制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 ∕ 頁 27~60
制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 :
*
以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠 **
摘
要
一 般 而 言 對 於 憲 政 體 制 的 分 類 主 要 是 依 據 總 統 、 行 政 首 長 以 及 國 會
三 者 之 間 的 憲 政 權 力 、 民 意 基 礎 以 及 負 責 方 式 等 變 數 , 區 分 為 總 統 制 、
內 閣 制 以 及 半 總 統 制 三 個 常 見 的 憲 政 類 型 。 總 統 制 之 下 , 行 政 與 立 法 的
互 動 是 基 於 各 自 的 民 意 基 礎 與 憲 政 權 力 , 分 立 政 府 的 出 現 即 建 立 在 兩 個
不 同 的 民 意 基 礎 之 上 。 內 閣 制 之 下 , 行 政 與 立 法 是 來 自 於 同 一 個 民 意 基
礎 而 建 立 , 當 這 個 民 意 是 少 數 時 即 意 謂 少 數 政 府 的 建 立 。 半 總 統 制 因 為
同 時 兼 具 總 統 制 與 內 閣 制 的 特 質 , 使 得 分 立 政 府 與 少 數 政 府 都 可 能 出
現 。 不 只 如 此 , 由 於 半 總 統 制 將 行 政 權 分 開 為 總 統 與 行 政 首 長 兩 個 單
位 , 因 此 當 總 統 與 行 政 首 長 分 屬 不 同 黨 派 時 , 共 治 更 成 為 半 總 統 制 所 特
有 的 憲 政 樣 態 。 以 台 灣 為 例 , 本 文 認 為 , 憲 政 制 度 可 以 制 約 行 政 與 立 法
互 動 的 邏 輯 , 進 而 影 響 分 立 政 府 、 少 數 政 府 以 及 共 治 等 , 分 別 、 甚 至 是
一 起 出 現 的 可 能 性 。
關 鍵 詞 : 半 總 統 制 、 分 立 政 府 、 少 數 政 府 、 共 治
* 本 文 曾 發 表 於 2004 年 台 灣 政 治 學 會 年 會 , 作 者 感 謝 李 佩 珊 教 授 及 與 會 先 進 的 意 見 , 並
感 謝 吳 玉 山 教 授 、 林 繼 文 教 授 的 指 正 。 此 外 , 作 者 特 別 感 謝 兩 位 匿 名 審 查 人 , 提 供 詳 細
而 且 相 當 具 體 的 建 議 與 指 正 。 關 於 本 文 文 責 , 當 然 由 作 者 自 行 負 責 。
** 國 立 台 灣 大 學 政 治 學 系 博 士 班 研 究 生 。
收 稿 日 期 :93 年 8 月 12 日 ; 通 過 日 期 :94 年 1 月 10 日

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
壹 、 前 言 : 制 度 中 的 憲 政 體 制 研 究
對 於 新 興 民 主 國 家 而 言 , 民 主 化 以 後 所 面 對 關 鍵 的 議 程 選 擇 就 是 憲 政
設 計 的 問 題 。 因 為 憲 政 設 計 是 影 響 民 主 運 作 的 程 序 、 權 力 分 配 以 及 民 主 是
否 能 夠 穩 固 的 重 要 變 數 。 在 新 興 民 主 國 家 的 憲 政 設 計 過 程 中 ,Donald
Horowitz 認 為 , 對 於 已 經 實 行 於 民 主 國 家 中 , 各 種 不 同 類 型 的 制 度 其 混 合
與 嫁 接 , 是 一 個 相 當 常 見 的 趨 勢 (2002:17)。 以 國 會 的 選 舉 制 度 為 例 ,
在 多 數 決 與 比 例 代 表 制 兩 種 選 制 的 爭 辯 下 , 選 擇 混 合 選 制 成 為 常 態 。 以 憲
政 架 構 為 例 , 在 總 統 制 與 內 閣 制 的 爭 辯 下 ,「 半 總 統 制 」 也 是 多 數 新 興 民
主 國 家 的 選 擇 結 果 。 台 灣 作 為 第 三 波 民 主 化 的 一 員 , 在 民 主 化 後 幾 次 修 憲
的 憲 政 選 擇 上 也 出 現 了 這 樣 的 趨 勢 。
在 憲 政 選 擇 的 研 究 中 , 介 於 總 統 制 與 內 閣 制 兩 種 典 型 的 憲 政 類 型 之
中 , 仍 有 相 當 大 的 混 合 設 計 空 間 , 儘 管 類 似 於 法 國 第 五 共 和 的 憲 政 設 計 被
歸 類 為 兼 具 總 統 制 與 內 閣 制 部 分 精 神 而 形 成 的 第 三 種 憲 政 類 型 , 也 就 是 學
界 所 謂 的 半 總 統 制 , 然 而 細 緻 的 制 度 設 計 卻 仍 然 造 成 半 總 統 制 之 下 許 多 次
類 型 的 存 在 。 1 也 正 因 為 半 總 統 制 兼 具 了 總 統 制 與 內 閣 制 的 部 分 精 神 , 使
得 在 憲 政 運 作 上 也 出 現 相 當 大 的 變 化 空 間 。 本 文 以 此 為 出 發 點 , 希 望 能 重
新 釐 清 三 種 憲 政 類 型 對 於 行 政 與 立 法 關 係 的 規 範 , 並 且 探 討 總 統 制 與 內 閣
制 的 運 作 特 徵 在 何 種 條 件 下 會 同 時 出 現 在 半 總 統 制 之 下 , 而 半 總 統 制 又 如
何 因 為 兩 種 憲 政 制 度 的 混 合 而 出 現 特 有 的 運 作 類 型 。
本 文 在 討 論 上 , 試 圖 以 制 度 作 為 自 變 項 , 而 將 憲 政 關 係 中 行 政 與 立 法
的 互 動 關 係 作 為 依 變 項 , 試 圖 討 論 在 不 同 類 型 的 憲 政 架 構 下 , 行 政 與 立 法
互 動 的 不 同 特 徵 。 本 文 主 要 的 論 點 是 , 受 到 制 度 制 約 的 影 響 , 總 統 制 下 的
分 立 政 府 、 內 閣 制 下 的 少 數 政 府 都 有 其 出 現 的 制 度 條 件 , 而 半 總 統 制 因 為
兼 具 總 統 制 與 內 閣 制 的 制 度 特 性 , 因 此 不 但 同 時 具 有 分 立 政 府 、 少 數 政 府
1
對 於 半 總 統 制 運 作 的 次 類 型 , 是 基 於 總 統 、 總 理 、 國 會 多 數 的 組 成 等 三 個 憲 政 單 位 彼 此
政 黨 屬 性 的 搭 配 可 能 。 一 般 而 言 , 行 政 權 二 元 化 , 加 上 總 統 與 立 法 院 的 雙 元 民 意 使 得 憲
政 體 制 運 作 充 滿 各 種 次 類 型 。 這 方 面 的 討 論 請 參 閱 吳 玉 山 (2001a、2002a)、 林 繼 文
(2000)、 徐 正 戎 、 呂 炳 寬 (2002)、 沈 有 忠 (2004) 等 。

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的 可 能 , 更 有 其 憲 政 運 作 上 獨 特 的 共 治 空 間 , 而 這 些 概 念 都 是 強 調 行 政 與
立 法 互 動 上 不 同 的 軌 跡 。
在 進 入 實 質 的 討 論 以 前 , 有 必 要 對 於 制 度 的 概 念 做 一 界 定 , 以 避 免 討
論 過 程 中 對 自 變 項 理 解 的 誤 差 。 對 於 制 度 論 學 者 而 言 , 將 制 度 帶 回 研 究 議
題 中 的 自 變 數 是 極 為 常 見 的 研 究 途 徑 , 儘 管 新 制 度 論 中 對 於 制 度 的 概 念 因
不 同 研 究 而 有 不 同 定 義 , 但 共 同 的 特 徵 均 在 於 視 制 度 為 制 約 行 動 者 的 關 鍵
變 數 。 正 如 Douglass North 所 言 , 制 度 是 社 會 裡 的 賽 局 規 則 , 制 約 著 人 與 人
之 間 互 動 的 模 式 。 而 這 樣 的 一 套 規 則 包 含 了 正 式 而 具 有 規 範 性 的 , 也 包 含
了 非 正 式 而 可 能 僅 是 誘 發 性 的 的 變 數 (1990:3-4)。 然 而 , 制 度 究 竟 如
何 制 約 行 動 者 的 行 為 則 依 據 對 不 同 制 度 的 定 義 有 不 同 的 見 解 。 廣 義 的 制 度
論 者 認 為 文 化 、 社 會 傳 統 、 網 絡 等 因 素 是 影 響 行 動 者 的 潛 在 因 素 , 可 以 稱
其 為 「 廣 義 的 社 會 網 絡 制 度 」; 狹 義 的 制 度 論 者 則 強 調 法 制 層 面 的 規 範 性
影 響 , 可 以 稱 其 為 「 狹 義 的 法 制 制 度 」。 舉 例 而 言 , 前 者 如 憲 政 慣 例 、 文
化 傳 統 、 社 會 習 俗 等 , 而 後 者 如 選 舉 制 度 、 憲 法 條 文 、 國 家 體 制 等 (Wilson,
2002: 191)。 這 些 變 數 固 然 是 實 質 影 響 行 動 者 行 動 考 量 的 變 項 , 但 由 於 影
響 的 強 度 與 方 式 有 所 不 同 , 因 此 在 進 行 討 論 時 必 須 有 所 區 分 。 在 此 出 現 了
分 析 途 徑 適 用 性 與 變 數 操 作 性 的 兩 難 。 如 果 對 制 度 選 擇 了 廣 義 的 定 義 , 雖
然 解 釋 範 圍 變 得 很 廣 , 但 也 減 弱 了 變 數 之 間 因 果 關 係 的 明 確 , 甚 至 減 弱 了
變 數 的 操 作 性 ; 如 果 對 制 度 選 擇 了 狹 義 的 定 義 , 雖 然 在 因 果 關 係 上 顯 得 更
為 明 確 , 但 解 釋 的 範 圍 也 將 受 限 很 多 ( 吳 玉 山 ,2001b:7)。 在 這 樣 的 選
擇 過 程 中 , 並 不 存 在 價 值 的 規 範 , 彼 此 的 選 擇 各 自 具 有 其 貢 獻 , 只 要 定 義
明 確 , 適 用 性 提 醒 清 楚 , 彼 此 之 間 仍 舊 具 有 高 度 的 對 話 空 間 。 據 此 , 本 文
也 必 須 在 首 節 即 清 楚 說 明 本 文 所 謂 的 制 度 , 係 指 具 有 規 範 性 、 正 式 而 直 接
影 響 的 體 制 因 素 而 言 , 亦 即 狹 義 的 法 制 制 度 。 而 不 具 有 強 制 規 範 效 果 、 間
接 影 響 的 非 正 式 制 度 , 也 就 是 廣 義 的 社 會 網 絡 制 度 , 則 並 非 本 文 所 要 處 理
的 變 數 。 除 此 之 外 , 本 文 將 制 度 作 為 自 變 項 , 為 切 割 研 究 議 程 與 釐 清 影 響
順 序 之 所 需 。 換 言 之 , 雖 然 本 文 認 為 狹 義 的 法 制 制 度 是 制 約 行 政 與 立 法 關
係 的 自 變 項 , 但 並 不 表 示 只 有 這 種 制 度 能 夠 發 揮 影 響 。 基 於 前 文 對 制 度 的
定 義 , 本 文 認 為 , 狹 義 的 法 制 制 度 因 為 具 有 強 制 而 正 式 的 規 範 能 力 , 因 此
是 諸 多 憲 政 特 性 出 現 的 必 要 條 件 , 但 絕 對 不 表 示 具 備 這 些 制 度 條 件 , 憲 政

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
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運 作 就 一 定 會 出 現 特 定 的 特 徵 。 相 同 的 , 本 文 也 不 排 除 其 他 廣 義 的 社 會 網
絡 制 度 會 對 憲 政 運 作 產 生 影 響 , 甚 至 有 可 能 是 主 要 的 因 素 , 但 本 文 認 為 ,
若 沒 有 狹 義 的 法 制 制 度 為 條 件 , 即 使 社 會 網 絡 制 度 提 供 誘 因 , 有 些 憲 政 運
作 的 特 徵 仍 舊 不 會 發 生 , 因 此 , 這 些 廣 義 的 社 會 網 絡 制 度 並 非 這 些 多 樣 的
憲 政 特 性 出 現 的 絕 對 必 要 性 因 素 。
既 然 這 些 廣 義 與 狹 義 的 制 度 因 素 都 可 能 對 憲 政 運 作 產 生 影 響 , 因 此 也
不 能 排 除 兩 種 制 度 因 素 相 互 影 響 的 可 能 。 一 般 而 言 , 社 會 網 絡 建 構 的 制 度
即 使 是 憲 政 運 作 特 殊 樣 貌 的 遠 因 , 若 沒 有 法 制 制 度 提 供 發 酵 的 平 台 , 也 無
法 直 接 使 這 些 憲 政 運 作 的 特 徵 外 顯 出 來 。 因 此 , 法 制 制 度 所 扮 演 的 角 色 ,
有 時 可 能 是 一 個 「 中 介 變 項 」, 亦 即 社 會 網 絡 提 供 誘 因 , 在 法 制 制 度 允 許
的 框 架 下 塑 造 了 憲 政 運 作 的 最 終 樣 貌 。 在 研 究 議 程 上 , 為 何 如 此 的 法 制 制
度 會 出 現 , 而 何 種 廣 義 的 社 會 網 絡 可 能 形 成 憲 政 運 作 的 誘 因 , 則 非 本 文 所
欲 處 理 。 至 此 , 可 以 將 整 個 變 數 間 的 關 係 如 下 圖 呈 現 :
圖 1 廣 義 的 社 會 網 絡 制 度 、 狹 義 的 法 制 制 度 、
憲 政 運 作 與 本 文 的 研 究 範 圍
社 會 網 絡 制 度
( 文 化 、 習 俗 、 慣
例 、 傳 統 … 等 廣 義
的 制 度 定 義 )
憲 政 類 型 與 運 作
法 制 制 度
( 總 統 制 、 內 閣
( 選 制 、 憲 法 、
制 、 半 總 統 制 ∕ 分
國 家 體 制 等 狹 義
立 政 府 、 少 數 政
的 制 度 定 義 )
府 、 共 治 )
本 文 研 究 範 圍
說 明 :「 」 表 示 間 接 或 可 能 影 響 ;「 」 表 示 直 接 影 響 。
資 料 來 源 : 作 者 自 繪 。
圖 1 除 了 說 明 法 制 制 度 作 為 中 介 變 數 的 直 接 影 響 能 力 之 外 , 也 說 明 社
會 網 絡 結 構 這 種 廣 義 制 度 , 也 必 須 透 過 法 制 制 度 才 能 對 憲 政 架 構 及 運 作 發
生 影 響 。 既 有 的 文 獻 可 以 將 憲 政 的 相 關 討 論 區 分 為 上 游 的 制 度 設 計 、 中 游
的 制 度 本 身 以 及 下 游 的 制 度 影 響 。 若 據 此 分 類 , 廣 義 的 社 會 網 絡 結 構 對 於

