制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 29
的 可 能 , 更 有 其 憲 政 運 作 上 獨 特 的 共 治 空 間 , 而 這 些 概 念 都 是 強 調 行 政 與
立 法 互 動 上 不 同 的 軌 跡 。
在 進 入 實 質 的 討 論 以 前 , 有 必 要 對 於 制 度 的 概 念 做 一 界 定 , 以 避 免 討
論 過 程 中 對 自 變 項 理 解 的 誤 差 。 對 於 制 度 論 學 者 而 言 , 將 制 度 帶 回 研 究 議
題 中 的 自 變 數 是 極 為 常 見 的 研 究 途 徑 , 儘 管 新 制 度 論 中 對 於 制 度 的 概 念 因
不 同 研 究 而 有 不 同 定 義 , 但 共 同 的 特 徵 均 在 於 視 制 度 為 制 約 行 動 者 的 關 鍵
變 數 。 正 如 Douglass North 所 言 , 制 度 是 社 會 裡 的 賽 局 規 則 , 制 約 著 人 與 人
之 間 互 動 的 模 式 。 而 這 樣 的 一 套 規 則 包 含 了 正 式 而 具 有 規 範 性 的 , 也 包 含
了 非 正 式 而 可 能 僅 是 誘 發 性 的 的 變 數 (1990:3-4)。 然 而 , 制 度 究 竟 如
何 制 約 行 動 者 的 行 為 則 依 據 對 不 同 制 度 的 定 義 有 不 同 的 見 解 。 廣 義 的 制 度
論 者 認 為 文 化 、 社 會 傳 統 、 網 絡 等 因 素 是 影 響 行 動 者 的 潛 在 因 素 , 可 以 稱
其 為 「 廣 義 的 社 會 網 絡 制 度 」; 狹 義 的 制 度 論 者 則 強 調 法 制 層 面 的 規 範 性
影 響 , 可 以 稱 其 為 「 狹 義 的 法 制 制 度 」。 舉 例 而 言 , 前 者 如 憲 政 慣 例 、 文
化 傳 統 、 社 會 習 俗 等 , 而 後 者 如 選 舉 制 度 、 憲 法 條 文 、 國 家 體 制 等 (Wilson,
2002: 191)。 這 些 變 數 固 然 是 實 質 影 響 行 動 者 行 動 考 量 的 變 項 , 但 由 於 影
響 的 強 度 與 方 式 有 所 不 同 , 因 此 在 進 行 討 論 時 必 須 有 所 區 分 。 在 此 出 現 了
分 析 途 徑 適 用 性 與 變 數 操 作 性 的 兩 難 。 如 果 對 制 度 選 擇 了 廣 義 的 定 義 , 雖
然 解 釋 範 圍 變 得 很 廣 , 但 也 減 弱 了 變 數 之 間 因 果 關 係 的 明 確 , 甚 至 減 弱 了
變 數 的 操 作 性 ; 如 果 對 制 度 選 擇 了 狹 義 的 定 義 , 雖 然 在 因 果 關 係 上 顯 得 更
為 明 確 , 但 解 釋 的 範 圍 也 將 受 限 很 多 ( 吳 玉 山 ,2001b:7)。 在 這 樣 的 選
擇 過 程 中 , 並 不 存 在 價 值 的 規 範 , 彼 此 的 選 擇 各 自 具 有 其 貢 獻 , 只 要 定 義
明 確 , 適 用 性 提 醒 清 楚 , 彼 此 之 間 仍 舊 具 有 高 度 的 對 話 空 間 。 據 此 , 本 文
也 必 須 在 首 節 即 清 楚 說 明 本 文 所 謂 的 制 度 , 係 指 具 有 規 範 性 、 正 式 而 直 接
影 響 的 體 制 因 素 而 言 , 亦 即 狹 義 的 法 制 制 度 。 而 不 具 有 強 制 規 範 效 果 、 間
接 影 響 的 非 正 式 制 度 , 也 就 是 廣 義 的 社 會 網 絡 制 度 , 則 並 非 本 文 所 要 處 理
的 變 數 。 除 此 之 外 , 本 文 將 制 度 作 為 自 變 項 , 為 切 割 研 究 議 程 與 釐 清 影 響
順 序 之 所 需 。 換 言 之 , 雖 然 本 文 認 為 狹 義 的 法 制 制 度 是 制 約 行 政 與 立 法 關
係 的 自 變 項 , 但 並 不 表 示 只 有 這 種 制 度 能 夠 發 揮 影 響 。 基 於 前 文 對 制 度 的
定 義 , 本 文 認 為 , 狹 義 的 法 制 制 度 因 為 具 有 強 制 而 正 式 的 規 範 能 力 , 因 此
是 諸 多 憲 政 特 性 出 現 的 必 要 條 件 , 但 絕 對 不 表 示 具 備 這 些 制 度 條 件 , 憲 政