MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK ENKELVOUDIG RECHT - Habiforum

MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK
ENKELVOUDIG RECHT

MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK
ENKELVOUDIG RECHT
De spanningsvolle relatie tussen recht en innovatie
Onder redactie van
G.M.A. van der Heijden
A.F.L. Slob
Eburon 2005
Delft

ISBN 90 5972 049 0
Uitgeverij Eburon
Postbus 2867
2601 CW Delft
tel.: 015-2131484 / fax: 015-2146888
info@eburon.nl / www.eburon.nl
Cover design: Studio Hermkens, Amsterdam
© 2005. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op
enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere
manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende.

Voorwoord
De sleutel van het vakantiehuisje is vaak nog niet omgedraaid of de kinderen stellen
de vraag: wie slaapt onder en wie boven in het stapelbed? Thuis staan meestal
geen stapelbedden dus veel ouders hebben geen regels voorhanden. Welke regel
hanteer je dan? Het jongste kind nu boven, omdat de oudste vorig jaar al boven
lag? De oudste omdat tegen het plafond spinnen zitten, en de jongste er ’s nachts
nog vaak uit moet? Reuze lastig om in die nieuwe situatie een paar bevredigende
regels te vinden voor kinderen die gewend zijn aan enkele bedden. Over die lastige
situatie gaat dit boek, maar het is geen vakantieliteratuur.
Dit boek behandelt de bijzondere relatie die bestaat tussen het recht en
meervoudig ruimtegebruik, zeg maar de fysieke ruimte als stapelbed. Dit boek bevat
een zoektocht naar de manieren waarop het recht meervoudig ruimtegebruik
niet hoeft te belemmeren, maar juist kan bevorderen. Er wordt geschetst hoe in de
praktijk regels worden gesteld aan meervoudig ruimtegebruik en ook hoe de wet
dat kan frustreren. Daarvoor is de wet niet bedoeld en het gevolg is een roep om
minder regels. Dat is weer een miskenning van de bijzondere waarde die de wet
voor de samenleving heeft. In dit boek worden mogelijkheden geopperd voor
nieuwe manieren om met het recht om te gaan in het geval van meervoudig ruimtegebruik.
Dit boek is een initiatief van het Centrum voor Milieurecht, het Pytheas
Netwerk en Habiforum. Habiforum is er speciaal voor meervoudig ruimtegebruik.
Het Pytheas netwerk is een samenwerkingsverband tussen TNO, Erasmus Universiteit
Rotterdam en Universiteit Utrecht en richt zich specifiek op de bestuurlijke
problemen die rond innovaties ontstaan en op het ontwikkelen van oplossingen
daarvoor. Juridische problemen en oplossingen hangen daarmee samen, en die
hebben de interesse van het Centrum voor Milieurecht. Voor het vinden van praktische
en wetenschappelijke oplossingen heeft een reeks auteurs meegewerkt aan
dit boek. Zonder uitzondering combineren zij kennis van bestuurlijke problemen
met juridisch inzicht. Dat hebben zij hier toegepast op meervoudig ruimtegebruik.
Onze dank gaat om te beginnen uit naar alle auteurs. Hun bijdragen hebben
voor ons aanstekelijk gewerkt om dit boek steeds een stap verder te brengen. Bijzondere
vermelding verdient Huib Haccoû van Habiforum voor het vertrouwen
dat hij in dit project heeft gesteld. Het project gaat ook na dit boek verder, dus wij
willen de lezer graag uitnodigen zich met commentaar en aanvullingen tot ons te
wenden: g.m.a.vanderheijden@uva.nl en adriaan.slob@tno.nl.
Amsterdam/Delft, oktober 2005
Jurgen van der Heijden Adriaan Slob
Centrum voor Milieurecht TNO
Universiteit van Amsterdam Het Pytheas Netwerk
V

Inhoud
Voorwoord V
DEEL I DE HUIDIGE PRAKTIJK
Hoofdstuk 1 Meervoudig ruimtegebruik, enkelvoudig recht 3
Jurgen van der Heijden, Adriaan Slob
Hoofdstuk 2 Meervoudig ruimtegebruik: dogma of eye-opener? 11
Ronald van Ark
Hoofdstuk 3 Dijkstad, voorbeeld van recht bij meervoudig ruimtegebruik 23
Arjen Bregman, Jurgen van der Heijden
Hoofdstuk 4 Stedelijke vernieuwing 35
Geiske Bouma
Hoofdstuk 5 Interactief in Brabant:
het proces van het streekplan “ Brabant in Balans” 53
Mike Duyn, Adriaan Slob
DEEL II DE KRACHT VAN PROCESMANAGEMENT
Hoofdstuk 6 De potentie van Internet bij meervoudig ruimtegebruik 69
Mildo van Staden
Hoofdstuk 7 Processuele en procedurele benadering van ruimtelijke
ontwikkeling 79
Jurian Edelenbos
Hoofdstuk 8 Pluriforme sturing van ruimtegebruik 95
Wouter-Jan Oosten, Jurgen van der Heijden
Hoofdstuk 9 Rechtsoptimalisatie 111
Jurgen van der Heijden

DEEL III INNOVATIE IN HET RECHT
Hoofdstuk 10 Hervorming van regelgeving: wijziging van wet en
toepassing in Amerikaans milieubeleid 127
David Laws, Ian Finlayson
Hoofdstuk 11 Ruimte in wetgeving voor onderhandelend bestuur 145
André Hoekema
Hoofdstuk 12 De praktijk en dilemma’s van onderhandelend wetgeven:
wat betekent het voor meervoudig ruimtegebruik? 157
Nick Huls, Suzan Stoter
Hoofdstuk 13 Innovatie van het recht 167
Jurgen van der Heijden, Adriaan Slob
Over de auteurs 177

