerung als ursprünglich erwartet. Die wirtschaftliche
Nachhaltigkeit wird in den Projekten jedoch unterschätzt.
Ø Es wird empfohlen, die Resultate und die Nachhaltigkeit der Wirkungen (Impakt) einiger
ausgewählter Projekte nach Abschluss/Übergabe ex-post zu bewerten.
4.2.3 Kooperation und Lernprozesse
4.2.3.1 Zusammenarbeit mit lokalen Partnern: Partizipation und “Ownership“
1: Wie werden nationale und lokale Partner, Kompetenzen und Ressourcen bei der Ausgestaltung von Pr ojekten
und Programmen einbezogen?
2: Wie fördern Projekte und Programme in der Umsetzung Partizipation, Eigeninitiative und Ermächtigung
sowie "ownership" der Partner und Begünstigten?
Viele der von der OZA mandatierten Schweizer Partner gingen zu Beginn der Ostzusammenarbeit
stark von ihren Eigeninteressen (und bereits existierenden Beziehungen) aus. Das
war notwendig für einen raschen Einstieg ohne Kapazitäten vor Ort. Dies hat dazu geführt,
dass viele Aktivitäten lange aus den Zentralen der Schweizer Partner gesteuert wurden. Ende
der 90er Jahre wurden dann von der DEZA bewusst die lokalen Partner in den Vordergrund
gestellt. So wurden die lokalen Umsetzungskapazitäten in den letzten 5 Jahren durch
gezielte Aus- und Fortbildungsmassnahmen sowie ausgewogenere Partnerschaften gestärkt.
Während die erste Generation von Projekten noch ausschliesslich von der Schweiz aus koordiniert
wurde, ergab sich eine deutliche Verlagerung der Verantwortlichkeiten für die Projektplanung
und Steuerung zu den lokalen Partnern, die aber noch nicht abgeschlossen ist.
Die frühere Dominanz der schweizerischen Partner hat zum Teil den Aufbau von dauerhaften
lokalen Institutionen behindert (z.B. Bulgarien). In den letzten Jahren wurden diesbezüglich
deutliche Fortschritte gemacht. Viele der neueren DEZA-Projekte bauen lokale Projektorganisationen
wie Stiftungen/Verbände und NGOs auf, welche gute Aussichten für einen
dauerhaften Erfolg haben und lokal verwurzelt sind. Die Eröffnung von DEZA/seco Kooperationsbüros
in den Schwerpunktländern hat diese Kompetenzverlagerung und Dezentralisierung
der Projektumsetzung zusätzlich begünstigt und vereinfacht.
Lokale Ressourcen und Kompetenzen sind oft eng mit Strukturen und Einstellungen aus der
kommunistischen Periode verbunden, deren Überwindung ein Ziel der Unterstützung des
Transitionsprozesses ist. Deshalb gilt es bestehende Ressourcen und Kompetenzen anzureichern
und in einem neuen Kontext (Demokratie, Marktwirtschaft) nutzbar zu machen. Es
stellt sich zum Beispiel die Frage, wie im sowjetischen System sozialisierte Journalisten trai-
78

niert werden können oder die Herausforderung, dass auch in der Sache reformorientierte
Personen in lokalen NGOs und Behörden noch immer durch ein autoritäres Denken geprägt
sind. Dabei ist besonders wichtig die Werte einer offenen Gesellschaft wie Transparenz,
Konfliktfähigkeit und Partizipation auch in der Projektpartnerschaft praktiziert werden.
In den meisten Ländern Osteuropas fehlten lange Zeit erfahrene Institutionen der Zivilgesellschaft.
Erst in den letzten Jahren wurde die Palette breiter. Diese jungen Institutionen sind
aufgrund einer Marktsituation entstanden in der viele Geber an zivilgesellschaftlichen Organisationen
und Partnern interessiert waren. Diese Institutionen der Zivilgesellschaft sind jedoch
selten mit einer breiten Mitgliedschaft in der Gesellschaft verankert und es handelt sich
eher um eine Art Dienstleistungsorganisationen als um NGOs mit klaren Strukturen und
Freiwilligenarbeit im westlichen Sinne. Der Aufbau dieser Partner, und damit mittelfristig einer
Zivilgesellschaft, verlangt somit eine gründliche Abklärung und Begleitung von solchen
Partnerschaften. Die Kriterien wie Qualität, Umsetzungskapazität, Entwicklungsfähigkeit und
Akzeptanz bei den Begünstigten müssen sorgfältig bewertet und beobachtet werden, das gilt
für die DEZA, wie auch für die Schweizer Partner.
Die folgende Grafik zeigt die insgesamt gute Bewertung der DEZA-Zusammenarbeit mit den
lokalen Partnern bei der Projektplanung (Zieldefinition). Auch haben die DEZA-Partner die
Begünstigten adäquat in die Projektarbeit miteinbezogen. Die DEZA-MitarbeiterInnen selber
finden, dass die Kompetenzen von lokalen Institutionen und Personen noch besser genutzt
werden können. Mit diesem sich Einlassen auf die lokalen Eigenheiten gelang es, in vielen
Projekten, eine vorbildliche Partizipation verschiedenster Interessengruppen zu erzielen und
damit die „ownership“ durch die lokalen Institutionen zu verbessern (vgl. Fallbeispiele Kirgisistan
und Bulgarien).
4
3
2
1
CH-Partner
DEZA
12 13 14 15 16 17
Fragen
(n= 23)
Zusammenarbeit mit lokalen Partnern
12. The local counterparts had a central role in defining
the objectives of SDC/DCE’s projects
13. The local counterparts had a central role in defining
the scope and duration of SDC/DCE’s projects
14. The local counterparts involved the beneficiaries
in their project work
15. SDC/DCE’s projects fully utilized the local competence
16. SDC/DCE’s projects were well adapted to the local
capacities
17. How would you overall rate SDC/DCE’s cooperation
with local partners?
Bewertung Frage 12-17: 4=agree, 3=somewhat agree, 2=somewhat disagree, 1=
disagree
Bewertung Frage 5: 4= excellent, 3= satisfactory, 2=marginal, 1=poor
Abbildung 21 Bewertung der DEZA Zusammenarbeit mit lokalen Partnern
(Quelle: Fragebogen)
79

4.2.3.2 Zusammenarbeit mit schweizerischen und internationalen
Partnern
1: Wie wirkungsvoll ist die Zusammenarbeit mit anderen Schweizer Partnerorganisationen, a) Verbände,
NGOs, b) Lieferanten/Konsulenten, c) Staatlichen Institutionen (Bundesämter, Kantone, Gemei nden)?
2: Wie wirkungsvoll werden die Projekte/Programme mi t anderen Gebern koordiniert?
a) Projektpartner 24
Die Partner der OZA waren bis Mitte 90er Jahre geprägt durch eine grosse Heterogenität,
z.T. mit direkten, aber punktuellen Beziehungen nach Osteuropa und wenig oder keinerlei
Erfahrung in der internationalen Zusammenarbeit. Viele der Projekte hatten gute Absichten.
Einige vertraten Partikulärinteressen oder waren die Folge von starkem, politischen Lobbying
und viel gutem Willen. Die oft kleinen Projekte wurden anfangs zu wenig kritisch überprüft.
Die traditionellen Partner der DEZA, mit ausgewiesener Erfahrung aus der Südzusammenarbeit,
hielten sich in dieser Phase aus verschiedenen Gründen zurück. Einerseits hatten viele
Angst vor einer Mittelverlagerung vom Süden in den Osten und andererseits fehlte den
meisten die Kontexterfahrung in den post-kommunistischen Ländern. Aus diesem Grund
dominierten zu Beginn Schweizer Organisationen und Institutionen, welche bereits Kontakte
mit Partnern in Osteuropa hatten. Diese stark in der Schweiz verankerten Partner hatten gute
Verbindungen in die schweizerische Innenpolitik und verfolgten zum Teil prononciert ihre
Eigeninteressen. Es benötigte grosse Anstrengungen seitens der DEZA, diese Schweizer
Partner zu sensibilisieren, damit sie sich verstärkt den lokalen oder regionalen Bedürfnissen
zuwandten (z.B. ging es im Kulturprogramm nicht mehr um Kulturexport aus der Schweiz
sondern um die Stärkung der Kultur und Identität in den Ländern Osteuropas). Seit Mitte der
90er Jahre hat sich die Partnerlandschaft konsolidiert und mit den angereicherten inhaltlichen
und methodischen Erfahrungen auch professionalisiert.
Die Bedeutung der verschiedenen Partner differiert in den Länderkategorien erheblich (siehe
Anhang A.2) und ist ein weiterer Ausdruck für die Orientierung der Partnerwahl an den lokalen
Ausgangsbedingungen und den jeweiligen Herausforderungen. In den EU-
Beitrittsländern dominierten die „Schweizer Unternehmen“ (37%) und die „Kantone und Gemeinden“
(26%), in Südosteuropa sind es „Schweizer NGOs/Verbände“ (38%) und „Unternehmen“
(16)%. In den GUS-7 Ländern sind es die „Schweizer NGOs/Verbände“ (64%) vor
den „Multilateralen“ (13 %) und in der Rest-GUS sind es „Schweizer NGOs/Verbände (41%),
„Schweizer Unternehmen“ (16%) und „lokale NGOs/Verbände (14%).
24
Oft sind mehrere Partner in der Schweiz oder vor Ort an der Projektumsetzung beteiligt. Hauptpartner ist hier, wer primär die
Mittel verwaltet.
80

Die folgende Abbildung zeigt den Trend bei den Hauptpartnern der DEZA in Osteuropa.
Verteilung nach Partner 1992-94
(CHF 77 Millionen)
0%
6%
5%
0% 9%
21%
0%
Schwerpunktverschiebung der DEZA-Mittel nach Partnern
17%
9%
31%
2%
Verteilung nach Partner 2000-02
(CHF 263 Millionen)
5%
0%
3%
9%
6%
3%
4%
12%
Abbildung 22: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA -Mittel nach Partnern
(Quelle: Portfolio-Analyse)
Bei den Partnern hat die Bedeutung der „Schweizer NGOs und Verbände“ im Zeitraum 1992-
94 und 2000-02 zugenommen. Fast 40 % der Projekte haben einen Partner aus der schweizerischen
Zivilgesellschaft. Eine deutliche Verschiebung zeigt sich auch zugunsten von lokalen
Partnern in den Ländern Osteuropas und der GUS (z.B. „lokale NGOs/Verbände“ und
„lokale Ämter“) sowie des Bundes 25 . An Bedeutung gewonnen haben auch internationale
Partner, speziell andere bilaterale Institutionen (z.B. GTZ, KfW und ausländische NGOs,
etc.). Dies verdeutlicht die Öffnung hin zu neuen, strategischen Partnerschaften um sich externes
Wissen und Beziehungsnetze zu erschliessen.
Markant zurückgegangen ist die relative Bedeutung der „Schweizer Unternehmen“, etwas
weniger deutlich die der „Kantone und Gemeinden“ und der „Weltbank/ADB“ als direkte
Partner der DEZA in der Projektumsetzung. Bei den Schweizer Unternehmen ist dies vor allem
darauf zurückzuführen, dass einerseits der Privatsektor der Hauptpartner in den Ländern
Mitteleuropas war und andererseits die Lieferung von Material (z.B. für Spitäler) zugunsten
von Beratung-, Organisationsentwicklung und Ausbildung etwas in den Hintergrund gerückt
ist. Die Wahl der Partner hier und vor Ort richtet sich grundsätzlich nach den lokalen Bedürfnissen.
Im Gesundheitssektor waren lange Zeit ausschliesslich staatliche Partner (Ministerien,
Spitäler) und im KMU Bereich sind es nur private Partner. Im Rahmen von sektoriellen
Reformvorhaben wird aber zunehmend mit einer Palette diverser Partner in Form von mehr
oder weniger strukturierten Netzwerken zusammengearbeitet.
Mit der Einrichtung von Kooperationsbüros hat sich die Zusammenarbeit mit internationalen
Partnern vor Ort verstärkt. Diese Präsenz vor Ort erlaubte auch die Verstärkung der Koordination
mit den „like-minded“ Gebern. Die Möglichkeiten und Nutzen differieren jedoch stark
von Land zu Land. Die DEZA ist aber bestrebt, in den Schwerpunktsektoren mitzuarbeiten,
damit dort die konkrete Erfahrung in den Politikdialog eingebracht werden kann.
b) Begünstigte
Die Klassierung der Begünstigten wird nicht einheitlich gehandhabt und ist weiter erschwert
durch den Umstand, dass die Projekte eine Kette von unmittelbar oder mittelbar Begünstigten
aufweisen. Von effizienteren Verwaltungen und besser gemanagten Spitälern profitiert
auch die lokale Bevölkerung in den Städten oder umliegenden ländlichen Regionen, nicht
25
Die grössten regionalen Programme werden vom Nationalfonds (Wissenschaft) und der DEZA (Polizei- und Justizreform)
koordiniert.
14%
6%
38%
NGO/Verbände-CH
NGO/Verbände-lokal
Bund
Kantone/Gemeinde
Lokale Ämter
UnternehmeninCH
WB/ADB
EBRD/OECD
UN
Bilaterale Agentur
Andere
81

nur die ausgebildeten Ärzte, Spezialisten oder Beamten. Aufgrund der uneinheitlichen Klassierung
von Begünstigen in den DEZA Projekten sind deshalb lediglich grobe Trends sichtbar.
Die markanteste Veränderung zwischen der Periode 1992-94 und 2000-02 betrifft die eindeutige
Zunahme der Kategorie „Minderheiten“ (inkl. Flüchtlinge von 0 auf 6%) als Folge der
Versöhnungsanstrengungen zwischen den verfeindeten Volksgruppen auf dem Balkan und
die starke Abnahme der Bedeutung der „Unternehmen“ (von 19 auf 9%) als direkt Begünstigte,
auch hier ist der Grund der DEZA-Ausstieg in Mitteleuropa ab Mitte der 90er Jahre.
82
Schwerpunktverschiebung der DEZA-Mittel nach Begünstigen
Verteilung nach Begünstigen 1992-94
(CHF 77 Millionen)
10%
10%
0% 1% 9%
26%
Verteilung nach Begünstigen 2000-02
(CHF 263 Millionen)
Abbildung 23: Prozentuale Schwerpunktverschiebung der verpflichteten DEZA -Mittel nach Begünstigen
(Quelle: Portfolio-Analyse)
Auch bei den Begünstigten sind die regionalen Unterschiede erheblich: In den EU Beitrittsländern
standen die „spezifischen Berufsgruppen“ und der „Privatsektor“ im Vordergrund, in
Südosteuropa „spezifische Berufsgruppen“, in den GUS-7 Ländern die „ländliche Bevölkerung“
und in der Rest-GUS ganz klar der „Privatsektor“. Die Projekte haben damit relevante
und dem Stand der Transition angepasste Zielgruppen anvisiert. Deutlich ist die Zweiteilung
in „ländliche Bevölkerung“ und „Übrige Bevölkerung“ sowie „Minderheiten“ als Begünstigte
vorab im sozialen Bereich und den „Unternehmen“ und „spezifischen Berufsgruppen“ zur
Stärkung der marktwirtschaftlichen Prinzipien andererseits.
Folgerungen
7%
18%
19%
15%
10%
4%
6%
4%
Ø Die Abklärung von Kompetenzen, Motivation und Interessen der Partner, sowohl auf
Schweizer wie auch auf lokaler Seite muss frühzeitig und sorgfältig erfolgen und während
der Umsetzung kontinuierlich beobachtet werden.
Ø Die Professionalität der Schweizer Partner und die Ausrichtung der Programme an die
lokalen Bedürfnissen hat sich verbessert. Die Rolle und Verantwortung von lokalen Partnern
wurde in den letzten Jahren deutlich gestärkt. Zur optimalen Nutzung der lokalen
Kompetenzen sollten die Schweizer Partner noch vermehrt die Rolle eines Coaches oder
Backstoppers übernehmen und die Implementation an lokale Träger übergeben.
Ø Die Zusammenarbeit mit anderen Geberorganisationen (bi- und multilateralen) wurde erhöht.
Dies ist eine wichtige Voraussetzung für eine Abstimmung unter den Gebern und
einen konstruktiven Politikdialog mit dem Empfängerland.
26%
8%
18%
9%
Ministerien/Ämter
Lokale Institutionen
Privatsektor
Spez. Berufsgruppen
Ländliche Bev.
Übrige Bevölkerung
Minderh./Flüchtlinge
Intern (Deza)
Andere

4.2.3.3 Know How Einsatz/Lessons learnt
1: Wird das Wissen/Erfahrung von anderen Organisationen und Gebern genügend genutzt?
2: Wurden Nischen und komparative Vorteile konsequent genutzt? Welche?
3: Werden Erfahrungen auf Projekt- / Programmebene systematisch ausgewertet für a) Steuerung und b)
den Politikdialog?
a) Wissen und Lernprozesse
Mit dem wachsenden Volumen hat sich die Technische Zusammenarbeit auf weitere Kompetenzpartner
abgestützt, sowohl in der Schweiz als auch im Ausland. Die Zusammenarbeit in
Netzwerken und mit anderen bi- und multilateralen Gebern wurde verstärkt und ermöglicht
den Zugang zu Erfahrungen anderer Institutionen.
Zwar hat die Dominanz der Schweizer Partner in einigen Ländern deutlich abgenommen,
aber sie spielen noch immer eine herausragende Rolle. Dies lässt vermuten, dass lokale
Ressourcen und Kompetenzen noch verstärkt aufgebaut und genutzt werden sollten (in
Form von Wissen und Beratungsleistungen). Es wäre zu prüfen, ob auch die Ost-Ost-
Zusammenarbeit noch verstärkt werden könnte, speziell wenn die gleichen Sektoren in mehreren
Ländern unterstützt werden.
Auch DEZA intern wurden Lernprozesse und Strategien des Wissensmanagement mit verschiedenen
Instrumentarien sowohl an der Zentrale wie auch im Feld ausgebaut (Weiterbildung,
Lern- und Arbeitsgruppen zu verschiedenen aktuellen Themen). Dies ermöglicht die
rasche Valorisierung operationeller Erfahrung für die strategische Ausrichtung. Die Personalwechsel
führen allerdings – wie bei den Partnern – oft zu einem erheblichen Abfluss wichtiger
Kontexterfahrung. Für die Dokumentation von „Best Practices“ und erfolgreichen Projekten
scheint oft die Zeit zu fehlen.
Folgerungen
Ø Die operationellen „lessons learnt“ werden regelmässig aufgearbeitet und fliessen in den
Reflexions- und Entscheidungsprozess ein.
Ø Die Mobilisierung von lokalem Wissen bei Firmen, Beratern und zivilgesellschaftlichen
Organisationen sollte vor Ort noch verstärkt werden. Ebenso sollte die Projekterfahrung –
wo politisch möglich – im Rahmen der Verstärkung der Ost-Ost-Zusammenarbeit intensiviert
werden (z.B. Weiterentwicklung von erprobten Konzepten und Einsatz von Beratern
aus der Region).
b) Nischen
Angesichts der wichtiger werdenden Orientierung von DEZA Projekten an nationalen Zielsetzungen,
lokalen Potenzialen sowie dem Interesse an einer Partnerschaft mit der Schweiz,
verliert das Konzept der komparativen Vorteile, welche in der Technischen Zusammenarbeit
eine eher untergeordnete Rolle spielen, da es sich bei den Projekten in aller Regel nicht um
standardisierte Produkte sondern um prozessbezogene Beratung handelt, weiter an Bedeutung.
Wichtiger sind Fragen der inhaltlichen und methodischen Stärken und Kompetenzen
der DEZA, die Abstimmung auf die lokalen Bedürfnisse, Potenziale und Kapazitäten sowie
die Abstimmung der Massnahmen mit der lokalen Absorptionskapazität. Thematisch verfügt
die Schweiz besonders in den folgenden Bereichen über Kernkompetenzen, welche unabhängig
von nationalen Zielsetzungen relevante Beiträge im Transitionsprozess leisten können:
Ø Bei der Gemeindeentwicklung und Förderung von Lokalverwaltungen ist die Schweiz ein
gutes Beispiel dafür, dass dezentrale Verwaltung in einem multikulturellen Staat funktioniert
und dass Demokratie nicht mit einer Diktatur der Mehrheit verwechselt werden darf.
Obwohl die Schweiz keine eigene Erfahrung hat mit Dezentralisierung (im Gegenteil
83

84
wurden in den letzten Dekaden Aufgaben vom Bund übernommen) hat die Schweiz viel
Kontextwissen zu politischen Prozessen zwischen Bürgern/Bürgerinnen und den lokalen/regionalen
Verwaltungen.
Ø Die Schweiz hat viel Erfahrung, gute Kenntnisse und eine breite Palette an Institutionen
im Bereich von Verwaltungsreformen und relativ effiziente öffentliche Dienste in den verschiedensten
Bereichen, vom Gesundheits- bis zum Gefängniswesen.
Ø Die Schaffung von Arbeitsplätzen ist eine Herausforderung. Die Gewerbeförderung (inkl.
KMU) sowie die Berufsbildung sind eine Stärke der Schweizer Wirtschaft.
Ø Die grosse Vielfalt an Organisationen der Zivilgesellschaft in der Schweiz (NGOs, Genossenschaften,
Verbände etc.) verdeutlicht die wichtige Rolle nicht-staatlicher Institutionen
im Rahmen der Demokratisierung und eines pluralistischen Dialogs (Entwicklung von
Alternativen, etc.).
Ø Die Schweiz hat viel Wissen und kompetente Institutionen im Umweltbereich (z.B. Biolandbau)
und im effizienten Management von natürlichen Ressourcen (z.B. Wasser,
Wald).
Daneben existieren (bestimmt) noch weitere relevante thematische Nischenbereiche, in denen
die Schweiz kompetente und wichtige Beiträge zum Transitionsprozess leisten kann
(z.B. Regional- und Berggebietsentwicklung, Sanierung von Infrastruktur, Kultur- und Wissenschaftsförderung).
Folgerung:
Ø Die Schweiz hat klare thematische Nischen und die DEZA bringt dieses Wissen in die
Ostzusammenarbeit ein.
c) Monitoring und Evaluation
Die Projektwirkungen und Prozesse werden kontinuierlich mittels Evaluationen 26 überprüft.
Die diversen eingesetzten Evaluationsinstrumente fördern die selbstkritische Reflexion, die
Erfahrungsaufbereitung und generell Lernprozesse bei den am Projekt beteiligten Partnern,
sowohl in der Schweiz als auch vor Ort. Der Dialog und die Auseinandersetzung fördern das
gemeinsame Verständnis der Projekt- und Umfeldsituation. Eine Betreuung vor Ort durch die
Kooperationsbüros ist essentiell, damit die Erfahrung für die DEZA vor Ort nutzbar wird. Dies
setzt voraus, dass die lokalen DEZA-Mitarbeiter mit den methodischen Aspekten des Projekt-Zyklus-Managements
vertraut sind. Auch die externen Evaluationen tragen zu solchen
Lernprozessen und dem besseren Verständnis der lokalen Faktoren und Wirkungszusammenhänge
bei.
Die „lessons learnt“ werden im Rahmen der Landes- und Jahresprogramme und der jährlichen
Berichterstattung zuhanden des Parlamentes aufgearbeitet. Eine vertiefte Auswertung
von „best practices“ und die Aufarbeitung von mustergültigen und erfolgreichen Projekten
(siehe Fallbeispiele Kirgisistan und Bulgarien), vor allem im Hinblick auf die Öffentlichkeitsarbeit,
sollte verstärkt werden.
Im Rahmen von Kreditanträgen müssen alle Projekte M&E Instrumente einbauen. Das System
der externen und internen Evaluationen ist etabliert. Jedes Jahr werden rund ein Dutzend
DEZA-Projekte der Ostzusammenarbeit extern beurteilt. Dies scheint angemessen. Die
Referenzierung der Evaluationen zwecks einfacherem Zugang könnte noch verbessert werden.
In den untersuchten externen Evaluationen werden grosse Unterschiede bezüglich der Monitoring-
und Lernfähigkeit der Projekte festgestellt. Allerdings weisen die externen Berichte
26
Welche neuerdings unterschieden werden nach unabhängigen Evaluationen, externen Evaluationen, internen und externen
Reviews oder Selbstevaluationen.

ebenfalls sehr unterschiedliche Analysetiefen und methodische Ansätze auf. Gemessen am
gesamten Finanzumfang ist damit eine kritische Aussensicht gegeben. Die Empfehlungen
der Berichte wurden im Wesentlichen für die Programmsteuerung im Dialog mit den Partnern
verwendet.
Lessons learnt (Fragebogen):
Allgemein
„While we try to manage continuity (...) people in the east are confronted with continous and omn ipresent
changes in all aspects of their life. This important difference should make us cautious
when „moving in“ with our concepts. Walking a mile in their shoes is not less demanding than in
the South, even though the differences (of culture and context) on the surface appear less drastic“.
„The transition process is paralleled by a professionalisation of all participants. However, Profe ssionalisation
replaced trust with bureaucratisation.“
Relevanz und Zielorientierung
„Many external factors are very decisive for projects’ success and processes, therefore it is impo rtant
to make a good context analysis and monitoring.“
„Wir können die tollsten Projekte machen, aber wenn wir die Armut nicht bekämpfen können, öffnen
wir das Feld den Populisten und Antidemokraten.“
„Health is of great relevance to the social consequences of transition and poverty.“
„Clear objectives, measurable success, good visibility – little philosophy, more reality“.
Effektivität und Nachhaltigkeit der Projekte
„If you want to provide us with funding, do not trust our existing system and do not provide help at
the higher administrative levels. The most effective projects function via personal relations between
individuals. Most people in Eastern Europe do not trust state structures.“
„Although the projects are relatively small in terms of funds, the experience has shown that the
outcome is good (...). Furthermore, small projects are not attractive for corruptional organi zations.“
„More focus, less projects.“
„SDC is addressing too many domains simultaneously; without having the capacity to create an
edge and to play an important role with a recognized profile“.
„Bringing in implementors (local and international NGOs) who will take over from Coordination O ffice
in the mid term the self-implemented projects.“
„Realistic assessment of interest and commitment of partners is crucial.“
„Tendering slows down the planning and implementation process.“
„The policy dialogue for reform processes needs high continuous investment of qualified personal
resources“
„SDC’s projects are usually very complex and ambitious, and with a long term commitment, which
is appreciated by the partners, but they hardly cope with their obligations and have ve ry weak
managerial skills. Therefore, for instance, most of the projects have been delayed.“
Zusammenarbeit und Lernprozesse
„In der Zusammenarbeit mit DEZA: Genaue Definition der Zielsetzungen“.
„Technical assistance needs in many cases to be combined with financial assistance or the delivery
of equipment“.
„Health is an international issue and many problems one encounters in transition countries are
similar to those prevailing in developing countries, but also to problems one is all too familiar in
Switzerland (...). I strongly believe that some of this experience which is currently being made in
transition countries will be of interests for countries like Switzerland.“
„Geduld und Einfühlungsvermögen sind in besonderem Masse erforderlich“
„Frequent exchanges also by phone and not only mail help to avoid misunderstandings and mai ntain
good working relations.“
„SDC in spite of its long term vision, has difficulty in selecting options and in streamlining its cou ntry
programme.“
85

86
„SDC support to civil society and democratization has the potential to become a change agent; the
challenge is the selection of the potential NGO partners and their development within an esta blished
domestic constituency.“
Folgerungen
Ø Die diversen Evaluationsinstrumente sind wichtige Träger von Lernprozessen vor Ort und
an der DEZA-Zentrale. Die Aufarbeitung von „Best Practices“ und erfolgreichen Projekten
und Prozessen sollte verstärkt und zugänglich gemacht werden.
Ø Zur Verbesserung der Erfahrungsauswertung sollten die externen Evaluationen/Reviews
bezüglich Vorgehen und Methodik kohärenter durchgeführt werden (z.B. Checkliste ) und
konsolidierte Evaluationslisten aktualisiert greifbar sein.
4.3 Fallbeispiel Kirgisistan
4.3.1 Vorgehen
Der methodische Ansatz zur Analyse des Fallbeispiels Kirgisistan beginnt mit einer Querschnittsbetrachtung
(Portfolioanalyse) aller Schweizer Projekte, die im Rahmen der Ostzusammenarbeit
im Zielland bisher durchgeführt wurden. Dieser allgemeinen Übersicht folgt
eine vertiefte Analyse von je zwei typischen Projekten des seco und der DEZA. Diese Analyse
stützt sich auf zwölf strukturierte Interviews mit:
Ø Schlüsselpersonal der DEZA und seco in der Schweiz (i.e., Sektor- und Programmspezialisten,
Projektleiter und Fachpersonal der seco Projekte Naryn und IMF-Co-
Finanzierung und der DEZA Projekte CAMP und LARC),
Ø Schlüsselpersonal der privaten Durchführungsorganisationen der vier für diese Analyse
ausgewählten Projekte: Naryn/IWF seitens seco und LARC/CAMP seitens DEZA
(i.e., Helvetas, CDE Basel, Elektro-Watt),
Ø Evaluatoren der Projekte Naryn, LARC und CAMP.
Die Ergebnisse der Interviews in der Schweiz wurden ergänzt durch die Auswertung strukturierter
Fragebögen, die für Interviews mit Zielgruppen und Lokalpartnern der zu untersuchenden
seco und DEZA Projekte entworfen und von einem lokalen Consultant in Kirgisistan
im Rahmen dieser Studie durchgeführt wurden (siehe die Namensliste der Befragten in Anhang
A.7.1). Für die Fragebogenaktion und begleitenden Interviews wurden für jedes der vier
Projekte je zwei Vertreter der Hauptzielgruppen und der Projektdurchführungseinheit (Partnerorganisation)
ausgewählt (16 insgesamt). Ein weiterer Fragebogen wurde für das Kooperationsbüro
in Kirgisistan erstellt und ausgewertet.
Die Interviews und Fragebogenaktion wurden durch Recherchen projektgebundener Aktennotizen,
Projektevaluierungs- und Prüfungsberichten, sowie projektbezogener Veröffentlichungen
ergänzt (siehe die Literaturübersicht in Anhang A.6.1).
Zur Methode der Fragebögen im Vergleich zu offenen, strukturierten Interviews ist zu bemerken,
dass Fragebögen sicherlich eine statistische Aussage zu spezifischen Fragen ermöglichen,
dass jedoch die für die spezifischen Projekte entscheidende qualitative Information nur
durch direkte Interviews und direkten Gesprächskontakt ermittelt werden kann. Das hat diese
Studie eindeutig bestätigt.

4.3.2 Kontext
Ø Nach einer wechselvollen Vergangenheit, die weitgehend von Fremdbestimmung geprägt
war, erlangte Kirgisistan im Jahre 1992 eher zufällig zum ersten Male in seiner jüngeren
Geschichte die nationale Unabhängigkeit. In der Folge (Anfangsphase) verblüffte das
Land durch eine energische Reformpolitik sowohl im wirtschaftlichen als auch im politischen
Bereich. Diese Bemühungen wurden vom westlichen Ausland mit recht grosszügiger
Unterstützung honoriert.
Ø Aufgrund der Vorreiterrolle der Bretton Woods Institutionen in Kirgisistan wie auch in vielen
anderen GUS Ländern geniesst die wirtschaftliche Transformation von kommunistischer
Planwirtschaft zu sozialer Marktwirtschaft dabei einen vergleichsweise hohen Stellenwert.
Bei den im Vordergrund stehenden Wirtschaftsinteressen werden die Förderung
des Demokratisierungsprozesses und Bereiche wie Armutsbekämpfung und soziale Aspekte
moderner Marktwirtschaft oftmals nachrangig 27 , obgleich in jüngster Zeit die Bretton
Woods Institutionen der Armutsbekämpfung oberste Priorität einräumen. Mit der Förderung
des wirtschaftlichen Wachstums soll letztlich auch ein Beitrag an die Armutsbekämpfung
erfolgen. Allerdings führten die eingeleiteten Umstrukturierungen zumindest
vorübergehend zu neuen Problemen und die sich rasant entwickelnde Verschuldung verschärfte
die Situation der Armut noch zusätzlich.
4.3.3 Die Programme von seco- und DEZA mit Kirgisistan
Die Technische Zusammenarbeit der DEZA
Die Technische Zusammenarbeit der Schweiz mit Kirgisistan begann bereits direkt nach der
Wende mit Beiträgen zur Verbesserung der Sozialstrukturen in Form von Co-Finanzierung
einer IDA Initiative und Beiträgen zur Koordination ausländischer Entwicklungshilfe.
8
7
6
5
4
3
2
1
0
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Angaben in Mio CHF
Übergreifend
Kultur/Jugend
Bildung/Forschung
Umwelt
Gesundheit/Soz.
Infrastruktur
Landwirtschaft
Wirtschaft
Gouv./Demokratie
Abbildung 24: Sektorielle Orientierung der DEZA-Projekte in Kirgisistan
Nach anfänglich eher bescheidenen
Beiträgen hat sich das
Portfolio der Technischen Zusammenarbeit
inzwischen sowohl
im Gesamtfinanzvolumen,
als auch in der Streubreite der
Partner, Sektoren und begünstigten
Zielgruppen dramatisch erweitert.
Seit 1992 wurden insgesamt
38 Projekte mit Schwerpunkt
Land- und Forstwirtschaft
(63%) und Wirtschaftsentwicklung
(19%) mit einem Budget
von rund 50 Millionen CHF gefördert.
Laut DEZA wird sich das Kirgisistan-Programm in Zukunft von vielen auf wenige, jedoch dafür
vom Finanzvolumen her betrachtet, grössere Projekte umstellen. Während 1999 noch rund
27
DEZA, 1995. Entscheid auf Antrag 558/95 zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten (UNDP) in Kirgisistan. DEZA
Archive, Bern.
87

20 Projekte durchgeführt wurden, ist die Zahl der Projekte in den letzten vier Jahren bereits
auf die Hälfte geschrumpft und soll sich auch in Zukunft auf diesem Niveau halten. Die DEZA
beabsichtigt, in Zukunft grossräumiger zu planen, und hat bereits als Pilotprojekt innerhalb
dieser neuen Strategie das erste grenzübergreifende Regionalprogramm für Zentralasien
entwickelt (CAMP).
Nicht-staatliche, gemeinnützige Organisationen wie Helvetas, das Schweizer Rote Kreuz und
die Caritas spielen seit 1992 sowohl in der Projektidentifizierung wie auch in der Durchführung
eine entscheidende Rolle (53% aller DEZA Partner mit 74% aller Mittel). (Siehe dazu die
folgende Abbildung sowie Anhang A.2).
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Abbildung 25: Zeitliche Entwicklung der Implementierungsagenturen der DEZA-Projekte in
Kirgisistan
Unter den begünstigten Zielgruppen stehen Verwaltungsorganisationen der mittleren und lokalen
Ebene sowie bestimmte Berufsgruppen wie Krankenhauspersonal mit je 23 % an erster
Stelle, gefolgt von der ländlichen Bevölkerung und den Arbeitslosen (15%) sowie privatwirtschaftlichen
Unternehmen (12%). Der Rest verteilt sich auf Kreditempfänger und andere Zielgruppen.
Das Finanzvolumen der Technischen Zusammenarbeit erreichte 1996 mit rund 6,5 Millionen
CHF seinen ersten Höhepunkt und 2001 mit rund 7,3 Millionen CHF die absolute Spitze.
Rund 55% der im Jahre 2001 zur Verfügung stehenden Sachmittel flossen in den land- und
forstwirtschaftlichen Sektor und rund 35% in den Gesundheitsbereich.
Im Vergleich zum Gesamtvolumen wurden die Sektoren Demokratisierung (mit Grundprinzipien
wie Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, gute Staatsführung etc.) sowie Infrastrukturentwicklung,
Umwelt, und Bildungswesen (Erziehungssektor) mit insgesamt weniger als 10%
relativ vernachlässigt. Die durchschnittliche Laufzeit von Projekten der Technischen Zusammenarbeit
liegt bei 3 bis 4 Jahren.
88
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Angaben in Mio CHF
Andere
Bilaterale Agentur
UN
EBRD/OECD
WB/ADB
Unternehmen in CH
Lokale Ämter
Kantone/Gemeinde
Bund
NGO/Verbände-lokal
NGO/Verbände-CH
Co-Finanzierung von Projekten
der Weltbank und ADB (15 %
der Partner und 17% des Gesamtfinanzvolumens)konzentrierten
sich von 1994-1997 vorrangig
auf die Sektoren Wirtschaftsförderung
und Ausbildung.
Nach 1997 ist eine deutliche
Distanzierung der Technischen
Zusammenarbeit von internationalen
Partnern zugunsten
bilateraler Partner zu bemerken.

Die Finanzielle Zusammenarbeit des seco
Im Gegensatz zur Technischen Zusammenarbeit begann das seco erst Mitte der neunziger
Jahre sein finanzielles Engagement in Kirgisistan mit einem Startkapital von rund 4 Millionen
CHF im Schwerpunktbereich Energie (siehe Anhang A.1). Inzwischen ist das Gesamtfinanzvolumen
der Finanziellen Zusammenarbeit von 1994 bis 2002 auf rund 45 Millionen CHF gewachsen.
Sektorielle Orientierung seco : Kirgisistan
Anteil des Mittelabflusses 1994-2002 pro Sektor
Energie /
Umwelt
51%
Kein
spezifischer
Sektor
6%
Wirtschaft
25%
Sozialwesen /
Gesundheit
10%
Infrastruktur
8%
Abbildung 26: Sektorielle Orientierung der seco-Projekte in Kirgisistan
Wie die nebenstehende Abbildung
zeigt, verteilt sich dieses
wie folgt nach Sektoren: Energie
und Umwelt (51%), Wirtschaftsförderung
(25%) und Gesundheitssektor
(10%). Der Sektor
Infrastrukturentwicklung wurde
mit insgesamt 8% bedacht, die
restlichen 6% verteilen sich auf
Bereiche wie Katasterentwicklung
im Rahmen von Landprivatisierungsbestrebungen
und Unterstützung
von Kirgisistans
Bemühen um Mitgliedschaft bei
den Bretton Woods Organisationen.
Darüber hinaus sind bereits
rund 18 Millionen CHF für
die Bereiche Wasserversorgung
(Projekt Karakol mit 10,3 Millionen
CHF) und Energie (Naryn III
mit 7,6 Millionen CHF) zugesagt.
Vom Finanzvolumen her sind die seco-Projekte ungleich höher dotiert als die DEZA Projekte,
was sich auch in der Anzahl der Projekte selber widerspiegelt (seco mit insgesamt 45 Millionen
CHF verteilt auf 15 Projekte, verglichen mit 50 Millionen CHF der DEZA verteilt auf 38
Projekte). An seco’s Schwerpunktbereichen und jährlichem Finanzabfluss für Kirgisistan hat
sich seit 1994 im Prinzip wenig geändert. Nach wie vor scheint sich die Finanzielle Zusammenarbeit
auf den braunen Umweltsektor (Energie und Wasser) und die Wirtschaftsförderung
mit einem jährlichen Finanzvolumen von 3 bis 5 Millionen CHF zu konzentrieren.
89

Verteilung Implementierungsagenturen seco : Kirgisistan
Anteil der Projekte 1990-2002
90
seco alleine
39%
Andere
13%
Bretton Woods
27%
Bei der Finanziellen Zusammenarbeit
zeichnet sich ein deutlicher
Trend in Richtung Co-Finanzierung
mit Bretton Woods
Institutionen ab. Im Jahre 2000
operierten 80% aller seco-
Projekte in Kirgisistan in Partnerschaft
mit der Weltbank und
dem IWF. Seit 1994 wurden im
Schnitt rund 39% der seco-
Projekte via beauftrage Konsultenen
/ -firmen abgewickelt. Die
Zusammenarbeit des seco mit
der DEZA beschränkte sich bislang
auf nur ein einziges Projekt
mit einem Beitrag von 1,8 Millionen
(Förderung der Milchwirtschaft,
1994-1997).
Abbildung 27: Verteilung der Implementierungsagenturen des seco-Programms mit Kirgisistan
Die Hauptzielgruppen (Begünstigte) der Finanziellen Zusammenarbeit waren bisher staatliche
Institutionen (39%), der Privatsektor (27%) und Versorgungsgesellschaften (20%). Gemeindeverwaltungen
und Krankenhäuser waren mit je 7% beteiligt. Der Schwerpunkt des Portfolios
der Finanziellen Zusammenarbeit in Kirgisistan liegt eindeutig im Sektor Förderung wirtschaftlicher
und sozialer Entwicklung. Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und effizienter
Verwaltung sind eindeutig Sekundärbereiche der Finanziellen Zusammenarbeit im Zielland.
Die Dauer von typischen Projekten liegt im Schnitt bei 3-5 Jahren, wobei die Mehrzahl der
Projekte mehrphasig aufgebaut ist.
Rückmeldungen aus der Umfrage (Fragebögen) (Quellen: Fragebögen [FB])
EBRD
7%
UN / WTO
7%
DEZA / EDA
7%
Laut Fragebogenbewertung gibt es nur geringe Möglichkeiten für das seco, sich bei Co-
Finanzierungen mit finanzstarken Partnern zu profilieren. Allerdings wird allgemein ane rkannt, dass
es sich bei den Schweizer Co-Finanzierungen um Beiträge mit Grant-Charakter handelt. Auch dienen
Schweizer Beiträge vielfach dazu, das Zielland in seinen internationalen Zahlungsverpflichtungen
zu unterstützen. Andere Teile decken Bereiche ab, die von multilateralen Institutionen in der
Regel vernachlässigt werden.
Als allgemein positiv wurde seitens des Kooperationsbüros Kirgisistan bewertet, dass das seco
sich immer wieder für politische Reformen, insbesondere im Dialog zwischen staatlichen Instituti onen
und dem Privatsektor, einsetzt. Das scheint für seco-eigene wie auch kofinanzierte Projekte zu
gelten.
Von dem lokalen Kooperationsbüro wird empfohlen, die Ostzusammenarbeit an die neue Landespriorität:
„Armutsbekämpfung“ noch stärker anzupassen und die Zusammenarbeit von seco und
DEZA weiter zu intensivieren, um dadurch auch die ‚visibility’ der Schweizer Ostzusammenarbeit
zu stärken. Gleichzeitig wird angeregt, das Schweizer Programm in der Zusammenarbeit mit mult ilateralen
Gebern kritisch zu überprüfen und sich mehr in Richtung Zusammenarbeit mit bilateralen
Partnern zu orientieren.
Es besteht allgemeine Übereinstimmung darin, dass die Projekte der Ostzusammenarbeit auf lange
Sicht ausgelegt sein müssen, um dem sich nur zögernd entwickelnden Reformprozess genügend
Rechnung tragen zu können.
Viele der im Rahmen dieser Studie Befragten sehen die international anerkannte politische Neutr alität
der Schweiz als einen Vorteil im Vergleich mit anderen Gebern. Als nicht verständlich erscheint
in diesem Zusammenhang die offensichtliche Vorliebe der Schweizer Ostzusammenarbeit für Co-
Finanzierung von Projekten, insbesondere der Co-Finanzierung mit Bretton Woods Institutionen. Es
wird immer wieder betont, dass die Schweiz bei Co-Finanzierungen wenig Mitspracherecht hat.
FB

