Konkurrence på daginstitutionsområdet

Konkurrence pådaginstitutionsområdet-erfaringer, muligheder og effekterApril 20111

UdbudsrådetNyropsgade 301780 København VTlf.: 72 26 80 00Fax: 33 32 61 44ISBN On-line 9788770294522LayoutWord SpecialistenGrafisk produktionGP-Tryk A/SBilledmaterialeiStockphotoAnalysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet14

UDBUDSRÅDETIndholdKapitel 1 - Potentiale for mere konkurrence på daginstitutionsområdet1.1 Analysens væsentligste konklusioner1.2 Barrierer for brug af udbud på daginstitutionsområdet1.3 Anbefalinger for at fremme udbudsdreven konkurrence1.4 Analysens opbygningKapitel 2 - Typer og omfang af dagtilbud2.1 Rammevilkår for daginstitutionerKapitel 3 - Konkurrence på daginstitutionsområdet i dag3.1 Typer af konkurrence på daginstitutionsområdet3.2 Konkurrence gennem frit valg3.3 Konkurrence gennem udbudKapitel 4 - Sammenligning af offentlige og privatedaginstitutioner i Danmark og Sverige4.1 Størrelse og udgiftsniveau4.2 Regnskabsanalyse4.3 Serviceniveau4.4 ForældretilfredshedKapitel 5 - Barrierer for konkurrence5.1 Økonomi5.2 Holdninger5.3 Organisation og styring5.4 Lovgivning5.5 MarkedetKapitel 6 - Andre landes erfaringer med konkurrence pådaginstitutionsområdet6.1 Sverige6.2 Norge6.3 EnglandTjekliste78101114151823232527313336394349515456576165676870755

UDBUDSRÅDETKapitel 1Potentiale for mere konkurrencepå daginstitutionsområdetI Danmark er der begrænset konkurrence om løsningen af opgaver på daginstitutionsområdet.I 2009 skabte danske kommuner konkurrence om 10,8 pct. af de opgaver,som det er muligt at skabe konkurrence om på området for dagtilbud tilbørn. De opgaver, der i dag skabes konkurrence om på området, er støttefunktioner,eksempelvis rengøring og vedligeholdelse af udendørsarealer. Til sammenligningskaber kommunerne konkurrence om næsten dobbelt så mange opgaver påældreområdet.Kommunerne og regeringen indgik i 2006 en aftale om at skabe konkurrence om26,5 pct. af de kommunale opgaver i 2010. I 2009 skabte kommunerne konkurrenceom 25,0 pct. af de kommunale opgaver. Samlet set trækker området for dagtilbudtil børn gennemsnittet for den kommunale konkurrenceudsættelse betydeligtned.Danske kommuner kan på området for dagtilbud til børn som udgangspunkt skabekonkurrence om ca. 33 mia. DKK. Området for dagtilbud til børn udgør næsten 15pct. af de samlede udgifter, som kommunerne kan skabe konkurrence om, og områdeter dermed et af de store kommunale udgiftsområder. I dag er ca. 20 pct. afdanske daginstitutioner selvejende. Kommunerne har derfor ikke umiddelbart mulighedfor at skabe konkurrence om disse institutioner. Hvis der tages højde herforkan der alene skabes konkurrence om knap 27 mia. kr. via udbud, og graden afkonkurrence på området stiger med et par procent-point.Til trods for, at det er muligt at udbyde store dele af opgaveløsningen på områdetfor dagtilbud til børn, er der meget få dokumenterede erfaringer med udbud afdaginstitutioner.Med denne analyse ønsker Udbudsrådet at undersøge rammerne for og erfaringernemed udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet samt identificerebarrierer og muligheder for at fremme udbudsdreven konkurrence på området.7

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETDer er meget få erfaringer med privat drift af udbudte daginstitutioner. Det er derforikke muligt at undersøge effekten af udbud, da de eksisterende eksempler ikkeer beskrevet og dokumenteret tilstrækkeligt. Forskelle mellem kommunale og privatinstitutionerbelyses derfor i analysen ved at undersøge knap 100 kommunaleinstitutioner og privatinstitutioner i Danmark og Sverige.For at begrænse analysens omfang er det undladt at inddrage selvejende daginstitutioneri selve analysen. Endvidere fokuserer analysen alene på problemstillingerrelateret til konkurrence skabt via udbud, idet denne konkurrenceform ikke tidligereer beskrevet for daginstitutionsområdet. Den konkurrence, som skabes via detfrie valg af daginstitution, er undladt af selve analysen, fordi denne konkurrenceformer væsentligt forskellig fra udbudsdreven konkurrence og indeholder selvstændigeproblemstillinger. Frit valg på området er desuden tidligere behandlet iandre sammenhænge, fx Finansministeriets Tid til Status fra 2005. Endelig er fokusi analysen afgrænset til kerneydelsen børnepasning, mens støttefunktioner somrengøring og bygningsvedligehold er udeladt til trods for, at der findes eksemplerpå udbudsdreven konkurrence på disse områder.1.1 ANALYSENS VÆSENTLIGSTE KONKLUSIONERDet er muligt at udbyde driften af en kommunal institution, men der er kun fåkonkrete erfaringer. Det private marked for daginstitutioner er vokset siden 2005,hvor en ændring af dagtilbudsloven muliggjorde oprettelsen af privatinstitutioner.Markedet i Danmark er fortsat under udvikling. Daginstitutionsmarkedet i Danmarker karakteriseret ved små private virksomheder båret af ildsjæle og lokaleiværksættere. Til forskel fra både Sverige, Norge og England findes der i Danmarkikke store professionaliserede aktører og organiserede kæder på daginstitutionsområdet.Hvis en kommune udbyder driften af en kommunal institution, vil institutionenfortsat være del af kommunens forsyning, men det kan aftales, at institutionen selvanviser pladser.På grund af de begrænsede danske erfaringer med udbud på daginstitutionsområdeter det ikke muligt at lave en egentlig effektanalyse. I stedet kan udgifts- ogserviceniveauet i kommunale institutioner og privatinstitutioner i Danmark ogSverige sammenlignes for at tegne et billede at den drift, som private aktører kantilbyde. Sammenligningen kan give en indikation af, hvilken effekt udbudsdrevenkonkurrence på daginstitutionsområdet kan medføre.Analysen viser, at privatinstitutioner er billigere i drift i Danmark, når der tageshøjde for, at de kommunale institutioner ikke selv løser alle administrative og ledelsesmæssigeopgaver, men får bistand hertil af kommunens forvaltning.8

UDBUDSRÅDETForskellen i udgiftsniveau mellem kommunale institutioner og privatinstitutionerskyldes ifølge de interviewede private aktører, at de har mulighed for at føre egenlønpolitik, have synlige ledere og skabe større sammenhæng mellem resultater ogløn. En billigere drift er ifølge de private aktører således et resultat af bedre arbejdstilrettelæggelse.Der er visse usikkerheder forbundet med analysen af udgiftsniveauerne. Eksempelviser der ikke korrigeret for antallet af vuggestuebørn, brugen af støttepædagogereller politisk fastsatte serviceniveauer i kommunerne. Endvidere opstår deren usikkerhed i analysens konklusion ved at lade sammenligningens resultater afspejleden forventede drift af en udliciteret daginstitution. Dette skyldes, at de undersøgteprivatinstitutioner overvejende er små institutioner drevet af ildsjæle,hvorfor de ikke nødvendigvis repræsenterer den institutionstype, som kan forventesat deltage i et udbud om driften af en daginstitution. Dette betyder, at det ikkeer muligt på baggrund af analysen at vurdere et samlet effektiviseringspotentialeved udbud af driften af daginstitutioner. Der er behov for supplerende effektanalyserbaseret på konkrete cases, der undersøger mere sammenlignelige ydelser, hvisder skal gennemføres egentlige effekt- og potentialemålinger.Sammenligningen af institutioner viser, at der ikke er forskel mellem de kommunaleinstitutioner og privatinstitutioner i normering, medarbejderomsætning, åbningstidog antallet af lukkedage. Der er forskel på medarbejdernes uddannelsesniveauog sygefravær. I gennemsnit har ca. 63 pct. af medarbejderne i de undersøgtekommunale institutioner en pædagogisk uddannelse, mens ca. 50 pct. afmedarbejderne i de undersøgte privatinstitutioner har en pædagogisk uddannelse.Det gennemsnitlige sygefravær i de undersøgte kommunale institutioner er ca. 4pct., mens det i privatinstitutioner er ca. 3 pct. I sammenligning er undersøgt, ommedarbejdernes uddannelsesniveau kan forklare variationen i udgifter mellem deundersøgte kommunale og private daginstitutioner. Der er dog ikke fundet tegnherpå blandt de undersøgte institutioner.Analysen viser, at forældretilfredsheden i de undersøgte institutioner i både Danmarkog Sverige er signifikant højere blandt forældre til børn i privatinstitutionerend blandt forældre til børn i kommunale institutioner. Det kan bemærkes i dennesammenhæng, at datagrundlaget for sammenligningen af forældretilfredshed errelativt begrænset, da kun 25 af de undersøgte daginstitution i henholdsvis Danmarkog Sverige har gennemført forældretilfredshedsundersøgelser.9

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETBoks 1.1: Analysens hovedkonklusionerDet er i dag muligt for danske kommuner at udbyde driften af daginstitutioner, men erfaringerneer få og dårligt beskrevet.For at få et billede af effekten af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet eret udsnit af kommunale institutioner og privatinstitutioner sammenlignet. Sammenligningen,der er gennemført af Rambøll Management for Udbudsrådet, er behæftet med en visusikkerhed, særligt i forhold til sammenligningen af udgiftsniveauer, da det ikke har væretmuligt at korrigere for eksempelvis antallet af vuggestuebørn, brugen af støttepædagogerm.v. i de undersøgte daginstitutioner.Sammenligningen viser:• At de undersøgte privatinstitutioner og kommunale daginstitutioner har ens serviceniveau.• At der er højere forældretilfredshed i de privatinstitutioner end i de kommunaledaginstitutioner, der har medvirket i undersøgelsen.• At udgiften pr. barn i privatinstitutioner er lavere end i kommunale institutioner,når der tages højde for den merudgift privatinstitutionerne har til løsningen afadministrative og ledelsesmæssige opgaver.1.2 BARRIERER FOR BRUG AF UDBUD PÅ DAGINSTI-TUTIONSOMRÅDETI en række interview med interessenterne på daginstitutionsområdet peges på forskelligebarrierer for brug af udbud på daginstitutionsområdet. Især fem af dissebarrierer er væsentlige for udbredelsen af konkurrence på daginstitutionsområdet,jf. boks 1.2 nedenfor.10

UDBUDSRÅDETBoks 1.2: BarriererPå baggrund af en række interview med interessenter på daginstitutionsområdet identificeresi analysen fem væsentlige barrierer for udbudsdreven konkurrence:• Det er i dag ikke lovligt for private aktører at udtrække profit af driften af en udbudtdaginstitution, hvilket reducerer de private aktørers interesse i at drive enudbudt daginstitution. For at reducere denne barrierer har regeringen taget initiativettil at fremsætte et lovforslag, som ændrer dette, således det fremadrettet blivertilladt for private aktører at udtrække profit af driften.• Blandt kommunale aktører er der tvivl om, hvorvidt kommunerne mister anvisningsrettentil en daginstitution, når der gennemføres et udbud. Dette afholderkommunale aktører for at benytte udbud, fordi de frygter at tabe anvisningsrettenog dermed styring med området.• Der er blandt kommunale aktører en udbredt holdning om, at driften af en daginstitutionikke kan gøres billigere eller bedre end af kommunerne.• Erfaringen med privat drift af daginstitutioner fra bl.a. 1990’erne gør noglekommunale aktører tilbageholdende med at involvere private aktører i driften afkommunens daginstitutioner.• De private aktører på daginstitutionsområdet oplever, at klageadgangen er uklarog dårlig i forhold til udbudsprocessen. Samlet set begrænser dette de private aktørersinteresse i og mulighed for at konkurrere med de kommunale daginstitutioner.1.3 ANBEFALINGER FOR AT FREMME UDBUDSDRE-VEN KONKURRENCEEn væsentlig drivkraft for at udbrede brugen af udbud på daginstitutionsområdetkan være det gode eksempels magt. Udbudsrådet vurderer, at der er behov for eneller flere foregangskommuner, som på baggrund af et konkret udbud af daginstitutionerkan dokumentere og eksemplificere effekter og erfaringer samt stimulereog modne markedet for privat daginstitutionsdrift. Foregangskommuner vil samtidiggøre det muligt at gennemføre egentlige effektanalyser, som vil kunne dokumentereerfaring og synliggøre potentialet på området.Hvorvidt det er hensigtsmæssigt at udbyde driften af en eller flere daginstitutioner,kommer an på en konkret vurdering i kommunen. Bagerst i denne analyse findesderfor en tjekliste med en række punkter, som kan danne grundlag for en indledendediskussion i kommunen om, hvorvidt en daginstitution skal udbydes.På baggrund af den udarbejdede analyse anbefaler Udbudsrådet fire konkrete initiativer,der kan fremme udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Ini-11

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETtiativerne knytter sig primært til de identificerede barrierer for yderligere udbredelseaf udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet.Dagtilbudslovens begrænsning af private aktørers mulighed for at udtrække profitaf driften berøres ikke i nedenstående anbefalinger. Det skyldes, at regeringen 11.april 2011 har indgået aftale med Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterneom at ændre dagtilbudsloven, sådan det fremadrettet bliver muligt atudtrække profit af driften af en udliciteret daginstitution. Vejledning om dagtilbudslovens bestemmelserHos de kommunale aktører er der usikkerhed om dagtilbudslovens regler forudbud og anvisningsret. Dette gælder særligt i forhold til spørgsmål om,hvorvidt kommunen taber anvisningsretten til de daginstitutioner, der er udbudti privat drift. Der er derfor behov for vejledning om dagtilbudslovensbestemmelser, der bl.a. beskriver, hvordan kommunen kan fastholde anvisningsretteni forbindelse med udbud af en daginstitution. Udbudsrådet anbefalerpå denne baggrund, at der udarbejdes en vejledende udtalelse fra Socialministerieteller et vejledningsmateriale fra organisationerne på området. Udbud ved etablering af nye daginstitutionerDer er en udbredt skepsis blandt kommunale forvaltninger og kommunalpolitikerei forhold til private aktørers evne til at drive en daginstitution billigereend kommunerne. Samtidig har alle interviewede kommunale og private aktørerpå daginstitutionsområdet uafhængigt af hinanden nævnt 1990’ernes erfaringermed daginstitutionsdrift, hvor ISS måtte opgive at drive en rækkeprivate dagtilbud i Assens og Skovbo. Der vurderes at være et behov for nyeeksempler med udbud af driften af en daginstitution.For at igangsætte brugen af udbud på daginstitutionsområdet og få noglekonkrete erfaringer fra området anbefaler Udbudsrådet, at kommunerne altidundersøger markedet og overvejer at lave et udbud, når en ny daginstitutionoprettes. Hvis det viser sig, at markedet kan tilbyde den bedste drift til prisen,så kan kommunen overlade driften af institutionen til den private aktør, derhar vundet udbuddet. Hvis kommunens kontrolbud er bedst, igangsætterkommunen i stedet for den drift, som er beskrevet i kontrolbuddet. Understøtte pilotforsøg i foregangskommunerUd over igangsættelsen af nye udbud på daginstitutionsområdet, vurderes detogså relevant at få kortlagt og beskrevet eventuelle nye erfaringer med udbudsdrevenkonkurrence på daginstitutionsområdet. Udbudsrådet anbefalerderfor, at interesserede kommuner understøttes i gennemførelse af pilotforsøgmed udbud af driften af daginstitutioner. Herigennem kan det blandt andet12

UDBUDSRÅDETundersøges og dokumenteres, hvordan udbuddet gennemføres bedst i praksis,og hvordan private aktører driver udbudte daginstitutioner. Interesseredekommuner skal derfor tilbydes en hjælpende hånd, hvis de ønsker at udbydedriften af en daginstitution. Hjælpen kan efter behov tilbydes via forskelligekanaler, eksempelvis via Udbudsportalen, som bl.a. er finansieret via globaliseringsmidlerne. Synliggørelse af klagemulighederne for de private aktørerPrivatinstitutionerne og organisationerne på daginstitutionsområdet opleveren usikkerhed på grund af dårlig gennemsigtighed i forhold til de kommunaleinstitutioner. Usikkerheden betyder ifølge flere organisationer, at private aktørersvillighed til at starte nye aktiviteter på daginstitutionsområdet begrænsesunødigt. Eksempelvis udtrykker en organisation bekymring for at deltagei et udbud, hvis der ikke er sikkerhed for, at en uvildig instans kan beskytteimod usaglig tildeling, anullation eller udnyttelse af de ideer til driften af engiven institution, som tilbudsmaterialet præsenterer.Ifølge interessenterne vil private aktører være tilbageholdende med at bydepå udbud på daginstitutionsområdet, fordi de er usikre på, hvilke rettighederog klagemuligheder de har. Ved at synliggøre de eksisterende klagemuligheder,som de private aktører har i kommunalt og nationalt regi, kan usikkerhedog tilbageholdenhed mindskes. Udbudsrådet anbefaler derfor, at Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen udarbejder en vejledning om klagemuligheder målrettetmindre private aktører på velfærdsområdet, når de deltager i et udbud.Boks 1.3: AnbefalingerPå baggrund af analysens resultater anbefaler Udbudsrådet:• At der udarbejdes en vejledning om dagtilbudslovens bestemmelser i forhold tiludbud for at mindske usikkerheden blandt kommunale aktører om det gældenderegelsæt, herunder kommunernes anvisningsret til udbudte institutioner.• At kommunerne opfordres til at afsøge markedet for en privat løsning via udbudhver gang de etablerer nye daginstitutioner for at skabe erfaringer med konkurrencepå daginstitutionsområdet og for at stimulere markedet.• At foregangskommuner, som ønsker at afprøve udbudsdreven konkurrence, skalunderstøttes, fordi der herigennem kan indsamles konkrete erfaringer, der kan belysebest practice og understøtte udviklingen af standardkontrakter og -udbudsmateriale.At klageadgangen og gennemsigtigheden synliggøres via en vejledning om klagemulighedernefor at hjælpe de private aktører i at navigere på markedet.13

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET1.4 ANALYSENS OPBYGNINGI kapitel 2 og 3 redegøres for daginstitutionernes rammevilkår og brugen af udbudsdrevenkonkurrence i Danmark. I kapitel 4 sammenlignes udgifter, service ogforældretilfredshed for et større antal kommunale daginstitutioner og privatinstitutioneri Danmark og Sverige for at beskrive forskelle i kommunal og privat institutionsdrift.Sammenligningen er gennemført af Rambøll Management for Udbudsrådet.I kapitel 5 sammenfattes resultatet af en interviewrække med kommunaleforvaltninger, kommunalpolitikere, kommunale og private daginstitutioner samtorganisationer på daginstitutionsområdet for at afdække barrierer for udbudsdrevenkonkurrence. Interviewrækken er gennemført af Udbudsrådets sekretariat.Analysen afsluttes i kapitel 6 med en beskrivelse af daginstitutionsområderne iSverige, Norge og England.14