DEEL I
DE HUIDIGE PRAKTIJK

HOOFDSTUK 1
Meervoudig ruimtegebruik, enkelvoudig recht
Jurgen van der Heijden, Adriaan Slob
1.1. INLEIDING
De gemeente Assen wil een woonwijk bouwen, waarvoor een mogelijke locatie in
de nabijheid van een bedrijventerrein in het noorden van de stad beschikbaar is. Op
die manier worden wonen en werken gecombineerd, wat een aantal voordelen
heeft. De gebruikers van het bedrijventerrein en de bewoners van de nieuwe wijk
maken zo bijvoorbeeld gezamenlijk een nieuw station rendabel voor een nieuwe
light rail verbinding tussen Assen en Groningen. Wonen, werken en mobiliteit
worden op deze wijze geconcentreerd, waardoor andere gebieden vrij blijven voor
onder meer natuur en recreatie. Door deze bundeling van verschillende functies
ontstaat meervoudig ruimtegebruik. Voor de invoering van light rail gelden evenwel
dezelfde wettelijke veiligheidseisen als voor het reguliere spoorwegvervoer.
Om te voldoen aan die eisen moeten hoge kosten worden gemaakt, namelijk 30 tot
35% van de totale projectkosten, die light rail in deze situatie eigenlijk onrendabel
maken. In dit voorbeeld zijn het veiligheidseisen die een juridisch obstakel vormen
voor meervoudig ruimtegebruik. In een ander voorbeeld is het de korenwolf, een
geluidszone, een monument, of een aanvliegroute. Het recht beschermt belangen
als verkeersveiligheid, natuur, stilte, erfgoed, mobiliteit en oneindig veel meer. Die
bescherming werpt obstakels op voor niet alleen meervoudig ruimtegebruik, maar
voor alle activiteiten die in botsing kunnen komen met wettelijk beschermde belangen.
Zo kan natuurontwikkeling botsen met recreatie, mobiliteit met gezondheid,
of huisvesting met landschap.
Over de botsingen tussen het recht en meervoudig ruimtegebruik gaat dit
boek. Op welke manieren doen die botsingen zich voor en wat is de betekenis
daarvan? Op welke manieren kunnen die botsingen voorkomen worden en wat
betekent dat voor de manier waarop je met het recht zou kunnen omgaan in situaties
waarin sprake is van meervoudig ruimtegebruik? Dit zijn enkele van de vragen
over het spanningsveld tussen recht en meervoudig ruimtegebruik waarop dit boek
een antwoord tracht te geven. Aanpassingen in het recht, en ook een andere wijze
van werken met bestaand recht kunnen helpen de botsing van belangen te voorkomen,
of in elk geval op een positievere manier te laten verlopen. Hoe die kunnen
helpen om een betere relatie te creëren tussen recht en innovatie is ook onderwerp
3

van dit boek. We beginnen dit hoofdstuk met een beschouwing over de relatie
tussen recht en innovatie. Vervolgens gaan we in op de vraag waarom het recht in
de praktijk van meervoudig ruimtegebruik zo’n probleem vormt. Vervolgens geven
wij aan op welke verschillende wijzen de auteurs in hun hoofdstukken in dit boek
bijdragen om deze vragen te beantwoorden.
1.2. HET RECHT EN INNOVATIE:
DE GEVOELIGE BALANS TUSSEN ZEKERHEID EN ONZEKERHEID
Zekerheid en verandering zijn in de samenleving als twee magneten: ze trekken
elkaar aan, maar ze stoten elkaar ook af. Zekerheid is een basis voor verandering,
maar te veel zekerheid houdt verandering tegen. Zonder onzekerheid geen innovatie,
want elke verandering, dus innovatie, gaat gepaard met een bepaalde mate van
onzekerheid. Dit dilemma geeft de positie van het recht in de moderne samenleving
treffend aan. Het recht biedt zekerheid in een veranderende samenleving, en
vormt daarmee een basis voor innovatie. Maar om die rol te kunnen vervullen,
moet het recht ook blijven veranderen. Te weinig verandering van het recht leidt
tot stilstand, omdat dat verandering in de samenleving tegenhoudt. Te veel verandering
van het recht leidt tot te veel onzekerheid bij actoren en tot onduidelijke
situaties, en daardoor eveneens tot stilstand. De gespannen relatie tussen recht en
innovatie wordt dus vooral gevoed door het dilemma tussen zekerheid en onzekerheid.
Wil het recht innovatie kunnen ondersteunen, dan zal dus een goede balans
moeten worden gevonden tussen zekerheid en onzekerheid in het recht.
In dit boek onderzoeken wij de vraag hoe deze balans kan worden bereikt in
de context van meervoudig ruimtegebruik, omdat dat bij uitstek een terrein is waar
het dubbele karakter van het recht wordt gevoeld. Met dit ‘dubbele karakter’
wordt gedoeld op enerzijds de bescherming tegen ongewenste effecten en anderzijds
het bevorderen van innovaties. Mensen uit zowel de praktijk als de wetenschap
worstelen met rechtsregels die onder omstandigheden belangrijke zekerheden
bieden aan actoren en belangen, maar onder weer andere omstandigheden in
de weg staan aan oplossingen die juist goed zijn voor vaak dezelfde actoren en
belangen. Zo biedt milieurecht bescherming aan de omgeving en gezondheid van
mensen. Willen zij echter meewerken aan de realisatie van een project binnen die
omgeving, dan kan dezelfde bescherming een obstakel zijn bij het zodanig inrichten
van de omgeving dat het project er komt en tegelijkertijd bijdraagt aan behoud van
een goed milieu.
Het recht is een voorwaarde voor innovatie, en kan daaraan in de weg
staan. Het staat daar op goede gronden aan in de weg, als het bescherming biedt
tegen innovaties die belangen als gezondheid, veiligheid of het milieu bedreigen.
Een rechtsnorm zou echter moeten wijken op het moment dat een innovatie dergelijke
belangen niet bedreigt, of juist beschermt. Soms staat de rechter niet toe dat
zo’n norm wijkt, en dat is een vervelende consequentie van het recht, zeker als
4

innovaties zo worden geblokkeerd. Vaak staat de rechter het wel toe, ook omdat
de norm zelf niet keihard is geformuleerd. Wel is daarvoor het doorlopen van een
procedure vereist, die vaak lang duurt en veel kost. Ook dat is een vervelende consequentie
van het recht, die soms de drempel voor innovaties te hoog kan maken.
Vraag is of die consequenties wel altijd noodzakelijk zijn, en of verandering van het
recht ze niet uit de weg kan ruimen. Die vraag is belangrijk in een samenleving
waarin innovatieversnelling een steeds grotere rol speelt.
1.3. WAAROM VORMT HET RECHT EEN PROBLEEM VOOR MEERVOUDIG
RUIMTEGEBRUIK?
Een woningbouwcorporatie kan tot het inzicht komen dat hoogbouw in het water
mét een ondergrondse parkeergelegenheid beter is dan een aparte waterberging,
parkeerplaatsen en laagbouw. Deze keuze voor meervoudig ruimtegebruik creëert
extra ruimte voor bijvoorbeeld groen en speelplaatsen in de buurt. Het recht geeft
de woningbouwcorporatie enkele redenen om deze keuze te maken. Zo is er de
plicht tot waterberging. Deze plicht brengt de keuze voor meervoudig ruimtegebruik
dichterbij. Het blijft echter een keuze. Meervoudig ruimtegebruik is niet
verplicht. Rechtens mogen actoren deze meervoudige oplossing negeren. Kiest de
woningbouwcorporatie voor de meervoudige oplossing, dan kan bijvoorbeeld
hoogbouw ten koste gaan van een dorpsgezicht dat wordt beschermd door de Wet
op de stads- en dorpsvernieuwing (Wsdv). Daarmee moet rekening worden gehouden
bij de aanvraag voor een bouwvergunning op grond van de Woningwet. Burgers
en belangenorganisaties hebben het recht om op grond van deze laatste wet
bezwaar te maken. De hoogbouw kan nuttig zijn in het kader van meervoudig
ruimtegebruik, maar de wet kan die tegenhouden. Is de wet niet helder en ontstaat
discussie, dan kan de rechter om een oordeel worden gevraagd. Bestuur en rechter
zijn gebonden aan in de wet omschreven bevoegdheden, in casu Woningwet en
Wet op de stads- en dorpsvernieuwing. Zij mogen alleen de direct betrokken belangen
afwegen. Dat wil zeggen in deze wetten omschreven belangen en mogelijk
enkele andere belangen waarvan de betrokkenheid uit de jurisprudentie blijkt, of
die evident is. Integrale belangenafweging is aan bestuur en rechter verboden. Zij
mogen in het kader van toepassing van deze wetten bijvoorbeeld niet zo maar het
belang van onderwijs of landbouw afwegen. Dat ondergraaft de rechtszekerheid
van de aanvrager van de vergunning. De aanvrager van de vergunning wil vooraf
enige zekerheid hebben omtrent de kansen die hij maakt, en kan niet achteraf geconfronteerd
worden met een besluit dat is gebaseerd op een afweging waar willekeurige
belangen bij betrokken zijn.
De bescherming van de burger tegen willekeur heeft het publiekrecht een
enkelvoudig karakter gegeven dat steeds zoveel mogelijk per bevoegdheid een enkel
belang beschermt. In de loop van honderd jaar is een woud gegroeid van enkelvoudige
rechtsnormen. Wordt in een project van meervoudig ruimtegebruik ver-
5