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憲 政 架 構 的 影 響 是 制 度 選 擇 的 討 論 ; 狹 義 的 法 制 制 度 對 於 憲 政 架 構 的 影 響
就 是 制 度 本 身 的 問 題 ; 而 制 度 運 作 的 後 果 如 何 反 過 來 影 響 社 會 , 便 成 為 下
游 所 關 心 的 問 題 。 而 本 文 在 這 樣 的 分 類 中 , 關 切 的 就 是 中 下 游 的 部 分 , 也
就 是 憲 政 制 度 本 身 的 特 徵 , 及 其 規 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 。
基 於 以 上 對 制 度 的 定 義 以 及 問 題 的 提 出 , 以 下 將 從 狹 義 的 法 制 制 度 面
先 定 義 三 種 憲 政 體 制 , 找 尋 其 分 類 的 主 軸 , 然 後 再 分 別 討 論 法 制 制 度 因 素
如 何 提 供 多 樣 憲 政 運 作 出 現 的 可 能 。
貳 、 總 統 制 、 內 閣 制 與 半 總 統 制 的 制 度 定 義
一 直 以 來 , 政 治 學 界 對 於 憲 政 類 型 存 在 著 總 統 制 (presidentialism) 與
議 會 內 閣 制 (parliamentarism) 的 傳 統 分 類 , 到 了 一 九 七 ○ 年 代 , 法 國 政 治 學
者 Maurice Duverger 更 系 統 性 的 定 義 所 謂 的 半 總 統 制 (semi-presidentialism)
憲 政 類 型 。 區 分 成 總 統 制 、 內 閣 制 與 半 總 統 制 三 類 , 主 要 是 視 政 府 中 的 行
政 部 門 與 立 法 部 門 其 產 生 的 民 意 基 礎 、 彼 此 的 權 力 與 負 責 方 式 等 作 為 分 類
依 據 。 由 於 憲 政 設 計 的 細 緻 , 在 三 種 類 型 之 下 , 也 都 有 不 同 的 次 類 型 存 在 ,
而 彼 此 之 間 關 於 政 府 穩 定 , 或 是 不 同 類 型 憲 政 的 運 作 後 果 則 有 著 持 續 而 豐
富 的 討 論 。 以 下 的 部 分 , 本 文 先 概 略 整 理 重 要 的 相 關 文 獻 對 於 各 種 政 府 形
態 的 定 義 , 一 方 面 界 定 三 種 形 態 的 政 府 體 制 , 同 時 釐 清 據 以 分 類 的 標 準 所
在 。
總 統 制 方 面 ,Giovanni Sartori 認 為 具 有 三 個 特 徵 , 其 一 是 國 家 的 領 袖
在 固 定 的 任 期 內 以 直 接 或 是 具 有 直 接 意 義 的 民 選 產 生 ; 其 二 是 政 府 ( 行 政
部 門 ) 不 是 依 據 國 會 投 票 而 組 成 或 是 解 散 ; 其 三 是 總 統 直 接 領 導 政 府 , 任
命 官 員 (1997:83-84)。Alfred Stepan and Cindy Skach 兩 人 更 直 接 定 義
凡 是 行 政 權 與 立 法 權 分 別 依 據 選 舉 所 產 生 的 民 意 作 為 其 行 使 行 政 權 與 立 法
權 的 正 當 性 者 即 可 謂 之 總 統 制 (1993:4)。 此 外 , 關 於 總 統 制 類 似 而 更
加 細 緻 的 定 義 亦 可 見 於 Douglas V. Verney, 他 認 為 總 統 制 的 運 作 應 符 合 以
下 十 項 特 徵 : 坽 立 法 團 體 純 粹 立 法 , 而 不 像 內 閣 制 一 般 結 合 行 政 權 ; 夌 行
政 權 由 民 選 總 統 執 行 , 不 存 在 世 襲 君 主 , 所 以 行 政 一 元 化 ; 奅 民 選 總 統 同
時 具 有 國 家 元 首 與 行 政 首 長 的 身 分 ; 妵 總 統 有 權 指 派 官 員 , 組 織 政 府 ; 妺

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立 法 團 體 成 員 不 能 延 攬 成 為 官 僚 , 反 之 亦 然 ; 姏 總 統 組 織 政 府 , 責 任 專 一 ,
並 非 像 內 閣 制 合 議 制 度 ; 姎 總 統 代 表 的 行 政 權 力 向 憲 法 負 責 ; 妲 總 統 沒 有
權 力 解 散 或 打 壓 議 會 ; 姌 在 權 力 制 衡 的 原 則 下 , 議 會 不 是 如 內 閣 制 般 有 議
會 至 上 的 傳 統 , 而 是 行 政 、 立 法 、 司 法 分 別 獨 立 制 衡 的 ; 姁 總 統 直 接 由 人
民 選 出 , 也 直 接 對 人 民 負 責 (Verney, 1992: 40-47)。 依 據 這 十 個 標 準 , 總
統 制 國 家 的 政 治 系 統 沒 有 單 一 的 焦 點 , 在 權 力 制 衡 的 原 則 下 , 立 法 機 關 不
是 主 導 憲 政 運 作 的 唯 一 機 構 。 對 於 總 統 制 , 固 然 還 有 其 他 學 者 做 出 各 種 的
定 義 , 但 從 行 政 權 與 立 法 權 的 角 度 來 看 , 總 統 制 必 然 滿 足 以 下 的 要 求 : 坽
民 選 而 具 有 實 權 的 總 統 是 行 政 權 的 最 高 首 長 ; 夌 由 民 意 選 舉 產 生 的 國 會 作
為 憲 政 架 構 中 的 立 法 權 執 行 者 ; 奅 基 於 制 衡 的 邏 輯 , 總 統 領 導 的 行 政 部 門
與 國 會 代 表 的 立 法 部 門 彼 此 都 直 接 對 民 意 負 責 , 特 別 是 組 成 與 解 散 的 過 程
中 不 具 有 彼 此 的 權 責 關 係 。
內 閣 制 的 特 徵 可 以 從 相 對 於 總 統 制 的 角 度 來 理 解 。 相 較 於 總 統 制 的 國
會 與 政 府 分 權 原 則 , 議 會 內 閣 制 則 是 以 國 會 為 基 礎 共 享 行 政 與 立 法 的 權
力 , 成 為 國 家 主 權 行 使 的 中 心 (Sartori, 1997: 101)。A. Stepan and C. Skach
兩 人 則 認 為 內 閣 制 需 要 兩 個 條 件 : 坽 行 政 權 必 須 得 到 國 會 多 數 的 支 持 , 而
且 可 以 依 不 信 任 投 票 而 去 職 ; 夌 行 政 權 有 能 力 解 散 國 會 並 提 請 重 選
(1993:3)。Verney 也 提 出 了 相 對 於 總 統 制 的 十 項 特 徵 : 坽 立 法 團 體 強 化 ,
政 治 權 力 由 傳 統 君 權 過 渡 到 由 國 會 所 主 導 , 同 時 國 會 對 行 政 權 也 具 有 強 大
的 監 督 能 力 ; 夌 行 政 體 系 的 二 元 化 , 一 個 是 具 有 實 際 行 政 權 力 的 政 府 首 長
( 總 理 、 首 相 ), 一 個 是 傳 統 的 君 王 , 通 常 只 具 有 象 徵 意 義 , 也 就 是 虛 位
元 首 ; 奅 憲 政 體 系 發 展 朝 向 君 主 立 憲 , 而 實 際 上 的 行 政 首 長 由 君 主 依 選 舉
結 果 任 命 之 ; 妵 行 政 首 長 由 君 主 任 命 後 , 其 餘 政 府 各 部 首 長 由 行 政 首 長 任
命 之 ; 妺 內 閣 由 各 部 首 長 組 成 , 責 任 方 面 整 個 內 閣 是 一 個 集 合 體 ; 姏 內 閣
成 員 通 常 也 是 國 會 成 員 ; 姎 政 府 負 責 對 象 是 國 會 , 國 會 以 支 持 與 否 來 決 定
政 府 存 留 ; 妲 行 政 首 長 依 需 要 可 建 議 元 首 解 散 國 會 , 而 元 首 不 能 拒 絕 ; 姌
國 會 至 上 的 原 則 , 也 就 是 由 國 會 決 定 政 治 大 方 針 ; 姁 政 府 ( 內 閣 ) 全 體 對
選 舉 負 責 , 而 且 是 集 體 負 責 (1992:32-38)。 因 此 , 在 內 閣 制 之 下 , 憲
政 運 作 的 焦 點 只 有 一 個 , 而 民 意 的 基 礎 也 是 一 元 的 , 就 是 國 會 。 相 同 的 ,
基 於 行 政 權 與 立 法 權 的 互 動 角 度 來 看 , 內 閣 制 亦 可 以 歸 納 出 共 有 的 特 徵 :

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坽 行 政 首 長 是 基 於 國 會 的 信 任 而 產 生 ; 夌 國 會 作 為 立 法 權 的 執 行 者 , 也 是
象 徵 行 政 權 的 民 意 基 礎 所 在 ; 奅 基 於 相 同 的 民 意 基 礎 , 立 法 與 行 政 權 有 嚴
密 的 權 責 關 係 。
Arend Lijphart 認 為 , 總 統 制 與 內 閣 制 可 以 由 以 下 三 個 角 度 區 別 其 異
同 : 坽 內 閣 制 的 行 政 首 長 必 須 基 於 對 立 法 權 的 負 責 來 組 織 政 府 , 而 這 個 負
責 的 方 式 就 是 取 得 國 會 的 信 任 投 票 。 相 較 於 此 , 總 統 制 的 行 政 首 長 就 是 民
選 的 總 統 , 而 政 府 不 必 然 要 取 得 國 會 的 信 任 。 夌 內 閣 制 與 總 統 制 對 於 國 家
元 首 產 生 的 方 式 有 很 大 的 差 異 , 總 統 制 之 下 , 國 家 元 首 基 於 選 民 的 直 選 或
是 具 有 直 選 意 義 的 選 舉 人 團 來 選 出 。 而 內 閣 制 則 不 必 然 。 奅 內 閣 制 與 總 統
制 的 行 政 權 形 態 有 所 差 異 , 內 閣 制 之 下 行 政 權 由 內 閣 團 隊 共 同 執 行 , 而 總
統 制 則 是 由 總 統 一 人 享 有 大 部 分 的 決 策 權 力 (1999:117-118)。 透 過 以 上
的 討 論 可 以 發 現 , 區 分 憲 政 類 型 最 主 要 的 概 念 可 以 說 是 行 政 權 與 立 法 權 的
民 意 來 源 以 及 行 政 權 與 立 法 權 的 負 責 方 式 。
至 於 半 總 統 制 , 這 個 詞 彙 最 早 由 Hubert Beuve-Méry 在 一 九 五 九 年 於
法 國 報 紙 Le Monde 所 提 出 。 隨 後 政 治 學 者 Duverger 將 半 總 統 制 概 念 化 ,
並 以 三 個 主 要 特 徵 來 定 義 半 總 統 制 : 坽 總 統 由 民 ( 普 ) 選 產 生 ; 夌 總 統 擁
有 「 重 要 的 權 力 」(considerable powers); 奅 存 在 獨 立 的 內 閣 , 並 對 國 會
負 責 。 2 希 望 透 過 一 般 性 的 定 義 將 這 些 介 於 總 統 制 與 內 閣 制 之 間 的 憲 政 體
制 予 以 有 效 歸 類 。 稍 後 ,Matthew Soberg Shugart 和 John M. Carey 兩 人 對
半 總 統 制 的 定 義 提 出 補 充 , 認 為 可 以 由 區 分 總 統 或 總 理 的 主 導 來 次 分 為 總
理 總 統 制 與 總 統 總 理 制 , 其 中 的 總 理 總 統 制 具 有 三 個 基 本 特 徵 : 坽 總 統 經
由 普 選 且 具 有 憲 政 權 力 ; 夌 總 理 是 行 政 首 長 , 需 具 有 國 會 的 信 任 投 票 (vote
of confidence); 奅 總 統 可 以 擁 有 一 些 有 意 義 的 非 立 法 權 力 , 如 解 散 與 組
織 內 閣 的 權 力 等 (1992:23-24)。 大 抵 上 說 來 ,Shugart 和 Carey 對 半 總 統
制 的 定 義 仍 舊 是 依 循 Duverger 的 三 個 基 本 條 件 之 上 做 出 細 部 的 調 整 。 因
此 , 學 界 多 贊 同 , 只 要 在 憲 政 設 計 上 符 合 這 三 個 基 本 條 件 的 憲 政 體 制 即 歸
類 為 「 半 總 統 制 」。 在 這 樣 的 定 義 之 下 , 半 總 統 制 作 為 一 種 憲 政 類 型 , 可
2
Duverger 對 半 總 統 制 的 定 義 在 1978 年 以 法 文 發 表 出 來 , 類 似 的 定 義 在 1980 年 以 英 文 著
作 發 表 , 也 引 起 較 多 的 討 論 。 一 般 而 言 即 以 此 三 個 原 則 為 其 定 義 半 總 統 制 的 主 要 概 念 ,
並 廣 為 其 後 學 界 所 引 用 。 請 參 見 Maurice Duverger (1980: 165-187)。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
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以 理 解 為 總 統 制 與 內 閣 制 的 混 合 。 首 先 , 就 行 政 權 與 立 法 權 的 民 意 而 言 ,
半 總 統 制 像 總 統 制 一 樣 , 具 有 雙 元 民 意 的 基 礎 ; 其 次 , 就 行 政 權 與 立 法 權
的 負 責 方 式 而 言 , 半 總 統 制 基 於 行 政 權 在 制 度 上 二 元 化 的 設 計 , 因 而 出 現
兩 種 行 政 與 立 法 的 互 動 關 係 , 除 了 直 接 向 選 民 負 責 的 總 統 之 外 , 也 有 一 個
向 議 會 負 責 的 政 府 。 因 此 , 半 總 統 制 與 另 外 兩 種 憲 政 制 度 最 大 的 差 異 是 在
於 對 行 政 權 的 切 割 , 行 政 權 的 二 元 化 架 構 了 與 立 法 權 多 種 的 互 動 關 係 , 是
半 總 統 制 最 特 殊 的 地 方 。 除 此 之 外 , 由 於 Duverger、Shugart 及 Carey 等 人
對 半 總 統 制 的 定 義 仍 蘊 含 多 種 憲 政 運 作 的 可 能 性 , 包 括 所 謂 「 總 統 具 有 實
權 」 以 及 「 國 會 信 任 投 票 」 的 多 種 樣 貌 , 使 得 總 統 、 總 理 、 國 會 三 者 之 間 的
互 動 關 係 在 半 總 統 制 之 下 更 具 有 豐 富 的 討 論 空 間 。 3
當 然 , 在 這 三 種 純 粹 的 憲 政 架 構 下 , 仍 然 存 在 其 他 許 多 具 有 些 許 細 微
差 別 的 次 類 型 分 類 , Alan Siaroff 依 據 國 家 元 首 與 行 政 首 長 的 一 致 性 與 否 、
國 家 元 首 的 民 選 與 否 、 行 政 首 長 對 議 會 的 負 責 與 否 等 三 個 指 標 區 分 出 了 八
種 不 同 的 政 府 類 型 如 表 1。
表 1
八 種 政 權 類 型
國 家 元 首 與 行 政
首 長 是 否 一 致
國 家 元 首
是 否 直 選
行 政 首 長 是 否 對
議 會 負 責
採 行 國 家
是
是
否
是
否
是
否
1. 馬 歇 爾 群 島
2. 美 國 、 巴 西 等
3. 諾 魯
4. 南 非 、 波 利 維 亞
否
是
否
是
否
是
否
5. 法 國 、 台 灣 、 芬 蘭
6. 南 韓 、 斯 里 蘭 卡
7. 德 國 、 義 大 利 、 希 臘
8. 無
資 料 來 源 : 整 理 自 Alan Siaroff (2003: 294)。
3
總 統 的 實 權 可 以 討 論 「 總 統 對 總 理 任 命 權 的 絕 對 性 」, 或 是 「 總 統 在 決 策 過 程 中 的 主 導
性 」 兩 個 面 向 ( 林 繼 文 ,2000:168)。 而 國 會 的 信 任 投 票 也 可 以 區 分 為 「 內 閣 組 成 過
程 中 的 必 要 條 件 與 否 」, 以 及 「 內 閣 有 無 提 請 的 主 動 權 力 」 等 。 這 些 變 化 都 使 得 現 實 的
憲 政 運 作 充 滿 不 同 的 邏 輯 。