UDBUDSRÅDETKapitel 2Typer og omfang af dagtilbudDer findes i Danmark en bred vifte af pasningstilbud, der alle reguleres via dagtilbudsloven1 . Overordnet set er de forskellige pasningsmuligheder:• Dagtilbud (kommunale daginstitutioner, selvejende daginstitutioner, privatinstitutioner,puljeordninger 2 , kommunal og privat dagpleje 3 samt mulighedernefor at vælge plads i dagtilbud i anden kommune)• Tilskud til privat pasning• Mulighed for at kombinere plads i dagtilbud med tilskud til privat pasning• Tilskud til pasning af egne børnI denne analyse fokuseres på den første gruppe, dagtilbud, og i dette kapitel belyseskommunale daginstitutioner, selvejende daginstitutioner og privatinstitutioner.I nedenstående tabel opsummeres de forskellige karakteristika for daginstitutionstyperne,som gennemgås i dette kapitel.For udbudte daginstitutioner, der drives af private aktører, gælder, at institutionenfortsat betragtes som kommunal i lovgivningsmæssig forstand, og institutionenspladser hører under den kommunale forsyning. Det betyder, at udbudte daginstitutioneri privat drift følger de rammebetingelse, der gælder for kommunale institutioner.Ifølge dagtilbudsloven er det i dag ikke tilladt at udtage profit af institutionsdrift,når institutionen hører under denne kommunale forsyning.1 Lov om dag., fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge (dagtilbudsloven), nr. 501 af 5. juni 20072 Puljeordninger er under udfasning, så der ikke længere kan oprettes puljeordninger, men dog således at eksisterendeordninger kan drives videre..3 Kommunal og privat dagpleje er primært rettet mod børn i gruppen 0-3 år.15

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETTabel 2.1: Karakteristika for daginstitutionstyperneKommunaleSelvejendePrivatinstitutionerEtableringsret Ja Nej JaFinansieringForældrebetalingKommunensforsyning og anvisningsretMulighed for atudtage profitDel af kommunensbudget ogregnskab. Delvistindtægtsdækket.Ja, loft på 25pct. af de budgetteredebruttodriftsudgifterDel af kommunensbudget ogregnskab. Delvistindtægtsdækket.Ja, loft på 25pct. af de budgetteredebruttodriftsudgifterBetaling frakommunen pr.tilskudsudløsendebarn samt forældrebetalingJa, ingen loft overbetalingPuljeordningerNej, fordiordningen erunder udfasningTilskud frakommunen afureguleret størrelseJa, loft på 25.pct. af de budgetteredebruttodriftsudgifterJa Ja Nej JaNej Nej Ja NejI 2010 blev godt 196.000 børn i alderen 0-6 år passet i en kommunalt ejet daginstitution.De tilsvarende tal for de selvejende institutioner er ca. 48.000 børn, mensdet er omkring 9.000 for privatinstitutioner. Dette svarer til, at privatinstitutionernevaretager pasning af i alt 3 pct. af børnene, jf. figur 2.1.16

UDBUDSRÅDETFigur 2.1:Fordeling af typer af daginstitution og børn i daginstitutioneri 2010InstitutionerIndskrevne børn323; 7%9.431; 4%938; 21%48.663; 19%3.260; 72%196.384;77%Kommunal Selvejende PrivateKommunal Selvejende PrivateAnm.: Danmarks Statistik inkluderer puljeinstitutioner under privatinstitutioner. Denne inddeling anvendes derfor fremadrettetfor figurer.Kilde: Danmarks StatistikI 2010 var der ca. 300 privatinstitutioner, ca. 900 selvejende daginstitutioner, ogca. 3.200 kommunale daginstitutioner. Privatinstitutionerne udgør ca. 7 pct. af detsamlede antal institutioner.Det fremgår af figur 2.2. nedenfor, at der siden 2007 er etableret en række nye privatinstitutioner,imens flere selvejende institutioner er lukket. Samtidig har antalletaf kommunale daginstitutioner været relativt konstant 2007 til 2010.17

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETFigur 2.2: Indekseret udvikling 2007-2010 i antal institutionerog antal indskrevne børnInstitutionerIndskrevne børn1501401301201101009080706050100104115133100 999893 89862007 2008 2009 2010150140130120110100908070605010010410596113104922007 2008 2009 201014410691Kommunale Selvejende PrivatKommunale Selvejende PrivatAnm.: 2007 er indeks 100.Kilde: Danmarks Statistik.2.1 RAMMEVILKÅR FOR DAGINSTITUTIONERKommunen har forsyningspligten på dagtilbudsområdet og skal leve op til pasningsgarantieni dagtilbudsloven. Det betyder, at kommunen skal sørge for, at allebørn kan få en plads i et dagtilbud under den kommunale forsyning, og at dettesker inden for nationalt og evt. kommunalt fastsatte tidsfrister. I den kommunaleforsyning indgår kommunale daginstitutioner, selvejende daginstitutioner samteksisterende institutioner under puljeordningen.Kommunale daginstitutioner etableres og drives af kommunen. For pladser ikommunale daginstitutioner gælder, at kommunalbestyrelsens tilskud skal udgøremindst 75 pct., og forældrenes egenbetaling højst 25 pct. af de budgetterede bruttodriftsudgifter.Kommunalbestyrelsens tilskud og forældrenes egenbetaling beregnespå grundlag af enten de budgetterede bruttoudgifter for den enkelte daginstitutioneller som et gennemsnit af de budgetterede bruttoudgifter for daginstitutioneraf samme type i kommunen.Kommunen har naturligvis anvisningsret overfor pladserne i kommunale institutioner.Kommunen fastholder som udgangspunkt denne anvisningsret overfor pladsernei den udbudte daginstitution, hvis kommunen udbyder driften til private aktører.Det skal dog bemærkes, at kommunen og den private aktør, der driver institutioner,kan aftale andre vilkår for anvisningen af pladser.18

UDBUDSRÅDETSelvejende institutioner etableres og drives efter aftale med kommunalbestyrelsenaf private aktører. Selvejende institutioner skal således have en driftsaftale medkommunen, da selvejende institutioner hverken har etableringsret eller ret til atfortsætte med driften, hvis kommunen ikke ønsker at indgå eller videreføre en aftalemed institutionen. De selvejende institutioner indgår i den kommunale forsyning,hvilket betyder at kommunen har anvisningsret til pladserne i de selvejendedaginstitutioner. Kommunalbestyrelsen kan beslutte, at selvejende daginstitutionerhelt eller delvist selv kan træffe afgørelse om optagelse af børn i institutionen. Dergælder de samme regler for tilskud og egenbetaling til pladser i selvejende daginstitutionersom til kommunale daginstitutioner. Hvis en selvejende daginstitutionønsker at varetage administrationen på egen hånd, har den ret til et administrationstilskud,når institutionen administrerer følgende opgaver: Løn, bogføring, budget/regnskab,revision og personalejuridisk bistand. Har kommunen ikke selvejendeinstitutioner, der modtager et administrationstilskud fastsat ved aftale medkommunalbestyrelsen, eller der varetager administrationen af alle fem opgaver,har en selvejende daginstitution ret til at få forhøjet sit driftstilskud med et beløb,der udgør 2,1 pct. af kommunens gennemsnitlige budgetterede bruttodriftsudgifterpr. barn i et alderssvarende dagtilbud.Puljeordninger drives efter aftale med kommunalbestyrelsen. Puljeordninger harsom driftsform været under udfasning siden 2007. Puljeordningerne indgår i denkommunale forsyning, hvorfor kommunen har anvisningsret til pladserne i institutionerne,medmindre andet er aftalt mellem kommune og institution. Kommunalbestyrelsenstilskud til institutioner på puljeordningen fastlægges i aftalen mellemkommunalbestyrelsen og den enkelte puljeordning, mens forældrenes egenbetalingreguleres af de almindelige regler om forældrebetaling for daginstitutioner. Puljeordningerer bl.a. blevet brugt af Jysk Rengøring og ISS i 1990’erne. Se eksempleri boks 2.1.Boks 2.1:1990’ernes erfaring med kommerciel daginstitutionsdriftDe første forsøg på kommerciel daginstitutionsdrift er gjort i Skovbo og Assens Kommune.Skovbo kommune indgik i 1998 et partnerskab med ISS om Gartnervejens Børnehave.ISS’ drift af børnehaven var baseret på puljeordningen. Ifølge Finansministeriets kortlægningaf ISS’ erfaringer i Skovbo Kommune opstod der uenighed mellem forældrebestyrelsenog ISS, idet forældrebestyrelsen ønskede indflydelse på personaleforhold oginventar i institutionerne, hvilket lå uden for deres kompetence i medfør af styrelsesvedtægterne.Uenigheden skabte negativ omtale i presse af ISS’ drift af daginstitutionerne iSkovbo Kommune. ISS Juniorservice stod for driften indtil december 2001, hvor ISS 19

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETvalgte at trække sig fra området på grund af dårlig omtale, som ISS frygtede skulle fånegativ afsmittende effekt på resten af koncernen.I Assens Kommune indgik man en aftale med Jysk Rengøring i forhold til driften af firedaginstitutioner med virkning fra januar 2000. Alle institutioner oprettedes under puljeordningenog tanken var, at de ansatte skulle varetage den daglige opgaveløsning somhidtil. I juni 2000 overtog ISS Jysk Rengøring, herunder også driften af daginstitutionernei Assens Kommune. Ifølge Finansministeriets beskrivelse af ISS’ drift af daginstitutionernei Assens, overtog ISS en kontrakt fra Jysk Rengøring, som ISS vurderede indeholdtevilkår, der var meget favorable for Assens Kommune. Som konsekvens af kontraktenstillede ISS krav om besparelser til de enkelte institutioner. Dette førte til arbejdsnedlæggelserpå institutionerne og omfattende presseomtale. Kommunen opsagdepå denne baggrund kontrakten med ISS, og ISS trak sig helt ud af daginstitutionsområdeti efteråret 2001.I alt har 12 børnehaver i Skovbo, Assens, Farum, Lyngby-Taarbæk, Bramsnæs, Slangerupog Tørring-Uldum tillige været drevet af ISS i samme periode.Efter ISS tilbagetrækning fra markedet etablerede en ledende medarbejder fra ISS Juniorservicei stedet for TiTiBo-gruppen, som overtog driften af børnehaverne. Titibo eksistereri dag, og de driver seks børnehaver, heraf fire efter puljeordningen.Kilde:www.titibo.dkJyllandsposten 3/12-10: ”Lønnen er de glade børn og en sjov kælketur”Finansministeriet (2005) ”Udlicitering i krydsild”Selvejende daginstitutioner og puljeordninger indgår i en driftsaftale med kommunen.Som følge heraf optages institutionerne i de kommunale budgetter ogregnskaber efter samme regler, som gælder for kommunale institutioner, se boks2.2. for yderligere.Boks 2.2: DriftsaftalerEn driftsaftale er karakteriseret ved fire forhold:1. Kommunalbestyrelsen godkender institutionens vedtægter.2. Kommunalbestyrelsen har indflydelse på institutionens drift. For eksempel medhensyn til antallet af institutionspladser og hvem de står til rådighed for, dagligeåbningstider, antallet af stillinger og deres art, ansættelse og afskedigelse af institutionensleder.3. Kommunalbestyrelsen afholder institutionens driftsudgifter på grundlag af budgettet.20

UDBUDSRÅDET4. Budget-, bogførings- og regnskabsprocedurer: budgetforslag udarbejdes af kommunalbestyrelsenmed bistand fra institutionen. Institutionen er forpligtet til atoverholde budgettet, om nødvendigt søge tillægsbevillinger og udføre løbende budgetkontrol.Parterne aftaler, hvem der beregner og udbetaler løn og varetager bogholderiog regnskabsføring. Kommunalbestyrelsen godkender revisor.Kilde:Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Budget- og regnskabssystem for kommuner, afsnit 2.3. Ejerforhold ogomkostningssted.Det gælder generelt for institutionstyper, der indgår i den kommunale forsyning,dvs. kommunale og selvejende daginstitutioner samt puljeordninger, at de ikkekan trække overskud ud af driften. Overskud kan kun anvendes til institutionensdrift eller et andet formål fastsat i institutionens vedtægter. Da udbudte daginstitutionerer omfattet af de samme regler, som kommunale institutioner, er det såledesikke tilladt, at private aktører udtrækker profit af driften af en udbudt daginstitution.Dagtilbudslovens begrænsning af private aktørers mulighed for at udtrækkeprofit af driften berøres ikke yderligere i denne analyse. Det skyldes, at regeringen11. april 2011 har indgået aftale med Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterneom at ændre dagtilbudsloven, sådan det fremadrettet bliver muligtat udtrække profit af driften af en udliciteret daginstitution.Der stilles visse indholdsmæssige krav til daginstitutionerne. Først og fremmest erbåde kommunale, selvejende og puljeordninger omfattet af formålsbestemmelsenfor dagtilbud i dagtilbudsloven og skal således bl.a. bidrage til at fremme børnstrivsel, sundhed, udvikling og læring. Herudover stilles der et lovfæstet krav tilalle daginstitutioner om at udarbejde en pædagogisk læreplan ligesom der skal foretagessprogvurdering ift. de børn, der har behov herfor.I 2005 blev det muligt for private aktører at etablere privatinstitutioner, og forældre,der ønsker at få deres barn passet i en privatinstitution, har ret til at få etkommunalt tilskud til pladsen. Kommunalbestyrelsen skal godkende privatinstitutioner,hvis institutionen lever op til kommunens godkendelseskriterier og lovensbestemmelser om privatinstitutioner. Godkendelseskriterierne kan variere frakommune til kommune. En gennemgang af kommunernes kriterier fra 2008 vistebl.a., at følgende krav er forholdsvist udbredte: krav til personalenormering, personaletsuddannelse, praktikpladser, vikardækning, tilsyn, dokumentation af institutionensarbejde, driftsgaranti og depositum. 4 Krav til de fysiske rammer indendørsog udendørs er almindelig kendte kriterier. Herudover er der et lovfæstet kravtil privatinstitutioner, om at de skal fastsætte og offentliggøre retningslinjer foroptagelse og udmeldelse af børn i institutionen.4 FOA: Privat pasning i Danmark, 200821

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETKommunens krav til privatinstitutioner skal være saglige og konkrete, og måhverken være mere lempelige eller mere restriktive end de krav, der stilles tilkommunens egne institutioner.Privatinstitutioner er berettiget til at modtage et tilskud pr. barn, der optages i privatinstitutionen.Det samlede tilskud består af et driftstilskud svarende til kommunensgennemsnitlige udgift pr. barn i aldersvarende dagtilbud, et bygningstilskudsvarende til kommunens gennemsnitlige udgifter til husleje pr. barn i selvejendedaginstitutioner og et administrationstilskud i tilfælde, hvor en privatinstitutionønsker at varetage administrationen. Administrationstilskuddet svarer til det gennemsnitligeadministrationstilskud pr. barn, som kommunen giver de selvejendedaginstitutioner.Privatinstitutioner har ingen driftsoverenskomst med kommunen, og kommunenkan ikke anvise pladser i privatinstitutioner. Privatinstitutioner indgår derfor ikke iden kommunale forsyning. Der findes dog eksempler på, at kommunen informererborgerne om privatinstitutionernes tilbud på kommunens hjemmeside.Privatinstitutioner kan i Danmark generere og udtage profit til ejerne, idet privatinstitutionershar ansvar for egen økonomi. Dette medfører blandt andet, at en privatinstitution,ligesom en hvilken som helst anden privat virksomhed, kan trækkeet eventuelt overskud ud af driften. Samtidig har kommunen ikke økonomiske forpligtelserover for privatinstitutionen. Kommunen yder et økonomisk tilskud pr.barn, men er ikke ansvarlig for, hvordan institutionen klarer sig økonomisk oghæfter ikke for et eventuelt underskud. Privatinstitutioner er økonomisk set aleneansvarlige overfor sine ejere.Etableringen af en privatinstitution i en kommune betyder, at en del af børnepasningskapacitetetableres udenfor den kommunale forsyning. Dette kan skabe styringsmæssigeudfordringer, idet kommunen ikke kan styre den samlede børnepasningskapaciteti kommunen og grundet det frie valg heller ikke kan styre strømmenaf børn mellem pasningstilbuddene. Kommunen har endvidere forsyningsforpligtelsenog skal i tilfælde af konkurs i en privatinstitution sørge for alternativepasningstilbud til børnene i den konkursramte privatinstitution. I forbindelse medgodkendelse af en privatinstitution kan kommunen derfor ifølge dagtilbudslovens§ 20 stk. 2, stille krav om, at privatinstitutionen skal stille en driftsgaranti. Detteudmønter sig ofte i et krav om driftsgaranti svarende til tre måneders drift.22

UDBUDSRÅDETKapitel 3Konkurrence på daginstitutionsområdeti dag3.1 TYPER AF KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTI-ONSOMRÅDETDe eksisterende erfaringer med skabelsen af konkurrence om løsningen af offentligeopgaver viser, at det oftest fører til effektiv ressourceudnyttelse. 5 På ældreområdethar man allerede set en række eksempler på, at kommunen via udbud ogkonkurrence om opgaveløsning finder den model, som medfører at opgaven løsesbedst til prisen. 6 Udbud virker i denne sammenhæng som er redskab til at identificereden mest effektive opgaveløsning. Selvom konkurrencen på det sociale områdesamlet set er stigende, er brugen af konkurrence om driften på daginstitutionsområdetfortsat yderst begrænset, jf. figur 3.1.5 Udbudsrådet (2010) Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver6 Udbudsrådet (2009) Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaverne i kommunerne23

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETFigur 3.1: Konkurrence om kommunernes opgaver 2006-200930,0%25,0%20,0%22,2%23,7%20,7%24,8%25,0%22,2% 22,4%15,0%16,8%10,0%9,7%10,6%11,0% 10,8%5,0%0,0%2006 2007 2008 2009Gennemsnitlige konkurrenceudsættelseGennemsnitlige konkurrenceudsættelse på socialområdetGennemsnitlige konkurrenceudsættelse på børne- og ungeområdetAnm.: Graden af konkurrenceudsættelse er opgjort i IKU-tal, og angiver andelen af de kommunale udgifter der erskabt konkurrence om via udbud.Kilde: Indenrigsministeriets nøgletal og KL’s IKU-værktøjPå daginstitutionsområdet kan konkurrence forekomme på forskellig vis. I dagskabes der konkurrence på området via forældrenes ret til frit valg af daginstitution.Denne konkurrence resulterer ikke i direkte priskonkurrence mellem institutionerne.Frit valg-konkurrencen skaber derimod en kvalitativ konkurrence mellemdaginstitutioner, idet de presses til at differentiere indholdet, eksempelvis i forholdtil den pædagogiske tilgang, særlige åbningstider, tematisk fokus (fx musik- ellernaturbørnehaver), for at tiltrække forældre og børn til institutionen. Konkurrencedynamikkenpå daginstitutionsområdet eksisterer i dag, og findes således primært irelationen mellem daginstitutioner og forældre.Ud over det frie valg er det tillige muligt at skabe konkurrence ved at kommunenudbyder driften af en institution i konkurrence mellem private aktører på markedetog kommunen selv. I udbudsdreven konkurrence eksisterer konkurrencedynamikkenprimært i relationen mellem kommunen og leverandørerne. I Danmark findesfå eksempler på udbud af driften af daginstitutioner. Udbudsrådets sekretariat har iforbindelse med denne analyse identificeret erfaringer med udbudsdreven konkurrencei København, Frederiksberg og Kalundborg kommune. Endvidere findes deren række eksempler på udbud af støttefunktioner, fx rengøring.I figur 3.2. nedenfor illustreres konkurrenceformerne på daginstitutionsområdet.24