schillende zaken tegelijkertijd gecombineerd, dan zijn daarop uiteenlopende
rechtsnormen tegelijkertijd van toepassing. Alleen al de afstemming daarvan kan
zoveel tijd kosten dat het de moeite niet loont het project door te zetten. Zo kan
enkelvoudig recht een project in de weg staan, maar natuurlijk ook omdat één of
meer regels een verbod opleggen aan één of meer onderdelen van het project.
De keuze voor een meervoudige oplossing wordt veelal ingegeven door
beleidsmatige overwegingen. De burger verdient daar bescherming tegen, omdat
beleid de rechten van de burger niet op een niet te rechtvaardigen wijze mag
schenden. Beleid en rechtsbescherming moeten zo op elkaar aansluiten dat nergens
de situatie ontstaat dat er geen bescherming is tegen beleid, en nergens de situatie
ontstaat dat bescherming goed beleid onmogelijk maakt. Dit maakt dat juristen
steeds beleid en bescherming met elkaar moeten verenigen. Zij hebben dat met
name gedaan door openbare bestuursorganen de bevoegdheid te geven besluiten te
nemen ten behoeve van beleid, en tegelijkertijd de burger te beschermen tegen
willekeur door bevoegdheden wettelijk van elkaar af te grenzen. Deze afgrenzing
leidt tot de enkelvoudigheid van het recht en deze enkelvoudigheid heeft ongewenste
effecten op de uiteindelijk te realiseren oplossingen.
Het creëren van meer binding, regulering, prikkelt om rekening te houden
met een belang, maar kan doorslaan en onmogelijk maken om dit belang nog te
combineren met andere belangen. Het creëren van minder binding, deregulering,
maakt dergelijke combinaties mogelijk, maar kan doorslaan als de bescherming van
een belang zo licht wordt dat er geen reden meer is dat af te stemmen in een project.
Oorzaak van dit dilemma is de rechtseis om te werken met regels die op voorhand
zekerheid geven. Door die regels hard te maken, weet iedereen vooraf waaraan
hij toe is. Pakken de regels verkeerd uit, bijvoorbeeld omdat een creatief project
van hoogbouw niet mag en er nu ongewenste laagbouw komt, dan is dat jammer.
De wet is hard: dura lex, sed lex. Klassieke bescherming van belangen door
kwaliteitseisen in de wet plaatst de overheid in de positie van degene die belangen
beschermt. Die rol heeft de overheid lange tijd gespeeld, en de wet was daarbij een
voorname boodschap aan de samenleving. Dat is een reden voor duidelijkheid en
hardheid van de wet. Andere reden is dat niet gezaghebbend kan worden opgetreden
als het gezag van de wet niet vast staat. Dit ligt vast in het legaliteitsbeginsel
dat eist dat de wet wordt gevolgd. Die tijden zijn op steeds meer beleidsterreinen
achter de rug. Daar is de overheid een speler geworden temidden van andere spelers
die belangen beschermen. Meervoudig ruimtegebruik is zo’n terrein. Overheden,
burgers, bedrijven en belangenorganisaties zijn gezamenlijk bezig met de bescherming
van belangen als ruimte, wonen, werken, mobiliteit, natuur, recreatie en
landschap. Dat onder die omstandigheden het legaliteitsbeginsel niet langer keihard
mag zijn, is een conclusie die ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) heeft getrokken:
6

“Op tal van gebieden waar het publiek belang in het geding is spelen maatschappelijke
organisaties een – nog steeds groeiende – rol, waarbij hun feitelijke vrijheid van
handelen zeker niet afneemt. (...) Zij hebben tot gevolg dat de overheid op veel terreinen
niet als enige de verantwoordelijkheid voor een publiek belang op zich kan
nemen: ook maatschappelijke organisaties moeten daaraan vanuit een eigen verantwoordelijkheid
bijdragen. In de directe relatie tot de overheid correspondeert hiermee
een andere invulling van het rechtsstatelijk belangrijke legaliteitsbeginsel. De gedachte
dat de wet rechtszekerheid en rechtsgelijkheid kan bereiken door een zo
nauwkeurig en gedetailleerd mogelijke regeling van de overheidstaak en van aan burgers
op te leggen verplichtingen, kan niet meer als rechtsstatelijk ideaal gelden. Die
opvatting doet onvoldoende recht aan de eigen verantwoordelijkheid die burgers en
maatschappelijke organisaties hebben”. 1
De WRR trekt weliswaar deze conclusie, maar zet niet de volgende stap: hoe moet
je dan het recht veranderen? Altijd al is de hardheidsclausule een tegengif geweest
tegen het legaliteitsbeginsel. Dat is een artikel in een wet, dat aangeeft dat van
normen in die wet afgeweken mag worden als aantoonbaar is dat de samenleving
daarmee beter gediend is. Een Nederlands voorbeeld met veel relevantie voor
meervoudig ruimtegebruik is de Interimwet Stad & Milieu. Die geeft de mogelijkheid
om bepaalde normen binnen een gebied op zij te zetten. Nadeel is dat daaraan
een bewerkelijke procedure voorafgaat. Extra procedurele lasten kunnen daarom
een belemmering zijn om van een hardheidsclausule gebruik te maken.
Op verschillende wijzen vormt het recht dus een belemmering voor meervoudig
ruimtegebruik. Op de eerste plaats doordat het recht zelf zich ‘enkelvoudig’
heeft ontwikkeld en dus niet goed in staat is om met meervoudigheid om te gaan.
Op de tweede plaats omdat er bepaalde praktijken – de ‘hardheid van de regels’ –
zijn gegroeid in het omgaan met het recht die een barrière zijn gaan vormen voor
meervoudig ruimtegebruik. En ten derde kunnen procedures soms zo tijdrovend en
kostbaar worden dat projecten voor meervoudig ruimtegebruik worden ontmoedigd.
1.4. DE STRUCTUUR VAN DIT BOEK
In dit boek willen wij laten zien hoe het recht meervoudig ruimtegebruik in de weg
kan zitten. Hierdoor worden suboptimale oplossingen verkregen. Anderzijds is het
niet zo dramatisch, omdat in de praktijk uiteenlopende methodes zijn gegroeid om
met het huidige, enkelvoudige recht in situaties van meervoudig ruimtegebruik om
te gaan. De praktijk is echter ook gediend met een principiële verandering in het
1
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De toekomst van de nationale rechtsstaat,
bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid, Sdu Uitgevers, Den Haag,
2002, p. 170 – 171.
7