4.3.4 Das seco-Projekt Naryn
4.3.4.1 Relevanz und Zielorientierung
Das von dem seco finanzierte Naryn Projekt basiert auf einem Abkommen der Schweiz mit
Kirgisistan von 1996, in dem sich die Schweiz verpflichtet, innerhalb des von der Weltbank
konzipierten und durchgeführten landesweiten Energierehabilitierungsprojektes zur Wiederherstellung
des Elektrizitätsnetzwerks in der Naryn Region beizutragen. Die zwei ersten
Phasen des Naryn Projektes sind inzwischen erfolgreich abgeschlossen, für die dritte Phase
wurde eine Machbarkeitsstudie erstellt. Die Mittel für die dritte Phase (7,6 Millionen CHF)
sind bereits im Prinzip zugesagt, obgleich noch Unstimmigkeit zwischen seco und der kirgisischen
Regierung bezüglich des Investitionsobjektes besteht. Die Regierung sieht die Rehabilitierung
drei weiterer Substationen als Priorität, seco dagegen möchte sich auf Ausrüstung
und institutionelle Unterstützung beschränken.
Mit dem Projekt bezweckt das seco die Energieversorgung in einer armen Region des Landes
zu verbessern und damit die Voraussetzungen für die wirtschaftliche Entwicklung der
Region zu schaffen, dies letztlich auch mit Blick auf die Armutsbekämpfung.
Die in diesem Zusammenhang Befragten sprechen dem Naryn Projekt einhellig eine grosse
Relevanz zu. Das ist einleuchtend, da die nachhaltige Stromversorgung in einem Land, in
dem die zentrale Energieversorgung jahrzehntelang gesichert war, von ganz besonderer Bedeutung
ist. Es ist deshalb ebenso verständlich, dass die Bretton Woods Institutionen bereits
im Frühstadium ihres Engagements in Kirgisistan die Rehabilitierung des Energiesektors, der
in allen GUS Ländern nach der Unabhängigkeit rasch in Verfall geriet, als eine wichtige Priorität
des Transitionsprozesses in ihren Finanzierungs- und Aktionsplan aufnahmen. Die Prioritäten
der WB und der ADB, die vorrangig den Wiederaufbau des Energiesektors in Kirgisistan
finanzieren, richten sich dabei auf die technische Rehabilitierung des Verteilernetzwerks,
die institutionelle Modernisierung und Liberalisierung des zentralstaatlichen Energieversorgungssystems
und die nachhaltige Finanzierung des Energiesektors. Das Primärinteresse
der Bretton Woods Institutionen im Energiesektor gilt allerdings offensichtlich dem
Bemühen, die wirtschaftliche Entwicklung des Landes mit marktwirtschaftlicher Orientierung
möglichst schnell voranzutreiben. Soziale Aspekte scheinen dabei eine untergeordnete Rolle
zu spielen. In diesem Zusammenhang sollte die Schweizer Co-Finanzierung des Weltbank-
Energiepaketes zumindest Anlass zum Nachdenken geben.
Die Frage der Zielorientierung von und des Projektstandortes für Naryn wird ebenfalls von
den meisten Befragten als sehr positiv bewertet. Naryn ist eine wirtschaftlich recht isolierte
Region, die vor der Sowjetära von nomadisierenden Hirtenfamilien dominiert war. Unter dem
Sowjetregime wurde die nomadisierende Bevölkerung weitgehend sesshaft gemacht. Private
Viehbestände gingen in Staatsbesitz und Kolchosebewirtschaftung über. Nach der Unabhängigkeit
wurden die Viehbestände privatisiert. Die vormals gewaltigen Schafbestände in
der Naryn Region schrumpften nach der Privatisierung schnell in sich zusammen, da die Tiere
schon bald der verarmten Landbevölkerung mangels Alternativen als Hauptnahrungsquelle
dienten. Dass die Stromversorgung dieser Randgruppen, der Stadt Naryn und einer in der
Region ansässigen Goldgrube einen besonders hohen Stellenwert hat, ist verständlich. Das
wird auch von dem Schweizer Evaluierungsteam des Narynprojektes (Phasen I und II) bestätigt
(wichtiger Beitrag zur städtischen Stromversorgung und zur Versorgung der Goldgrube).
Ausserdem wurde laut Evaluierungsbericht durch das Naryn Projekt die Stromversorgung
des von der Schweiz in Naryn aufgebauten Hospitals und die Stromversorgung lokaler Behörden
und der Universität sichergestellt. Der Evaluierungsbericht macht jedoch keine Aussage
darüber, ob das Projekt zur nachhaltigen Stromversorgung der armen Landbevölkerung
in der Region beigetragen hat.
seco’s Rechtfertigung für eine dritte Phase stützt sich vornehmlich darauf, dass der kirgisische
Partner seinen aus Phase I und II erwachsenen Zahlungsverpflichtungen termingerecht
91

nachgekommen ist, dass in der Phase II Synergien im Gesundheitssektor erzielt wurden und
dass die durch die Phase III zu erbringende Leistung „komplementär“ zum Weltbankprojekt
und CSAR sein wird.
In diesem Zusammenhang wird darauf aufmerksam gemacht, dass keines der seco-
Dokumente näher auf die Landbevölkerung als Zielgruppe eingeht. Laut Aussage des Projektdurchführungskonsulenten
zahlt es sich finanziell nicht aus, in allen Teilen der Naryn Region
ein Verteilernetz aufzubauen. Ob das heisst, dass die in den abgeschiedenen Gebieten
lebende Bevölkerung in Zukunft vom bestehenden Stromnetz abgeschnitten wird, sei dahingestellt.
Es bleibt auch offen, wie diese Teile der Naryn Region in Zukunft mit Strom versorgt
werden sollen. seco sieht Naryn als Co-Finanzierung zu dem Rahmenprojekt der Weltbank.
Unklar bleibt dabei, wer sich letztendlich um die ,Details’, insbesondere die arme Landbevölkerung
als Zielgruppe in den abgeschiedenen Gebieten, kümmern soll.
Die erste Projektphase von Naryn konzentrierte sich auf die Wiederherstellung von wichtigen
Überlandleitungen im Zielgebiet, die zweite Phase auf die Konstruktion der Unterstation Naryn,
und die dritte Phase soll die Stromverteilung in der Naryn Region ganz allgemein
verbessern. Damit, so die Befragten, seien der Standort und das Zielgebiet auch für die dritte
Phase richtig gewählt.
Es wird allgemein anerkannt, dass das Naryn Projekt einen wichtigen Beitrag im Transitionsprozess
auf lokaler Ebene geleistet hat. Zweifellos hat der Energiesektor im Transitionsprozess
einen sehr hohen Stellenwert.
4.3.4.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
Es ist erstaunlich, dass die Befragten grundsätzlich der Ansicht sind, dass Naryn die elementaren
Bedürfnisse der Lokalbevölkerung berücksichtigt, obgleich sogar die Projektdurchführungsorganisation
Bedenken bezüglich nachhaltiger Stromversorgung für die Landbevölkerung
äussert.
Einstimmig wird dem Projekt Naryn Nachhaltigkeit im technischen Sektor bestätigt, da es
sich bei der Wartung der Infrastruktur um einfache Technologie, die keine besonderen ‚skills’
verlangt, handelt. Bedenken bestehen allerdings hinsichtlich der finanziellen Nachhaltigkeit
des Projektes, solange das Tarifproblem und das Problem der Inkasso bei den verschiedenen
Verbrauchern ungelöst bleibt. Dies ist von besonderer Bedeutung im Rahmen der von
der Weltbank geforderten Tariferhöhungen um 40% einerseits und der allgemein schlechten
Zahlungsmoral seitens der Verbraucher andererseits. Dazu kommt, dass sowohl die arme
Landbevölkerung als auch die zum Grossteil sehr arme Stadtbevölkerung ohne Subventionen
ihren Stromverbrauch nicht bezahlen können. Trotz Bemühungen um gestaffelte Tarife
und Subventionen seitens IWF und der Weltbank, konnte bisher noch keine zufriedenstellende,
nachhaltige Lösung gefunden werden.
Die Befragten sind sich einig, dass das Projekt effizient und relativ unbürokratisch durchgezogen
wurde, dass das dabei verwendete Material von guter Qualität war, dass die Partner
ausreichend an der Projektdurchführung beteiligt wurden, dass die technische Ausbildung,
insbesondere im Hinblick auf die Wartung der Neuanlagen, ausreichend ist, dass die Projektpartner
‚ownership’ entwickelt haben und sich auch um die Wartung der Anlagen kümmern,
und dass die Projektdauer ausreichte, um die Projektziele termingerecht zu erreichen.
Die Frage, ob das Projekt einen Beitrag zu institutioneller Reform geleistet habe, wurde allgemein
verneint.
Die Frage, ob sich seco durch das Naryn Projekt in Kirgisistan und auf der Lokalebene profiliert
habe, wurde einstimmig bejaht. Verneint jedoch wurde die Frage, ob das Projekt innovativ
sei und sich von anderen Geberprojekten signifikant unterscheide.
92

4.3.4.3 Zusammenarbeit
Obgleich die Zusammenarbeit mit Lokalpartnern im Naryn Projekt als generell sehr gut bezeichnet
wird, scheinen gewisse Bedenken im Hinblick auf eine ausreichende Einbindung
des Partners in das Projektgeschehen und die Entscheidungsprozesse bei der Projektdurchführung
zu bestehen (siehe die Fragebögen im Anhang A.3.2). Was das im einzelnen beinhaltet,
kann leider den Fragebögen nicht entnommen werden.
Laut Fragebögen wird die Zusammenarbeit im Energiesektor mit internationalen Partnern,
zum Beispiel Weltbank und EBRD, als positiv angesehen. Dies steht im Gegensatz zu Aussagen
von Befragungen in der Schweiz. Demnach hatte man von Anfang an die enge Bindung
des seco an die Weltbank und an die EBRD im Energiesektor aus vielerlei Gründen mit
Skepsis betrachtet. Wie bereits in anderem Zusammenhang erwähnt, bleibt das seco bei Co-
Finanzierungen mit Bretton Woods Institutionen ein mit seinen eher bescheidenen Beiträgen
unbedeutender Partner, der deshalb auch nach aussen nicht in Erscheinung treten kann, um
das Schweizer Prestige als wichtiges Geberland zu fördern. Eine weitere Gefahr bei dieser
Art von Co-Finanzierung besteht darin, dass sich der untergeordnete Partner leicht dazu verleiten
lässt, sich an dem Konzept des „grossen Bruders“ zu orientieren und sich in allen politischen
Fragen auf den starken Partner zu verlassen. Zur Vermeidung irreführender Rückschlüsse
sollte deswegen die Frage nach der Effektivität der Zusammenarbeit mit multilateralen
Partnern differenzierter behandelt werden.
Kritische Punkte, die im Zusammenhang mit dem Für und Wider von Co-Finanzierung mit
Bretton Woods Institutionen von Befragten vorgebracht wurden, sind wie folgt:
Ø zu grosse Abhängigkeit,
Ø zu geringes Mitspracherecht bei wichtigen Entscheidungen,
Ø einseitige, vom Grosspartner gesteuerte Politik,
Ø fehlender Masterplan, ersetzt durch lückenhafte Sektoranalyse,
Ø zu geringer Fokus auf Energiesparmassnahmen seitens der WB,
Ø zu geringe Berücksichtigung sozialer Randgruppen seitens der WB,
Ø unrealistische Reformvorstellungen seitens der WB,
Ø zu frühe Forderung der WB nach Teilprivatisierung des Energiesektors,
Ø unzeitgemässe Forderung nach massiver Tariferhöhung seitens der WB,
Ø zu starker Druck der WB auf die kirgisische Regierung zur Durchführung von Reformen,
Ø Machtpolitik nach westlichem Wirtschaftsmuster seitens der WB,
Ø Nicht angepasste westliche Demokratie- und Marktwirtschaftmuster seitens der Bretton
Woods Institutionen.
4.3.4.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen
Die Vor- und Nachteile einer engen Bindung an finanzstarke multilaterale Partner wurden
bereits diskutiert. In diesem Zusammenhang sei jedoch nochmals darauf hingewiesen, dass
sich bei dieser Art Co-Finanzierung der finanzschwache Partner in der Regel dem vom finanzstarken
Partner vorgegebenen Kurs im gemeinsamen Bemühen zur Strukturanpassung
unterordnen muss. Das gilt auch für die kirgisische Regierung selber, die sich als Partner der
Bretton Woods Institutionen dem Ansatz und Vorgehen der Grossbanken beugen muss, um
sich für weitere Finanzierungen zu qualifizieren.
Übertragen auf den kirgisischen Energiesektor heisst das, dass die Weltbank bereits im
Frühstadium hätte erkennen müssen, dass Reformen sich nicht im „Hau-Ruck-Verfahren“
durchführen lassen und dass jeder Reformprozess eine Eigendynamik hat. Man hätte bereits
früher erkennen müssen, dass sich Reformen mit Geld allein nicht durchführen lassen.
93

Bezüglich der Frage nach der von der Weltbank zur Zeit angestrebten Teilprivatisierung des
Energiesektors muss zum besseren Verständnis erwähnt werden, dass dieses neue Konzept
erst entstanden ist, nachdem die ursprüngliche Idee zur Einrichtung von staatlichen
,Profitzentren’ bereits im Anfangsstadium scheiterte (Korruption fördernd etc.). Ob eine Teilprivatisierung
allerdings, insbesondere in den Bereichen Stromverteilung und Gebühreneinzug,
die Ideallösung ist, sei dahingestellt. Dass bei rein profitorientiertem Denken soziale und
Umweltaspekte leicht an Bedeutung verlieren, ist offensichtlich. Ebenso offensichtlich ist,
dass bei dieser Konstellation ein finanziell schwacher Partner wie die Schweiz nur relativ geringen
Einfluss auf die globale Entwicklungspolitik des Landes nehmen kann, trotz der
Schweizer Sonderstellung als Präsidentenberater.
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass sich der von der WB vorgeschlagene
Entwicklungsplan im kirgisischen Energiesektor ausschliesslich auf eine Sektoranalyse
von 1995 (World Bank, 1995) beschränkt. Die Energiepolitik stützt sich auch weiterhin auf
diese Sektoranalyse und nicht auf einen allgemein üblichen Masterplan, der in der Regel einen
holistischen Planungsansatz hat und die Langzeitperspektiven für die Energieversorgung
eines Landes anspricht.
Sektoranalysen dienen einem bestimmten Zweck: sie sind sinnvoll und berechtigt als eine
erste Bestandesaufnahme. Mit Hilfe einer Sektoranalyse lassen sich zentrale Probleme
schnell erkennen, für die in der Folge prioritäre Lösungsmassnahmen erarbeitet werden
können. Eine Sektoranalyse ist allerdings kein Ersatz für einen Masterplan. Ein Masterplan,
unabhängig vom Sektor, wird in der Regel multidisziplinär und unter Berücksichtigung aller
Sektoren erstellt. Bezogen auf den Energiesektor heisst das, dass der fachliche Beitrag von
Ingenieuren denselben Stellenwert haben kann wie der Beitrag von Soziologen, Raumordnungsplanern
und Ökologen.
Sektoranalysen eignen sich dafür, Aktionspläne nach Prioritäten zu erstellen und kurzfristig
dringende Probleme zu bekämpfen (bush-fire approach). Masterpläne dagegen dienen dazu,
einen (evolutionären) Prozess mit klaren Leitlinien zu steuern. Ohne Masterplan gibt es keine
ausgewogene Langzeitperspektive.
Im konkreten Fall Kirgisistan ist zu berücksichtigen, dass die Sektoranalyse, die bereits 1995
von den Bretton Woods Institutionen erstellt wurde, weder das Kyoto Protokoll noch andere
internationale Konventionen, die nach 1995 entstanden sind (i.e., Biodiversitätsabkommen,
Ramsar etc.), berücksichtigen konnte.
Ein progressiver Masterplan würde die Vor- und Nachteile von Thermalkraftwerken im Vergleich
zur Wasserenergie oder Alternativquellen ergründen. Ein Masterplan würde ebenfalls
die Möglichkeiten von Energiesparmassnahmen aufzeigen (siehe CAMP Projekt). Ein Masterplan
würde ein ausgewogenes Energiekonzept vorstellen, an dem sich Geberorganisationen
längerfristig und verlässlich orientieren könnten. Es geht bei einem Masterplan nicht allein
um die Anpassung an Verbraucherprognosen (Ingenieursaspekte), sondern vielmehr
auch um Fragen der für ein Land und seine Rahmenbedingungen angepassten Energieform,
geeignete Standorte zur Energieerzeugung, Alternativen und ergänzende Massnahmen
(Kleinturbinen, Windenergie, Nachtstromspeicherung etc.), Energiesparmassnahmen,
Selbsthilfe, Sozialversorgung, Umweltbewusstseinsförderung, gestaffelte Tarife, Nachhaltigkeit,
Versorgung von Prioritätsbereichen (Erziehungssektor, Gesundheitswesen) und vieles
andere mehr. All diese Bereiche und Fragen können sicherlich nicht ausreichend mittels einer
Sektoranalyse abgedeckt bzw. beantwortet werden. 28
28 Der Gesundheitssektor in Kirgisistan ist ein klassisches Beispiel. Anfangs leisteten Schweizer Hilfswerke in Zusammenarbeit
mit seco sozusagen „Erste Hilfe“. In einer Folgephase nach 1998 ging man bereits systematischer vor, basierend auf einer
vorläufigen Sektoranalyse. Heute bestimmt der Masterplan „MANAS“ den Entwicklungsprozess im Gesundheitswesen auf allen
Ebenen. Die Schweiz und die Weltbank haben massgeblich zur Schaffung von MANAS beigetragen, und eine ähnliche
Vorgehensweise wäre auch für den gleichrangigen Energiesektor empfehlenswert. Dasselbe Argument gilt für viele andere
Bereiche, in denen die Schweizer Ostzusammenarbeit tätig ist. So lassen sich beispielsweise keine sinnvollen Landreformen
94

Ergänzender Kommentar zur Rückmeldung des seco
Die Diskussion und Rückmeldung des seco differenziert von obiger Stellungnahme insofern, dass gemäss
seco Masterpläne nicht in jedem Falle das geeignete, beziehungsweise einzige Instrument sind,
um die Orientierung der mittel- und langfristigen Energiestrategie vorzunehmen.
Aus der Sicht der Bilanzierung wird deshalb betont: Der Bei trag des seco im Energiesektor ist schrittweise
zu einem mittelfristigen Engagement geworden, ohne dass die strategische Abstützung weiterentw ickelt
wurde. Es bedarf nunmehr einer neuen strategischen Orientierung, die auf einem wesentlich holist ischeren
Ansatz beruhen, als die bisherige.
Es besteht kein Zweifel, dass die Bretton Woods Institutionen aufgrund ihrer finanziellen Position
in der Lage sind, Druck auf die Empfängerländer im Sinne ihrer Zielsetzung auszuüben.
Die Frage, ob diese Ziele in allen Fällen den Realitäten des Empfängerlandes entsprechen
oder im besten Interesse des Landes sind, ist nicht immer eindeutig zu klären.
Zusammenfassend ist zu sagen, dass das Naryn Projekt einen relativ kleinen, doch lokal sicherlich
relevanten Beitrag innerhalb des kirgisischen Energiesektors geleistet hat und weiterhin
leisten wird. Gleichzeitig jedoch muss auf die Verantwortung des Gebers verwiesen
werden, sich bereits umfassend im Vorfeld an einem holistischen Konzept zu orientieren.
Beispielsweise spricht die Machbarkeitsstudie für Naryn (Zvonimir, 1996) zwar energiebezogene
Probleme ganz allgemein an, jedoch behandelt sie Energiepolitik nicht in einem holistischen
und regionalen Entwicklungskontext. In der Machbarkeitsstudie wird die Frage gestellt,
wie die Umstellung von zentraler auf eine privatwirtschaftliche Versorgung erreicht
werden kann, insbesondere im Hinblick auf die rapide wachsende Verarmung der Landbevölkerung.
Die Frage bleibt allerdings unbeantwortet. In den ToR für die Machbarkeitsstudie
wurden soziale Probleme der Energieversorgung nicht angesprochen.
Die Ergebnisse der Fragebögen zeigen eindeutig, dass das kirgisische Energieprogramm
„donor-driven“ ist, und dass seitens der kirgisischen Regierung weder grosses Interesse
noch Bereitwilligkeit an einem Reformprozess im Energiesektor bestand bzw. besteht.
seco’s Erfahrungen im Energiesektor zeigen, dass die Sektorpolitik eine zentrale Rolle spielt
und eine grosse Herausforderung im Gegensatz zu Projekten der Infrastrukturentwicklung
bedeuten. Es wird empfohlen, das Engagement in beiden Bereichen zu verstärken und zu
versuchen, einen stärkeren Einfluss auf die Energiepolitik zu nehmen. Dieses ist von ganz
besonderer Bedeutung in einem Land wie Kirgisistan, in dem noch weitgehend der Bezug
zum Privatsektor nach westlichem, marktwirtschaftlichen Muster fehlt. Es hat sich wiederholt
gezeigt, dass sich der Reformprozess viel langsamer als erwartet vollzieht. Die Politik des
seco sollte sich daran anpassen und versuchen, einen Beitrag zu grösserer Transparenz im
Energiesektor zu leisten und dabei vielleicht mit grösserer Unabhängigkeit vorzugehen.
4.3.5 Das seco-Projekt Schuldenmanagement
4.3.5.1 Relevanz und Zielorientierung
Dieses Projekt wurde vom seco in Zusammenarbeit mit dem Internationalen Währungsfond
(IWF) zur Unterstützung Kirgisistans im Bereich Schuldenmanagement durchgeführt (Strukturanpassung).
Die Projektdauer betrug zwölf Monate, beginnend in 1999. Die Schweizer
Zusammenarbeit in diesem Projekt wurde speziell von der kirgisischen Regierung angefordert
(country-driven).
Die Ergebnisse der Fragebogenaktion und der Interviews akkreditieren in diesem Zusammenhang
den sehr hohen Stellenwert des Projektes, seine Relevanz und Zielorientierung.
Die allgemein hohe Benotung des Schweizer Beitrags darf als Zeichen einer signifikanten
Unterstützung zum Transitionsprozess bewertet werden.
ohne einen Masterplan (= landesweiter, integrierter Raumordnungsplan), und kein nachhaltiger Biodiversitätsschutz (= ökologischer
Masterplan und Aufbau eines repräsentativen Schutzgebietssystems) erzielen.
95

Das Projekt begann zu einer Zeit, als die enormen Staatsschulden Kirgisistans von den Bretton
Woods Institutionen zu einem Hauptproblem der makro-ökonomischen Situation des
Landes erklärt wurden. Ende 2002 beliefen sich die Auslandsschulden Kirgisistans auf
96.2% des GDP. Der Anteil multilateraler Schulden lag zum selben Zeitpunkt bei rund 1 Milliarde
USD, der Anteil bilateraler Schulden bei ungefähr 500 Millionen USD. Diese dramatische
Zuspitzung der makro-ökonomischen Misere veranlasste Kirgisistan, die Schweiz um
technische und finanzielle Beratung im Verlauf der Schuldenverhandlungen beim Paris Club
zu bitten, um einen Schuldenerlass bzw. Umschuldung zu erwirken.
Es ist fast unbegreiflich, wie ein zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit schuldenfreies Land in
einer relativ kurzen Zeit einen derartig grossen Schuldenberg anhäufen kann. Inzwischen
besteht kein Zweifel daran, dass eine Mitverantwortung dafür bei den internationalen Geberorganisationen
liegt.
Es ist wichtig, zu obiger Aussage die Position des seco aufzuführen. Gemäss seco ist nämlich
die Hauptursache der raschen Verschuldung das schludrige Schuldenmanagement seitens
der Kirgisen selbst und nicht ein Fehlverhalten der Bretton Woods Institutionen. Insbesondere
weist das seco auch darauf hin, dass die bilateralen Geber nicht bereit waren, für
die Länder Zentralasiens Hilfe auf Geschenkbasis zu geben und wegen der unsicheren Lage
die IFI’s vorgeschoben haben. (vgl. auch die Rückmeldung zum Berichtsentwurf im untenstehenden
Kasten).
96
Rückmeldung des seco zur Thema der multilateralen Verschuldung der zentralasiatischen
Partnerländer (Quelle: Stellungnahme des seco zum Berichtentwurf [SnS])
“La question de fonds n'est pas tant l'endettement mais bien (i) le degré de concession de cette
dette (il est vrai qu'au début la BERD et la Banque mondiale notamment donnaient des prêts à des
conditions quasi commerciale; mais depuis les conditions IDA s'appliquent à de nombreux pays) et
(ii) la mise en relation de l'endettement avec la qualité des projets financés. D'autre part, les contr ibutions
du seco – dans des arrangements de co-financement et financements parallèles – sont
octroyées sous forme de dons et contribuent donc aussi directement à accroître la concessionnalité
de la dette. Il n'est pas question de dire que la dette n'est pas un problème pour quelques pays de
l'est, mais il faut s'assurer que la question est analysée de manière spécifique et non pas global ement.”
Kirgisistan war bereits zu Sowjetzeiten ein Nettoempfänger. In Ermangelung vermarktungsfähiger
Ressourcen konzentrierte sich die Wirtschaft des Landes in der Vergangenheit vornehmlich
auf extensive Weidewirtschaft. Zu Sowjetzeiten wurde Kirgisistan wegen seiner
Schafzucht zur Produktion von Wolle und Fleisch bekannt. Nach dem Zusammenbruch des
kommunistischen Systems verschwand auch der Markt für Fleisch und Wolle. Damit hatte
das Land eine denkbar ungünstige Ausgangsposition für die eigentlich unfreiwillig erworbene
Unabhängigkeit und alles, was damit zusammenhängt (im Gegensatz zu vielen anderen früheren
Sowjet-Satellitenstaaten wollte Kirgisistan sich bekannterweise nicht vom Sowjetsystem
lösen).
Die Unabhängigkeit und die damit dem Land von aussen aufgezwungenen Strukturanpassungen
bei der Überführung von der Plan- zur Marktwirtschaft und von Zentralismus zu Demokratie
erwiesen sich für Kirgisistan als schwierig. Das Wirtschaftpotential eines historisch
klassischen Nomadenlandes ohne nennenswerte Ressourcen, abgesehen von dem noch
nicht vermarktungsfähigen Wasser, ist denkbar schlecht. Damit besteht die berechtigte Befürchtung,
dass das Land auch weiterhin ein Nettoempfänger bleiben wird. Das, was sich mit
der Unabhängigkeit geändert hat, ist der Rollentausch des „Gebers“: die westlichen Industriestaaten
werden gezwungenermassen die Rolle der ehemaligen Sowjetunion übernehmen
müssen.
Dass eine Strukturanpassung teuer ist, war bekannt. Dass Kredite mit Kosten verbunden
sind, war den Kirgisen weniger bewusst, doch den Gebern bekannt. Dass die Geber trotzdem
jahrelang relativ tatenlos zusahen, wie der Schuldenberg wuchs, und darüber hinaus
noch dazu beitrugen, den Schuldenberg in der Hoffnung auf einen raschen Strukturwandel
durch Neukredite zu vergrössern, ist unverständlich. Die Geberorganisationen hätten bereits
SnS

früh erkennen müssen, dass bei einem Nettoempfänger wie Kirgisistan eher Zuwendungen
als Rückzahlungskredite angebracht sind.
Es ist damit zu rechnen, dass die wirtschaftlichen und sozialen Probleme Kirgisistans weiter
wachsen, da sich der Strukturwandel aufgrund mangelnder politischer Bereitschaft und aus
mehreren anderen Gründen sehr viel langsamer vollzieht als erhofft. Vor diesem Hintergrund
hat das Kooperationsvorhaben zwischen dem seco und dem IWF im Bereich des Schuldenmanagements
und des gesamtwirtschaftlichen Komplexes verständlicherweise eine Schlüsselstellung
und besitzt damit Priorität. Der Schweizer Beitrag ist dabei besonders wichtig, da
durch die Beratertätigkeit der Schweiz das technische Know-how und damit die Basis für
Schuldenmanagement geschaffen wird. Diese Tatsache allein rechtfertigt die hohe Bewertung
des Schweizer Beitrags in Fragen der Relevanz und Zielorientierung seitens aller Befragten.
4.3.5.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
Die Schweiz geniesst in Kirgisistan ein sehr hohes Ansehen, das auf gegenseitigem Vertrauen
aufgebaut ist. Kirgisistan vergleicht sich gern mit der Schweiz und sieht die Schweiz
als ‚role model’. Auf dieser Basis fällt die gegenseitige Hilfe auf fruchtbaren Boden. Die
Schweiz hat Kirgisistan zur Mitgliedschaft bei den Bretton Woods Institutionen verholfen, im
Gegenzug hat Kirgisistan der Schweiz seine Stimme für die Mitgliedschaft im Exekutivrat der
Bretton Woods Institutionen gegeben. Das schafft Vertrauen und Kooperationsbereitschaft
auf allen Ebenen. Beides wird noch gefördert durch den von der DEZA finanzierten Schweizer
Präsidentenberater, der einen kontinuierlichen politischen Dialog fördert.
Gegenseitiges Vertrauen ist ein besonders wichtiges Element im Zusammenhang mit dem
sehr sensiblen Thema Schuldenmanagement. Es ist wohl die Kombination aus Vertrauen
und qualitativ hochwertiger Beratung durch eine erfahrene Fachperson, welche dem Schuldenmanagementprojekt
eine sehr positive Bewertung in Bezug auf Effektivität und Nachhaltigkeit
gibt. Die Nachhaltigkeit ist ausserdem durch die umfangreiche und intensive Ausbildung
einer relativ kleinen Zielgruppe von Finanzexperten gegeben, die auch in Zukunft das
neu erworbene Fachwissen wirkungsvoll einsetzen können.
Die Partnerwahl war in diesem Projekt vorgegeben. Da es sich vornehmlich um Staatsschulden
handelt, sind die Primärpartner das Finanzministerium und die Zentralbank.
Einstimmig wird die Hilfestellung der Schweiz bei der Anpassung Kirgisistans an ein neues
marktwirtschaftliches System, in dem Geldwirtschaft eine kritische Rolle spielt, als Hauptbeitrag
des Projektes zum Transitionsprozess mit einer hohen Bewertung honoriert. Die Befragten
weisen darauf hin, dass das Projekt darüber hinaus auch eine wichtige Vermittlerfunktion
hat, indem es den Dialog zwischen Kirgisistan und den Gebern ermöglicht und moderiert. Als
ganz besonderes Verdienst des Projektes wird angeführt, dass dank der Schweizer Intervention
beim Paris Club eine Umschuldung erzielt wurde und dass das Projekt wesentlich zu
Umschuldungsverhandlungen mit Russland, Indien, der Türkei und Japan beigetragen hat.
Das Projekt hat auch eindeutig zur institutionellen Stärkung des Finanzministeriums beigetragen.
4.3.5.3 Zusammenarbeit
Die Zusammenarbeit mit den meist staatlichen Lokalpartnern wird bis auf eine Ausnahme als
sehr gut bezeichnet. Warum die eine Ausnahme die Partnerschaftszusammenarbeit als
schlecht einstuft, geht leider aus dem Fragebogen nicht hervor. Es wurde von den Befragten
immer wieder betont, dass die Lokalpartner dank der hervorragenden Beratung, Ausbildung
und Zusammenarbeit ‚ownership’ entwickelt haben. Es wird auch immer wieder betont, dass
97

die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit im Vergleich zu anderen Geberorganisationen
unbürokratisch und effizient ist. Auch die Kooperation mit internationalen Partnern wurde als
durchweg positiv bewertet. Der Erfolg bei den Umschuldungsverhandlungen mag als Indikator
für eine gute Zusammenarbeit auf internationaler Ebene dienen.
4.3.5.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen
Die Projektergebnisse haben klar gezeigt, dass eine Strukturanpassung Zeit braucht. Dieses
gilt insbesondere für ein Land wie Kirgisistan, in dem die Bereitschaft zur Anpassung an ein
fundamental neues System weder auf politischer noch sozialer Ebene gegeben ist. Die Erfahrung
zeigt, dass ein Strukturwandel auch nicht mit Geld erzwungen werden kann. Ein tiefgreifender
Strukturwandel, wie in Zentralasien angestrebt und vom Westen gewünscht, kann
nur durch ein vorsichtiges und langsames Heranführen an die Neuerungen erreicht werden.
Dazu gehört sehr viel Einfühlungsvermögen. Ein Langzeiterfolg wird auch nur durch eine
‚bottom-up’ Bewegung möglich sein. Deswegen sollten zuerst die Strukturen an der Basis
geschaffen werden. In diesem Zusammenhang sei nochmals auf das CAMP Projekt verwiesen,
das auch für andere Bereiche als modellhaft angesehen werden kann.
Das Projekt Schuldenmanagement wurde in seiner ersten Phase als Landesprojekt konzipiert.
Dank der sehr positiven Erfahrung wurde es mit der zweiten Phase zum regionalen
Projekt erweitert.
4.3.6 Das DEZA-Projekt CAMP (Central Asian Mountain Partnership)
4.3.6.1 Relevanz und Zielorientierung
Bereits 1998 entschloss sich die DEZA, im Zuge interner Planungsreformen ihren Aktivitätsradius
auf Regionalprogramme zu erweitern. In diesem Zusammenhang kam die Anfrage
nach dem Interesse an potentieller wirtschaftlicher Zusammenarbeit seitens Kirgisistan im
Berggebiet des Landes zu einem günstigen Zeitpunkt. Erstens passte dieses Anliegen Kirgisistans
in den neuen Planungshorizont der DEZA, und zum anderen bringt die Schweiz ein
unbestrittenes Fachwissen und Jahrhunderte lange Erfahrung in allen Fragen der nachhaltigen
Bewirtschaftung und Besiedlung von Bergregionen mit sich.
In der Folge wurde von der CDE eine Machbarkeitsstudie durchgeführt, die jedoch heftig kritisiert
wurde, da die Studie einen sehr breit gefächerten Aktivitäten-Katalog vorschlug.
Nichtsdestoweniger entstand aus diesem Vorschlag das CAMP Projekt, das seit dem Jahre
2000 durchgeführt wird.
Das vom geographischen Institut der Universität Bern erarbeitete Projektkonzept betrachtet
die zentralasiatische Bergregion als eine ökologische und wirtschaftliche Einheit, für die bis
zu diesem Zeitpunkt kein Geber irgendein Interesse bekundet hatte. In anderen Worten, es
standen der DEZA damit alle Bereiche dieser grenzübergreifenden Region als ,Spielfeld’ offen.
Wegen der anfänglich massiven internen Kritik an der Projektkonzeption gab die DEZA
bereits nach der einjährigen Aufbauphase eine externe Projektevaluierung in Auftrag. Dank
der sehr positiven Ergebnisse dieser Evaluierung, auf die später noch eingegangen wird, befindet
sich das CAMP Projekt bereits in der Implementierungsphase.
Die Ausgangssituation des CAMP Projektes in der Bergregion war charakterisiert von überweideten
Bergwiesen als Folge intensiver Kolchosenbewirtschaftung und zunehmender Verarmung
der von Subsistenz-Landwirtschaft lebenden Bergbevölkerung in Folge des rapide
verfallenden Schafwollmarktes innerhalb der GUS Region. Daraus ergab sich für CAMP der
98

logische Nischenansatz: (a) nachhaltige Ressourcennutzung im Grünen Sektor und (b) Wirtschaftliche
Entwicklung der Bergregion und Verbesserung der Lebensbedingungen.
In der Aufbauphase (2000 – 2002) konzentrierte sich CAMP auf Pilotprojekte zur nachhaltigen
Nutzung erneuerbarer Ressourcen mit Schwerpunkt Ausbildung, innovative und transdisziplinäre
Forschungsansätze, Partizipation und Kohärenz sowie Networking und Kommunikation.
In der zweiten Phase (2003-2006) versucht das Projekt einen Beitrag zur multifunktionalen
Ressourcennutzung und zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Bergbevölkerung
Kirgisistans und Tajikistans zu leisten. Dieses Ziel soll durch innovative Produktentwicklung
und –vermarktung, eine verbesserte Gemeindeentwicklung mittels konkreter Kleinprojekte
und sozialer Mobilisierung, sowie mit Hilfe eines politischen Dialogs zwischen Bergbevölkerung
und Regierung auf allen Ebenen erreicht werden. Die konkreten Ziele der geplanten
Konsolidierungsphase (2007-2010) sollen im Anschluss an die Implementierungsphase
spezifiziert werden.
Alle Befragten geben CAMP die höchste Punktzahl bezüglich Relevanz und Zielorientierung
und billigen auch einstimmig dem Projekt einen signifikanten Beitrag zum Transitionsprozess
zu. Diese Beurteilung ist darauf zurückzuführen, dass CAMP durch seinen innovativen Ansatz
mit einer Mischung von Capacity Development und der Wahl interessanter Kleinprojekte
in den unterschiedlichsten Bereichen auf Gemeindeebene ein wirtschaftliches Denken und
eine wirtschaftliche Entwicklung mit grossem Erfolg erzielt hat. Die Evaluatoren des CAMP
Projektes und alle anderen Befragten zeigten Erstaunen über die Vielzahl der an die örtlichen
Gegebenheiten sehr gut angepassten Kleinprojekte, die innerhalb kürzester Zeit (1
Jahr) bereits voll funktionsfähig sind und von den Zielgruppen voll mitgetragen werden (hoher
Grad an ‚ownership’). Die Relevanz des Projektes zeigt sich auch darin, dass der
Schwerpunkt auf einkommensschaffenden Massnahmen für den Gemeindehaushalt in wirtschaftlich
marginalisierten Gebieten liegt. Damit trägt das Projekt auch direkt zur Armutsbekämpfung
bei.
Das Projekt ist in der Wahl der Zielgruppen und Thematik ausgesprochen gut an überaus
wichtige nationale Prioritäten innerhalb des Transitionsprozesses angepasst. Die Hauptzielgruppen
sind sozial und wirtschaftlich marginalisierte Gemeinden in entlegenen Berggebieten,
die ohne das CAMP Projekt nur eine geringe Chance hätten, sinnvoll in den Strukturwandel
eingebunden zu werden.
Dem Projekt wird einhellig ein ganzheitlicher Planungsansatz bescheingt, der die Berglandschaft
als ökologische Einheit und die Bergbevölkerung als integralen Bestandteil dieser
Landschaft betrachtet. Das Projekt hat klar erkannt, dass die wirtschaftlichen Perspektiven in
abgeschiedenen Bergregionen begrenzt sind und sich an das örtliche Potential anpassen
müssen. Das Potential liegt dabei vornehmlich in der nachhaltigen Nutzung erneuerbarer
Ressourcen und dem vorsichtigen Umgang mit der Natur, welche die Lebensgrundlage für
die Bergbevölkerung schafft. Dabei spielen die traditionelle extensive Viehwirtschaft und
Weidebewirtschaftung, Fleischproduktion, nachhaltige Waldwirtschaft, bewässerter Ackerbau,
ökologischer Anbau und Zertifizierung von Produkten, die Veredelung von Produkten
wie Milch zu Käse, Wolle zu Garn, Teppichen und Filz, sowie naturbezogener Tourismus,
nachhaltige Trinkwasserversorgung und Stromerzeugung durch Kleinstturbinen eine bedeutende
Rolle. Darüber hinaus ist CAMP in vielen anderen, für das Gemeindeleben fundamental
wichtigen Sektoren tätig. Dazu gehören das Gesundheitswesen (Präventivmedizin mit
Schwerpunkten Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung) und Energiesparmassnahmen
(bessere Hausisolierung, energiesparende Öfen etc.).
Das Projekt kümmert sich auch um die Vermarktung der Produkte, die mit Hilfe des Projektes
direkt durch den Erzeuger erfolgt. Das Projekt hat durch die Einrichtung von Dom Gor
eine wichtige Stätte der Begegnung zwischen der Berg- und Stadtbevölkerung geschaffen.
Dom Gor erlaubt den Kleinproduzenten die Vermarktung ihrer Produkte, informiert Besucher
über das Leben in den Bergen, ermöglicht Schulungen und Beratung und dient als wichtige
99