UDBUDSRÅDETFigur 3.2: Konkurrenceformer på daginstitutionsområdetForældreKonkurrence viafrit valgInstitutionKonkurrence viaudbudKommuneKvalitets -konkurrencePris - og kvalitets -konkurrenceKilde: UdbudsrådetI det følgende beskrives kort de muligheder for og erfaringer med konkurrence,der findes i dag i medfør af reglerne om frit valg. Efterfølgende gennemgås mulighederfor brug af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Dersondres mellem udbud af støttefunktioner (fx rengøring og bygningsvedligehold)og udbud af kerneydelsen (børnepasningen og det pædagogiske arbejde). Sidstnævnte,udbud af kerneydelsen, er fokus for analysen.3.2 KONKURRENCE GENNEM FRIT VALGFrit valg på daginstitutionsområdet er løbende blevet udrullet. Siden 2002 har mulighedenfor at få tilskud til pasning af egne børn, til en privat børnepasser eller tilen privat pasningsordning eksisteret. Den 1. januar 2004 blev retten til at vælgepasningstilbud i en anden kommune end opholdskommunen indført. Endvidereblev der pr. 1. januar 2005 indført en pasningsgaranti for børnehavebørn og enforpligtelse for kommunen til at sikre tilstrækkelig pasningskapacitet. I oktober2005 blev det endvidere også muligt at etablere privatinstitutioner. For at styrkefamiliernes fleksibilitet har det siden 2007 været muligt for forældre at kombinereen plads i et dagtilbud med et tilskud til en privat pasning.Det frie valg skaber ikke direkte priskonkurrence mellem daginstitutionerne underden kommunale forsyning. Forældrebetalingen for en plads i et dagtilbud underden kommunale forsyning varierer ikke, idet prisen defineres ud fra kommunensgennemsnitlige udgift pr. plads. 7Selvom det frie valg ikke skaber priskonkurrence mellem daginstitutionerne iDanmark i dag, må konkurrencen drevet af det frie valg forventes at have effekt påkvaliteten. På grund af det frie valg har forældrene mulighed for at vælge det dagtilbud,som efter deres vurdering er bedst. Dermed bidrager det frie valg til at skabeen kvalitetskonkurrence, hvor den bedste daginstitution bliver valgt først afforældrene. Modsat vil den dårligste daginstitution have svært ved at tiltrække7 Det er ifølge dagtilbudsloven muligt at have institutionsafhængige takster i kommunerne. I forbindelse med udarbejdelseaf denne analyse er der ikke identificeret én kommune, hvor denne afregningsform er anvendt.25

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETforældre og børn. Derved presses den enkelte institution til at differentiere sig oglevere det bedst mulige dagtilbud inden for den givne økonomiske ramme for herigennemat få udfyldt institutionens pladser og sikre en fornuftig økonomi. Deropstår således et pres for øget kvalitet, nytænkning samt bedre administration ogorganisering af ressourcerne i den enkelte institution.Forudsætningen for, at kvalitetskonkurrencen via det frie valg virker fremmendefor kvaliteten er, at der er overkapacitet på daginstitutionsområdet i kommunen.Hvis der eksempelvis er manglende kapacitet på daginstitutionerne, så har forældreneikke noget reelt valg af daginstitution og derfor begrænses den kvalitetsfremmendeproces.Erfaringer med frit valgDet frie valg på daginstitutionsområdet har eksisteret i en årrække og er blevet undersøgtog evalueret i forskellige sammenhænge. Nedenfor refereres konklusionernesaf disse undersøgelser.Det frie valg på såvel daginstitutions-, ældre-, og skoleområdet blev undersøgtførste gang i 2004 af Finansministeriet i publikationen Tid til status. For daginstitutionsområdetpeger denne evaluering på, at forældrene er glade for det frie valg.76 pct. af forældrene vurderer i undersøgelsen, at det er vigtigt, at de frit kan vælgemellem kommunale og private pasningstilbud.Endvidere har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i november 2010 offentliggjorten analyse 8 af forbrugerforholdene på frit valg-områderne 9 . På dagtilbudsområdetviser analysen, at brugerne mener at der er dårlig mulighed for at sammenlignekvalitet samt relativ dårlig mulighed for at udnytte det frie valg til at sikre sig enbedre kvalitet. Det svækker konkurrencen, da det primære konkurrenceparameterpå daginstitutionsområdet og de andre fritvalgsområder netop er kvalitet. Selvombrugerne generelt har svært ved at gennemskue hvad andre udbydere kan tilbyde,har de overordnet set tillid til, at udbyderne overholder de regler, der gælder påområdet.8 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2010) ”Forbrugerforhold på fritvalgsområderne”9 Fritvalgsområdet defineres i analysen som et område, hvor brugerne modtager ydelser, der stilles til rådighed afdet offentlige, eller hvor det offentlige helt eller delvis betaler private leverandører for at udføre ydelsen. Defritvalgsområder, som indgår i undersøgelsen, er: Gymnasiale uddannelser (STX HTX, HHX og HF), praktiserendelæger, skoler (folke-, privat- og efterskoler), sygehuse, børnepasning/dagtilbud og ældrepleje.26

UDBUDSRÅDET3.3 KONKURRENCE GENNEM UDBUDUdbudsdreven konkurrence er en anderledes konkurrenceform end frit valg, idetden dels involverer priskonkurrence, dels eksisterer i relationen mellem kommuneog daginstitutioner.Generelt er konkurrence om offentlige opgaver via udbud et redskab til at sikre, atdet offentlige får udført sine opgaver bedst til prisen. Konkurrence om de offentligeopgaver åbner op for nye leverandører og tilskynder til at opgaveløsningen udvikles,fx. ved at anvende ny teknologi eller bedre arbejdsgange.Når der tales om offentlig konkurrence bør der i udgangspunktet sondres mellemprivatisering og konkurrence om offentlige opgaver gennem udbud. Ved privatiseringsælges et offentlig ejet selskab til en privat aktør, hvorefter både udførelsenog ansvaret for opgaven overdrages.Ved offentlig konkurrence udbydes en opgave, som både offentlige og private leverandørerkan byde på. Hvis den offentlige myndighed kan sammensætte detbedste tilbud, vinder kommunen udbuddet og fortsætter med at løse den konkreteopgave. 10 Hvis en privat leverandør derimod kan løse opgaven billigere og/ellerbedre, vinder den private leverandør udbuddet og indgår herefter en kontrakt medden offentlige myndighed. Den private leverandør skal efterfølgende løse opgaveni en given periode, mens det overordnede ansvar for opgaven stadig er placeret hosden offentlige myndighed.Ved at lade en privat leverandør stå for driften af en kommunal daginstitution viaudbudsdreven konkurrence kan den offentlige myndighed fastholde anvisningsrettentil det enkelte tilbud. Desuden har kommunen mulighed for løbende at justereopgavevaretagelsen og sikre, at nye og bedre løsninger kommer i spil i forbindelsemed genudbud af opgaven.Ved udbud af driften af en daginstitution får kommunen mulighed for at afsøgemarkedet og vælge den leverandør, som kan varetage driften bedst til prisen. Samtidigfastholder kommunen den overordnede styring med områder – herunder indflydelsepå antallet af dagtilbud i kommunen.Der kan være ulemper forbundet med udbud af driften af daginstitutioner. Detteskyldes bl.a., at institutionen ved overgang til privat drift skal igennem en medarbejderoverdragelseog måske en udskiftning i personalet. Dette betyder, at børnenei institutionen risikerer at skulle skifte ”voksne”, hvilket bryder med kontinuiteteni pasningstilbuddet.10 I udbudsretlig forstand vinder den offentlige myndighed ikke udbuddet, i stedet annulleres udbuddet, med henvis-ning til myndighedens kontrolbud.27

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETBrugen af udbud på daginstitutionsområdet er i dag meget begrænset, men det ervæsentligt at fremhæve, at muligheden eksisterer. En kommune kan udbyde driftenaf en daginstitution i konkurrence og i udbudsmaterialet opsætte rammerne for,hvordan kommunen ønsker daginstitution drevet i forhold til fx pædagogiske retningslinjer,normering, åbningstider o.l.. Kommunen kan dermed fastholde kontrollenmed den type dagtilbud, som tilbydes forældre og børn.Tidligere erfaringer med skabelse af konkurrence om offentlige opgaver viser, atjo mere præcist udbudsmaterialet er defineret, desto mindre spillerum efterlades tilden private leverandør til at tilbyde alternative løsninger, fx. i form af nye organiseringeraf medarbejdernes arbejdstid. Potentielle gevinster ved forbedrede arbejdsgange,forbedret økonomi eller introduktionen af nye pædagogiske koncepterkan risikere at udeblive, hvis udbudsmaterialet er for snævert formuleret. Hvis enkommune ønsker at skabe konkurrence på daginstitutionsområdet, så kræver detderfor, at kommunen på forhånd afvejer, hvor meget indflydelse man ønsker pådrift og indhold i institutionen fremadrettet, og hvor meget frihed den private aktørskal have i driften af daginstitutionen.Afslutningsvis skal det understreges, at en privat aktør, der varetager driften af endaginstitution som følge af et udbud, ikke kunne udtage profit ifølge de gældenderegler i dagtilbudsloven. Dette skyldes, at en udbudt daginstitution fortsat betragtessom en kommunal institution, og dagtilbudslovens tillader ikke, at der udtagesprofit af driften af en kommunal daginstitution. Dette udgør en barriere for privateaktørers interesse i at varetage driften af en daginstitution og begrænser dermedkonkurrencen.Erfaringer med udbud på daginstitutionsområdetKonkurrence på daginstitutionsområdet begrænset, hvilket bl.a. kommer til udtryki indikatoren for konkurrenceudsættelse for børne- og ungeområdet, som er lille ogendda faldet i 2009 til 10,8 pct. fra 11,0 pct. i 2008.Kommunerne kan ikke umiddelbart udbyde driften af selvejende daginstitutioner,da dette forudsætter, at kommunen først opsiger driftsaftalen og kommunalisererden selvejende daginstitution. Dette betyder, at det kommunerne ikke kan skabekonkurrence om de udgifter, som kommunerne har til selvejende institutioner. Iforhold til indikatoren for konkurrenceudsættelse, IKU, ses, at IKU’en for områdetfor dagtilbud til børn ændres fra 10,8 pct. til ca. 13,5 pct., når der ses bort fra deselvejende institutioner og privatinstitutioner samt udgifterne hertil.I arbejdet med udarbejdelse af denne analyse af konkurrence på daginstitutionsområdeter ikke identificeret én daginstitution i Danmark, som i dag er i privatdrift på baggrund af et udbud. Enkelte steder har man forsøgt sig med udbud af28

UDBUDSRÅDETdriften af en daginstitution, og to institutioner har været drevet privat som følge afet udbud. Begge institutioner overgik dog til at være en almindelig kommunaldaginstitution eller en selvejende institution efter ca. to år i privat drift. I nedenståendeboks 3.2 præsenteres de tre identificerede eksempler på udbud af driften afen daginstitution.Boks 3.1:Erfaring med udbud af drift af daginstitutionerKalundborg KommuneKalundborg Kommune gennemførte i 2002 et udbud af driften af daginstitutionenKlosterdalen. Baggrunden for udbuddet var et ønske i kommunalbestyrelsen om at sikrevariation i kommunens tilbud. Udbuddet blev gennemført og vundet af Børn og UngeFonden, der som et led i driften ville tilbyde forskellige ekstra ydelser bl.a. afhentning afbørn i bus.Der var stor interesse for institutionen blandt kommunens forældre. I løbet af det førsteårs drift af institutionen opstod der dog nogen utilfredshed blandt forældrene, fordi deekstra ydelser, der var blevet stillet i udsigt, ikke blev gennemført. Hertil kom et størreunderskud i institutionens drift. Dette ledte til, at kommunen opsagde kontrakten medBørn og Unge Fonden. Der har siden hen været kommunal daginstitution i Klosterdalenslokaler.Københavns KommuneKøbenhavns Kommune gennemførte i 2001 et udbud af driften af en daginstitution ikommunen. Udbuddet blev vundet af foreningen Barnets Hus, der drev institutionenmed navnet Barnets Hus som puljeinstitution med kommunal anvisningsret.Det var stillet krav i udbudsmaterialet om, at daginstitutionen skulle tilbyde forskelligetilkøbsydelser, bl.a. aftensmad og tøjvask. Disse tilkøbsydelser blev dog aldrig til noget,idet der ikke var den store interesse blandt forældrene, og idet den praktiske organiseringaf disse ydelser viste sig at være kompliceret. Udbuddet blev ikke fornyet, menBarnets Hus drev institutionen som puljeinstitution i seks år. Barnets Hus driver fortsatinstitutionen, der nu er selvejende.Frederiksberg KommuneFrederiksberg Kommune har forsøgt at gennemføre et udbud af driften af en af kommunensdaginstitutioner. Udbuddet blev annuleret, da ingen konditionsmæssige tilbud blevmodtaget.Kilde: Interview med interessenter på daginstitutionsområdet29

UDBUDSRÅDETKapitel 4Sammenligning af offentligeog private daginstitutioneri Danmark og SverigeRambøll Management har for Udbudsrådet fra oktober til december 2010 gennemførten sammenlignende analyse af henholdsvis kommunale daginstitutioner ogprivatinstitutioner i Danmark og Sverige for at undersøge udgiftsniveauer, udvalgteindikatorer for serviceniveauet samt forældretilfredsheden. Formålet med sammenligningaf kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner er at tegne et billedeaf den daginstitutionsdrift, som private aktører kan tilbyde kommunerne, hvisder gennemføres et udbud.Analysen viser, at der mellem kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner iDanmark ikke umiddelbart er forskel i udgiftsniveauerne. Da privatinstitutionernehåndterer flere administrative opgaver end de kommunale institutioner skal tageshøjde herfor i sammenligningen af udgiftsniveauer. For at opnå en retvisendesammenligning af udgiftsniveauerne for kommunale daginstitutioner og privatinstitutionerkan tillægges et overhead til de kommunale institutioners udgifter. Størrelsenpå overheadet forsøges ikke fastlagt i analysen. Til gengæld kan det konstateres,at hvis overheadet antages at være på tre pct. eller mere, så er de undersøgteprivatinstitutioner i analysen billigere end de undersøgte kommunale institutioner.Herudover viser analysen også, at medarbejderne i kommunale daginstitutioner igennemsnit er bedre uddannet end medarbejderne i privatinstitutioner. Til gengældhar medarbejderne i kommunale daginstitutioner et højere sygefravær end medarbejderei privatinstitutioner. Analysen viser også, at der ikke er forskel på normeringen,medarbejderomsætningen, åbningstid og lukkedage, når kommunale daginstitutionerog privatinstitutioner sammenlignes. Endelig viser de indsamledeforældretilfredshedsundersøgelser, at forældrene til børn i privatinstitutioner ermere tilfredse i private tilbud end forældre til børn i kommunale institutioner.I sammenligningen af Danmark og Sverige ses, at institutionerne i Sverige generelthar et højere udgiftsniveau end i Danmark. Samtidig viser analysen også, atmedarbejdernes uddannelsesniveau er markant højere i Sverige, og at åbningstiden31

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETi institutionerne er længere end i Danmark. Ligesom i Danmark er forældretilfredshedeni Sverige størst blandt forældre med børn i privatinstitutioner.Datagrundlaget i sammenligningen af danske institutioner er indsamlet på baggrundaf kontakt til samtlige ca. 300 privatinstitutioner i Danmark, som DaginstitutionernesLandsorganisation har registreret. Ud fra sammensætningen af privatinstitutionerne,som har ønsket at deltage i analysen, er der udvalgt et tilsvarendeantal kommunale daginstitutioner. Datagrundlaget for de danske privatinstitutionerinkluderer således så mange institutioner, som muligt. I alt har 77 institutioner,fordelt på 48 kommunale institutioner og 29 privatinstitutioner, deltaget i sammenligningen.En række af institutionerne har dog ikke kunnet frembringe oplysningerom alle de undersøgte parametre, hvorfor enkelte delsammenligninger erforetaget for en mindre gruppe institutioner. 11For den svenske analyse er udvælgelsen af institutioner til analysen sket ved atindsamle data fra privatinstitutionerne først. Der er kontaktet knap 200 svenskeprivatinstitutioner, og heraf har 14 institutioner ønsket at deltage i undersøgelsen.På baggrund af kredsen af deltagende privatinstitutioner er en række kommunaleinstitutioner kontaktet, og heraf har 11 institutioner ønsket at deltage. Ligesom forde danske institutioner har nogle af de undersøgte institutioner ikke haft mulighedfor at bidrage med samtlige efterspurgte oplysninger. Derfor varierer størrelsen påden undersøgte gruppe institutioner undervejs i analysen. Det fremgår af appendikset,hvor mange institutioner der har leveret materiale til de enkelte dele afsammenligningen.Tabel 4.1: Datamaterialet for sammenligningenDanmarkSverigeKommunal Privat Kommunal PrivatRegnskaber 48 29 11 14Nøgletal(serviceindikatorer)38 28 10 13Forældretilfredshedsundersøgelser14 11 10 15Kilde: Rambøl Management, se appendiksRambølls sammenligning består for det første af en sammenligning af data fra alleundersøgte kommunale institutioner og privatinstitutioner i henholdsvis Danmarkog Sverige. I sammenligningen er der identificeret en række statistisk signifikanteforskelle i forhold til drift af daginstitutioner.11 Se evt. Rambølls rapport, som udgør appendiks for denne analyse.32

UDBUDSRÅDETFor det andet er gennemført en parvis sammenligning mellem en kommunal daginstitutionog en privatinstitution med sammenlignelig størrelse, geografi samt socioøkonomiskeforhold. Denne parvise sammenligning tester, om de identificeredeforskelle mellem kommunale og private daginstitutioner også gør sig gældende,når mere ens enheder sammenlignes. Dermed fungerer den parvise sammenligningsom en test af den overordnede sammenligning. Som det fremgår af Rambøllsrapport i appendikset, så bekræfter de gennemførte parvise test resultatet af denoverordnede sammenligning. Derfor refereres de parvise test ikke eksplicit i defølgende afsnit i dette kapitel.For yderligere beskrivelse af sammenligningens metode henvises til appendikset.Det skal understreges, at undersøgelsen og dennes konklusioner er behæftet medusikkerhed, idet der undervejs i analysen ikke tages højde for en række faktorer. Iundersøgelsen er der eksempelvis ikke korrigeret for antallet af vuggestuebørn,brugen af støttepædagoger og kommunale variationer som konsekvens af politiskfastsatte serviceniveauer. Det betyder, at det ikke er muligt på baggrund af analysenat vurdere et samlet effektiviseringspotentiale ved udbud af driften af daginstitutioner.Der er behov for supplerende effektanalyser baseret på konkrete cases,hvis der skal gennemføres egentlige effekt- og potentialemålinger. I forbindelsemed en eventuel supplerende effektanalyse vil det være nødvendigt at tage udgangspunkti konkrete eksempler med udbud af driften af daginstitutioner for atbelyse transaktionsomkostningerne. Først ved inddragelse af transaktionsomkostningerog således en vurdering af nettoeffekten ved udbud, der kan opnås et retvisendebillede for konkurrencens effekter på daginstitutionsområdet.4.1 STØRRELSE OG UDGIFTSNIVEAUFor Danmark viser sammenligningen, at der er signifikant forskel på institutionsstørrelsenmellem kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner. De kommunaleinstitutioner har i stikprøven gennemsnitlig 56 børn indskrevet, imens privatinstitutionernehar 40 børn indskrevet. Forskellen i institutionsstørrelse kan genfindessom en forskel på institutionernes økonomier. Kommunale institutioner hari gennemsnit en udgift på 4.3 mio. DKK pr. institution, imens privatinstitutionersudgift er på 3.0 mio. DKK. pr. institution. Se evt. tabel 4.2 nedenfor.Hvis man i stedet sammenligner udgiftsniveauet pr. barn i kommunale daginstitutionerog privatinstitutioner ændres billedet. I gennemsnit er udgifterne pr. barn ien kommunal institution 76.900 DKK pr. år, imens de den tilsvarende udgift forprivatinstitutioner er 70.900 DKK pr. år. Det skal bemærkes, at denne forskel ikkeumiddelbart er statistisk signifikant.33