echt die het obstakel doorbreekt dat het enkelvoudige recht nu is. Op deze verschillende
aspecten wordt in dit boek ingegaan.
In het eerste deel van dit boek, de hoofdstukken 2 tot en met 5, wordt op
verschillende wijzen aandacht besteed aan de problemen die het recht voor meervoudig
ruimtegebruik kan inhouden. Van Ark creëert in hoofdstuk 2 een uitgangspunt
voor dit boek door de definiëring van meervoudig ruimtegebruik, maar onderneemt
tegelijk een poging om de discussie daarover open te breken. Meervoudig
ruimtegebruik is in zijn visie een oproep om het geïnstitutionaliseerde hokjesdenken
in de organisaties en procedures rond de ruimtelijke inrichting van Nederland
te doorbreken. In het volgende hoofdstuk illustreren Bregman en Van der
Heijden welk recht er speelt bij meervoudig ruimtegebruik aan de hand van het
praktijkvoorbeeld ‘Dijkstad’: het bebouwen van de (voet van) een dijk. Zij laten
zien dat dit nogal een kwantiteit is. Bouma gaat in hoofdstuk 4 in op de samenhang
en spanning tussen recht en meervoudig ruimtegebruik aan de hand van een voorbeeld
in de stad, namelijk Zuidpoort in de gemeente Delft. Na Bouma’s aandacht
voor de stad richten Duijn en Slob zich in hoofdstuk 5 op het provinciale ruimtelijk
ordeningsbeleid in de provincie Noord-Brabant. Zij analyseren het proces om tot
het provinciale streekplan te komen en leiden uit dit voorbeeld enkele lessen af
voor de procesaanpak met betrekking tot meervoudig ruimtegebruik. Deze beide
hoofdstukken geven ook al aanbevelingen over de wijze waarop het recht beter zou
kunnen omgaan met meervoudig ruimtegebruik.
Hoe in de praktijk het recht al beter zou kunnen omgaan met meervoudig
ruimtegebruik is het onderwerp van deel II van dit boek, waarbij de nadruk wordt
gelegd op de procesbenadering. De hoofdstukken 6 tot en met 9 gaan hier op verschillende
manieren op in. Van Staden werkt in zijn hoofdstuk uit hoe het Internet
de besluitvorming (en procedures) rond meervoudig ruimtegebruik kan ondersteunen
en welke verwachtingen daarover reëel zijn. In hoofdstuk 7 legt Edelenbos de
nadruk op de organisatie van het proces rond meervoudig ruimtegebruik. In zijn
hoofdstuk pleit hij voor het koppelen en gelijkschakelen van de procedurele en de
processuele benadering. Oosten en Van der Heijden werken in hoofdstuk 8 de
pluriforme sturing van ruimtegebruik uit door een koppeling te leggen tussen methoden
van procesmanagement enerzijds en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur anderzijds. Op deze manier werken zij een stappenplan voor meervoudig
ruimtegebruik uit. Van der Heijden is in hoofdstuk 9 op zoek naar de optimale
inzet van het recht om effectieve en rechtvaardige oplossingen voor meervoudig
ruimtegebruik mogelijk te maken. Hij geeft daarvoor verschillende handreikingen.
In het derde en laatste deel van dit boek wordt ingegaan op de fundamentele
veranderingen die nodig zijn in het recht om meervoudigheid, i.c. meervoudig
ruimtegebruik, te bevorderen. Daarbij speelt de vraag hoe de bestaande praktijken
daarop moeten worden aangepast. In hoofdstuk 10 geven Laws en Finlayson aan
hoe de wetgeving in Wisconsin is aangepast om innovaties uit te lokken. Dit is al
een bestaande praktijk. In de daarop volgende hoofdstukken worden aanbevelingen
8

gelanceerd hoe het recht zich meer onderhandelend zou kunnen opstellen, ter
bevordering van meervoudig ruimtegebruik. Hoekema richt zich in hoofdstuk 11
op de vraag hoe de wetgever in wetten ruimte kan creëren voor onderhandelend
bestuur. Hij presenteert daarvoor een checklist. Stoter en Huls kijken in hoofdstuk
12 naar de praktijk van het onderhandelend wetgeven en benadrukken de noodzaak
om nieuwe concepten voor duurzame wetgevingsstructuren en beproefde
ontwerpprocessen te ontwikkelen.
Ten slotte sluiten wij het boek af met een beschouwing over de verschillende
aangedragen oplossingen om het recht in te zetten bij meervoudig ruimtegebruik
en trekken wij een aantal conclusies.
9

