制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
立 法 團 體 成 員 不 能 延 攬 成 為 官 僚 , 反 之 亦 然 ; 姏 總 統 組 織 政 府 , 責 任 專 一 ,
並 非 像 內 閣 制 合 議 制 度 ; 姎 總 統 代 表 的 行 政 權 力 向 憲 法 負 責 ; 妲 總 統 沒 有
權 力 解 散 或 打 壓 議 會 ; 姌 在 權 力 制 衡 的 原 則 下 , 議 會 不 是 如 內 閣 制 般 有 議
會 至 上 的 傳 統 , 而 是 行 政 、 立 法 、 司 法 分 別 獨 立 制 衡 的 ; 姁 總 統 直 接 由 人
民 選 出 , 也 直 接 對 人 民 負 責 (Verney, 1992: 40-47)。 依 據 這 十 個 標 準 , 總
統 制 國 家 的 政 治 系 統 沒 有 單 一 的 焦 點 , 在 權 力 制 衡 的 原 則 下 , 立 法 機 關 不
是 主 導 憲 政 運 作 的 唯 一 機 構 。 對 於 總 統 制 , 固 然 還 有 其 他 學 者 做 出 各 種 的
定 義 , 但 從 行 政 權 與 立 法 權 的 角 度 來 看 , 總 統 制 必 然 滿 足 以 下 的 要 求 : 坽
民 選 而 具 有 實 權 的 總 統 是 行 政 權 的 最 高 首 長 ; 夌 由 民 意 選 舉 產 生 的 國 會 作
為 憲 政 架 構 中 的 立 法 權 執 行 者 ; 奅 基 於 制 衡 的 邏 輯 , 總 統 領 導 的 行 政 部 門
與 國 會 代 表 的 立 法 部 門 彼 此 都 直 接 對 民 意 負 責 , 特 別 是 組 成 與 解 散 的 過 程
中 不 具 有 彼 此 的 權 責 關 係 。
內 閣 制 的 特 徵 可 以 從 相 對 於 總 統 制 的 角 度 來 理 解 。 相 較 於 總 統 制 的 國
會 與 政 府 分 權 原 則 , 議 會 內 閣 制 則 是 以 國 會 為 基 礎 共 享 行 政 與 立 法 的 權
力 , 成 為 國 家 主 權 行 使 的 中 心 (Sartori, 1997: 101)。A. Stepan and C. Skach
兩 人 則 認 為 內 閣 制 需 要 兩 個 條 件 : 坽 行 政 權 必 須 得 到 國 會 多 數 的 支 持 , 而
且 可 以 依 不 信 任 投 票 而 去 職 ; 夌 行 政 權 有 能 力 解 散 國 會 並 提 請 重 選
(1993:3)。Verney 也 提 出 了 相 對 於 總 統 制 的 十 項 特 徵 : 坽 立 法 團 體 強 化 ,
政 治 權 力 由 傳 統 君 權 過 渡 到 由 國 會 所 主 導 , 同 時 國 會 對 行 政 權 也 具 有 強 大
的 監 督 能 力 ; 夌 行 政 體 系 的 二 元 化 , 一 個 是 具 有 實 際 行 政 權 力 的 政 府 首 長
( 總 理 、 首 相 ), 一 個 是 傳 統 的 君 王 , 通 常 只 具 有 象 徵 意 義 , 也 就 是 虛 位
元 首 ; 奅 憲 政 體 系 發 展 朝 向 君 主 立 憲 , 而 實 際 上 的 行 政 首 長 由 君 主 依 選 舉
結 果 任 命 之 ; 妵 行 政 首 長 由 君 主 任 命 後 , 其 餘 政 府 各 部 首 長 由 行 政 首 長 任
命 之 ; 妺 內 閣 由 各 部 首 長 組 成 , 責 任 方 面 整 個 內 閣 是 一 個 集 合 體 ; 姏 內 閣
成 員 通 常 也 是 國 會 成 員 ; 姎 政 府 負 責 對 象 是 國 會 , 國 會 以 支 持 與 否 來 決 定
政 府 存 留 ; 妲 行 政 首 長 依 需 要 可 建 議 元 首 解 散 國 會 , 而 元 首 不 能 拒 絕 ; 姌
國 會 至 上 的 原 則 , 也 就 是 由 國 會 決 定 政 治 大 方 針 ; 姁 政 府 ( 內 閣 ) 全 體 對
選 舉 負 責 , 而 且 是 集 體 負 責 (1992:32-38)。 因 此 , 在 內 閣 制 之 下 , 憲
政 運 作 的 焦 點 只 有 一 個 , 而 民 意 的 基 礎 也 是 一 元 的 , 就 是 國 會 。 相 同 的 ,
基 於 行 政 權 與 立 法 權 的 互 動 角 度 來 看 , 內 閣 制 亦 可 以 歸 納 出 共 有 的 特 徵 :