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETTabel 4.2: UdgiftsniveauerDanmarkSverigeKommunale Private Kommunale PrivateInstitutionsstørrelse 56 40 86 102Udgiftssniveau,årlige udgifter pr. barn(1000 DKK)Udgiftsniveau,årlige udgifter pr. barn(1000 SEK)76,9 70,9 - -92,0 89,3 109,6 103,5Udgiftsniveau,årlige udgifter pr. barn,gennemsnit for alle inst,,89,3 106,3(1000 SEK)Anm.: Tallene skrevet med fed skrift angiver, at forskellen er statisk signifikant.Kilde: Rambøll Management, se appendiksDe kommunale regnskaber er dog ikke fuldt sammenlignelige med privatinstitutionernes.Dette skyldes, at totalomkostningerne ved daginstitutionsdrift ikke afspejlesfuldt i de kommunale daginstitutioners regnskaber. Der er blandt andetnødvendigt at tage højde for brugen af områdeledelse, som trækkes ledelsesressourcerud af de enkelte institutioners regnskaber. Endvidere er daginstitutionsområdetkarakteriseret ved en lav grad af decentralisering for så vidt angår de administrativeopgaver. De kommunale institutioner får således løst en række administrativeopgaver af kommunen og dermed har færre udgifter til administration. Detteskal der tages højde for i sammenligningen af regnskaber. For at opnå en retvisendesammenligning af udgiftsniveauerne for kommunale daginstitutioner og privatinstitutionerkan tillægges et overhead til de kommunale institutioners udgifter.Ifølge dagtilbudsloven har privatinstitutioner og selvejende daginstitutioner ret tilat administrationstilskud på 2,1 pct. til at dække institutionernes administrationsopgaver.Ifølge Rambøll Management er et overhead på 4-8 pct. af de samledeudgifter erfaringsmæssigt ikke højt sat eller usædvanligt. Det korrekte niveau foroverhead kan ikke umiddelbart fastlægges i denne analyse. Til gengæld kan detkonstateres, at hvis overheadet antages at være på tre pct. eller mere, så er de undersøgteprivatinstitutioner i analysen signifikant billigere end de undersøgtekommunale institutioner.Det skal bemærkes, at variationen i udgifterne pr. barn imellem de undersøgte institutionerer meget stor. For kommunale institutioner svinger udgifterne fra31.600 DKK til 119.900 DKK pr. barn, mens variationen for privatinstitutionergår fra 34.200 DKK til 103.200 DKK pr. barn.34

UDBUDSRÅDETDet har ikke været muligt på baggrund af statistiske analyser af datamaterialet, atidentificere entydige nøglekarakteristika eller regnskabsmønstre, der kan forklarevariationen i udgifter pr. barn ift. institutions- eller ejerskabsformer. Der er dogenkelte forklarende faktorer, hvor den mest konsistente er antal børn pr. ansat. Deter dog ikke en stærk forklaringsfaktor, når der ses på tværs af institutions- og ejerskabsformer.Dette indikerer, at andre forhold også påvirker udgiftsniveauet.For at belyse variationen i udgiftsniveauer yderligere er det undersøgt, om der iforbindelse med drift af daginstitutioner kan opnås stordriftsfordele. Datamaterialerfra de undersøgte institutioner viser, at der er stigende marginalomkostningerpr. barn indtil institutionsstørrelser på ca. 80 børn. For de kommunale institutioner,der er de eneste med højere børnetal end 80, viser datamaterialet, at der er entendens til faldende marginalomkostninger for institutioner med 80 børn eller flere.Se appendiks herfor.Datamaterialet kan ikke forklare variationen i udgifter indenfor samme institutionstype.På baggrund af datamaterialet er det undersøgt, om der er systematiskevariationer i udgiftsniveau afhængig af kommunen. Undersøgelsen viser dog, atder ikke kan identificeres en afhængighed mellem kommune og udgiftsniveau, ogdermed om nogle kommuner har et generelt højere udgiftsniveau end andre.Endvidere er det undersøgt i datamaterialet, om der er en sammenhæng mellemmedarbejdernes uddannelsesniveau og udgiftsniveauet i den enkelte institution.Analysen viser, at der ikke er en sammenhæng mellem disse to parametre.For at finde alternativt forklaringer på variationen i udgifter er institutionslederne iinstitutioner med høje udgifter blevet interviewet. I interviewene er det blevet påpeget,at langtidssygefravær, en høj anciennitet blandt medarbejderne, afbetalingpå købt ejendom eller legepladser samt brug af støttepædagoger kan forklare udgiftsvariationerne.Ledere af privatinstitutioner med høje udgifter angiver endvidere,at de har valgt at have en bedre normering og højere lønninger for at fastholdeog tiltrække gode medarbejdere.Sammenlignes Sverige med Danmark bliver det klart, at svenske institutioner generelter større og har et højere udgiftsniveau end danske. Svenske kommunaleinstitutioner er i gennemsnit på 86 børn, imens svenske privatinstitutioner i gennemsnitteter på 102 børn. Fokuseres der på udgifter pr. barn har de svenske institutioneret højere udgiftsniveau end de danske. I Sverige er udgifterne 109.600SEK. pr. barn i kommunale institutioner, og 103.500 SEK. pr. barn i privatinstitutioner,svarende til et gennemsnit pr. barn på 106.300 SEK. Omregnet til svenskekroner er de tilsvarende danske udgifter 92.300 SEK pr. barn i kommunale institutionerog 85.100 SEK. pr. barn i privatinstitutioner, svarende til et gennemsnit pr.35

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETbarn på 89.300 SEK. Forskellen mellem danske og svenske institutioner er statistisksignifikant.Forskellen i udgift pr. barn mellem svenske og danske institutioner kan forklares imange forhold, bl.a. at udgiften til madordning i institutionerne er inkluderet i priseni Sverige. Endvidere er der forskel mellem svenske og danske institutioner iforhold til medarbejdernes pædagogiske uddannelsesniveau og institutionernesåbningstider. Disse forskelle beskrives yderligere i næste afsnit. Endeligt skal detbemærkes, at der i analysen ikke er undersøgte, hvordan lønomkostningerne varierermellem Danmark og Sverige, som følge af arbejdsgiveres pligt til at betalelønskat og sociale afgifter, og hvordan udgiftsniveauer i daginstitutioner bliverpåvirket heraf. Endvidere er forældrebetaling ikke undersøgt, og det kan derforikke vurderes, om der er en sammenhæng mellem udgiftsniveau og forældrebetaling.4.2 REGNSKABSANALYSEI dette afsnit undersøges og sammenlignes udgifterne i daginstitutionerne på hovedkontoniveaufor at afdække, om der er systematiske variation i udgifterne afhængigaf institutionstyper. Sammenligningen foretages kun for danske institutioner,idet de indhentede regnskaber fra svenske institutioner ikke er tilstrækkeligtnuanceret til at muliggøre denne type analyse.Det er muligt at undersøge og sammenligne daginstitutionernes regnskaber på underkontoniveau,da der en relativt standardiseret konteringspraksis mellem institutioneri Danmark. Regnskabsanalysen viser samlet set, at der på tre områder erforskelle mellem de undersøgte kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner.Det drejer sig om vikarudgifter, administrations- og rengøringsudgifter og bygningsudgifter.Nedenstående tabel viser fordelingen af udgifter opgjort på hovedkontoniveau.Figur 4.4. viser de underkonti, hvor der er statistisk signifikant forskelmellem kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner.36

UDBUDSRÅDETTabel 4.3: Udgiftsfordeling i daginstitutioner i DanmarkKommunalPrivatGns. årlige udgifter pr. institution 4.307 3.016Personale 3.539 2.487Materiale- og aktivitetsudgifter 346 244IT, inventar og materiel 60 16Grunde og bygninger 312 203Renteudgifter 0 50Afskrivninger 171 67Øvrige udgifter 36 47Note: Udgifter opgjort på hovedkontoniveau.Anm.: Opgjort i tusinder.Kilde: Rambøll Management, se appendiks.VikarudgifterFor udgifter vedr. personale viser sammenligningen, at de kommunale institutioneri gennemsnit bruger 5,2 pct. af de samlede personaleudgifter til vikarer, mensdet tilsvarende tal for privatinstitutioner er 8,2 pct. Udgiftsforskellen er den enestestatistisk signifikante forskel mellem kommunale daginstitutioner og privatinstitutionerpå underkontoniveau for personaleudgifter. De øvrige poster - ledelse, fagpersonale,øvrigt personale og uddannelse - er på samme niveau på tværs af institutionstyperne.Administrations- og rengøringsudgifterNår udgifterne til materiale- og aktivitetsudgifter sammenlignes, er der en rækkeforskelle. For det første afholder privatinstitutionerne relativt flere udgifter til administration.I gennemsnit bruger privatinstitutionerne 34,5 pct. af deres materialeogaktivitetsudgifter på administration, mens kommunale institutioner blot bruger10,2 pct. af sine materiale- og aktivitetsudgifter på administration.Ovenfor er nævnt, at den gennemsnitlige udgift pr. barn ikke er statistisk signifikant.Forskellen bliver dog signifikant, hvis der lægges et overhead på de kommunaleudgifter på tre pct. Den konstaterede forskel i administrationsudgifter i regnskabsanalysenindikerer, at privatinstitutioner løser flere administrative opgaverend kommunale institutioner. På denne baggrund forekommer det derfor rimeligtat antage, at de kommunale institutioner får afholdt en del af sine administrationsudgifteraf kommunen. Det er ikke undersøgt i analysen, hvor store udgifter deundersøgte kommunale institutioner får afholdt af kommunen. Der er endvidereikke identificeret systematiske studier, der belyser rimelige niveauer for overheads.37

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETDen regnskabsmæssige analyse af udgifter til personale viser endvidere, at der erforskel på institutionstyperne i forhold til rengøringsudgifter. Kommunale institutionerbruger i gennemsnit 46,8 pct. af sine materiale- og aktivitetsudgifter på rengøring,mens privatinstitutioner kun bruger 17,0 pct. i gennemsnit på rengøring.Hvorvidt denne forskel er resultat af forskellige rengøringsstandarder eller forskelligorganiseringer af rengøringsfunktionen på institutionerne kan ikke vurderes påbaggrund af materialet.BygningsudgifterVed gennemgang af regnskaberne for grunde og bygninger identificeres en rækkeforskelle institutionstyperne i mellem. For det første har kommunale institutioneren statistisk signifikant lavere udgift til leje og leasing. For det andet viser sammenligningen,at der er forskel i udgifterne til samlet vedligeholdelse, hvor dekommunale institutioner har en højere udgift end de private. Disse forskelle kanvære et udtryk for, at privatinstitutioner i større udstrækning end kommunale institutionerbetaler lejeværdi af bygninger og grund, hvori udgifter til vedligehold erinkluderet.Udover forskelle i leje- og vedligeholdelsesudgifter er der for det tredje forskel iudgifterne til skatter og afgifter, idet privatinstitutionerne i gennemsnit afholderflere udgifter inden for denne post. Der er for det fjerde forskel i udgifterne til el,hvor privatinstitutionerne igen har en højere udgift end kommunale institutioner.Ovennævnte poster samt forskelle på tværs af institutioner vurderes dog at væresmå, og deres forklaringskraft på den overordnede variation i udgiftsniveauer tilsvarendelille.Nedenstående tabel opsummerer de underkonti i regnskabsanalysen, hvor forskellenemellem kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner er statistisk signifikant.38

UDBUDSRÅDETTabel 4.4: Oversigt over forskelle mellem kommunale og privatedaginstitutionerKommunalePrivateVikarer 5,2 pct. 8,2 pct.Administration 10,2 pct. 34,5 pct.Rengøring 46,8 pct. 17,0 pct.Leje og leasing 43,5 pct. 63,8 pct.Indvendig vedligeholdelse& udvendig vedligeholdelse35,7 pct. 21,1 pct.Skatter og afgifter 4,3 pct. 10,5 pct.El 16,2 pct. 26,8 pct.Note:Anm.:Kilde:Udgifter opgjort på underkontoniveau.Tabellen angiver underkontoens størrelse opgjort som pct. af samlede udgifter på de respektivehovedkonti.Rambøll Management, se appendiks4.3 SERVICENIVEAUSammenligningen inddrager en række parametre, fx uddannelsesniveau og åbningstider,med henblik på at nuancere yderligere, hvilken service borgerne får idaginstitutionerne. Et egentligt kvalitetsbegreb er svært at definere og måle fordaginstitutioner, idet kvalitetsvurderinger typisk knyttes til resultatet af en givenproces. Denne del af analysen undersøger derfor begrebet serviceniveau, somknyttes til en række inputfaktorer. I næste afsnit undersøges forældretilfredsheden,der er den eneste tilgængelige outputfaktor og som derfor kan anvendes som etapproksimativt kvalitetsmål.Serviceniveauet måles på baggrund af seks faktorer: Normering, medarbejdernesuddannelsesniveau, sygefravær, medarbejderomsætning, åbningstider samt lukkedage.I alt 38 kommunale daginstitutioner og 29 privatinstitutioner har bidragetmed nøgletal til sammenligning af kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner.Samlet viser analysen af serviceniveauet i de undersøgte kommunale daginstitutionerog privatinstitutioner, at flere medarbejdere i kommunale daginstitutioner endi privatinstitutioner har en pædagogisk uddannelse. Til gengæld har medarbejdernei de kommunale daginstitutioner et højere sygefravær end medarbejdere i privatinstitutioner.I forhold til de øvrige faktorer, normering, medarbejderomsætning,åbningstider og lukkedage er der ikke forskel mellem de undersøgte kommunaledaginstitutioner og privatinstitutioner.39

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETNormeringer og medarbejdernes uddannelsesniveauNår nøgletallene for normering af børn i forhold til voksne sammenlignes på tværsaf institutioner fremgår det, at normeringen er på samme niveau i de to institutionstyper.I kommunale institutioner er der 5,3 børn pr. medarbejder, mens der iprivatinstitutionerne er 5,2 børn pr. medarbejder.Det skal bemærkes, at privatinstitutioners normering ofte er fastsat på baggrund afet politisk fastlagt serviceniveau i den enkelte kommune. Typisk stiller kommunende samme krav til normeringen i kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner.Den tilnærmelsesvise ens normering i kommunale og private institutioner kansåledes forklares af, at der ofte gælder de samme krav til normeringen i kommunaleinstitutioner go pirvatinstitutioner.Sammenlignes personalets uddannelsesniveau i kommunale og private daginstitutionerfremgår det, at andelen af medarbejdere med en pædagogisk uddannelse erhøjere i kommunale institutioner end i privatinstitutioner. I kommunale institutionerhar 62,9 pct. i gennemsnit en pædagogisk uddannelse, imens den tilsvarendeandel i privatinstitutioner er 49,9 pct. Forskellen er statistisk signifikant.Tabel 4.5.: Normering og uddannelsesniveauNormering,børn pr. medarbejderNormering,børn pr. medarbejder,gns. for alle inst.Pædagogisk uddannelsesgradPædagogisk uddannelsesgrad,gns. for alle inst.DanmarkSverigeKommunale Private Kommunale Private5,3 5,2 6,5 4,55,3 5,462,9 pct. 49,9 pct. 75,9 pct. 65,5 pct.57,4 pct. 70,2 pct.Anm.: Tallene skrevet med fed skrift angiver, at forskellen er statistisk signifikant.Kilde: Rambøll Management, se appendiksI Sverige er billedet anderledes end i Danmark. Her er der en statistisk signifikantforskel på normering i kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner, idet derer flere børn pr. medarbejder i kommunale institutioner. Derimod er der ikke signifikantforskel på uddannelsesniveauet for personalet i de svenske kommunaledaginstitutioner og privatinstitutioner.40

UDBUDSRÅDETSammenlignes den gennemsnitlige normering i Danmark, 5,3 børn pr. voksen mednormeringen i Sverige, 5,4 børn pr. voksen, ses, at der ikke er forskel på tværs afde to lande.Når den danske uddannelsesgrad holdes op mod den svenske bliver det imidlertidklart, at en større andel af medarbejderne i svenske børnehaver har pædagogiskuddannelse. Denne forskel er statistisk signifikant. I Danmark har 57,4 pct. afmedarbejderne i daginstitutionerne i gennemsnit en pædagogisk uddannelse,imens 70,2 pct. af medarbejderne har en pædagogisk uddannelse i Sverige.I Sverige har 75,9 pct. medarbejderne i kommunale daginstitutioner en pædagogiskuddannelse, imens det tilsvarende tal for privatinstitutioner er 65,5 pct.Det generelt højere uddannelsesniveau i Sverige kan være en forklaring på, at dengennemsnitlige udgift forbundet med børnepasning er højere end i Danmark. Dengennemsnitlige normering i Danmark og Sverige er tilnærmelsesvis ens, og derkan derfor ikke i dette forhold hentes en forklaring på forskellen i udgiftsniveau påtværs af Øresund.Sygefravær og medarbejderomsætningI den danske stikprøve har sygefraværet og medarbejderomsætningen været undersøgt.I forhold til den svenske del af analysen har det ikke været muligt at indsamletilstrækkeligt data herom.Resultatet af sammenligningen viser, at sygefraværet i kommunale daginstitutionerer på 4,4 pct., mens det i privatinstitutioner er 2,7 pct. Forskellen er statistisksignifikant. I medarbejderomsætningen er der derimod ikke forskel mellem de toinstitutionstyper, da medarbejderomsætningen er på 10,3 pct. og 11,8 pct. for henholdsviskommunale daginstitutioner og privatinstitutioner.Tabel 4.6: Sygefravær og medarbejderomsætningDanmarkSverigeKommunale Private Kommunale PrivateSygefravær 4,4 pct. 2,7 pct. - -Medarbejderomsætning 10,8 11,3 - -Anm.: Tallene skrevet med fed skrift angiver, at forskellen er statistisk signifikant.Kilde: Rambøll Management, se appendiks.41

