制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 39
分 立 政 府 的 出 現 , 對 憲 政 運 作 中 的 責 任 政 治 原 則 製 造 了 曖 昧 不 明 而 又
相 互 衝 突 的 制 度 空 間 , 這 樣 的 憲 政 運 作 , 一 方 面 代 表 的 是 立 法 與 行 政 的 僵
局 , 一 方 面 也 是 政 策 責 任 歸 屬 的 辯 論 , 甚 至 被 視 為 是 總 統 制 的 缺 點
(Nicholson et al., 2002: 701-720;Jones, 1995: 29-30;Rieselbach, 1996: 112-
113)。 除 此 之 外 , 由 於 分 立 政 府 代 表 的 是 行 政 權 無 法 獲 得 立 法 權 一 個 穩 定
的 多 數 支 持 , 因 此 衍 生 的 問 題 也 包 括 行 政 部 門 提 案 在 國 會 通 過 的 效 能 , 或
是 預 算 的 審 查 與 刪 減 面 臨 較 大 的 困 難 ( 黃 秀 端 ,2003:39-40; 盛 杏 湲 ,2003:
90)。 因 此 , 分 立 政 府 可 以 理 解 為 憲 政 架 構 中 行 政 權 與 立 法 權 之 間 的 互 動
關 係 出 現 問 題 所 致 。 之 所 以 會 出 現 問 題 , 制 度 必 須 提 供 兩 項 權 力 彼 此 分 立
而 治 的 空 間 , 同 時 在 選 制 或 選 舉 時 程 等 的 制 度 設 計 下 , 也 是 分 立 政 府 出 現
的 誘 因 。 而 這 樣 互 動 關 係 的 邏 輯 , 無 論 是 總 統 制 或 是 半 總 統 制 , 立 法 權 自
然 是 以 國 會 為 行 動 者 , 在 行 政 權 上 則 是 以 總 統 作 為 主 要 的 行 動 者 , 因 為 即
使 是 半 總 統 制 國 家 , 行 政 首 長 仍 必 須 以 取 得 國 會 信 任 的 方 式 向 國 會 負 責 ,
因 此 能 夠 依 循 制 度 分 立 而 治 的 是 總 統 這 個 角 色 。
肆 、 總 統 與 行 政 首 長 : 共 治 的 制 度 空 間
共 治 的 概 念 是 從 法 國 政 治 運 作 而 得 來 , 主 要 的 運 作 特 徵 即 在 於 行 政 權
本 身 的 分 散 。Horst H. Bahro 認 為 , 半 總 統 制 的 設 計 是 基 於 避 免 遭 遇 立 法 與
行 政 的 憲 政 僵 局 , 因 此 憲 法 賦 予 總 統 相 當 程 度 的 權 力 , 但 也 應 同 時 以 分 權
的 原 則 設 計 出 相 對 自 主 的 內 閣 來 避 免 獨 裁 的 發 生 (Bahro, 1999: 1-37)。 因
此 , 半 總 統 制 最 主 要 的 特 徵 即 在 於 行 政 權 力 的 二 元 化 , 也 因 為 如 此 才 會 出
現 憲 政 上 共 治 的 現 象 。 以 三 種 憲 政 類 型 來 看 , 內 閣 制 不 但 在 憲 政 上 的 行 政
單 位 保 持 單 一 , 就 連 行 政 和 立 法 兩 權 , 也 是 基 於 融 合 為 一 的 原 則 , 因 此 共
治 的 情 形 並 沒 有 出 現 的 制 度 空 間 。 至 於 總 統 制 , 即 使 行 政 和 立 法 是 基 於 制
衡 原 則 而 獨 自 擁 有 民 意 基 礎 , 但 行 政 權 基 本 上 也 是 由 總 統 這 個 憲 政 單 位 享
有 , 因 此 也 不 會 出 現 行 政 權 二 元 化 的 共 治 現 象 。 半 總 統 制 在 憲 政 設 計 的 原
則 上 , 是 把 行 政 權 分 別 交 由 總 統 與 行 政 首 長 共 同 享 有 , 而 立 法 權 由 國 會 執
行 , 因 此 在 制 度 的 設 計 上 , 半 總 統 制 就 具 有 共 治 的 制 度 空 間 (Poulard, 1990:
244)。