Informationsdrehscheibe, welche die Kommunikation auf allen Ebenen fördert und auch Politiker
anspricht. Die Gemeindepolitik wird dabei in die Hauptstadt gebracht.
Es wird allgemein bestätigt, dass es CAMP bereits in kurzer Zeit gelungen ist, politisches
Denken, politisches Selbstbewusstsein und Verwaltungsstrukturen auf der Gemeindeebene
zu schaffen. CAMP hat damit einen überaus wichtigen Beitrag zum Demokratisierungsprozess
und zur institutionellen Förderung geleistet. Zusammenfassend wird von allen Befragten
bestätigt, dass CAMP wesentlich zum Transitionsprozess und Strukturwandel beigetragen
hat und weiterhin beiträgt. CAMP wird von der Mehrzahl der Befragten als eines der
wichtigsten Projekte der Schweizer Ostzusammenarbeit in Kirgisistan angesehen.
4.3.6.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
Auch in Fragen der Effektivität und Nachhaltigkeit erhält das CAMP Projekt einstimmig eine
äusserst positive Bewertung. Es wird dabei betont, dass das Projekt in allen Bereichen sehr
innovativ ist, dass es geschickt Nischenprodukte auswählt, einen sehr erfolgreichen ‚bottomup’
Ansatz praktiziert und Fachleute ausbildet. Ausserdem wird bestätigt, dass alle Projekte
massgeschneidert sind und partizipativ konzeptualisiert und durchgeführt werden. Es wird
von den Befragten immer wieder betont, dass CAMP evolutionär gewachsen und realitätsnah
ist und dass es eine grosse Breitenwirkung und exzellente Vernetzung hat.
Es wird allgemein anerkannt, dass das CAMP in sehr effizienter und innovativer Weise eine
Gemeindeentwicklung initiiert hat, die inzwischen bereits eine, die Nachhaltigkeit dieser Initiative
sicherstellende, Eigendynamik entwickelt hat. Es wird betont, dass die von CAMP geförderte
Gemeindeentwicklung methodisch und unter optimaler Nutzung von Synergien erfolgte,
unter gleichrangiger Berücksichtigung von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen
Aspekten. Es besteht kein Zweifel, dass CAMP es verstanden hat, lokale Potentiale optimal
zum Nutzen der Bergbevölkerung zu aktivieren. CAMP hat die politischen Strukturen auf
Gemeindeebene geschaffen und die Gemeindebewohner zum partizpativen Planen angeregt.
Die politischen Gemeindestrukturen finanzieren sich inzwischen selbst.
Die CAMP Projekte werden ausnahmslos unbürokratisch konzipiert und partizipativ ausgeführt;
CAMP Personal tritt dabei nur in beratender Funktion in Erscheinung. Die Wahl der
Zielgruppen war optimal und entspricht den Prioritäten im Transitionsprozess. Der Nutzen
von CAMP wird von den Zielgruppen voll anerkannt, und alle Projektkomponenten haben
Modellcharakter, ein Zeichen hoher Effektivität. Wie bereits erwähnt, hat CAMP wesentlich
zur institutionellen Reform und zur Schaffung neuer Strukturen auf unterster Ebene beigetragen.
Die Entwicklung von Selbsthilfe und Eigeninitiative spielt dabei eine kritische Rolle.
Viele der Befragten sehen den wichtigsten Beitrag von CAMP in der Ausbildung spezifischer
Zielgruppen durch Seminare und ‚hands-on’ Training. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert,
dass nachweislich 60% der Seminarabsolventen ein eigenes Unternehmen mit
dem in den Seminaren erworbenem Wissen erfolgreich aufbauen konnten.
Zusammenfassend muss nochmals betont werden, dass CAMP und damit DEZA einen bedeutenden
und innovativen Beitrag zum Transitionsprozess geleistet haben und sich dadurch
von allen anderen Gebern in der Region deutlich unterscheiden.
4.3.6.3 Zusammenarbeit
Es überrascht, dass die Ergebnisse der Fragebögen die Zusammenarbeit von CAMP mit Lokalpartnern
nicht einstimmig als ,sehr gut’ einstuften. Es wurde dabei bemängelt, dass die
Zielsetzungen des Projektes von CAMP vorgegeben wurden und dass die lokalen Partner
nur bedingt Einfluss auf die Projektidentifizierung nehmen und auch nur bedingt die Projekt-
100

dauer beeinflussen können. Es herrschte geteilte Meinung hinsichtlich der Frage, ob CAMP
mehr ‘country-driven’ oder eher ,donor-driven’ ist. Es ist richtig, dass CAMP von Schweizer
Seite konzipiert, initiiert und anfangs auch gesteuert wurde. Doch gerade das wird allgemein
als Projektstärke angesehen, da es nur so möglich war, rasch und unbürokratisch ein sehr
komplexes Projekt in die Wege zu leiten. Die aus den Fragebögen ersichtliche Kritik bezieht
sich deshalb vermutlich auf das Anfangsstadium von CAMP, da in den Folgeschritten die
partizipative Einbindung aller Beteiligten exemplarisch ist.
Konsensus besteht bezüglich der umfassenden Beteiligung von Begünstigten an der Projektdurchführung
und der optimalen Nutzung vorhandener Kapazitäten. Ebenso wird dem
Projekt eine gute Anpassung an die örtlichen Rahmenbedingungen zugebilligt. Insgesamt
wird die Zusammenarbeit mit Lokalpartnern einstimmig als ‘gut’ bezeichnet.
Die Wahl der Partner selber wurde als sehr positiv bewertet. CAMP hat bis heute absichtlich
keinen staatlichen Partner und arbeitet bewusst mit Minoritäten und Interessensgruppen.
Ausserdem trägt CAMP zur Bildung und Formalisierung von Interessensgruppen bei: so
wurden beispielsweise mit Hilfe des Projektes die Dom Gor NGO und eine weitere NGO, die
sich mit Energiesparmassnahmen und dem Energiesektor ganz allgemein beschäftigt, ins
Leben gerufen.
Das CAMP Projekt beschränkt sich in der Zusammenarbeit mit internationalen Gebern vornehmlich
auf flankierende Massnahmen wie im Gesundheitssektor auf Präventivmedizin und
dem Energiesektor auf Energiesparmassnahmen. Über die einzige engere Kooperation mit
einem internationalen Geber wird zur Zeit mit der deutschen bilateralen GTZ verhandelt, die
sich an der CAMP Initiative zu Energiesparmassnahmen beteiligen will.
4.3.6.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen
Die vergleichenden Vorteile des CAMP Projektes im Transitionsprozess lassen sich folgendermassen
zusammenfassen:
Ø Langfristigkeit und Stabilität,
Ø Breite Ideenphase, gezielte Förderphase und Nachhaltigkeit,
Ø Aktivitäten sind ‘cross-cutting’,
Ø ‘Bottom-up’ politischer Dialog,
Ø Schaffen politischer Strukturen auf Gemeindeebene,
Ø Schwerpunkt Frauengruppen im ländlichen Entwicklungsprozess,
Ø Demokratisierung von Randgruppen,
Ø Marktwirtschaftliche Erziehung von Randgruppen,
Ø Holistischer Planungsansatz und nachhaltige Landnutzung,
Ø Grenzübergreifend,
Ø Unbürokratische Projektdurchführung,
Ø Projektdurchführung in enger Zusammenarbeit mit Zielgruppen und der betroffenen
Bevölkerung,
Ø Multidisziplinär,
Ø Vernetzung und Kommunikation,
Ø Selbsthilfeförderung im Gegensatz zu Subventionsbetrieb.
Die Lernerfahrung aus dem CAMP Projekt ist vergleichsweise sehr hoch und sollte wegen
seiner vielen positiven Elemente auch eine dementsprechend weite Streubreite geniessen.
Der konzeptuelle Ansatz ist realitätsnah, löst Probleme an der Wurzel (anstatt Symptome zu
bekämpfen), konzentriert sich geschickt auf das Wesentliche, erarbeitet Strategien zur Erreichung
der übergeordneten Langzeitziele unter Einbindung wichtiger Interessensgruppen der
betroffenen Bevölkerung und möglicher Nutzniesser, und fördert eigenständiges Denken und
Handeln auf unterster Ebene. Besonders lobend zu erwähnen ist der holistische Planungsansatz
von CAMP, nicht nur bezogen auf räumliche Dimensionen, sondern auch auf eine
101

angepasste und nachhaltige Land- und Ressourcennutzung. Ganz wichtig ist dabei, dass es
nicht nur bei der Planung bleibt, sondern dass die partizipativ erarbeiteten Schritte auch systematisch
umgesetzt werden. Diese Schritte sind logisch aufgebaut und zeigen Erfolg: (a)
angewandte und praxisnahe Forschung, (b) Vermitteln von technischem Know-how, (c) Hilfe
bei der Umsetzung des Erlernten zum Schaffen einkommensfördernder Massnahmen.
Die enge Verknüpfung von wirtschaftlichen, ökologischen und soziokulturellen Elementen bei
dem methodischen Ansatz von Camp sind der Schlüssel zum Erfolg. Dieses Vorgehen stärkt
das Umweltbewusstsein auf der ,grassroots’ Ebene und schafft eine wichtige Verständnisgrundlage
für eine nachhaltige Ressourcenbewirtschaftung und Landnutzung. Ein weiteres
charakteristisches Merkmal des CAMP Programms ist, dass das CAMP Personal sich im
Hintergrund hält und Pilotprojekte lediglich begleitet.
Das systematische und vorsichtige Heranführen von Randgruppen an demokratisches Denken
und die aktive Förderung des politischen Dialogs ist von ausserordentlich hoher Bedeutung
im Hinblick auf die gewünschten Reformen im Transitionsprozess.
CAMP hat sich erfolgreich bemüht, innovative Lösungen für Probleme zu finden, die von
CAMP sehr bescheiden als „flankierende Massnahmen“ betitelt werden. Ein Grossteil dieser
Massnahmen hat jedoch inzwischen bereits Breitenwirkung und leistet damit einen echten
Beitrag zu Lösungskonflikten von Wirtschaftbereichen, die von Natur aus bereits konfliktiv
sind. Zu den innovativen Lösungsansätzen CAMPS gehören vor allem das Energiesparprogramm,
die Präventivmedizin und die Umweltbewusstseinsförderung. Es bleibt nur zu hoffen,
dass der Erfolg dieses innovativen Projektes dazu führt, die sogenannten ‚flankierenden
Massnahmen’ als festen Bestandteil in übergeordnete Programme zu integrieren.
4.3.7 Das DEZA-Projekt LARC (Legal Advice to Rural Citizens)
4.3.7.1 Relevanz und Zielorientierung
Alle Befragten sind sich einig, dass LARC einen echten Beitrag zum Transitionsprozess innerhalb
eines eindeutig wichtigen Prioritätsbereiches geleistet hat und weiterhin leistet (siehe
Anhang A.3.2). Die Überführung Kirgisistans in ein rechtsstaatliches System, in dem die
Rechte des einzelnen Staatsbürgers sowohl von staatlicher Autorität (auf allen Ebenen) wie
auch von der Zivilgesellschaft anerkannt und gewürdigt werden, ist ein langwieriger Prozess.
LARC spielt dabei durch seinen Einsatz im Sinne rechtsstaatlicher Bewusstseinsförderung,
Rechtsberatung und –belehrung, sowie durch seine Tätigkeit vor Lokalgerichten in der Verteidigung
von meist recht mittellosen Kleinbauern eine entscheidende Rolle.
Die Relevanz dieser Intervention ist im Falle Kirgisistan sicherlich gegeben, wenn die in diesem
Projekt im Vordergrund stehende Landprivatisierungsfrage als Eckpfeiler des westlichen
Demokratie- und Marktwirtschaftsmusters auch für Kirgisistan als zutreffend anerkannt wird.
Ob und wieweit dieses allerdings der lokalen Realität entspricht, insbesondere im Hinblick
auf die historische Landnutzung, die seit Jahrhunderten in weiten Teilen des Landes von
nomadisierenden Hirtenvölkern geprägt wurde, sollte zumindest Anlass zum Nachdenken
geben. Privater Landbesitz hat in weiten Teilen Kirgisistans und insbesondere in den nördlichen
Graslandschaften des Landes keine Vorgeschichte. Es wäre wünschenswert, wenn
dieser Umstand bei der in diesen Gebieten stattfindenden Landprivatisierung berücksichtigt
würde. Es ist offensichtlich, dass sich parzellierte Graslandschaften ohne ausreichendes
Fachwissen wenig zur nachhaltigen Bewirtschaftung eignen. Die nördlichen Regionen Kirgisistans
sind laut verfügbarer Statistik bis zu 95% von Graslandschaften geprägt. Die restlichen
5% beschränken sich vornehmlich auf Talsohlen, die dank meist recht fruchtbarer Böden
einen intensiven Ackerbau erlauben und sich damit für eine Kleinparzellierung qualifizieren.
102

Insgesamt besteht Übereinstimmung, dass sich das recht junge LARC Programm (die einjährige
Pilotphase begann 1999) harmonisch aus dem von der Schweizer NGO Helvetas seit
1994 grossräumig durchgeführten, ländlichen Beratungsdienst in Kirgisistan entwickelt hat,
und dass dem LARC Projekt deshalb ein durchaus holistischer Planungsansatz zugrunde
liegt.
Weiterhin besteht Übereinstimmung darin, dass LARC voll auf die elementaren Bedürfnisse
von Kleinbauern innerhalb eines sehr schwierigen und konfliktiven Landprivatisierungsprozesses
eingeht und dass LARC durch seine Tätigkeit zum staatlichen Rechtbewusstsein insbesondere
auf der Lokal- und Regionalebene beiträgt (“good Governance“). Damit leistet das
Projekt auch einen direkten und indirekten Beitrag zur Bekämpfung von Korruption und Nepotismus,
die gerade in Privatisierungsfragen leicht zu einem zentralen Problem werden
können.
4.3.7.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
Die Effektivität von LARC ist wegen seiner jungen Geschichte mit weniger als zweijähriger
Projekterfahrung schlecht einschätzbar. Dennoch haben 89% der in diesem Zusammenhang
Befragten dem Projekt eine insgesamt hohe Effektivität zugebilligt. Laut Aussage des Projektevaluators
könnte der exponentielle Anstieg an Konsultationen in den ländlichen Beratungsstellen
seit Projektbeginn als Indikator dafür dienen 29 . Es besteht keine einhellige Aussage
bezüglich der Effizienz der Projektleitung und –durchführung. Das Projektpersonal äusserte
sich eher vorsichtig in dieser Hinsicht.
Eine klare und einhellig positive Aussage wurde von den Befragten für dieses Projekt bezüglich
der Auswahl der Zielgruppen (arme Kleinbauern) und der allgemeinen Akzeptanz rechtlicher
Beratungsstellen seitens der betroffenen Parteien getroffen. Die Antworten auf die Frage
nach Unterstützung von LARC seitens lokaler Behörden sind weniger eindeutig. Die Ergebnisse
dieser Analyse lassen erkennen, dass LARC auf politischer und übergeordneter
Ebene geduldet wird, da es „sensitive“ Bereiche meidet (Korruption, Nepotismus etc.). Da
das Projekt ein umfangreiches Klientel anspricht, wird ihm Breitenwirkung zugesprochen.
Die Fragen nach Langzeitperspektive und Eigendynamik des Projektes wurden nicht einstimmig
positiv beantwortet. Der Projektevaluator 30 sieht keine Notwendigkeit zur Projektnachhaltigkeit.
Er begründet das damit, dass das Projekt einen wesentlichen und damit
nachhaltigen Beitrag zur Verbesserung des Rechtsstandes durch die starke Ausbildungskomponente
lokaler Rechtsanwälte per se leiste. Diese Meinung wird vom Schlüsselpersonal
der DEZA weitgehend geteilt.
Unter den Befragten besteht Konsensus, dass das LARC Projekt Frauen und Männern gleichermassen
zugute kommt. Das scheint von besonderer Bedeutung für die vornehmlich
ländliche Bevölkerung zu sein, die sich noch gut an das vormals in Kirgisistan praktizierte
traditionelle Schiedsgericht, das in seiner Rechtsauslegung eindeutig das männliche Geschlecht
bevorzugte, erinnern kann.
Als besonders effizient wird von den Befragten angesehen, dass das Projekt ausserhalb und
unabhängig von staatlichen Strukturen agiert, jedoch direkt auf den Staatsapparat einwirkt.
Die Befragten bewerteten ebenfalls als positiv, dass der von Helvetas praktizierte ‚bottom-up’
Ansatz auf alle Fälle effizienter und von grösserer Breitenwirkung ist als die traditionelle ‚topdown’
Methode, die zunehmend auf Widerstand in der Zivilbevölkerung zu stossen scheint
und leicht zu mangelndem Zivilgehorsam und Gesetzlosigkeit führen kann. Es wird allgemein
anerkannt, dass Zielgruppen durch den ,bottom-up’ und partizipatorischen Ansatz
29 Prof. Kälin. Evaluator der LARC Pilotphase. Persönliche Kommunikation, 8. Mai 2003
30 IBID
103

,ownership’ entwickeln. Es besteht Übereinstimmung, dass das LARC Projekt eine kohärente
und sinnvolle Strategie verfolgt, die auf klaren Zielvorstellungen aufbaut.
4.3.7.3 Zusammenarbeit
Von allen Befragten wurde bestätigt, dass das LARC Projekt ,donor driven’ ist, dass es vom
Geber konzipiert wurde und dass lokale Partner keinen Einfluss auf die Definition der Projektziele
und das strategische Vorgehen von Helvetas als Durchführungskonsulenten des
DEZA Projektes nehmen konnten.
Ambivalent sind die Aussagen in den Fragebögen auf die Frage, bis zu welchem Grad die
Lokalpartner (durch das Projekt ausgebildete Juristen) in den Prozess eingebunden wurden,
und inwieweit die Kapazität der Lokalpartner vom Projekt voll ausgeschöpft wurde. Diese
Ambivalenz scheint eine gewisse Unzufriedenheit der Lokalpartner bezüglich des Vorgehens
von Helvetas anzudeuten.
Die Gesamtbewertung der Frage nach der Qualität der Zusammenarbeit mit Lokalpartnern
schwankt zwischen “ausgezeichnet” und “dürftig”, die gleiche Frage bezüglich der Zusammenarbeit
mit internationalen und bilateralen Gebern wurde als durchweg zufriedenstellend
beantwortet. In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass das LARC Projekt bewusst
eine Partnerschaft mit staatlichen Institutionen zugunsten von Partnern aus dem privaten
Mandatswesen vermieden hat, um seine Glaubwürdigkeit bei seinen potentiellen Mandanten
zu stärken. Die im Rahmen dieser Studie Befragten wiesen immer wieder auf das
noch tief verwurzelte Misstrauen seitens der Bevölkerung dem Staat gegenüber hin.
In diesem Zusammenhang ist auch die gute Zusammenarbeit zwischen Helvetas und USAID
erwähnenswert, die als indikativ für den Erfolg des Projektes und seiner Effektivität bewertet
werden darf. Inzwischen stellt USAID die Hälfte des Dreijahresbudgets von 3 Millionen CHF,
die andere Hälfte wurde von DEZA zur Verfügung gestellt.
4.3.7.4 Erfahrungen und Schlussfolgerungen
Die Befragungsergebnisse zeigen, dass nicht alle das LARC Projekt als innovativ und problemlösend
ansehen; auch sind nicht alle Befragten davon überzeugt, dass sich LARC wesentlich
vom Vorgehen anderer Geber unterscheidet. Warum das so ist, geht leider aus den
Fragebögen nicht hervor. Einstimmig wird allerdings anerkannt, dass DEZA mit diesem Projekt
prinzipiell einen positiven Beitrag zum Transitionsprozess geleistet hat.
Scharfe Kritik wurde von verschiedenen Seiten an dem offensichtlichen Druck von aussen in
Fragen Privatisierung, insbesondere der Privatisierung von Land, geäussert. Diese Kritik gilt
vor allem der Weltbank, die beschuldigt wird, ohne Rücksicht auf lokale Rahmenbedingungen,
insbesondere historisch-kulturelle Eigenheiten, die Privatisierung in Kirgisistan im Interesse
einer raschen Überführung in ein marktwirtschaftliches System voranzutreiben. In diesem
Zusammenhang wiesen Befragte wiederholt darauf hin, dass Landprivatisierung, ein
von Natur aus bereits konfliktreiches Thema, partizipativ und schrittweise erfolgen muss,
dass Druck von aussen unter allen Umständen vermieden werden sollte, und dass ein dramatischer
Transitionsprozess, wie im vorliegendem Fall, Zeit braucht und evolutionär wachsen
muss. Die vornehmlich von den Bretton Woods Institutionen gewünschten Ergebnisse
können nicht über Nacht erreicht werden.
Kritik wurde ebenfalls am Druck von aussen im Rahmen der raschen Überführung Kirgisistans
in einen Rechtsstaat nach westlichem Muster und nach westlichen Rechtsnormen
geäussert. Dies sei geschehen ohne ausreichende Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten.
Diese Kritik gilt insbesondere der USAID, die massgeblich an der neuen Verfassung Kirgi-
104

sistans im Jahre 1994 sowie an der Formulierung von Rahmengesetzen und Fragen der
Rechtsstaatlichkeit auf verschiedenen Ebenen beteiligt war. Es wird darauf verwiesen, dass
sich der neu gegründete Rechtsstaat Kirgisistan aufgrund des starken Einflusses der USA
und Weltbank mehr an amerikanischem ,Fallrecht’ und Wirtschaftsrecht orientiert, als an den
wohl realitätsnäheren, europäischen (römisches Recht) Rechtssystemen, oder gar dem seit
70 Jahren praktizierten Sowjetrecht, das in vielen Bereichen den europäischen Mustern ähnelt.
Der gezielte Druck in Fragen Landprivatisierung wird von westlicher Seite vornehmlich damit
gerechtfertigt, dass es nur mit rechtskräftigen Landtiteln möglich ist, Eigentum zu schaffen
und wirtschaftliches Wachstum zu erzielen, da rechtskräftige Landtitel eine notwendige Voraussetzung
für Kreditvergabe in einem marktwirtschaftlich orientierten System seien. Es ist
zu bedenken, dass dieses sehr schablonenhafte Denken für Kirgisistan sowie die gesamte
Region zu undifferenziert und deshalb realitätsfremd ist. Es wäre wünschenswert, dass bei
der Entwicklungszusammenarbeit mehr auf lokale historisch-kulturell-soziale Rahmenbedingungen
eingegangen würde.
Die Befragten sind sich einig, dass die Rahmengesetze in Kirgisistan auch im Bereich der
Privatisierung noch unzureichend sind, dass es insbesondere am rechtlichen ,Unterbau’
mangelt, dass eine institutionelle Stärkung besonders auf der unteren Ebene notwendig ist
und dass das noch immer starke Misstrauen der Bevölkerung dem Staat gegenüber nur partizipativ
und schrittweise abgebaut werden kann.
Es besteht Einigkeit, dass LARCs Beitrag zum Transitionsprozess vornehmlich auf lokaler
Ebene liegt und hier schwerpunktmässig im Schaffen von rechtlicher Transparenz, dem Einhalten
demokratischer Regeln, dem Anspruch auf Rechtsbeistand, dem Schaffen dezentraler,
basisnaher Strukturen und der Unterstützung sozialer und wirtschaftlicher Randgruppen.
Weiterhin besteht Übereinstimmung, dass LARC sich mit Recht ausschliesslich dem prioritären
Sektor Landwirtschaft und Kleinbauern widmet (der Grossteil der kirgisischen Bevölkerung
lebt von Subsistenzlandwirtschaft), um unter anderem auch auf dieser Ebene das für
die politische Stabilität des Landes wichtige Vertrauen in Rechtsstaatlichkeit zu schaffen.
Die Mehrzahl der Befragten empfahl übereinstimmend, dass in Kirgisistan mehr mit Zuwendungen
als mit Krediten gearbeitet werden sollte, dass mehr bilaterale statt multilaterale Zusammenarbeit
notwendig ist, dass Projekte technisch und finanziell langfristig begleitet und
im Gleichschritt mit einer harmonischen und nicht von aussen forcierten Wirtschaftsentwicklung
durchgeführt werden müssen, dass man keine Reformen erzwingen kann und dass Reformen
an die lokalen Realitäten angepasst sein müssen. Es besteht jedoch auch Einigkeit,
dass Reformen einen gewissen Druck von aussen brauchen, um sich nicht in ‚Scheinreformen’
zu verwandeln.
Mehrere der Befragten halten es für äusserst unklug, dass sich die Schweiz zu sehr auf Kooperationsvorhaben
mit den Bretton Woods Institutionen und USAID verlässt, die unter anderem
die Landprivatisierung in Kirgisistan forcieren. Es ist bekannt, dass erzwungene Landreformen,
insbesondere in einem politischen System, in dem sich die Rechtsstaatlichkeit
noch im Embryonalstadium befindet, leicht zu illegaler Bereicherung, ungleichmässiger und
ungerechter Landverteilung, und Grossgrundbesitz führen können.
105

4.3.8 Wichtigste Erfahrungen im Rahmen des Fallbeispiels
Kirgisistan
Aufgrund des vorliegenden Fallbeispiels Kirgisistan lassen sich die folgenden Erfahrungen
ableiten:
Kontext
Ø Kirgisistan ist keine Ausnahme. Ein Land ohne nennenswerte Ressourcen, bereits zu
Sowjetzeiten als permanenter Nettoempfänger bekannt, das voraussichtlich auch in Zukunft
im Zeichen sozialer Marktwirtschaft ein Zuschussland bleibt. Es ist zu vermuten,
dass massive Staatsanleihen, wie nach der Unabhängigkeit in vielen GUS Ländern üblich,
wenig zur Lösung zentraler Probleme beigetragen haben und beitragen können. Die
Empfängerländer sind meist aufgrund mangelnder Ressourcen und mangelnden Wirtschaftspotentials
nicht in der Lage, ihren Zahlungsverpflichtungen nachzukommen.
Ø Wirtschaftsfördernde Massnahmen sind dringend notwendig. Eine zentrale Frage ist dabei
aber, welche Massnahmen nicht nur einer engen Elite, sondern einer möglichst breiten
Bevölkerung zu gute kommen. Ausserdem sind Investitionen oft mit neuer Verschuldung
verbunden.
Ø Der Druck internationaler Geldgeber, die Wirtschaftswachstum und Einkommen schaffende
Massnahmen im Zeichen von Zahlungsverpflichtungen fordern, ist nicht unproblematisch.
Dass dies meist nur auf Kosten dringend notwendiger Sozialreformen machbar
ist, ist leicht einzusehen.
Programmebene
Ø In Zusammenhang mit der Wirtschafts- und Schulden-Problematik des Landes betrachtet,
bildet die Schweizer Ostzusammenarbeit im Fallbeispiel Kirgisistan eine erfreuliche
Ausnahme, da sie sich fast ausschliesslich auf Projekte konzentriert, die auf verpflichtungsfreien
Schenkungen und technischem Transfer basieren. Wie die Recherchen der
vorliegenden Studie zeigen, ist das Ansehen der Schweiz als uneigennütziger Geber in
Kirgisistan dementsprechend hoch.
Ø Die besonderen Vorteile der Schweizer Ostzusammenarbeit im Vergleich zu anderen
Gebern lassen sich folgendermassen zusammenfassen:
Basisorientiert,
‚Nische’ Ansatz,
Innovativ,
Bottom-up approach,
Kulturelle Sensibilität,
Politische Neutralität
Berücksichtigung von Randgruppen (insbesondere seitens der DEZA),
Zuwendungen statt rückzahlbarer Kredite,
Unbürokratische Projektführung,
Ausbildung als wichtige Komponente bei allen Projekten.
106

Projektebene
Projekt Naryn:
Ø Aus dem ursprünglich auf kurzfristige Dringlichkeiten im Energiesektor orientieren Projekt
wurde allmählich ein mittelfristiges Engagement. Dennoch wurden in der Zwischenzeit
nie die Grundlagen für eine mittelfristige Sektorstrategie (Master Plan) geschaffen. Wenn
aus kurzfristigen Engagements allmählich mittelfristige entstehen, müssten bei einer
Phasenverlängerung die Rahmenbedingungen und Projektbegründungen grundsätzlich
neu überprüft werden.
Ø Bei der Wahl der Projektregion spielte das Argument der armen Landbevölkerung eine
Rolle. Keines der Projektdokumente geht jedoch näher auf die Landbevölkerung als Zielgruppe
ein. Sie wird sozusagen systematisch vergessen. Wenn aber, wie im Falle von
Zentralasien, die Armutsbekämpfung zu einem Oberziel der internationalen Zusammenarbeit
wird, dann müssten die Projektwirkungen systematisch auf die sensitiven Bevölkerungsgruppen
analysiert werden und gegebenenfalls begleitende Massnahmen ausgestaltet
werden.
Ø Bei Co-Finanzierungen muss sich in der Regel der kleinere Partner (in diesem Falle das
seco) dem grösseren (in diesem Falle der Weltbank) im gemeinsamen Bemühen zur
Strukturanpassung unterordnen. In Kirgisistan galt das Primärinteresse der Bretton
Woods Institutionen im Energiesektor offensichtlich dem Bemühen, die wirtschaftliche
Entwicklung des Landes mit marktwirtschaftlicher Orientierung möglichst schnell voranzutreiben;
es scheint, dass soziale Aspekte dabei eine untergeordnete Rolle spielten. In
diesem Zusammenhang sollte die Schweizer Co-Finanzierung des Weltbank-
Energiepaketes zumindest Anlass zum Nachdenken geben.
Projekt Schuldenmanagement:
Ø Mit der Beratertätigkeit zum Schuldenmanagement wurden mit einem relativ geringen
Projektvolumen Wirkungen von umfassender Tragweite und grosser Bedeutung für das
Partnerland erzielt. In Zusammenhang mit dem sehr sensiblen Thema des Schuldenmanagements
war das gegenseitige Vertrauen ein besonders wichtiges Element. Obwohl
die gemachte gute Erfahrung zur Wiederholung in andern Ländern einlädt, bleibt daher
offen, inwiefern sie übertragbar ist.
Projekt CAMP
Ø Wenn der Ostzusammenarbeit Lokalkenntnisse fehlen, müssen und können diese systematisch
aufgebaut werden. Als Einstieg machen weit gefächerte Projekte Sinn, wenn
sie, wie im Projekt CAMP, gezielt auf Erfahrungsaufbau ausgelegt sind und schrittweise
in Schwerpunktsaktionen überführt werden. Dank seinem holistischen, schrittweisen, systematischen
und partizipativen Vorgehen, verstand es CAMP ausgezeichnet “bottom-up“
Erfahrung aufzubauen und die Schlüsselthemen herauszukristallisieren.
Projekt LARC
Ø Nicht zuletzt auf Druck von aussen (u.a. der Weltbank), wurden in Kirgisistan in der Phase
der Transition die Privatisierung von Land und die juristische Reform schnell vorangetrieben.
Um die Frage des Landbesitzes entstanden dabei neue Probleme und Ungerechtigkeiten.
Ø Das Projekt LARC leistet einen wichtigen Beitrag zur Lösung der in der Transition neu
entstandenen Probleme um Landbesitz. Wichtige Fortschritte konnten erzielt werden. Mit
seinem Bottom-Up Ansatz ist das Projekt aber vorwiegend auf der lokalen Ebene tätig,
und seine Wirkungen bleiben damit ebenso vorwiegend auf diese Ebene beschränkt.
Ø Wegen des schnell sich ändernden Umfeldes ist Nachhaltigkeit im Transitionsprozess oft
von relativer Bedeutung. So hängt die Frage der Nachhaltigkeit des Projektes LARC
letztlich vom Szenarium der rechtsstaatlichen Entwicklung Kirgisistans ab. Erst dabei
wird sich zeigen, ob die Rolle des Projektes in erster Linie als transitorische zu verstehen
ist, oder ob sich der von ihm promovierte Rechtsservice definitiv etablieren muss. Auf-
107

108
grund der heutigen Ungewissheit über das zukünftige Szenarium macht das Projekt jedoch
so oder so Sinn, unabhängig von der Frage der Nachhaltigkeit. Die Frage der
Nachhaltigkeit darf in diesem Falle also nicht kategorisch gestellt werden und kann nur
vor Hintergrund des Gesamtkontextes beurteilt werden
4.4 Fallbeispiel Bulgarien 31
4.4.1 DEZA und seco Landesprogramm
4.4.1.1 Transition in Bulgarien
Im November 1989 zwang der Druck der Strasse den bulgarischen Staats- und Parteichef
Todor Schiwkow nach 35jähriger Herrschaft zum Rücktritt. Damit begann in einem der loyalsten
Satellitenstaaten der Sowjetunion ein von Beyme 32 als „pragmatisches Durchwursteln“
bezeichneter Prozess, der grundsätzlich von oben, jedoch mit einem gewissen Druck von
unten gesteuert wurde. Die reformierte kommunistische Partei (Bulgarian Socialist Party
BSP) ging überraschend als knappe Siegerin aus den Wahlen im Juni 1990 hervor. Instabilität
und Massendemonstrationen führten im Dezember des gleichen Jahres zur Bildung der
ersten Mehrparteienregierung. Verschiedene Regierungen in unterschiedlicher Zusammensetzung
folgten in kurzer Zeit. Eine verfehlte Fiskal- und Geldpolitik führte 1996 zu Hyperinflation
und Anfang 1997 zum vorzeitigen Rücktritt der herrschenden BSP-Regierung. Die neu
gewählte Mitte-Rechts-Koalition bemühte sich, die soziale und ökonomische Stabilität wieder
herzustellen und verfolgte einen prononciert pro-europäischen Kurs. Korruptionsverdacht
und die Tatsache, dass trotz wirtschaftlicher Erholung viele Menschen keine Verbesserung
ihrer Lebensumstände verspürten, führten auch bei dieser Regierung zu einem Popularitätsverlust.
Trotzdem erstaunte, dass die vom Ex-König Simeon Saxecoburggotski innert wenigen
Monaten nach seiner Rückkehr (er wurde 1943 als 6jähriger exiliert) gebildete Nationale
Bewegung im Juni 2001 die Parlamentswahlen gewinnen konnte. Zwar haben sich Mitte
2003 die Erwartungen einer raschen Verbesserung der persönlichen Verhältnisse für viele
(noch) nicht erfüllt. Aber die Institutionen einer parlamentarischen Demokratie scheinen mittlerweile
robust und die politischen Verhältnisse ziemlich stabil.
Die Wirtschaft Bulgariens ist von 1989 bis 1997 um knapp 40% geschrumpft und hat sich
seither zunehmend erholt. Im Jahr 2002 erreichte die Wachstumsrate mit 4.8% einen Wert,
den nur wenige osteuropäischen Länder übertroffen haben. Das Bruttosozialprodukt pro
Kopf erreichte 2002 etwa 80 % des Niveaus von 1989. In diesen nüchternen Zahlen drückt
sich ein Dilemma aus, welches Bulgarien mit vielen anderen Transitionsländer teilt, nämlich
dass die Transition dem Einzelnen nicht nur Anpassung und Wertewandel abverlangen,
sondern auch oft mit einem Arbeitsplatz- oder Wohlfahrtsverlust verbunden ist. Besonders
betroffen sind Pensionierte, Arbeitslose (die Arbeitslosenrate liegt bei etwa 18%) und von
Frauen geführte Haushalte. Indikator des schwierigen Transitionsprozesses ist auch, dass
eine tiefe Geburtenrate und Auswanderung seit der Wende zu einer Reduktion der Bevölkerung
um etwa ein Millionen Menschen und zur Überalterung führten. So lebten 2001 noch
7.9 Mio. Menschen in Bulgarien auf einer Fläche von 110’000 km2. Eher jüngere, gebildete,
städtische Schichten hingegen sind die Träger der Transition und ihnen eröffnen sich auch
neue Möglichkeiten im Inland – aber auch im Ausland, was den Prozess der Transition wiederum
hemmt.
31 Das NADEL-Team interviewte für dieses Fallbeispiel zahlreiche an der bulgarisch-schweizerischen Zusammenarbeit Beteiligte,
vor allem in Bulgarien. Unser Dank gilt allen, die ihre Zeit und ihr Wissen grosszügig mit uns geteilt haben. Besonders erwähnen
möchten wir die Mitarbeitenden des schweizerischen Kooperationsbüros in Sofia unter der Leitung des Koordinators
Georges Capt, welche mit Geduld und grosser Erfahrung auf unsere vielen Fragen eingegangen sind und die zudem unseren
Aufenthalt in Bulgarien fachlich und organisatorisch mustergültig unterstützt haben. Ebenso möchten wir den Bulgarien-
Verantwortlichen in Bern, Jean-Pierre Egger, DEZA und Olivier Bovet, seco, für ihre Unterstützung und ihre Kommentare ganz
herzlich danken.
32 Melzer A. (2003): Die Transition und ihre Schatten. Zehn Jahre Ostzusammenarbeit. Entwurf

Bulgarien, zusammen mit Rumänien, befindet sich bereits in einem fortgeschrittenen Stadium
des EU-Aufnahmeprozesses und strebt einen Beitritt im Jahr 2007 an. Wenn auch diese
Zielvorgabe möglicherweise zu optimistisch ist, weist dies doch darauf hin, dass Bulgarien
unter den 27 Transitionsländern im Mittelfeld liegt und gute Chancen besitzt, sich mittelfristig
wirtschaftlich und politisch den im Jahr 2004 beitretenden Ländern anzunähern: Bulgarien
liegt näher bei Mitteleuropa als beim Kaukasus. Ausserdem blieb es bislang von Disputen
mit Nachbarstaaten oder internen interethnischen Konflikten verschont. Bulgarien ist im seit
1990 von Krisen und Kriegen geschüttelten Südosteuropa insgesamt ein Hort der Beständigkeit,
der auch für die Region einen stabilisierenden Einfluss hat.
4.4.1.2 Schweizerische Zusammenarbeit in Bulgarien
Die schweizerische Zusammenarbeit hat 1992 in Bulgarien erstmals Massnahmen der Technischen
Hilfe umgesetzt, ein Finanzhilfeprogramm folgte 1993. Im Zeitraum 1992–2002 wurden
für die Technische Zusammenarbeit (BZO und AZO) knapp CHF 48 Mio. verpflichtet.
Das seco setzte in der gleichen Periode CHF 83 Mio. 33 ein (ohne Kreditgarantien). Nach Angaben
des DAC 34 nahm die Schweiz im Durchschnitt der Jahre 2000 und 2001 mit rund CHF
14 Mio. jährlicher Unterstützung innerhalb der internationalen Geber die sechste Stelle ein.
Mit einem Umfang von knapp 3 % der gesamten ausländischen Unterstützung, oder 0.08 %
des bulgarischen BSP, sind die schweizerischen Beiträge relativ betrachtet nicht sehr hoch.
Das bedeutet auch, dass sich der Politikdialog 35 vorwiegend auf anerkanntes Fachwissen
und Erfahrungen in einzelnen Bereichen stützen muss. In Sektoren, wo die Erfüllung des europäischen
Acquis Communautaire samt unterstützenden EU-Programmen im Vordergrund
steht, ist die Gestaltungsmöglichkeit der schweizerischen Zusammenarbeit eingeschränkt.
Die Zusammenarbeit der DEZA in Bulgarien kann in drei sich überlappende Phasen eingeteilt
werden, 36 die auch ungefähr den Verlauf der gesamten schweizerischen Ostzusammenarbeit
widerspiegeln. Von 1992 bis etwa 1995 haben vorerst unter der Ägide des BZO zumeist
schweizerische NGOs Projekte der Technischen Zusammenarbeit durchgeführt. In
dieser Periode fehlte ein kohärentes Programm oder eine globale Vision der Kooperation.
Vielmehr prägten Opportunitäten und die Präferenzen der schweizerischen Organisationen
die Projektidentifikation in dieser ersten „wilden“ Phase. Fehlende Erfahrung etlicher Organisationen
in der Internationalen Zusammenarbeit beeinträchtigte in einigen Fällen die Projektimplementation.
Die Eröffnung des von seco und DEZA gemeinsam aufgebauten Kooperationsbüros in Sofia
markierte 1996 den Beginn der zweiten oder Übergangsphase. In der Folge wurde angestrebt,
die Technische Zusammenarbeit auf ausgewählte Themen zu fokussieren und die
verschiedenen Projekte in ein Programm zu integrieren. Bedürfnisse, Interessen und Partizipation
der bulgarischen Partner und Beteiligten erhielten mehr Gewicht bei der Projektidentifikation
und –durchführung; unilaterale schweizerische Initiativen verloren an Bedeutung.
Mit dem gut strukturierten Landesprogramm Bulgarien 2001–2006 von seco und DEZA beginnt
die dritte oder Reifephase. Eine realistischere Wahrnehmung des bulgarischen Kontexts,
Partizipation und Dialog prägen nun die bulgarisch-schweizerische Zusammenarbeit.
Dieser Prozess wird intern manchmal etwas salopp, aber zutreffend, als „Bulgarisierung“ der
Kooperation bezeichnet. Ausdruck davon ist, dass ab 2000 zunehmend Projekte direkt mit
bulgarischen Projektpartnern (Verbände, NGOs, Stiftungen) abgewickelt werden. In etlichen
33
60 Mio. Finanzhilfe, 20 Mio. Entschuldungsmassnahmen (debt-for-nature swap), 3 Mio. Kosloduj Decomissioning Fund.
34
Development Assistance Committee (DAC) der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD); vgl.
Anhang 2.
35
Darunter wird der Dialog zwischen Regierung und internationalen Gebern über die Gestaltung von institutionellen, sektor-,
mikro- oder makro-orientierten Politiken verstanden.
36
Anhang 2 zeigt Volumen, Partnerorganisationen und Zielgruppen der bulgarisch-schweizerischen Kooperation von 1992–
2002 mittels Tabellen und Grafiken.
109

laufenden Projekten übergeben zur Zeit schweizerische NGOs die Projektpartnerrolle an
bulgarische Organisationen und übernehmen neu eine beratende Funktion. Thematisch wird
der Bereich Gouvernanz und Demokratieförderung stärker gewichtet, insbesondere die
Themen „partizipative Entscheidungsprozesse“ und „Stärkung der Zivilgesellschaft“. Für den
angestrebten Beitrag zum Politikdialog bieten neben der Demokratieförderung vor allem solche
Bereiche gute Voraussetzungen, in denen die schweizerische Unterstützung unter den
bilateralen Gebern volumenmässig eine führende Rolle einnimmt. Dies sind in erster Linie
die Sektoren “Natürliche Ressourcen“ und, in etwas geringerem Mass, “Gesundheitswesen“.
Die ersten Massnahmen des seco in der Zusammenarbeit mit Bulgarien betrafen Projektfinanzhilfe
im Infrastrukturbereich und gehen auf das Jahr 1993 zurück. Diese Form der Finanzhilfe
konzentrierte sich bis 1998 vor allem auf die Bereiche Umwelt/Energie und Gesundheit/Soziales,
seither ausschliesslich auf Umwelt/Energie. Die Unterstützung wird dort
angeboten, wo Produkte und Dienstleistungen schweizerischer Unternehmen international
konkurrenzfähig sind. Die Projekte werden über das Finanzministerium identifiziert (mit der
Endauswahl bzw. letzten Entscheidung auf Seite des seco); anschliessend waren und sind
stets öffentliche Versorgungsunternehmen und die betreffenden Gemeinden die entscheidenden
lokalen Partner, von denen auch erhebliche Eigenbeiträge eingefordert werden. Bei
den Projekten im Energiebereich (Elektrizitätsversorgung) wurden zudem Gegenwertmittelfonds
eingerichtet, die von der Elektrizitätsgesellschaft gespeist werden müssen. Im Gegensatz
zu vielen anderen Transformationsländern ist die bulgarische Elektrizitätsgesellschaft
wirtschaftlich so leistungsfähig, dass dieses "on-lending" funktioniert. Die in lokaler Währung
gezahlten Gegenwertmittel werden in das bulgarische Budget eingespeist.
Im Jahr 1995 wurde ein Entschuldungsprogramm („debt for environment swap“) im Umfang
von CHF 20 Mio. gestartet und mittlerweile erfolgreich abgeschlossen. Der dazu etablierte
National Trust Eco Fund gilt heute als sehr taugliches Instrument im Kontext der bulgarischen
Massnahmen zum Schutz der Umwelt. Ausserdem engagierte sich das seco im Bulgarienprogramm
des World Environment Center, im Central and Eastern European Environmental
Investment FUND (CEEEIF) sowie mit einem Beitrag zum Decommissioning Support
Fund für das Kernkraftwerk Kozloduy. Darüber hinaus hat sich das seco ab der zweiten Hälfte
der 90er Jahre mit Massnahmen der Handelsförderung engagiert (SIPPO, EBRD TFP,
UNCTAD Trade Points), mit Investititonsförderungen (SOFI, Investment Compact, FIAS Balkans
Programme) und der KMU-Förderung engagiert (SEAF Growth Fund, SEAF Transbalkan
SME Equity Fund). Ein Teil dieser Massnahmen ist regional definiert, d. h. Bulgarien ist
nur eines der Balkanländer, die davon profitieren.
Ein wichtiges Thema für die schweizerische Zusammenarbeit bleibt die bulgarische Annäherung
an die EU, wobei das vorgesehene Beitrittsjahr 2007, wie bereits erwähnt, etwas optimistisch
angesetzt erscheint 37 . Der schweizerische Koordinator hat dazu Ende 2002 eine
umfassende Analyse erstellt, welche drei mögliche Szenarien zur schweizerischen Unterstützung
nach 2005 entwirft. 38 Eine Mid-Term-Review des Landesprogramms 2001–2006 im
zweiten Semester 2003 bietet eine erste Möglichkeit, dieses Thema explizit aufzunehmen.
37 Bulgarien gehört zur Ländergruppe der 5. Erweiterung.
38 Capt, Georges (2002): Bulgaria in the perspective of the accession to European Union. Opportunities and limits for Switzerland
ODA. 2 Volumes. Sofia (in collaboration with Krassimir Detchev and Belin Mollov).
110