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETForskellen i sygefravær er interessant, fordi regnskabsanalysen viser, at udgifternetil vikarer er højere i privatinstitutioner end i kommunale institutioner. I udgangspunktetvar forventningen, at institutionerne med det højeste sygefravær tillige vilhave de højeste udgifter til vikarer. Det er ikke tilfældet. Der er flere mulige forklaringerpå dette. For det første er det muligt, at registrerings- og regnskabspraksismellem de kommunale daginstitutioner og privatinstitutioner er forskellig. Fordet andet er det muligt, at privatinstitutioner hyppigere end kommunale institutionerbenytter sig af vikarer, hvis der opstår sygdom. For det tredje kan det tænkes,at der er færre fastansatte i privatinstitutioner og mere udbredt brug af vikarer ilængere vikariater.Åbningstider og lukkedageI Danmark er der en tendens til, at privatinstitutionerne har længere åbningstiderend de kommunale institutioner. Konkret viser sammenligningen, at de undersøgtekommunale institutioner har en gennemsnitlig åbningstid på 48 timer om ugen,mens privatinstitutioner har en gennemsnitlig åbningstid på 52 timer om ugen.Tendensen er dog ikke udtryk for en statistisk signifikant forskel mellem institutionstyperne.Det fremgår endvidere af sammenligningen, at der ikke er forskel i antallet af lukkedage,idet de kommunale institutioner har lukket 7,5 dage om året, mens privateinstitutioner har lukket 7,8 dage om året.I Sverige er den ugentlige åbningstid i institutionerne ens, nemlig ca. 55 timer pr.uge. De svenske institutioner har en signifikant længere ugentlig åbningstid end dedanske institutioner. Forskellen kan bidrage til at forklare det højere udgiftsniveaui Sverige.Endelig viser sammenligningen, at der i gennemsnit er en svag tendens til flerelukkedage i danske institutioner. Forskellen er dog lille og uden statistisk signifikans.42

UDBUDSRÅDETTabel 4.7: Sammenligning af Danmark og SverigeÅbningstid,timer pr. ugeÅbningstid,timer pr. uge,gns. for alle inst.DanmarkSverigeKommunale Private Kommunale Private48,5 51,7 55,1 55,249,8 55,2Antal lukkedage 7,5 7,8 3,2 9,0Antal lukkedage,7,6 6,3gns. for alle inst.Anm.: Tallene skrevet med fed skrift angiver, at forskellen er statistisk signifikant.Kilde: Rambøll Management, se appendiksSammenligningen af serviceparametrene viser, at der er forskel mellem danskekommunale daginstitutioner og privatinstitutioner i forhold til medarbejdernes uddannelsesniveauog sygefravær. Samtidig viser analysen, at der gennemsnitligt setikke er forskel i forhold til normering, medarbejderomsætning, åbningstid og antallukkedage.4.4 FORÆLDRETILFREDSHEDI dette afsnit undersøges forældretilfredsheden på tværs af institutionstyper. Tilfredsheder i denne sammenhæng en outputfaktor. Forældretilfredsheden er dettætteste, denne analyse kan komme på en vurdering af kvaliteten af daginstitutionerneuden at skulle opstille et kvalitetsparadigme for daginstitutionsdrift. Forældretilfredshedenudgør således kun en indikator for kvalitet. Det betyder i sagensnatur, at præcisionen af forældretilfredshed som beskrivelse af den samlede kvalitetaf børnepasningen er begrænset.Medarbejdertilfredshed har endvidere været forsøgt inkluderet i analysen som enoutputfaktor med henblik på at styrke kvalitetsaspektet i undersøgelsen. Brugen afmedarbejderundersøgelse i daginstitutioner er dog meget begrænset i såvel Danmarksom Sverige. Det indsamlede datamateriale er derfor begrænset og utilstrækkeligtsom grundlag for en egentlig analyse og sammenligning.I forbindelse med indsamlingen af forældreundersøgelser er samtlige privatinstitutionerkontaktet. Samtlige forældretilfredshedsundersøgelser, som er identificeretpå denne baggrund, er inkluderet i dette afsnits sammenligning.Forældretilfredsheden beskriver for den enkelte institution, hvordan forældrenevurderer indholdet af deres børns daginstitution. Det findes dog ingen anvendtestandardiserede metoder til gennemførelse af forældreundersøgelser i daginstituti-43

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDEToner, fx. i forhold til spørgsmålskategorier og svarskalaer. 12 De indsamlede undersøgelserhar derfor gennemgået en databearbejdning for at sikre sammenlignelighedmellem undersøgelserne. Databearbejdningen er beskrevet i appendikset.Det forhold, at der er gennemført en bearbejdning af de indsamlede forældretilfredshedsundersøgelsermedfører metodisk set, at validiteten af resultatet svækkes.For sammenligningen betyder det, at resultatet skal betragtes som en indikator fortilfredshedsniveauet frem for en præcis angivelse af forældretilfredsheden indenforde to undersøgte institutionstyper.Der er i alt indsamlet 14 forældretilfredshedsundersøgelser for kommunale institutionerog 11 for privatinstitutioner i Danmark. Til brug for sammenligningen afsvenske institutioner er der indsamlet ti forældretilfredshedsundersøgelser forkommunale institutioner og 15 for privatinstitutioner. Det kan bemærkes, at det eret relativt begrænset antal forældretilfredshedsundersøgelser der indgår i analysen.Samtidig udgør forældretilfredshedsundersøgelserne for privatinstitutionerne detsamlede antal forældretilfredshedsundersøgelser, der er gennemført i Danmark.Det har således ikke været muligt at inddrage yderligere forældretilfredshedsundersøgelseri analysen.For Danmark viser sammenligningen, at den samlede forældretilfredshed er signifikantstørre i privatinstitutioner end i kommunale institutioner. Hvis forældretilfredshedsundersøgelserneanalyseres nærmere ud fra spørgsmålenes formuleringbliver det klart, at forskellen tillige er signifikant for tre ud af seks parametre: pædagogiskeprincipper, barnets udvikling og fysiske rammer. Se tabel 4.8. nedenfor.Tabel 4.8: Forældretilfredshedsundersøgelser i DanmarkKommunalePrivateSamlet tilfredshed – som spørgsmål 88 97Samlet tilfredshed – gennemsnit af 1-6 72 871. Barnets trivsel 87 962. Pædagogiske principper 78 893. Barnets udvikling 66 854. Kommunikation 68 805. Fysiske rammer 72 886. Dagligdagen 69 88Anm.:. Tallene skrevet med fed skrift angiver, at forskellen er statisk signifikant.12 Det kan bemærkes i denne sammenhæng, at KL i samarbejde med 35 kommuner har udarbejdet ”KVALITETS-RAPPORT PÅ DAGTILBUDSOMRÅDET”, som skal understøttet kommunerne i at udarbejde faglige kvalitetsoplysningerpå dagtilbudsområdet.44

UDBUDSRÅDETKilde: Rambøll Management, se appendiksDet kan diskuteres, hvorvidt denne forskel i forældretilfredshed mellem kommunaledaginstitutioner og privatinstitutioner skyldes reelle forskelle i pasningstilbuddenemellem daginstitutionerne. Det er muligt, at forældre til børn i privatinstitutioner,der aktivt har valgt institutioner via det frie valg, har en tendens til at væremere tilfredse med institutionen, netop fordi de aktivt har tilvalgt institutionen.Det betyder, at der kan være en bias i retningen af større tilfredshed i privatinstitutioner.For den svenske del af sammenligning er resultatet af forældretilfredshedsundersøgelsernemere ensartet på tværs af daginstitutionstyperne. Endvidere er der kunet enkelt parameter, pædagogiske principper, hvor forældretilfredsheden er signifikantstørre i privatinstitutioner end i kommunalinstitutioner.Tabel 4.9: Forældretilfredshedsundersøgelser i SverigeKommunalePrivateSamlet tilfredshed – som spørgsmål 83 91Samlet tilfredshed – gennemsnit af 1-6 83 871. Barnets trivsel 90 942. Pædagogiske principper 84 903. Barnets udvikling 82 864. Kommunikation 84 845. Fysiske rammer 83 876. Dagligdagen 88 92Anm.: Tallene markeret med fed angiver, at forskellen er statisk signifikant.Kilde: Rambøll Management, se appendiksSammenlignes forældretilfredshedsundersøgelserne på tværs af Danmark og Sverigeses, at eneste fællestræk er den signifikant større tilfredshed med de pædagogiskeprincipper i privatinstitutionerne.I boks 4.1 og boks 4.2 nedenfor opsummeres resultatet af sammenligningen afkommunale daginstitutioner og privatinstitutioner i henholdsvis Danmark og Sverige.Boks 4.1: Sammenligning af kommunale daginstitutioner ogprivateinstitutioner i henholdsvis Danmark og SverigeDette kapitel har vist at, der ikke umiddelbart er forskel i udgiftsniveauerne mellem45

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETkommunale daginstitutioner og privatinstitutioner i Danmark. De undersøgte privatinstitutionerhar dog et lavere udgiftsniveau, hvis der korrigeres for de administrative og ledelsesmæssigemeropgaver, som privatinstitutioner har sammenlignet med kommunaleinstitutioner ved at tillægge de kommunale institutioners udgifter 3 pct. eller mere ioverhead.Sammenligningen af danske institutioner viser endvidere, at medarbejderne i de danskekommunale institutioner er bedre uddannet end medarbejderne i privatinstitutionerne, ogat medarbejderne i kommunale institutioner har et højere sygefravær end medarbejdernei privatinstitutionerne.Når danske og svenske daginstitutioner sammenlignes ses det, at udgiftsniveauet er højerefor svenske daginstitutioner end for danske daginstitutioner. Derudover viser sammenligningogså, at uddannelsesniveau er højere og åbningstider er længere i Sverigeend Danmark.Forældretilfredsheden i både svenske og danske institutioner er størst blandt forældremed børn i privatinstitutioner.46

UDBUDSRÅDETI nedenstående tabel vises de samlede resultater af sammenligningen.DANMARKSVERIGEKommunale Private Kommunale PrivateInstitutionsstørrelse 56 40 86 102Udgiftsniveau,årlige udgifter pr. barn(1000 DKK)76.900 DKK* 70.900 DKK*109.600SEK106.300SEKNormering,børn pr. ansatPædagogiskuddannelsesgrad5,3 5,2 6,5 4,562,9 pct. 49,9 pct. 75,9 pct. 65,5 pct.Sygefravær 4,4 pct. 2,7 pct. - -MedarbejderomsætningÅbningstid, timer pr.uge10,8 11,3 - -48,5 51,7 55,1 55,2Antal lukkedage 7 8 3 9Samlet forældretilfredshed88 pct. 97 pct. 83 pct. 91 pct.Note:* Forskellen er først statistisk signifikant, hvis der indregnes et overhead på 3 pct.. Da privatinstitutionerbruger markant mere på administrationsudgifter end kommunale institutionerjf. regnskabsanalysen, vurderes det rimeligt at operere med et overhead på de kommunaleinstitutioners udgifter, hvormed udgiftsniveauet pr. barn bliver signifikant dyrere end privatinstitutioner.Anm.: Tallene skrevet med fed skrift angiver, at forskellen er statisk signifikant.Kilde: Rambøll Management, se appendiks.47

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET48

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETHvor det har været muligt, har de interviewede interessenter beskrevet drivkrafterfor udbredelse af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. I forbindelsemed beskrivelsen af drivkræfter anvendes samme terminologi. 14Figur 5.1.: Barrierer og drivkrafter på daginstitutionsområdetHoldningsm æ ssigeMarkedsm æ ssigeBarrierer og drivkr æ fterfor udbudsdrevenkonkurrenceØ konomiskeLovgivnings -m æ ssigeOrganisationog styringvKilde: Udbudsrådet (2010) ”Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor”.Afsnittene i dette kapitel er struktureret efter barrieretyperne. Afslutningsvis foretagesen opsummerende vurdering af de væsentligste barrierer på baggrund at degennemførte interviews.De i analysen beskrevne barrierer og drivkræfter baserer sig på vurderinger fra interessenternepå området. Det betyder, at det er informanternes oplevede barriererog drivkræfter, og dermed ikke nødvendigvis en udtømmende opgørelse over muligebarrierer og drivkræfter.14 Til brug for gennemførelsen af interviewene er anvendt en semistruktureret spørgeguide for at sikre, at intervieweneforløb ens og dermed at der er sammenlignelighed på tværs af interviewene. Til brug for analysen i dette kapiteler gennemført 13 interviews med i alt 20 personer i perioden fra 24. november 2010 til 21. december 2010.49

UDBUDSRÅDETKapitel 5Barrierer for konkurrenceI dette kapitel undersøges barrierer for anvendelse af udbud på daginstitutionsområdet.Kapitlet bygger på en række interviews med danske kommunale forvaltninger,kommunalpolitikere, daginstitutionsledere og organisationer, som Udbudsrådetssekretariat har gennemført. Interviewene har haft til formål at afdække, hvilkebarrierer og drivkræfter for udbudsdreven konkurrence interessenterne vurderer,der er på daginstitutionsområdet.På baggrund af interviewene og analysen i kapitel 5 er der identificeret fem væsentligebarrierer for udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet. Fordet første er der en udbredt holdning blandt kommunale interessenter om, at detikke er muligt at drive en daginstitution billigere end kommunerne, når kvalitet ogservice skal fastholdes. For det andet er der blandt interessenterne usikkerhed omdagtilbudslovens bestemmelser i den situation, hvor en kommune udbyder driftenaf en daginstitution. For det tredje udgør 1990’ernes erfaringer med privat drift enbarriere for udbredelse af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet,idet pressens belysning af den private drift har efterladt et indtryk blandt interessenterneom, at der dels er stor risiko for negativ medieomtale ved udbud af daginstitutioner,dels lille sandsynlighed for at en privat aktør kan drive daginstitutionersuccesfuldt. For det fjerde oplever de private aktører, at der er dårlig gennemsigtighedi forhold til de økonomiske vilkår for institutionsdrift i kommunerne. Samtidiger klageadgangen dårlig. Samlet set begrænser dette de private aktørers interessei og mulighed for at konkurrere med de kommunale daginstitutioner. Denfemte og sidste barrierer er lovgivningsmæssig, idet private aktører ikke kan udtrækkeprofit af driften af en udbudt daginstitution.For at strukturere diskussionen af barrierer for konkurrence er anvendt en terminologifor barrierer, der grupperer barriererne i henholdsvis holdningsmæssige, økonomiske,organisatoriske, styringsmæssige, lovgivningsmæssige og markedsmæssigebarrierer, jf. figur 5.1. nedenfor. Denne terminologi for barrierer er indført oganvendt i Udbudsrådets analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse generelt. 1313 Udbudsrådet (2010) ”Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor”.50

UDBUDSRÅDET5.1 ØKONOMII det følgende diskuteres de økonomiske aspekter, som kan udgøre en barriere forat skabe konkurrence om opgaveløsningen på daginstitutionsområdet. Termenøkonomiske barrierer dækker bredt. I forbindelse med interviewene blev en rækkeaf de samme emner berørt af de forskellige interessenter, nemlig muligheden forhøjere effektivitet i privatinstitutionerne, erfaring med tilkøbsydelser, daginstitutionernesstørrelse og transaktionsomkostningerne forbundet med et udbud.I interviewrækken med kommunale forvaltninger, politikere, organisationer ogprivate aktører på daginstitutionsområdet blev det vurderet, at økonomien spilleren vigtig rolle. Flere interessenter understreger, at økonomi - den nuværende økonomiskesituation i kommunerne taget i betragtning - er det afgørende beslutningsparameter.Hvis det kan sandsynliggøres, at der er økonomiske gevinster athente ved udbud af driften af en daginstitution, vurderer interessenterne, at det viludgøre en afgørende drivkraft for yderligere udbud i landets kommuner.Billigere drift?I interviewene kom det til udtryk, at der blandt primært kommunale forvaltningerog politikere er den forventning, at det ikke er muligt for private aktører at driveen daginstitution mere effektiv end kommunerne. Det skyldes ifølge de kommunaleaktører, at lønomkostninger udgør langt størstedelen af udgiften for en daginstitution.Lønomkostningerne er afhængige af normeringen af medarbejderne pr.barn i institutionen. Mange kommuner stiller krav om en given normering til dekommunale institutioner og privatinstitutioner via godkendelseskravene for privatinstitutioner.Ifølge de kommunale aktører er det derfor ikke sandsynligt, at deprivate aktører kan drive en daginstitution billigere end kommunen. Netop det, atdet ikke kan sandsynliggøres, at der er økonomiske fordele ved privat drift og brugaf udbud, fungerer således som en barriere for kommunerne.Ifølge de kommunale forvaltninger er det endvidere svært at forestille sig, at privateaktører kan reducere administrationsomkostninger, fx. håndtering af lønudbetalingerforbundet med driften af en daginstitution set i forhold til det kommunaleomkostningsniveau. Det skyldes, at kommunen nyder stordriftsfordele på områdeti dag, idet de håndterer hovedparten af administrationen af institutionerne i kommunen.Kommunens marginalomkostning til administration er således mindre endde private aktørers. Det understreger ifølge forvaltningerne, at de private aktørerikke kan drive en daginstitution bedre til prisen end kommunen.I modsætning til de interviewede kommunale aktører, så vurderer de interviewedeprivate aktører i diskussionen af økonomi, at det er muligt at drive en daginstitutionbedre til prisen end kommunen.51

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETIfølge nogle, men ikke alle af de interviewede private aktører, kan der opnås enlavere udgift i privatinstitutionerne, fordi privatinstitutioner har mindre tidsspild iforbindelse med mødeaktivitet og et højere engagement blandt medarbejderne.Her nævnes det bl.a., at private aktører har mulighed for at tilrettelægge deresøkonomi, føre egen personalepolitik, have synlige ledere og skabe større sammenhængmellem resultater og løn, som forklaring på et lavere udgiftsniveau. Det lavereudgiftsniveau behøver således ikke være på bekostning af normering, åbningstideller andre serviceparametre i institutionen. Et lavere udgiftsniveau ogdermed billigere drift er ifølge de private aktører således snarere et resultat af bedrearbejdstilrettelæggelse.TilkøbsydelserFlere privatinstitutioner har igennem tiden forsøgt at tilbyde tilkøbsydelser til forældreog børn. Tanken bag tilkøbsydelserne har været at udvide forretningen ogsåledes udvide grundlaget for indtjening, sådan at institutionen kan opnå en bedreøkonomi. Eksemplerne med tilkøbsydelser spænder vidt. Det har eksempelvis væretforsøgt at tilbyde forældrene indkøbsordninger, vaskeservice og gymnastikundervisning.Erfaringerne med tilkøbsydelser har dog ifølge interessenterne været, at der ikkeer tilstrækkeligt interesse for dem blandt forældrene. Betalingsvilligheden har væretfor lille i forhold til de tilbudte tilkøbsydelser. Hvorvidt det også vil gøre siggældende for andre typer tilkøbsydelser, kræver en afprøvning i markedet eller enmarkedsundersøgelse på forældregruppen. Nogle interessenter har i interviewenenævnt, at tilkøbsydelsen ”længere åbningstid” endnu ikke er afprøvet, og det ermuligt at privatinstitutionen kan lykkes med denne form for ekstraydelse.Blandt interessenterne er der bred enighed om, at tilkøbsydelserne ikke kan sikreprivatinstitutioner rentabilitet i forbindelse med institutionsdrift. Det vurderes derfor,at tilkøbsydelser ikke kan anvendes som løftestang eller drivkræft for privatdaginstitutionsdrift. Kerneopgaven, børnepasning, skal kunne bære institutionenøkonomisk set. Det gælder både for almindelige privatinstitutioner og institutioneretableret på baggrund af et kommunalt udbud.Små enheder og transaktionsomkostningerDaginstitutionernes størrelse er central. Ifølge alle interessenterne betyder daginstitutionersrelativt lille økonomiske størrelse sammenlignet med andre offentligeserviceinstitutioner, at det er svært at skabe balance i den økonomiske drift i bådekommunalt og privat regi. Fordi det er svært at sikre rentabilitet i driften af en lilledaginstitution kan størrelsen af den udbudte institution i sig selv virker som enbarriere overfor de private aktører. Hvis der skal gennemføres udbud af daginsti-52