HOOFDSTUK 2
Meervoudig ruimtegebruik: dogma of eye-opener?
Ronald van Ark ∗
2.1. INLEIDING
In dit boek staat de verhouding tussen meervoudig ruimtegebruik en het recht centraal.
Voor de hand liggende vragen in dat kader zijn: Welke beperkingen kent het
geldende recht voor meervoudig ruimtegebruik? En, hoe kunnen actoren met behulp
van wetswijzigingen gestimuleerd worden tot meervoudig(er) ruimtegebruik?
Bij deze vragen wordt aangenomen dat het belangrijk is om de ruimte meervoudig
te gebruiken en dat helder is wat we wel en niet onder meervoudig ruimtegebruik
kunnen verstaan. Naar mijn mening ligt dit iets gecompliceerder dan de bovenstaande
vragen doen vermoeden. Ik zal dat in dit hoofdstuk beargumenteren. In dit
hoofdstuk wordt gereflecteerd op meervoudig ruimtegebruik om meer grip te krijgen
op de problemen die ten grondslag liggen aan de introductie van dit concept,
zodat van daaruit naar oplossingen kan worden gezocht, onder andere in het recht.
2.2. DE CONSTRUCTIE VAN RUIMTEGEBREK
Recentelijk hebben verschillende ontwikkelingen tot de politieke conclusie geleid
dat er, planologisch gezien, een gebrek aan ruimte bestaat in Nederland (VROM,
2002). In dit kader wordt op verschillende maatschappelijke en ruimtelijke oorzaken
gewezen (WRR, 1998). Zo staat de stijgende individuele consumptie van ruimte,
o.a. als gevolg van minder personen per huishouden, op gespannen voet met de
vraag naar open (groene) ruimte, wat in Nederland wordt beschouwd als een belangrijk
maatschappelijk goed (Hidding en Teunissen, 2002). Stedelijke uitbreidingen
worden beschouwd als een bedreiging voor de ‘groene waarden’, waaronder
natuur en landschap, en voor het culturele erfgoed. Naast de claims voor stedelijke
ontwikkeling wordt de bestaande functionele indeling van de groene ruimte geconfronteerd
met nieuwe ruimteclaims voor natuurontwikkeling, waterbeheer, infrastructuur,
bedrijfsterreinen en recreatie. Eén van de meest in het oog springende
ruimteclaims betreft de vraag naar ‘ruimte voor water’ (V&W, 2000). Als gevolg
∗ Een deel van dit hoofdstuk is eerder verschenen in het proefschrift Planning, contract en
commitment (Van Ark, 2005).
11

van bodemdaling en klimaatveranderingen enerzijds, en door menselijke ingrepen
in het bovenstroomse watersysteem anderzijds, is hoogwaterberging een belangrijk
onderwerp op de politiek agenda geworden, omdat het veel ruimte vraagt.
In 2000 is in het kader van de voorbereidingen van de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening een achtergrondrapport verschenen met de titel “Rekenen met
ruimte” (Projectteam Ruimtebehoeften, 2000). In dit rapport zijn de verschillende
beleidsmatige ruimteclaims naast elkaar gezet. Dit rapport wakkerde het idee van
ruimteschaarste onder beleidsmakers aan, sterker nog, er werd geconcludeerd dat
er sprake was van een tekort aan ruimte ter grootte van het oppervlak van de provincie
Zuid-Holland. De toenemende ruimteclaims voor wonen, werken, infrastructuur,
water, natuur, recreatie en sport konden volgens het rapport niet worden
gecompenseerd door de veronderstelde daling van de ruimtebehoefte in de
landbouw.
De conclusies uit dit rapport hebben een belangrijke invloed gehad op de
inhoud van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening 1 (VROM, 2002), zoals de titel
“Ruimte maken, ruimte delen” illustreert. Het uitgangspunt van deze nota was dat
de ruimtevraag zoveel mogelijk diende te worden geaccommodeerd en tegelijkertijd
gezocht moest worden naar mogelijkheden om de ruimtelijke kwaliteit te vergroten.
Om uitwerking te geven aan deze doelstelling is tijdens de voorbereiding
van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening het concept meervoudig ruimtegebruik
geïntroduceerd (Van der Valk, 2002).
2.3. HET CONCEPT MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK
In een voorstudie hebben Lagendijk en Wisserhof (1999) de verschillende aspecten
van meervoudig ruimtegebruik ingedeeld in een viertal dimensies, welke een centrale
rol hebben gekregen in het denken over dit concept:
− Intensivering van het ruimtegebruik; efficiencyverbetering van het ruimtegebruik
van een functie. Bijvoorbeeld door middel van betere benutting/bundelen
van infrastructuur en aanwijzing agrarische bedrijfsterreinen;
− Verweving van ruimtegebruik; gebruik van dezelfde ruimte door meerdere
functies. Bijvoorbeeld agrarisch natuurbeheer;
− Verdiepingen; gebruik van de ondergrondse en/of bovengrondse ruimte (creeren
van extra 'vloeroppervlak' in bouwkundige termen). Bijvoorbeeld watersystemen
die bovengrondse functies letterlijk dragen;
− Relaties in de tijd; mogelijk maken van volgtijdelijk gebruik van dezelfde
ruimte door meerdere functies, middels 'time management' en slimme fysieke
inrichting van de ruimte alsmede duurzame inrichting en gebruik. Bijvoorbeeld
landbouwgrond met eventuele waterbergingsfunctie in de winter.
1 Als gevolg van de val van het kabinet Kok in 2002 is deze nota niet vastgesteld.
12

Op grond van deze indeling werd in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening een
combinatie van intensivering (eerste dimensie) met verdiepingen (derde dimensie)
en relaties in de tijd (vierde dimensie) als meest toepasselijk beschouwd voor de
stedelijke omgeving. Met het oog op de groene ruimte heerste het idee dat het
combineren van functies (tweede dimensie) de beste perspectieven bood (VROM,
2002). De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening noemt in dit kader drie interventiestrategieën:
− Intensiveren van het ruimtegebruik in de stedelijke gebieden. Bijvoorbeeld
door middel van het stapelen van functies;
− Combineren van functies in de groene ruimte. Functies als waterberging,
natuur en recreatie worden geacht goed combineerbaar te zijn.
− Transformatie van ruimtes in steden en in de groene ruimte om deze beter
aan de maatschappelijke vraag te laten voldoen. Voorbeelden zijn de herstructurering
van woonwijken, revitalisering van bedrijfsterreinen en de Reconstructie
Concentratiegebieden Veehouderij.
Om uitwerking te geven aan het concept meervoudig ruimtegebruik werd in 2000
Habiforum opgericht als het expertisenetwerk voor meervoudig ruimtegebruik.
Habiforum is een publiekprivate netwerkorganisatie die door de overheid wordt
gefinancierd in het kader van BSIK (aardgasbaten). Deze stichting stelt zich tot doel
kennis beschikbaar te krijgen die “het 'morsen' van ruimte zo veel mogelijk tegengaat,
zodat op basis van nieuwe concepten en werkwijzen kosteneffectiever, duurzamer
en leefbaarder wordt omgegaan met onze ruimte in Nederland”
(www.habiforum.nl).
In eerste instantie werd de ruimteproblematiek in het onderzoeksprogramma
van Habiforum vooral vanuit een technisch perspectief belicht. De discussies
richtten zich met het concept meervoudig ruimtegebruik voornamelijk op het materiële
object van planning en beperkten zich tot de fysieke inrichtingsvraagstukken.
Het onderzoek richtte zich vooral op de vraag hoe bepaalde functies gecombineerd
of gestapeld zouden kunnen worden door middel van technische aanpassingen
of nieuwe vormen van ruimtegebruik. We vinden deze oplossingen in rapporten
en plannen terug in de gedaante van ruimtelijke maatregelen, zoals tunnels,
multifunctionele torenflats en drijvende kassen 2 .
De eenzijdige nadruk op ruimtelijke ingrepen kan problematisch uitpakken
omdat het ruimtevraagstuk daarmee te eenvoudig wordt voorgesteld. Meervoudig
ruimtegebruik wordt vanuit deze benadering tot doel uitgeroepen, vanuit de veronderstelling
‘hoe meervoudiger, hoe efficiënter en hoe hoger de kwaliteit’. Er
wordt een causaal verband verondersteld, terwijl dat lang niet altijd het geval is.
Op deze manier kan meervoudig ruimtegebruik ook gemakkelijk tot negatieve effecten
leiden. Het combineren en intensiveren van functies kan onverwachte en
2 Zie ter illustratie http://www.multiplespaceuse.com en de verschillende nummers van Nova
Terra, een kwartaaluitgave van Habiforum over meervoudig ruimtegebruik.
13

