制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

政 治 科 學 論 叢 ∕ 第 二 十 三 期 ∕ 民 國 94 年 3 月 41
從 總 統 的 權 力 類 型 與 大 小 為 基 礎 , 進 一 步 討 論 半 總 統 制 下 總 統 與 總 理
共 治 的 運 作 邏 輯 , 最 典 型 者 即 Shugart 和 Carey 將 總 統 權 力 作 立 法 權
(legislative powers) 與 非 立 法 權 (nonlegislative powers) 的 分 類 。 6
而 多 數
的 研 究 認 為 , 當 總 統 的 權 力 指 數 越 高 , 越 容 易 造 成 憲 政 運 作 的 不 穩 定 , 而
這 正 是 因 為 制 度 設 計 賦 予 兩 個 行 政 權 一 定 程 度 的 實 質 權 力 , 使 共 治 時 總 統
與 總 理 因 為 兼 具 有 實 質 權 力 而 容 易 出 現 僵 局 之 故 (Metcalf, 2000: 660-685;
Roper, 2002: 253-272;Frye, 2002: 81-103)。 因 此 , 半 總 統 制 的 制 度 設 計 ,
使 得 總 統 與 總 理 兼 具 有 一 定 程 度 的 憲 政 權 力 , 而 這 樣 的 設 計 成 為 共 治 出 現
的 基 本 制 度 條 件 。
行 政 權 由 兩 個 憲 政 單 位 共 享 的 憲 政 設 計 也 使 得 半 總 統 制 具 有 憲 政 換
軌 的 特 徵 。 行 政 權 若 是 由 總 理 指 揮 便 傾 向 內 閣 制 , 若 由 總 統 指 揮 , 則 傾 向
總 統 制 , 若 是 妥 協 而 分 工 , 則 是 具 體 的 共 治 經 驗 。 7
即 使 在 共 治 時 期 , 也
具 有 些 許 換 軌 的 特 質 , 民 意 的 新 舊 程 度 就 是 憲 政 換 軌 的 重 要 指 標 之 一 。 簡
言 之 , 最 新 的 民 意 若 是 在 總 統 這 邊 , 憲 政 體 制 朝 向 總 統 制 傾 斜 可 以 預 見 ;
相 反 , 若 最 新 的 民 意 在 國 會 這 一 邊 , 憲 政 體 制 則 可 能 朝 向 內 閣 制 傾 斜 。 因
此 , 選 舉 制 度 中 關 於 選 舉 時 程 的 規 劃 也 進 一 步 影 響 了 換 軌 的 可 能 性 。 當
然 , 決 定 由 總 統 主 導 , 或 是 由 總 理 主 導 並 不 能 單 純 由 民 意 決 定 , 領 導 者 的
風 格 亦 是 主 要 的 因 素 。 以 法 國 為 例 , 在 Francois Mitterrand 總 統 的 第 二 任 任
期 內 , 由 於 身 體 健 康 因 素 , 使 其 行 事 趨 於 保 守 , 施 政 多 由 總 理 主 導 , 因 此
整 個 憲 政 體 制 朝 向 內 閣 制 傾 斜 相 當 明 顯 。 其 次 , 民 意 的 強 弱 也 是 一 項 重 要
的 指 標 。 若 總 統 只 獲 得 過 半 邊 緣 的 民 意 支 持 當 選 , 則 會 較 謹 慎 的 與 總 理 合
作 , 若 此 時 出 現 共 治 的 情 形 , 更 有 可 能 朝 向 內 閣 制 傾 斜 。 因 此 , 第 五 共 和
的 憲 政 體 制 亦 可 理 解 成 下 圖 所 示 。 這 個 圖 說 明 了 民 意 的 新 舊 程 度 影 響 行 政
首 長 與 總 統 的 關 係 , 特 別 是 當 兩 者 分 由 不 同 政 黨 所 掌 握 時 。 由 圖 2 所 示 ,
總 統 與 國 會 因 為 同 時 享 有 民 意 的 正 當 性 , 就 像 天 平 的 兩 端 一 樣 。 當 總 統 具
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立 法 權 包 括 否 決 、 提 案 、 提 出 公 投 、 行 政 命 令 、 預 算 權 等 , 而 非 立 法 權 包 括 組 織 與 解 散
政 府 、 解 散 國 會 、 譴 責 等 權 力 , 請 參 見 Shugart and M. Carey (1992: 131-166)。
學 界 對 於 半 總 統 制 的 憲 政 換 軌 有 豐 富 的 討 論 , 傾 向 於 總 統 制 的 討 論 例 如 White (1999:
216-231)。 傾 向 於 內 閣 制 的 討 論 例 如 Ardant and Duhamel (2001: 31-65)。 妥 協 而 分 工 的 共
治 , 則 可 參 見 劉 致 賢 (2002:315-342)。