UDBUDSRÅDETtutioner er der således ifølge interessenterne på området behov for at sikre en kritiskmasse i udbuddet, eksempelvis ved at udbyde driften af flere institutioner isamme udbud.Det var ikke muligt for de interviewede interessenter at afgøre, ved hvilken størrelsedaginstitutionsdrift kan gøres økonomisk rentabel. En sådan vurdering er afhængigaf lokale forhold, bl.a. forholdet mellem vuggestue- og børnehavebørn.Skeles der til regnskabsanalysen i forrige kapitel er der imidlertid noget der tyderpå, at det først er ved institutionsstørrelser på 80 børn, at der kan opnås faldendemarginalomkostninger i driften.I forbindelse med udbudsprocessen vurderer interessenterne i interviewene, at dervil være store transaktionsomkostninger forbundet med udarbejdelse af udbudsmaterialetog tilbudsgivningen. Transaktionsomkostningerne sammenholdt med kontraktstørrelsenbliver ifølge interessenterne uforholdsmæssigt store i forbindelsemed udbud af driften af daginstitutioner, hvis en udbudt daginstitution er lille.For at sikre et rimeligt forhold mellem transaktionsomkostninger og kontraktstørrelsevurderer flere kommunale og private aktører i interviewene, at det er nødvendigtat sikre en vis kontraktstørrelse, eksempelvis ved at inkludere flere institutioneri samme udbud.Det skal dog bemærkes, at store kontraktstørrelser i sig selv kan udgøre en barrierefor mindre private aktører, idet det kræver en vis kapacitet at byde på store udbud.På daginstitutionsområdet må denne problemstilling vurderes at være særlig aktuel,idet de private aktører på området i Danmark er karakteriseret ved at være relativtsmå.Flere interessenter vurderede at hjælp til gennemførelse af et udbud i form af vejledningerog skabeloner vil være en hjælp. Særligt de kommunale aktører forventerdog ikke at et vejledningsmateriale kan mindske de samlede transaktionsomkostningeri stor udstrækning. Både kommunale forvaltninger og private aktørerser sig nødsaget til at trække på konkret juridisk assistance i forbindelse med udbudsprocessenog denne udgift vil ikke mindskes af vejledningsmateriale.53

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETBoks 5.1:Økonomiske barriererDer er uenighed om, hvorvidt det er muligt at effektivisere driften. Primært offentligeaktører, er skeptiske, imens nogle private aktører er optimistiske og interesserede i atforsøge sig.Ingen interessenter vurderer, at tilkøbsydelser kan sikre rentabilitet for en daginstitution.Et udbud bør ifølge interessenterne således ikke alene baseres på tilkøbsydelser. Længereåbningstid nævnes som en mulig tilkøbsydelse.Daginstitutioners relativt lille enhedsstørrelse betyder, at det er svært at sikre rentabilitet.Samtidig er transaktionsomkostningerne store ved et udbud. Ifølge interessenternebør derfor sikres en vis størrelse i udbuddet, eksempelvis ved at samle flere institutioneri sammen udbud.5.2 HOLDNINGERTidligere analyser har vist, at holdninger har stor betydning for muligheden for atskabe konkurrence om opgaverne inden for de bløde velfærdsområder. Det drejersig om alt fra holdninger hos medarbejderne i de udførende led, til holdninger hosde politikere, der træffer beslutning om at udbyde opgaver.Holdningsmæssige barrierer kan være funderet i alt fra rationel nyttekalkule til erfaringeller mangel herpå.Udbudsrådets analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i det offentlige frajanuar 2010 viste, at holdningsmæssige barrierer udgør en væsentlig barriere forkonkurrence. Det gælder særligt for konkurrenceudsættelse i kommunerne. Alligevelhar det ikke været muligt at pege på holdningsmæssige barrierer på baggrundaf de gennemførte interviews.Ingen politisk modstandI diskussionen om at skabe konkurrence om de offentlige opgaver i almindelighedog på velfærdsområderne i særdeleshed har det ofte været fremført, at politiskmodstand blandt beslutningstagerne har begrænset det offentlig-private samarbejde.Det er ikke blevet bekræftet i forbindelse med de gennemførte interviews.Ønsket om større mangfoldighed i dagtilbuddene til børn og forældre er gennemgåendei interviewene med politikere og kommunale forvaltninger. Mangfoldig-54

UDBUDSRÅDEThedsønsket har også været en stærk drivkraft i forbindelse med udbuddene af daginstitutioneri København. Ikke alle kommunale forvaltninger støtter imidlertidideen om, at privatinstitutioner skaber større mangfoldighed i pasningstilbuddet,idet mange opfatter, at der er tilstrækkelig mangfoldighed i de kommunaletilbud.De private aktører giver i interviewene ikke udtryk for nogle bekymringer for elleroplevede erfaringer med ideologisk modstand som en barriere for konkurrenceudsættelse.Der er således hverken direkte eller indirekte antydet en politisk modstandmod udbud blandt beslutningstagerne i de gennemførte interview.Nogle af de private aktører nævner i interviewene uafhængigt af hinanden, at dertil gengæld opleves modstand mod privat institutionsdrift i de kommunale forvaltninger.Modstanden beskrives ikke som politisk funderet. I stedet beskrives denoplevede modstand i forvaltningerne som træghed i de kommunale systemer, derprivilegerer den kommunale organisering og drift af daginstitutionerne. Flere af deinterviewede organisationsrepræsentanter på daginstitutionsområdet bekræfter oplevelsenaf træghed og modstand i de kommunale forvaltninger.Overfor dette beskriver de interviewede forvaltninger, at lovgivningen på daginstitutionsområdeter meget fintmasket, hvorfor de har et begrænset spillerum til atefterkomme ønskerne fra private aktører, som de eksempelvis møder i forbindelsemed oprettelse af nye privatinstitutioner i kommunerne.På baggrund af interviewene er det indtrykket, at der mellem de private aktører ogkommunale forvaltninger ikke er en fælles forståelse for hinandens arbejdsbetingelser.Resultatet af dette er, at der opstår en fornemmelse af modstand hos særligtde private aktører, uden at det nødvendigvis er udtryk for bevidst modstand i forvaltningerne.Boks 5.2:Holdningsmæssige barriererDer er ingen direkte eller indirekte politisk motiverede barrierer eller politisk begrundetmodstand mod udbud på daginstitutionsområdet påpeget i interviewene.De private aktører oplever en holdningsmæssig modstand i forvaltningerne, som de vurdererskyldes træghed i den kommunale håndtering af daginstitutionsområdet. Den eksisterendekommunale organisering af daginstitutionsområdet, kommer derfor til at fungeresom en barriere for yderligere udbudsdreven konkurrence.55

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDET5.3 ORGANISATION OG STYRINGI forbindelse med organisatoriske og styringsmæssige barrierer behandles to problemstillinger,som interessenterne har beskrevet som barrierer: Kontrol og tilsynsamt budgetusikkerhed.Kontrol og tilsynBåde interviewede kommunale og private aktører fremhæver, at der er behov forat gentænke den måde, der føres kontrol og tilsyn med privatinstitutionsdrift, hvisbrugen af udbud skal udbredes. Det skyldes, at den eksisterende kontrol- og tilsynsfunktionmed institutionerne er bygget omkring et daginstitutionsområde, somprimært er kommunalt drevet.De interviewede kommunale aktører opfatter det som en betydelig styringsmæssigbarriere at miste kontakten til daginstitutionerne ved udliciteringen. Risikoen forat miste overblik over institutionernes indfrielse af kommunens økonomiske ogindholdsmæssige krav til driften vækker særligt bekymring. I interviewene medforvaltningerne bliver det problematiseret at gennemføre udbud, førend der er udvikletet passende system til overvågning og håndtering af samarbejdet med deudbudte institutioner i privat drift.Ifølge de private daginstitutioner og organisationerne på daginstitutionsområdet erkommunernes behov for kontrol problematisk. En privat aktør oplever, at kommunerneantager, at de private aktører snyder, og beskriver det som en konstant mistænkeliggørelseaf den private drift. Ifølge de private aktører vil det udgøre en positivudvikling, hvis samspillet mellem dem og kommunerne ændres, sådan at detbaseres på tillid frem for mistænksomhed. En organisation på daginstitutionsområdetforeslår, at kontrol og tilsyn i stedet forankres i et centralt nationalt organ forat sikre uvildighed og ens håndtering af kontrollen på tværs af kommunegrænser.Ingen ny budgetusikkerhed, men tab af fleksibilitetDe interviewede kommunale aktører nævner, at privatinstitutionerne i kommunenbesværliggør udgiftsstyringen på daginstitutionsområdet. Problemet med udgiftsstyringog budgetoverholdelse opstår ifølge de kommunale aktører, hvis der etableresen privatinstitution og dermed nye institutionspladser i konkurrence medkommunens egne institutioner. I denne situation tvinges kommunen derved til atfinansiere overkapacitet, hvis forældre og børn søger hen til de nye pladser i privatinstitutionen.Som dagtilbudsloven ser ud i dag skabes denne styringsmæssige udfordring forkommunerne i kraft af privatinstitutionernes etableringsretten i dagtilbudsloven ogdet frie valg for forældrene. Den refererede budgetudfordring er dog uafhængig af56

UDBUDSRÅDETkommunens brug af udbud. Ved at anvende udbud kan kommunen i stedet opnå enform for kontrol med de private aktører på daginstitutionsområdet via den indgåedekontrakt.Ifølge en kommunal aktør skaber udbudte daginstitutioner en styringsmæssig udfordring,idet brugen af udbud mindsker fleksibilitet for kommunen i relation tilkapacitetsstyring. Dette skyldes, at kommunen typisk vil skulle lave flerårige kontraktermed den private aktør, der varetager driften af en udbudt daginstitution.Dette betyder samlet, at kommunen er mindre omstillingsdygtig overfor fald ibørnetallet i kommunen.En privat aktør påpeger i interviewet, at kommunen opnår en deling af driftsrisikoenmed den private aktør, når denne driver daginstitutioner i kommunen. Dettegælder både når institutionen er etableret via etableringsretten og via et udbud. Risikodelingenopstår, fordi den privatdrevne institution er økonomisk uafhængig afkommunen, hvorfor kommunen ikke hæfter for et eventuelt underskud hos denprivate aktør der f.x. opstår som konsekvens af et fald i børnetallet.Boks 5.3:Organisatoriske og styringsmæssige barriererKommunale aktører fremhæver kontrol og tilsyn med privatinstitution og udbudtedaginstitutioner, som en udfordring og potentiel barriere. Dette skyldes,at kommunen ikke er gearet til at håndtere den nye opgave, som kontrol med enudbudt daginstitution vil udgøre. På den anden siden oplever de private aktørerkontrollen som mistænkeliggørelse af deres arbejde og en barriere for det godesamarbejde.Ved at bruge udbud på daginstitutionsområdet påpeger interessenterne, atkommunen risikerer at miste fleksibilitet og mulighed for at tilpasse kapacitetenpå grund af de flerårige kontrakter. Samtidig påpeger andre interessenter, atkommunen kan opnå en økonomisk risikodeling med den private aktør, hvisdenne overtager driftsansvaret for en daginstitution efter et udbud.5.4 LOVGIVNINGLovgivningsmæssige barrierer anvendes i forhold til problemstillinger primærtrelateret til dagtilbudsloven. I forhold til de lovgivningsmæssige rammer har treemner været gennemgående i interviewene. Det første fremhæves af de kommunaleaktører, imens de to sidste betragtes af særligt de private aktører som en barrierefor deres deltagelse i udbud og drift af daginstitution. De rejste problemstillingervedrører anvisningsretten, deponeringskravet og fraværet af lige konkurrencevilkårog gennemsigtighed.57

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETSom det allerede blev påpeget i kapitel 3 må den manglende mulighed, for at kunneudtage profit af driften af en daginstitution endvidere betragtes som en lovgivningsmæssigbarriere. Muligheden for at kunne udtage profit berøres derfor ikkeselvstændigt i de følgende afsnit. Det skal dog bemærkes, at en række interviewedeinteressenter beskrev problemstillingen. Problemstillingen behandles dog ikkesærskilt i dette kapitel. Det skyldes, at regeringen 11. april 2011 har indgået aftalemed Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne om at ændre dagtilbudsloven,sådan det fremadrettet bliver muligt at udtrække profit af driften afen udliciteret daginstitution.Usikkerhed om anvisningsret ved udbudForholdet mellem forsyningspligt, pasningsgarantien og anvisningsret er afgørendefor de kommunale forvaltninger. Da kommunen i udgangspunktet ikke har mulighedfor at anvise børn og forældre til pladser i privatinstitutioner, besværliggøren høj andel af privatinstitutioner kommunens mulighed for at indfri sin forsyningspligtog opfylde pasningsgarantien. Hos de interviewede kommunale forvaltningerog politikere er der dog tvivl om kommunens anvisningsret til udbudte daginstitutioner.Flere kommunale aktører beskriver det som en barriere for udbudsdrevenkonkurrence, hvis kommunen mister anvisningsret til en daginstitution efteret udbud.I en forvaltning ser man dog ikke anvisningsret til en udbudt daginstitution som enattraktiv løsning. Man hæfter sig ved, at anvisningsret til privatdrevne institutionerkan risikere at medføre klager fra de private aktører om utilstrækkelig anvisning afbørn. Forvaltningen ønsker hverken muligheden eller ansvaret for at skulle sikreden private aktører ”kunder i butikken”.De interviewede private aktører ser ikke i udgangspunktet noget problem i, atkommunen har anvisningsret til pladser i daginstitution, som de driver. For nogleaf de private aktører bliver det endda beskrevet som en fordel, da kommunen dermedkan hjælpe med at sikre ”kunder i butikken”.På baggrund af usikkerheden om dagtilbudslovens regler i forbindelse med udbudog anvisningsret må en reduktion af usikkerheden være en væsentlig drivkraft. Derer således behov for vejledning på området, eksempelvis i form af en vejledendeudtalelse fra Socialministeriet eller et udredningsarbejde fra organisationerne påområdet.DriftsgarantiDe private aktører nævner samstemmende, at kommunernes krav om driftsgarantiudgør en barriere for private aktørers drift af daginstitutioner. Det gælder både for58

UDBUDSRÅDETprivat drift af daginstitutioner etableret med hjemmel i dagtilbudslovens etableringsretog privat drift af udbudte daginstitutioner. Driftsgarantien virker, ifølge deprivate aktører direkte begrænsende på antallet af aktører på markedet og i vissetilfælde konkurrencebegrænsende.De kommunale forvaltninger kan genkende problemstillingen og fortæller i interviewene,at de flere gange har oplevet, at private aktører har haft problemer med atstille den ønskede kapital som sikkerhed i forbindelse med etablering af en privatinstitution.Forvaltningerne insisterer i interviewene dog samtidig på behovet forsikkerhed for driften, idet kommunen bærer et betydeligt ansvar og risiko i kraft afforsyningspligten og pladsgarantien, hvis en privatinstitution går konkurs.En privat aktør på daginstitutionsområdet fortæller, at driftsgarantien for en privatinstitutioner svær at skaffe finansiering til via eksempelvis banken, idet beløbetikke afspejler en konkret risikovurdering. En anden privat aktør fortæller, atdriftsgarantien i et konkret tilfælde blev finansieret via en privat formue fra udbetalingaf en privat forsikringssum, idet det ikke var muligt at opnå bankfinansiering.Fælles for de private aktører er et ønske om, at kommunerne bliver bedre tilat begrunde driftsgarantiens størrelse.Det skal bemærkes, at en kommune ikke kan stille krav om driftsgaranti, når enprivat aktør driver en daginstitution som følge af et udbud. Barrieren må derforvurderes kun at være aktuel for privatinstitutioner, der ønsker at etablere sig viaetableringsretten i dagtilbudsloven.Manglende gennemsigtighed og lige konkurrencevilkårOrganisationerne og de private aktører angiver i interviewene, at der relativt hyppigtopstår problemer og usikkerhed på grund af manglende gennemsigtighed irelation til kommunen. I forhold til driften af privatinstitutioner angives eksempelvis,at det er svært at gennemskue kommunernes beregning af tilskuddene, somudgør det økonomiske grundlag for driften.Ifølge organisationerne og de private aktører skyldes en del af problemerne medmanglende gennemsigtighed og manglende tiltro til kommunens beregninger, atkommunen har for mange roller på daginstitutionsområdet. Eksempelvis er kommunenbåde kunde, konkurrent, kontrollør og klageinstans for privatinstitutionerne.Dette betyder, at privatinstitutioner har svært ved at håndtere deres relation tilkommunen. Dette betyder ifølge de private aktører, at de begrænser sig i sin kritikaf kommunens afgørelser af hensyn til det fremtidige samarbejde. Nogle interviewedeprivate aktører nævner, at konsekvensen af dette bliver, at konkurrencevilkårenefor de kommunale og privatdrevne institutioner er ulige. Dette problemvurderer de private aktører vil kunne genfindes blandt institutioner, der bliver dre-59

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETvet privat som følge af et udbud. En privat aktør nævner, at den begrænsede gennemsigtighedvil blive særligt problematisk, hvis kommunen udarbejder kontrolbudi forbindelse med et udbud af driften af en daginstitution.De interviewede kommunale forvaltninger oplever, at de løbende har en god dialogmed privatinstitutionerne, og herunder også at de står til rådighed for spørgsmålomkring kommunens afgørelser. Ingen interviewede medarbejdere i forvaltningergav udtryk for et behov for nye tiltag i forhold til gennemsigtighed.En organisation bemærker i interviewet, at ældreområdet til forskel fra daginstitutionsområdeter kommet langt i sin udvikling i retning af et egentligt marked. Påældreområdet findes i dag relativt velafprøvede klagefunktioner, eksempelvis iKonkurrence- og Forbrugerstyrelsen, hvor kommunernes beregning af økonomiskgodtgørelse for levering af hjemmehjælp kan indklages. Denne udvikling kan ifølgeorganisationen med fordel også ske for daginstitutionsområdet.Den usikkerhed, som fraværet af gennemsigtighed og lige konkurrencevilkår, skaber,udgør en barriere for de private aktører. Usikkerheden betyder ifølge flere organisationer,at private aktørers villighed til at opstarte aktiviteter på daginstitutionsområdetbegrænses unødigt. Eksempelvis udtrykker en organisation bekymringfor at deltage i et udbud, hvis der ikke er sikkerhed for, at en uvildig instans kanbeskytte imod usaglig tildeling, anullation, eller udnyttelse af de i tilbudsmaterialetspræsenterede ideer til driften af en given institution.Overfor dette skal bemærkes, at der i forhold til udbudsforretninger allerede findesklagemuligheder via dels Klagenævn for Udbud formelle klagesystem,, dels Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen uformelle klagesystem. Det er således indtrykket,at det er kendskabet til klagemulighederne, mere end klagemulighederne, der udgøren barriere for de private aktører.Boks 5.4:Lovgivningsmæssige barrierer og drivkræfterInteressenterne giver i interviewene udtryk for en usikkerhed om daginstitutionslovensbestemmelser i forhold til anvisningsretten, hvis en daginstitution udbydes. Det må vurderessandsynligt, at en vejledning om dagtilbudslovens regler omkring udbud, kan skabeden fornødne klarhed på området.De interviewede private aktører peger på driftsgarantien som en væsentlig barriere forprivat drift af daginstitutioner.60

