制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
的 設 計 , 間 接 提 高 了 國 會 倒 閣 的 難 度 。 因 此 , 當 政 府 組 成 是 透 過 總 統 為 唯
一 的 要 素 時 , 即 使 行 政 權 分 由 總 統 與 總 理 所 共 享 , 而 總 理 是 向 國 會 負 責 ,
分 立 政 府 仍 然 可 能 出 現 並 且 存 續 。
以 德 國 威 瑪 共 和 (Die Weimarer Republik, 1919-1933) 為 例 , 一 九 三 ○
年 之 後 的 政 府 , 因 為 「 總 統 內 閣 」(die Präsidialkabinette) 的 開 啟 , 總 理 因
為 總 統 動 用 緊 急 命 令 權 的 關 係 不 必 對 國 會 負 責 而 是 直 接 對 總 統 負 責 , 因 此
可 以 將 總 理 視 為 總 統 的 政 策 執 行 者 。 而 總 理 的 任 命 也 無 須 經 過 國 會 多 數 的
信 任 。 5 再 以 我 國 為 例 , 現 行 的 憲 政 架 構 中 也 出 現 了 分 立 政 府 的 制 度 空 間 ,
依 據 一 九 九 七 年 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 規 定 , 行 政 院 院 長 由 總 統 任 命 之 , 不
需 要 經 由 立 法 院 行 使 人 事 同 意 權 。 單 就 此 條 就 使 得 總 統 可 以 透 過 自 由 意 志
任 命 最 高 行 政 首 長 來 間 接 取 得 決 策 的 權 力 。 其 次 , 在 一 九 九 一 年 第 一 次 憲
改 時 依 據 憲 法 增 修 條 文 第 二 條 同 時 規 定 , 總 統 得 經 行 政 院 院 會 之 決 議 發 佈
緊 急 命 令 , 不 受 憲 法 第 四 十 三 條 之 限 制 。 而 關 於 國 家 安 全 之 重 大 方 針 , 得
設 國 家 安 全 會 議 及 國 家 安 全 局 。 儘 管 緊 急 命 令 權 發 佈 後 需 要 立 法 院 的 追
認 , 而 國 安 會 及 國 安 局 僅 是 諮 詢 機 構 , 但 這 些 規 定 都 可 以 視 為 賦 予 總 統 在
行 政 權 方 面 擁 有 更 多 的 涉 入 空 間 與 彈 性 。 因 此 , 也 朝 向 滿 足 於 總 統 做 為 國
家 元 首 與 具 有 實 質 行 政 權 力 的 條 件 傾 斜 。 據 此 可 知 我 國 現 行 憲 法 中 賦 予 了
民 選 的 總 統 一 定 的 行 政 權 , 而 行 政 院 長 固 然 不 是 直 選 , 但 也 不 是 一 定 要 依
據 國 會 多 數 的 原 則 來 產 生 , 自 然 提 供 了 分 立 政 府 的 制 度 空 間 。
因 此 , 制 度 上 除 了 讓 行 政 權 與 立 法 權 個 別 透 過 選 舉 來 產 生 之 外 , 在 半
總 統 制 國 家 中 領 導 政 府 的 總 理 其 任 命 需 不 需 要 國 會 多 數 的 同 意 , 成 為 分 立
政 府 的 重 要 關 鍵 。 此 外 , 在 半 總 統 制 國 家 中 若 出 現 總 統 與 領 導 政 府 的 總 理
分 屬 不 同 政 黨 時 , 則 又 是 另 一 種 運 作 類 型 , 一 般 慣 稱 此 種 類 型 為 「 共 治 」
(cohabitation), 關 於 此 點 本 文 稍 後 予 以 討 論 。
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威 瑪 共 和 的 憲 政 運 作 , 可 以 以 一 九 三 ◦ 年 為 界 分 為 兩 個 不 同 類 型 的 階 段 , 該 年 聯 邦 政 府
因 失 業 保 險 政 策 (Arbeitslosenversicherung) 失 敗 而 於 三 月 二 十 七 日 提 出 內 閣 總 辭 , 這 次
總 辭 後 , 總 統 Paul von Hindenburg 動 用 緊 急 命 令 權 (Notverordnungen), 不 顧 國 會 多 數
的 生 態 來 組 成 新 的 政 府 。 從 一 九 三 ◦ 年 三 月 三 十 日 的 Heinrich Bruening 政 府 組 成 開 始 ,
聯 邦 政 府 負 責 的 對 象 由 國 會 移 轉 到 總 統 身 上 , 開 啟 威 瑪 共 和 「 總 統 內 閣 」 的 時 期 ( 沈 有
忠 ,2004:113)。