4.4.1.3 Liste der analysierten Projekte
Im Jahr 2002 befanden sich im Rahmen der schweizerischen Zusammenarbeit in Bulgarien
22 Projekte der Technischen Zusammenarbeit der DEZA und 4 Projekte des seco in der
Umsetzung. Das seco ist zudem, wie oben erwähnt, in der Investitions- und Handelsförderung
aktiv. In der folgenden Aufstellung der Sektoren des Landesprogramms der Schweizerischen
Unterstützung werden ausschliesslich diejenigen Projekte aufgeführt, welche im Rahmen
dieser Bilanz analysiert und in den folgenden Abschnitten vorgestellt werden. 39
Transversalthema „Bürger/Bürgerinnen und Demokratie“
Budget 2002: CHF 1'690'000
Ø „Community Forum Stara Planina and Support to Municipalities“
Dieses kurz Forum-Projekt genannte Vorhaben ist das umfangreichste innerhalb des
Transversalthemas.
Nachhaltiges Management natürlicher Ressourcen
Budget 2002: CHF 2'335'000
Ø „Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme (BSBCP)“
Grösstes und ältestes Vorhaben in diesem Bereich.
Ø „Bio Selena – Sustainable Agriculture in the Central Balkan“
mit Verweisen auf das vom seco durchgeführte Vorhaben „Establishment of Bulgarian
Biological Certification Company (Bio Cert)“
Gerechte und effektive soziale Dienste
Budget 2002: CHF 2'139'000
Dieser Sektor umfasst vor allem Projekte im Gesundheitsbereich. In der Fallstudie Bulgarien
konnte nur eine begrenzte Zahl Projekte erfasst werden. Es wurde entschieden den Gesundheitsbereich
deshalb nicht mit einzubeziehen, weil dieser Gegenstand einer eigenen
Studie 40 ist .
Günstige Rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft
Budget 2002: CHF 883’000
Ø „Trade Unions and Social Dialogue“
Ø „FAEL Foundation“. Dieses Projekt wird mit Verweisen auf das Projekt „Credit Commission“
(neu: „Collateral Fund“) besprochen.
Infrastruktur (seco)
Ø Modernisation Wastewater Treatment Plant of Plovdiv (PLOVDIV I), Budget 1995–2002:
CHF 7'500’000
Ø Pumping Station of Plovdiv North (PLOVDIV II), Budget 2000–2002: CHF 2’000’000
Diese zwei Massnahmen werden gemeinsam behandelt. Ausserdem wird das gesamte Vorgehen
des seco im Bereich Infrastrukturförderung diskutiert.
4.4.1.4 Fragestellung, Begriffe und Inhalt
Die Analyse des Fallbeispiels Bulgarien orientiert sich an der Fragestellung der Gesamtbilanz
(vgl. Kap. 3.2). Die Grundfragen sind, in welchem Ausmass die schweizerische Ostzusammenarbeit
den gesetzlichen Vorgaben und den daraus abgeleiteten seco- und DEZA-
Strategien entspricht, inwieweit sie die sich ändernden Herausforderungen des Transitionsprozesses
aufgreift und die in der Zusammenarbeit üblichen Standards erfüllt. Grundla-
39
Die Einteilung folgt der Gliederung des im „Annual Programme 2003“ enthaltenen Budgets. Diese Einteilung weicht z.T. von
der Darstellung des „Annual Programme 2003“ ab, die für die Mid-Term Review vom September 03 zusammengestellt wurde.
40
Vogel, Th. (2003): Bilan de la coopération suisse avec les pays de l’Europe de l’Est et de la CEI (1992–2002). Secteur de la
santé. Rapport final.
111

gen für die Bewertung von „Zielorientierung“ und „Relevanz“ sind insbesondere die gesetzlichen
Vorgaben und die Kernaufgaben der Zusammenarbeit gemäss Transitionsanalyse.
Diese Kernaufgaben umfassen u.a. den Aufbau von dauerhaften Institutionen und die Orientierung
an den Prioritäten des Partnerlandes, wozu in Bulgarien etwa prominent der angestrebte
EU-Beitritt gehört. Einige zentrale Begriffe werden hier in gekürzter Form rekapituliert.
„Effektivität“ bezieht sich auf die Zielerreichung der Projekte und Programme. Unter
„Nachhaltigkeit" wird vor allem der gesicherte Nutzenfluss nach Ende der Projektaktivitäten
verstanden, in zweiter Linie auch die langfristige, über Generationen hinausreichende Möglichkeit,
grundlegende Bedürfnisse zu befriedigen (z.B. durch den Erhalt einer intakten Umwelt).
„Kooperation“ bezieht die Zusammenarbeit mit lokalen, schweizerischen und internationalen
Partnern mit ein. Auf der lokalen Ebene gehören dazu auch der Einbezug von lokalen
Kompetenzen und Ressourcen, Partizipation und Ermächtigung sowie „Ownership“.
Die folgende Besprechung der Projekte enthält jeweils die Abschnitte „Projektgeschichte“,
„Relevanz und Zielorientierung“, „Effektivität und Nachhaltigkeit“, „Kooperation und Lernprozesse“
und „Schlussfolgerungen“. Bei einigen Projekten sind noch ergänzende Abschnitte
eingefügt, so etwa beim Projekt „Bio-Selena“, wo zusätzlich die Sicht und Lebensperspektive
der beteiligten Familienbetriebe thematisiert wird. Dieses Unterkapitel ist die Kurzfassung der
Untersuchung „Bulgaria – Rural Livelihood in Transition“ (Anhang 5). Anschliessend an die
Projektanalyse folgt je ein Abschnitt zur Zusammenarbeit seco-DEZA und zu den Zukunftsperspektiven
der Schweizerischen Zusammenarbeit angesichts des voraussichtlichen EU-
Beitritts von Bulgarien. Bei den abschliessenden Schlussfolgerungen steht das Kooperationsprogramm
insgesamt im Vordergrund.
4.4.2 Community Forum Stara Planina and Support to Municipalities
Transversales Thema des Schweizerischen Bulgarienprogramms ist „Bürger, Bürgerinnen
und Demokratie“ (citizen and democracy/citizen participation) 41 . Zum einen soll die Beteiligung
von Bürgern und Bürgerinnen in den öffentlichen Angelegenheiten in allen Bereichen
der Zusammenarbeit gefördert werden. Zum andern werden auch eigenständige Projekte mit
dieser Zielsetzung implementiert; zur Zeit sind dies die Förderung von Regionalverbänden 42 ,
das Referendumsprojekt und schliesslich das Projekt Gemeindeforen Zentral-Balkan (in der
Folge kurz Forum-Projekt genannt). Letzteres wird hier eingehender behandelt. Das Forum-
Projekt ist Glied einer eigentlichen „Projektfamilie“, die in die Anfänge der Kooperation zurückreicht.
Seine Vorgeschichte illustriert zentrale Aspekte der Transition der schweizerischbulgarischen
Zusammenarbeit exemplarisch und weist auf andere Projekte hin, die in diesem
Bericht vorgestellt werden. Deshalb wird die Vorgeschichte ausführlicher dargestellt. Das
Kapitel wird ergänzt mit einem Ausblick auf das Referendumsprojekt, das jüngste „Kind“ der
Projektfamilie.
4.4.2.1 Die Vorgeschichte – Zur Schweizerischen Zusammenarbeit in
der Region Zentral-Balkan
Gemeindeförderung Stara Planina 1993–1995
Im Auftrag der damaligen BZO hat die schweizerische Organisation Inter-Assist ab 1993 in
der Region Stara Planina im Zentralbalkan fünf Gemeinden 43 unterstützt. In Zusammenarbeit
mit schweizerischen Partnergemeinden aus dem Berner Oberland sind folgende Bereiche
gefördert worden: Gemeindeentwicklung, Spitalverwaltung und -aufbau, Infrastrukturverbes-
41 Im Landesprogramm 2000–2006 noch bezeichnet als cross-sectoral objective „promoting particiatory decision-making processes
through the creation of new dialogue platforms“.
42 Zwei Regionlaverbände sind 2002 anderen Sektoren zugeteilt worden.
43 In Bulgarien gibt es 283 Gemeinden, die meist eine städtische Kernsiedlung und umliegende Dörfer umfassen (ø 30'000 Einwohner).
Die fünf Projektgemeinden zählen zwischen 5’000 und 90'000 Einwohner.
112

serung und KMU. Eine in Sofia domizilierte bulgarische Koordinatorin hat die Implementierung
unterstützt. Das Projekt zeigte einige typische Merkmale der Frühzeit der schweizerischen
Ostzusammenarbeit, die als Zitate einer 1995 durchgeführten Projektevaluation wiedergegeben
werden: „sehr offene Zielformulierung“, „die Beziehungen bewegen sich bisher
auf der heiklen Grenze zwischen gutmeinendem Paternalismus und echter Verbindlichkeit“,
„die Förderung der Demokratisierung ist ein schwer zu fassender und schwer zu realisierender
Anspruch“. Das Evaluationsteam empfahl, die Ziele zu präzisieren, „Demokratisierung“
nicht mehr als Projektziel aufzuführen, die Projektaktivitäten zu konzentrieren, klarer zu unterschieden
zwischen Projekt- und Koordinationsaktivitäten von Inter-Assist und die Bedürfnisse
und Interessen der Beteiligten bei der Planung stärker zu berücksichtigen. Solche
Empfehlungen hätten auch auf andere Projekte dieser Frühphase der Zusammenarbeit angewendet
werden können. Die Evaluation bezeichnete die Gründung der Stiftung FAEL zur
Unterstützung von Kleinunternehmen als wichtigen Schritt der bulgarisch-schweizerischen
Zusammenarbeit: FAEL könne so langfristig Aufgaben vor Ort übernehmen, welche bisher
von der Schweiz aus gesteuert werden mussten.
Von der BZO zur AZO
Nach der Übernahme der BZO-Aktivitäten durch die DEZA (damals DEH) ab 1995 und deren
Reorganisation als AZO ist 1996 für vier im Zentralbalkan angesiedelte Projekte eine gemeinsame
Planungsplattform „Berggebietsentwicklung Stara Planina“ erarbeitet worden.
Dieser erste Versuch, Einzelprojekte in einem Programm zusammenzufassen, blieb vorerst
ohne grosse Wirkung. Zwei dieser Projekte sind auch in der Folge als weitestgehend eigenständige
Projekte weitergeführt worden (Bio Selena, vgl. Kap. 4.3.4; BSBCP, vgl. Kap.
4.3.3). Die beiden anderen, das Gemeindeförderungsprojekt und FAEL haben sich aus den
gemeinsamen Anfängen heraus selbständig weiter entwickelt. Zu FAEL (vgl. ausführlicher
Kap. 4.3.5) seien zwei in diesem Kontext relevante Bemerkungen angefügt. Zum einen war,
so der externe Evaluationsbericht 1998 „während einer im nachhinein sicher als zu lang zu
bezeichnenden Phase … der Kurs bei der AZO für die Akteure von Inter-Assist und FAEL
schwer erkennbar…“. Diese Bemerkung weist auf die (verständlichen) Reibungsverluste
beim Übergang des Kooperationsprogamms von der BZO zur AZO hin. Zum andern hat die
an die Evaluation 1998 folgende Diskussion schliesslich zu einer (schwierigen) Trennung
von Inter-Assist und FAEL geführt. Diese Trennung war symptomatisch für den Wertewandel
in der zweiten Phase der Zusammenarbeit. Der Übergang von einer schweizerisch gesteuerten
zu einer stärker bulgarisch-bestimmten Zusammenarbeit, die so genannte „Bulgarisierung“
der Kooperation, stand in dieser Phase im Vordergrund und forderte von schweizerischen
Projektpartnern, Kontrolle abzugeben und partnerschaftlicher zu agieren. Ähnliche
Prozesse (bei unterschiedlichem Ausgang) haben sich auch in anderen Projekten der Ostzusammenarbeit
abgespielt, bspw. einige Jahre später in Bulgarien beim Gemeindeförderungsprojekt
(„einer der schwierigsten Prozesse innerhalb der AZO“, so ein führender AZO-
Mitarbeiter).
Gemeindeförderung Stara Planina 1996–1998
In der zweiten Periode (1996–1998) wurden in drei Projektbereichen regionale Verbände gegründet,
der Regionale Spitalverband (1997), der Regionale Gemeindeverband (1997) und
der Regionale Tourismusverband (1997). Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen
werden, die Projektaktivitäten zu fokussieren und stärker auf die Bedürfnisse und Interessen
der bulgarischen Beteiligten abzustimmen. Eine Ende 1998 durchgeführte Evaluation attestiert
dem Projekt eine Vielzahl von lobenswerten Aktivitäten und Resultaten und erwähnt die
Gemeindepartnerschaften positiv. Erwähnt wird aber auch, dass die lokalen Partner noch
einen zu engen Kreis bilden, dass wenig in lokale Managementfähigkeiten investiert und
kaum lokale Experten eingesetzt worden seien. Die Zahl der eingesetzten Schweizer Experten
und Expertinnen sei hoch, das Budget ausgesprochen schweizlastig und einige Experten
hätten paternalistische Tendenzen gezeigt. Befragte bulgarische Beteiligte sind retrospektiv
der Ansicht, dass die ausgesprochen schweizerisch bestimmte Phase länger als
notwendig gedauert habe. Betont wird aber auch der hohe Wert der bei Besuchen in den
113

schweizerischen Partnergemeinden und im Austausch mit Experten und Expertinnen gewonnenen
Erfahrungen.
Unterstützung von Verbänden und Partnerschaften in Bulgarien 1998–2005
Die „Bulgarisierung“ wurde in der folgenden Übergangsphase weitergeführt. Inter-Assist zog
sich im Jahr 2000 u.a. aufgrund unterschiedlicher Ansichten zwischen ihr und der DEZA zurück.
Die ausschliesslich bulgarischen Mitarbeitenden des Projektbüros Inter-Assist Sofia
organisierten sich neu als „Balkan-Assist – Verband zur Förderung von Partnerschaft und
Bürgeraktivitäten“.
In der laufenden Projektphase (2002–2005) sind die Voraussetzungen für eine positive Entwicklung
der Verbände (ca. 70% des Budgets; Partnerschaften ca. 20%) besser als in der
vorangegangenen Dekade. Neu arbeitet das Kooperationsbüro in Sofia direkt mit den bulgarischen
Partnern zusammen. Im Projekttitel wird nicht mehr eine regionale Einschränkung
auf Stara Planina vorgenommen. Zudem ist 2001 in Bulgarien ein Gesetz über „Non-for-profit
Organisations“ in Kraft getreten, und lokale Behörden treten in Bulgarien mit grösserem
Selbstvertrauen (und Forderungen) auf. Die Erkenntnis hat zugenommen, dass etliche Aufgaben
effektiver regional gelöst werden können (regionales Tourismuskonzept, Abfallentsorgung)
und dass Regionalverbände ein stärkeres Gewicht haben bei umstrittenen Themen
wie der geplanten Reduktion der Spitäler oder der fiskalischen Dezentralisierung.
Die enge Bindung der Verbände zu den schweizerischen Partnern (und Finanzen) ist sowohl
deren Gedeih als auch Herausforderung zur Emanzipation. So haben bspw. zwar alle Verbände
Vision und Mission ihrer Organisation ausformuliert, dies laut Projektdokument aber
eher um den schweizerischen Partner zufrieden zu stellen, als um Mitglieder zu mobilisieren.
Damit ist die zentrale Schwierigkeit dieser Verbände angesprochen, mehr „Ownership“ zu
entwickeln und sich von der DEZA zu lösen. Dies ist eine der grossen Herausforderungen
der DEZA in Bulgarien. Für 2003 sind eine Reihe von Schritten vorgesehen, die zur stärkeren
Selbstständigkeit der Verbände führen sollen, und von denen eine weitere DEZA-
Finanzierung abhängig gemacht wird.
Die drei regionalen Verbände leisten fachlich gute Arbeit, die auch nachgefragt wird. Potenzial
besteht in der Mobilisierung von Freiwilligenarbeit. Zusätzliche Ressourcen, können in
bescheidenem Umfang generiert werden durch die Erweiterung der Mitgliederbasis und
substanzieller durch eine Ausweitung der Verrechnung von Dienstleistungen und die verstärkte
Teilnahme an Projektausschreibungen. Der von der DEZA provozierte Aufbruch der
Verbände hin zu verstärkter lokaler Verankerung und grösserer finanzieller Unabhängigkeit
ist richtig. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen möglicherweise auch Struktur und Organisation
der Verbände verändert werden.
Balkan Assist verfügt über ein beträchtliches Auftragsvolumen, und zwar überwiegend von
der DEZA: Unterstützung der Regionalverbände, der Gemeindepartnerschaften, des Forum-
Projekts und der Durchführung von Projekten für Dritte. Balkan Assist verfügt über einen
fachlich gut dotierten Vorstand, motivierte Mitarbeiter und eine erfahrene Direktorin. Mit dem
neuen Referendumsprojekt (vgl. unten) betritt die Organisation in der Demokratieförderung
die nationale Ebene. Sie besitzt das Potenzial diese Rolle noch auszubauen und sich schneller
von der Unterstützung der DEZA zu emanzipieren als die regionalen Verbände.
4.4.2.2 Forum-Projekt
Projektgeschichte
Das Forum-Projekt entspringt der Debatte um die Stärken und Schwächen der Gemeindeförderungsprojekte
in Stara Planina. Die Anregung der zweiten Evaluation (Ende 1998), Bürgerbeteiligung
und Dezentralisierung durch Gemeindeentwicklungsprojekte zu fördern, mündete
schliesslich im Forum-Projekt. Das Projekt ist im Jahr 2000 in den sechs Gemeinden
des Regionalen Gemeindeverbandes Stara Planina lanciert worden. An den Foren beteilig-
114

ten sich je nach Gemeinde sieben bis zehn verschiedene Gruppen wie bspw. Unternehmer,
Gemeindeverwaltung, Tourismus, Gesundheit, Kultur und Erziehung, NGOs, Jugend. In einer
Serie von etwa zehn Sitzungen innerhalb eines Jahres wurden gemeinsam festgelegte
Themen mit der Hilfe eines externen Beraters (als Moderator) diskutiert. Die Foren formulierten
Empfehlungen zuhanden der lokalen Behörden und Verwaltung und identifizierten Projekte,
die durch ein schweizerisch-bulgarisches Projektkomitee zur Durchführung empfohlen
wurden. Balkan Assist begleitete den Forumsprozess in Zusammenarbeit mit dem Kooperationsbüro
und externen Moderatoren und Experten ebenso wie die Durchführung der Projekte.
In einer ersten Phase sind in den sechs Gemeinden 45 Projekte bewilligt worden, zu deren
Finanzierung das Forum-Projekt von weniger als 10'000 BGN 44 (23 Projekte) bis zu über
60'000 BGN (3 Projekte) beigetragen hat, was durchschnittlich 55 % der totalen Kosten inklusive
Arbeit deckte. Die meisten Projekte entfielen auf die drei Bereiche Soziales, Tourismus
und Infrastruktur. Soziale, kulturelle und wirtschaftlich orientierte Gruppen und Institutionen,
kleine NGOs und Interessengruppen haben gut 60 % der Projekte durchgeführt, in den
übrigen sind die Gemeinden als Projektträger aufgetreten.
In der zweiten Hälfte 2002 ist die zweite Projektphase angelaufen. Die Projektregion wurde
ausgedehnt, und so wurden auch ärmere Distrikte mit einbezogen. Neu müssen sich die
Gemeinden für eine Teilnahme bewerben; das Projektkomitee hat nur noch beratende Funktion.
Die Entscheidung, welche der ausgearbeiteten Projektvorschläge zu implementieren
sind, wird vom Forum selbst an seiner letzten Sitzung gefällt. Der Bewerbungsprozess bewirkt,
dass das Forumsverfahren auch in den nicht aufgenommenen Gemeinden bekannt
wird. Jede teilnehmende Gemeinde hat einen beträchtlichen Beitrag zu leisten an die gemeinsam
mit dem Projekt zum voraus festgelegte Summe, die insgesamt für priorisierte Projekte
zur Verfügung steht. Balkan-Assist unterstützt weiterhin die Durchführung der Forumsprozesse
methodisch und organisatorisch, neu übernimmt aber eine andere bulgarische
NGO, die FLGR (Foundation for Local Government Reform), die Unterstützung der Projektplanung
und -durchführung.
Relevanz und Zielorientierung
Das Forum-Projekt leistet einen wesentlichen Beitrag zum im Bundesbeschluss zur Ostzusammenarbeit
(1995) aufgeführten Oberziel „Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit
und der Menschenrechte sowie Aufbau und Festigung des demokratischen Systems“, insbesondere
zu den in den Erläuterungen erwähnten Bereichen „Ausbau und Pluralisierung des
gesellschaftlichen Dialogs“, „Festigung einer zivilen Gesellschaft“ und „Überwindung der
Zwangsorganisation der Gesellschaft“.
Das Forum-Projekt trägt zur nachhaltigen Förderung menschlicher und sozialer Potenziale
bei und erfüllt damit eine der vier zentralen Forderungen aus der Transitionsanalyse. Weniger
klar ist, ob das Projekt die übergeordnete Ausrichtung der Landespolitik reflektiert (dies
eine weitere Forderung der Transitionsanalyse). Denn faktisch gilt die Aufmerksamkeit der
Zentralregierung der Schnittstelle zwischen nationaler und internationaler Ebene, insbesondere
den Konditionalitäten eines möglichen EU-Beitritts, aber auch der Bretton Woods Institutionen.
Die Förderung der Partizipation und des Dialogs der Bürger und Bürgerinnen mit
Verwaltung und Behörden auf regionaler und lokaler Ebene ist deshalb aus der Sicht des
bulgarischen Staates kaum eine prioritäre Aufgabe. Andererseits ist in der bulgarischen Administration
ein Dezentralisierungsprozess eingeleitet worden, der sich auf lokale Kompetenz
und Kapazität abstützen muss, wenn er nicht zu einer Übung in „Dekonzentration“ degenerieren
soll. Auch deshalb bewertet das Bilanzteam das Forum-Projekt als sehr relevant. Unmittelbar
nach der sozialistischen Periode waren gemeinschaftliche „freiwillige“ Aktivitäten
verpönt, individuelles Streben en vogue. Seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre setzt eine
Rückbesinnung auf gemeinschaftliche Interessen und auch Freiwilligenarbeit ein. Das Forum-Projekt
unterstützt diese Tendenz. Es stimuliert Bürgerinnen und Bürger zur Zusammenarbeit
innerhalb und zwischen gesellschaftlichen Gruppierungen und trägt so zum Auf-
44 BGN=Bulgarische Lewa; BGN 1entspricht etwa CHF 0.80 (2003).
115

au formeller und informeller Institutionen und zur Bildung von Sozialkapital in der bulgarischen
Gesellschaft bei. Bulgarische Experten und Expertinnen bezeichnen es als einzigartiges
Projekt für Demokratieförderung und Bürgerbeteiligung, ein Bereich in dem die Schweiz
einen komparativen Vorteil habe, glaubwürdig wirke und in dem sie deshalb in Bulgarien eine
bedeutende Rolle einnehmen könne. Auch wenn partizipative Entscheidungsprozesse auf
der lokalen Ebene den EU-Annäherungsprozess nicht direkt fördern, entsprechen sie doch
den Bedürfnissen grosser Teile der bulgarischen Bevölkerung ebenso wie den Zielen der
schweizerische Zusammenarbeit.
Effektivität und Nachhaltigkeit
Das Forum-Projekt hat innert kurzer Zeit erstaunliche Resultate erzielt. Innert 2 Jahren sind
in der ersten Phase Forumsprozesse mit zahlreichen Beteiligten (jeweils zwischen 50 und 80
Teilnehmer) in sechs Gemeinden durchgeführt, 45 Projekte bewilligt und fast alle bereits abgeschlossen
worden. In der zur Zeit laufenden zweiten Phase sind über zehn Gemeinden
beteiligt. Neben diesen sichtbaren Outputs werden durch die Foren auch demokratische
Praktiken wie Partizipation, transparentes Verhandeln, der Aufbau von Gruppen und der Dialog
und das Verständnis zwischen Behörden sowie Verwaltung einerseits und Interessengruppen,
Bürgern und Bürgerinnen andererseits gefördert, und es werden lokale Kapazitäten
zur Projektidentifikation, -planung und – implementation aufgebaut. Während für die meisten
an den Forumsprozessen Beteiligten, handfeste und in kurzer Zeit zu realisierende Projekte
im Vordergrund stehen, sind für die DEZA vor allem die ausgelösten Prozesse und die
Verbreitung von demokratischen Praktiken von Bedeutung. Zwei befragte Bürgermeister hingegen
schätzen beide Komponenten als wichtig ein.
Die Nachhaltigkeit der realisierten Projekte kann erst zu einem späteren Zeitpunkt beurteilt
werden, gleiches gilt für die institutionelle Dauerhaftigkeit der beteiligten Gruppen und Institutionen.
Schon jetzt kann aber vermutet werden, dass nicht alle dieser Projektgruppen in einigen
Jahren noch bestehen werden (und wohl auch nicht sollten). Wichtiger aber scheint unter
dem Nachhaltigkeitsaspekt, dass die eingeübten demokratischen Praktiken nachhaltig
wirken und sich auch verbreiten. Zu diesen beiden Punkten gibt es sehr ermutigende Hinweise.
Ø Eine Gruppe von 143 an den Forumsprozessen beteiligten Personen schätzte Potenzial
und Wirkung von Bürgeraktionen und NGOs stark signifikant positiver ein als eine repräsentative
Stichprobe von Bulgarinnen und Bulgaren (siehe Kasten). 45
Ø An Forumprojekten beteiligte Gruppen setzen ihre neu erworbenen Fähigkeiten dazu ein,
weitere Aktivitäten zu entwickeln und Projektgesuche an andere Organisationen einzureichen.
Ø Der Dialog zwischen Behörden und Bürgern und Bürgerinnen und das Verständnis für
die Anliegen und Zwänge der anderen Seite haben sich verbessert.
Ø Die Multiplikatorwirkung ist ausgezeichnet. Andere Organisationen und Gemeinden verwenden
den Ansatz und/oder gehen das Kooperationsbüro und am Projekt beteiligten
Moderatoren diesbezüglich um Unterstützung an. Der Ansatz wurde und wird auf Einladung
an nationalen und internationalen Tagungen im Balkan vorgestellt.
45
UNDP (2001): Bulgaria. National Human Development Report. Citizen Participation in Governance – From Individuals to Citizens.
116

Zitate und Angaben zum Forum-Projekt
Projektgruppe X
„Wir sind stolz auf das, was wir gelernt haben, dass wir die angestrebten Ziele erreichen
konnten und wir haben jetzt das Bewusstsein, dass wir über Potenzial, Ideen, Einfallsreichtum
und Methoden verfügen, um Projekte durchzuführen, auch ohne Hilfe vom Staat.“
Die Gruppe betont weiter dass neben den materiellen Inputs vor allem wichtig war, dass sie
Methoden der Projektplanung und –implementierung kennen gelernt haben. Sie hat sich in
der Zwischenzeit als kleine NGO organisiert und weitere Unterstützung von einer Stiftung
erhalten.
Bürgermeister Y
Das Forum hat Bürgern und Bürgerinnen erstens eine offizielle Gelegenheit gegeben zu
sagen, was sie denken, und zweitens Ideen zu postulieren und zu realisieren.
Sehr gut, dass alle Projektideen im Forum von Bürgern und Bürgerinnen gekommen
sind.
Wichtig ist der Wandel in den Denkweisen, der mit einem kleinen materiellen Input
herbeigeführt wird; Aktivitäten werden generiert, welche Erfahrungen und Know-how
vergrössern.
Für mich als Bürgermeister ist die Aufgabe leichter geworden, denn die Diskussion von
Problemen erhöht auch das Bewusstsein für Aufgabe und Schwierigkeiten der Behörden.
Wir haben in den vergangenen acht Jahren mit vielen Gebern Projekte gemacht, die
Schweizer Projekte waren am nützlichsten und haben am meisten Leute aktiviert.
Mir ist Partnerschaft wichtig, nicht Hilfe.
Bürgermeister Z
Das Forum bietet den Behörden die Gelegenheit zu zeigen, dass sie bereit sind, zu
diskutieren, zuzuhören und Entscheide gemeinsam zu treffen.
Das Projekt interessiert junge Leute und gibt ihnen eine Perspektive.
Die Beteiligten haben auch gelernt, dass harte Arbeit und gute Informationsbeschaffung
notwendig sind, um einen Vorschlag zu machen.
Viele der Empfehlungen aus dem Forum haben wir umgesetzt, teils auch gegen den
Widerstand der Administration.
Wir wollen die Bürgerbeteiligung auch ohne Schweizer Unterstützung weiterführen.
Projekt Stadtpark
Die Wiederherstellung des Stadtparks hat auch Spenden von privaten Unternehmen ausgelöst
(Garderobegebäude bei den neuen Sportplätzen, Sitzgelegenheiten), Schulkinder sind
beim Aufräumen einbezogen worden ebenso wie Arbeitslose aus einem Einsatzprogramm.
Die „Befreiung“ des Stadtparks von Ziegen, Kühen, Unrat und Unkraut zeigt seismographisch
den Zustand der Gemeinde auf, zeigt, dass die Gemeinde ihren öffentlichen Raum
wieder in den Griff nimmt.
117

UNDP-Umfrage 46
Gründe für die Nicht-Beteiligung an Bürgeraktionen Nationale Gruppe Forumsgruppe
(%-Zustimmung) (n=1161) (n=143)
„Niemand wird uns anhören“ 86 28
„Wir fühlen uns nicht kompetent, die Verwaltung 71 33
zu beeinflussen „
„Ich weiss nicht an wen ich mich wenden soll“ 52 12
„Wir wissen nicht wie wir uns organisieren sollen“ 65 41
„Solche Aktivitäten können von einigen wenigen 75 63
für ihre eigenen Interessen ausgenützt werden“
Kooperation und Lernprozesse
Da das Forum-Projekt zu einem grossen Teil aus Kooperation und Lernen besteht, gibt es
den bisherigen Ausführungen nicht mehr viel beizufügen. Offensichtlich bezieht das Forum-
Projekt lokale Ressourcen und Kompetenzen mit ein, es fördert lokale Initiativen und begünstigt
„Ownership“. Das Forum-Projekt hat für die Durchführung einzelner Teilprojekte mit
anderen Projekten der bulgarisch-schweizerischen Kooperation zusammengearbeitet. Das
Projekt lernt schnell, die Auswertung der Stärken und Schwächen der ersten Forumsrunde
ist unverzüglich in die Gestaltung der zweite Runde eingeflossen. Bereits wird über wesentliche
Weiterentwicklungen für eine dritte Runde gesprochen, wie bspw. den stärkeren Einbezug
von NGOs. Der innovative Ansatz führt zu einer hohen Visibilität in Presse und Öffentlichkeit
und damit auch zu vielen Beziehungen. Das zeigt sich auch darin, dass das Forum-
Projekt eine hervorragende Gruppe als Moderatoren hat gewinnen können. Die jetzige Phase
wird begleitet von einem hochkarätige Policy Advisory Committee, welches auch Vorsteher
wichtiger parlamentarischer Kommissionen umfasst. Damit können Erkenntnisse und
Erfahrungen auf einer Ebene einfliessen, die für den Politikdialog zu Bürgerbeteiligung und
Dezentralisierung der Verwaltung sehr zentral ist.
Folgerungen
Hin und wieder trifft man in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit auf ein Projekt,
das begeistert, weil Begriffe wie Partizipation, Dialog, Nachhaltigkeit, Demokratieförderung,
Multiplikatoreffekt oder Mainstreaming bemerkenswert konkret werden. Das Forum-Projekt
ist so ein Projekt, ein Projekt auch, welches die direkt und indirekt Beteiligten sehr positiv
einschätzen, und das, auch dies ein positives Indiz, viele Mütter und Väter und noch mehr
Patinnen und Paten hat. Was bleibt zu tun?
Es kann nicht Projektziel sein, selber in sämtlichen 283 bulgarischen Gemeinden Forumsprozesse
zu initiieren. Also gilt es zu überlegen, wie dies zu erreichen wäre. Mögliche Stichworte
sind: Kontinuierliche Erfahrungsaufarbeitung und -verbreitung; Ausbildung von Moderatoren
für Forumsprozesse, ein flexibles Zentrum als Inkubator für Ideen zur partizipativen
Entscheidungsfindung, zur Demokratieförderung, zur Dezentralisierung und als Ausbildungszentrum
für Moderatoren, Behördenmitglieder, Angehörige von Bürgergruppen und NGOs;
usw. Innerhalb des bulgarisch-schweizerischen Kooperation gilt es zudem das transversale
Thema „Bürger/Bürgerinnen und Demokratie“ zu stärken und die Forumserkenntnisse und -
erfahrungen noch stärker in die anderen Projekte 47 einfliessen zu lassen.
46
UNDP a.a.O.
47
So lassen sich z.B. Erfahrungen und Konzepte in die Bürger- und Gemeindebeteiligung in der Implementierung und dem
Management von Naturreservaten einbringen.
118

4.4.2.3 Ausblick – Das „Referendum und Initiative“-Projekt
Im Umkreis von Balkan-Assist und den am Forum-Projekt beteiligten Moderatoren ist die
Idee entstanden, das „Referendum und Initiative“-Projekt in die Wege zu leiten. Damit sollen
die Möglichkeiten für eine direkte Bürgerbeteiligung über eine Optimierung der bestehenden
gesetzlichen Grundlagen verbessert werden. Dazu sind unter anderem zwei Testreferenden
in den Städten Sevlievo und Elena durchgeführt und Erfahrungen aus der Schweiz in Zusammenarbeit
mit bernerischen Gemeinden und dem Kanton Bern analysiert worden. Auf
dieser Basis sind konkrete Vorschläge erarbeitet und führenden Parteien und Parlamentsmitgliedern
unterbreitet worden. Bemerkenswert ist, dass die bulgarischen Beteiligten dieses
Projekt als das ihre betrachten, für welches sie zwar die DEZA um Unterstützung angegangen
sind, das aber bulgarisch konzipiert wurde. Damit hat die vor zehn Jahren initiierte, lokal
begrenzte, schweizlastige und mit viel Auf und Ab verbundene Gemeindeförderung in Stara
Planina zumindest mittelbar, über die Regionalverbände, Balkan Assist und das Forum-
Projekt zu einem bulgarisch bestimmten Projekt auf nationaler Ebene geführt, welches wichtige
Anstösse zur Demokratieförderung auslösen kann. Was nicht heissen soll, dass in der
hier vorgestellten „Projektfamilie“ der stärkere Einbezug lokaler Bedürfnisse und Interessen
nicht reichlich spät erfolgt ist.
4.4.3 Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme
(BSBCP)
Projektgeschichte
Das Bulgarian Swiss Biodiversity Conservation Programme (BSBCP) ist im Juli 1994 angelaufen
und befindet sich mitten in der dritten Phase (Juli 2001 – Juni 2004). Ziel des BSBCP
ist es, die Erhaltung der Biodiversität und die nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen
in den sechs Projektregionen zu unterstützen. BSBCP will beitragen zur Ausdehnung des
Netzwerks von Naturschutzgebieten, der Erstellung von Nutzungsplänen und zum Management
der Schutzgebiete (1); zur Leistungsfähigkeit und institutionellen Stärkung der Partner
(2); zum Umweltbewusstsein in der Öffentlichkeit (3) sowie zur Einkommensgenerierung im
Kontext des Managements natürlicher Ressourcen (4). Dazu wird eng mit den betroffenen
Stellen der zentralen und regionalen Verwaltung und der Zivilgesellschaft zusammengearbeitet.
Für die Steuerung und Koordination des mit sechs regionalen Projekten relativ komplexen
Programms ist das Progammbüro in Sofia zuständig. In Bulgarien ist das Ministerium für
Umwelt und Wasser offizieller Partner und Unterzeichner des Memorandum of Understanding,
weiter ist das Ministerium für Land- und Forstwirtschaft involviert. Wichtige NGO Partner
sind der bulgarische Vogelschutzverband und der Wilderness Fund. Weitere Partner sind
lokale NGOs, Gemeindeverwaltungen und Schulen. Die Schutzgebiete umfassen Berg- und
Feuchtgebiete, wobei in letzteren der Vogelschutz eine herausragende Rolle einnimmt. Pro
Natura, in Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Vogelschutz SVS, wurde von der DE-
ZA als Regieträger für die Implementierung von BSBCP beauftragt.
Anders als bei anderen in der Frühphase der bulgarisch-schweizerischen Zusammenarbeit
entstandenen Projekten war die Beteiligung der bulgarischen Partner bei der Projektidentifikation
gross. Im Anschluss an eine Identifikationsmission sind im November 1993 sieben von
zehn von Regierungsstellen und NGOs vorgeschlagene Projekte für die erste Projektphase
(1994–1997) ausgewählt worden. Mit ein Grund der hohen Zahl von Projekten bei einem
doch bescheidenen Volumen (1,8 Mio. Verpflichtung) war die als relativ gering veranschlagte
Absorptionsfähigkeit der bulgarischen Partner. In der ersten Phase standen Bestandesaufnahmen
und wissenschaftliche Aktivitäten im Vordergrund sowie die Erarbeitung von Managementplänen
für die Schutzgebiete. Eine 1997 durchgeführte Evaluation empfahl auf eine
stärkere Beteiligung der bulgarischen Verwaltung hinzuwirken, Programm- und Projektebene
119

wirksamer zu trennen und erstere zu stärken sowie die finanzielle und institutionelle Nachhaltigkeit
zu verbessern. Die zweite Phase (1998–2000) hat insbesondere die Zusammenarbeit
mit verschiedenen Partnern auf der regionalen Ebene intensiviert (Multi-Stakeholder Approach),
regionale Foren, Informations- und Besucherzentren etabliert und Aktivitäten zugunsten
der Schutzgebiete durchgeführt.
Verzögerungen im Gesetzgebungsprozess haben dazu geführt, dass die Managementpläne
für die Schutzgebiete grösstenteils erst in der dritten Phase (2001–2004) bewilligt wurden. Im
Verlauf der drei Phasen sind einige Teilprojekte abgeschlossen worden und eine Region neu
dazugekommen (Pirin-Nationalpark). In der laufenden Phase wird weiter eine noch stärkere
lokale Verankerung der regionalen Projekte angestrebt, eine Konzentration auf die vier erfolgversprechendsten
Projekte eingeleitet (mit Phasing-out Strategien für die anderen zwei)
und die schon vorher eingeleitete Verschiebung der Befugnisse von den schweizerischen zu
den bulgarischen Partnern weitergeführt.
In diesem letzten Punkt ist BSBCP ein getreues Ebenbild der Entwicklung der bulgarischschweizerischen
Zusammenarbeit in der vergangenen Dekade. Auf der fachlichen Ebene
haben sich bulgarische und schweizerische Fachleute gefunden, die sich als Personen mit
ähnlichem Wissen und Motiven (Naturschutz, Vogelschutz) als Partner schätzten und respektierten.
Auf der Projektmanagement-Ebene hingegen wurden vorab in der ersten Phase
die Entscheidungen von den schweizerischen Partnern gefällt und vom Programmbüro in
Sofia sowie den regionalen Partnern umgesetzt. Mit der Gründung der BSBCP-Stiftung bulgarischen
Rechts ist am Ende der ersten Phase ein Prozess zur Verschiebung der Entscheidungsbefugnisse
eingeleitet worden, der in der zweiten Phase mit der Stärkung des Programmbüros
weitergeführt worden ist. In der laufenden dritten Phase werden von BSBCP
auch Drittmittel akquiriert und es wird die Zusammenarbeit mit anderen Gebern verstärkt.
Vor allem aber hat die Stiftung BSBCP seit Januar 2003 Pro Natura als Regieträger abgelöst.
Berater aus dem Umkreis von Pro Natura und dem Schweizerischen Vogelschutz SVS
nehmen neu unterstützende Funktionen war. Zudem wird der bisher aus zwei schweizerischen
Mitgliedern bestehende Stiftungsrat ergänzt mit bulgarischen Mitgliedern, welche die
Mehrheit bilden werden. Damit wird eine wichtige Voraussetzunge geschaffen für eine über
die Phase der schweizerischen Unterstützung herausreichende Dauerhaftigkeit von BSBCP.
Relevanz und Zielorientierung
Das BSBCP ist in Bezug auf die Ziele sowohl der schweizerischen Zusammenarbeit (Unterziel
Schutz der Umwelt) wie auch der bulgarischen Situation und Prioritäten sehr relevant.
Der Artenreichtum der bulgarischen Fauna und Flora nimmt europaweit eine Spitzenstellung
ein. Auch ist Bulgarien Etappe einer der global wichtigsten Vogelwanderrouten. Bulgarien hat
etliche internationale Konventionen unterzeichnet – wie die Konvention zur Biodiversität
(1992 in Rio initiiert) oder die Ramsar Konvention zum Schutz von Feuchtgebieten – und im
Jahr 1994 eine nationale Strategie zum Schutz der Biodiversität verabschiedet. BSBCP hat
diese Strategie als Grundlage bei der Auswahl der regionalen Projekte verwendet und trägt
mit seinem Programm wesentlich dazu bei, dass Bulgarien die unterzeichneten internationalen
Konventionen erfüllen kann. In den Worten der stellvertretenden Umweltministerin war
BSBCP „the right thing at the right time“. Auch habe die Arbeit von BSBCP zur Formulierung
der bulgarischen Politik für Naturschutzgebiete beigetragen. Ausdruck dieser engen Kooperationsbeziehung
ist auch, dass die DEZA angefragt worden ist, die Erstellung des Managementplans
für den Nationalpark Pirin zu unterstützen. Obwohl gemäss Kapitel 22 „Umwelt“
des Acquis Communautaire der EU verschiedene gesetzgeberische Massnahmen (und deren
Umsetzung) noch zu vollziehen sind, bestehen kaum EU-Programme für die Förderung
des Naturschutzes. Auch deshalb ist der Beitrag des BSBCP relevant und trägt dazu bei,
dass das Kooperationsbüro in Sofia BSBCP als eines von vier DEZA-Projekten bezeichnet,
die einen substantiellen Beitrag für die Annäherung von Bulgarien an die EU liefern (ohne
dass dies je als explizites Programmziel formuliert oder als intendiertes Hauptprodukt bezeichnet
worden wäre). Auch die in der Transitionsanalyse entwickelte These, dass die Zusammenarbeit
humane und soziale Potenziale, die Umwelt und Institutionen stärken soll, löst
120