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 35
若 依 照 既 有 的 定 義 來 區 分 上 述 八 種 類 型 , 則 可 以 發 現 第 二 種 類 型 是 典
型 的 總 統 制 、 第 五 種 是 典 型 的 半 總 統 制 、 第 七 種 則 是 典 型 的 內 閣 制 。 而 第
一 種 類 型 雖 然 在 國 家 元 首 直 選 並 擔 任 最 高 行 政 首 長 的 條 件 上 符 合 總 統 制 ,
但 由 於 行 政 首 長 又 必 須 對 議 會 負 責 , 因 此 可 以 稱 其 為 「 準 總 統 制 」, 或 變
形 的 總 統 制 。 而 第 六 種 類 型 雖 然 行 政 權 二 元 且 總 統 直 選 的 條 件 上 符 合 半 總
統 制 , 但 由 於 行 政 首 長 又 不 需 對 議 會 負 責 , 因 此 也 不 能 完 全 規 類 為 半 總 統
制 的 定 義 , 是 一 種 變 形 的 半 總 統 制 。 第 八 種 類 型 則 呈 現 元 首 與 行 政 首 長 分
開 , 而 元 首 沒 有 民 意 基 礎 的 內 閣 制 特 徵 , 但 缺 乏 內 閣 制 中 行 政 首 長 向 議 會
負 責 的 最 主 要 條 件 , 因 此 也 不 能 算 是 內 閣 制 , 而 實 際 案 例 上 在 賽 洛 夫 的 研
究 中 也 不 存 在 這 樣 的 案 例 。 4
至 此 不 難 發 現 , 用 來 區 分 不 同 類 型 的 憲 政 制 度 , 所 觀 察 的 面 向 在 於 行
政 權 與 立 法 權 的 產 生 及 互 動 方 式 , 而 具 體 觀 察 的 政 治 行 動 者 有 三 個 , 就 是
行 使 行 政 權 的 總 統 、 與 行 政 首 長 , 以 及 行 使 立 法 權 的 國 會 。 由 這 三 者 之 間
不 同 的 產 生 方 式 、 權 力 擁 有 以 及 互 動 的 模 式 可 以 把 政 府 實 際 運 作 的 類 型 具
體 描 繪 出 來 ( 請 參 見 表 2)。 而 三 者 之 間 依 據 憲 法 的 規 範 , 若 有 任 兩 個 有 意
義 的 行 動 者 分 由 不 同 政 黨 掌 控 而 出 現 對 抗 時 , 憲 政 運 作 就 會 進 入 較 不 穩 定
的 狀 態 。 以 總 統 制 而 言 , 基 於 行 政 權 的 一 元 化 , 並 與 立 法 權 分 別 享 有 民 意
基 礎 , 因 此 當 行 政 與 立 法 相 互 對 抗 時 就 是 「 分 立 政 府 」(divided
government) 的 出 現 ; 以 內 閣 制 來 說 , 基 於 行 政 與 立 法 源 於 相 同 的 民 意 基
礎 , 當 這 個 民 意 不 是 穩 定 的 絕 對 多 數 時 , 則 是 「 少 數 政 府 」(minority
government) 的 產 生 ; 至 於 半 總 統 制 , 由 於 行 政 權 切 割 為 二 , 因 此 當 兩 個
行 政 權 分 由 不 同 政 黨 所 掌 握 ,「 共 治 」(cohabitation) 的 形 成 則 成 為 憲 政
穩 定 的 一 大 挑 戰 。 此 外 , 由 於 半 總 統 制 兼 具 了 總 統 制 與 內 閣 制 的 精 神 , 三
個 行 動 者 都 具 有 在 半 總 統 制 下 發 揮 影 響 的 實 質 權 力 , 因 此 一 旦 在 制 度 設 計
上 提 供 了 分 立 政 府 與 少 數 政 府 存 在 的 空 間 , 加 上 現 實 的 政 黨 政 治 運 作 , 則
可 能 使 分 立 政 府 、 少 數 政 府 與 共 治 一 起 出 現 。 以 下 本 文 進 一 步 討 論 行 政 與
立 法 對 立 下 的 分 立 政 府 、 行 政 與 立 法 不 具 多 數 民 意 的 少 數 政 府 以 及 行 政 權
4
第 三 和 第 四 是 較 為 罕 見 的 憲 政 制 度 , 一 般 說 來 , 總 統 與 行 政 首 長 一 致 , 卻 沒 有 直 接 的 民
意 基 礎 , 是 屬 於 較 為 特 殊 的 設 計 。 事 實 上 , 使 用 這 種 制 度 的 國 家 也 相 當 少 見 。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
分 立 的 共 治 這 三 種 不 同 的 三 角 關 係 , 並 以 台 灣 為 例 , 說 明 府 院 會 如 何 在 現
行 的 憲 政 架 構 中 出 現 既 分 立 、 又 少 數 的 共 治 政 府 。
表 2
三 種 憲 政 類 型 下 行 政 權 、 立 法 權 的 形 成 與 互 動
總 統 制 內 閣 制 半 總 統 制
行 政 權 向 選 民 負 責 的 總 統 向 議 會 負 責 的 內 閣
向 選 民 負 責 的 總 統
向 議 會 負 責 的 內 閣
立 法 權 向 選 民 負 責 的 議 會 向 選 民 負 責 的 議 會 向 選 民 負 責 的 議 會
行 政 與 立 法
的 互 動 精 神
雙 元 民 意 下 的
制 衡 原 則
單 一 民 意 下 的
融 合 原 則
總 統 與 國 會 的 制 衡
內 閣 與 國 會 的 融 合
資 料 來 源 : 作 者 整 理 。
參 、 總 統 與 國 會 : 分 立 政 府 的 制 度 空 間
分 立 政 府 (divided government) 的 概 念 , 是 指 行 政 權 與 立 法 權 分 屬 不
同 的 多 數 掌 控 而 言 。 這 樣 的 定 義 是 相 當 簡 化 的 , 因 為 在 不 同 的 政 黨 體 系 以
及 不 同 憲 政 設 計 下 的 分 立 政 府 , 會 出 現 不 同 運 作 的 邏 輯 。 以 美 國 為 例 , 典
型 的 兩 黨 制 、 國 會 與 總 統 錯 開 的 選 舉 時 程 , 選 舉 制 度 的 設 計 等 , 是 分 立 政
府 出 現 的 主 要 原 因 (Shugart, 1995: 334-336)。 而 在 這 種 情 況 下 出 現 的 分 立
政 府 , 行 政 與 立 法 相 當 單 純 的 是 由 兩 黨 制 中 不 同 政 黨 分 別 掌 握 。 若 以 法 國
為 例 , 因 為 政 治 場 域 中 具 有 多 個 政 黨 , 加 上 行 政 權 分 由 總 統 與 總 理 所 享 有 ,
因 此 分 立 政 府 的 出 現 與 美 國 是 截 然 不 同 的 邏 輯 與 運 作 。 即 便 如 此 , 一 般 界
定 分 立 政 府 即 指 行 政 部 門 所 屬 政 黨 無 法 掌 握 國 會 多 數 議 席 而 言 ( 吳 重 禮 ,
2000:78; 黃 秀 端 ,2003:6)。
依 據 以 上 的 定 義 , 分 立 政 府 的 出 現 有 其 必 要 的 制 度 空 間 。 首 先 , 由 於
分 立 政 府 的 定 義 是 行 政 與 立 法 兩 權 分 由 不 同 政 黨 所 掌 握 , 因 此 政 黨 要 能 對
行 政 權 以 及 立 法 權 分 別 予 以 競 爭 成 為 制 度 上 的 基 本 條 件 。 基 於 這 個 條 件 ,
內 閣 制 的 特 點 之 一 就 是 行 政 與 立 法 權 的 融 合 , 因 此 不 具 有 分 別 競 爭 的 特
質 , 也 就 較 無 機 會 出 現 分 立 政 府 。 相 對 於 此 , 總 統 制 國 家 基 於 總 統 象 徵 行

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 37
政 權 , 而 與 代 表 立 法 權 的 國 會 分 別 民 選 , 因 此 在 制 度 上 就 出 現 由 不 同 政 黨
掌 握 行 政 與 立 法 的 可 能 性 。 若 選 民 分 別 在 總 統 選 舉 與 國 會 選 舉 時 投 給 不 同
政 黨 , 出 現 分 裂 投 票 (split-ticket voting) 的 現 象 , 分 立 政 府 就 會 形 成 。 基
於 此 , 對 於 分 立 政 府 的 成 因 , 分 裂 投 票 一 直 以 來 被 視 為 是 分 立 政 府 出 現 的
重 要 關 鍵 ( 劉 從 葦 ,2003:136)。 王 業 立 與 彭 怡 菲 從 選 舉 制 度 的 觀 察 討 論
分 裂 投 票 的 可 能 性 , 在 比 較 八 個 國 家 的 分 裂 投 票 現 象 之 後 認 為 , 在 不 同 公
職 的 選 舉 中 , 不 同 的 選 制 搭 配 是 形 成 分 裂 投 票 的 重 要 原 因 。 換 句 話 說 , 當
行 政 權 與 立 法 權 的 選 舉 制 度 不 同 時 , 因 為 分 裂 投 票 而 造 成 分 立 政 府 的 現 象
較 常 出 現 ( 王 業 立 、 彭 怡 菲 ,2004:36-37)。 除 此 之 外 , 選 區 劃 分 的 制 度
因 素 也 可 能 導 致 分 立 政 府 的 出 現 。 雖 然 選 區 劃 分 不 是 造 成 選 民 分 裂 投 票 的
誘 因 , 但 卻 可 能 透 過 選 區 劃 分 , 加 上 多 數 決 的 選 制 使 政 黨 在 得 票 率 與 席 次
率 上 出 現 落 差 , 因 而 造 成 分 立 政 府 的 可 能 性 (Fiorina, 1992: 14-18)。 選 舉
制 度 與 選 區 劃 分 雖 然 不 是 造 成 分 立 政 府 的 必 要 因 素 , 卻 可 以 理 解 為 分 立 政
府 的 制 度 性 誘 因 。 由 此 可 知 , 憲 政 制 度 中 對 行 政 權 與 立 法 權 的 雙 元 民 意 設
計 , 不 但 成 為 分 立 政 府 出 現 的 必 要 條 件 , 選 舉 制 度 、 行 政 與 立 法 的 選 舉 時
程 、 甚 至 選 區 劃 分 等 , 也 扮 演 形 成 分 立 政 府 的 制 度 誘 因 。
較 具 有 討 論 空 間 的 在 於 半 總 統 制 國 家 , 多 數 的 半 總 統 制 憲 政 運 作 , 是
賦 予 民 選 總 統 一 定 的 實 質 權 力 , 並 且 依 照 國 會 多 數 原 則 來 任 命 總 理 。 但 也
有 些 次 類 型 的 憲 政 設 計 ( 例 如 台 灣 或 是 德 國 威 瑪 共 和 時 期 ), 賦 予 總 統 實
質 權 力 之 外 , 還 有 可 能 跳 過 國 會 多 數 進 而 直 接 組 成 政 府 , 所 以 即 使 有 個 象
徵 行 政 最 高 首 長 的 總 理 存 在 , 其 負 責 對 象 也 可 能 是 總 統 而 非 國 會 。 因 此 ,
半 總 統 制 視 制 度 設 計 之 不 同 , 也 有 機 會 出 現 分 立 政 府 的 制 度 空 間 。 依 據 之
前 的 討 論 , 我 們 知 道 分 立 政 府 的 必 要 條 件 是 行 政 權 與 立 法 權 分 別 具 有 獨 自
的 民 意 基 礎 , 在 這 個 條 件 之 下 , 半 總 統 制 的 憲 政 設 計 提 供 分 立 政 府 的 可 能
性 建 立 在 行 政 權 的 形 成 必 須 獨 立 於 立 法 權 之 外 , 唯 有 如 此 才 可 能 建 構 行 政
權 與 立 法 權 分 屬 不 同 政 黨 的 可 能 性 。 基 於 此 , 半 總 統 制 的 定 義 中 , 雖 然 是
存 在 一 個 向 議 會 負 責 的 政 府 , 但 透 過 細 緻 的 憲 政 設 計 , 負 責 的 方 式 可 以 相
當 多 樣 化 , 包 括 國 會 在 政 府 組 成 時 主 動 的 信 任 投 票 ; 或 是 政 府 在 組 成 的 過
程 中 不 需 要 得 到 國 會 多 數 的 同 意 , 國 會 只 能 在 會 期 中 提 出 不 信 任 投 票 案 。
亦 有 像 德 國 以 「 建 設 性 不 信 任 投 票 」(constructive vote of no confidence)