UDBUDSRÅDETDe private aktører oplever at kommunerne har for mange roller, da de både er kunde,konkurrent, kontrollør og klagemyndighed. Dette opleves som en barriere for privatdagsinstitutionsdrift, fordi gennemsigtigheden er begrænset og klagemuligheden eruklar. Særligt i forhold til en udbudssituation opleves klagemulighederne som uklare afde private aktører.Endeligt er det ikke lovligt at udtrække profit af driften nævnes, hvilket udgør en barrierefor private aktører. Barrieren kan dog fjernes ved at ændre den relevante bestemmelsei dagtilbudsloven.5.5 MARKEDETDet private marked for daginstitutioner i Danmark har eksisteret siden 2005, hvordagtilbudsloven blev ændret. Før 2005 udgjorde de selvejende institutioner og puljeinstitutionerneden private organisering på området. Det private marked er derforungt og stadig under udvikling i modsætning til nabolandene. Dette kommer bl.a.til udtryk i, at der i dag ikke findes kommercialiserede kæder af daginstitutioner iDanmark til forskel fra både Sverige, Norge og England. De privatinstitutioner,der findes i Danmark, er baseret på lokalt initiativ og individuelle iværksættere.Som rammerne for drift af daginstitutioner ser ud i dag, vurderer de interviewedeprivate aktører, at der er mulighed for, at der med tiden vil komme flere og størreprivate aktører på daginstitutionsområdet.I interviewene med interessenterne på området blev særligt to emner fremhævet,dels 1990’ernes erfaring med privat drift af daginstitutioner, dels betydningen afdet nuværende markeds karakter som ”under udvikling”.1990’ernes erfaring med privat daginstitutionsdriftAlle interviewede interessenter nævner uopfordret Jysk Rengøring og efterfølgendeISS’ erfaring med drift af daginstitutioner i slutningen af 1990’erne, jf. boks 2.1i kapitel 2. Fælles for interessenterne er opfattelsen af, at ISS mislykkedes med atdrive daginstitutioner. I flere interviews gives der udtryk for en bekymring ogfrygt for at gentage ISS’ erfaringer, herunder også den negative medieomtalte.ISS’ erfaringer fra 1990’erne tager i dag på daginstitutionsområdet tilnærmelsesviskarakter af en myte, der fungerer som en barriere for nye initiativer omhandlendeoverdragelse af driften af kommunale daginstitutioner til private aktører.61

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETI interviewene forklares det ikke direkte, hvorfor ISS’ erfaringer spiller så stor enrolle. Indirekte indikerer interviewene dog, at barrieren opstår, fordi ISS dengangog i dag betragtes som en kompetent og professionel aktør på velfærdsområdet.Og antagelsen bag barrieren synes at være, at hvis det ikke kan lykkes for ISS medderes store erfaring og mange kompetencer, er det så egentlig muligt at skabe rentabelprivat drift af daginstitutioner?Indtil ISS’ 10 år gamle erfaringer bliver opdateret af nyere eksempler, vil modvillighedentil at prøve private aktører på daginstitutionsområdet sandsynligvis bestå.En væsentlig drivkraft på området er ifølge interessenterne, at en pilotkommunegår forrest og beviser, at driften af kommunale institutioner kan overlades til privateuden at være på bekostning af økonomi eller kvalitet i børnepasningen.Usikkert marked under udviklingInteressen for brug af udbud på daginstitutionsområdet er for nogle af de kommunaleaktører knyttet tæt sammen med overvejelser omkring markedet og aktørerneskompetencer.Enkelte kommunale forvaltninger og politikere giver udtryk for usikkerhed om,hvorvidt der vil komme tilbud ind på et eventuelt udbud. I enkelte forvaltningerrefereres erfaringer med udbud og markedsafprøvninger på daginstitutionsområdet,hvor resultatet var skuffende i forhold til private aktørers villighed til at deltageog evne til at skabe kvalitetsudvikling. Usikkerheden omkring det private daginstitutionsmarkedsevne og villighed til at deltage i udbud opleves således at detafholder kommunale aktører fra at prøve markedet af, og fungerer dermed som enbarriere blandt kommunale aktører.De interviewede private aktører udviser større tillid til markedet i interviewene ogser det ikke som et problem for fremtidig brug af udbud, at der ikke i dag er etveludviklet markedet af private leverandører. Flere af de interviewede private aktørermelder sig i interviewene klar til at byde på et udbud, hvis en kommune skulleudbyde driften af en daginstitution. Det kan bemærkes, at den samme reservationblandt kommunerne omkring markedet modenhed også gjorde sig gældende iforhold til ældreområdet, da de første udbud blev gennemført. På ældreområdethar det vist sig, at markedet er udviklet i takt med efterspørgslen. I Udbudsrådetsanalyse af ældreområdet blev det vist, at der var adskillige og kvalificerede tilbud ide gennemførte udbud.Det afgørende for de private aktører i forhold til brugen af udbud er udbudsmaterialetsformulering, herunder om der efterlades tilstrækkeligt spillerum til de privateaktører til at udvikle og tilbyde nye koncepter for daginstitutionsdrift.62

UDBUDSRÅDETI interviewene er ikke direkte beskrevet drivkræfter, der kan mindske usikkerhedenom markedets modenhed og de private aktørers evne til at byde på driften afen udbudt daginstitution. Det synes dog muligt at fremhæve to mulige drivkræfter.Den første er pilotkommuner, der går foran og via deres eksempel afprøver og viser,at det er muligt at indhente kvalificerede tilbud på driften. Den anden muligheder, aktivt at opfordre daginstitutionskæder fra Norge, Sverige eller England tilat byde på driften af danske daginstitutioner. Sådanne organisationer vil via deresdriftsmæssige erfaringer fra hjemlandet kunne give kommunerne tro på, at der findeskvalificerede aktører på daginstitutionsområdet.Boks 5.5: Markedsmæssige barrierer og drivkræfterIgennem interviewrækken er ISS’ erfaringer med drift af daginstitutioner i 1990’erneblevet angivet som årsag til, at man fra kommunalt hold er modvillig til at udbyde driftenaf en daginstitution. ISS’ erfaringer fungerer som en barriere for kommunernes brugaf private aktører. Barrieren vil sandsynligvis først kunne reduceres, hvis en pilotkommunevia et konkret eksempel kan opdatere erfaringerne fra 1990’erne og vise, at det ermuligt at overlade driften af en daginstitution til en privat aktør uden økonomisk tab ellerkonsekvenser for den tilbudte børnepasning.Mange kommunale aktører giver udtryk for usikkerhed om daginstitutionsmarkedet, ogde private aktørers interesse og evne til at byde på driften af en daginstitution. Positiveerfaringer fra en pilotkommune samt tilgangen af større private aktører på det danskedaginstitutionsmarked fra nabolandene kan udgøre mulige drivkræfter, som kan skabetroen blandt kommunale aktører på, at private aktører vil deltage i en udbudsproces medkvalificerede tilbud.63

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETBoks 5.6: Væsentligste barrierer for udbudsdreven konkurrencepå daginstitutionsområdetPå baggrund af analysen og interviewene med interessenterne på området er identificeretfem væsentlige barrierer for udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet.1) Mange interessenter mener, at det ikke er muligt at drive en daginstitution billigere endkommunerne, hvis kvalitet og service skal fastholdes. Dette udgør en barriere for udbredelseaf udbud på daginstitutionsområdet, da drivkraften for udbud ofte er forventningenom besparelser. Nogle private aktører mener dog, at det er muligt at drive daginstitutionertil en lavere udgift og samme kvalitet end kommunerne gør i dag.2) Der er blandt interessenterne usikkerhed om dagtilbudslovens bestemmelser, i den situation,hvor en kommune udbyder driften af en daginstitution. Dette gælder særligt iforhold til anvisningsretten til pladserne i den udbudte daginstitution. Usikkerheden ogbarrieren kan dog reduceres via vejledning.3) En yderligere barriere for udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet er1990’erne erfaringer med privat drift af kommunale daginstitutioner. Særligt ISS’ erfaringerer kendte af interessenterne. Erfaringerne fra 1990’erne efterlader i dag et indtrykblandt interessenterne om, at der dels er risiko for negativ medieomtale ved udbudaf daginstitutioner, dels er lille sandsynlighed for at en privat aktør kan drive daginstitutionersuccesfuldt. Interviewene indikerer, at ISS’ erfaringer også fremover vil væretoneangivende på området, hvis ikke nyere cases dukker op. Der er således behov foret pilotforsøg, en foregangskommune for at skabe nye erfaringer på området.4) De private aktører på daginstitutionsområdet oplever, at der er dårlig gennemsigtighedi forhold til de økonomiske vilkår for institutionsdrift i kommunerne. Samtidig er klageadgangenuklar i forhold til en udbudssituation. Samlet set begrænser dette de privateaktørers interesse i og mulighed for at konkurrere med de kommunale daginstitutioner.5) Det er ikke tilladt for private aktører at udtrække profit af driften af en udbudt daginstitution,da dagtilbudsloven ikke tillader dette. Herigennem begrænses de private aktørersincitament til at deltage i udbud af driften af en daginstitution.Kilde:Interview med interessenterne på daginstitutionsområdet64

UDBUDSRÅDETKapitel 6Andre landes erfaringermed konkurrence på daginstitutionsområdetSverige, Norge og England har omfattende erfaring med private aktører på daginstitutionsområdet.Alligevel er der ikke gjort erfaringer med udbud på daginstitutionsområdeti nogen af de tre lande. Da landene har stor erfaring med privatdrevnedaginstitutioner vurderes det at være relevant at belyse landenes organisering afdaginstitutionsområdet.Sverige og Norge er udvalgt til analysen, fordi deres velfærdssystemer ligner detdanske, og fordi de har betydelige erfaringer med at inddrage private leverandøreri driften af daginstitutionsområdet. England er med i undersøgelsen, fordi der er enbetydelig markedsdannelse på daginstitutionsområdet, og fordi den engelske lovgivningsiden 2006 har stillet krav om udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet,når kommunerne udvider kapaciteten på området.Landenes organisering af og erfaringer med private aktører på daginstitutionsområdeter primært undersøgt gennem desk research kombineret med enkelte interviewsmed eksperter i de pågældende lande. De overordnede resultater af landeundersøgelsenopsummeres i nedenstående boks 6.1, imens de enkelte lande gennemgåsi efterfølgende afsnit.65

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETTabel 6.1: Sammenligning af privatinstitutioners rammevilkår iDanmark, Sverige, Norge og EnglandAndel privatinstitutioner172 pct. af børneneog 66 pct.af fuldtidsinstitutionerne(hertilkommer nonprofit)UdbudserfaringerPrivate er delaf forsyningspligtGodkendelseOffentlige udgifterpr. årOffentligt tilskudIngen identificeredeForældrebetalingMulighed forprofitNote1:Note 2:Danmark Sverige Norge EnglandTre pct. af børneneog syv pct.af institutionerneKalundborg,København,Frederiksberg18 pct. af børneneog 26 pct.af institutionerne46 pct. af børneneog 54 pct.af institutionerneIkke identificeret Ikke identificeret Ikke identificeretNej Ja Ja JaRet til godkendelseved opfyldelseaf krav40 mia. DKK(2010)Ret til tilskud pr.barn svarendetil kommunensgennemsnitligeudgift pr. barn ialderssvarendedagtilbud underkommunensforsyningRet til godkendelseved opfyldelseaf krav.50,7 mia. SEK(2008)Ret til tilskud.Størrelsen fastsættesaf kommunalbestyrelsen.Kommunen afgøransøgningom godkendelse37,1 mia. NOK(2009)Ret til sammetilskud somkommunale baseretpå degennemsnitligeomkostninger tilordinær driftsamt mulighedfor investeringstilskudJa, uden loft Ja med loft Ja med loftKrav om registrering.4 mia. GBP(2010)Ja, uden loftmen med mulighedfor skattefradrag.Ja 2 Ja Ja, med loft JaEkskl. selvejende institutioner.En privat aktør, der driver en daginstitution som følge af et udbud af driften af en kommunal daginstitution,kan ikke udtage profit af driften, da institutionen fortsat betragtes som kommunal.66

UDBUDSRÅDET6.1 SVERIGELigesom i Danmark er daginstitutionsområdet i Sverige kommunernes ansvar. ISverige anvendes årligt omkring 50,7 mia. SEK (2008) på daginstitutionsområdet.15 Svenske forældre har i dag ret til pasning fra barnet er 1 år. 16Overordnet skelnes der i Sverige mellem følgende typer dagtilbud: daginstitutioner,pædagogisk omsorg og åbne daginstitutioner. Langt hovedparten af børnenegår i almindelige daginstitutioner 17 , hvorfor kun denne type dagtilbud beskrives inedenstående.De svenske kommuner kan aftale med en privat aktør, at denne varetager kommunensdriftsopgaver inden for dagpasning, og der er derfor udbredt erfaring medprivatdrevne daginstitutioner i Sverige. 18 De private daginstitutioner i Sverige eretableret som de danske privatinstitutioner via en godkendelse fra kommunen, ogikke på baggrund af udbud. En større del af de svenske daginstitutioner er privateend det er tilfældet i Danmark. I Sverige er 26 pct. af institutioner i 2009 privatejede,og 18 pct. af børnehavebørnene passes privat. Til sammenligning passes 3pct. af danske børnehavebørn i privatinstitutioner.I 2009 blev introduceret et såkaldt voucher-system 19 i Sverige, der giver de svenskeforældre mulighed for frit at vælge den service eller aktivitet, der passer bedsttil deres barn. Den svenske organisering af området minder således meget om dendanske frit valg-model.Privatinstitutioner i Sverige har ligesom i Danmark etableringsret. Det betyder, athvis en privat aktør opfylder de krav, som kommunen har defineret for leveringenaf omsorg og pleje, skal kommunen hurtigst muligt godkende den private aktørsinstitution. Den private aktør har herefter ret til at indgå en kontrakt med kommunenom leveringen af omsorgs- og plejeopgaver. 20Svenske privatinstitutioner finansieres af kommunale bidrag, forældrebetaling ogtil tider også ulønnet arbejdskraft fra forældrene. Den gennemsnitlige kommunale15 Skolverket, Beskrivande data 2009, rapport 335, side 25.16 SFI, Dagpasning, skole og ældrepleje. Velfærdsydelser i fire europæisike hovedstæder, side 19, Skolverket, Beskrivande data 2009, rapport 335.17 Skolverket, Beskrivende data 2009, rapport 335, side 13, 14.18 Skollag (1985:1100), kapitel 2, S 5.19 Regeringskansliet (2008), Investments in preschool and a childcare voucher system20 Aftalen mellem private leverandører og den offentlige myndighed reguleres via civilret frem for offentlig ret.67

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETdækningsgrad til ikke-kommunale førskoler ligger på 77 pct. af kommunernes egneomkostninger. 21 I 2002 indførtes et loft over forældrebetalingen, som maksimaltmå udgøre syv pct. af de samlede udgifter 22 De private daginstitutioner skalogså holde sig inden for dette loft for forældrebetaling. 23Kommunen giver økonomisk tilskud pr. indskrevet barn til den enkelte godkendteinstitution. Tilskuddet skal være det samme som kommunens omkostninger vedsamme aktivitet. 24 . De private aktører kan klage over tilskuddets størrelse tilkommunen, men der findes ingen anden klagemyndighed på området. Ligesom iDanmark er det tilladt for private aktører i Sverige at udtage profit af driften af endaginstitution.Som nævnt indledningsvis har der ikke kunnet identificeres nogle svenske erfaringermed udbud af driften af daginstitutioner. Endvidere er heller ikke identificeretegentlige undersøgelser af effekten af den private opgaveløsning. En undersøgelsefra Skoleverket (2002) indikerer imidlertid, at private daginstitutioner i perioden1996-2001 er billigere, men samtidig at de leverer lavere kvalitet, hvis kvalitetenmåles som antallet af børn pr. årsværk samt antal ansatte uden en relevant uddannelse.256.2 NORGEI Norge er daginstitutionsområdet primært et kommunalt anliggende, men der findesogså eksempler på statslige børnehaver. Ligesom i Sverige findes der ingeneksempler på udbud af driften af daginstitutioner i Norge. Norske forældre har ligesomde svenske ret til pasning fra barnet er et år 26 , og der er fra 2009 indførtpladsgaranti i Norge for børn, der er fyldt et år. Det betyder, at sektoren er i gangmed en større udbygning. Daginstitutionsområdet i Norge er et udgiftstungt velfærdsområde,og i 2009 anvendtes der i Norge 37,1 mia. NOK på daginstitutionsområdet.27I Norge findes fire overordnede typer dagtilbud: ordinære daginstitutioner, familiedagpleje, kombinerede daginstitutioner og åbne daginstitutioner. De enkelte typerdagtilbud kan organiseres som kommunale daginstitutioner, private daginstitutioner,fylkeskommunale daginstitutioner samt statslige daginstitutioner.21 Skolverket, Beskrivende data. rapport 335, sode 27..22 SFI,, Dagpasning, Skole og Ældrepleje. Velfærdsydelser i fire eurupæiske hovedstæder, (2004), side 51.23 Skolverket, Avgifter i förskola och fritidshem 2006 , side 9, 4924 Skollag, kap. 2, § 17.25 Udliciteruingsrådet, konkurrenceydsættelse af velfærdsydelser i Sverige, 2004, side 6926 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/tema/barnehager.html?id=102927 Kunnskapsdepartementet, Analyse av kostnader i 2009, 2010.68

UDBUDSRÅDETI Norge var der i 2009 indskrevet ca. 270.000 børn i alderen 0-6 år i de forskelligetyper daginstitutioner. De private institutioner udgør 54 pct. af det samlede antalinstitutioner.Der er både små og store private leverandører på daginstitutionsområdet. De størsteer Espira, Trygge Barnehager samt Acea, jf. boks 6.1.Boks 6.1: Større private leverandører på daginstitutionsområdeti NorgeDe største, kommercielle leverandører på børnehaveområdet i Norge er:• Trygge barnehager, der driver over 350 børnehaver i hele landet. Selskabet ejes afægteparret Eli Sævareid og Sigurd Steen Aase gennem forskellige selskaber.• Espira har ca. 60 børnehaver landet over. Hovedparten ejes i dag investeringsselskabetCapMan.• Acea Holding, driver ca. 30 børnehaver. 25 pct. ejes af henholdsvis Roger Adolfsen,Kristian Adolfsen, Benn Edissen og Even Carlsen via forskellige selskaber, og indgåri selskabsgruppen Adolfsen Group.• Læringsverkstedet barnehager ejer 15 børnehaver i Ullensaker, Nannestad, Nittedal,Eidsvoll og Kristiansand. Det ejes af Randi og Hans Jacob Sundby, Jessheim• Barnas Barnehage ejer 15 børnehaver i Oslo og Bærum og har planlagt to mere. Deter etableret af Hanne Klammerholm og drives af firmaerne Theas AS, Theas BærumAS og Barnas barnehage AS.• Fire årstider ejer 11 børnehaver i Kristiansand. Fire årstider ejes af Hilde Sundstøl.• Grønmyr barnehager ejer og driver 10 børnehaver i Møre og Romsdal, Hordaland ogSør-Trøndelag. Grønmyr barnehager er etableret og ejet af Bjørn Grønmyr, Ålesund.Ikke-kommunale daginstitutioner skal søge kommunen om godkendelse til at drivedaginstitution. Kommunen afgør ansøgningen om godkendelse efter en vurderingaf daginstitutionens egnethed i forhold til børnehavelovens formål og indhold.Kommunen kan ved godkendelse af ikke-kommunale daginstitutioner fastsættevilkår for driften mht. antal børn, børnenes alder og opholdstid. Alle godkendtedaginstitutioner i kommunen indgår i forsyningsforpligtelsen.Fra 1. januar 2011 er der indført nye regler for tilskud til ikke-kommunale daginstitutioner,som betyder, at disse – efter en overgangsordning – fremadrettet skalhave det samme i tilskud som de kommunale daginstitutioner. 28 Kommunens gen-28 http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/pressesenter/pressemeldinger/2010/nye-regler-for-kommunenes-tilskudd-tilp.html?id=62217669