ongewenste negatieve ecologische consequenties hebben wanneer de ecologische
randvoorwaarden niet voldoende in acht worden genomen (RMNO, 1997). Dezelfde
waarschuwing geldt uiteraard voor sociale en economische belangen. Denk
bijvoorbeeld aan de Bollenstreek in de provincie Zuid-Holland. Dit gebied kent op
het eerste gezicht een gebruik dat allesbehalve meervoudig genoemd kan worden.
Het gebied wordt gedomineerd door mono-functionele landbouw, in de vorm van
bollenteelt. Echter, het is juist dit eenvormige karakter van het gebied dat een specifieke
kwaliteit en identiteit verleent aan de streek en het gebied aantrekkelijk
maakt voor toeristen (Kamphuis en Volker, 1995).
Daarnaast versluiert deze eenzijdige nadruk op ruimtelijke ingrepen een
aantal belangrijke problemen die samenhangen met de institutionele condities die
ten grondslag liggen aan de introductie van het concept meervoudig ruimtegebruik.
Door deze institutionele condities bij de discussie te betrekken kunnen we het concept
meervoudig ruimtegebruik in de volle breedte van de planologische context
plaatsen en daarmee een vernieuwend perspectief bieden op de betekenis van dit
concept. Om dit duidelijk te maken zullen we eerst het concept nader analyseren.
2.4. ANALYSE VAN HET CONCEPT
De manier waarop ruimtelijke concepten worden benaderd en uitgewerkt zegt veel
over de wijze waarop beleidsmakers tegen de situatie aankijken, zoals blijkt uit de
definitie van Zonneveld (1991; 21):
14
Een ruimtelijk planconcept geeft in kernachtige vorm, via woord en ook via beeld,
uitdrukking aan de wijze waarop een planactor aankijkt tegen de gewenste ontwikkeling
van de ruimtelijke inrichting, alsmede de aard van de interventies die noodzakelijk
worden geacht.
Zonneveld noemt vijf functies die verbonden zijn aan concepten in de planning:
een cognitieve functie, een intentionele functie, een communicatieve functie, een
handelingsfunctie en een institutionele functie (Zonneveld, 1991; 21-24). Deze
analytisch te onderscheiden dimensies bieden aanknopingspunten om greep te krijgen
op het concept meervoudig ruimtegebruik en kunnen helpen verklaren waarom
het concept vanuit een technisch perspectief wordt belicht.
De cognitieve functie heeft betrekking op de empirische veronderstellingen.
Het geven van een naam en de vorming van gedachten over een situatie zijn onlosmakelijk
met elkaar verbonden; dit noemt Zonneveld de communicatieve functie.
Een ruimtelijk planconcept kan uitdrukken dat het noodzakelijk wordt geacht
iets te ondernemen om de kloof te overbruggen tussen de gewenste situatie en de
huidige of de verwachte situatie. Dit wordt dan de intentionele functie genoemd.
Ruimtelijke concepten kunnen de kloof tussen doelstelling en probleemstelling
helpen overbruggen door te verwijzen naar te nemen maatregelen; dit is de hande-

lingsfunctie. Bij de institutionele functie staat de verdeling van de beslissingsbevoegdheden
tussen individuen, organisaties en overheidsinstanties centraal.
Het rapport ‘Rekenen met de Ruimte’ (Projectteam Ruimtebehoeften, 2000)
heeft een belangrijke rol gespeeld ten aanzien van de empirische veronderstellingen
achter het concept meervoudig ruimtegebruik (cognitieve dimensie). De uitspraak
dat Nederland een extra provincie ter grootte van Zuid-Holland nodig heeft om
aan alle ruimteclaims te kunnen voldoen heeft de gedachtevorming over de ruimtelijke
inrichting van Nederland sterk beïnvloed. De term meervoudig ruimtegebruik
draagt kort maar krachtig de oplossingsrichting uit (communicatiefunctie) en geeft
aan dat er iets moet gebeuren (intentionele functie); meervoudig ruimtegebruik
wordt doorgaans synoniem beschouwd aan termen als stapelen of combineren van
functies. Daarmee wordt ook meteen invulling gegeven aan de handelingsfunctie
van dit concept, waarbij de nadruk wordt gelegd op de fysieke inrichting van de
ruimte. Via deze gedachtegang heeft het concept meervoudig ruimtegebruik een
zeer technische uitwerking gekregen. Wanneer meervoudig ruimtegebruik wordt
genoemd, wordt in feite gedoeld op intensiveren van het ruimtegebruik in de stedelijke
omgeving en het combineren van functies in de groene ruimte. De institutionele
functie van meervoudig ruimtegebruik wordt ook langs deze lijn ingevuld. In
het rapport “Institutionele condities voor meervoudig ruimtegebruik” (De Jong en
Salet, 2000), dat het kader vormde voor een omvangrijk onderzoeksprogramma
naar meervoudig ruimtegebruik aan een viertal universiteiten, luidt de vraagstelling:
“Welke institutionele condities bevorderen, dan wel belemmeren meervoudig
ruimtegebruik?” Bij deze vraagstelling wordt – wederom vanuit het technische perspectief
– een directe verbinding gelegd tussen de institutionele condities en de
mogelijkheden en beperkingen om de ruimte meervoudiger te gebruiken.
De opkomst en uitwerking van het concept meervoudig ruimtegebruik leggen
indirect de institutionele condities die de Nederlandse planningpraktijk kenmerken
bloot. Alleen in deze beleidscontext kan de tegenpool van meervoudig
ruimtegebruik, ‘enkelvoudig ruimtegebruik’, bestaan (Van Assche, 2003). In de
praktijk, als reële verschijningsvorm, is enkelvoudig ruimtegebruik in principe niet
terug te vinden. Zo is de Bollenstreek een voorbeeld van een gebied dat in de planningswereld
gekarakteriseerd zou kunnen worden als een overwegend monofunctioneel
gebied. Het gebied kent op papier (bestemmingsplan) grotendeels de
functie landbouw (bollenteelt) en zou daarom in beleidstermen aangemerkt kunnen
worden als een gebied met een hoge mate aan ‘enkelvoudig ruimtegebruik’; dus
weinig efficiënt en relatief weinig ruimtelijke kwaliteit. In de praktijk blijkt het tegendeel
echter waar; de waarde van dit gebied voor recreatie en toerisme is aanzienlijk,
juist door haar eenvormige verschijning.
Daarmee ligt de vraag voor de hand of er überhaupt wel sprake is van gebrek
aan ruimte in Nederland? Ik concludeer dat deze ruimteschaarste in belangrijke
mate geconstrueerd is op basis van het geïnstitutionaliseerde hokjesdenken in de
organisaties en procedures rond de ruimtelijke inrichting van Nederland. Dit hok-
15