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
的 設 計 , 間 接 提 高 了 國 會 倒 閣 的 難 度 。 因 此 , 當 政 府 組 成 是 透 過 總 統 為 唯
一 的 要 素 時 , 即 使 行 政 權 分 由 總 統 與 總 理 所 共 享 , 而 總 理 是 向 國 會 負 責 ,
分 立 政 府 仍 然 可 能 出 現 並 且 存 續 。
以 德 國 威 瑪 共 和 (Die Weimarer Republik, 1919-1933) 為 例 , 一 九 三 ○
年 之 後 的 政 府 , 因 為 「 總 統 內 閣 」(die Präsidialkabinette) 的 開 啟 , 總 理 因
為 總 統 動 用 緊 急 命 令 權 的 關 係 不 必 對 國 會 負 責 而 是 直 接 對 總 統 負 責 , 因 此
可 以 將 總 理 視 為 總 統 的 政 策 執 行 者 。 而 總 理 的 任 命 也 無 須 經 過 國 會 多 數 的
信 任 。 5 再 以 我 國 為 例 , 現 行 的 憲 政 架 構 中 也 出 現 了 分 立 政 府 的 制 度 空 間 ,
依 據 一 九 九 七 年 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 規 定 , 行 政 院 院 長 由 總 統 任 命 之 , 不
需 要 經 由 立 法 院 行 使 人 事 同 意 權 。 單 就 此 條 就 使 得 總 統 可 以 透 過 自 由 意 志
任 命 最 高 行 政 首 長 來 間 接 取 得 決 策 的 權 力 。 其 次 , 在 一 九 九 一 年 第 一 次 憲
改 時 依 據 憲 法 增 修 條 文 第 二 條 同 時 規 定 , 總 統 得 經 行 政 院 院 會 之 決 議 發 佈
緊 急 命 令 , 不 受 憲 法 第 四 十 三 條 之 限 制 。 而 關 於 國 家 安 全 之 重 大 方 針 , 得
設 國 家 安 全 會 議 及 國 家 安 全 局 。 儘 管 緊 急 命 令 權 發 佈 後 需 要 立 法 院 的 追
認 , 而 國 安 會 及 國 安 局 僅 是 諮 詢 機 構 , 但 這 些 規 定 都 可 以 視 為 賦 予 總 統 在
行 政 權 方 面 擁 有 更 多 的 涉 入 空 間 與 彈 性 。 因 此 , 也 朝 向 滿 足 於 總 統 做 為 國
家 元 首 與 具 有 實 質 行 政 權 力 的 條 件 傾 斜 。 據 此 可 知 我 國 現 行 憲 法 中 賦 予 了
民 選 的 總 統 一 定 的 行 政 權 , 而 行 政 院 長 固 然 不 是 直 選 , 但 也 不 是 一 定 要 依
據 國 會 多 數 的 原 則 來 產 生 , 自 然 提 供 了 分 立 政 府 的 制 度 空 間 。
因 此 , 制 度 上 除 了 讓 行 政 權 與 立 法 權 個 別 透 過 選 舉 來 產 生 之 外 , 在 半
總 統 制 國 家 中 領 導 政 府 的 總 理 其 任 命 需 不 需 要 國 會 多 數 的 同 意 , 成 為 分 立
政 府 的 重 要 關 鍵 。 此 外 , 在 半 總 統 制 國 家 中 若 出 現 總 統 與 領 導 政 府 的 總 理
分 屬 不 同 政 黨 時 , 則 又 是 另 一 種 運 作 類 型 , 一 般 慣 稱 此 種 類 型 為 「 共 治 」
(cohabitation), 關 於 此 點 本 文 稍 後 予 以 討 論 。
5
威 瑪 共 和 的 憲 政 運 作 , 可 以 以 一 九 三 ◦ 年 為 界 分 為 兩 個 不 同 類 型 的 階 段 , 該 年 聯 邦 政 府
因 失 業 保 險 政 策 (Arbeitslosenversicherung) 失 敗 而 於 三 月 二 十 七 日 提 出 內 閣 總 辭 , 這 次
總 辭 後 , 總 統 Paul von Hindenburg 動 用 緊 急 命 令 權 (Notverordnungen), 不 顧 國 會 多 數
的 生 態 來 組 成 新 的 政 府 。 從 一 九 三 ◦ 年 三 月 三 十 日 的 Heinrich Bruening 政 府 組 成 開 始 ,
聯 邦 政 府 負 責 的 對 象 由 國 會 移 轉 到 總 統 身 上 , 開 啟 威 瑪 共 和 「 總 統 內 閣 」 的 時 期 ( 沈 有
忠 ,2004:113)。

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 39
分 立 政 府 的 出 現 , 對 憲 政 運 作 中 的 責 任 政 治 原 則 製 造 了 曖 昧 不 明 而 又
相 互 衝 突 的 制 度 空 間 , 這 樣 的 憲 政 運 作 , 一 方 面 代 表 的 是 立 法 與 行 政 的 僵
局 , 一 方 面 也 是 政 策 責 任 歸 屬 的 辯 論 , 甚 至 被 視 為 是 總 統 制 的 缺 點
(Nicholson et al., 2002: 701-720;Jones, 1995: 29-30;Rieselbach, 1996: 112-
113)。 除 此 之 外 , 由 於 分 立 政 府 代 表 的 是 行 政 權 無 法 獲 得 立 法 權 一 個 穩 定
的 多 數 支 持 , 因 此 衍 生 的 問 題 也 包 括 行 政 部 門 提 案 在 國 會 通 過 的 效 能 , 或
是 預 算 的 審 查 與 刪 減 面 臨 較 大 的 困 難 ( 黃 秀 端 ,2003:39-40; 盛 杏 湲 ,2003:
90)。 因 此 , 分 立 政 府 可 以 理 解 為 憲 政 架 構 中 行 政 權 與 立 法 權 之 間 的 互 動
關 係 出 現 問 題 所 致 。 之 所 以 會 出 現 問 題 , 制 度 必 須 提 供 兩 項 權 力 彼 此 分 立
而 治 的 空 間 , 同 時 在 選 制 或 選 舉 時 程 等 的 制 度 設 計 下 , 也 是 分 立 政 府 出 現
的 誘 因 。 而 這 樣 互 動 關 係 的 邏 輯 , 無 論 是 總 統 制 或 是 半 總 統 制 , 立 法 權 自
然 是 以 國 會 為 行 動 者 , 在 行 政 權 上 則 是 以 總 統 作 為 主 要 的 行 動 者 , 因 為 即
使 是 半 總 統 制 國 家 , 行 政 首 長 仍 必 須 以 取 得 國 會 信 任 的 方 式 向 國 會 負 責 ,
因 此 能 夠 依 循 制 度 分 立 而 治 的 是 總 統 這 個 角 色 。
肆 、 總 統 與 行 政 首 長 : 共 治 的 制 度 空 間
共 治 的 概 念 是 從 法 國 政 治 運 作 而 得 來 , 主 要 的 運 作 特 徵 即 在 於 行 政 權
本 身 的 分 散 。Horst H. Bahro 認 為 , 半 總 統 制 的 設 計 是 基 於 避 免 遭 遇 立 法 與
行 政 的 憲 政 僵 局 , 因 此 憲 法 賦 予 總 統 相 當 程 度 的 權 力 , 但 也 應 同 時 以 分 權
的 原 則 設 計 出 相 對 自 主 的 內 閣 來 避 免 獨 裁 的 發 生 (Bahro, 1999: 1-37)。 因
此 , 半 總 統 制 最 主 要 的 特 徵 即 在 於 行 政 權 力 的 二 元 化 , 也 因 為 如 此 才 會 出
現 憲 政 上 共 治 的 現 象 。 以 三 種 憲 政 類 型 來 看 , 內 閣 制 不 但 在 憲 政 上 的 行 政
單 位 保 持 單 一 , 就 連 行 政 和 立 法 兩 權 , 也 是 基 於 融 合 為 一 的 原 則 , 因 此 共
治 的 情 形 並 沒 有 出 現 的 制 度 空 間 。 至 於 總 統 制 , 即 使 行 政 和 立 法 是 基 於 制
衡 原 則 而 獨 自 擁 有 民 意 基 礎 , 但 行 政 權 基 本 上 也 是 由 總 統 這 個 憲 政 單 位 享
有 , 因 此 也 不 會 出 現 行 政 權 二 元 化 的 共 治 現 象 。 半 總 統 制 在 憲 政 設 計 的 原
則 上 , 是 把 行 政 權 分 別 交 由 總 統 與 行 政 首 長 共 同 享 有 , 而 立 法 權 由 國 會 執
行 , 因 此 在 制 度 的 設 計 上 , 半 總 統 制 就 具 有 共 治 的 制 度 空 間 (Poulard, 1990:
244)。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
關 於 行 政 權 二 元 的 討 論 , 焦 點 多 集 中 於 制 度 設 計 賦 予 總 統 哪 些 實 質 的
權 力 , 並 據 以 討 論 行 政 權 二 元 化 的 程 度 。 徐 正 戎 (2002) 以 法 國 為 對 象 ,
討 論 行 政 權 力 二 元 化 的 制 度 範 疇 , 依 據 他 的 分 類 , 法 國 第 五 共 和 的 憲 法 中
規 定 了 總 統 獨 享 的 權 力 、 總 統 需 與 總 理 分 享 的 權 力 以 及 總 理 獨 享 的 權 力 。
從 這 樣 的 分 類 可 以 清 楚 得 見 , 總 統 與 總 理 各 自 享 有 一 部 分 的 行 政 權 力 , 同
時 也 有 一 部 分 是 需 要 得 到 兩 者 的 共 識 才 能 執 行 ( 請 參 見 表 3)。
表 3
法 國 總 統 、 總 理 的 憲 政 權 力
權 力 類 別 憲 法 條 文 來 源 內 容
總 統 獨 享 之 權
總 理 提 議 總 統
決 定 的 事 項
總 統 決 定 總 理
副 署 的 事 項
總 理 獨 享 之 權
第 五 條 維 護 憲 法 、 維 持 國 家 獨 立 完 整 等 。
第 八 條
第 九 條
第 十 二 條
第 十 六 條
第 十 七 條
第 十 六 、 十 八 條
第 五 十 四 、 五 十 六 、 六 十
一 條
第 六 十 四 、 六 十 五 條
第 八 條
第 九 條
第 三 十 條
第 十 一 條
第 八 十 九 條
第 十 條
第 十 三 條
第 十 三 、 二 十 一 條
第 三 十 九 條
第 四 十 九 條
第 二 十 條
資 料 來 源 : 整 理 自 徐 正 戎 (2002)。
任 命 總 理
主 持 部 長 會 議
解 散 議 會
發 佈 緊 急 命 令
特 赦
發 表 咨 文
任 命 憲 法 委 員 會 及 提 出 合 憲 審 查
任 命 司 法 會 議 委 員 及 維 護 司 法 獨 立
任 命 部 長 、 接 受 總 辭
排 定 部 長 會 議 議 事 日 程
簽 署 臨 時 會 召 開
提 請 公 民 複 決
修 憲
公 布 法 案 、 提 出 覆 議
簽 署 行 政 法 令
簽 署 命 令 、 任 命 官 員
法 律 草 案 提 出
信 任 案
經 濟 文 化 事 務