BSBCP ein. Mit dem Transitionsprozess hat sich auch BSBCP verändert bzw. auf diesen
reagiert. Zu erwähnen sind hier insbesondere die verstärkte Zusammenarbeit mit dem Umweltministerium,
aber auch mit der lokalen Bevölkerung und den Gemeinden sowie die Kompetenzverschiebung
zugunsten der bulgarischen Partner.
Effektivität und Nachhaltigkeit
BSBCP hat die gesetzten Ziele in grossem Umfang erreicht (vgl. dazu Evaluationsberichte
und Projektdokumente). Einige Resultate des BSBCP bis Ende der zweiten Phase sind: Vorbereitung
von acht Managementplänen für Naturschutzgebiete und Nationalparks, Vergrösserung
des Netzwerk der Schutzgebiete, Eröffnung von vier Informationszentren, teils verbunden
mit Vogelbeobachtungsstellen, Weiterbildung und Unterstützung der NGO-Partner
und der regionalen Inspektorate des Umweltministeriums, Aufbau von hoch motivierten und
effizienten Projektteams, Öffentlichkeitsarbeit. Dass dafür oft mehr Zeit benötigt wurde als
vorgesehen, entspricht dem allgemeinen Muster der Erwartungen/Realität im Transitionsprozess.
So ist beispielsweise der für die Bewilligung und Umsetzung der Managementpläne
für Naturschutzgebiete essentielle Protected Area Act statt wie geplant 1994 erst 1998 verabschiedet
und 2000 revidiert worden.
Damit dauert die Schweizer Präsenz länger als vorgesehen und läuft Gefahr, als permanente
Anwesenheit missverstanden zu werden. Das Potenzial in und um die Naturschutzgebiete
Einkommen zu generieren (Ökotourismus, Souvenirs, Gebühren in Vogelbeobachtungszentren
etc.) ist bisher kleiner als erwartet. Begrenzt ist auch die Kapazität der beteiligten NGOs,
Eigenmittel via Beiträge zu generieren.
Damit ist zentral die Frage des Aufbaus von dauerhaften Organisationen angesprochen.
Zwar sind die bedeutendsten NGOs in Bulgarien im Umwelt- und im Sozialbereich aktiv. Viele
Menschen in Bulgarien sind eng mit der Natur verbunden, vermögen sich aber für den
Schutz der Vögel eher zu begeistern als für die abstraktere Erhaltung der Biodiversität. Vor
allem aber sind die meisten Menschen primär mit der Sicherung eines Basiseinkommens
beschäftigt und so weder willens noch in der Lage, sich für diese Belange pekuniär einzusetzen.
So zählt der bulgarische Vogelschutzverband, eine bekannte NGO und wichtige BSBCP
Partnerorganisation, maximal 3000 Mitglieder (von denen zur Zeit wegen interner Zwiste nur
noch 1000 zahlende Mitglieder sind). Dennoch darf erwartet werden, dass BSBCP, wenn
auch langsamer als erhofft, nachhaltige Wirkungen im institutionellen Bereich erzielen wird.
Bei allmählichem Wirtschaftswachstum ist anzunehmen, dass eine zunehmende Zahl von
Bulgaren NGOs im Umweltbereich unterstützen werden. Zudem fördert BSBCP die Management-
und Planungskompetenzen der Partner und trägt auch auf diesem Weg dazu bei,
dass deren Fähigkeit Projektunterstützungen zu akquirieren weiter erhöht wird. Die laufende
„Bulgarisierung“ der Stiftung BSBCP, ebenso wie die langjährige Zusammenarbeit mit dem
Ministerium für Umwelt und Wasser und dessen regionalen Vertretern, bilden eine wichtige
Voraussetzung für eine permanente und in Zukunft weniger von einer schweizerischen Unterstützung
abhängigen Verankerung von Biodiversitätsanliegen in Bulgarien. Auch von den
bisher verabschiedeten Managementplänen kann eine langfristige Wirkung erwartet werden
– sofern sie denn auch in Zukunft um- und durchgesetzt werden. Als Knackpunkt aber bleibt
bestehen, wie die Dauerhaftigkeit der BSBCP Aktivitäten gewährleistet werden kann, wenn
der geplante Rückbau der schweizerischen Unterstützung einsetzen wird. Positiv zu vermerken
ist, dass die Mittel des Umweltministerium aufgestockt wurden. Das Budget 2003 ist gegenüber
dem Vorjahr fast verdoppelt worden, wobei Abfall und Wasser die gewichtigsten
Posten sind. Auch bieten die EU-Programme „Natura 2000“ und „Emerald“ Möglichkeiten,
die es zu nutzen gilt.
Kooperation und Lernprozesse
BSBCP ist kein Inselprojekt, sondern unterhält ein vielfältiges Netz von Kooperationsbeziehungen
mit NGOs, staatlichen Stellen, Gemeinden, Schulen, lokaler Bevölkerung und anderen
Projektorganisationen. Die Ausgestaltung und, noch ausgeprägter, die Durchsetzung der
Managementpläne für die Schutzgebiete bedingen eine enge Zusammenarbeit mit staatli-
121

chen Stellen, den regionalen Vertretern des Umweltministeriums bzw. des Forst- und Landwirtschaftsministeriums.
Diese Zusammenarbeit hat sich in den letzten Jahren verbessert.
Sowohl die NGOs wie auch die staatlichen Vertreter haben ihre Positionen angenähert. Die
Zusammenarbeit ist im besuchten Projekt im Rhodopengebirge ausgezeichnet, in anderen
Regionen gut, für zwei Regionen wird sie in Projektberichten als verbesserungsfähig taxiert.
Von den beteiligten NGOs wird die DEZA/BSBCP als ein Partner geschätzt, der flexibel
agiert, keine hohen administrativen Hürden setzt, verlässlich ist und zu einem frühen Zeitpunkt
im Bereich Biodiversität aktiv wurde. Kritisch bemerkt wird der Wechsel von NGO-
Mitgliedern auf BSBCP-Stellen. Hier gilt immerhin anzumerken, dass, anders als bei anderen
akademischen Arbeitsfeldern, die gut qualifizierten BSBCP-Mitarbeitenden kaum ins Ausland
abwandern.
Ein kritischer Punkt bleibt die mangelnde lokale Verankerung von BSBCP. Die Managementpläne
sind in etlichen Projektregionen auf starken lokalen Widerstand gestossen. Dies
aus zwei Gründen. Zum einen sind BSBCP-Mitarbeitende teilweise zuwenig geübt oder fähig,
ihre Anliegen adäquat und populärwissenschaftlich zu begründen. Häufig werden sie,
wie auch NGO- und Regierungsvertreter, als Aussenseiter aus der Hauptstadt wahrgenommen,
denen vorerst mit Misstrauen begegnet wird, welches auch Ausdruck so mancher enttäuschter
Erwartung und der wachsenden Zentrum-Perihpherie-Disparität im Verlauf der
vergangenen Dekade ist. Zum andern bestehen lokale Interessenkonflikte, zwischen Naturschutz
einerseits und Landwirtschaft, (teils illegal operierenden) Holzproduzenten und Bauträgern
andererseits.
Regionale Foren, partizipative Managementprozesse, die dezentrale Planung der laufenden
Projektphase und Öffentlichkeitsarbeit sind wichtige Elemente von BSBCP, welche die lokale
Akzeptanz verbessern. In der Region Strandja wird zudem geplant, zur Konfliktlösung mit
der Unterstützung des Forum-Projekts einen Forumsprozess durchzuführen. Auch zu anderen
Projekten der DEZA aber auch zu UNDP/GEF und USAID bestanden oder bestehen enge
Kontakte und fallweise Kooperationsbeziehungen.
Mit einer engeren Zusammenarbeit von seco und DEZA könnten Synergien erzielt werden.
seco-Projekthilfe könnte gezielt in Regionen oder Gemeinden eingesetzt werden, welche
aufgrund von Nutzungsbeschränkungen wirtschaftliche Konzessionen erbringen sollen.
Zum Thema Schutzgebiete ist im BSBCP eine kritische Masse an Wissen generiert worden,
welche es ermöglicht, fallweise zum Politikdialog beizutragen. In der Medien- und Öffentlichkeitsarbeit
sowie beim Monitoring und wohl noch weiteren Bereichen besteht Potenzial für
mehr Koordination und Erfahrungsaustausch innerhalb von BSBCP.
Folgerungen
Ø Entscheidungskompetenzen sind im Rahmen des BSBCP in der vergangenen Dekade
aus der Schweiz nach Bulgarien verschoben worden. Dies widerspiegelt die Entwicklung
der bulgarisch-schweizerischen Zusammenarbeit insgesamt und ist eine notwendige Bedingung
für die Dauerhaftigkeit des Programms.
Ø BSBCP leistet, bezogen auf die Zielsetzung der schweizerischen Zusammenarbeit und
die Folgerungen der Transitionsanalyse, einen thematisch relevanten Beitrag, der Bulgarien
bei der Erfüllung unterzeichneter internationaler Konventionen und der Annäherung
an die EU unterstützt.
Ø BSBCP hat die gesetzten Ziele in grossem Umfang erreicht und zur Festigung von im
Umweltbereich aktiven Partnerorganisationen beigetragen. In einer Reihe von Naturschutzgebieten
sind wichtige Voraussetzungen für eine dauerhafte Sicherung der erzielten
Ergebnisse erreicht worden. In anderen Gebieten hingegen bestehen noch Interessenkonflikte,
welche eine Prognose unsicher machen. Die Stiftung BSBCP, eine Stiftung
bulgarischen Rechts, in der noch im Jahr 2003 bulgarische Stiftungsräte die Mehrheit bil-
122

den werden, erhöht die Chancen, auch andere Geber anzuziehen. Bisher erwies es sich
als schwierig, in einem grösseren Umfang Eigenmittel zu generieren. Für eine nachhaltige
Wirkung von BSBCP gilt es deshalb, rechtzeitig Strategien zu entwerfen.
Ø BSBCP unterhält ein vielfältiges Netz von Kooperationsbeziehungen mit NGOs, staatlichen
Stellen, Gemeinden, Schulen, lokaler Bevölkerung und anderen Projektorganisationen.
Potenzial zur Verbesserung besteht vor allem im Dialog mit der lokalen Bevölkerung
und im Austausch von nicht-fachspezifischen Erfahrungen unter den BSBCP-Projekten.
Ø BSBCP unterstützt den Schutz der Natur in Bulgarien, einem Land, welches eine enorme
Artenvielfalt von europäischer Bedeutung hat. In Zusammenarbeit mit Partnern aus der
Regierung, Umwelt-NGOs und der lokalen Bevölkerung setzt sich BSBCP erfolgreich für
die Ausscheidung, Bewilligung und das nachhaltige Management von Schutzgebieten
und Nationalparks ein und stärkt die Partner und das Umweltbewusstsein in der Bevölkerung.
Angesichts der verbreiteten wirtschaftlichen Unsicherheit werden Anliegen wie Naturschutz
oder organischer Landbau von vielen Bulgaren kaum als prioritär betrachtet.
Mit zunehmendem Wohlstand dürften in Zukunft auch in Bulgarien das Umweltbewusstsein
und die Unterstützung von Umweltanliegen ansteigen.
4.4.4 Bio Selena – Sustainable Agriculture in the Central Balkan
Bioselena
Projektgeschichte
Das Projekt gehört zur Kategorie jener Vorhaben, die ihr Entstehen der Initiative eines
schweizerischen Projektpartners, hier FIBL (Forschungsinstitut für biologischen Landbau),
verdanken. Die erste Phase des Projektes erstreckte sich über vier Jahre, von 1996 bis
1999, wobei der externen Evaluation von 1998 eine Schlüsselrolle bezüglich der heutigen
Ausrichtung des Projektes zukommt: Der biologischen Landwirtschaft wird in der Region
„Central Balkan“ Potential zur Entwicklung lebensfähiger bäuerlicher Betriebe zugeschrieben.
Diese Evaluation beurteilt den Projektansatz mit einer Betriebsberatung in nachhaltiger
Landwirtschaft positiv.
Über die Umsetzung jedoch urteilt die Evaluation kritischer. Sie vermisst eine kohärente
Strategie mit Einbezug des Marktes, empfiehlt realitätsbezogenere Phasenziele und fordert
ein „Project Cycle Management“, das aktuellen, qualitativen Anforderungen der Internationalen
Zusammenarbeit entspricht. Die erste Phase ist somit von einer Orientierungssuche und
vielfältigen Lernprozessen geprägt. Sie generierte aber auch wertvolle Erfahrungen und Klärungen
bezüglich prioritärer Entwicklungsbedürfnisse. Das Projekt hat sich mit intensiver
Kurs- und Informationstätigkeit Akzeptanz erworben und personelle und institutionelle Voraussetzungen
für eine wirkungsvollere zweite Projektphase geschaffen, welche 2003 abgeschlossen
werden soll.
In der laufenden zweiten Projektphase (2000 bis 2003) findet die Förderung nachhaltiger
Landwirtschaft im Schnittfeld von vier Organisationen statt, mit klarer Funktionszuweisung
bezüglich des landwirtschaftlichen Produktionszyklus.
Im Zentrum steht die bäuerliche Genossenschaft „Bio Bulgaria“. Unter ihrem Dach bilden
sich zur Zeit Interessengruppen, resp. Assoziationen mit einem Fokus auf klar umrissene
Produktionszweige heraus. Vorgesehen sind die Produktionszweige Milch, Rosenöl, Kräuter
und Beeren. Die Stiftung „Bio Selena“ unterstützt die Genossenschaft in der Entwicklung solcher
Produktionszweige, während der Geschäftsführer der Genossenschaft „Bio Bulgaria“
sich auf die Marktentwicklung inner- und ausserhalb Bulgariens konzentriert. Angesichts des
Investitionsbedarfs dieser Produktionsgemeinschaften wächst dem „Lending Programme for
Micro and Small Enterprises and Organic Farmers“ der DEZA zunehmende Bedeutung zu.
Voraussetzung für einen Einstieg in den Biomarkt ist eine speditive und glaubwürdige Zertifizierung
der interessierten Bauernbetriebe. Diese Lücke hat das seco mit der Finanzierung
des privatwirtschaftlich organisierten „Bio Cert“ geschlossen. Balkan Biocert Ltd arbeitet mit
123

fachlichen Partnern in der Schweiz, dem „Institute of Market Ecology“ (IMO) und dem „Research
Institute of Organic Agriculture“ (FiBL) zusammen.
Relevanz und Zielorientierung
Ein wesentliches Merkmal des Transitionsprozesses in Bulgarien ist eine massive De-
Industrialisierung. Allein im näheren Umfeld des Projektgebietes sank die Beschäftigung in
den beiden Hauptindustrien (Rüstung und Landwirtschaftsmaschinen) von rund 20'000 auf
weniger als 5'000 Beschäftige. Mit der Rückführung des Agrarlandes in Privatbesitz eröffneten
sich Existenzchancen, welche ohne zielgerechte, externe Unterstützung sehr risikoreich
wären. Hier entfaltet das Projekt seine Wirksamkeit. Aus der Sicht des Bundesbeschlusses
von 1995 zur Ostzusammenarbeit ergeben sich insbesondere folgende Deckungsbereiche:
Ø Entwicklung und Förderung von Selbsthilfeorganisationen und damit Festigung der zivilen
Gesellschaft und Entwicklung sozialer Netzwerke
Ø Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen mit nationalem und internationalem Marktzugang
Ø Sorgsamer Umgang mit natürlichen Ressourcen im landwirtschaftlichen Produktionsprozess
Das Projekt ist in einem anerkannten Kompetenzbereich schweizerischer Landwirtschaft tätig
und hat das Potenzial, Orientierungsmuster für die Existenzsicherung bäuerlicher Familienbetriebe
zu entwickeln.
Effektivität und Nachhaltigkeit
Dem Willen zur individuellen Eigenverantwortung waren unter dem kommunistischen Regime
enge Grenzen gesetzt, die Rechenschaftspflicht funktionierte einseitig nach oben.
Wenn die neuen Bauernbetriebe Eigenständigkeit erlangen und sich als Bioproduzenten im
Markt behaupten wollen, muss das Projekt die Entwicklung von Eigenverantwortung und Rechenschaftspflicht,
aber auch genossenschaftliche Kooperationsfähigkeit fördern. So erfordert
die gemeinsame Vermarktung von Bioprodukten wie Rosenöl oder Kräuter die Einhaltung
eines Qualitätsstandards, somit gegenseitige Rechenschaftspflicht. Die Genossenschaft
wiederum wird nur funktionieren, wenn sich ihre gewählten Vertreter selbst als rechenschaftspflichtig
gegenüber den Genossenschaftern verhalten, resp. auch so wahrgenommen
werden. Damit wird der beträchtliche Umfang notwendiger sozialer Entwicklung, über die rein
technischen Fragen der Entwicklung von Bio-Landwirtschaft hinaus, aufgezeigt und ist die
Frage eines angemessenen Zeithorizonts für die externe Unterstützung angesprochen.
Bezüglich der Chancen für nachhaltige Entwicklung beschränken wir uns auf zwei Bereiche:
a) Die Produktionsbasis der bäuerlichen Betriebe und ihr Kontext: Obwohl die Projektregion
nicht zu den agrarischen Gunstgebieten Bulgariens gehört, verfügen die Bauernbetriebe
über eine flächenmassig ausreichende Produktionsbasis, die mit der Spezialisierung auf Rosen(öl)
und Kräuter gut genutzt werden kann. Dank ausgedehnter Weiden könnte sich auch
die Viehwirtschaft über das gegenwärtige Niveau hinaus entfalten. All diese Potentiale kommen
aber nur zum Tragen, wenn die Fragen zu Landbesitz (Güterzusammenlegung) und
Pachtfrage (Vertragsicherheit) zufrieden stellend geregelt werden können. Die Lebensfähigkeit
der neuen Bauernbetriebe und ihrer Institution bleibt jedoch eng verknüpft mit der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung, der Entfaltung einer Nachfrage nach Bioprodukten und
einer bestimmungsgerechten Etablierung des SAPARD-Fonds (Special Assistance Programme
for Agriculture and Rural Development), durch den die EU dem Beitrittskandidaten
Bulgarien 500 Mio. Euro für die Entwicklung des Agrarsektors zur Verfügung stellen wird.
b) Die Entwicklung und Rolle der Genossenschaft „Bio Bulgaria“ und der Stiftung „Bio Selena“:
Die Genossenschaft „Bio Bulgaria“ steht vor einer inneren Entwicklung bezüglich gemeinsamer
Wahrnehmung von Chancen der Produktion und Vermarktung, sowie der Sicherung
demokratischer Spielregeln. Die Stiftung „Bio Selena“ könnte sich vermehrt als eine
gestaltende Kraft im nationalen Kontext einbringen, mit konzeptionellen Beiträgen im Bereich
124

„Agrarpolitik“ und der Entwicklung landwirtschaftlicher Beratung, dies ev. in Verbindung mit
dem „EU-Accession Process“. Im betriebswirtschaftlichen Sinne sind die geschaffenen Organe
(Bio Selena, Bio Bulgaria, aber auch Bio Cert) noch sehr weit von einer Eigenwirtschaftlichkeit
entfernt und somit weiterhin auf externe Unterstützung angewiesen. Dies betrifft
auch den Bedarf an weiterem Know-how-Transfer.
Das Projekt leistet einen, wenn auch bescheidenen, Beitrag zur nachhaltigen Bewirtschaftung
von natürlichen Ressourcen und hat dieses Anliegen via „Bio Selena“ auch erfolgreich
auf die Ebene des Politik-Dialogs gebracht (Ausgestaltung der Agrarpolitik, SAPARD-Fonds
der EU, Angleichung an EU Richtlinien in der Bioproduktion und Zertifizierung). Auf der Ebene
der Bauernbetriebe können die Nachhaltigkeitsperspektiven der Bio-Produktion erst nach
erfolgter Zertifizierung und Markteinführung beurteilt werden. Es liegen deshalb noch wenig
fassbare Resultate in Form substantieller Einkommensverbesserungen vor.
Kooperation und Lernprozesse
Der kurze Rückblick auf Phase I hat bereits das Ausmass der notwendigen Lernschritte des
Projekts deutlich gemacht. Projektintern wurden insbesondere drei Selbstevaluationen als
produktive Plattform für Lernprozesse erlebt. Sie leisteten wichtige Beiträge zur Rollenklärung,
zur Selbstwahrnehmung der Projektpartner und zur partizipativen Ausgestaltung der
Zusammenarbeit.
Eine Folge dieser Lernprozesse ist die heutige institutionelle Ausgestaltung mit den drei Organisationen
„Bio Selena“, „Bio Bulgaria“ und „Bio Cert“. Allerdings muss der konkreten operationellen
Umsetzung dieser Arbeitsteilung weiterhin viel Aufmerksamkeit geschenkt werden.
Das beginnt mit der klaren Wahrnehmung der Rollen durch die Bio-Bauern, betrifft die
konkrete synergie-orientierte Zusammenarbeit vor Ort und erst recht die Koordination auf
Geberseite. Bezüglich der Lernprozesse der adressierten Bäuerinnen und Bauern verweisen
wir auf die vertiefte Auseinandersetzung mit der Entwicklung von Lebensstrategien im Kontext
des Transitionsprozesses im Annex 5 und der nachfolgenden Kurzfassung.
Folgerungen
Das Projekt steht vor einer Phase, wo es den Nachweis erbringen muss, dass Bio-
Landwirtschaft eine existenzsichernde Option für bäuerliche Familienbetriebe in der Projektregion
darstellt. Mit andern Worten, es geht nun um die Implementierung jener bäuerlichen
Produktions- und Lebensstrategien, für die das Projekt solide Grundlagenarbeit bezüglich
Motivation, beruflicher Kompetenz und institutioneller Entwicklung und Vernetzung geleistet
hat. Damit ist auch die Eigenverantwortung der betroffenen Bauern für eine nachhaltige Umsetzung
angesprochen.
Weiterhin wichtig wird die Qualität der inter-institutionellen Zusammenarbeit des „Backstoppings“
auf Basis einer klaren Rollenwahrnehmung in Bulgarien und in der Schweiz sein, welche
auch für die betroffenen Bauernbetriebe transparent ist. Im Klartext: Ein multiinstitutionelles
„Backstopping“ braucht entweder eine interne oder eine externe Koordination
auf Stufe Zentrale oder Kooperationsbüro, um die notwendige Synergie zu generieren. Eine
zukünftige Phase muss diesen Aspekte vermehrt ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken.
Das Entwicklungspotenzial der Genossenschaft „Bio Bulgaria“ liegt in der Region. Es gilt die
Mitgliederzahl zu erweitern und die Chancen lokaler Weiterverarbeitung von Agrarprodukten
wahrzunehmen. Anvisiert sind z. Z. eine Molkerei für Biomilch, die Destillation von biologischem
Rosenöl und die Kräutertrocknung. In diesen Projektbereichen scheint eine konkrete
betriebswirtschaftliche Beratung 48 von Projektbeginn an von Nutzen. Dies auch im Hinblick
auf den absehbaren Kreditbedarf, welcher wiederum das „Lending Programme for Micro and
48 Zum Beispiel in Form von Business Development Services
125

Small Enterprises and Organic Farmers“ der AZO vermehrt ins Spiel bringen wird. Die zukünftigen
Aktionsfelder von „Bio Selena“ und „Bio Cert“ werden zunehmend im Kontext der
nationalen Landwirtschaftspolitik und ihre Umsetzung im Bereich des organischen Landbaus
liegen, einschliesslich der Schulung zukünftiger, landwirtschaftlicher Kader.
Biologische Landwirtschaft als neue Lebensperspektive für bäuerliche
Familienbetriebe
(Kurzfassung der Livelihood-Analyse, siehe Anhang 5)
Mikro-Perspektiven der Transition
Der Transformationsprozess in Bulgarien stellt Individuen und Familien vor die Aufgabe, ihre
bewährten Lebensstrategien, die sich während der kommunistischen Regierungszeit herausgebildet
haben, auf die veränderten Lebenskontexte im Gesellschaftsmodell einer westparlamentarischen
Demokratie auszurichten. Vor dieser Herausforderung steht die Mehrzahl
der Menschen in den Transitionsländern Osteuropas und der GUS. Damit ist der Wandel im
gesellschaftlichen Substrat 49 angesprochen, der für einen positiven Ausgang des Transitionsprozesses
entscheidend ist.
In der bulgarischen Landwirtschaft bedeutet dieser Wandel die Abkehr von agroindustriellen,
staatlichen Grossbetrieben der sozialistischen Ära zu Gunsten unterschiedlicher,
privatwirtschaftlicher Bewirtschaftungsformen. Das Projekt „Entwicklung einer nachhaltigen
Landwirtschaft“ wendet sich an neu entstandene Familienbetriebe. Die neuen Lebensrealitäten
solcher Familienbetriebe wurden zum Thema einer kurzen Livelihood Study, mit
dem Ziel, wenigsten exemplarisch einige Einblicke in die Mikro-Realität der Transition zu eröffnen.
Aus den Ergebnissen im Anhang 5 dieses Berichts werden hier drei Themen aufgenommen.
„Transition“ ist auch Familiengeschichte
Wo immer mehrere Generationen unter einem Dach leben, fliessen Erfahrungen aus zwei
unterschiedlichen „Transitionsprozessen“ zusammen: Zum einen Erfahrungen aus dem erzwungenen
Wandel zu einer sozialistischen Gesellschaft und dem in Etappen vollzogenen
Verlust bäuerlicher Eigenständigkeit nach 1946, und zum andern Erfahrungen aus dem Aufbruch
zu Demokratie und Marktwirtschaft nach Verfall und Auflösung des sozialistischen Gesellschaftsmodells.
Zwischen diesen beiden Eckdaten wurden Bäuerinnen und Bauern zu
IndustriearbeiterInnen oder, zu einem kleineren Teil, spezialisierte Fachkräfte in den Gross-
Kooperativen, und es wuchs eine neue, urban-industriell geprägte Generation heran. Die
Rückgabe des bäuerlichen Privatbesitzes und der gleichzeitige Arbeitsplatzverlust im Zuge
einer massiven De-Industrialisierung, somit Push- und Pull-Faktoren, bewegen Familien zur
Rückkehr in die Landwirtschaft und motivieren sie zur Zusammenarbeit mit dem Projekt.
Bio-Landwirtschaft als Kernelement einer neuen bäuerlichen Lebensstrategie
Die dargestellte Ausgangslage und die Ergebnisse der Gespräche mit den betroffenen Bauernfamilien
bestätigen, dass es nicht nur um die Optimierung bestehender „Farming-
Systems“ geht, sondern um die Entwicklung und Aneignung neuer bäuerlicher Lebensstrategien.
Ihr Erfolg wiederum muss auf nicht weniger als vier Ebenen sichergestellt werden:
Ø In der Lebenswelt der betroffenen Bauernfamilien
Ø In der kooperativen Zusammenarbeit zwischen den neuen Biobauern
Ø Im Kontext der bulgarischen Agrarpolitik und der bulgarischen Agrarmärkte
Ø Im Zugang zum erweiterten Markt der EU
49 Melzer A. (2003): Die Transition und ihre Schatten. Zehn Jahre Ostzusammenarbeit. Entwurf
126

Die institutionelle Entwicklung im Projekt, aus welcher die Stiftung „Bio Selena“, die Kooperative
„Bio Bulgaria“ und die Zertifizierungsstelle „Bio Cert“ entstanden, widerspiegelt diese
mehrstufige Aufgabe.
Nachhaltige Bio-Landwirtschaft: Vorläufig noch eine Wirkungs-Hypothese?
Viele Voraussetzungen zur Implementierung der neuen Lebensstrategie sind dank der mehrjährigen
Projektarbeit erfüllt. Dazu gehört auf bäuerlicher Seite ein substantieller Wissenstransfer,
der Wille eine Pionierrolle zu spielen und die Bereitschaft, zu investieren. Von zentraler
Bedeutung scheint das Rollenmodell „Bio-Bauer“, das in den Ausbildungsaufenthalten
in schweizerischen Bio-Betrieben entstanden ist. Überzeugungsarbeit wurde auch im Landwirtschaftsdepartement
im Zusammenhang mit der Formulierung einer EU-konformen Landwirtschaftspolitik
geleistet. Der Test einer nachhaltigen Implementierung der Lebensstrategie
„Bio-Landwirtschaft“ steht dem Projekt jedoch erst noch bevor. Mit andern Worten: Das Projekt
ist mit seinem Ziel in eine Verantwortung gegenüber den betroffenen Bauernfamilien
eingebunden, welche nur mit einem längern Zeithorizont eingelöst werden kann.
4.4.5 Privatsektor-Förderung
Projektgeschichte
Die Projektzusammenarbeit befindet sich heute in der 4. Phase, und die beiden eingesetzten
Instrumente – finanzielle Hilfe an KMU sowie "Business Development Services" (BDS) –
werden seit 1999 de facto als eigenständig eingesetzt. Die erste Phase begann 1993/94 mit
einem schweizerischen Projektträger unter der Schirmherrschaft des BZO, und das Projekt
finanzierte eine Reihe von Investitionsvorhaben in Kleinunternehmen. 1995, mit Beginn der
Phase 2, wurde eine bulgarische Stiftung gegründet (FAEL), die gemäss bulgarischer Gesetzgebung
jedoch keine Kredite vergeben darf. Die Kreditvergabe erfolgte weiterhin durch
den schweizerischen Projektträger. FAEL war und ist hingegen zuständig für die Bereitstellung
von BDS. In Phase 3, ab 1999, wurden nicht mehr Kredite, sondern Kreditgarantien
durch eine gemischte Kreditkommission (Koordinationsbüro und FAEL) vergeben. Die Kreditvergabe
selbst erfolgte und erfolgt durch eine Bank, die als Partner gewonnen wurde.
Phase 4, 2003 - 2005, sieht eine Ausdehnung des Garantiefonds sowie die Zusammenarbeit
mit mehreren Banken und weiteren BDS-Anbietern vor.
Relevanz und Zielorientierung
Die Förderung des Privatsektors ist zweifellos ein relevantes Ziel im Rahmen der wirtschaftlichen
Transition Bulgariens, ein Ziel, dem auch im Bundesbeschluss für die schweizerische
Ostzusammenarbeit von 1995 grosse Bedeutung zukommt. Von Beginn an standen für die
schweizerische Hilfe im Privatsektor Bulgariens kleine und mittelgrosse Unternehmen (KMU)
im Vordergrund, wobei tatsächlich Klein- bzw. Mikrobetriebe (bis 10 Mitarbeiter) unterstützt
wurden bzw. werden.
Effektivität und Nachhaltigkeit
Das Projekt geriet durch eine wenig professionelle Kreditvergabe an zum Teil sehr zweifelhafte
Kreditnehmer, sowie durch die Wirtschaftskrise Mitte der 90er Jahre, mit einer Hochinflation
von 300 bis 400 % pro Jahr, in eine äusserst schwierige Situation. Die wirtschaftlichen
Perspektiven der geförderten Unternehmen wurden durch die Krise beeinträchtigt und die
Kreditrückzahlung der Schuldner wurde zum Teil überaus problematisch bzw. eingestellt.
1996 wurde eine Kreditsperre verhängt, die erst wieder aufgehoben wurde, als das Projekt
das Modell eines Garantiefonds übernahm.
Eine externe Evaluation im Jahr 1998 kam zu sehr gemischten Schlussfolgerungen über den
Erfolg des Projekts. Insgesamt wurden 11 Betriebe gefördert, vorwiegend im Bereich Nahrungsmittelverarbeitung.
Von diesen 11 Unternehmen waren 8 mit den Rückzahlungen im
127

Verzug. Über die Qualität der BDS wurde in der Evaluation relativ wenig gesagt, und die Zukunft
der Betriebe wurde nicht abschliessend beurteilt. In der Folge trennte sich die DEZA /
AZO vom bisherigen Projektträger. Die finanzielle Hilfe (Garantiefonds) wurde und wird seitdem
unter der Leitung des Koordinationsbüros geleistet.
Das Garantiemodell ist bis heute finanziell erfolgreicher als die direkte Kreditvergabe. Bis
Ende 2002 wurden 39 Kredite garantiert, und der Garantiefonds musste nie in Anspruch genommen
werden. Nach wie vor werden die BDS durch FAEL angeboten, wobei das Hauptaugenmerk
auf ländlichen Kleinbetrieben im Bereich der Agrarproduktverarbeitung liegt. Die
finanzielle Unterstützung ist auf die Förderung von ländlichen Kleinunternehmen unterschiedlichster
Art sowie auf Bauern fokussiert, die biologischen Landbau betreiben. Damit ist
eine Querverbindung zum DEZA / AZO-Projekt der Förderung des biologischen Landbaus
geschaffen.
Eine zweite externe Evaluation des Projekts im Jahr 2002 kam unter anderem zum Schluss,
dass das Projekt seine Ziele zufriedenstellend erreicht, aber der Wirkungskreis des Projekts
(Anzahl der geförderten Unternehmen und regionale Ausdehnung) sehr begrenzt ist. Die
Kosten der BDS und der Kreditgarantievergabe sind daher relativ hoch (keine "economies of
scale"). Dauerhafte finanzielle Tragfähigkeit durch (schrittweise angestrebte) volle Kostendeckung
kann mit dem sehr begrenzten Volumen nicht erreicht werden. Dies ist mit ein wesentlicher
Grund für die geplante Ausdehnung des Projekts in der Phase 2003 - 2005 und
die Aufstockung des Garantiefonds. Dann sollen auch andere BDS-Anbieter einbezogen
werden, da die Stiftung FAEL mit ihrem kleinen Stab von Mitarbeitern und Konsulenten nicht
in der Lage sein wird, einen deutlich grösseren Kreis von Unternehmen zu bedienen.
Kooperation und Lernprozesse
Das Projekt hat seit seiner Gründung einen längeren Such-, Lern- und Professionalisierungsprozess
durchlaufen. Mit der Etablierung von FAEL und den Verbindungen zu lokalen
Konsulenten, die das BDS-Angebot verbreitern, hat das Projekt seine organisatorische Verankerung
im Land gefunden. Bei den Nutzniessern steht das Projekt in einem guten Ruf und
ist auch in weiteren Kreisen bekannt (z. B. in der nationalen "Association for Small and Medium
Enterprises", ASME). Die beiden Standbeine BDS und Garantiefonds entsprechen aktuellen
Bedürfnissen von Klein- und Mittelbetrieben.
Folgerungen
Die Förderung von KMU ist nach wie vor ein strategisch sehr wichtiger Beitrag für die wirtschaftliche
Transition Bulgariens, d. h. strategisch ist das Projekt gut platziert. Dies ist auch
daran zu erkennen, dass beispielsweise im Jahr 2001 Mittel im Umfang von knapp 120 Millionen
US$ von multilateralen und bilateralen Gebern in die Förderung von KMU flossen –
durchaus ein gewichtiger Schwerpunkt ausländischer Hilfe. Gemessen am Volumen nimmt
die Schweiz Platz 10 unter den bilateralen Gebern ein. Neue und wachstumsfähige Kleinunternehmen
sind Hoffnungsträger für die desolate Beschäftigungssituation im Land (annähernd
20 % offene Arbeitslosigkeit) und für Produktivitäts- und Einkommenssteigerungen.
Allerdings liegt die Produktivität neuer KMU derzeit noch unter der von "alten" (und meist
grösseren) Betrieben.
Obwohl die Regierung die Bedeutung der KMU nachdrücklich anerkennt, machen die Behörden
den Unternehmen durch ein sehr dichtes Regelwerk (und vermutlich Korruption), hohe
Steuern und die geforderten Sicherheiten bei der Kreditaufnahme das Leben schwer. Die
Zentralbank schreibt vor, dass mindestens 130 % der Kreditsumme als Sicherheit eingefordert
werden müssen. In der Praxis gehen die Werte oft bis 200 %. Daher sind Garantiefonds
für KMU in Bulgarien derzeit sehr populär.
In jüngerer Zeit stellt das Projekt 80 % Sicherung der angestrebten Kreditsumme auf Portfoliobasis
bereit und will dies auf 50 % reduzieren. Der damit erreichte Multiplikator ("leverage")
128

von ca. 1.2 bzw. 2 ist immer noch bescheiden. Grosse Garantiefonds erreichen auf Portfoliobasis
Multiplikatoren von 5 und mehr. Mit anderen Worten, das Projekt hat das Potenzial,
auch in Zukunft nach neuen Wegen zu suchen, die den Wirkungsgrad und die Effizienz weiterhin
steigern können – sowohl im Bereich der Kreditgarantien als auch im Bereich der
BDS. Die Zusammenarbeit mit nationalen oder anderen ausländischen Organisationen, die
ebenfalls Garantiefonds und BDS betreiben, ist zweifellos eine Möglichkeit, diese Ziele, sowie
organisatorische und institutionelle Nachhaltigkeit zu erreichen.
Grundsätzlich sind die Garantiefonds aus zweierlei Gründen nur eine zweitbeste Lösung.
Zum einen sind die von der Regierung gesetzten strukturellen und institutionellen Rahmenbedingungen
für KMU nicht sehr förderlich. Zu ihrer Verbesserung gehören auch vernünftigere
Vorschriften für die Kreditsicherung. Zum anderen wird durch Garantiefonds das Kreditrisiko
von den Banken genommen und den Gebern oder (im Fall bulgarischer Garantiefonds)
dem Staat übertragen. Damit werden die Banken nicht zunehmend mit dem KMU-Segment
vertraut gemacht (Einschätzung des Kreditrisikos, Reduktion der Transaktionskosten, etc.).
Auf die Dauer ist das keine befriedigende Lösung. Die derzeitig gültigen Kreditsicherungsvorschriften
der Zentralbank stammen noch aus der Zeit der Hochinflation und sind nicht
mehr angemessen. Ihre Änderung würde jedoch eine Stärkung der Durchsetzbarkeit von
Kreditverträgen an KMU bedingen (einschliesslich Konkursrecht). Hier stehen der bulgarische
Staat und die internationale Gemeinschaft noch vor einer grossen Herausforderung.
4.4.6 Trade Unions and Social Dialogue (TUSD)
Projektgeschichte
Die Schweiz begann im Jahr 1996 mit der Unterstützung der beiden grössten Gewerkschaften
des Landes, Podkrepa und CITUB. Die Initiative ging von einem schweizerischen Projektträger
aus, der unter anderem auch auf die Unterstützung des schweizerischen Gewerkschaftsbundes
(SGB) zählte. Das Projekt steht heute in der 3. Phase. Die erste Phase, 1996-
98, war der Hilfe beim Aufbau unabhängiger Gewerkschaftsorganisationen gewidmet. In der
zweiten Phase, 1999-2001, wurde die Unterstützung ausgedehnt auf die Bereiche "industrielle
Beziehungen" (Sozialpartnerschaft mit Arbeitgeberverbänden) und "Hilfe für die Neuqualifikation
arbeitsloser Arbeitnehmer". In der 3. Phase, 2002 – 05, lässt sich das Projekt in drei
Massnahmenbereiche untergliedern:
Ø Industrielle Beziehungen. Dabei steht insbesondere die Kompetenzsteigerung der Gewerkschaften
für Verhandlungen und die Lösung bzw. Schlichtung individueller sowie kollektiver
Konflikte mit der Arbeitgeberseite im Vordergrund.
Ø Ausbildung von Arbeitnehmern. Hier geht es weniger um Berufsausbildung im engen
Sinn des Wortes als vielmehr um die Vermittlung von Kenntnissen über das neue Arbeitsrecht
und die Funktionsweise des Arbeitsmarktes.
Ø Unterstützung für Arbeitslose. Hier steht die juristische und psychologische Unterstützung
für Arbeitslose im Vordergrund, sowie die Hilfe bei der Suche nach neuen Beschäftigungsmöglichkeiten
(Informationsvermittlung und Hilfe bei Bewerbungen).
Der erste schweizerische Projektträger hat eine bulgarische "Antenne" gegründet, deren Mitarbeiter
wesentlich die Arbeiten vor Ort koordinieren und das laufende Monitoring des Projekts
durchführen. Im Jahr 2001 trennte sich die DEZA von diesem Projektträger. In den folgenden
12 Monaten wurde das Projekt vom Koordinationsbüro geführt und die 3. Phase
konzeptionell vorbereitet. Im Frühjahr 2003 wurde ein neuer schweizerischer Projektträger
unter Vertrag genommen. Die bulgarische "Antenne" ist nach wie vor in Betrieb.
Relevanz und Zielorientierung
Mit der wirtschaftlichen Transition entstand auch in Bulgarien die Notwendigkeit, neue Modelle
des Dialogs und der Tarifpartnerschaft zwischen unabhängigen Gewerkschaften und
129

Arbeitgeberverbänden zu entwickeln. Dies ist ein wichtiger institutioneller Schritt zur Etablierung
einer funktionierenden Marktwirtschaft. Diesen Prozess zu unterstützen ist das Ziel des
schweizerischen Projekts. Diese Zielformulierung lässt sich auch direkt aus den Zieldeklarationen
des Bundesbeschlusses von 1995 ableiten (Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen,
Förderung der Zivilgesellschaft, Ablösung von Zwangsvereinigungen).
Effektivität und Nachhaltigkeit
Das Projekt hat eine erste Evaluation im Jahr 1998 und eine zweite Evaluation im Jahr 2001
durchlaufen. In beiden Fällen wurde dem Projekt attestiert, dass wichtige Ziele erreicht wurden
(Bildungsarbeit, Unterstützung von Arbeitslosen, Gespräche am runden Tisch zwischen
den Sozialpartnern verschiedener Branchen). Ebenso wurde jedoch auch auf erhebliche
Schwachstellen hingewiesen. In der zweiten Phase betraf dies vor allem: eine zu geringe
konzeptionelle Einbindung der lokalen Mitarbeiter in der "Antenne" (das Projekt war "Swissdriven",
d. h. weitestgehend vom Projektträger bestimmt); eine zu grosse Anzahl von Aufgabenstellungen,
die mit den verfügbaren Kapazitäten nicht gelöst werden konnten; eine zu
geringe Abstimmung von Konzept und Massnahmen mit dem Kooperationsbüro; Budgetüberschreitungen;
und ein (nicht vom Projekt zu verantwortendes) unzureichendes Engagement
des SGB.
Hält man sich die zuvor angesprochenen Ziele des Projekts und Massnahmenbereiche vor
Augen, so wird deutlich, dass es schwer fällt, die Wirksamkeit und Effizienz mit präzisen und
aussagefähigen Indikatoren zu beurteilen. Zweifellos ist das Volumen der Massnahmen gemessen
auf der Inputseite (z. B. Anzahl durchgeführter Kurse, Anzahl von Kursbesuchern,
Anzahl von betreuten Arbeitslosen, etc.) beeindruckend, aber am Ende ist schwer zu sagen,
welche Wirkungen diese Massnahmen hatten. So ist zum Beispiel unbekannt, welcher Anteil
der betreuten Arbeitslosen nach einer gewissen Zeit wieder eine Stellung hatte, etwa im
Vergleich zu anderen Arbeitslosen, die ähnliche Unterstützung wie durch das Projekt nicht
erhalten haben (Kontrollgruppe). Erst in der Planung für Phase 3 sind solche Indikatoren und
Kriterien für Monitoring und Evaluation aufgenommen worden.
Kooperation und Lernprozesse
Das Projekt ist in den beiden Gewerkschaften Podkrepa und CITUB inhaltlich und organisatorisch
gut verankert, und auch die Zusammenarbeit mit Arbeitgeberorganisationen verschiedener
Branchen und den wichtigsten staatlichen Behörden funktioniert gut. Mit der Einrichtung
der "Antenne" haben auch bulgarische Mitarbeiter in der Zwischenzeit mehr Gestaltungsmöglichkeiten
erhalten. Es ist jedoch nicht genau erkennbar, wie gross in den drei zuvor
genannten Massnahmenbereichen das Engagement der beiden Gewerkschaften mit eigenen
Ressourcen ist bzw. in Zukunft sein wird, wenn einmal die schweizerische Unterstützung
ausläuft. Auch die Zusammenarbeit mit anderen bilateralen und multilateralen Organisationen
und deren Wirkungen auf das Projekt ist etwas unübersichtlich.
Folgerungen
Aus Gesprächen mit Gewerkschaftsvertretern und Vertretern der Arbeitgeberseite darf man
den Schluss ziehen, dass die drei Massnahmenbereiche des Projekts nach wie vor relevant
sind. Dies gilt besonders für die Lösung oder Schlichtung in individuellen und kollektiven
Konfliktfällen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Die Anrufung von Arbeitsgerichten
und die Durchführung von Streiks verursachen für alle Beteiligten hohe Transaktions- und
Folgekosten, so dass der Vermittlung und Schlichtung von Konflikten aus eigener Kraft (auf
Branchen- oder Unternehmensebene) grosse Bedeutung zukommt. Dies gilt in Zeiten fragiler
wirtschaftlicher Entwicklung während des Transitionsprozesses noch mehr als in stabilen
Konjunkturlagen. Wichtig scheint für die Zukunft ebenso, dass die Wirkungen des Projekts
(jenseits der Zählung von Personen, die an bestimmten Aktivitäten teilgenommen haben)
möglichst gut erfasst werden und die Eigenleistungen der beteiligten bulgarischen Partner
nachweisbar mobilisiert und dauerhaft gesichert werden.
130