jesdenken is historisch gegroeid. De indeling van het ruimtegebruik in functies als
water, landschap, natuur, wonen, werken, enzovoorts, is in de loop van de tijd verankerd
in verschillende beleidspraktijken met eigen middelen, organisatiestructuren,
procedures, belangen, normen en waarden (Wissink, 2000). Daarmee zijn deze
beleidsmatige gecreëerde categorieën steeds verder los komen te staan van de wijze
waarop de ruimte in de praktijk wordt gebruikt en steeds sterker verbonden geraakt
met de belangen van verschillende beleidssectoren en de machtstrijd tussen
overheidsafdelingen. Het is de optelsom van claims van deze overheidsafdelingen
waarmee op papier een tekort aan ruimte wordt gecreëerd. Het Ruimtelijk Planbureau
(2003; 7) stelt:
16
De methode waarbij voor afzonderlijke sectoren (wonen; werken; landbouw; water)
ruimteclaims worden opgeteld, leidt tot een systematische overschatting van de ruimtebehoefte.
Het idee van ruimteschaarste is sociaal geconstrueerd. De ruimtelijke problemen
kunnen niet eenvoudigweg opgelost worden door het combineren en intensiveren
van functies. Het probleem zit dieper. De technische benadering van meervoudig
ruimtegebruik - dat wil zeggen de nadruk op ruimtelijke maatregelen - gaat volkomen
voorbij aan een van de belangrijkste oorzaken van de ruimtelijke problematiek,
namelijk de Nederlandse planningcultuur zelf. Deze planningcultuur vormt de
crux van de ruimteproblematiek omdat de probleemdefinities, de werkwijze en de
planninginstrumenten gebaseerd zijn op een sectorale benadering van ruimtelijke
vraagstukken. Zowel op het nationale, op het provinciale als op het gemeentelijke
overheidsniveau zijn verschillende beleidspraktijken ontstaan die een integrale benadering
van ruimtelijke vraagstukken in de weg staan (Wissink, 2000). Een voorbeeld
van deze problematiek is de sterke scheiding tussen stad en land, die geïnstitutionaliseerd
is in het overheidshandelen omdat de aansturing door respectievelijk
VROM en LNV plaatsvindt. Het feit dat in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening
een onderscheid wordt gemaakt in de uitwerking van meervoudig ruimtegebruik
voor het stedelijke gebied en voor het landelijke gebied benadrukt deze tweedeling
nog eens. De opkomst en de huidige uitwerking van het concept meervoudig ruimtegebruik
is dan ook boven alles een exponent van deze planningcultuur. Ik ben
derhalve van mening dat voordat gedacht wordt over oplossingen voor ruimtelijke
problemen, eerst een bezinning op de historisch gegroeide beleidspraktijken en
denkbeelden over ruimtelijke planning op zijn plaats is.
2.5. VAN HOKJESDENKEN NAAR SAMENWERKING
De beleidsontwikkeling in Nederland vindt plaats vanuit verschillende beleidsdomeinen,
die vaak nog sterk (inhoudelijk) verkokerd zijn. Vanuit verschillende afdelingen
bij Rijk, provincies en gemeenten wordt sectoraal beleid geformuleerd voor

onder andere wonen, werken, water, milieu, infrastructuur en natuur. Dit heeft zijn
neerslag in een ordening van de ruimte waarbij de positionering van functies vertaald
wordt in vlakken en begrenzingen op de kaart. Verschillende gebruiksvormen
sluiten elkaar daardoor op papier al bij voorbaat uit, terwijl dat in de praktijk niet
het geval hoeft te zijn. Het als vanzelfsprekend onderscheiden van functies en het
hanteren van functiescheiding zou ter discussie moeten worden gesteld. Ruimtelijke
concepten, zoals de lagenbenadering en de watersysteembenadering, kunnen in dit
kader bijdragen aan een heroriëntering van het denken over de ruimtelijke inrichting.
In de huidige situatie wordt vaak nog zeer sterk gedacht in vlakken, zoals ook
functies weergegeven kunnen worden op een kaart. Een denken in lagen, zowel ten
aanzien van activiteiten of gebruiksvormen, als ook ten aanzien van betekenissen
(Van Assche en Jacobs, 2002), zou beter tegemoet komen aan de situatie van de
dagelijkse praktijk.
Wanneer inrichtingsvraagstukken vanuit een breder perspectief worden benaderd,
heeft dat niet alleen consequenties voor de denkbeelden ten aanzien van de
fysieke ruimtelijke ontwikkeling, maar ook voor de denkbeelden ten aanzien van
de totstandkoming en het gebruik van plannen. Een andere benadering van inrichtingsvraagstukken
vraagt namelijk een andere benadering van de sturingsvraagstukken,
aangezien deze onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn (Van Ark en Beunen,
2002; Van Ark en Hidding, 2002). Wanneer het wenselijk wordt geacht dat de
benadering van inrichtingsvraagstukken minder door beleidsmatige categorieën
wordt gedomineerd vereist dit een meer ‘integrale’ (of omvattende) benadering van
inrichtingsvraagstukken (Janssen-Jansen, 2001). Dit heeft op zijn beurt consequenties
voor de verdeling van middelen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in
planningprocessen en de onderlinge verhoudingen tussen actoren. Hiermee lopen
we tegen de problemen van het Nederlandse planningsysteem aan.
Nederland kent een complex en gefragmenteerd overheidssysteem voor de
aansturing van de ruimtelijke inrichting (zie tabel). Het beleid wordt grotendeels
uitgezet binnen drie ministeries: het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu; het Ministerie van Verkeer en Waterstaat; en het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid. Deze ministeries zijn op hun beurt
onderverdeeld in gespecialiseerde departementen die zich richten op bijvoorbeeld
waterbeheer, infrastructuur, volkshuisvesting, natuurbeheer, landbouw en milieu.
Elk van deze beleidsdomeinen kent zijn eigen planningstijl, procedures, reguleringstypes,
planningconcepten, planningdiscoursen en planningdocumenten (Janssens &
Van Tatenhove, 2000; Hidding et al., 2000; Hidding & Teunissen, 2002).
17