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 41
從 總 統 的 權 力 類 型 與 大 小 為 基 礎 , 進 一 步 討 論 半 總 統 制 下 總 統 與 總 理
共 治 的 運 作 邏 輯 , 最 典 型 者 即 Shugart 和 Carey 將 總 統 權 力 作 立 法 權
(legislative powers) 與 非 立 法 權 (nonlegislative powers) 的 分 類 。 6
而 多 數
的 研 究 認 為 , 當 總 統 的 權 力 指 數 越 高 , 越 容 易 造 成 憲 政 運 作 的 不 穩 定 , 而
這 正 是 因 為 制 度 設 計 賦 予 兩 個 行 政 權 一 定 程 度 的 實 質 權 力 , 使 共 治 時 總 統
與 總 理 因 為 兼 具 有 實 質 權 力 而 容 易 出 現 僵 局 之 故 (Metcalf, 2000: 660-685;
Roper, 2002: 253-272;Frye, 2002: 81-103)。 因 此 , 半 總 統 制 的 制 度 設 計 ,
使 得 總 統 與 總 理 兼 具 有 一 定 程 度 的 憲 政 權 力 , 而 這 樣 的 設 計 成 為 共 治 出 現
的 基 本 制 度 條 件 。
行 政 權 由 兩 個 憲 政 單 位 共 享 的 憲 政 設 計 也 使 得 半 總 統 制 具 有 憲 政 換
軌 的 特 徵 。 行 政 權 若 是 由 總 理 指 揮 便 傾 向 內 閣 制 , 若 由 總 統 指 揮 , 則 傾 向
總 統 制 , 若 是 妥 協 而 分 工 , 則 是 具 體 的 共 治 經 驗 。 7
即 使 在 共 治 時 期 , 也
具 有 些 許 換 軌 的 特 質 , 民 意 的 新 舊 程 度 就 是 憲 政 換 軌 的 重 要 指 標 之 一 。 簡
言 之 , 最 新 的 民 意 若 是 在 總 統 這 邊 , 憲 政 體 制 朝 向 總 統 制 傾 斜 可 以 預 見 ;
相 反 , 若 最 新 的 民 意 在 國 會 這 一 邊 , 憲 政 體 制 則 可 能 朝 向 內 閣 制 傾 斜 。 因
此 , 選 舉 制 度 中 關 於 選 舉 時 程 的 規 劃 也 進 一 步 影 響 了 換 軌 的 可 能 性 。 當
然 , 決 定 由 總 統 主 導 , 或 是 由 總 理 主 導 並 不 能 單 純 由 民 意 決 定 , 領 導 者 的
風 格 亦 是 主 要 的 因 素 。 以 法 國 為 例 , 在 Francois Mitterrand 總 統 的 第 二 任 任
期 內 , 由 於 身 體 健 康 因 素 , 使 其 行 事 趨 於 保 守 , 施 政 多 由 總 理 主 導 , 因 此
整 個 憲 政 體 制 朝 向 內 閣 制 傾 斜 相 當 明 顯 。 其 次 , 民 意 的 強 弱 也 是 一 項 重 要
的 指 標 。 若 總 統 只 獲 得 過 半 邊 緣 的 民 意 支 持 當 選 , 則 會 較 謹 慎 的 與 總 理 合
作 , 若 此 時 出 現 共 治 的 情 形 , 更 有 可 能 朝 向 內 閣 制 傾 斜 。 因 此 , 第 五 共 和
的 憲 政 體 制 亦 可 理 解 成 下 圖 所 示 。 這 個 圖 說 明 了 民 意 的 新 舊 程 度 影 響 行 政
首 長 與 總 統 的 關 係 , 特 別 是 當 兩 者 分 由 不 同 政 黨 所 掌 握 時 。 由 圖 2 所 示 ,
總 統 與 國 會 因 為 同 時 享 有 民 意 的 正 當 性 , 就 像 天 平 的 兩 端 一 樣 。 當 總 統 具
6
7
立 法 權 包 括 否 決 、 提 案 、 提 出 公 投 、 行 政 命 令 、 預 算 權 等 , 而 非 立 法 權 包 括 組 織 與 解 散
政 府 、 解 散 國 會 、 譴 責 等 權 力 , 請 參 見 Shugart and M. Carey (1992: 131-166)。
學 界 對 於 半 總 統 制 的 憲 政 換 軌 有 豐 富 的 討 論 , 傾 向 於 總 統 制 的 討 論 例 如 White (1999:
216-231)。 傾 向 於 內 閣 制 的 討 論 例 如 Ardant and Duhamel (2001: 31-65)。 妥 協 而 分 工 的 共
治 , 則 可 參 見 劉 致 賢 (2002:315-342)。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
有 較 新 或 較 堅 實 的 民 意 基 礎 時 , 行 政 首 長 會 偏 向 總 統 , 半 總 統 制 會 傾 向 總
統 制 來 做 傾 斜 。 相 反 的 , 當 國 會 具 有 較 新 或 較 堅 實 的 民 意 基 礎 時 , 行 政 首
長 偏 向 國 會 , 半 總 統 制 就 變 成 向 內 閣 制 做 傾 斜 。 若 是 總 統 與 國 會 多 數 分 由
不 同 政 黨 所 掌 握 , 當 總 統 是 代 表 最 新 民 意 時 , 甚 至 會 出 現 解 散 國 會 以 避 免
共 治 發 生 , 如 果 新 的 結 果 的 確 如 總 統 所 願 , 在 任 命 同 黨 人 士 出 任 閣 揆 後 ,
傾 向 於 總 統 制 更 加 顯 著 , 如 一 九 八 一 與 一 九 八 八 年 的 例 子 。 相 反 的 , 如 果
國 會 代 表 最 新 民 意 , 而 與 總 統 不 一 致 時 , 為 避 免 政 治 僵 局 與 總 統 威 望 再 受
打 擊 , 任 命 國 會 多 數 黨 人 士 出 任 閣 揆 是 常 態 , 此 時 便 傾 向 於 內 閣 制 。 關 於
此 點 , 本 文 稍 後 會 有 進 一 步 說 明 。
圖 2
半 總 統 制 下 民 意 與 政 府 的 傾 斜
民 意 的 新 鮮 度 與 強 弱
總 統 國 會
傾 向 總 統 制
行 政 首 長
傾 向 內 閣 制
說 明 : 支 持 方 向 ; 傾 斜 方 向
資 料 來 源 : 修 改 自 張 壯 熙 (1996:83)。
由 於 共 治 是 總 統 基 於 國 會 多 數 而 任 命 不 同 政 黨 的 總 理 所 致 , 因 此 ,
Duverger 將 共 治 視 之 為 「 總 統 與 不 同 立 場 的 國 會 多 數 派 共 存 」, 而 非 是 「 總
統 與 不 同 立 場 的 總 理 共 存 」, 也 就 是 說 , 總 理 作 為 政 府 領 導 者 , 在 同 時 對
國 會 與 總 統 負 責 的 情 形 下 , 共 治 時 期 反 而 是 兩 個 民 意 基 礎 的 緩 衝 。
本 段 的 最 後 , 我 們 進 一 步 討 論 總 統 是 否 要 任 命 一 個 出 自 於 不 同 陣 營 政
黨 的 閣 揆 來 進 入 憲 政 的 共 治 時 期 。 在 這 個 問 題 的 選 擇 上 , 制 度 同 樣 扮 演 了
總 統 在 選 擇 時 重 要 的 考 量 依 據 。 一 般 而 言 , 總 統 選 擇 閣 揆 的 時 機 點 有 三
個 , 一 個 是 總 統 大 選 結 束 之 後 、 一 個 是 國 會 大 選 結 束 之 後 、 一 個 是 非 選 舉

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 43
時 期 但 閣 揆 請 辭 之 後 。 8 面 對 是 否 要 選 擇 共 治 , 必 然 是 國 會 由 不 同 陣 營 掌
握 了 多 數 , 否 則 自 然 沒 有 共 治 的 意 願 。 影 響 總 統 選 擇 閣 揆 的 制 度 考 量 則 包
括 總 統 解 散 國 會 權 力 的 主 動 與 否 、 國 會 是 否 擁 有 對 總 統 選 擇 閣 揆 的 人 事 同
意 權 、 以 及 國 會 倒 閣 權 的 相 關 設 計 。 這 些 制 度 分 別 在 不 同 的 時 機 點 會 出 現
影 響 , 有 些 是 直 接 , 有 些 是 間 接 。 此 外 , 由 於 互 動 的 過 程 可 能 涉 及 解 散 國
會 , 因 此 國 會 選 舉 的 成 本 考 量 也 應 視 為 總 統 與 國 會 在 做 決 定 時 會 考 慮 的 間
接 制 度 變 數 。 受 到 這 些 制 度 主 觀 制 約 或 客 觀 考 量 的 影 響 下 , 總 統 任 命 閣 揆
及 其 與 國 會 的 互 動 呈 現 多 種 的 可 能 性 。 圖 3 為 總 統 面 對 國 會 由 不 同 陣 營 掌
握 多 數 時 任 命 閣 揆 的 可 能 過 程 與 結 果 :
圖 3
總 統 與 國 會 多 數 不 一 致 下 的 閣 揆 選 擇 與 結 果
總
任 命 國 會 多 數 黨 的 閣 揆 共 治 (1)
統
任 命 同 黨
的 閣 揆
國 會 同 意 少 數 ∕ 分 立 政 府 (2)
國 會 不 同
意 並 倒 閣
重 新 任 命 國 會
多 數 黨 的 閣 揆
解 散 國 會
並 且 改 選
總 統 政 黨 勝
總 統 政 黨 敗
共 治 (3)
一 致 政 府
( 偏 總 統 制 4)
共 治 政 府
( 偏 內 閣 制 5)
第 一 階 段 第 二 階 段 第 三 階 段 第 四 階 段 第 五 階 段
資 料 來 源 : 作 者 自 繪 。
對 總 統 而 言 , 最 佳 的 結 果 應 為 第 四 種 一 致 政 府 的 出 現 , 其 次 為 進 入 少
數 ∕ 分 立 政 府 的 第 二 種 結 果 , 而 另 外 三 種 共 治 的 情 況 對 總 統 而 言 偏 好 順 序
應 依 序 為 第 一 種 共 治 、 第 三 種 共 治 , 最 差 的 結 果 則 為 第 五 種 共 治 。 而 對 不
8
閣 揆 在 非 選 舉 因 素 下 請 辭 的 原 因 包 括 主 動 辭 職 的 意 願 與 被 動 的 總 統 撤 換 意 願 。 無 論 原 因
為 何 , 在 假 設 請 辭 獲 准 的 情 況 下 , 總 統 都 必 須 重 新 任 命 新 的 閣 揆 。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
同 陣 營 的 政 黨 而 言 , 偏 好 順 序 則 剛 好 完 全 相 反 。 在 這 個 過 程 裡 , 如 果 制 度
設 計 是 賦 予 國 會 擁 有 閣 揆 的 人 事 同 意 權 , 而 總 統 無 主 動 解 散 國 會 的 權 力 ,
則 在 第 一 階 段 就 必 定 走 向 第 一 種 的 共 治 結 果 。 相 反 的 , 如 果 國 會 沒 有 人 事
同 意 權 , 或 是 總 統 可 以 主 動 或 被 動 解 散 國 會 , 則 依 據 總 統 的 偏 好 將 會 在 第
一 階 段 任 命 同 黨 閣 揆 , 並 由 國 會 多 數 黨 來 被 動 選 擇 是 否 倒 閣 。 在 第 二 階 段
裡 , 如 果 憲 政 制 度 並 不 賦 予 總 統 解 散 國 會 的 權 力 ( 無 論 主 動 或 被 動 ), 則
國 會 的 多 數 黨 依 其 偏 好 必 定 選 擇 倒 閣 , 而 總 統 無 法 解 散 的 情 況 下 走 向 第 三
種 的 共 治 。 若 總 統 具 有 解 散 國 會 的 權 力 , 則 國 會 多 數 黨 必 須 在 第 二 種 結 果
與 第 四 、 第 五 種 結 果 的 可 能 下 來 做 決 定 。 如 果 國 會 多 數 黨 對 於 重 新 選 舉 相
當 有 把 握 , 則 在 第 二 階 段 就 選 擇 倒 閣 , 因 為 結 果 不 是 第 三 就 是 第 五 , 都 比
第 二 來 得 好 , 在 這 種 情 形 下 , 總 統 基 於 重 新 選 舉 沒 有 把 握 的 情 況 下 , 將 提
前 選 擇 第 三 種 共 治 , 以 避 免 流 失 更 多 民 意 而 進 入 第 五 種 情 況 。 相 反 的 , 若
國 會 多 數 黨 沒 有 把 握 在 重 新 選 舉 中 獲 勝 , 而 且 考 量 選 舉 成 本 的 影 響 下 , 就
可 能 在 第 二 階 段 就 選 擇 同 意 , 進 入 第 二 種 結 果 , 以 避 免 走 入 第 四 種 最 差 的
情 況 。 由 此 可 知 , 不 同 的 憲 政 設 計 、 包 括 總 統 的 解 散 權 、 國 會 的 倒 閣 權 與
同 意 權 , 再 加 上 國 會 選 舉 制 度 帶 給 政 黨 不 同 的 本 益 考 量 下 , 會 決 定 總 統 如
何 任 命 閣 揆 , 以 及 國 會 如 何 反 應 。
因 此 , 當 半 總 統 制 國 家 的 憲 法 , 只 要 保 留 了 國 會 的 人 事 同 意 權 而 不 賦
予 總 統 主 動 解 散 國 會 權 力 的 話 , 面 對 國 會 與 總 統 分 由 不 同 陣 營 掌 握 時 , 進
入 共 治 就 成 為 必 然 的 結 果 。 相 反 的 , 如 果 國 會 沒 有 同 意 權 、 或 是 總 統 得 解
散 國 會 , 則 國 會 競 選 的 考 量 就 成 為 另 一 個 制 度 層 次 的 影 響 。 以 法 國 為 例 ,
總 統 Francois Mitterrand 於 一 九 八 一 年 與 一 九 八 八 年 兩 次 解 散 國 會 , 都 是 在
總 統 大 選 結 束 後 由 甫 獲 最 新 民 意 的 總 統 發 動 , 由 於 新 的 選 舉 結 果 使 總 統 深
具 信 心 , 因 此 在 不 願 意 共 治 的 情 況 下 重 新 改 選 國 會 , 希 望 進 入 第 四 種 的 結
果 。 而 這 兩 次 的 結 果 最 後 也 都 是 總 統 所 屬 政 黨 獲 得 勝 利 , 並 以 第 四 種 結 果
作 為 最 後 的 憲 政 運 作 軌 跡 。 而 一 九 八 六 年 的 共 治 經 驗 則 是 因 為 考 量 總 統 所
屬 政 黨 沒 有 把 握 在 新 選 舉 中 獲 勝 , 因 此 在 第 一 階 段 就 選 擇 共 治 。 一 九 九 七
年 則 是 因 為 總 統 Jacques Chirac 對 國 會 改 選 預 期 結 果 的 誤 判 , 使 結 果 反 而 走
入 第 五 種 偏 向 於 內 閣 制 的 共 治 。
再 以 台 灣 為 例 , 二 ○○○ 年 以 前 由 於 國 民 黨 同 時 掌 握 總 統 與 國 會 多