4.4.7 Modernisierung der Kläranlage Plovdiv und Pumpstation
Plovdiv Nord (seco)
Projektgeschichte
Plovdiv ist Bulgariens zweitgrösste Stadt und liegt am Fluss Maritsa. Bis in die 90er Jahre
hinein wurden nur zwei Drittel der Abwässer aus Industrie und Haushalten einer bestehenden
Kläranlage zugeführt, während der Rest ungeklärt in die Maritsa geleitet wurde. Flussabwärts
wird das Gewässer für Fischerei und Bewässerung genutzt. Eine Modernisierung
und Kapazitätsvergrösserung der Kläranlage wurde von der Gemeinde anfangs der
90erJahre priorisiert und danach von der bulgarischen Regierung in eine nationale Prioritätenliste
aufgenommen. 1994 wurde eine Projektfinanzierung aus den CHF 60 Mio. des seco-
Projektfinanzhilfe-Rahmens vereinbart. Die Arbeiten begannen 1997 und wurden 2003 abgeschlossen
(Plovdiv I). Ein Folgeprojekt (Plovdiv II) wurde im Jahr 2000 begonnen und
2002 abgeschlossen. Damit wurde eine Pumpstation nördlich der Maritsa erstellt, um die aus
diesem Stadtteil anfallenden Abwässer in die südlich des Flusses gelegene Kläranlage zu
leiten.
Die schweizerische Hilfe umfasste alle Maschinen und technischen Anlagen sowie technische
Assistenz (CHF 9.5 Mio. ). Alle Bauarbeiten mussten als Lokalkosten von der bulgarischen
Seite finanziert werden (gemäss Angaben der Gemeinde Plovdiv BNG 6.5 Mio., ca.
CHF 5.4 Mio.).
Relevanz und Zielorientierung
Wie in anderen Transitionsländern hat auch in Bulgarien das ehemalige sozialistische Regime
eine in manchen Bereichen relativ schwache Infrastruktur (z. B. Energieversorgung)
und erhebliche Umweltbelastungen (Boden, Wasser, Luft) hinterlassen. Insbesondere im
Umweltbereich waren die Altlasten in einigen Regionen zum Teil katastrophal, so auch in
Bulgarien. Die Rehabilitation defizitärer Infrastrukturen kann zweifellos einen nicht unerheblichen
Beitrag zur erfolgreichen wirtschaftlichen Transition und zur Verbesserung der Lebensbedingungen
vieler Menschen leisten. Ebenso trägt die Beseitigung oder Minderung von
Umweltschäden und laufenden Emissionen unmittelbar zur Verbesserung der Lebensbedingungen
betroffener Menschen bei. Beide Zielorientierungen gelten für die Massnahmen der
Projektfinanzhilfe des seco und sind im Bundesbeschluss von 1995 enthalten.
Das nachstehend diskutierte Projekt der Abwasserreinigung in der Stadt und Region Plovdiv
ist ein Beispiel aus dem Projektportfolio des seco. Eine etwas breiter angelegte Betrachtung
von seco-Massnahmen in Bulgarien findet sich in den Schlussfolgerungen sowie weiter unten
im Abschnitt "Zusammenarbeit seco – DEZA".
Effektivität und Nachhaltigkeit
Die neuen Anlagen sind zwischenzeitlich in Betrieb und funktionieren nach Auskunft der
Betreiber zu voller Zufriedenheit. Die schweizerischen Firmen, d. h. ein Generalunternehmer
und die vom ihm kontrahierten 6 Lieferfirmen für verschiedene Komponenten, haben offenkundig
gute Arbeit geleistet. Die Reinigung der eingeleiteten Abwässer Plovdivs genügt nun
den EU-Normen, die von Bulgarien im Annäherungsprozess an die EU angestrebt werden.
Ausserdem konnte der Energieverbrauch der Anlage deutlich reduziert werden. Der Direktor
der Anlage ist geradezu begeistert, da insbesondere die Überwachung und Steuerung der
Anlage höchsten Ansprüchen gerecht wird. Er selbst ist in der Lage, die Software zu modifizieren
und optimal zu parametrisieren. Alle Mitarbeiter wurden von den schweizerischen Lieferfirmen
entsprechend geschult, um den technischen Betrieb und Unterhalt sicher zu gewährleisten.
Die Anlage wird von einem öffentlichen Wasserversorgungsunternehmen betrieben,
das nach Auskunft verschiedener Personen in der Lage ist, den Unterhalt der Anlage
auch finanziell zu realisieren (aus Wasser- und Abwassergebühren). Insgesamt handelt es
sich um ein effizient umgesetztes Projekt, das nach den vorliegenden Information dauerhafte
131

nachhaltige Wirkung hat. Für die bulgarische Seite war u. a. besonders attraktiv, dass die
schweizerische Unterstützung, etwa im Vergleich zu EU-Projekten, rasch realisiert werden
konnte.
Kooperation und Lernprozesse
Kooperationspartner vor Ort war zunächst das Finanzministerium. Die Projektidentifikation
erfolgt üblicherweise so, dass das Finanzministerium dem seco Projektvorschläge vorlegt.
Das seco prüft die Vorschläge und trifft dann eine Auswahl. Danach war im vorliegenden Fall
der wichtigste Partner die Gemeinde Plovdiv selbst.
Die Tatsache, dass das Projekt Plovdiv realisiert werden konnte, ist zwei Tatbeständen zuzuschreiben.
Zum einen gelang es der Gemeinde, die angestrebte Rehabilitierung der alten
Kläranlage auf die nationale Prioritätenliste zu bekommen. Zum anderen war die Gemeinde
in der Lage, die Zentralregierung für die Übernahme der Lokalkosten zu gewinnen (wie zuvor
angesprochen ca. CHF 5.4 Mio.). Die Gemeinde selbst konnte nur BNG 50'000 (ca. CHF
42'000) beisteuern.
Dass diese Mobilisierung von Mitteln der Zentralregierung gelang, hat zweifellos damit zu
tun, dass Plovdiv Bulgariens zweitgrösste Stadt und ein wichtiges Produktions- und Handelszentrum
ist. Andere, das heisst u. a. kleinere, Gemeinden wären mit grösster Wahrscheinlichkeit
nicht in der Lage, solche Lokalkostenbeiträge zu mobilisieren. Dies gilt wahrscheinlich
auch für die nationale Priorisierung von Projektvorschlägen. Eigenfinanzierungen
auf Gemeindeebene kann man, wie das Beispiel Plovdiv zeigt, praktisch ausschliessen. Die
Gemeinden haben keine Investitionsmittel aus eigenen Einnahmen.
Folgerungen
Plovdiv ist ein erfolgreiches Projekt, das sein Ziel – die Reduktion von Schadstoffemissionen
im Fluss Maritsa – effizient und mit guter Perspektive für eine nachhaltige Wirkung erreicht
hat. Nennenswerte Schwächen bei der Umsetzung des Projekts sind nicht sichtbar geworden.
Es ist auch deutlich geworden, wo das seco eine wichtige Nische füllt: es kann kleine
bis mittelgrosse Infrastrukturprojekte rasch, effizient, unbürokratisch und flexibel realisieren.
Grosse, vor allem multilaterale Donatoren wie beispielsweise die EU, haben hier Nachteile.
Schwachstellen der Projektfinanzhilfe des seco, die auch für das Beispiel Plovdiv relevant
sind, liegen eher im Bereich der Projektidentifikation und werden erst dann erkennbar, wenn
man das Gesamtpaket und die gesamte Vorgehensweise der Projektfinanzhilfe ins Blickfeld
nimmt.
Die Projektidentifikation über Vorschläge des bulgarischen Finanzministeriums kann Probleme
verursachen, da das seco nicht genau weiss, nach welchen Kriterien die nationale Prioritätenliste
zustande kommt. Im Idealfall werden Infrastrukturprojekte mit den höchsten Prioritäten
(sprich Wohlfahrtsgewinnen) zuerst realisiert. Im ungünstigsten Fall widerspiegeln die
priorisierten Vorschläge politische Opportunitäten, die kaum oder keinen Wohlfahrtsüberlegungen
folgen. Die endgültige Auswahl des seco folgt dann wiederum Kriterien aus dem eigenen
Haus. Im ungünstigsten Fall läuft somit die Projektidentifikation Gefahr, ohne für das
seco transparente und nachvollziehbare Prioritäten bzw. Rangfolgen von Wohlfahrtsgewinnen
vollzogen zu werden.
Das Beispiel Plovdiv kann dies veranschaulichen. Die Gemeinde hatte eine veraltete und
unzureichende Kläranlage, deren Rehabilitation, insbesondere über den Anschluss des Nordens
der Stadt, zweifellos einen Wohlfahrtsgewinn im Umweltbereich darstellt. Aber man
muss sehen, dass die alte Kläranlage existierte und in Betrieb war. Die Qualität des geklärten
Wassers ist nach Aussage des bulgarischen Ingenieurs des schweizerischen Generalunternehmers
heute "etwas" besser als vor der Rehabilitation. Auf die Frage, was denn ohne
diese Massnahme geschehen wäre, antwortete der Direktor der Anlage, dass man dann
eben die alte Anlage weiter in Betrieb gehalten hätte. Der grösste Nutzengewinn, gemessen
132

an der Wasserqualität des Flusses Maritsa, resultiert somit aus der Klärung der Abwässer
aus dem Norden der Stadt.
Dies wirft natürlich die Frage auf, ob es nicht möglicherweise Gemeinden gibt, die über keinerlei
Kläranlagen verfügen und mit einem ähnlichen Projekt höhere Wohlfahrtsgewinne erzielt
hätten. Aufgrund eines Gesprächs mit dem zuständigen Vertreter des Finanzministeriums
war nicht klar, wie diese Frage nach Prioritäten bzw. Rangfolgen zu beantworten ist.
Hier könnte das seco mehr Transparenz einfordern und möglicherweise in einen Politikdialog
treten, der unter Umständen die Liste hoch priorisierter Projektopportunitäten erweitert und
Rangfolgen verschiebt.
In diesem Zusammenhang können auch die zuvor angesprochenen Lokalkosten erhebliche
Probleme verursachen. Wenn seco darauf besteht, dass eine relativ grosse Investitionskostenkomponente
über lokale Beiträge gedeckt werden muss, werden viele (vor allem kleinere)
Gemeinden nicht in der Lage sein, eine entsprechende Unterstützung bei der Zentralregierung
zu mobilisieren. Wie bereits angesprochen wurde, verfügen die Gemeinden über keine
Investitionsmittel. Damit sind möglicherweise Projektopportunitäten mit hohen Wohlfahrtsgewinnen
von vorneherein ausgeschlossen. Gerade im Bereich Abwasserentsorgung in kleineren
Gemeinden hat die Schweiz technisch raffinierte und kosteneffiziente Systeme entwickelt
und implementiert, und besitzt damit auch in diesem besonderen Bereich der Technologieanwendung
einen komparativen Vorteil.
Diese Überlegungen sind bewusst vorsichtig formuliert, da die Gespräche in Bulgarien in der
kurzen Zeit kein endgültiges und in jeder Hinsicht vollständiges Bild der Projektidentifikation
ergeben haben. Der skizzierte "ungünstigste Fall" muss nicht vorliegen. Aber alles in allem
entstand der Eindruck, dass es sich vermutlich lohnen würde, den Prozess der Projektidentifikation
des seco zusammen mit den bulgarischen Partnern einer Überprüfung zu unterziehen,
möglichst hohe Transparenz herzustellen und eventuell einen intensiven Politikdialog
aufzunehmen.
4.4.8 Zusammenarbeit seco – DEZA
Einleitend sei betont, dass die schweizerische Regierung im Januar 1998 eine Verordnung
erlassen hat, in der die Arbeitsteilung zwischen DEZA und seco geregelt ist. Für den Bereich
Infrastruktur / Umwelt wird darin festgehalten, dass die DEZA zuständig ist für Technische
Zusammenarbeit mit Finanzhilfen bis CHF 1.5 Mio. pro Projekt, während das seco Finanzhilfeprojekte
mit Technischer Zusammenarbeit übernimmt, deren Investitionsgütervolumen
CHF 1.5 Mio. übersteigt. Diese Arbeitsteilung muss jedoch nicht a priori bedeuten, dass
Massnahmen der DEZA und des seco nicht einer gemeinsamen Strategie folgen und unvermittelt
oder unverbunden nebeneinander stehen (Komplementarität ohne positive oder negative
Wechselwirkungen).
Ein wichtiges Instrument zur denkbaren Erzielung von Synergieeffekten zwischen Massnahmen
des seco und der DEZA, d. h. einer positiven gegenseitigen Unterstützung (Verstärkung)
von Wirkungen der Massnahmen, ist die Formulierung eines gemeinsamen Landesprogramms.
Dieses Synergiepotential ist nach den Erkenntnissen der Mission bei weitem
noch nicht ausgeschöpft. Konflikte zwischen Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit
sind nicht erkennbar, aber die Massnahmen stehen in der Regel ziemlich unvermittelt nebeneinander.
Es wäre durchaus denkbar, dass finanzielle und technische Assistenz der beiden
Behörden Synergieeffekte im Sinne der gegenseitigen Wirkungsverstärkung produzieren.
Dieses Potential scheint nach dem Studium des Landesprogramms und verschiedenen
Gesprächen vor Ort noch längst nicht ausgeschöpft zu sein. Beide Behörden sollten Anstrengungen
unternehmen, in dieser Hinsicht weitere Fortschritte zu erzielen.
133

Sowohl die DEZA als auch das seco verfolgten in Bulgarien seit den frühen 90er Jahren ein
relativ breit angelegtes Portfolio von Projekten. Im Fall des seco umfasst es heute die Projektfinanzhilfe
in den 2 Sektoren Energie und Umwelt (früher noch im Gesundheitsbereich),
die Förderung von Handel und Investitionen sowie weitere Formen der Finanzhilfe (zum Teil
in Form von Kofinanzierungen), unter anderem einen abgeschlossenen Debt for Nature
Swap. Der damit finanzierte National Trust Eco Fund (NTEF) steht allseits in einem sehr guten
Ruf und hat in der Vergangenheit beachtliche Leistungen erbracht. Nun geht die Finanzierung
zu Ende, und es ist bislang nicht gelungen, eine Wiederauffüllung zu bewerkstelligen
(auch nicht mit anderen Donatoren, die zwar die hervorragende Arbeit anerkennen, aber
eben auch das "Swiss-Label" des NTEF sehen, das einen "eigenständigen" Beitrag angeblich
erschwert – soviel, hier nur am Rand, zum Thema Geberkoordination). DEZA und seco
sollten nochmals gemeinsam prüfen, ob man den NTEF in geeigneter Form refinanzieren
kann.
Das breite Spektrum von Massnahmen der beiden schweizerischen Behörden lässt, wie
oben vermerkt, Querverbindungen zwischen den beiden Massnahmenportfolios leider weitgehend
vermissen. Ein gutes Beispiel für die Nutzung von Synergiepotentialen ist die bereits
angesprochene Förderung der DEZA im Bereich des biologischen Landbaus und die Finanzierung
von Bio Cert durch das seco. Bio Cert ist eine bulgarische Organisation, welche die
Zertifizierung biologisch angebauter Agrarprodukte vornehmen soll. Es ist unverkennbar,
dass die beiden Massnahmen in ihren Wirkungen voneinander profitieren. Ein Beispiel für
ungenutzte Synergiepotentiale ist die Förderung von Kleinunternehmen durch die DEZA (mit
BDS durch FAEL und Kreditgarantien) und die Kofinanzierung des "TransBalkan SME Fund"
(SEAF), der auch in Bulgarien arbeitet, durch das seco. SEAF ist ein Venture Capital Fund,
der sich auf kleine und mittelgrosse Unternehmen konzentriert und direkt oder durch nationale
Organisationen operiert. Natürlich kann die Schweiz über zwei unterschiedliche Kanäle
und Instrumente (eventuell sich überschneidende) KMU-Segmente unterstützen – grundsätzlich
ist dagegen nichts einzuwenden. Aber möglicherweise könnte eine insgesamt grössere
Wirkung erzielt werden, wenn die beiden schweizerischen Organisationen ihre diesbezüglichen
Ressourcen (Geld, Personal, Wissen, Erfahrung, Verbindungen, etc.) stärker bündeln
würden. Nach den Erkenntnissen aus der Mission scheint dies noch nicht Gegenstand einer
intensiven Überprüfung gewesen zu sein.
Aus diesem und ähnlichen Gründen ist im Landesprogramm Bulgarien auch keine gemeinsame
Strategie von DEZA und seco zu erkennen. Die Projekte der DEZA sind zwar auf die
zuvor angesprochenen 3 Sektoren sowie ein Querschnittsthema begrenzt, und die Infrastrukturprojekte
des seco umfassen nur die beiden oben genannten Sektoren Energie und Umwelt,
aber eine weiterreichende strategische Fokussierung und Verflechtung von Massnahmen
der DEZA und des seco ist praktisch nicht vorhanden. Dies gilt ebenso für die Massnahmen
der Handelsförderung und Investitionsförderung des seco, die, nach Auskunft von
Mitarbeitern des Kooperationsbüros, an der Tätigkeit des Kooperationsbüros praktisch "vorbeigehen".
Der Mitarbeiter im Kooperationsbüro, der für die Betreuung der seco-
Massnahmen vor Ort zuständig ist, wie auch der Koordinator, haben Mühe, die weitgehend
getrennten Vorgehensweisen der beiden schweizerischen Behörden plausibel zu machen.
Dies liegt mit Sicherheit nicht an mangelndem Engagement oder Interesse (vor Ort und in
den beiden Zentralen) an einem gemeinsamen Anliegen. Eine bessere strategische Abstimmung
und Koordination der beiden Zentralen sowie eine bessere Abstimmung und Koordination
zwischen den Zentralen und den Mitarbeitern vor Ort könnte das Instrument eines gemeinsamen
Landesprogramms wesentlich wirkungsvoller gestalten als dies bislang der Fall
ist.
Es sei abschliessend betont, dass hier nicht einer durchgehenden "Zwangskoordination" das
Wort geredet werden soll. Auch bilaterale Geber mit nur einer staatlichen IZA-Behörde haben
in ihrem Portfolio Massnahmen, die sich in dem Sinne ergänzen, als sie unterschiedliche
Ziele verfolgen und nicht miteinander konfligieren. Ein solches Portfolio sollte jedoch das Resultat
vorangehender Prüfung und Abwägung möglicher Synergieeffekte durch Bündelung
134

einerseits und bewusster Massnahmenstreuung andererseits sein. Das gemeinsame Landesprogramm
und die Gespräche der Mission vor Ort vermitteln den Eindruck, dass diese
Prüfung und Abwägung noch intensiviert werden könnte und sollte.
4.4.9 Schweizerische Zusammenarbeit und voraussichtlicher EU-
Beitritt Bulgariens
Das aktuelle Landesprogramm nimmt noch keinen Bezug auf eine absehbare Aufnahme
Bulgariens in die EU. Bulgarien hofft, die Beitrittsbedingungen bis 2007 erfüllen zu können.
Mit dieser Perspektive hat das Koordinationsbüro unter Mitarbeit von zwei bulgarischen Experten
ein „Issue Paper“ 50 verfasst, das auf einer sehr fundierten Recherche des laufenden
Prozesses der „EU-Accession“ beruht und Optionen für die zukünftige Orientierung der Zusammenarbeit
mit Bulgarien über den Zeithorizont des laufenden Landesprogramms (2001-
2006) hinaus vorlegt.
Zentrale Elemente der Vorbereitung zum EU-Beitritt
Im Rahmen des „Accession Partnership Agreement“ mit der EU verpflichtet sich Bulgarien
einerseits zu grundlegenden Reformen in Politik und öffentlicher Administration, wie auch in
der Wirtschaft und im Rechtswesen und kommt andererseits, seit 1999, in Genuss einer
substantiellen Unterstützung durch die EU mittels dreier Instrumente, nämlich dem PHARE,
dem SAPARD und dem ISPA 51 .
Die Reformen, wie auch die flankierende instrumentelle Unterstützung, sind Gegenstand eines
laufenden Monitoring durch die EU. Selbst unter dem Vorbehalt einer noch unzureichenden
Reform- und Absorptionskapazität Bulgariens 52 sind viele Bereiche des nationalen Entwicklungsprozesses,
von der Makroebene der Politik und Wirtschaft bis zu den individuellen
Zukunftsperspektiven im Alltag der Bevölkerung vom Einfluss der Beitrittsvorbereitungen geprägt.
Relevanz der Beitrittsvorbereitung für die schweizerische Zusammenarbeit mit Bulgarien
Für die gegenwärtige und zukünftige Zusammenarbeit mit Bulgarien stellen sich drei grundsätzliche
Fragen:
(1) Soll die Schweiz Unterstützung anbieten, welche direkt auf die EU-Beitrittsanstrengungen
der bulgarischen Regierung fokussiert sind?
Die Regierungspartner attestieren der schweizerischen Zusammenarbeit einen hohen Deckungsgrad
mit der Entwicklungsagenda Bulgariens und sehen keine Notwendigkeit für eine speziell
ausgerichtete Unterstützung. (Issue Paper Vol. I; 17)
(2) Soll das laufende Landesprogramm mit dem Zeithorizont 2006 im Zusammenhang mit
den bulgarischen Beitrittsvorbereitungen bezüglich Zielsetzung und Programm neu ausgerichtet
werden?
In der Wahrnehmung des Koordinationsbüros ist auf der Zielebene des Landesprogramms
und bezüglich der Wahl der Programmbereiche keine substantielle Neuausrichtung notwendig. Dieser
Einschätzung können sich die Verfasser dieser Fallstudie mit folgenden Ergänzungen anschliessen:
In ihren Projekt- und Programmengagements ist die schweizerische Zusammenarbeit vermehrt
gefordert, ihre bulgarischen Partner im Zugang zu EU-Fördermitteln (z. B. SAPARD) zu
50 Capt G., Detchev K., Mollov B.; Bulgaria in the Perspective of the Accession to European Union, Opportunities and Limits for
Switzerland ODA, Issue Paper Vol 1 and 2, Oct/Nov 2002.
51 PHARE (Poland-Hungary Assistance for Reconstruction of Economy) für die Stärkung der administrativen Kapazität, des
Rechtswesens und der Umsetzung der Beitrittsvorbereitung (Aquis). SAPARD (Special Assistance Programme for Agriculture
and Rural Development) für die Förderung einer nachhaltigen ländlichen Entwicklung und ISPA (Instrument for Structural
Policies for Pre-Accession) für die Unterstützung in den Bereichen Umwelt und Infrastruktur sowie Gebieten der ökonomischen
und sozialen Kohäsion.
52 Siehe dazu das Issue Paper Vol. 2, das in den Annex 3 bis 6 den Stand der Beitrittsvorbereitungen darlegt und kommentiert.
135

136
unterstützen, z. B. im Sinne von Empowerment der adressierten Zielbevölkerung. Im weiteren
wird sie vermehrt die Subsidiarität ihres eigenen Mitteleinsatzes angesichts der EU-Beiträge
überprüfen müssen. Und schliesslich eröffnen sich im Rahmen des EU-induzierten Reformprozesses
auf der Programmebene neue Möglichkeiten für Beiträge zur Politikentwicklung.
(z. B. über Bio Cert und Bio Selena)
(3) Vor welchen Optionen steht eine mögliche Zusammenarbeit mit Bulgarien über den Zeithorizont
2005 hinaus?
Das Jahr 2007 gilt aus guten Gründen als ein zu optimistischer Zeithorizont für einen EU- Beitritt.
Zum einen ist der Integrationsaufwand der baldigen Osterweiterung noch nicht absehbar und zum
andern gilt das ebenso bezüglich des Zeitbedarfs für die Implementierung wichtiger Reformen in Bulgarien.
In einer solchen Situation bilden Szenarien eine adäquate Antwort. Folgerichtig unterbreitet
das Issue Paper Vol. I drei Szenarien zur Diskussion:
(1) Consolidation towards supporting the Development Agenda. (mit geringfügigen Anpassungen
der aktuellen Zielausrichtung des Landesprogramms)
(2) Niches towards EU-Accession. (mit dem Ziel, die Regierung in ausgewählten Themenbereichen
in den Beitrittsanstrengungen zu unterstützen, sowie die Bürgerbeteiligung und
die Entwicklung von Solidaritätsnetzen zu fördern)
(3) Phasing out of SDC’s Government to Government Support (Selektive Unterstützung der
Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft, z. B. Umweltschutz, Bürgerbeteiligung und Handelsförderung).
Folgerungen
Bulgarien gehört zu jenen osteuropäischen Staaten mit einem überdurchschnittlich langen
Transitionspfad. Dies spricht dafür, dass die Schweiz Bulgarien bis an die Schwelle eines
EU-Beitritts begleitet, sich also für Szenario (1) oder (2) entscheidet oder eine Mischform
wählt. Obwohl nicht explizit auf den EU-Beitritt ausgerichtet, unterstützt das aktuelle Programm
bereits wichtige Anliegen der Beitrittsvorbereitung und verfügt nach Einschätzung
des Koordinationsbüros noch über unausgeschöpftes Potential.
Mit dem „Nischen-Szenario“ könnte auch vermehrt dem Erfordernis einer gezielten, womöglich
auf Bürgerniveau wirkenden Unterstützung im Begegnungsbereich zwischen Bürger, Politik
und Administration entsprochen werden. In dieser Hinsicht vermitteln die Stara Planina
Foren mit ihrer Multiplikatorwirkung ermutigende Erfahrungen und bilden eine attraktive Ergänzung
zum unvermeidlichen „Top-Down-Approach“ der EU-Reformen. Stellvertretend für
andere Kooperationsbereiche manifestiert sich in den Stara Planina Foren der Umsetzungsbedarf
zukünftiger EU-Reformen.
4.4.10 Schlussfolgerungen
Drei Phasen der Kooperation
Die schweizerische Zusammenarbeit in Bulgarien kann in drei Phasen eingeteilt werden.
Opportunitäten und die Präferenzen der schweizerischen Organisationen prägten die Projektidentifikation
in der ersten, eher orientierungslosen Phase bis 1996. Fehlende Erfahrung
etlicher Organisationen in der Internationalen Zusammenarbeit beeinträchtigten in einigen
Fällen die Projektimplementation. Die Eröffnung des schweizerischen Kooperationsbüros in
Sofia markierte 1996 den Beginn der Übergangsphase. Bedürfnisse, Interessen und Partizipation
der bulgarischen Partner und Beteiligten erhielten mehr Gewicht, die verschiedenen
Projekte wurden zunehmend in ein Programm integriert. Mit dem gut strukturierten Landesprogramm
Bulgarien 2001–2006 beginnt die dritte oder Reifephase. Eine realistischere
Wahrnehmung des bulgarischen Kontextes, Partizipation und Dialog prägen nun stärker die
bulgarisch-schweizerische Zusammenarbeit.
Kooperationsbüro und Landesprogramm
Ausstattung und personelle Zusammensetzung erlauben dem Kooperationsbüro in Zusammenarbeit
mit bulgarischen und schweizerischen Partnern sowie seco und AZO Bern das

Landesprogramm effizient umzusetzen. Dabei wird sehr gute Arbeit geleistet. Das Landesprogramm
greift wichtige Themen der Transition auf mit den Sektoren „Nachhaltiges Management
natürlicher Ressourcen“, „Gerechte und effektive soziale Dienste“, „Günstige Rahmenbedingungen
für die Privatwirtschaft“, „Infrastruktur“ (seco) sowie das Transversalthema
„Bürger/Bürgerinnen und Demokratie“. 53
Im DEZA-Bereich werden bei einem jährlichen Volumen von etwa CHF 7–8 Mio. drei Sektoren
und ein Transversalthema mit eigenen Projekten (entspricht faktisch einem vierten Sektor)
implementiert. Für einen wirkungsvolleren Einsatz der Mittel und der personellen Ressourcen
scheint es angezeigt, das Programm allmählich um einen Sektor zu reduzieren. Zudem
könnte das Transversalthema in den Sektoren des Landesprogramms weiter intensiviert
werden.
Relevanz und Zielorientierung
Das Landesprogramm Bulgarien entspricht den Zielsetzungen im Bundesbeschluss 1995
über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas wie auch dem DEZA-Konzept zur Zusammenarbeit
mit Osteuropa und der GUS (2000–2005).
Die aus der Transitionsanalyse abgeleiteten Forderungen (vgl. Kap. 2.3) werden ebenfalls
grossteils erfüllt. Die Folgerung der Analyse, dass die schweizerische Tätigkeit die übergeordnete
Ausrichtung der Landespolitik reflektieren soll, zeigt ein Dilemma auf. Das Kooperationsprogramm
entspricht zwar dem allgemein gehaltenen nationalen Entwicklungsprogramm.
Faktisch aber ist die Annäherung an die EU klare nationale Priorität. Dazu leisten
etliche Projekte höchstens einen indirekten Beitrag. Das Landesprogramm muss sich also im
Spannungsfeld zwischen allgemeinem Entwicklungsplan und EU Annäherung orientieren. In
Bulgarien ist die Förderung ergänzender Bereiche auch in Zukunft sinnvoll, sofern die entsprechenden
Massnahmen – wie beim Forum-Projekt – den Bedürfnissen der Bevölkerung
und den Zielen der schweizerische Zusammenarbeit entsprechen.
Effektivität und Nachhaltigkeit
Einige der in die Untersuchung einbezogenen Projekte haben überzeugende, durch externe
Evaluationen gesicherte und mit den Zielen konforme Resultate vorzuweisen. Bei anderen
stellt sich die Frage nach dem Verhältnis der eingesetzten Zeit und Mitteln zu den (durchaus
vorhandenen) Resultaten. Dies betrifft vor allem Projekte aus der ersten Phase der Zusammenarbeit,
in der die Entwicklung von einer schweizbestimmten zu einer partnerschaftlichen
Kooperation zeit- und mittelintensiv war. Auch Verzögerungen bei der Verabschiedung von
gesetzlichen Grundlagen beeinträchtigten die Effektivität der Projekte.
Das Kooperationsprogramm der Schweiz beinhaltet finanzielle, fachliche und institutionelle
Dimensionen der Nachhaltigkeit. Der in den letzten Jahren verstärkte Einbezug lokaler Partner
in die Planung und Verantwortung begünstigt den Wissenstransfer und erhöht die fachliche
und methodische Nachhaltigkeit. In vielen Bereichen der Zusammenarbeit sind gerade in
den letzten Jahren Projektorganisationen in Verbände oder Stiftungen umgewandelt und
damit wesentliche Voraussetzungen für eine institutionelle Nachhaltigkeit geschaffen worden.
Auch die breite Diffusion und Multiplikation der im Forum-Projekt eingeführten partizipativen
Entscheidungsprozesse darf als nachhaltige Demokratieförderung bezeichnet werden.
Hingegen steht hinter der finanziellen Nachhaltigkeit weiterhin ein Fragezeichen. Da die Kooperation
zumeist in Bereichen ansetzt, wo neben dem Know-how auch die Mittelbeschaffung
problematisch ist, kann in den Aktivitätsfeldern der schweizerischen Zusammenarbeit
nicht mit einer raschen finanziellen Unabhängigkeit gerechnet werden. Es gilt weiterhin Wege
zu suchen, zusätzliche lokale Ressourcen zu erschliessen und die Massnahmen der Ko-
53 Der Gesundheitsbereich in der Ostzusammenarbeit wird in einer eigenen Studie behandelt: Vogel, Th. (2003): Bilan de la
coopération suisse avec les pays de l’Europe de l’Est et de la CEI (1992–2002). Secteur de la santé. Rapport final. Die Analyse
des Bulgarienprogramms hat deshalb den Sektor „Gerechte und effektive soziale Dienste“, welcher vor allem Projekte im
Gesundheitsbereich umfasst, ausgeklammert.
137

operation so anzupassen, dass eine allmähliche Reduktion der Schweizer Beiträge möglich
ist.
Kooperation und Lernprozesse
Von schweizerischen Projekten mit bulgarischen Mitarbeitern zu bulgarischen Projekten mit
schweizerischer Unterstützung – so kann die Entwicklung der Kooperation in der vergangenen
Dekade prononciert zusammengefasst werden. Damit ist auch schon ausgedrückt, dass
heute in den meisten Projekten lokale Kompetenzen und Ressourcen in hohem Masse einbezogen
werden, Eigeninitiative gefördert und so „Ownership“ begünstigt wird. Wie schon
erwähnt, war die Übergangsphase (1996–2000) eine Periode voller Herausforderungen für
die Kooperation unter den schweizerischen Partnern. Von bulgarischer Seite positiv gewürdigt
werden die im Austausch mit den schweizerischen Partnern und Partnergemeinden gewonnen
Erkenntnisse und Erfahrungen. Nachdem in den frühen Jahren der Austausch mit
anderen Gebern eher vernachlässig wurde, sind viele Projektträger heute ausgezeichnet in
nationale und internationale Netzwerke eingebunden. Das in der eigenen Arbeit erworbene
Wissen wird in einigen Bereichen im Politikdialog eingesetzt, in einzelnen Fällen in recht
zentraler Rolle (Biodiversität/Naturschutz, Demokratieförderung). In anderen Bereichen sollte
die Frage gestellt werden, ob ein stärkerer Beitrag zum Politikdialog angestrebt oder bewusst
darauf verzichtet werden soll.
Zusammenarbeit seco und DEZA
Ein wichtiges Instrument zur Erzielung von Synergieeffekten zwischen Massnahmen des seco
und der DEZA, d. h. einer positiven gegenseitigen Unterstützung (Verstärkung) von Wirkungen
der Massnahmen, ist die Formulierung eines gemeinsamen Landesprogramms. Das
denkbare Synergiepotential scheint nach dem Studium des Landesprogramms und verschiedenen
Gesprächen vor Ort noch längst nicht ausgeschöpft zu sein.
In Ergänzung zur bestehenden Verordnung über die Arbeitsteilung zwischen DEZA und seco
könnte eine intensivierte strategische und operationelle Abstimmung und Koordination zwischen
den seco- und DEZA-Zentralen, sowie zwischen den Zentralen und den Mitarbeitern
vor Ort, das Instrument eines gemeinsamen Landesprogramms wesentlich wirkungsvoller
gestalten als dies bislang der Fall war.
Schweizerische Zusammenarbeit aus bulgarischer Sicht
Aufgrund ihrer Erfahrung in der Zusammenarbeit mit verschiedenen bilateralen und multilateralen
Gebern können die bulgarischen Partner die Stärken der schweizerischen Zusammenarbeit
recht gut beurteilen 54 . Die Partner schätzen an der schweizerischen Kooperation, dass
sie flexibel ist, administrativ einfach (gerade im Vergleich zu EU-Programmen), keine fixen
Konzepte propagiert, lokale Bedürfnisse und Prioritäten mit einbezieht, den bulgarischen
Partnern Gestaltungsräume bietet und kaum politische Konditionalitäten setzt. Für fachlich
interessante, aber methodisch-administrativ (noch) nicht sehr professionelle bulgarische Organisationen,
etwa aus dem Umweltbereich, war die DEZA ein idealer Partner, der ihnen mit
der Verbesserung ihrer Kapazitäten auch den Zugang zu anderen Gebern eröffnet hat. Kritisiert
wird in einigen Fällen eine Verzögerung bei der Behebung von erkannten Missständen,
vor allem in der ersten Phase der Zusammenarbeit. Besonders positiv erwähnt wird, dass im
Bereich der Förderung von Demokratie, Bürgerbeteiligung partizipativen Entscheidungsprozessen
die Schweiz als „Spezialist“ mit klaren komparativen Vorteilen gilt, zu denen auch die
Unabhängigkeit von EU und USA gehört.
EU-Perspektiven und Programmausrichtung
Der erstrebte EU-Beitritt prägt bereits die nationale Entwicklungsagenda und nährt Entwicklungshoffnung
von der Mikro- bis zur Makroebene der bulgarischen Gesellschaft. Allerdings
erscheint der Zielhorizont 2007 zu optimistisch. Während das gegenwärtige Landesprogramm
einen ausreichenden Deckungsgrad mit den nationalen Entwicklungsprioritäten Bul-
54 Die Einschätzung beschränkt sich auf die untersuchten Kooperationsbereiche dieser Studie.
138

garien ausweist, stellen sich im Zusammenhang mit der Beitrittsvorbereitung zusätzliche
Herausforderungen: Wo immer die schweizerische Unterstützung in Bereichen wirkt, in denen
EU-Mittel bereitgestellt werden (siehe z. B. SAPARD-Fonds) und/oder die Beitrittsvorbereitung
Politikentwicklungen anstösst, sollten eine wirkungsvolle Mittelverwendung und die
Mitwirkung an der Politikentwicklung angestrebt werden. Aus lokaler bulgarischer wie auch
aus schweizerischer Sicht scheint es überdies wünschenswert, weiterhin partizipative Entscheidungsprozesse
auf lokaler und regionaler Ebene zu fördern – auch wenn dieser Bereich
keine Priorität der EU-Annäherung darstellt.
Im Hinblick auf eine mögliche Zusammenarbeit über den Zeithorizont des gegenwärtigen
Landesprogramms hinaus sollte spätestens bis 2005 der Entscheidungsprozess bezüglich
zukünftiger Kooperationsszenarien abgeschlossen sein. Solche Szenarien sind im bereits
erwähnten „Issue Paper“ des Koordinationsbüros zu den Beitrittsperspektiven Bulgariens
ausgeführt und zeigen attraktive, komplementäre Kooperationsfelder auf.
Zusammenarbeit, Transition und neue Armut 55
„Transition“ bedeutet auch in Bulgarien für die Mehrzahl der betroffenen Menschen eine
schwierige und intensive Suche nach neuen Lebensstrategien in einer Gesellschaft, die sich
Richtung Demokratie und Marktwirtschaft bewegt und sich den Herausforderungen einer beschleunigten
Globalisierung stellen muss. Dieser Prozess ist in Bulgarien zunächst von einem
„Wohlfahrtsverlust“ von gut 35 %, gemessen am BIP (1989–1997), und massiver Arbeitslosigkeit
überschattet. Aus diesen Tatsachen erwächst dem Transformationsprozess ein
spezifisches Risiko, nicht nur in Bulgarien. „It is naive to believe that their (people’s) disappointment
with the status quo will not affect their trust in the democratic system itself“, warnt
Ivan Krastev vom Centre for Liberal Studies 56 . „What is ‚transition’ for the expert is their life
for the people“. Nach Melzer 57 herrschen in zwei Dritteln aller Transitionsländer Zustände,
welche den betroffenen Menschen nicht zu einer positiven Identität in der neuen Gesellschaft
verhelfen. Das Bulgarienprogramm engagiert sich deshalb zu Recht im Schnittfeld zwischen
Regierung und Zivilgesellschaft.
Das bisherige Bulgarienprogramm ist auf den eigentlichen Zielbereich der Transition ausgerichtet,
d.h. auf die Förderung der Demokratisierung, die Entwicklung einer funktionierenden
Marktwirtschaft und den notwendigen institutionellen Aufbau. Folgerichtig wendet sich das
Bulgarienprogramm an Akteure des Wandels, wirkt somit in Partnerschaften, die sich, im
Gegensatz zur Südzusammenarbeit weniger ausgeprägt mit der akuter werdenden Armutsproblematik
auseinander setzen.
Die wachsende Armut 58 gefährdet aber ohne Zweifel die Transition, eine gezielte Bekämpfung
der Armut ersetzt jedoch nicht die notwendige Förderung des Transitionsprozesses.
Aus dieser Perspektive steht die zukünftige Zusammenarbeit mit Bulgarien vor der Frage,
inwiefern sie vermehrt eine doppelte Legitimation braucht, wie bisher in der Förderung der
Transition und zusätzlich, z. B. als transversales Anliegen, in Beiträgen zur Armutsminderung.
55
Siehe dazu das Issue-Paper der DEZA: „New Poverty in South-Eastern Europe“, o.D., sowie den Beitrag zu „New Poverty” im
Bericht der DEZA/AZO zum „Regional Seminar of the South-East Europe Division, June at Saranda”
56
Krastev, Ivan; The Inflexibility Trap, Frustrated Societies, weak States and Democracy, Centre for Liberal Strategies, Sofia ,
February 2002,p. 4
57
A. Melzer: 12 Jahre Ostzusammenarbeit. Die Transition und ihr Schatten. Evaluation EE2003/4, Band 1
58
Siehe dazu das Issue-Paper der DEZA: New Poverty in South-Eastern Europe, o.D., sowie den Beitrag zu „New Poverty“ im
Bericht der DEZA/AZO zum „Regional Seminar of the South-East Europe Division, June 2002 at Saranda“
139

4.5 Kernaussagen des Fallbeispiels Bosnien-Herzegowina
(KEK)
(Siehe Teil IV, Seite 155)
Vorbemerkung
Wie bereits in der Einführung erwähnt, befasste sich eine zusätzliche Studie 59 mit dem Landesprogramm
in Bosnien & Herzegowina. Diese wurde parallel zur vorliegenden Bilanz
durch KEK � CDC Consultants ausgearbeitet.
Kernaussagen der durch das KEK erstellten Fallstudie
Die Fallstudie präsentiert die wichtigsten Folgerungen in Form von Herausforderungen and
die zukünftige Zusammenarbeit. Diese werden im folgenden kurz originalgetreu aufgeführt:
Relevanz
- Limitierend für die Relevanz (und die Sichtbarkeit) der Schweizer Beiträge wirken sich
bisweilen die grosse Zahl von Gebern und die Fragmentierung des Landes aus. Diese
haben zwar nicht die Bedeutungslosigkeit der von der Schweiz finanzierten Vorhaben zur
Folge, vermindern aber deren Gewicht bei der Verbesserung der lokalen Situation.
- Dies trifft umso mehr zu, als die DEZA viele, relativ kleine Projekte realisiert, deren Aktionsradius
und Effekt relativ gering sind. Die Konzentration der Zusammenarbeit auf weniger
und grössere Projekte wird dem Kooperationsprogramm insgesamt und innerhalb
einzelner Bereiche mehr Gewicht verleihen.
- Eine generelle Verstärkung der Ausrichtung auf die Transition des Partnerlandes (im Gegensatz
zu den weiterhin präsenten humanitären Aspekten) kann die Relevanz der
schweizerischen Zusammenarbeit weiter erhöhen.
Effektivität und Nachhaltigkeit
- Wie zur Erhöhung der Relevanz ist auch für die Verbesserung der Effektivität auf Programmebene
eine Konzentration Voraussetzung. Zu erreichen ist eine solche Fokussierung
durch die Reduktion der Zahl von Kooperationsbereichen, resp. Vektoren und von
Projekten sowie durch die Ausrichtung von Kooperationsbereichen auf ausgewählte Aspekte,
die sich in der möglichst präzisen und verbindlichen Formulierung von Zielen widerspiegelt.
- Das bedeutet, dass einzelne Projekte in Endphasen überführt werden müssen und dass
bei der Planung weiterer Phasen laufender Projekte und bei der Identifikation neuer Projekte
deren Rolle im Gesamtprogramm besonders sorgfältig geprüft wird.
- Das Programm und einzelne Projekte verstärken die Suche nach tragbaren lokalen Lösungen,
sie interessieren und motivieren Behörden und zivilgesellschaftliche Organisationen
für eine aktive Beteiligung – und zwar auch dann, wenn es mühsam und langwierig
und den schweizerischen Akteuren kurzfristig effizienter scheint, selbst Verantwortung zu
übernehmen, beispielsweise um für das Funktionieren von Infrastrukturen aufzukommen.
Die Planung des Betriebs und der Finanzierung von Einrichtungen über die Zeit der
schweizerischen Kooperation hinaus hat deshalb –wo dies notwendig ist – möglichst früh
Teil von Projekten zu sein.
- Die Vorbereitung der Nachhaltigkeit bedeutet ausserdem, wenn immer möglich im policy
dialogue mit zuständigen Stellen zu einer Verbesserung der Rahmenbedingungen für die
59 Das Kooperationsprogramm von seco und des DEZA-Bereichs “Ostzusammenarbeit“; 2003; KEK � CDC Consultants.
140

