制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
伍 、 行 政 首 長 與 國 會 : 少 數 政 府 的 制 度 空 間
三 角 關 係 的 最 後 一 邊 , 建 立 在 行 政 首 長 與 國 會 之 上 , 也 就 是 行 政 權 與
立 法 權 的 關 係 。 而 少 數 政 府 (minority government) 即 指 行 政 權 無 法 取 得
一 個 穩 定 而 多 數 的 立 法 權 而 言 。 就 三 種 憲 政 類 型 而 言 , 總 統 制 的 國 家 因 為
行 政 權 由 總 統 所 獨 自 執 行 , 而 總 統 基 於 民 選 是 向 選 民 負 責 , 並 不 是 對 國 會
負 責 。 因 此 , 即 使 總 統 所 屬 政 黨 在 國 會 無 法 取 得 多 數 , 也 因 為 總 統 不 必 對
國 會 負 責 而 出 現 分 立 政 府 , 不 至 於 出 現 少 數 政 府 的 樣 貌 。 在 內 閣 制 與 半 總
統 制 國 家 而 言 , 則 是 因 為 存 在 一 個 必 須 對 國 會 負 責 的 政 府 , 因 此 這 個 政 府
在 運 作 上 就 有 可 能 因 為 無 法 建 立 在 國 會 穩 定 的 多 數 之 上 而 形 成 少 數 政
府 。
以 制 度 面 向 觀 察 少 數 政 府 的 成 因 可 以 從 不 信 任 投 票 的 設 計 來 切 入 , 因
為 這 是 建 立 行 政 權 與 立 法 權 權 責 互 動 的 關 鍵 性 制 度 因 素 。 不 信 任 投 票 的 設
計 確 定 了 行 政 權 對 立 法 權 的 負 責 方 式 , 但 同 時 也 可 能 提 供 行 政 權 對 政 策 更
進 一 步 掌 握 的 管 道 , 因 此 是 一 種 雙 向 的 制 度 設 計 (Huber, 1996: 270)。 就
制 度 設 計 而 言 , 不 信 任 投 票 可 以 有 幾 種 模 式 存 在 , 第 一 、 政 府 在 組 閣 過 程
中 就 必 須 經 過 國 會 的 信 任 投 票 。 這 種 不 信 任 投 票 是 基 於 預 防 性 的 信 任 設
計 , 政 府 必 須 確 保 得 到 國 會 的 多 數 支 持 才 能 組 成 , 基 於 此 , 少 數 政 府 的 出
現 自 然 較 為 困 難 。 第 二 、 政 府 組 閣 時 不 一 定 需 要 國 會 的 多 數 同 意 , 但 國 會
可 以 主 動 發 起 不 信 任 案 使 其 解 散 。 這 種 制 度 下 , 由 於 政 府 組 閣 不 一 定 要 國
會 多 數 , 因 此 , 只 要 能 確 保 不 會 存 在 一 個 反 對 的 多 數 時 , 少 數 政 府 就 有 其
出 現 的 空 間 。 第 三 、 政 府 組 閣 不 必 經 過 國 會 多 數 同 意 , 而 國 會 雖 可 以 發 起
不 信 任 案 , 但 必 須 先 以 多 數 通 過 接 替 內 閣 的 新 政 府 , 也 就 是 「 建 設 性 不 信
任 投 票 」 的 設 計 。 這 種 制 度 設 計 , 提 供 少 數 政 府 更 容 易 出 現 的 制 度 空 間 ,
因 為 國 會 要 發 起 不 信 任 案 倒 閣 前 , 必 須 先 以 多 數 選 出 接 替 的 內 閣 , 等 於 提
高 了 不 信 任 案 的 門 檻 。 第 四 、 政 府 有 權 主 動 提 出 信 任 投 票 , 若 國 會 的 反 對
不 及 半 數 , 則 視 之 為 國 會 對 政 府 的 信 任 。 這 種 設 計 提 供 政 府 制 度 操 作 的 空
間 , 因 為 對 行 政 權 而 言 , 選 擇 適 當 的 法 案 和 時 機 來 要 求 信 任 投 票 , 可 以 提
高 其 通 過 信 任 投 票 的 機 率 。 因 此 , 就 制 度 面 而 言 , 不 信 任 投 票 的 設 計 已 經