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 45
數 , 並 沒 有 共 治 的 問 題 。 二 ○○○ 年 民 進 黨 雖 然 勝 選 , 但 由 於 只 具 有 相 對
多 數 而 不 是 絕 對 多 數 , 因 此 在 陳 水 扁 總 統 上 任 之 初 選 擇 國 民 黨 的 唐 飛 擔 任
行 政 院 長 , 以 期 能 降 低 府 會 衝 突 的 可 能 性 。 二 ○○ 一 年 國 會 改 選 後 , 民 進
黨 成 為 國 會 最 大 黨 , 雖 然 仍 未 過 半 , 但 勝 選 的 氛 圍 使 陳 水 扁 總 統 更 勇 於 選
擇 任 命 同 黨 的 張 俊 雄 擔 任 閣 揆 。 而 泛 藍 部 分 因 為 親 民 黨 的 成 立 、 新 黨 的 泡
沫 化 與 國 民 黨 的 挫 敗 , 雖 然 總 席 次 仍 舊 過 半 , 但 考 量 若 倒 閣 後 遭 解 散 而 必
須 再 次 選 舉 , 也 沒 有 勝 選 把 握 , 加 上 台 灣 特 殊 的 選 制 ( 複 數 選 區 單 記 非 讓
渡 投 票 制 ,SNTV, single nontransferable vote) 對 競 選 成 本 而 言 相 當 高 , 而
且 , 杯 葛 帶 來 的 媒 體 曝 光 效 益 更 有 助 於 下 一 次 競 選 的 連 任 , 其 效 益 與 風 險
的 比 較 自 然 優 於 倒 閣 的 決 定 , 因 此 也 沒 有 貿 然 倒 閣 而 使 憲 政 運 作 進 入 第 二
種 軌 跡 (Lin, 2003: 441; 徐 正 戎 ,2002:128)。 憲 政 的 曖 昧 使 台 灣 最 高 的
統 治 權 至 少 出 現 三 種 可 能 : 總 統 作 為 民 選 的 國 家 最 高 元 首 、 行 政 院 長 作 為
最 高 的 行 政 首 長 、 立 法 院 作 為 民 選 的 多 元 利 益 匯 集 場 域 。 因 此 ,「 破 碎 化 」
和 「 權 責 不 清 」 成 為 我 國 憲 法 運 作 上 嚴 重 的 問 題 ( 林 繼 文 ,2003:63-64)。
當 然 , 究 竟 是 否 選 擇 共 治 也 存 在 其 他 具 有 影 響 的 變 數 , 比 如 憲 政 慣 例 。
由 於 法 國 第 三 、 第 四 共 和 都 是 實 施 內 閣 制 , 而 一 八 七 七 年 Mac-Mahon 總 統
任 內 所 奠 定 的 「 對 國 會 選 舉 結 果 , 不 是 順 從 就 是 辭 職 」(se soumettre ou se
démettre) 的 憲 政 慣 例 , 使 得 法 國 總 統 對 解 散 國 會 的 權 力 顯 得 相 當 謹 慎 。 9 而
台 灣 方 面 , 民 主 化 以 前 長 期 的 威 權 結 構 , 強 人 政 治 的 色 彩 一 直 存 在 , 一 九
九 六 年 的 總 統 直 選 , 更 給 予 強 人 政 治 直 接 民 意 的 基 礎 , 因 此 總 統 的 主 導 性
比 起 法 國 更 顯 得 強 烈 。 像 這 樣 的 憲 政 慣 例 或 傳 統 , 雖 然 也 都 影 響 著 總 統 在
面 對 是 否 選 擇 共 治 時 的 決 定 , 但 正 如 本 文 一 開 始 所 言 , 正 式 而 具 有 規 範 性
的 法 制 制 度 , 尤 其 是 憲 政 設 計 賦 予 國 會 與 總 統 的 權 限 , 仍 舊 發 揮 了 制 約 性
的 影 響 。 由 以 上 的 討 論 我 們 發 現 , 總 統 與 總 理 共 治 的 情 形 , 需 要 制 度 提 供
基 本 的 條 件 , 而 制 度 的 設 計 賦 予 總 統 不 同 程 度 的 權 力 , 以 及 國 會 不 同 程 度
的 互 動 空 間 。 除 此 之 外 , 也 影 響 共 治 的 換 軌 可 能 性 , 更 甚 者 , 制 度 因 素 更
決 定 了 共 治 出 現 的 時 機 與 可 能 。
9
當 時 法 國 總 統 Mac-Mahon 任 命 的 總 理 人 選 沒 有 得 到 眾 議 院 的 信 任 投 票 , 因 而 解 散 國 會 ,
創 下 法 國 解 散 國 會 之 首 例 。 而 改 選 結 果 是 總 統 所 屬 政 黨 大 敗 , 因 此 Mac-Mahon 遂 有 此
言 , 也 成 為 日 後 法 國 相 當 著 名 的 憲 政 案 例 ( 徐 正 戎 ,2002:111)。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
伍 、 行 政 首 長 與 國 會 : 少 數 政 府 的 制 度 空 間
三 角 關 係 的 最 後 一 邊 , 建 立 在 行 政 首 長 與 國 會 之 上 , 也 就 是 行 政 權 與
立 法 權 的 關 係 。 而 少 數 政 府 (minority government) 即 指 行 政 權 無 法 取 得
一 個 穩 定 而 多 數 的 立 法 權 而 言 。 就 三 種 憲 政 類 型 而 言 , 總 統 制 的 國 家 因 為
行 政 權 由 總 統 所 獨 自 執 行 , 而 總 統 基 於 民 選 是 向 選 民 負 責 , 並 不 是 對 國 會
負 責 。 因 此 , 即 使 總 統 所 屬 政 黨 在 國 會 無 法 取 得 多 數 , 也 因 為 總 統 不 必 對
國 會 負 責 而 出 現 分 立 政 府 , 不 至 於 出 現 少 數 政 府 的 樣 貌 。 在 內 閣 制 與 半 總
統 制 國 家 而 言 , 則 是 因 為 存 在 一 個 必 須 對 國 會 負 責 的 政 府 , 因 此 這 個 政 府
在 運 作 上 就 有 可 能 因 為 無 法 建 立 在 國 會 穩 定 的 多 數 之 上 而 形 成 少 數 政
府 。
以 制 度 面 向 觀 察 少 數 政 府 的 成 因 可 以 從 不 信 任 投 票 的 設 計 來 切 入 , 因
為 這 是 建 立 行 政 權 與 立 法 權 權 責 互 動 的 關 鍵 性 制 度 因 素 。 不 信 任 投 票 的 設
計 確 定 了 行 政 權 對 立 法 權 的 負 責 方 式 , 但 同 時 也 可 能 提 供 行 政 權 對 政 策 更
進 一 步 掌 握 的 管 道 , 因 此 是 一 種 雙 向 的 制 度 設 計 (Huber, 1996: 270)。 就
制 度 設 計 而 言 , 不 信 任 投 票 可 以 有 幾 種 模 式 存 在 , 第 一 、 政 府 在 組 閣 過 程
中 就 必 須 經 過 國 會 的 信 任 投 票 。 這 種 不 信 任 投 票 是 基 於 預 防 性 的 信 任 設
計 , 政 府 必 須 確 保 得 到 國 會 的 多 數 支 持 才 能 組 成 , 基 於 此 , 少 數 政 府 的 出
現 自 然 較 為 困 難 。 第 二 、 政 府 組 閣 時 不 一 定 需 要 國 會 的 多 數 同 意 , 但 國 會
可 以 主 動 發 起 不 信 任 案 使 其 解 散 。 這 種 制 度 下 , 由 於 政 府 組 閣 不 一 定 要 國
會 多 數 , 因 此 , 只 要 能 確 保 不 會 存 在 一 個 反 對 的 多 數 時 , 少 數 政 府 就 有 其
出 現 的 空 間 。 第 三 、 政 府 組 閣 不 必 經 過 國 會 多 數 同 意 , 而 國 會 雖 可 以 發 起
不 信 任 案 , 但 必 須 先 以 多 數 通 過 接 替 內 閣 的 新 政 府 , 也 就 是 「 建 設 性 不 信
任 投 票 」 的 設 計 。 這 種 制 度 設 計 , 提 供 少 數 政 府 更 容 易 出 現 的 制 度 空 間 ,
因 為 國 會 要 發 起 不 信 任 案 倒 閣 前 , 必 須 先 以 多 數 選 出 接 替 的 內 閣 , 等 於 提
高 了 不 信 任 案 的 門 檻 。 第 四 、 政 府 有 權 主 動 提 出 信 任 投 票 , 若 國 會 的 反 對
不 及 半 數 , 則 視 之 為 國 會 對 政 府 的 信 任 。 這 種 設 計 提 供 政 府 制 度 操 作 的 空
間 , 因 為 對 行 政 權 而 言 , 選 擇 適 當 的 法 案 和 時 機 來 要 求 信 任 投 票 , 可 以 提
高 其 通 過 信 任 投 票 的 機 率 。 因 此 , 就 制 度 面 而 言 , 不 信 任 投 票 的 設 計 已 經

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 47
提 供 行 政 權 和 立 法 權 互 動 的 多 種 可 能 性 , 而 少 數 政 府 的 出 現 也 受 到 制 度 設
計 的 影 響 而 有 不 同 的 機 率 。
討 論 少 數 政 府 的 成 因 還 可 以 透 過 對 國 會 中 政 黨 行 為 模 式 的 觀 察 , 可 以
從 兩 個 角 度 來 回 答 。 第 一 、 國 會 因 為 政 黨 過 多 、 意 識 形 態 過 於 分 散 而 無 法
形 成 一 個 穩 定 的 多 數 ; 第 二 、 雖 然 形 成 一 個 多 數 結 盟 , 但 這 個 多 數 不 願 意
或 無 法 組 閣 。 而 這 個 過 程 之 中 , 民 意 取 向 、 政 黨 的 策 略 互 動 以 及 立 法 權 、
選 舉 制 度 等 制 度 性 因 素 也 扮 演 至 為 重 要 的 因 素 (Lupia and Strom, 1995:
648)。
就 政 府 組 成 的 過 程 而 言 , 意 識 形 態 與 政 府 的 規 模 是 組 閣 者 兩 項 重 要 依
據 。 據 此 , 組 閣 者 若 能 以 單 一 政 黨 組 閣 將 視 為 最 佳 目 標 , 否 則 將 以 兩 個 目
標 來 籌 組 聯 合 內 閣 : 第 一 、 聯 合 政 府 中 的 成 員 所 橫 跨 的 意 識 形 態 距 離 越 短
越 好 ; 其 次 , 聯 合 政 府 中 的 成 員 數 目 越 少 越 好 (Martin and Stevenson, 2001:
33-50)。 因 此 , 在 政 府 組 成 的 過 程 中 , 若 組 閣 者 佔 據 意 識 形 態 的 中 央 , 則
可 以 在 左 右 兩 個 集 團 不 會 結 盟 的 基 礎 上 計 算 最 小 規 模 的 「 中 間 選 民 內
閣 」。
從 政 黨 的 角 度 出 發 ,Kaare Strom 歸 納 了 五 種 少 數 政 府 組 成 的 理 性 基
礎 : 首 先 、 一 個 「 多 數 」 的 狀 態 或 許 根 本 不 是 組 閣 時 制 度 上 所 需 要 的 充 要
條 件 ; 其 次 、 在 組 閣 過 程 中 , 政 黨 不 一 定 要 透 過 入 閣 來 取 得 對 政 策 的 影 響
力 ; 第 三 、 政 黨 計 算 其 對 於 政 策 的 影 響 力 不 一 定 是 入 閣 時 較 大 , 維 持 在 野
反 而 更 能 對 政 策 發 揮 影 響 力 ; 第 四 、 對 政 黨 領 袖 而 言 , 其 有 限 的 政 治 生 命
加 上 政 黨 長 遠 目 標 與 近 程 目 標 的 計 算 , 可 能 保 持 在 野 反 而 能 獲 得 較 大 的 效
益 ; 最 後 、 基 於 未 來 的 選 舉 考 量 , 在 野 反 而 有 更 大 的 空 間 來 獲 取 未 來 選 舉
的 成 長 (Strom, 1990: 38)。 因 此 , 國 會 中 的 政 黨 基 於 未 來 的 選 舉 以 及 政
策 實 際 的 影 響 能 力 來 計 算 , 不 願 意 加 入 組 閣 的 結 盟 有 時 是 較 為 理 性 的 行
為 。 此 外 ,Michael Laver 和 Norman Schofield 二 人 針 對 西 歐 的 組 閣 經 驗 進
行 研 究 , 並 歸 納 出 在 多 黨 體 系 下 , 政 黨 組 織 聯 合 內 閣 的 兩 種 模 式 : 職 位 取
向 (office-seeking) 與 政 策 取 向 (policy-seeking)。 針 對 這 兩 種 模 式 , 政 黨
會 計 算 加 入 內 閣 的 利 弊 得 失 , 組 閣 者 也 會 計 算 欲 組 成 之 內 閣 規 模 大 小 對 職
位 分 配 與 政 策 實 踐 的 影 響 。 基 於 此 , 雖 然 組 織 最 小 獲 勝 聯 合 內 閣 (the
minimal winning coalition) 可 以 帶 給 加 入 內 閣 的 政 黨 最 大 的 效 益 , 但 若 組