Transition und damit zu ihrem Erfolg beizutragen. Zugang zum policy dialogue findet die
Schweiz u.a. dank der Legitimation als verlässlicher Partner, dank der Qualität und – in
bestimmten Bereichen (z.B. Gesundheit und Soziales) – dank des Umfangs ihrer Beiträge,
dank der Absenz von geopolitischen Absichten.
- Zur Schaffung optimaler Bedingungen für die Nachhaltigkeit der Zusammenarbeit ist die
Auswahl und allenfalls die Förderung lokaler Partner von grosser Bedeutung: Partner
müssen über die Kapazitäten verfügen, um Vorhaben nach Beendigung der Zusammenarbeit
selbständig weiterführen oder deren Kontinuität organisieren zu können.
Kooperation und Lernprozesse
- Lernprozesse, gemachte Erfahrungen und lessons learnt sind nie ein Selbstzweck. Es
gilt, Erkenntnisse und Einsichten in der Steuerung von Projekten, einzelner Kooperationsbereiche
und des gesamten Kooperationsprogramms mit BiH umzusetzen, begründete
Entscheide zu treffen und dann auch tatsächlich umzusetzen. Das bedeutet, dass seco
und v.a. DEZA auf Programmebene klare Vorgaben formulieren, welche auf der Ebene
einzelner Projekte adäquat umzusetzen sind.
4.6 Gesamtbetrachtung der Ostzusammenarbeit von seco und
DEZA
4.6.1 Entwicklung der Mittelabflüsse von DEZA und seco
Die folgende Abbildung zeigt die sektorielle Allokation von DEZA und seco. Es zeigen sich
deutliche Komplementaritäten. Diese widerspiegeln die aktuelle Regelung der Kompetenzbereiche
zwischen DEZA und seco wie sie in der Verordnung über die Zusammenarbeit mit
den Staaten Osteuropas (Stand 1. Februar 2000) festgehalten sind. Das seco ist ausschliesslich
in den Sektoren „Energie / Umwelt“, „Infrastruktur“ und „Wirtschaft“ tätig, die DE-
ZA Massnahmen verteilen sich gleichmässiger über die verschieden Sektoren. Im Bereich
„Gouvernanz / Demokratie“ hat nur die DEZA Projekte. Seit 1997 führt nur noch die DEZA
Projekte im Gesundheitswesen aus. Vor allem die Sektoren Wirtschaft (inkl. Landwirtschaft)
und „Energie / Umwelt“ haben Potenzial für eine weitergehende fallweise Abstimmung der
Massnahmen und Ausschöpfung von Synergien zwischen der Technischen Zusammenarbeit
der DEZA und der Finanziellen Zusammenarbeit des seco.
in Mio. CHF
500
400
300
200
100
0
Gouvernanz
/
Demokratie
DEZA SECO
Wirtschaft /
Landwirtschaft
Infrastruktur
Sozialwesen
/
Gesundheit
Energie /
Umwelt
Kultur /
Bildung
Kein spezifischer
Sektor
141

Abbildung 28: Vergleich der sektoriellen Auszahlungen seco und Verpflichtungen DEZA 1990-2002
(Quelle: Portfolio-Analysen)
Abbildung 29 zeigt die zeitliche Entwicklung der jährlichen Mittelabflüsse von seco und DE-
ZA. Dabei wird deutlich: die jährlichen Mittelabflüsse verzeichnen bis 1997 einen deutlichen
Zuwachs, verbleiben von 1997 bis 2000 in etwa auf demselben Niveau (beim seco sind sie in
dieser Periode sogar rückläufig) und ab dem Jahr 2000 wachsen sie erneut an. So lagen sie
1994 bei rund 100 Millionen CHF und im Jahre 2001 bei rund 200 Millionen CHF. Deutlich ist
auch zu erkennen, dass der Anteil des seco bis 1997 deutlich über jenem der DEZA liegt; ab
1997 aber gleichen sich die Anteile allmählich an. Zu beachten ist, dass im Falle des seco
zwischen Durchführungs- 60 und Programmkosten differenziert wird; dagegen lagen für die
DEZA leider keine differenzierten Angaben vor.
Zeitliche Entwicklung der Gesamtkosten seco und deza
Durchschnittliche Gesamtkosten in Mio. CHF nach Art der Mittel
Millionen CHF
250
200
150
100
50
0
142
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Programmkosten SECO Durchführungskosten SECO Programmkosten DEZA
Abbildung 29: Entwicklung der DEZA und seco Auszahlungen 1990-2002
Für die DEZA liegen keine Angaben zu den Durchführungskosten vor.
(Quelle: Portfolio-Analysen und Angaben des seco zu den Durchführungskosten)
4.6.2 Vergleich der Zielorientierung der Projekte der Ostzusammenarbeit
der DEZA und des seco
Abbildung 30 vergleicht die seco- und DEZA-Projekte hinsichtlich ihrer Zielorientierung. Dabei
werden die Hauptbeiträge betreffend der schweizerischen Vorgaben (BB-95) dargestellt.
Bei beiden Bundesstellen stehen die Beiträge zur Förderung einer nachhaltigen, wirtschaftli-
60 Durchführungskosten beinhalten: Projektmachbarkeitsabklärungen, -evaluationen etc., die Löhne von seco-Mitarbeitenden
sowie ab 1997 die Beteiligung (50%) an den Kosten der Kooperationsbüros in Osteuropa und der GUS.

chen und sozialen Entwicklung deutlich vor jenen zur Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit
und der Menschenrechte sowie dem Aufbau und Festigung des demokratischen
Systems. Auf der Ebene der Unterziele ist der Beitrag zum Kampf gegen Arbeitslosigkeit,
Inflation, Zunahme der Armut, und der Zerstörung des sozialen Netzes bei beiden Bundesstellen
wichtig; im übrigen ergänzen sich die Beiträge aber klar. Nebst dem erwähnten Unterziel,
stehen beim seco im Vordergrund: die Unterstützung von Massnahmen und Politik für
wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Umgang mit Energie; die Reduzierung und
Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser, Boden und Ökosystemen; die Unterstützung
von zielgerichteten Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur. Bei
der DEZA sind die weiteren Prioritäten wie folgt: die Unterstützung der Berufsbildung; der
Aufbau des Rechtswesens und effizientere Verwaltungsstrukturen.
143

Hauptbeiträge seco auf gesetzliche Vorgaben
Anteil Projekte 2002 mit Hauptbeitrag (Skala: max. 25 %)
144
E2.4.1
E2.3.1
E2.2.4
E2.5.1
E2.2.3
E2.6.1
E2.2.2
Förderung wirtschaftliche
und soziale Entwicklung
E1.1.1
E2.2.1
Förderung Rechtsstaatlichkeit
und effiziente Verwaltung
E1.1.2
E2.1.1
E1.1.3
E1.1.7
E1.1.4
E1.1.5
E1.1.6
Hauptbeiträge deza auf gesetzliche Vorgaben
Anteil Projekte 2002 mit Hauptbeitrag (Skala: max. 25 %)
E2.4.1
E2.3.1
E2.2.4
E2.5.1
E2.2.3
E2.6.1
E2.2.2
Förderung wirtschaftliche
und soziale Entwicklung
E1.1.1
E2.2.1
Förderung Rechtsstaatlichkeit
und effiziente Verwaltung
E1.1.2
E1.1.1 Aufbau des Rechtswesens und effizienter Verwaltungsstrukturen
E1.1.2 Beitrag zur Garantie und Respektierung der Grundfreiheiten
E1.1.3 Einführung freier und geheimer Wahlen
E1.1.4 Erarbeitung demokratischer Verfassungen
E1.1.5 Zulassung von Parteien, Gewerkschaften, Berufsverbänden etc.
E1.1.6 Ausbau und Pluralisierung des gesellschaftlichen Dialogs
E1.1.7 Unterstützung der Prinzipien der Marktwirtschaft
E2.1.1 Liberalisierung der Märkte
E2.2.1 Förderung privatwirtschaftlicher Strukturen
E2.2.3 Unterstützung zielgerichteter Investitionen zur Modernisierung der wirtschaftlichen Infrastruktur
E2.2.4 Unterstützung der Berufsbildung
E2.3.1 Beitrag zum Kampf gegen steigende Arbeitslosigkeit, Inflation, Zunahme der Armut, Zerstörung des sozialen Netzes
E2.4.1 Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes
E2.5.1 Reduzierung und Verhinderung von Schäden an Luft, Wasser, Boden und Ökosystem
E2.6.1 Unterstützung von Massnahmen und Politik für wirtschaftlichen, umweltschonenden, sicheren Umgang mit Energie
Abbildung 30: Vergleich der Zielorientierung der Projekte der Ostzusammenarbeit der DEZA und des seco
4.6.3 Kooperation zwischen DEZA und seco
1: Wo bestehen Synergien und wo Konflikte zwischen den Instrumenten von DEZA und seco?
2: Haben die DEZA und das seco adäquate Organisations- und Managementstrukturen für eine effektive
und effiziente Zusammenarbeit?
Die (mangelnde) Zusammenarbeit zwischen DEZA und seco war immer wieder Gegen-stand
von internen und externen Diskussionen (z.B. im Parlament und in der Verwaltung). Der Dialog
und die Zusammenarbeit zwischen DEZA und seco, die Abstimmung der Instrumente
und die Koordination der Landes- und Jahresprogramme hat sich in den letzten Jahren aus
Sicht beider Bundesstellen verbessert und intensiviert. Die Bereitschaft, die Koordinationsbüros
in den Schwerpunktländern gemeinsam zu betreiben und zu finanzieren, hat den Dialog
intensiviert. Dies wird von dieser Bilanz als positiv beurteilt. Die Schweiz wird dadurch vor
Ort als integraler Partner wahrgenommen, mit einer ausdifferenzierten Palette von Instrumenten.
Es gibt eine klare Abgrenzung der Instrumente zwischen DEZA und seco, welche sich oft
ergänzen (z.B. unterstützt das seco die Infrastruktur und die DEZA die Organisationsentwicklung
im Falle des Wassersektors in der Region Kosovo). Die Instrumente und Ansätze der
Finanzhilfe einerseits und der Technischen Zusammenarbeit andererseits werden generell
E2.1.1
E1.1.3
E1.1.7
E1.1.4
E1.1.5
E1.1.6

als verschieden und weitgehend komplementär angesehen. Die Landesprogramme lassen
jedoch den Schluss zu, dass erhebliche Synergien zwischen seco Instrumenten und der
Technischen Zusammenarbeit bestehen, welche noch nicht genügend genutzt werden (z.B.
im Bereich KMU und Privatsektorförderung). Eine engere Zusammenarbeit könnte die kritische
Masse von Projektwirkungen vergrössern, welche unabdingbar ist für eine relevante
Rolle im Politikdialog.
Speziell die gemeinsame Erarbeitung der Landesprogramme und der Jahrespläne stellen
gute Plattformen dar, um den gegenseitigen Dialog und die Detailabstimmung der Feldaktivitäten
vorzunehmen. Die Abstimmung und der Dialog zwischen den Zentralen kann noch verbessert
werden. Personalwechsel sowohl an den Zentralen als auch vor Ort und hohe Arbeitsbelastungen
an den Zentralen beeinträchtigen zum Teil die gute Zusammenarbeit.
Eine Harmonisierung des Planungs- und Durchführungsinstrumentariums (beispielsweise:
abgestimmte Projektdatenblätter, etc.; siehe Kapitel 4.1.3.3) zwischen seco und DEZA ist
angezeigt. Sie ist eine Voraussetzung für ein kohärenteres Auftreten beider Ämter und würde
letztlich selbst eine zukünftige Bilanzierung wesentlich erleichtern.
4.6.4 Kooperationsbüros und Landesprogramme
1: Welche Funktionen erfüllen die Landesprogramme (Kohärenz, Fokussierung, Koord ination, etc.)?
Die ersten beiden Kooperationsbüros der Schweiz in Osteuropa entstanden in den frühen
90er Jahren in Warschau und Moskau (ursprünglich seco Büros). In der Mitte der 90er Jahre
wurden in rascher Folge durch die DEZA und seco neue Kooperationsbüros aufgebaut. Damit
konnte die Präsenz der Schweiz, die Abstimmung der Programme unter den schweizerischen
Partnern und mit den lokalen Partnern verbessert und das Projektmonitoring und die
Steuerung intensiviert werden.
DEZA/SECO Schwerpunktländer und Landesprogramme
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Polen W arschau
Russland Moskau
Serbien u. Montenegro Belgrad
Rumänien Bukarest
Bulgarien Sofia
Mazedonien Skopje
Bosnien / Herzegowina Sarajevo
Süd-Kaukasus Tbilisi Südlicher Kaukasus
Kirgisistan Bishkek Zentralasien
Albanien Tirana
Ukraine Kiew
Kosovo Pristina
Tadschikistan Duschanbe siehe Kirgisistan
Kooperationsbüro DEZA/SECO
Landesprogramm (Mittelfristkonzept im Falle Kosovo's)
W eitere Programmentwicklung in Abklärung
Abbildung 31: Übersicht über die Schwerpunktländer und Landesprogramme von DEZA und seco.
Seit Mitte der 90er Jahre haben die DEZA und das seco Anstrengungen unternommen, gemeinsame
Landesprogramme/Mittelfristkonzepte auszuarbeiten. Heute gibt es Kooperationsbüros
in 12 Ländern (siehe Abbildung oben) sowie 2 Subbüros, eines in Usbekistan
(Taschkent), und, durch die Humanitäre Hilfe der DEZA, eines in Moldawien (Chisinau).
145

Die Landesprogramme wurden unter grossem Zeitdruck zum Teil in wenigen Monaten erarbeitet
und stellen ein pragmatisches Orientierungsinstrument in einem sich schnell verändernden
Umfeld dar.
Die Landesprogramme/Mittelfristkonzepte weisen folgende Stärken auf:
Ø In erster Linie fördern sie die Zusammenarbeit von seco und DEZA sowie weiteren Bundesstellen
(BFF, PA IV, VBS, etc.). Die Arbeitsteilung innerhalb eines Landesprogramms
wird in einem konsultativen Prozess definiert, und so auch die Zusammenarbeit zwischen
den beteiligten Institutionen geregelt.
Ø Die Identifikation von neuen Projekten und Partnern kann systematischer und zielgerichteter
vorgenommen werden.
Ø Sie erlauben eine stärkere thematische Abstimmung und Verbesserung der Synergien
zwischen Projekten einerseits und den Partnerinstitutionen in der Schweiz und vor Ort
andererseits.
Ø Sie erhöhen die Visibilität des Schweizer Beitrages.
Ø Die Landesprogramme/Mittelfristkonzepte reflektieren eine vertiefte Auseinandersetzung
mit den Problemen und den Prioritäten jedes betreffenden Landes oder Region. Damit
wird letztlich auch der Forderung nach optimaler Anpassung an die lokalen Gegebenheiten
Folge geleistet.
Trotz überwiegender Vorteile, ergeben sich damit neue Herausforderungen, die es zu beachten
gilt:
Ø Nationale Prioritäten: In jenen Ländern, in denen die Transition zu Demokratie und Zivilgesellschaft
noch wenig fortgeschritten ist, reflektieren die nationalen Prioritäten nicht
unbedingt die Interessen der Bevölkerung. Letztlich sind die nationalen Prioritäten auch
das Resultat des politischen Dialogs mit der internationalen Gebergemeinschaft. Soziale
Interessen und Umwelt stehen in den nationalen Prioritäten meist nicht zu oberst; gerade
deswegen kann aber ein Beitrag der Schweiz dazu gerechtfertigt sein.
Ø Integration DEZA/seco: In den meisten Fällen könnte der Integrationsgrad seco / DEZA
noch verbessert werden, damit die Synergien der verschiedenen Bundesstellen und der
verschiedenen Instrumente (z.B. Technische Hilfe und Infrastrukturfinanzierungen) optimal
zum Tragen kommen und der Schweiz bei knappen Mitteln das notwendige Gewicht
im Politikdialog bringen.
Ø Schlüsselindikatoren für die Landesprogramme: Die klar strukturierten Zielformulierungen
der Landesprogramme sollten mit den wichtigsten Schlüsselindikatoren ergänzt
werden, welche dann ihrerseits als Referenz für die einzelnen Projekte dienen sollten.
Deren Definition könnte eventuell teilweise auf die einschlägigen Bestrebungen der
EBRD und der Weltbank abstützen, allerdings müsste, dem schweizerischen Ansatz und
Anliegen entsprechend, eine weitergehende, Zielgruppen spezifische Differenzierung jener
Indikatoren ins Auge gefasst werden.
Ø Performance Indikatoren und Konditionalität: Der Schweizer Beitrag sollte vor allem
in eher reformunwilligen Ländern an transparente Konditionalitäten und eindeutige Meilensteine
gebunden werden, um zu vermeiden, dass die Ostzusammenarbeit Machtstrukturen
zementiert. Zu diesem Zweck müssen Kriterien und Indikatoren im Bereich Gouvernanz,
Menschenrechte und marktwirtschaftlicher Reformen definiert werden. Allerdings
hängt die Wirksamkeit solcher Massnahmen oft von den Möglichkeiten einer Geberkoordination
ab.
Ø Geberkoordination: Die Koordination unter den Gebern wird oft nur sehr allgemein angesprochen.
Es sind zusätzliche Anstrengungen notwendig, um strategische Partnerschaften
einzugehen und dafür die notwendigen Kapazitäten (eigene oder externe) bereitzustellen.
In einzelnen Ländern muss die Geberkoordination weitgehend informell unter
„like-minded donors“ stattfinden, da sich die Länder aus politischen Gründen zurückhalten.
146

4.6.5 Nutzen der Ostzusammenarbeit
Die Ostzusammenarbeit der Länder Westeuropas hat zwei Motive: Einerseits geht es um
wirtschaftliche Eigeninteressen, denn die Länder Osteuropas versprechen interessante
Märkte für die Zukunft und nur ein stabiles Osteuropa garantiert ein stabiles und sicheres
Westeuropa. Andererseits hat die Zusammenarbeit altruistische Motive, um die Not zu lindern
und die wachsenden Disparitäten im Osten zu reduzieren. Die Schweiz hat ihrerseits
durch die Ostzusammenarbeit auf verschiedenen Ebenen profitiert. Eine umfassende Auslegeordnung
oder gar Quantifizierung kann im Rahmen dieser Bilanz nicht geleistet werden.
Dennoch sollen folgende Faktoren erwähnt werden:
Wirtschaft: Viele der Projekte hatten zu Beginn eine ausgesprochen starke Komponente zur
Finanzierung von Schweizer Leistungen (Lieferung von Investitionsgütern, Material, Beratung,
Transport, etc.). Der Umfang ist zwar nicht quantifizierbar, aber es ist anzunehmen,
dass die Schweizer Partner und die Schweizer Wirtschaft erheblichen Nutzen aus der Ostzusammenarbeit
gezogen haben 61 . Indirekt fliesst jeder Franken in die Schweiz zurück.
Gesellschaft: Die vielfältige Unterstützung der Transitionsländer durch die DEZA und das
seco hat konstruktive Beiträge zur Verbesserung der Stabilität Europas geleistet und den
gedanklichen Austausch zwischen Ost und West in verschiedenen Bereichen gefördert. Die
Beiträge haben die Stabilität und Sicherheitslage in Europa mitverbessert, sei dies auf der
Ebene sichererer Nuklearanlagen, intensiverer regionaler Kooperation oder einem verminderten
Migrationsdruck dank neuen Lebensperspektiven.
Institutionen: Die Kontakte mit den Partnern in Osteuropa haben zu wichtigen Impulsen bei
den Schweizer Partnern, sowohl der öffentlichen Hand als auch den Unternehmen sowie den
Organisationen der Zivilgesellschaft, geführt. Die Beziehungen haben das gegenseitige Lernen
und Verständnis gefördert und insbesondere hat sich – von Ausnahmen abgesehen -
das Bild Osteuropas verbessert. Dies kann darin illustriert werden, dass das öffentliche Interesse
der Schweiz an der Entwicklung der verschiedenen Regionen Osteuropas bemerkenswert
hoch und differenziert ist.
Solidarität und Mitverantwortung: Die Ostzusammenarbeit der Schweiz wird auch als
Ausdruck der Solidarität mit den Ländern Osteuropas wahrgenommen, vor allem mit Menschen,
welche durch den Umbruch und die militärischen Ereignisse ihre Lebensgrundlage
verloren haben. Als Nicht-EU Mitglied bekundet die Schweiz ihre Mitverantwortung für ein
stabiles Europa und setzt damit ein wichtiges und notwendiges aussenpolitisches Zeichen,
da das Handeln der Schweiz in manchen Bereichen von den Bürgern und Bürgerinnen Osteuropas
als recht eigennützig angesehen wird.
61 Bei der Technischen Zusammenarbeit wurden aufgrund einer Erhebung im Jahre 1994 im Durchschnitt 58% der Mittel direkt
in der Schweiz auftragswirksam, bei der Finanziellen Zusammenarbeit sogar 75% (DEZA/seco Jahresbericht 1997). Andere
Studien zu den Finanzflüssen gehen davon aus, dass sogar mehr Geld wieder zurückfliesst, zum Beispiel aufgrund von Auftragsvergaben
von multilateralen Institutionen an Schweizer Firmen.
147

5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
5.1 Rahmenbedingungen der Ostzusammenarbeit
Ø Ausmass und Zeitbedarf der Transition wurden anfänglich von der gesamten internationalen
Gemeinschaft, aber auch von den Transitionsländern selbst, unterschätzt. Aufgrund
der gewonnenen Erfahrungen ist heute klar, dass die Transition in vielen Ländern,
vor allem in der GUS und Zentralasien, wesentlich längere Zeit in Anspruch nehmen wird
als ursprünglich angenommen.
Ø Die Dynamik, die nationalen Eigenheiten und Auswirkungen des Transitionsprozesses
waren und sind zum Teil immer noch unvorhersehbar: Der Kontext in den einzelnen Ländern
Osteuropas und der GUS hat sich rasch verändert. Die militärischen Konflikte im
Balkan, wie auch in Zentralasien, stellten die internationale Zusammenarbeit teilweise vor
neue Gegebenheiten und Aufgaben. Analoges gilt auch für die Zusammenarbeit mit jenen
Ländern Mittel- und Zentraleuropas, die sich seit Mitte der 90er Jahre zunehmend
auf den Beitritt zur Europäischen Union vorbereiten. In diesen Situationen war und bleibt
die Flexibilität der Vorgaben und des Instrumentariums der internationalen Zusammenarbeit
von grosser Bedeutung.
Ø Angesichts der vielen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Transitionsaufgaben in
den Ländern Osteuropas, welche durch die erwähnte Transitionsdynamik oft noch verstärkt
wurden, war eine Prioritätensetzung schwierig. Insbesondere unmittelbar nach
dem Fall der sozialistischen Systeme hatten auch die Partnerländer noch keine klaren
Vorstellungen, welche Aufgaben mit welchen Prioritäten anzugehen sind.
Ø Als Folge der Transition haben sich die Wahlmöglichkeiten der Bürger in den meisten
Ländern Osteuropas erweitert (Einführung demokratischer Politiksysteme, der Meinungsfreiheit,
freier Märkte etc.). Dies ging anfänglich einher mit teilweise chaotischen Verhältnissen
und danach mit einer ungleichmässigen Entwicklung des Wohlstandes. Die sozialen
und wirtschaftlichen Unterschiede sind grösser geworden. In vielen Länder nehmen
die Disparitäten zwischen Zentren und Peripherie zu. Dabei ist ebenfalls zu beobachten,
dass die offiziellen Entwicklungsprioritäten eher die Bedürfnisse der Zentren bevorzugen
und die Peripherie vernachlässigen.
Ø Die Ostzusammenarbeit entsprach auch den innen- und aussenpolitischen Interessen
der Schweiz zur Wahrung der Stabilität und Sicherheit in Europa, der Prävention von
Migration und der Eindämmung von organisierter Kriminalität. Durch grosse und kleine
Aufträge für Unternehmen, staatliche Institutionen und Konsulenten in der Schweiz hat
auch die Schweizer Wirtschaft erhebliche Impulse erhalten.
5.2 Gesamtbeurteilung der Ostzusammenarbeit
Übergeordnete Beurteilung
Ø Das Programm der schweizerischen Ostzusammenarbeit von seco und DEZA wird insgesamt
als erfolgreich beurteilt. Die Projekte in den Anfangsjahren konnten ein rasches
und wichtiges Zeichen der Solidarität setzen. Mit zunehmender Erfahrung entwickelten
und konsolidierten sich die Instrumente und professionalisierten sich die beteiligten Institutionen.
Die Beiträge von seco und DEZA konnten besser im Kontext der Transition situiert
und die Wirkungen (vor allem nach 1995) verbessert werden. Zudem hat die schweizerische
Ostzusammenarbeit äusserst flexibel und pragmatisch reagiert und dadurch bei
den Partnern ein ausgewiesenes und ausgezeichnetes Kompetenzprofil sowie eine hohe
Glaubwürdigkeit gewonnen.
148

Ø Die Zahl der im betrachteten Zeitraum durchgeführten Projekte ist mit 819 sehr hoch (seco
246, DEZA 573 62 ). Dies stellt die Frage nach der Effizienz. Die Vielzahl der Projekte
erscheint aber für den notwendigen Erfahrungsaufbau und die Reduzierung von Risiken
verständlich. Zudem gingen gerade von vielen kleineren Projekten wichtige Impulse aus.
Eine weitergehende Reduktion der Projekte und deren thematische Konzentration wurde
durch seco und DEZA bereits eingeleitet und wird als richtig beurteilt. Kleinere Projekte
werden auch in Zukunft ihre Berechtigung haben, wenn sie einen Pilotcharakter aufweisen.
Ø Die schweizerische Zusammenarbeit konnte aufgrund der begrenzten zur Verfügung stehenden
Mittel und angesichts der Aufgabe insgesamt nur einen relativ kleinen Beitrag
zum Transitionsprozess und zur Abfederung der dadurch entstandenen Probleme leisten.
Die Qualität des Beitrages und die Orientierung an den verschiedenen nationalen, lokalen
und schweizerischen Prioritäten wird als ausgewogen bewertet. Ebenso hat sich die
Ostzusammenarbeit wichtige thematische und sektorielle Nischen erschlossen, welche
zur Relevanz des Schweizer Beitrages beitrugen.
Ø Trotz insgesamt erfolgreicher Abwicklung der Programme, ist aufgrund der tiefgreifenden
Herausforderungen der Transition die Agenda der Zusammenarbeit keineswegs abgeschlossen.
Regionen wie der Balkan, Zentralasien und der Kaukasus werden auch mittelfristig
noch vor grossen Herausforderungen stehen und auf internationale Unterstützung
angewiesen sein. Eine Weiterführung der schweizerischen Ostzusammenarbeit ist deshalb
gerechtfertigt.
Im Folgenden wird diese übergeordnete Beurteilung hinsichtlich verschiedener Aspekte präzisiert:
Zielorientierung
Ø Die Ausrichtung der Projekte auf die gesetzlichen Vorgaben und auf die spezifischen institutionellen
Kompetenzen von seco und DEZA wird, über den ganzen Zeitraum betrachtet,
als gut beurteilt. Dies konnte insbesondere mit der Portfolio-Analyse aufgezeigt werden.
Mit Blick auf die jeweils definierten Projektziele sind beide Programme überwiegend
erfolgreich.
Anforderungen aus der Transition
Ø Die Programme von seco und DEZA haben flexibel auf die sich aus der Transition ergebenden
Herausforderungen (Aufbau von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Institutionen)
sowie auf die regionalen beziehungsweise nationalen Eigenheiten und Bedürfnisse
reagiert. Die Programme wurden geografisch, sektoriell und thematisch rasch den jeweils
neuen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen angepasst (vor
allem der Ausstieg aus Mitteleuropa und die Verlagerung nach Zentralasien und den
Südkaukasus).
Ø Insgesamt wurden die Umsetzungsstrategien seit dem Beginn der Zusammenarbeit auf
der Basis des Bundesbeschlusses von 1995 wesentlich weiterentwickelt und besser auf
die Transition abgestimmt (zum Beispiel Armutsproblematik). Diese Entwicklung wird in
der Strategie 2006 des seco und dem Konzept 2000-2005 der DEZA reflektiert.
Ø Dank der gewonnenen Erfahrung sind insgesamt die Instrumente und Ansätze in den
letzten 5 bis 7 Jahren besser auf die prioritären Bedürfnisse der Transitionsländer und
deren Bevölkerung abgestimmt worden. Allerdings verfolgen einige Länder mit autokratischen
Regierungsformen Eigenziele, welche einem grösseren Beitrag der Schweiz im
Wege stehen.
62
Die 573 Projekte umfassen 891 Kreditphasen.
149

Ø Aus heutiger Sicht sprechen die Projekte und Programme von seco und DEZA relevante
Bereiche der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Transition an. Bei den Projekten
der DEZA war die institutionelle Stärkung stets ein zentrales Ziel, beim seco wurde dieser
Beitrag zunehmend wichtig.
Instrumente / Ansätze
Ø Die anfänglich im 1. Rahmenkredit sehr unterschiedliche Gewichtung zwischen Finanzieller
und Technischer Zusammenarbeit hat sich seither markant verändert: Die Technische
Zusammenarbeit ist heute, gemessen an den finanziellen Mitteln, gleichbedeutend wie
die Finanzielle Zusammenarbeit.
Ø In mittel- und zentraleuropäischen Ländern war der Bedarf an Finanzhilfe gross. Rückblickend
spielten innerhalb des seco-Instrumentariums die Handels- und die Investitionsförderung
eine zu geringe Rolle gegenüber den Finanzierungszuschüssen. Die letzteren
basierten anfänglich auf eher punktuellen Ansätzen, vermochten aber klare Zeichen der
Solidarität zu setzen und trugen erfolgreich zur Lösung lokaler Probleme bei. Erst mit der
gewonnenen Erfahrung wurde der Ansatz integraler abgestützt und stärker auf die Sektorpolitiken
und den politischen Dialog ausgerichtet.
Ø Vorab in der frühen und mittleren Transitionsphase waren die Projekte mit Finanzierungszuschüssen
zu einseitig technisch orientiert. Mit Blick auf die übergeordneten Ziele
der Transition sind aber integralere Ansätze notwendig (Ausrichtung auf Sektorpolitik,
Stärkung des Managements und der Institutionen, Berücksichtigung der Auswirkungen
auf die Zielbevölkerung, etc.).
Ø Vorab in der späteren Phase der Transition sind die Ansätze des seco in der Regel sehr
innovativ (Biozertifikate, Finanz-Leasing, etc), und helfen, die Zusammenarbeit in einer
Nische klar zu positionieren.
Ø Der Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung einer armen Region ist für sich noch keine
Garantie, dass damit tatsächlich ein Beitrag zur Armutsbekämpfung erfolgt. Die Überprüfung
der Projektwirkungen auf spezifische Bevölkerungsgruppen wurde in den seco-
Projekten in Zentralasien zumindest nicht systematisch durchgeführt.
Ø In einigen Ländern gelang es der DEZA, mit der Humanitären Hilfe erste Erfahrungen zu
sammeln. Der Übergang zur langfristigen Zusammenarbeit benötigte andere fachliche
Qualifikationen und Ablaufstrukturen. Dieser Übergang verlief jedoch erfolgreich. Die Palette
von Regional- und Spezialprogrammen erlaubte es, Stärken von erfahrenen
Schweizer Partnern rasch auf regionaler Ebene einzusetzen.
Effektivität und Nachhaltigkeit
Ø Aufgrund der Auswertung von 48 externen Evaluationen (seco und DEZA je 24) sowie 28
internen Schlussnotizen (nur seco) war die überwiegende Mehrzahl der Projekte von seco
und DEZA erfolgreich bezüglich ihrer Zielerreichungen. Nur gerade eines von zwanzig
Projekten wurde als nicht erfolgreich beurteilt.
Ø Die Unterstützung durch seco und DEZA wird überwiegend als vergleichsweise unbürokratisch,
flexibel und bedürfnisorientiert empfunden. Die Projekte stehen aber unter einem
gewissen Zeit- und Erfolgsdruck, weswegen in der frühen Phase mangelhafte Anreize
zur Berücksichtigung der Partnerbedürfnisse bestanden, was zu einer Gefährdung
der Projektnachhaltigkeit führte. Die lokalen Partner wurden damals nur zögerlich in Entscheidungsprozesse
eingebunden.
Ø Seit Mitte der 90er Jahre wird dem Aspekt der Nachhaltigkeit durch seco und DEZA deutlich
mehr Beachtung beigemessen. Dennoch bleibt vor allem die finanzielle Nachhaltigkeit
in vielen Projekten eine Herausforderung, da die Mobilisierung lokaler Ressourcen
noch ungenügend ist.
150

Ø Eine erfolgreiche Unterstützung der Transition in den Partnerländern der Ostzusammenarbeit
erfordert eine starke Orientierung bezüglich individueller und gesellschaftlicher
Lernprozesse, welche auf eine nachhaltige Veränderung abzielen. Damit verbunden ist
auch die gemeinsame Suche nach geeigneter Verankerung. Dies kann unter anderem
auch bedeuten, dass durch die Projekte geschaffene Institutionen im Laufe der Zeit neuen
Gegebenheiten angepasst werden müssen.
Ø Wegen des sich schnell ändernden Umfeldes ist Nachhaltigkeit im Transitionsprozess oft
von relativer Bedeutung. Einzelne Projekte haben gezielt eine transitorische Rolle, so
dass die Frage der Nachhaltigkeit in diesen Fällen nicht kategorisch gestellt und nur vor
dem Hintergrund des Gesamtkontextes beurteilt werden kann.
Kooperation und Lernprozesse
Ø seco und DEZA unterlagen in den letzten 11 Jahren selber einer “Transition“: Es wurden
neue Strukturen aufgebaut, neue Instrumente eingeführt und die Präsenz vor Ort mit den
Kooperationsbüros ausgebaut. Auch Instrumente und Erfahrungen aus der Zusammenarbeit
mit dem Süden wurden übernommen und auf die spezifischen Erfordernisse der
Transitionsländer angepasst (z.B. Landesprogramme).
Ø Die Ausrichtung der Projekte auf die spezifischen institutionellen Kompetenzen von seco
und DEZA wird über den ganzen Zeitraum betrachtet als gut beurteilt. Die zu Beginn der
Ostzusammenarbeit bestehenden Unklarheiten in der Zielausrichtung und in der Abstimmung
der Beiträge von seco und DEZA konnten im Laufe der Zeit deutlich abgebaut
werden.
Ø Die Zusammenarbeit von seco und DEZA hat sich insbesondere durch die klarere Aufteilung
der Kompetenzen zu Ende der 90er Jahre und mit der Ausarbeitung gemeinsamer
Landesprogramme wesentlich verbessert. Innerhalb der Landesprogramme wird eine klare
Aufgabenteilung angesprochen. Die Instrumentarien und Ansätze beider Stellen sind
komplementär, stehen manchmal aber eher unvermittelt nebeneinander.
Ø Mit der sukzessiven Eröffnung von gemeinsamen Kooperationsbüros in den Schwerpunktländern
und der Erarbeitung von Landesprogrammen wurde der Schweizer Auftritt
etwas kohärenter und der Kontextbezug der Programme besser. Dies hat sich positiv auf
die Wirkung und Nachhaltigkeit der Projektarbeit ausgewirkt. Dennoch wird in den Landesprogrammen
auch heute noch das Potenzial von Synergien zwischen seco und DEZA
nur teilweise genutzt und verbleiben weiterhin Lücken in Sachen kohärentem Auftritt.
Ø Die problemorientierte Zusammenarbeit mit Netzwerken von staatlichen und zivilgesellschaftlichen
Partnern wurde erfolgversprechend angegangen. Strategische Partnerschaften
(z.B. Stabilitätspakt, WB Stimmrechtsgruppe) werden als wichtige Plattformen für die
aussenpolitische Positionierung der Schweiz und die internationale Koordination genutzt.
Ø Ein beträchtlicher Anteil der Projekte des seco wird mit multilateralen Partnern abgewickelt.
Die Formen der Zusammenarbeit sind insbesondere die Parallel-Finanzierung und
die Co-Finanzierung. Parallel-Finanzierungen bieten sowohl Raum für das Einbringen
spezifisch schweizerischer Kompetenzen als auch zusätzliche Möglichkeiten für den Politikdialog
und sind damit grundsätzlich zu begrüssen. Bei den Co-Finanzierungen wurden
Vor- und Nachteile identifiziert: Einerseits erlauben sie von ihrem Konzept her eine Harmonisierung
verschiedener Geber und eine Bündelung der Ressourcen; anderseits ist
die Visibilität der Co-Finanzierer klein und das Einbringen spezifischer Kompetenzen der
Co-Finanzierer in der Projektdurchführung schwierig, insbesondere im Falle eines dynamischen
Projektumfeldes.
Ø Die DEZA-Projekte werden tendenziell länger und umfassen grössere Verpflichtungen
als zu Beginn der Ostzusammenarbeit: Durch die Kontinuität und die Professionalisierung
hat sich auch der Politikdialog mit den Partnerländern verbessert.
151

5.3 Empfehlungen zur Weiterführung der Ostzusammenarbeit
Übergeordnete Empfehlungen
Ø Die Zusammenarbeit mit den Ländern Osteuropas ist aus Gründen der Aussen- und Innenpolitik,
der Sicherheitspolitik (u.a. Migration), der Solidarität der Schweiz, sowie aufgrund
der bisher erreichten Resultate und Wirkungen und den nach wie vor bestehenden
Bedürfnissen nach Unterstützung weiterzuführen.
Ø Die Zielsetzungen und Grundsätze für die Zusammenarbeit gemäss dem Bundesbeschluss
von 1995 sind auch heute noch relevant; sie sollten aber im Hinblick auf den 4.
Rahmenkredit neu reflektiert, angepasst und unter Umständen weiter fokussiert und regional
differenziert werden. Die Vorgaben sollten aber genügend Spielraum für ein flexibles
Anpassen an die sich weiter verändernde Transitionsdynamik ermöglichen. Dabei wäre
es wünschenswert, dass auch die Leistungen der Bundesstellen (z.B. Politische Abteilung
IV, Bundesamt für Flüchtlingswesen), welche neben dem seco und der DEZA in den
Ländern Osteuropas und der GUS tätig sind, mit einbezogen werden.
Ø Um angesichts der limitierten Mittel eine kritische Grösse der Programme und Projekte
zu erreichen, kommen die folgenden Optionen in Frage: Reduktion der Anzahl der
Schwerpunktländer, Reduktion der Zahl der Sektoren, Reduktion der Diversität von Projekten
innerhalb der verschiedenen Sektoren durch Konzentration auf gewisse Themen
und Auswahl von Projekten, in welchen die Schweiz ausgewiesene Stärken aufweist.
Ø Schweizerische Insellösungen sind nicht nachhaltig und müssen vermieden werden. Dies
verlangt eine noch bessere Koordination mit den Partnern und anderen Gebern, sowie
Politikbeobachtung und -dialog. Die Bilanz attestiert, dass seco und DEZA durch die Kooperationsbüros
in den letzten Jahren aktiv versucht haben, die Programme sowohl mit
internationalen Gebern wie auch nationalen Stellen breiter abzustützen.
Ø Die bestehende Zuordnung von seco und DEZA Kompetenzbereichen ist zweckmässig.
Es besteht ein Potenzial von fallweise weitergehenden Synergien zwischen Technischer
und Finanzieller Zusammenarbeit, welche die Effizienz, Wirksamkeit und Sichtbarkeit der
schweizerischen Ostzusammenarbeit vor Ort verstärken kann. Dies würde einen kohärenteren
Auftritt der Schweiz fördern und zur Bündelung der relativ kleinen Beiträge beitragen.
Ø In den mittel- und zentraleuropäischen Ländern, welche 2004 der EU beitreten, könnte
mit den Instrumenten der Handels- und Investitionsförderung die Zusammenarbeit noch
über den EU-Beitritt hinaus weiter geführt werden.
Ø In Ländern mit EU-Beitritt im Jahre 2007 oder später kann die schweizerische Zusammenarbeit
in den gewonnenen Nischenstellungen nach wie vor relevante Beiträge leisten,
gerade auch weil diese Bereiche keine Prioritäten der EU-Annäherung darstellen
und durchaus den Stärken der Schweiz entsprechen. Dies gilt insbesondere für die lokale
und die regionale Ebene, sowie den Bereich der Demokratieförderung. Die Handels- und
Investitionsförderung sind auch in diesen Ländern weiterhin in Betracht zu ziehen.
Ø Ein möglicher Beitrag an den Kohäsionsfond der EU sollte keineswegs zulasten der bilateralen
Ostzusammenarbeit mit den betroffenen Ländern erfolgen.
Ø Mit Blick auf die Umsetzung des neuen Rahmenkredites wäre es sinnvoll, dass die übergeordneten
Zielsetzungen mittels Schlüsselindikatoren präzisiert würden. Ebenso wäre
es wünschenswert, wenn die klar strukturierten Zielformulierungen der Landesprogramme
mit den wichtigsten Schlüsselindikatoren ergänzt würden, welche dann ihrerseits als
Referenz für die einzelnen Projekte dienen sollten.
Ø Das Instrumentarium der Projektplanung, Berichterstattung und Evaluation sollte noch
weitergehend systematisiert werden. Insbesondere sollten die einschlägigen Instrumen-
152

tarien von seco und DEZA stärker abgestimmt werden, um die Vergleichbarkeit zu erleichtern.
Spezifische Empfehlungen für das seco
Ø Es wird empfohlen, dass das seco die laufenden Programme fortsetzt und dabei die ganze
Breite des Instrumentariums, inkl. der Regelung der Handelsbeziehungen, gezielt einsetzt.
Es wird erwartet, dass das Instrument der Finanzierungszuschüsse sich besonders
in Südosteuropa und den GUS-Staaten mit dessen Stärken der schnellen Wirksamkeit
und der hohen Sichtbarkeit weiterhin bewähren kann und auch entsprechend genutzt
werden soll. Die Zahlungsbilanzhilfe, Investitionsförderung und Handelsförderung mit ihrer
Flexibilität und die Regelung der Handelsbeziehungen mit ihrer wichtigen Leitplankenfunktion
können grundsätzlich in allen Ländern gewinnbringend zur Privatsektorförderung
eingesetzt werden, und sehr im Interesse der Schweiz wie auch des jeweiligen Partnerlandes
stehen.
Ø Insgesamt sollte eine ausgewogenere Mittelverteilung auf die 4 Instrumente angestrebt
werden, d.h. die Bedeutung der Finanzierungszuschüsse sollte zugunsten der übrigen
Instrumente abgebaut werden.
Ø Im Falle der Finanzierungszuschüsse ist eine noch stärkere Sektorfokussierung auf Landesprogrammebene
sinnvoll.
Ø Zur Sicherung der Projektnachhaltigkeit im Falle der Finanzierungszuschüsse wird empfohlen,
zu Projektbeginn den Prozessen und der Finanzierung für den Betrieb und den
Unterhalt von Anlagen und Institutionen noch grösseres Augenmerk zu widmen und vermehrt
ungebundene Mittelreserven zur flexiblen Nachbetreuung nach dem eigentlichen
Projektende vorzusehen.
Ø Beim Instrument der Finanzierungszuschüsse bedarf die als notwendig erachtete Hinwendung
zu integraleren Ansätzen einer vermehrt interdisziplinären Zusammensetzung
der Planungs-, Durchführungs- und Evaluationsteams.
Ø Wenn, wie im Falle von Zentralasien, die Armutsbekämpfung zu einem Oberziel der Zusammenarbeit
wird, dann müssten die Projektwirkungen systematisch auf die sensitiven
Bevölkerungsgruppen analysiert werden und gegebenenfalls begleitende Massnahmen
ausgestaltet werden.
Ø Ein Überdenken der Co-Finanzierungen via internationale Finanzinstitute ist angezeigt.
Gemäss dem Verständnis der Bilanz geht es dabei um: (a) einen gezielteren Einsatz,
verbunden eventuell mit einer volumenmässigen Reduktion zugunsten der Parallel-
Finanzierungen, (b) eine vermehrte Einbringung der Eigeninteressen des seco bei der
Aushandlung der einschlägigen Abkommen mit den internationalen Finanzinstituten, (c)
eine Stärkung der Rolle des seco bei der Durchführung (auf der Ebene der “Steering
Committees“), (d) die Verbesserung der Information und des Projekt-Monitoring zuhanden
des Co-Finanzierers und (e) die Mitsprache und direkte Partizipation bei Projektevaluationen
(um insbesondere am Lerneffekt stärker zu partizipieren). Es wird empfohlen,
selektiver zu entscheiden, in welchen Fällen die schweizerischen Zielsetzungen im Sektordialog
via den Multilateralen genügend berücksichtigt sind, beziehungsweise eingebracht
werden können oder wo ein bilaterales Vorgehen erfolgsversprechender ist.
Ø Trotz der Möglichkeiten zur Auslagerung und zur Vernetzung der Arbeiten mit anderen
internationalen Implementierungsagenturen, muss eine Kernkompetenz im seco bleiben.
Dies ist für neue und innovative Ansätze besonders wichtig.
153

