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TERAMOIMPRESA 7/2001
PROPOSTE MODIFICHE
LEGGE QUADRO IN MATERIA DI LAVORI PUBBLICI
Premessa
La legge 109/94 e le sue successive modificazioni hanno
certamente risentito del particolare momento storico nel quale
tale provvedimento è stato concepito.
Appare evidente la volontà del Legislatore di disciplinare
minuziosamente sistemi di aggiudicazione, procedure di gara,
modalità di ricorso al subappalto prevedendo strumenti e modalità
di vigilanza sull’intero svolgimento dell’appalto.
L’esasperazione di questa tendenza, la concentrazione di
una molteplicità di funzioni al responsabile del procedimento,
l’inadeguatezza organizzativa di molte stazioni appaltanti, la
persistente presenza di fenomeni distorsivi, il delicato consolidamento
del nuovo sistema di qualificazione creano, evidentemente,
problemi che a tutt’oggi ancora penalizzano lo sviluppo
del mercato nel settore dei lavori pubblici.
Riteniamo in questo senso che debba essere pienamente
recepito nel nostro ordinamento un indirizzo legislativo, già
radicato nel diritto comunitario ma ampiamente diffuso anche
nei sistemi giuridici di molti Stati membri, finalizzato a definire
principi, deleghe, norme quadro, senza, peraltro, divenire una
normativa essenzialmente di “controllo”.
L’esperienza, d’altronde, ha dimostrato come il moltiplicarsi
di vincoli, controlli e divieti, oltre a rivelarsi fortemente
inefficace, non incide tanto sulle disfunzioni del sistema quanto
sugli oneri che lo stesso deve sopportare.
Non a caso continuano a persistere fenomeni di ribassi
eccessivi e lavoro sommerso che certamente penalizzano le prospettive
e le potenzialità di crescita qualitativa del sistema
imprenditoriale.
In questo senso restiamo convinti che, pur indicando una
serie di correttivi su diversi aspetti della Legge quadro, una particolare
attenzione vada riservata alle regole ed ai criteri che
disciplinano il nuovo sistema di qualificazione al fine di renderlo
più efficace nella sua capacità selettiva.
Organizzazione e funzionamento della Pubblica
Amministrazione
L’inadeguata capacità organizzativa e professionale delle
stazioni appaltanti rispetto alla molteplicità delle responsabilità e
dei compiti indicati dalla Legge 109/94 costituisce un non trascurabile
rallentamento dell’attività gestionale degli appalti pubblici.
L’eccessivo numero di stazioni appaltanti, costituito in
gran parte da enti di piccole dimensioni, dilata ulteriormente il
problema.
Riteniamo, pertanto, non più rinviabile una scelta finalizzata
a ridurre il numero delle stazioni appaltanti prevedendo
che, laddove si rilevi un’inadeguatezza delle stesse, tali funzioni
possano essere esercitate dai Provveditorati Regionali.
Sottolineiamo altresì l’ ampiezza dei compiti del responsabile
del procedimento per il quale, almeno per gli appalti di importo
più rilevante, potrebbe essere introdotta una doppia figura (un
responsabile per gli aspetti tecnici, uno per quelli amministrativi).
Auspichiamo, infine, un chiarimento definitivo sulla ripartizione
delle competenze fra i due principali organismi istituzionali
in materia di lavori pubblici (Ministero ed Autorità di Vigilanza).
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Edilizia
Sistemi di aggiudicazione
Nell’attuale sistema di aggiudicazione fondato sul massimo
ribasso permangono distorsioni e processi di dequalificazione
del mercato.
Tale sistema, esasperato dall’esigenza di acquisire lavori
nel quinquennio per mantenere la qualificazione, comporta
offerte caratterizzate da ingenti ribassi che, evidentemente, non
garantiscono né la qualità dei lavori né una corretta gestione della
concorrenza.
Riteniamo che debbano essere resi più incisivi i meccanismi
già previsti dalla normativa.
In questo senso proponiamo che sia mantenuta fissa la percentuale
minima del 10% entro la quale applicare il c.d. “taglio
delle ali”, ma che tale percentuale possa essere annualmente
aumentata sulla base di determinazioni adottate a livello regionale
dall’Autorità di Vigilanza tenuto conto delle indicazioni fornite
dagli osservatori regionali sull’andamento degli appalti.
Possono altresì essere presi in considerazione altri criteri
di selezione quale quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa,
integrata dalla previsione di introdurre la facoltà per il
committente di scartare le offerte con ribassi eccessivi e per le
imprese di proporre varianti e miglioramenti al progetto iniziale.
Si tratta di metodologie già ampiamente recepite a livello
europeo che, nel nostro ordinamento, potrebbero essere adottate
per tipologie di affidamento di importi significativi che
richiedono una particolare complessità valutativa.
Recentemente, come noto, in Francia è stato attuata una
profonda riforma legislativa in materia di lavori pubblici che
pone l’offerta economicamente più vantaggiosa al centro dei
criteri di aggiudicazione.
Il provvedimento, ispirato dall’esigenza di conferire la
semplificazione, la trasparenza e la rapidità nel settore degli
appalti, riduce le procedure concorsuali a sole quattro tipologie:
— fino a 90.000 Euro il solo giustificativo di fattura;
— fra i 90.000 e i 130.000 Euro una procedura di “concorrenza
semplificata”;
— fra i 130.000 Euro ed i 200.000 Euro l’obbligo di pubblicizzazione
a livello comunitario;
— sopra i 200.000 Euro l’estensione anche agli enti locali dell’obbligo
di pubblicizzazione a livello comunitario.
L’utilizzo dell’euro come sistema monetario unico, infine,
rende necessaria la previsione di un adeguamento dei valori
nelle procedure concorsuali (arrotondamento degli importi a
base di gara) al fine di prevenire possibili problematiche nel
passaggio al nuovo regime.
Licitazione privata semplificata
Le procedure di gara sono tuttora caratterizzate da un
eccessivo numero di soggetti partecipanti e da procedure troppo
lunghe e complesse.
In questo senso si ritiene che debba essere favorito un
maggiore ricorso alla licitazione privata semplificata.
Si propone, al riguardo, di aumentare l’attuale limite di
750.000 ECU e di eliminare l’obbligo di invitare almeno 30
concorrenti (obbligo che, spesso, si rivela fortemente disincentivante
all’utilizzo della licitazione privata semplificata soprattutto
per le piccole stazioni appaltanti).