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
成 一 個 安 全 的 少 數 政 府 , 無 論 是 職 位 分 配 或 是 最 後 的 政 策 制 訂 都 將 帶 來 更
佳 的 效 益 (Laver and Schofield, 1990: 89-143)。 除 了 以 政 黨 的 理 性 抉 擇 作
為 解 釋 的 途 徑 之 外 ,Gregory M. Luebbert 也 從 社 會 的 共 識 程 度 來 觀 察 少 數 政
府 的 出 現 頻 率 。 他 發 現 , 當 社 會 的 共 識 程 度 越 高 , 少 數 政 府 出 現 的 機 率 也
越 高 , 這 是 因 為 政 府 組 成 的 正 當 性 競 爭 並 不 激 烈 , 政 黨 沒 有 加 入 政 府 組 閣
的 絕 對 需 求 。 因 此 , 當 社 會 陷 入 較 為 衝 突 的 競 爭 模 式 , 組 成 一 個 過 半 政 府
就 成 為 必 要 的 條 件 (Lubbert, 1986: 87-89)。
從 上 述 的 討 論 可 以 發 現 , 少 數 政 府 形 成 的 制 度 空 間 並 非 必 然 的 , 而 是
視 組 閣 與 國 會 中 其 他 政 黨 的 意 願 而 定 , 甚 至 社 會 的 分 歧 與 否 也 可 能 提 供 少
數 政 府 出 現 的 有 利 環 境 。 雖 然 如 此 , 即 使 促 使 少 數 政 府 出 現 的 原 因 有 很
多 , 甚 至 包 括 非 制 度 面 向 的 變 數 , 但 制 度 因 素 仍 然 具 備 少 數 政 府 出 現 的 誘
因 與 基 本 的 制 約 條 件 。 換 句 話 說 , 沒 有 制 度 的 制 約 , 有 時 即 使 其 他 非 制 度
因 素 滿 足 少 數 政 府 的 需 求 , 最 後 的 結 果 也 必 須 在 制 度 規 範 下 不 會 走 入 少 數
政 府 的 結 果 。 歐 陸 大 多 數 的 內 閣 制 國 家 , 因 為 籌 組 內 閣 勢 必 面 對 國 會 在 籌
組 時 的 同 意 權 行 使 或 是 籌 組 後 的 信 任 投 票 , 而 這 項 憲 政 權 力 除 了 時 間 略 有
規 定 外 , 也 不 會 受 到 其 他 的 限 制 。 因 此 , 基 於 對 國 會 負 責 的 態 度 , 行 政 權
與 立 法 權 來 自 於 同 一 個 多 數 而 建 立 是 內 閣 制 的 常 態 , 也 是 制 度 設 計 時 所 預
期 的 走 向 。 雖 然 實 際 運 作 會 因 為 意 識 形 態 、 政 府 規 模 、 政 黨 的 理 性 計 算 等
考 量 而 有 少 數 政 府 出 現 的 可 能 , 但 制 度 卻 提 供 可 以 結 束 少 數 政 府 的 法 規 依
據 。
相 反 的 , 若 是 在 制 度 上 限 制 了 立 法 權 對 行 政 權 的 制 約 能 力 , 或 是 限 制
了 組 閣 過 程 中 的 同 意 權 , 則 反 而 是 提 供 了 少 數 政 府 出 現 的 制 度 空 間 。 以 我
國 為 例 , 憲 法 賦 予 總 統 無 須 經 過 國 會 多 數 同 意 即 可 任 命 行 政 院 長 的 人 事
權 , 雖 然 立 法 院 對 於 政 府 具 有 不 信 任 投 票 的 倒 閣 權 力 , 但 憲 法 也 同 時 賦 予
行 政 院 長 在 被 倒 閣 的 同 時 得 以 建 請 總 統 解 散 國 會 , 因 此 , 倒 閣 與 解 散 等 於
同 時 進 行 。 再 加 上 我 國 特 殊 的 選 舉 制 度 , 使 得 立 法 院 改 選 對 立 法 委 員 而
言 , 成 本 相 當 高 , 而 當 選 與 否 又 具 有 高 度 不 確 定 性 , 在 這 個 情 況 下 , 國 會
冒 著 被 解 散 而 重 新 改 選 的 風 險 來 執 行 倒 閣 權 力 是 有 困 難 的 , 這 也 等 於 提 高
了 制 度 上 立 法 權 對 行 政 權 的 制 約 能 力 , 提 供 了 少 數 政 府 更 有 利 的 生 存 空
間 。

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 49
陸 、 結 論 : 台 灣 的 府 院 會 三 角 關 係
對 於 政 治 制 度 的 討 論 , 雖 然 不 能 視 其 為 建 立 或 是 穩 定 民 主 的 萬 靈 丹 ,
但 由 於 制 度 的 設 計 能 夠 處 理 社 會 分 歧 與 衝 突 , 更 具 有 影 響 民 主 外 貌 的 能
力 , 因 此 在 分 歧 與 衝 突 的 社 會 中 , 制 度 設 計 更 加 凸 顯 對 政 治 運 作 的 影 響 力
(Belmont et al., 2002: 3)。 憲 政 的 發 展 在 當 代 也 成 為 新 興 國 家 的 核 心 議 題 ,
因 為 無 論 是 民 主 轉 型 或 是 新 興 國 家 , 憲 政 選 擇 都 是 國 家 發 展 的 必 經 之 路 。
如 果 說 十 九 世 紀 是 基 督 教 傳 教 的 世 紀 , 那 麼 二 十 一 世 紀 便 成 為 鼓 吹 憲 政 的
世 紀 (Horowitz, 2002: 16)。 基 於 以 憲 政 主 義 為 核 心 , 本 文 將 問 題 集 中 在 憲
政 制 度 中 對 於 總 統 制 、 內 閣 制 與 半 總 統 制 的 憲 政 分 類 。 以 總 統 、 行 政 首 長
以 及 國 會 這 三 個 憲 政 角 色 為 核 心 , 討 論 憲 政 運 作 的 互 動 邏 輯 以 及 三 者 之 間
出 現 非 常 態 運 作 的 各 種 情 形 。 以 總 統 制 而 言 , 基 於 立 法 權 與 行 政 權 的 二 元
化 , 分 立 政 府 是 總 統 與 國 會 多 數 分 屬 不 同 政 黨 時 所 形 成 的 運 作 邏 輯 ; 以 內
閣 制 而 言 , 基 於 行 政 權 與 立 法 權 的 融 合 , 當 立 法 權 無 法 塑 造 一 個 穩 定 多 數
來 支 撐 行 政 權 時 , 少 數 政 府 成 為 憲 政 運 作 的 軌 跡 ; 以 半 總 統 制 而 言 , 由 於
行 政 權 在 憲 政 角 色 上 一 分 為 二 , 因 此 三 者 的 互 動 使 少 數 政 府 與 分 立 政 府 都
具 有 發 生 的 可 能 性 , 更 因 為 行 政 權 的 兩 元 化 , 而 致 使 共 治 的 類 型 也 得 以 出
現 。 關 於 三 種 憲 政 體 制 其 種 要 的 權 力 元 素 、 憲 政 危 機 的 條 件 及 運 作 特 徵 ,
請 參 見 表 4。
由 於 半 總 統 制 存 在 兩 個 民 意 基 礎 、 三 個 有 意 義 的 憲 政 角 色 , 因 此 在 半
總 統 制 下 的 分 立 政 府 與 少 數 政 府 仍 然 有 相 當 細 微 的 差 別 。 在 運 作 上 , 分 立
政 府 是 指 總 統 與 總 理 一 致 , 但 與 國 會 多 數 不 一 致 , 當 總 統 具 有 絕 對 多 數 的
民 意 基 礎 時 , 滿 足 了 「 分 立 政 府 」 的 概 念 , 而 當 總 統 沒 有 絕 對 多 數 的 民 意
基 礎 時 , 若 所 任 命 的 總 理 也 無 法 在 國 會 中 取 得 多 數 支 持 , 則 同 時 滿 足 「 少
數 政 府 」 的 概 念 。 換 言 之 , 若 總 統 不 具 有 絕 對 多 數 民 意 , 且 任 命 與 其 同 黨 ,
也 沒 有 國 會 多 數 支 持 的 總 理 時 , 其 「 少 數 政 府 」 的 意 涵 更 強 於 一 個 絕 對 多
數 民 意 的 總 統 。

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
表 4
總 統 制 、 內 閣 制 與 半 總 統 制 的 比 較
憲 政 類 型 主 要 權 力 元 素 憲 政 危 機 發 生 條 件 運 作 特 徵
總 統 制 總 統 、 國 會 總 統 與 國 會 兩 元 分 立 政 府
內 閣 制 國 會 、 總 理 總 理 無 法 得 到 國 會 多 數 支 持 少 數 政 府
總 統 總 統 、 總 理 與 國 會 兩 元
分 立 政 府
半 總 統 制 國 會 總 理 無 法 得 到 國 會 多 數 支 持 少 數 政 府
總 理 總 統 與 總 理 兩 元 共 治
資 料 來 源 : 作 者 整 理 。
檢 視 台 灣 在 一 九 九 七 憲 改 之 後 的 憲 政 運 作 , 可 以 發 現 , 制 度 因 素 對 於
憲 政 運 作 的 結 果 , 其 影 響 即 使 不 是 直 接 , 也 是 相 當 重 要 的 中 介 變 數 。 檢 視
制 度 對 於 台 灣 憲 政 運 作 的 影 響 , 可 以 從 兩 個 角 度 著 手 , 其 一 是 選 舉 制 度 ,
其 二 是 憲 政 制 度 。 對 於 選 舉 制 度 而 言 , 國 會 採 行 單 記 不 可 讓 渡 的 複 數 選 區
制 度 , 造 成 不 健 全 的 政 黨 政 治 已 經 有 許 多 文 獻 做 過 討 論 , 而 多 黨 體 系 的 形
成 也 成 為 影 響 憲 政 運 作 的 關 鍵 變 數 。 以 二 ○○○ 年 為 界 , 台 灣 的 政 黨 體 系
出 現 顯 著 的 變 化 。 一 九 九 七 年 憲 改 之 後 到 二 ○○○ 年 總 統 大 選 之 間 , 台 灣
的 政 黨 體 系 是 以 國 民 黨 、 民 進 黨 兩 大 政 黨 為 主 , 其 中 國 民 黨 在 二 ○○ 一 年
以 前 , 更 掌 握 了 立 法 院 54.7% 的 過 半 席 次 。 二 ○○○ 年 總 統 大 選 出 現 的 新
政 黨 「 親 民 黨 」 以 及 「 台 灣 團 結 聯 盟 」 改 變 了 台 灣 的 政 黨 體 系 。 由 於 親 民
黨 以 及 台 聯 的 出 現 , 並 且 分 別 在 二 ○○ 一 年 取 得 國 會 20.4% 以 及 5.8% 的
席 次 比 率 , 10 使 得 台 灣 立 法 院 的 有 效 政 黨 數 從 一 九 九 八 年 的 2.49 變 成 二 ○
○ 一 年 的 3.48。 儘 管 二 ○○ 四 年 這 兩 個 政 黨 都 略 微 萎 縮 , 席 次 仍 有 15.11
以 及 5.33, 而 整 體 的 有 效 政 黨 數 則 成 為 3.26, 這 個 變 化 使 得 台 灣 的 政 黨 政
治 步 入 多 黨 競 爭 的 結 構 , 雖 然 在 整 體 上 仍 以 所 謂 「 泛 藍 」、「 泛 綠 」 為 競
爭 主 軸 , 但 國 會 裡 的 政 黨 競 爭 與 運 作 卻 使 得 多 黨 體 系 儼 然 成 型 , 而 且 二 ○
○ 一 年 、 二 ○○ 四 年 兩 屆 的 國 會 選 舉 更 使 得 立 法 院 裡 沒 有 任 何 一 個 政 黨 取
10
親 民 黨 的 成 立 , 使 得 國 會 在 2001 年 的 結 構 上 出 現 任 一 政 黨 均 不 過 半 的 情 況 , 而 親 民 黨
的 席 次 也 扮 演 過 半 的 關 鍵 角 色 , 因 為 無 論 是 國 民 黨 加 親 民 黨 或 是 民 進 黨 加 親 民 黨 都 可 以
過 半 。

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 51
得 過 半 席 次 的 結 果 。 國 會 裡 多 黨 政 治 的 結 構 使 得 國 會 要 形 成 一 個 穩 定 的 多
數 聯 盟 增 加 變 數 , 而 國 會 的 多 黨 結 構 雖 然 提 高 少 數 政 府 存 活 的 機 率 , 但 也
造 成 國 會 內 部 的 分 散 , 而 使 憲 政 運 作 存 在 不 穩 定 的 因 素 。 關 於 台 灣 立 法 院
從 一 九 九 八 至 二 ○○ 四 年 的 選 舉 結 果 相 關 資 料 , 請 參 見 表 5。
表 5
台 灣 立 法 院 一 九 九 八 、 二 ◦◦ 一 、 二 ◦◦ 四 年 的 選 舉 結 果
年 代
政 黨 席 次
1998 年 2001 年 2004 年
席 次 比
(%)
席
次
席 次 比
(%)
席
次
席 次 比
(%)
國 民 黨 123 54.67 68 30.22 79 35.11
民 進 黨 70 31.11 87 38.67 89 39.56
親 民 黨 * * 46 20.44 34 15.11
台 灣 團 結 聯 盟 * * 13 5.78 12 5.33
新 黨 11 4.89 1 0.44 1 0.44
民 主 聯 盟 4 1.78 * * * *
非 政 府 聯 盟 3 1.33 * * * *
新 國 家 連 線 1 0.44 * * * *
台 灣 吾 黨 * * 1 0.44 * *
無 黨 聯 盟 * * * * 6 2.67
無 黨 籍 及 其 他 13 5.78 9 4.00 4 1.78
11
有 效 政 黨 數
2.488 3.477 3.263
小 計 225 100 225 100 225 100
資 料 來 源 :1998 與 2001 年 的 部 分 整 理 自 國 立 政 治 大 學 選 舉 研 究 中 心 網 :
http://www2.nccu.edu.tw/~s00/;2004 年 的 資 料 整 理 自 中 選 會 第 六
屆 立 委 選 舉 網 站 :http://legislator2004.nat.gov.tw/。
選 舉 制 度 除 了 造 成 多 黨 體 制 以 及 政 黨 效 能 不 彰 的 影 響 之 外 , 國 會 與 總
統 的 選 舉 週 期 採 分 開 的 非 共 時 選 舉 (non-concurrent elections) 也 容 易 致 使
11
所 謂 的 有 效 政 黨 數 是 依 據 Markku Laakso 和 Rein Taagepera 的 計 算 方 式 , 亦 即 各 政 黨 席
次 佔 有 率 平 方 和 分 之 一 。