Spezifische Empfehlungen für die DEZA
Ø Die Nachhaltigkeitsfrage von Institutionen im Transitionsprozess stellt sich anders, da
teilweise kurzfristigere Perspektiven von Unterstützungsmassnahmen von Institutionen
bestehen. Es ist aber unverkennbar, dass viele Projekte längere Unterstützung brauchen,
bis die Innovationen eigenständig und dauerhaft verankert sind. Strategien zur Sicherung
der Nachhaltigkeit müssen explizit schon bei der Planung berücksichtigt werden. Laufende
Massnahmen gilt es teilweise so anzupassen, dass eine Reduktion der Beiträge bzw.
ein Ausstieg möglich ist.
Ø Die wirtschaftlichen Disparitäten innerhalb der Länder Osteuropas nehmen rasch zu.
Randregionen und Berggebiete, die ja fast jedes Land Osteuropas hat, verloren an Bedeutung.
Die Schweiz kann in diesem Bereich sowohl relevante technische, als auch
konzeptionelle und institutionelle Erfahrung anbieten.
Ø In Ländern mit geplantem EU-Beitritt ab 2007, gilt es, die guten Ansätze zur Positionierung
und Profilierung der Schweizer Kooperation im Kontext umfangreicher EU-
Programme weiter zu führen. Angesichts der begründeten Annahme, dass auch nach erfolgtem
EU-Beitritt die Umsetzung des EU-kompatiblen Regelwerks und der Aufbau von
Sozialkapital sowie sozialer Strukturen noch einige Zeit beanspruchen wird, gilt es frühzeitig
zu reflektieren, wie Beziehungen und Zusammenarbeit mit diesen Ländern in Zukunft
gestaltet werden sollen.
Ø Die Frage der Nachhaltigkeit und des Impaktes wird in den externen Evaluationen in der
Regel vorsichtig optimistisch beurteilt, oft unter der Annahme, dass eine nächste Konsolidierungsphase
folgt. Es wäre für die Ostzusammenarbeit lehrreich, die Nachhaltigkeit
und den Impakt einiger weniger, abgeschlossener Vorhaben ex-post zu überprüfen.
Ø Die Listen der abgeschlossenen und laufenden Projekte und Inventare der abgeschlossenen
Evaluationen sollten aktualisiert greifbar sein.
154

IV Fallbeispiel Bosnien und
Herzegowina
Inhalt
Fallbeispiel Bosnien und Herzegowina:
Das Kooperationsprogramm
Einleitung 161
1 Bosnien und Herzegowina 161
2 Die Kooperation mit Bosnien und Herzegowina 163
2.1 Motivation der Kooperation 163
2.2 Phasen der Kooperation 163
2.3 Das (aktuelle) Kooperationsprogramm 164
3 Einschätzungen 167
3.1 Relevanz 167
3.2 Effektivität und Nachhaltigkeit 168
3.3 Kooperations- und Lernprozesse 170
K E K � C D C
C O N S U L T A N T S
Markus Engler / Daniel Kessler
rue Hugi 3
CH – 2502 Biel – Bienne
Tél: +41 – 32 / 325‘19’25
Fax: +41 – 32 / 325‘19’29
Universitätstrasse 69
CH – 8006 Zürich
Tel: +41 – 1 / 368‘58’58
Fax: +41 – 1 / 368‘58’00
e-mail: kekinfo@kek.ch
155

Einleitung
Im Rahmen der Bilanzierung der schweizerischen Ostzusammenarbeit erteilte die DEZA einen
Auftrag an KEK-CDC zur Erstellung eines Fallbeispiels, das die Fragen der Gesamtbilanz
– jene nach Relevanz, nach Effektivität und Nachhaltigkeit sowie nach den Kooperations-
und Lernprozessen – auf der Ebene des Partnerlandes Bosnien und Herzegowina präzisiert.
Umgesetzt wurde dieser Auftrag mittels einer Studie und synthetisierenden Interpretation
vorliegender Dokumente. Dazu gehören die programmatischen Grundlagen der Zusammenarbeit
von DEZA und seco, der Evaluationsbericht von Pierre Walther des Mittelfristprogramms
2000-2003 für Bosnien und Herzegowina, die vom NADEL realisierte Portfolio-
Analyse der Zusammenarbeit mit Bosnien und Herzegowina und schliesslich Planungsdokumente
und Berichterstattungen sowie Evaluationsberichte zu einzelnen Projekten. Ergänzt
wurde die Beantwortung der „Bilanzfragen“ um kurze Hinweise auf den Verlauf der schweizerischen
Zusammenarbeit und um eine Charakterisierung des lokalen Kontexts. Letztere
basiert auf im Internet und in Zeitschriften und in Buchform publizierter Literatur.
1 Bosnien und Herzegowina
Der Zusammenbruch der Wirtschaftssysteme und teilweise der staatlichen Strukturen Osteuropas
der frühen Neunzigerjahre des 20.Jahrhunderts wirkte sich auf den Vielvölkerstaat Jugoslawien
besonders gravierend aus: Staatliche Institutionen lösten sich zusehends auf oder
bedienten hauptsächlich Partikulärinteressen, produktive wirtschaftliche Aktivitäten (ausser
der Landwirtschaft) kamen praktisch zu einem Stillstand, und die soziale Kohäsion nahm rapide
ab. Die Krise Jugoslawiens fand ihren Höhepunkt in einer Serie von Bürgerkriegen. Der
Staat Jugoslawien existiert unterdessen nicht mehr, an seine Stelle sind fünf Nachfolgestaaten
und eine Entität mit unklarem Status (Kosovo) getreten. Bosnien und Herzegowina war
zwischen 1992 und 1995 der Schauplatz des längsten und blutigsten dieser Konflikte. Militärische
und paramilitärische Einheiten von Serben auf der einen Seite, Kroaten und Bosniaken
auf der anderen bekämpften sich im Anspruch auf territoriale Kontrolle; und auch zwischen
Kroaten und Bosniaken kam es zeitweise zu bewaffneten Auseinandersetzungen.
Bosnien und Herzegowina wurde durch die vielen Toten, durch die Belagerung Sarajevos –
1984 noch Austragungsort der olympischen Winterspiele – und v.a. als die Weltöffentlichkeit
Nachrichten von Massakern an der Zivilbevölkerung zur Kenntnis nahm, zum Emblem für
das Auseinanderbrechen Jugoslawiens und für die ganze Region. Erst die 1995 in Dayton
unterzeichneten Abkommen führten zur Beendigung der bewaffneten Auseinandersetzungen
und schufen die für den Aufbau eines Staates notwendigen minimalen Bedingungen.
Die ehemalige Teilrepublik Bosnien und Herzegowina hatte sich innerhalb Ex-Jugoslawiens
dadurch ausgezeichnet, dass sie bevölkerungsmässig noch weniger homogen war als andere
Gebiete des Balkanstaates. Bosniaken, Serben, Kroaten und kleine Minderheiten (Roma.
etc.) lebten hier in grösster Nähe zueinander und häufig sogar in starker Durchmischung. Die
Identifikation mit einer der unterdessen als „ethnisch“ bezeichneten Gruppen war vor 1990
häufig lose, eine Selbstverständlichkeit, welche nicht Anlass war zu Abgrenzungen oder gar
zu Anfeindungen. Mit dem Auseinanderbrechen Jugoslawiens und v.a. mit der politischen
Nutzung dieser Situation durch nationalistische Ansprüche – sie betrafen auch die erinnerten
Wunden des 2.Weltkrieges – kam es zu einer dringenden Notwendigkeit, sich einer der
Gruppen zuzurechnen. Serben und Kroaten bezogen sich dabei stark auf Belgrad und Zagreb;
die Bosniaken – ohne Hinterland – versicherten sich ihrer selbst durch Radikalisierung
der Abgrenzungen zu den Nachbarn und durch die verstärkte Konstruktion von Unterschieden.
Dass die (sprachlichen und geschichtlichen) Gemeinsamkeiten die Unterschiede bei
weitem überwiegen, wird dabei verschwiegen und droht in Vergessenheit zu geraten.
Kriegswirtschaft und organisierte Kriminalität, schwierige Staatengründungen (Bosnien und
Herzegowina, Mazedonien), ungelöste Fragen von territorialem Status (Eigenstaatlichkeit
156

oder Autonomie des Kosovo), Korruption und die Präsenz internationaler Truppen und Verwaltungen
bestimmen weiterhin das Bild der Region. Dabei hatte Jugoslawien innerhalb der
Staaten Osteuropas eine Sonderstellung eingenommen: Dank ideologischer Distanz zu den
Machtzentren des Sozialismus (Moskau und Peking) und in Verbindungen mit den in Westeuropa
geführten gesellschaftlichen Diskussionen war es im Westbalkan zu einer eigenständigen
Entwicklung gekommen. Seit den 70er Jahren war hier ein Modell der Selbstverwaltung
(von Betrieben) realisiert worden, welches den Individuen ein vergleichsweise grosses
Mass an Freiheiten gebracht hatte. Eine relativ „liberale“ Wirtschaftsordnung mit vielfältigen
weltweiten Beziehungen, eine entwickelte Industrieproduktion und ein ausgebauter Dienstleistungssektor
waren wichtige Merkmale der jugoslawischen Ökonomie. Die Möglichkeit zu
Privatbesitz und zu Reisen ins westliche (und östliche) Ausland und die Arbeitsmigration vieler
jugoslawischer Bürger nach Westeuropa, in die USA oder nach Australien zeichneten das
jugoslawische Gesellschafts- und Wirtschaftsmodell zusätzlich aus. Die sehr engen Beziehungen
zu Zentraleuropa bestanden ausserdem historisch v.a. über die Zugehörigkeit von
Teilen des Staates zur österreichisch-ungarischen Monarchie; aktuell dank der vielen Touristen,
welche ihre Sommerferien an der dalmatischen Küste verbrachten.
Diese verhältnismässig ausgezeichneten Voraussetzungen für einen erfolgreichen Transitionsprozess
nutzte das Land nicht. Nur Slowenien – ab 2004 EU-Mitglied und voraussichtlich
gleich Netto-Beitragszahler – hat die vorhandenen Potentiale umzusetzen gewusst und hat
seine Transition ohne Verzögerungen in Angriff nehmen können. Kroatien befindet sich
ebenfalls auf dem Weg einer raschen „Normalisierung“ und einer Annäherung an die EU,
möglicherweise im Gleichschritt mit Bulgarien und Rumänien. Das restliche Ex-Jugoslawien
ist weiterhin mit sich selbst und seiner rezenten Geschichte beschäftigt. Die Kriege und ihre
Folgen haben es hier nicht erlaubt, die Neugestaltung der Wirtschaft, der Politik und der Gesellschaft
zur prioritären Aufgabe zu machen – und wo es möglich gewesen wäre, fehlte zumeist
der politische Wille. Die Fortschritte im Transitionsprozess sind deshalb gering, und die
Liste der noch ungelösten Aufgaben ist lang. Bosnien und Herzegowina ist noch weit davon
entfernt, ein konsolidierter Staat zu sein: Zu schwach sind die Zentralbehörden und zu unterschiedlich
sind die beiden Entitäten (Förderation und Republika Srpska) verfasst. Zu den
Schwächen des Staates gehört neben der Qualität seiner Dienstleistungen auch die mangelnde
Klärung seiner Rolle im Wirtschaftsleben: Er ist nicht mehr Besitzer und Investor,
sondern nur noch zuständig für die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen. Der Aufbau
moderner staatlicher Institutionen ist eine der dringlichsten Herausforderungen für das Land,
dessen politisches Leben zu guten Teilen weiterhin entlang den militärischen Konfliktlinien
des Krieges verläuft. Eine Pluralisierung findet nur sehr zaghaft statt und bleibt prekär.
Ebenso ist die soziale Kohäsion äusserst fragil. Kooperationen zwischen ehemals verfeindeten
Bevölkerungsgruppen sind die Ausnahme. Und es besteht keine kurzfristige Aussicht
darauf, dass ein deutlicher und nachhaltiger wirtschaftlicher Aufschwung die Spannungen
zwischen Gruppen und Entitäten in den Hintergrund treten lassen und Versöhnung zu einer
mittelfristig wirksamen Option werden könnte. Wirtschaftlich ist das innerhalb des ehemaligen
Jugoslawien als industrialisiert geltende BiH weit hinter den Vorkriegszustand zurückgeworfen.
Die Subsistenzproduktion ist für viele Haushalte zur wichtigen Lebensgrundlage
geworden. Ebenso überleben viele BewohnerInnen BiHs dank der finanziellen Zuwendungen
von ins Ausland emigrierten Verwandten. Gegenwärtige ökonomische Aktivitäten von einigem
Nennwert sind dem Dienstleistungssektor zuzurechnen, hauptsächlich dem Import von
Konsumgütern, oder der Schattenwirtschaft. Eine signifikante und für internationale Märkte
bestimmte industrielle Produktion gibt es nicht. Und die schwierigen Rahmenbedingungen
(dazu gehören auch die rechtlichen Bestimmungen) haben ausländische Investoren bisher
von Engagements in BiH abgehalten.
Der durch den Krieg und seine Folgen behinderte Transitionsprozess ist ausserdem durch
seine schwache Verankerung in lokalen Strukturen charakterisiert. Er wird bisher hauptsächlich
durch externe Akteure getragen, deren Akzeptanz bei der lokalen Bevölkerung und ihren
Institutionen nicht überaus gross ist. Der Begriff des „Protektorats“ wird für BiH ebenso verwendet
wie für den Kosovo. Ein Office of the High Representative überwacht die zivilen Aspekte
der Umsetzung des Dayton Agreements, und NATO-Truppen verhindern das Ausbrechen
neuer Gewaltakte. Diese internationale Präsenz und die Aktivitäten multi- und bilatera-
157

ler Geberaktivitäten sind gegenwärtig die Garanten der gefährdeten Stabilität BiHs und der
Bearbeitung der vielen offenen Punkte in der Transitionsagenda.
2 Die Kooperation mit Bosnien und Herzegowina
Die Schweiz arbeitet seit den frühen Neunzigerjahren mit Bosnien und Herzegowina zusammen.
Diese Kooperation wird schwergewichtig vom Bund getragen. Ausser seco und
DEZA (Bereich „Ostzusammenarbeit“ und Humanitäre Hilfe) und – mit finanziellen Mitteln
auch das Bundesamt für Flüchtlinge – sind schweizerische NGO in eigener Regie oder mit
Mitteln des Bundes hier aktiv. Die folgenden Aussagen beziehen sich auf die Aktivitäten des
DEZA-Bereichs „Ostzusammenarbeit“ und des seco.
2.1 Motive der Kooperation
Die humanitäre Katastrophe Bosnien und Herzegowinas bildete seit Beginn der bewaffneten
Auseinandersetzungen einen Anlass rascher und vielfältiger Hilfe für die Zivilbevölkerung
des Landes. Die technische und finanzielle Kooperation der Schweiz mit BiH, um die es hier
geht, ist durch den politischen Auftrag zur Unterstützung der Transition motiviert. Innerhalb
dieser Aufgabe sind die innenpolitischen Dimensionen sehr präsent: Die geographische
Nähe der Schweiz zu BiH, die sehr grosse Zahl von häufig seit Jahren und Jahrzehnten in
der Schweiz lebenden MigrantInnen aus BiH und die hier zeitweilig aufgenommenen Kriegsflüchtlinge
– die im Rahmen von bff-finanzierten Rückkehrprogrammen ermutigt wurden,
wieder nach BiH auszureisen – machen die Zusammenarbeit mit dem jungen Staat und seiner
Bevölkerung auch im wohlverstandenen Eigeninteresse der Schweiz zur Notwendigkeit.
Zusätzliche Gründe für die Kooperation liefern die während des Krieges und in der unstabilen
Nachkriegssituation vom Territorium BiHs ausgehende Kriminalität und damit die Gefährdung
der regionalen und internationalen Sicherheit
2.2 Phasen der Kooperation
Die Zusammenarbeit mit Bosnien und Herzegowina erfolgte
bisher in drei konzeptuell deutlich voneinander unterscheidbaren,
sich zeitlich aber überlappenden Phasen. Es handelt
sich erstens um jene der humanitäre Hilfe (seit Beginn der
90er Jahre), zweitens um jene der Unterstützung von Wiederaufbau
und Transition ab Kriegsende, als neben der DE-
ZA auch das seco in BiH aktiv wurde (zuerst mit Zahlungsbeihilfen
und Notmassnahmen im Infrastrukturbereich), und
drittens um die Programmphase ab 1999, als seco und DE-
ZA die Weiterführung der Kooperation im Rahmen einer gemeinsamen
Programmierung planten und damit eine verbesserte
Effektivität, Kohärenz und Sichtbarkeit des schweizerischen
Auftritts in BiH bezweckten. Über die Jahre gewachsen
widerspiegelt die Zusammenarbeit der Schweiz mit BiH
die sich wandelnden Bedürfnisse vor Ort. Weil gleichzeitig
die Dauer einzelner Projekte nicht mit der Phasierung übereinstimmen,
und weil einmal gewählte Ansätze teilweise wei-
tergeführt werden, lassen sich im gegenwärtigen Kooperationsprogramm Aspekte früher
Formen der Zusammenarbeit finden – so veranschlagt die externe Evaluation des Mittelfristprogramms
2000-2003 (realisiert von Pierre Walther) den Anteil humanitärer Dimensionen
am Gesamtprogramm als weiterhin hoch.
Die schweizerische Zusammenarbeit mit BiH zeichnet sich durch die folgenden generellen
Ansprüche aus:
158
Phasen der Kooperation
von seco und DEZA mit
BiH
vor 1995 und bis 2000:
Humanitäre Hilfe
(HH)
Humanitäre Hilfe
ab 1995:
Wiederaufbau
OZA und seco
Wiederaufbau und Beginn der
Unterstützung der Transition
ab 1999:
Transition
OZA und seco
Unterstützung der Transition
im Rahmen einer umfassenden
Programmierung

Die grosse und prompte Anstrengung zur Verbesserung der Situation der notleidenden
Bevölkerung während und nach dem Krieg.
Die rasche Umsetzung eines Wiederaufbau- und Transitionsansatzes (gleich nach
Kriegsende: Identifikation von Schwerpunkten der aufzunehmenden Zusammenarbeit
und von einzelnen Projekten).
die Gestaltung des Übergangs von humanitärer Hilfe zu Transitionsunterstützung, resp.
zur Abfederung negativer Auswirkungen von Krieg und Transition. Besonders in den
(später so definierten) Bereichen „Gesundheit und Soziale Netze“ sowie „Infrastruktur“
galt es, von der Humanitären Hilfe der DEZA initiierte Aktivitäten mit den Instrumenten
der Technischen Zusammenarbeit weiterzuführen und ihre Institutionalisierung im lokalen
Kontext zu verstärken.
Die innovative Behandlung des Themas „Migration“ durch die Gestaltung attraktiver und
deshalb gut genutzter und über alles gesehen erfolgreich implementierter Unterstützungsprogramme
für RückkehrerInnen aus der Schweiz.
2.3 Das (aktuelle) Kooperationsprogramm
Die Zusammenarbeit von seco und DEZA mit BiH ist – gemäss ihrem politischen Auftrag –
seit 1995 und verstärkt seit 1999 grundsätzlich auf die Unterstützung der Transition ausgerichtet.
Realisiert wird die Kooperation über Projekte und Programme in vier Bereichen, über
drei Vektoren und unter Betonung von zwei transversalen Themen. Diese strategische Orientierung
wurde 1999 vorgenommen und wird gegenwärtig – im Rahmen einer nächsten mittelfristigen
Programmierung der Kooperation – überprüft und eventuell neu definiert.
Die vom NADEL vorgenommene Portfolio-Analyse hat für die Zeit zwischen 1992 und 2002
Gender
Governance
OBERZIEL
Eine funktionierende, soziale, marktorientierte Wirtschaft,
in einer gelebten Demokratie, auf der Basis eines
verlässlichen Rechtsstaates und ein respektierter Platz in
der Region und in Europa.
wirtschaftl.
Wiederaufbau
Gesundheit
&
Soziale Netze
Arbeitsbereiche
Förderung des
Privatsektors
- KMU-Förd.
- Handels- / Investitionsförd.
Versöhnung,
friedliches
Zusammen
leben
Infrastruktur
-Wasser
- Wiederaufbau
Schlüsselinfrastrukur
Transformation
folgende Verteilung der finanziellen Mittel auf die Arbeitsbereiche ergeben:
Governance 12%, Gesundheit und Soziale Netze 25%, Infrastruktur 44%.
Die gewichtige Mittelallokation im Bereich „Infrastruktur“ ist bedingt v.a. durch den Charakter
der seco-Projekte (Wasser und Telekommunikation), welche vergleichsweise grosse Investi-
Jugend
159

tionen nötig machen. Die restlichen 19% der eingesetzten finanziellen Mittel verteilen sich
wie folgt auf vier Interventionsbereiche (die, aufgrund der die ganze Zusammenarbeit mit
Osteuropa betreffenden Erhebung, nicht mit den Arbeitsbereichen des BiH-Programms
übereinstimmen, die aber mehrheitlich dem Arbeitsbereich „Privatsektorförderung“ zuzurechnen
sind): Landwirtschaft 8%; Wirtschaft 8%; Bildung 2%; Kultur/Jugend 1%. Der Mitteleinsatz
für die Arbeitsbereiche erscheint als adäquater Reflex des Unterstützungsbedarfs
BiHs. Das kriegsversehrte Land hat bezüglich Infrastrukturen sowie Gesundheit und sozialen
Netzen tatsächlich vieles aufzuholen und wiederherzustellen, resp. zu verbessern. In diesen
Bereichen vermischen sich Wiederaufbau und Transition. Exklusiven Transitionsbezug haben
die Arbeitsbereiche „Governance“ und „Privatsektorförderung“.
Die Schweiz hat sich mit ihrem breiten Programm die Möglichkeit gegeben, an mehreren
Dimensionen des Transitionsprozesses mitzuarbeiten und dabei unterschiedliche Aspekte
der anstehenden Aufgaben zu berücksichtigen. Gleichzeitig setzt sie dazu verschiedene Instrumente
ein: Ausser mittels bilateral abgewickelter Aktivitäten (realisiert über Konsulenten,
schweizerische und lokale NGO's sowie lokale Behörden) ist der Bund auch über multilaterale
Kanäle in BiH aktiv (EBRD; Stabilitätspakt, Weltbank, UNO-Oganisationen, etc.). Ausserdem
realisiert die DEZA regionale Programme, welche auch BiH betreffen (Kultur, Jugend,
Justiz und Polizei).
3 Einschätzungen
Von den vielen möglichen Perspektiven auf die schweizerische Zusammenarbeit mit Bosnien
und Herzegowina sind hier drei herausgegriffen. Diese drei Themen – es handelt sich um die
Relevanz, um Effektivität und Nachhaltigkeit sowie um Prozesse der Kooperation und des
Lernens – stehen auch im Zentrum der gesamten Evaluation der schweizerischen Kooperation
mit Osteuropa und der GUS. Sie sind hier für ein Landesprogramm präzisiert, das sich,
anders als Bulgarien und in Kirgisistan, den beiden anderen Ländern, welche als Fallbeispiele
ausgewählt wurden, in einem von Krieg geprägten Umfeld zu situieren hat.
3.1 Relevanz
Die Bedeutung der ausgewählten Interventionsbereiche, Vektoren und transversalen Themen
erscheint vor dem Hintergrund des weiterhin sehr grossen Transitionsbedarfs Bosnien
und Herzegowinas und der Notwendigkeit des (Wieder-)Aufbaus des Landes als gegeben.
Diese Einschätzung entspricht der Analyse des Transitionsprozesses (Bericht Melzer) und
jeder der Arbeitsbereiche ist sowohl in BiH wie von der internationalen Gemeinschaft als prioritär
identifiziert. Das schweizerische Kooperationsprogramm ist geeignet, sowohl die Transition
zu unterstützen, wie auch für Teile der Bevölkerung ungünstige Auswirkungen der
Transition (und der Nachkriegssituation) abzufedern. Die Flexibilität in der Umsetzung des
Programms und die wiederholten Anpassungen (mittelfristige Programmierung 1998/99;
Überprüfung des Mittelfristprogramms 2001; planmässige Neuprogrammierung 2003) belegen
den Willen der mit der Zusammenarbeit betrauten Stellen, sich am Bedarf des Landes
zu orientieren und – im Rahmen programmatischer Leitplanken – auf sich verändernde Bedingungen
zu reagieren und Gelerntes in die Steuerung des Programms und einzelner Projekte
einzubauen. Auch auf diese Weise sucht die Schweiz, die Relevanz ihrer Unterstützung
an BiH zu erhöhen.
160

Innerhalb der einzelnen Bereiche
ist die Kooperation auf die Stärkung
von (bestehenden und von
neuen) Institutionen hin angelegt,
welche im gegenwärtigen und im
zukünftigen Kontext BiHs gute
Aussichten auf effizientes und
effektives Funktionieren haben.
Ausserdem orientieren sich die
Arbeitsbereiche an den Bedürfnissen
der Zielgruppen, deren
Lebensbedingungen sie zu
verbessern suchen. Zu betonen
ist hier aber auch die Tatsache,
dass das schweizerische Programm
entitätsübergreifende
Projekte durchführt und solche,
welche es der Bevölkerung ermöglicht,
auf relativ „neutralem“
– nämlich technischem – Territorium
und mit der Unterstützung
der geopolitisch absichtlosen
Schweiz zusammenzuarbeiten.
Damit wird dem Vektor „Versöhnung“
Rechnung getragen, und
damit einer für die Zukunft des
Landes unabdingbaren Voraussetzung.
Angemessen ist auch
die Auswahl der beiden transver-
salen Themen. Das Verhältnis zwischen den Geschlechtern hat unter dem Krieg gelitten und
wird durch den auf Individuen und Familien ausgeübten v.a. ökonomischen Transitionsdruck
weiter belastet. Die Berücksichtigung der Jugend als besondere Zielgruppe – das beschränkt
sich nicht auf die lokalen Aktivitäten des regionalen Jugendprogramms – ist u.a. der Versuch
einer Antwort auf die verbreitete Bereitschaft junger Menschen in BiH zur Emigration.
Herausforderungen an die zukünftige Kooperation
- Limitierend für die Relevanz (und die Sichtbarkeit) der Schweizer Beiträge wirken sich
bisweilen die grosse Zahl von Gebern und die Fragmentierung des Landes aus. Diese
haben zwar nicht die Bedeutungslosigkeit der von der Schweiz finanzierten Vorhaben zur
Folge, vermindern aber deren Gewicht bei der Verbesserung der lokalen Situation.
- Dies trifft umso mehr zu, als die DEZA viele relativ kleine Projekte realisiert, deren Aktionsradius
und Effekt relativ gering sind. Die Konzentration der Zusammenarbeit auf weniger
und grössere Projekte wird dem Kooperationsprogramm insgesamt und innerhalb
einzelner Bereiche mehr Gewicht verleihen.
- Eine generelle Verstärkung der Ausrichtung auf die Transition des Partnerlandes (im Gegensatz
zu den weiterhin präsenten humanitären Aspekten) kann die Relevanz der
schweizerischen Zusammenarbeit weiter erhöhen.
3.2 Effektivität und Nachhaltigkeit
Rehabilitation des Wasserkraftwerks Jablanica
Rehabilitation des Telekommunikationsbereichs
Das seco begann gleich ab 1996 mit der Finanzierung
der Wiederinstandsetzung von Teilen des
Kraftwerks Jablanica. Damit leistete die Schweiz
einen Beitrag an eine zentrale Infrastruktur des Landes.
Die Verbesserung der Versorgung von Bevölkerung
und Unternehmen mit elektrischer Energie
ist eine Voraussetzung sowohl für die Lebensqualität
und für die soziale Stabilität als auch für die
wirtschaftliche Entwicklung.
Da das Vorhaben offensichtlichen einen lokal empfundenen
Bedarf abdeckt, wurde es unter intensiver
Mobilisierung lokaler Ressourcen innerhalb
der geplanten Zeit realisiert. Dies im Gegensatz zu
Aktivitäten im Telekommunikationsbereich (Installation
von Telephonzentralen), deren Realisierung
ein Mehrfaches der geplanten Zeit beanspruchte.
Verantwortlich dafür waren fehlende finanzielle Mittel
für lokale Arbeiten, ungenügende Kompetenzen
und Kapazitäten der mit der Implementierung betrauten
Project Unit und die regionalen und lokalen
politischen Rahmenbedingungen (Kosovo-Krise,
verlangsamte Rückkehr von Flüchtlingen).
Am Anspruch auf Zielorientierung und auf Nachhaltigkeit orientiert sich die Internationale Zusammenarbeit
der Schweiz dauerhaft. In BiH zeigt sich der Anspruch auf Effektivität u.a.
darin, dass die Formulierung des Oberziels und von Arbeitsbereichen anlässlich der Mid
Term Review des Programms überprüft und angepasst wurden. Effektivität äussert sich hier
161

im Mut zu Anpassungen des Programms an sich verändernde Gegebenheiten. Auf Projektebene
wird die Zielorientierung durch sorgfältige und detaillierte Planungen und durch die
Prüfung der Konformität mit den Zielen des Arbeitsbereichs angestrebt. Projektberichte, Evaluationen
und die Programmreview attestieren schweizerischen Aktivitäten in BiH in der Regel
eine gute bis sehr gute Zielerreichung. Am anspruchsvollsten ist offensichtlich die Zielerreichung
im Arbeitsbereich „Privatsektorförderung“. Damit wiederholt sich in BiH, was für die
Internationale Zusammenarbeit insgesamt gültig ist. Erschwerend wirken hier sowohl die
Nachkriegssituation als auch die vielen Unklarheiten und Unabsehbarkeiten des Transitionsprozesses.
Auffällig ist die Mehrdimensionalität des Programms – seine relativ grosse Zahl von Arbeitsbereichen,
drei Vektoren und zwei transversale Themen, für die teilweise ebenfalls Ziele
formuliert wurden. Sie ist das Ergebnis des grossen und breiten Unterstützungsbedarfs des
Partnerlandes und des (impliziten) Anspruchs der schweizerischen Kooperation, möglichst
umfassend darauf zu antworten. Die Breite des Programms eröffnet zwar die Möglichkeit für
unterschiedliche Ansatzpunkte und Aktivitäten. Sie weckt aber auch das Bedürfnis nach
mehr Profil und Fokussierung und erschwert auch die Zielerreichung.
Herausforderungen an die zukünftige Kooperation
- Wie zur Erhöhung der Relevanz ist auch für die Verbesserung der Effektivität auf Programmebene
eine Konzentration Voraussetzung. Zu erreichen ist eine solche Fokussierung
durch die Reduktion der Zahl von Kooperationsbereichen, resp. Vektoren und von
Projekten sowie durch die Ausrichtung von Kooperationsbereichen auf ausgewählte Aspekte,
die sich in der möglichst präzisen und verbindlichen Formulierung von Zielen widerspiegelt.
- Das bedeutet, dass einzelne Projekte in Endphasen überführt werden müssen und dass
bei der Planung weiterer Phasen laufender Projekte und bei der Identifikation neuer Projekte
deren Rolle im Gesamtprogramm besonders sorgfältig geprüft wird.
Die Nachhaltigkeit von Kooperationsprogrammen
lässt sich
selbstverständlich erst im nachhinein
beurteilen. Während die
Aktivitäten noch im Gang sind,
lassen sich Aussagen machen
zu den Aussichten auf Nachhaltigkeit.
Die Beurteilung der Aussichten
auf Nachhaltigkeit der
schweizerischen Beiträge an die
Transition BiHs hat weiter zu differenzieren
zwischen fachlichen
Aspekten und finanziellen Möglichkeiten.
Wenn für den ersten
Aspekt viele Erfolge absehbar
sind (dank gelungener Wissenstransfers,
der Übernahme von
Verantwortung durch lokale
Partner, der Replizierbarkeit von
erfolgreichen Vorhaben, etc.),
besteht bezüglich der finanziellen
Nachhaltigkeit eine viel grössere
Unsicherheit. Besonders im Bereich
„Gesundheit und soziale
Netze“ kann angesichts der
knappen (staatlichen) Ressourcen
und institutioneller Schwä-
162
Betagtenbetreuungsprojekt «Ku�a Njege „Starimo
Zajedno“» in Novi Travnik
Ein von der Humanitären Hilfe zu einem Altersheim
umgebautes Hotel sollte betagten Flüchtlingen aus
der Schweiz eine sichere Rückkehr nach BiH ermöglichen.
Tatsächlich genutzt wird die Einrichtung
durch auf Unterstützung angewiesene Personen
aus dem Ort Novi Travnik und der näheren Umgebung
sowie durch (ehemalige) IDPs.
Die Übernahme des Projekts durch die OZA ermöglichte
den Betrieb des Heims und erlaubte es, neue
Pflege- und Betreuungskonzepte der Betagtenbetreuung
in BiH einzuführen. Die Hoffnung auf
eine rasche Übernahme der Einrichtung durch lokale
Stellen erwies sich dagegen als unrealistisch.
Grösste Herausforderung dieses Vorhabens – wie
übrigens auch anderer OZA-Projekte im Sozial- und
Gesundheitsbereich – sind deshalb die Integration
der aufgebauten oder unterstützten Strukturen und
der eingeführten konzeptionellen und praktischen
Innovationen in lokale Finanzierungsmechanismen
und in Sektorplanungen Bosnien und Herzegowinas.

chen von Partnern (sowohl lokale projektdurchführende Organisationen wie Behörden) nicht
davon ausgegangen werden, dass von der Schweiz unterstützte Vorhaben in eine rasche
Unabhängigkeit entlassen werden können.
Erschwerend für die Nachhaltigkeit von Investitionen wirken sich verschiedene Rahmenbedingungen
aus. Dazu gehören die bisweilen beschränkte Möglichkeit zur Mobilisierung lokaler
Ressourcen, die verbesserungsfähige „ownership“ von Projektpartnern und Zielgruppen
an Vorhaben, die Schwäche staatlicher Strukturen, bisweilen auch die Komplexität lokaler
Regelwerke und legaler Rahmenbedingungen, welche Initiativen und innovativen Ansätzen
bisweilen hinderlich sind. Die Unsicherheiten bezüglich der Nachhaltigkeit bedeuten selbstverständlich
nicht den Zwang zu einer kontinuierlichen Finanzierung von Vorhaben durch die
Schweiz. Aber sie machen spezielle Anstrengungen notwendig:
Herausforderungen an die zukünftige Kooperation
- Das Programm und einzelne Projekte verstärken die Suche nach tragbaren lokalen Lösungen,
sie interessieren und motivieren Behörden und zivilgesellschaftliche Organisationen
für eine aktive Beteiligung – und zwar auch dann, wenn dies mühsam und langwierig
erscheint und wenn es schweizerischen Akteuren kurzfristig effizienter erscheint,
selbst Verantwortung zu übernehmen, beispielsweise für das Funktionieren von Infrastrukturen
aufzukommen. Die Planung des Betriebs und der Finanzierung von Einrichtungen
über die Zeit der schweizerischen Kooperation hinaus hat deshalb –wo dies notwendig
ist – möglichst früh Teil von Projekten zu sein.
- Die Vorbereitung der Nachhaltigkeit bedeutet ausserdem, wenn immer möglich, im policy
dialogue mit zuständigen Stellen zu einer Verbesserung der Rahmenbedingungen für die
Transition und damit für ihren Erfolg beizutragen. Zugang zum policy dialogue findet die
Schweiz u.a. dank der Legitimation als verlässlicher Partner, dank der Qualität und – in
bestimmten Bereichen (z.B. Gesundheit und Soziales) – dank des Umfangs ihrer Beiträge
und dank der Absenz von geopolitischen Absichten.
- Zur Schaffung optimaler Bedingungen für die Nachhaltigkeit der Zusammenarbeit ist die
Auswahl und allenfalls die Förderung lokaler Partner von grosser Bedeutung: Partner
müssen über die Kapazitäten verfügen, um Vorhaben nach Beendigung der Zusammenarbeit
selbständig weiterführen oder deren Kontinuität organisieren zu können.
3.3 Kooperations- und Lernprozesse
DEZA und seco haben dank der Durchführung und Begleitung von Kooperationsprojekten
und –programmen eingehende Erfahrungen mit dem bosnisch-herzegowinischen Kontext
und adäquaten Vorgehensweisen gesammelt. Vergleichbare Lerneffekte attestieren die mit
dem Management des Programms betrauten Stellen auch Projekte durchführenden (schweizerischen)
Organisationen und lokalen Partnern. Lerneffekte manifestieren sich beispielsweise
in der Programmierung und deren Überprüfung: Eine Anpassung der Zielsetzungen
des Programms (sowohl Oberziel wie Ziele der einzelnen Kooperationsbereiche) konnten
aufgrund einer 2001 realisierten Überprüfung des Programms vorgenommen werden.
Gleichzeitig wurden die Arbeitsbereiche und Vektoren teilweise neu benannt, um genauer
darzustellen, was die schweizerische Kooperation tut. Gegenwärtig ist das Kooperationsprogramm
im Begriff, seine Erfahrungen im Land in ein neues Mittelfristprogramm einfliessen zu
lassen und für jeden Arbeitsbereiche zu Strategien zu verdichten. Damit können gleichzeitig
eine sorgfältige Kontextanalyse vorgenommen und die Ausrichtung des Gesamtprogramms
und einzelner Projekte noch effektiver gestaltet werden.
163

Lernprozesse geschehen im Zusammenarbeitsprogramm mit BiH also nicht zufällig, sondern
sind (teilweise) geplante Abläufe, strukturiert im Hinblick auf die Optimierung der Kooperation:
Allen bilateral realisierten Projekten
– den Massnahmen zur
Verbesserung von Infrastrukturen
des seco ebenso wie Vorhaben
der OZA – ist die Vermittlung von
Wissen und Know-how eigen
(Ausnahme bilden bloss die Zahlungsbeihilfen).
Lernprozesse sind
damit auch dann fester Bestandteil
der Zusammenarbeit, wenn Projekte
keine formellen Aus- und Weiterbildungskomponenten
enthalten.
Zusätzliche Lerneffekte werden
erzielt – bei schweizerischen Stellen
wie bei lokalen Partnern –
durch die sorgfältigen Reviews und
externen Evaluationen von Projekten
und Programmteilen. Hier besteht
ein privilegiertes und intensiv
genutztes Mittel zur Reflexion der
Interventionen, zur Klärung von
Erwartungen zwischen Partnern,
zur Verständigung über Motivationen
und Zusammenarbeitsweisen.
Diese Verständigungen sind umso
wichtiger, als das Kooperationsprogramm
unter schwierigen Rahmenbedingungen
stattfindet, einem
höchst politisierten Umfeld, das
laufend in den Kategorien von
„Freund“ und „Feind“ denkt und
das bisweilen starken Einfluss auf
die Projekte zu nehmen sucht. Das wiederum zeigt die grosse Bedeutung vertrauensvoller
und transparenter Kooperationsbeziehungen zwischen allen beteiligten Personen und Organisationen.
Vertrauensvorschüsse und Transparenz sind in BiH offensichtlich und verständlicherweise
nicht von vorneherein gegeben. Vielmehr müssen sich Programm- und Projektverantwortliche
laufend bemühen, diese Qualität der Zusammenarbeit – zwischen
schweizerischen und lokalen Akteuren, aber auch zwischen lokalen Beteiligten – erst
herzustellen, sie auf- und auszubauen.
Herausforderungen an die zukünftige Kooperation
- Lernprozesse, gemachte Erfahrungen und lessons learnt sind nie ein Selbstzweck. Es
gilt, Erkenntnisse und Einsichten in der Steuerung von Projekten, einzelner Kooperationsbereiche
und des gesamten Kooperationsprogramms mit BiH umzusetzen, begründete
Entscheide zu treffen und dann auch tatsächlich umzusetzen. Das bedeutet, dass seco
und v.a. DEZA auf Programmebene klare Vorgaben formulieren, welche auf der Ebene
einzelner Projekte adäquat umzusetzen sind.
164
Unterstützung der Polizeireform
Über die Schulung von Polizisten, v.a. aber durch
das Training von Ausbildern an den Polizeiakademien
(in fachlicher wie in didaktischer Hinsicht) leistete
die Schweiz einen Beitrag zur Verbesserung
der Sicherheitssituation in Bosnien und Herzegowina
und in der Region.
Es gelang, ein Vertrauensverhältnis zwischen dem
lokalen Polizeikorps und schweizerischen Partnern
aufzubauen, welches auch ausserhalb des Zusammenarbeitsprojekts
für polizeiliche Arbeiten genutzt
wird. Ausserdem führte das Projekt Ausbildungsstrukturen
einzelne Polizisten und Polizistinnen aus
der Republika Srpska und der Föderation zusammen,
die über Jahre hinweg keinen Kontakt
mehr unterhalten hatten.
Ungewiss bleibt der Erfolg des Transfers von vermitteltem
Wissen und Know-how in die alltägliche
Polizeipraxis. Eine Voraussetzung dazu ist die Neudefinition
der Rolle der Polizei – das Projekt versucht,
durch Pilotaktivitäten in community policing in
Sarajevo und in Banja Luka entsprechende Verbesserungen
zu unterstützen, stösst dabei aber auf
beschränktes Interesse und sogar Bedenken sowohl
seitens der Polizei wie seitens der Quartierbevölkerung.

Recent SDC Evaluations
EVALUATION 2003/3 EVALUATION DU PROGRAMME DE LA COOPERATION SUISSE
AU NIGER 1997–2002
EVALUATION 2003/2 SDC'S INTERACTION WITH THE UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAMME
EVALUATION 2003/1 SDC'S BILATERAL ENGAGEMENT IN POVERTY REDUCTION
STRATEGY PAPER (PRSP) PROCSS
EVALUATION 2002/1 EIN JAHRZEHNT CINFO 1990–2001

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