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETnemsnitlige omkostninger til ordinær drift danner derfor grundlag for det tilskud,ikke-kommunale institutioner har ret til. Den nye finansieringsmodel, som er indførtpr. 1. januar 2011, betyder således, at kommunen skal fastsætte separate tilskudfor ikke-kommunale børnehavers drift og kapital. Desuden gives et overheadpå fire pct. på driften til administration.Private institutioner har ret til at opkræve forældrebetaling. I Norge har private aktørermulighed for at udtage profit ved drift af daginstitutioner.Trods den store andel af private aktører i Norge på daginstitutionsområdet er der iforbindelse med analysen ikke identificeret erfaringer med udbud af daginstitutionerog derfor heller ingen undersøgelser af effekterne.Der foreligger imidlertid en række nyere analyse af omkostningerne ved hhv.kommunale og ikke-kommunale institutioner. En analyse gennemført afKunnskapsdepartementet af omkostningerne i ca. 1200 børnehaver fra 2010 viser,at omkostningerne i ordinære ikke-kommunale børnehaver 29 i gennemsnit var tipct. lavere end kommunale børnehaver i 2009. I 2001 var omkostningsniveauet ide ikke-kommunale 18 pct. lavere end de kommunale. 30Endvidere viser en nyere undersøgelse af brugertilfredsheden hos 2000 forældregennemført af Kunnskapsdepartementet, at ni ud af ti forældre er tilfredse medbørnehaverne. I 29 af undersøgelsens 30 spørgsmål er forældre til børn i privatebørnehaver mere tilfredse end forældre til børn i kommunale børnehaver. 31 Det erisær på områderne fleksibilitet i åbningstiden, kvaliteten på madtilbuddet, indeklima,standard på institutionsbygningen, mulighed for medindflydelse og brugenaf vikarer, hvor de private institutioner skiller sig positivt ud. På alle punkter erandelen af forældre til børn i private institutioner, som angiver at de er enten megettilfreds eller tilfreds mindst ti procent point højere end i de kommunale institutioner.6.3 ENGLANDEngland er det land i undersøgelsen, som har den største grad af privat opgavevaretagelse.Den udbredte brug af private aktører på daginstitutionsområdet kan delvistforklares ved at de lokale myndigheder først med Childcare Act fra 2006 fikpligt til at sikre tilstrækkelige pasningstilbud til udearbejdende forældre og foræl-29 De ikke-kommunale omfatter i undersøgelsen 408 private og 6 statslige/fylkesbørnehaver .30 Kunnskapsdepartementet, Analyse av kostnader i 2009, 2010. Se Fürst & Høverstad, Analyse av kostnader ibarnehagene i 2008 for yderligere om omkostningerne.31 http://www.barnehage.no/no/Nyheter/3480/Januar/Foreldre-mest-fornoyde-med-private-barnehager/.70

UDBUDSRÅDETdre under uddannelse. 32 Engelske forældre til børn i alderen 3-4 år har ret til gratispasningen i 15 timer om ugen. Forældrene kan betale for yderligere pasning udover dette timetal. 33 I England anvendes årligt omkring GBP 4 mia. på daginstitutionsområdet.Det tal svarer til 0,5 pct. af BNP. 34Med Childcare Act fra 2006 fik kommunerne pligt til hvert tredje år at gennemføreen analyse af udbud og efterspørgsel på børnepasning. Hvis der konstateres etunderudbud, skal kommunen sørge for, at der etableres nye pasningstilbud. I denforbindelse skal kommunen afsøge markedet for kvalificerede leverandører førendkommunen selv må påtage sig at etablere nye institutioner. Hvis kommunen efteren udbudsproces finder, at der ikke er kvalificerede leverandører, kan kommunenselv varetage opgaven og etablere nye pladser og/eller institutioner. 35 I en vejledningtil kommunerne om Childcare Act præciseres det, at udbuddet skal være ioverensstemmelse med EU’s udbudsdirektiver.Ifølge det engelske undervisningsdepartement findes der ingen eksempler på udbudaf driften af daginstitutioner i England, og dermed ingen konkrete erfaringermed bestemmelsen i Childcare Act om kommunal udbudspligt ved kapacitetsudvidelse.En generel faldende efterspørgsel på dagtilbud, som følge af et fald i børnetalletsamt finanskrisen, antages at forklare de udeblevne erfaringer med udbud.I England skelnes mellem fire typer af dagtilbud: fuldtidsinstitutioner, deltidsinstitutioner,dagpleje, forskole med børnehave og modtageklasser. 36 De enkelte typeraf dagtilbud kan være organiseret under tre ejerformer: offentlige dagtilbud, nonprofitdagtilbud og private dagtilbud.I 2009 var 66 pct. af fuldtidsinstitutionerne drevet af private, 22 pct. var drevet afnon-profit organisationer. Kun 10 pct. af fuldtidsinstitutionerne var offentligt drevet,mens 2 pct. var drevet af andre.I England findes der en række større private aktører på markedet. Kommunen spilleren aktiv rolle på dagtilbudsmarkedet, fx i relation til at udvikle udbuddet af32 Childcare Act 2006, section 6.33 Department for children, schools and families, Securing Sufficient Childcare, afsnit 1.634 Daycare Trust (2010): Childcare Charter: A manifesto for early childhood education and care.35 Childcare Act 2006, Section 8 (3)i36 14.100 full day care (tilbud til børn under 8 år mindst 4 timer dagligt), 7800 sessional, (tilbud til børn under 8 årmaks. 4 timer dagligt), 51.000 childminders,(registered passer til én eller flere børn under 8 år mere end to timerdagligt), 450 nursery schools (uddannelse til børn mellem 2-5 år), 6700 primary schools med nusery and receptionclasses (tilbud til børn på 4-5 år om pasning og modtageklasse), 8600 primary schools med reception classes(tilbud til børn på 4-5 år om modtageklasse)71

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETdagtilbud. Kommunen kan assistere enhver, der ønsker at levere dagtilbud i kommunen,herunder finansielt. Såfremt kommunen yder finansiel støtte kan de stillekrav til leverandøren. 37Til forskel fra de skandinaviske lande er der ingen øvre grænse for forældrebetalingenpå dagpasning i England. Forældrebetalingen udgør i gennemsnit omkring60 pct. af udgiften. Prisen på pasning fastsættes af den private leverandør og betalesdirekte til denne af forældrene. 38De private leverandører har mulighed for at udtage profit. En undersøgelse viser,at 34 pct. af de engelske leverandører af fuldtidstilbud fik et overskud i 2009,mens også 34 pct. dækkede deres omkostninger. 13 pct. kom ud af 2009 med etunderskud. 39De engelske forældre har mulighed for at få et skattefradrag, når de køber en daginstitutionsplads.Der skelnes mellem ”Child Tax Credit”, som alle familier meden indkomst under GBP 58.000 kan søge, og ”Working Tax Credit” som arbejdendeforældre med lav indkomst kan søge. 40 Arbejdsgiver har desuden mulighedfor at yde støtte til pasning gennem ”employer-supported childcare” (fx kan arbejdsgiverenlave aftale med en privat daginstitution på vegne af medarbejderen).41I England er daginstitutionsområdet et velfungerende marked, hvor det offentligekun spiller end mindre rolle, idet markedet selv tilpasser udbud og efterspørgsel.Til trods for det engelske lovkrav om at udbyde kapacitetsudvidelser af dagtilbudsområdet,er der pga. faldende efterspørgsel på dagtilbud ikke gjort erfaringermed udbudsdreven konkurrence.37 Department for children, schools and families, Securing Sufficient Childcare, kap. 438 http://www.parenta.com/childcare-services/fee-collection/.39 Department for Education, Childcare and Early Years Providers Survey 2009, side 13440 HMRC, Child Tax Credit and Working Tax Credit, 2010.41 HMRC, Paying for Child Care, 2009.72

UDBUDSRÅDETBoks 6.2: Ingen internationale erfaringer med udbud af driftenaf daginstitutioner trods større udbredelse af privateaktørerKapitel 6 viser, at der ikke er identificeret eksempler med udbud af driften af daginstitutioneri hverken Sverige, Norge eller England, og det er således ikke muligt at hente erfaringerherfra. Til gengæld viser analysen, at der i alle tre lande generelt er en størreudbredelse af private daginstitutioner end i Danmark. Endvidere findes der i Sverige,Norge og England kommercialiserede og professionaliserede daginstitutioner organisereti kæder. I Danmarks nabolande kan daginstitutionsområdet således i større grad karakteriseressom et marked.73

UDBUDSRÅDETTjeklistePå baggrund af analysen er det muligt at opstille en tjekliste, som kan anvendes ikommunalt regi, hvis det overvejes at udbyde driften af en daginstitution. Tjeklistenknytter sig til de ændringer eller effekter, der kan være ved at udbyde driftenaf en daginstitution. Formålet med tjeklisten er at hjælpe kommunale aktører igang med den indledende diskussion af udbudsdreven konkurrence på daginstitutionsområdet.Tjeklisten dækker områderne: økonomi og kvalitet samt organisationog styring.Diskussionen af effekter af udbudsdreven konkurrence knytter sig til vurderingenaf en række parametre og er kontekstafhængig. Der kan derfor ikke laves en samletkonklusion om, at udbud altid er en optimal løsning. Det skal bemærkes, atvægten af de påpegede forhold varierer på tværs af landet og er afhængig af eksempelvisudviklingen i børnetal og det eksisterende daginstitutionslandskab ikommunen. Det er derfor nødvendigt at foretage en konkret vurdering af de samledefordele og ulemper i den enkelte kommune, hvis udbud af driften af en daginstitutionovervejes.Tjekliste til indledende diskussion af udbud af driften af daginstitutionerEn række tjekpunkter kan danne grundlag for den indledende diskussion i den kommunaleforvaltning, hvis det påtænkes at udbyde driften af en daginstitution.Tjekpunkterne falder i to blokke som vedrører henholdsvis økonomi og kvalitet samt organisationog styring.Økonomi og kvalitetMange udbud er drevet af ønsket hos kommunerne om at opnå driftsbesparelser. Samtidiger økonomi den afgørende beslutningsparameter for de private aktører, som kunne overvejeat byde på driften af en daginstitution. Det er derfor afgørende, at det økonomiskeaspekt af et udbud er grundigt kortlagt indledningsvist. Overvejelser om økonomien kandog ikke stå alene, da økonomien altid skal ses i forhold til kvaliteten af det leverede produkt.Samtidig kan ønsket om kvalitetsudvikling i sig selv begrunde et forsøg på at udbydedriften.75

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETFaldgruber Konsekvens TjekpunkterDårlig forberedelse afudbudsprocessenBegrænset udbud opgjorti antal pladserKrav om for stor driftsgarantiUtydelige krav til kvalitetog indhold i udbudsmaterialetFor stramme krav til kvalitetog indholdTransaktionsomkostningerneved udbudsprocessenoverstiger de forventedepositive effekterIngen interesserede tilbudsgivereIngen interesserede tilbudsgivereIngen tilfredsstillendetilbudIngen tilfredsstillendetilbudKortlæg, hvordan udbuddetaf daginstitutionenforventes at påvirkeden samlede økonomi?Vurder, hvor mangepladser der som minimumskal være i en udbudtdaginstitution for atder kan skabes en rentabeldrift.Overvej, hvor stor driftsgarantier det rimeligt atstille krav om, og overvejhvilken risiko kommunenstår med ved overdragelseaf driften til en privataktør.Klargør, hvilken kvalitetder ønskes i driften afden udbudte daginstitution.Overvej, hvor stor frihedde private leverandørerkan gives i driften.Organisation og styringUdbud af driften af en daginstitution er en relativt uafprøvet metode, og det må derfor forventesat rejse nogle organisatoriske og styringsmæssige problemstillinger. Der er dog storforskel på, om det er en eksisterende eller en ny daginstitution, der påtænkes udbudt, hvorforudbudsprocessen nødvendigvis vil variere i tid og indhold.76

UDBUDSRÅDETFaldgruber Konsekvens TjekpunkterUtilstrækkelig dialog oginddragelse af medarbejdereog forældreManglende kompetencereller ressourcer i udbudsprocessenRinge sammenligningsgrundlagfor modtagnetilbudInddragelse af privateaktører begrænser kommunensfleksibilitet tiltilpasning af daginstitutionsområdetIngen beskrivelse afsamarbejdsrelationen vedkontraktindgåelseKommunen kan ikke anvisebørn til udbudt institution.Dårligt samarbejdsklimaog modstand mod beslutningerOverskridelse af tidsplanerog forhøjede transaktionsomkostningerUsikkerhed om pris ellerkvalitet i indkomne tilbudManglende tilpasningsevnetil ændringer i børnetalleti kommunen pga.kontrakterne med de privateaktører.Dårligt samarbejde mellemkommune og privataktør i kontraktperiodenKommunen har sværtved at indfri pasningsgarantien.Overvej, hvordan oghvornår medarbejdere ogforældre skal orienteresog involveres i processenOvervej, hvordan udbudsprocessenskal organiseresi kommunen. Harman internt de rigtigeressourcer, eller skal derhentes økonomiske, udbudsretligeller projektledelseshjælpudefra?Skal der tilknyttes enfølgegruppe?Overvej, om kommunenskal udarbejde et kontrolbud?Hvordan påvirkes kommunensfleksibilitet i tilrettelæggelsenaf børnepasningskapacitetenpådaginstitutionsområdet?Og hvordan skal aftalernemed de private aktørersammensættes i dettelys?Klargør, hvordan kommunenønsker at samarbejdemed den privateaktør igennem kontraktperioden.Overvej, om kommunenskal have anvisningsrettil den udbudte institution?77

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETAppendiks 1 - LitteraturlisteKap. 1BEER (2008), Understanding the Public Services Industry: How big, how good,where next? A review by Dr. DeAnne Julius CBEBlau, D. & Mocan, H. (2002), The Supply Of Quality In Child Care Centers, TheReview of Economics and Statistics, MIT Press, vol. 84(3), pages 483-496,AugustIndenrigs- og Sundhedsministeriet, De kommunale nøgletal, se evt.:http://www.noegletal.dk/KL’s IKU-værktøj, se evt.:http://www.kl.dk/ImageVault/Images/id_45064/ImageVaultHandler.aspxKap. 2Daginstitutionernes Lands-Organisation, www.dlo.dkBUPL (2009), Undersøgelse af private institutioner for børn fra 0 – 6 årIndenrigs- og Sundhedsministeriet (2008), Budget- og regnskabssystem for kommuner,afsnit 2.3. Ejerforhold og omkostningssted.Jyllandsposten (03.12.10), Lønnen er de glade børn og en sjov kælketurLov om dag., fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge (dagtilbudsloven), nr.501 af 5. juni 2007Odense Kommune,http://www.odense.dk/Topmenu/Borger/Boern/Bornepasning/PrivatPasningOgPrivateInst.aspxServicestyrelsen (2004), Puljeordninger – omfang og karakterTitibo-gruppen, www.titibo.dk78

UDBUDSRÅDETKap. 3Finansministeriet (2004), Tid til statusKonkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2010), Brugerforhold på frivalgsområderneUdbudsportalens dokumentationsdatabase, se evt.:http://www.udbudsportalen.dk/Cases/Dokumentation/Udbudsrådet (2009), Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaveri kommunerneKap. 4Barnehage.no (2009), http://www.barnehage.no/no/Nyheter/3480/Januar/Foreldremest-fornoyde-med-private-barnehager/KL et al. (2010), Kvalitetsrapport på dagtilbudsområdetPolitiken (1.11.2010), I Norge er der business i børnepasning, se. evt.:http://politiken.dk/udland/ECE1098482/i-norge-er-der-business-iboernepasning/?track=lokalavisenRambøll Management (2011), Input til analyse af konkurrence på dagtilbudsområdetUdbudsrådet (2010), Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentligesektor79

KONKURRENCE PÅ DAGINSTITUTIONSOMRÅDETKap. 6Analyse SverigeBergquist & Nyberg (2001), Den svenska barnomsorgsmodellen – kontinuitet ochförändring under 1900-tallet, se evt.:www.sweden.gov.se/content/1/c4/27/65/a6b52867.pdfRegeringskansliet (2008), Investments in preschool and a childcare voucher systemSFI (2005), Dagpasning, skole og ældrepleje. Velfærdsydelser i fire europæiskehovedstæderSkolverket (2009), Beskrivande data 2009, rapport 335, se evt.:http://www.skolverket.se/publikationer?id=2281Udliciteringsrådet (2004), Konkurrenceydsættelse af velfærdsydelser i SverigeUtbildningsdepartementet (1985), SkollagAnalyse NorgeFürst & Høverstad for Kunnskapsdepartementet (2009), Analyse av kostnader ibarnehagene i 2008. Resultater fra en utvalgsundersøkelse; Drøfting ift. alternativeberegningsmåterKunnskapsdepartementet (2010), Analyse av kostnader i 2009. Resultater fra enutvalgsundersøkelse; Drøfting ift. alternative beregningsmåterKunnskapsdepartementet (2005), Lov om barnehagerKunnskapsdepartementet (2005), Pressemeddelse, se evt.:http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/pressesenter/pressemeldinger/2010/nyeregler-for-kommunenes-tilskudd-til-p.html?id=622176Regeringen, pressemeddelelse, se evt.:http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/tema/barnehager.html?id=1029Statistisk Sentralbyrå (2010), Eierskap i barnehagesektoren80

UDBUDSRÅDETAnalyse EnglandChildcare Act 2006Department for Children, Schools and Families (2007), 'Securing sufficient childcare'guidanceDepartment for Education (2010), Childcare and Early Years Providers Survey2009Daycare Trust (2010), Childcare Charter: A manifesto for early childhood educationand care, se evt.: http://www.politics.co.uk/opinionformers/manifestos/children-and-family/daycare-trust-childcare-charter-amanifesto-for-early-childhood-education-and-care-$1370605$475087.htmHelen Penn (2007), Childcare Market Management, Contemporary Issues in EarlyChildhood, Vol. 8, 3.HM Revenue and Customs (2010), Child Tax Credit and Working Tax CreditHM Revenue and Customs (2009), Paying for Child CareOfsted (2010), Factsheet: childcare - Registering childcare providers 2008Parenta, http://www.parenta.com/childcare-services/fee-collection81

UdbudsrådetNyropsgade 301780 København VTlf.: 72 26 80 00Fax: 33 32 61 44e-mail: info@udbudsraadet.dkwww.udbudsraadet.dk82