52
制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
分 立 政 府 得 以 出 現 ( 林 佳 龍 ,2000:196)。 因 此 , 就 選 舉 制 度 而 言 , 對
於 憲 政 運 作 最 大 的 影 響 在 於 選 舉 制 度 對 政 黨 體 系 的 機 械 式 因 果 關 係 , 透 過
對 政 黨 體 系 的 形 塑 進 而 影 響 憲 政 運 作 是 選 舉 制 度 作 為 中 介 變 數 的 關 鍵 所
在 。
其 次 , 就 憲 政 設 計 而 言 , 制 度 的 因 素 不 但 影 響 著 分 立 政 府 、 少 數 政 府
或 是 共 治 的 出 現 , 不 同 的 制 度 設 計 也 進 一 步 造 成 分 立 政 府 、 少 數 政 府 或 是
共 治 的 運 作 環 境 。 我 國 現 行 的 憲 政 體 制 , 就 提 供 了 分 立 政 府 、 少 數 政 府 與
共 治 這 三 種 憲 政 問 題 同 時 出 現 的 可 能 性 。 自 一 九 九 七 年 修 憲 以 來 , 歷 經 了
三 任 總 統 、 五 任 行 政 院 長 以 及 三 屆 國 會 , 雖 然 還 沒 有 出 現 解 散 國 會 、 有 效
的 不 信 任 案 投 票 等 實 行 , 但 運 作 上 卻 已 經 出 現 了 類 似 共 治 以 及 少 數 政 府 、
分 立 政 府 的 經 驗 。 首 先 , 這 套 憲 政 架 構 提 供 分 立 政 府 下 少 數 政 府 存 活 的 空
間 。 從 以 上 憲 法 增 修 條 文 的 規 定 可 以 得 知 , 總 統 任 命 行 政 院 院 長 不 需 要 經
過 立 法 院 的 同 意 , 而 立 法 院 對 行 政 院 院 長 的 不 信 任 投 票 也 將 導 致 總 統 解 散
國 會 的 後 續 效 應 。 因 此 , 總 統 在 任 命 行 政 院 院 長 時 , 不 用 受 限 於 立 法 院 的
政 黨 席 次 比 例 , 而 在 任 命 少 數 政 府 後 , 立 法 院 亦 不 至 於 貿 然 行 使 倒 閣 權 力 。
當 總 統 面 對 有 限 的 組 閣 選 項 , 而 追 求 的 效 用 ( 控 制 內 閣 與 極 大 化 國 會 支 持 )
彼 此 具 有 替 換 關 係 時 ( 吳 玉 山 ,2002b:28), 無 論 這 個 政 黨 在 國 會 是 否 具
有 多 數 的 席 次 , 由 總 統 所 屬 政 黨 單 一 組 閣 是 總 統 最 希 望 的 選 項 。 陳 水 扁 總
統 於 二 ○○○ 年 五 月 二 十 號 上 任 之 後 任 命 唐 飛 組 閣 , 以 及 二 ○○○ 年 十 月
六 日 任 命 張 俊 雄 組 閣 , 二 ○○ 二 年 二 月 一 日 任 命 游 錫 堃 組 閣 , 都 是 在 這 些
制 度 基 礎 下 組 成 的 少 數 政 府 結 構 。
其 次 , 在 一 九 九 七 年 憲 改 之 後 , 賦 予 了 總 統 一 定 程 度 的 憲 政 權 力 , 加
上 從 一 九 九 六 年 開 始 的 民 選 基 礎 , 使 得 行 政 權 也 獲 得 了 獨 自 的 民 意 正 當
性 , 滿 足 了 分 立 政 府 的 基 本 制 度 條 件 。 雖 然 一 九 九 七 的 憲 改 仍 然 保 留 行 政
院 對 立 法 院 負 責 的 精 神 , 但 特 殊 的 制 度 設 計 卻 也 造 成 總 統 在 選 擇 行 政 院 長
時 具 有 相 當 大 的 彈 性 。 二 ○○○ 年 陳 張 體 制 的 組 成 , 面 對 國 會 中 在 野 的 國
民 黨 單 一 政 黨 過 半 , 在 國 民 黨 沒 有 使 用 不 信 任 案 投 票 的 情 況 下 , 分 立 政 府
的 情 形 特 別 顯 著 。 雖 然 在 二 ○○ 一 年 立 委 選 舉 之 後 , 民 進 黨 成 為 國 會 中 的
最 大 政 黨 , 但 由 於 仍 未 過 半 , 加 上 國 親 過 半 的 結 盟 態 勢 相 當 穩 固 , 也 使 得
後 來 的 陳 游 體 制 亦 具 有 分 立 政 府 的 特 徵 。

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 53
最 後 , 共 治 的 制 度 條 件 , 在 一 九 九 七 年 以 後 的 憲 政 條 件 也 同 樣 具 備 。
最 主 要 者 在 於 一 九 九 七 年 的 憲 改 將 行 政 權 作 了 切 割 , 總 統 在 民 選 的 基 礎 下
具 有 一 定 程 度 的 憲 政 權 力 , 特 別 是 對 於 行 政 院 長 擁 有 的 絕 對 任 命 權 方 面 。
若 再 加 上 一 九 九 一 年 修 憲 時 所 賦 予 的 召 開 國 家 安 全 會 議 、 宣 布 緊 急 命 令 等
權 力 , 總 統 確 實 可 以 視 為 是 行 政 權 上 重 要 的 憲 政 角 色 。 此 外 , 同 時 也 存 在
一 個 憲 法 上 所 謂 最 高 行 政 單 位 的 行 政 院 , 由 行 政 院 長 領 導 , 負 責 政 策 的 制
定 與 執 行 。 這 樣 的 制 度 基 礎 , 提 供 了 共 治 出 現 的 可 能 空 間 。 二 ○○○ 年 陳
總 統 上 任 後 所 任 命 的 第 一 任 行 政 院 長 唐 飛 , 雖 然 號 稱 組 織 「 全 民 政 府 」,
但 其 國 民 黨 籍 的 背 景 , 加 上 內 閣 組 成 時 與 陳 總 統 在 人 事 安 排 過 程 中 的 互
動 , 也 略 微 具 有 共 治 的 色 彩 。 12 少 數 政 府 、 分 立 政 府 以 及 共 治 的 出 現 雖 不
至 於 立 即 出 現 憲 政 危 機 , 但 由 於 行 政 院 沒 有 國 會 多 數 的 支 持 , 使 得 行 政 與
立 法 兩 個 體 系 容 易 流 於 對 立 的 僵 局 , 加 上 國 會 不 願 貿 然 倒 閣 、 總 統 也 無 由
解 散 國 會 的 情 形 下 , 雖 然 少 數 政 府 不 會 倒 台 , 卻 也 不 易 運 作 。
據 此 可 知 , 儘 管 一 九 九 七 修 憲 至 今 , 同 樣 的 憲 法 卻 因 為 府 、 院 、 會 的
各 種 複 雜 關 係 與 結 構 而 有 許 多 不 同 的 運 作 樣 貌 。 一 方 面 由 總 統 與 行 政 院 長
的 互 動 關 係 可 以 決 定 行 政 權 是 否 二 元 化 , 另 一 方 面 可 以 再 觀 察 政 府 與 國 會
的 互 動 , 決 定 是 否 呈 現 行 政 與 國 會 的 二 元 。 除 此 之 外 , 國 會 中 有 無 單 一 政
黨 過 半 也 是 決 定 憲 政 運 作 的 一 個 變 項 。 關 於 這 個 部 分 在 台 灣 的 各 種 樣 貌 ,
請 參 見 表 6。
對 於 制 度 的 研 究 , 制 度 抉 擇 (institutional choice )、 憲 政 體 制
(constitutional order)、 制 度 影 響 (institutional impact) 分 別 扮 演 上 游 、
中 游 、 下 游 的 研 究 區 塊 , 制 度 抉 擇 是 制 度 形 成 的 原 因 、 憲 政 體 制 是 制 度 的
定 義 與 描 述 、 制 度 影 響 則 是 討 論 各 種 制 度 與 運 作 的 現 實 面 作 因 果 的 解 釋
( 吳 玉 山 ,2000:51-52)。 本 文 以 制 度 為 關 切 的 核 心 , 先 透 過 對 總 統 制 、
內 閣 制 以 及 半 總 統 制 在 制 度 設 計 上 的 不 同 作 了 行 政 權 與 立 法 權 的 互 動 比
較 , 進 而 關 注 行 政 與 立 法 在 不 同 的 憲 政 設 計 下 的 互 動 邏 輯 , 可 以 定 義 為 行
政 權 與 立 法 權 的 討 論 中 , 以 制 度 研 究 切 入 的 中 下 游 討 論 。 就 總 統 制 而 言 ,
12
雖 然 唐 飛 院 長 是 國 民 黨 籍 , 但 基 於 唐 飛 是 以 個 人 身 份 加 入 , 而 立 法 院 國 民 黨 團 也 並 未 予
以 多 數 的 奧 援 , 因 此 充 其 量 僅 能 說 略 有 共 治 色 彩 。

54
制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
行 政 權 與 立 法 權 的 互 動 反 映 在 分 別 具 有 民 意 基 礎 的 總 統 與 國 會 這 兩 個 角 色
之 上 , 而 分 立 政 府 在 總 統 制 的 制 度 制 約 下 成 為 行 政 與 立 法 互 動 特 徵 上 的 可
能 。 內 閣 制 而 言 , 由 於 政 府 組 成 來 自 於 國 會 , 因 此 行 政 權 與 立 法 權 的 互 動
緊 密 結 合 , 少 數 政 府 的 出 現 成 為 內 閣 制 之 下 的 運 作 可 能 , 而 少 數 政 府 的 出
現 與 存 續 , 更 受 到 制 度 的 制 約 而 有 不 同 的 樣 貌 。 對 於 半 總 統 制 而 言 , 最 大
的 特 徵 在 於 行 政 權 的 二 元 化 , 這 使 得 共 治 成 為 特 有 的 憲 政 運 作 現 象 , 而 兩
個 行 政 權 的 互 動 方 式 受 到 制 度 的 制 約 , 也 影 響 共 治 的 出 現 時 機 或 換 軌 的 空
間 。 此 外 , 半 總 統 制 結 合 總 統 制 與 內 閣 制 各 一 部 份 的 制 度 設 計 , 也 使 得 分
立 政 府 、 少 數 政 府 同 時 成 為 半 總 統 制 之 下 行 政 與 立 法 互 動 的 可 能 結 果 。
表 6
我 國 總 統 、 行 政 院 長 、 國 會 結 構 的 政 黨 關 係 (1997~2005)
時 間 總 統 ( 黨 籍 )
行 政 院 長
( 政 府 型 態 )
13
國 會 運 作 狀 況
97~2000/05
蕭 萬 長 ( 國 )
李 登 輝 ( 國 )
多 數 政 府
2000/05~2000/10
唐 飛 ( 國 )
陳 水 扁 ( 民 )
共 治 政 府
2000/10~2001/12
張 俊 雄 ( 民 )
陳 水 扁 ( 民 )
少 數 、 分 立 政 府
2001/12~2002/02
張 俊 雄 ( 民 )
陳 水 扁 ( 民 )
少 數 、 分 立 政 府
2002/02~2004/05
游 錫 堃 ( 民 )
陳 水 扁 ( 民 )
少 數 、 分 立 政 府
游 錫 堃 ( 民 )
2004/05~2005/1/24 陳 水 扁 ( 民 )
少 數 、 分 立 政 府
國 民 黨
絕 對 多 數
國 民 黨
絕 對 多 數
國 民 黨
絕 對 多 數
國 親 結 盟
國 親 結 盟
國 親 結 盟
權 力 集 中
行 政 與 國 會 兩 元
行 政 與 國 會 兩 元
行 政 與 國 會 兩 元
國 會 分 散
行 政 與 國 會 兩 元
國 會 分 散
行 政 與 國 會 兩 元
國 會 分 散
資 料 來 源 : 作 者 整 理 。
13
對 於 「 權 力 集 中 」、「 行 政 與 國 會 兩 元 」、「 行 政 兩 元 」 以 及 「 國 會 分 散 」 的 概 念 界 定 ,
請 參 閱 沈 有 忠 (2004:106-112)。 其 中 所 謂 的 國 會 分 散 , 純 粹 是 指 國 會 中 不 存 在 單 一
政 黨 取 得 過 半 席 次 的 情 況 而 言 。

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 55
總 之 , 對 於 憲 政 運 作 而 言 , 制 度 或 許 不 像 政 黨 或 是 政 治 人 物 一 樣 扮 演
主 要 的 行 動 者 角 色 , 但 制 度 卻 是 提 供 行 動 者 之 間 據 以 行 動 的 法 源 依 據 。 在
制 度 的 制 約 下 , 憲 政 運 作 出 現 特 殊 的 特 徵 , 也 出 現 相 互 比 較 的 空 間 , 在 這
個 過 程 中 , 制 度 都 是 扮 演 關 鍵 的 中 介 變 數 。 台 灣 自 一 九 九 七 年 以 來 的 憲 政
運 作 , 就 是 從 制 度 中 得 到 了 特 殊 的 運 作 經 驗 , 也 凸 顯 了 制 度 是 憲 政 運 作 基
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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
Relationship between the Executive and the
Legislative under the Condition of Institutions:
A Case Study of Taiwan’s Constitutional
Framework after 1997
Yu-chung Shen *
Abstract
Generally speaking, the most common classification of constitutions is to
divide them into three types: Presidentialism, Parliamentarism, and Semi-
Presidentialism. In Presidentialism, when the president and the parliament are
dominated by different parties, the constitution is operated by a divided government.
In Parliamentarism, when the premier and his cabinet are not supported by the
majority in the parliament, the constitution is operated by a minority government.
Semi-Presidentialism is a mixed type of Presidentialism and Parliamentarism.
Therefore, such a mixture may lead to a divided government. At the same time, a
minority government also becomes possible. Moreover, the cohabitation will appear
when the president and the premier are from different parties. This essay also
discusses the possibility that Taiwan’s constitution might work concurrently with
the divided government, the minority government and the cohabitation.
Key words: Semi-Presidentialism; divided government; minority government;
cohabitation.
* Yu-chung Shen, Ph. D. Program Student in Department of Political Science, National Taiwan
University.