制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係

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制 度 制 約 下 的 行 政 與 立 法 關 係 : 以 我 國 九 七 憲 改 後 的 憲 政 運 作 為 例
沈 有 忠
成 一 個 安 全 的 少 數 政 府 , 無 論 是 職 位 分 配 或 是 最 後 的 政 策 制 訂 都 將 帶 來 更
佳 的 效 益 (Laver and Schofield, 1990: 89-143)。 除 了 以 政 黨 的 理 性 抉 擇 作
為 解 釋 的 途 徑 之 外 ,Gregory M. Luebbert 也 從 社 會 的 共 識 程 度 來 觀 察 少 數 政
府 的 出 現 頻 率 。 他 發 現 , 當 社 會 的 共 識 程 度 越 高 , 少 數 政 府 出 現 的 機 率 也
越 高 , 這 是 因 為 政 府 組 成 的 正 當 性 競 爭 並 不 激 烈 , 政 黨 沒 有 加 入 政 府 組 閣
的 絕 對 需 求 。 因 此 , 當 社 會 陷 入 較 為 衝 突 的 競 爭 模 式 , 組 成 一 個 過 半 政 府
就 成 為 必 要 的 條 件 (Lubbert, 1986: 87-89)。
從 上 述 的 討 論 可 以 發 現 , 少 數 政 府 形 成 的 制 度 空 間 並 非 必 然 的 , 而 是
視 組 閣 與 國 會 中 其 他 政 黨 的 意 願 而 定 , 甚 至 社 會 的 分 歧 與 否 也 可 能 提 供 少
數 政 府 出 現 的 有 利 環 境 。 雖 然 如 此 , 即 使 促 使 少 數 政 府 出 現 的 原 因 有 很
多 , 甚 至 包 括 非 制 度 面 向 的 變 數 , 但 制 度 因 素 仍 然 具 備 少 數 政 府 出 現 的 誘
因 與 基 本 的 制 約 條 件 。 換 句 話 說 , 沒 有 制 度 的 制 約 , 有 時 即 使 其 他 非 制 度
因 素 滿 足 少 數 政 府 的 需 求 , 最 後 的 結 果 也 必 須 在 制 度 規 範 下 不 會 走 入 少 數
政 府 的 結 果 。 歐 陸 大 多 數 的 內 閣 制 國 家 , 因 為 籌 組 內 閣 勢 必 面 對 國 會 在 籌
組 時 的 同 意 權 行 使 或 是 籌 組 後 的 信 任 投 票 , 而 這 項 憲 政 權 力 除 了 時 間 略 有
規 定 外 , 也 不 會 受 到 其 他 的 限 制 。 因 此 , 基 於 對 國 會 負 責 的 態 度 , 行 政 權
與 立 法 權 來 自 於 同 一 個 多 數 而 建 立 是 內 閣 制 的 常 態 , 也 是 制 度 設 計 時 所 預
期 的 走 向 。 雖 然 實 際 運 作 會 因 為 意 識 形 態 、 政 府 規 模 、 政 黨 的 理 性 計 算 等
考 量 而 有 少 數 政 府 出 現 的 可 能 , 但 制 度 卻 提 供 可 以 結 束 少 數 政 府 的 法 規 依
據 。
相 反 的 , 若 是 在 制 度 上 限 制 了 立 法 權 對 行 政 權 的 制 約 能 力 , 或 是 限 制
了 組 閣 過 程 中 的 同 意 權 , 則 反 而 是 提 供 了 少 數 政 府 出 現 的 制 度 空 間 。 以 我
國 為 例 , 憲 法 賦 予 總 統 無 須 經 過 國 會 多 數 同 意 即 可 任 命 行 政 院 長 的 人 事
權 , 雖 然 立 法 院 對 於 政 府 具 有 不 信 任 投 票 的 倒 閣 權 力 , 但 憲 法 也 同 時 賦 予
行 政 院 長 在 被 倒 閣 的 同 時 得 以 建 請 總 統 解 散 國 會 , 因 此 , 倒 閣 與 解 散 等 於
同 時 進 行 。 再 加 上 我 國 特 殊 的 選 舉 制 度 , 使 得 立 法 院 改 選 對 立 法 委 員 而
言 , 成 本 相 當 高 , 而 當 選 與 否 又 具 有 高 度 不 確 定 性 , 在 這 個 情 況 下 , 國 會
冒 著 被 解 散 而 重 新 改 選 的 風 險 來 執 行 倒 閣 權 力 是 有 困 難 的 , 這 也 等 於 提 高
了 制 度 上 立 法 權 對 行 政 權 的 制 約 能 力 , 提 供 了 少 數 政 府 更 有 利 的 生 存 空
間 。