Overheidslagen
18
Rijk
Provincies
Gemeenten
Water-
schappen
Overheidssectoren
Ruimtelijke
Ordening
Nationale
nota ruim-
telijk beleid
(VROM)
Provinciaal
streekplan
Structuur-
plan +
Bestem-
mingsplan
Milieubeleid Water-
Nationaal
milieu-
beleidsplan
(VROM)
Provinciaal
milieu-
beleidsplan
Gemeentelijk
milieu-
beleidsplan
beleid
Nationale
nota
waterhuis-
houding
(V&W)
Provinciaal
waterhuis-
houdings-
plan
(regionaal)
Waterhuis-
houdings-
plan
Verkeer en
vervoer-
beleid
Nationaal
verkeer en
vervoer
plan
(V&W)
Provinciaal
verkeer en
vervoer
plan
Gemeente-
lijk verkeer
en ver-
voersplan
Beleid
landelijk
gebied
Structuur-
schema
groene
ruimte
(LNV)
Integrale benaderingen van inrichtingsvraagstukken vereisen een combinatie van
verschillende doelen, domeinen en actoren die in de huidige situatie veelal als gescheiden
of tegengesteld worden beschouwd (Van Gestel et al., 2000). Deze combinatie
kan alleen tot stand komen wanneer de betrokken partijen gaan samenwerken.
Daarvoor is in de eerste plaats samenwerking vereist tussen de bovengenoemde
overheden: tussen de verschillende overheidslagen (rijk, provincies en locale
overheden), tussen de beleidssectoren (water, milieu, landbouw, volkshuisvesting)
en tussen territoriale besturen (aangrenzende provincies, gemeenten, waterschappen).
Spreken over ‘dé overheid’ is in deze zin niet meer zo vanzelfsprekend. In de
tweede plaats vereist een integrale benadering van inrichtingsvraagstukken veelal
ook samenwerking met niet-overheden, in de vorm van belangenorganisaties en
private partijen.
Naast het feit dat het ruimtelijke beleid als gevolg van de sectorale scheidingen
sterk verkokerd is, is de traditionele planningsbenadering top-down van karakter
en is het Nederlandse planningssysteem erg eenzijdig gericht. Van oudsher is er
sprake van hiërarchische relaties tussen 'hogere' en 'lagere' overheden, welke in

hoge mate bepaald worden door de financiële posities van deze partijen. Gemeenten
en (vooral) provincies hebben slechts beperkte eigen inkomsten uit belastingheffing
en moeten het in belangrijke mate stellen met financiële bijdragen van het
Rijk (Van der Valk, 2002). Het systeem wordt dan ook gekarakteriseerd door het
opleggen van beleid door ‘hogere’ overheden aan ‘lagere’ overheden. De eenzijdigheid
van de Nederlandse planningsbenadering komt tot uitdrukking in de relatie
tussen overheden en niet-overheden. Niet-overheden (belangenorganisaties, burgers,
ondernemers, etc.) hebben bij formele plannen als streekplannen en bestemmingsplannen
over het algemeen pas achteraf de mogelijkheid te reageren middels
inspraakprocedures. Deze kenmerken van het planningsysteem zijn ingebakken in
de planningcultuur en vormen een ongunstig uitgangspunt voor samenwerking.
Tot slot zijn de traditionele plannen sterk gebaseerd op de territoriale grenzen
van het betreffende bestuurslichaam (provincie, gemeente of waterschap). De
meeste inrichtingsvraagstukken hebben echter andere grenzen, denk bijvoorbeeld
aan watersystemen en het concept watersysteembenadering.
2.6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De discussie over meervoudig ruimtegebruik dient opengebroken te worden. De
vraagstelling moet in een ruimer perspectief worden geplaatst. Eigenlijk is elke
vorm van ruimtegebruik meervoudig, waardoor de betekenis van het concept in
ruimtelijke zin beperkt is. Wanneer we naar de achtergronden kijken van de introductie
van dit concept, dan stuiten we niet zozeer op ruimtelijke problemen, maar
op een geïnstitutionaliseerd hokjesdenken in het ruimtelijke beleid. Dit hokjesdenken
vormt de bron voor het idee van ruimteschaarste en een obstakel voor een integrale
benadering van ruimtelijke vraagstukken. Het hokjesdenken is verweven
met het Nederlandse planningsysteem. De ruimtelijke claims zijn elk met hun eigen
beleidsdomein of –sector verbonden. Op grond van dit dogma is op papier een
tekort aan ruimte gecreëerd. Het onderzoeken van (technische) oplossingen voor
het combineren en intensiveren van functies kan in dit kader beschouwd worden
als een vorm van symptoombestrijding.
Het is zinvoller de oplossing te zoeken in een bijstelling van de denkbeelden
ten aanzien van planning en het gebruik van plannen. Meervoudig ruimtegebruik
zou in dit kader kunnen worden opgevat als een oproep om het geïnstitutionaliseerde
hokjesdenken in de organisaties en procedures rond de ruimtelijke inrichting
van Nederland te doorbreken. Ik doel hiermee niet alleen op de problemen
van de verkokering van de verschillende beleidssectoren, maar ook op de top-down
overheidssturing in combinatie met de sterke eenzijdige gerichtheid van het Nederlandse
planningsysteem en de sterke bestuurlijke territoriale afbakening van planningvraagstukken.
Deze kenmerken van het Nederlandse planningsysteem worden
beschouwd als belangrijke faalfactoren voor de effectiviteit van het ruimtelijke beleid
(Hajer en Zonneveld, 2000; RLG, 2000; Vromraad, 2000).
19

Meervoudig ruimtegebruik zou een eye-opener kunnen bieden wanneer het aanzet
tot reflectie op manieren van denken en doen die in de loop van de tijd min of
meer vanzelfsprekend zijn geworden en een integrale planningsbenadering belemmeren
3 . Het verdient aanbeveling die manieren van denken en doen vanuit verschillende
disciplines te bestuderen – waaronder de planologie, de bestuurskunde
en het recht – om zodoende tot nieuwe inzichten en vruchtbare oplossingen te komen.
In dit kader pleit ik voor een verbreding van de vraagstelling voor het recht.
Naast vragen aangaande bestemmingsplantechnische zaken als dubbelbestemmingen
en juridische mogelijkheden voor het gebruik van de ondergrond, zou onderzocht
moeten worden in hoeverre het recht mogelijkheden en beperkingen biedt
voor een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken.
Het hokjesdenken is terug te vinden in de Nederlandse wet- en regelgeving.
Onder andere in de gedetailleerde functietoekenning en zonering in bestemmingsplannen
en streekplannen; in de gedetailleerde uitwerking van sectorale wet- en
regelgeving, zoals het waterbeleid, het milieubeleid en het ruimtelijke ordeningsbeleid;
en in de toewijzing van specifieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden
aan verschillende bestuursorganen zoals provincies, gemeenten en waterschappen.
Dit betekent echter niet dat integrale planning daarmee juridisch onmogelijk is.
Integrale planning vereist samenwerking tussen verschillende actoren uit
verschillende domeinen. De vraag is in hoeverre de Nederlandse wet- en regelgeving
deze samenwerking (on)mogelijk maakt. In dat kader is het interessant om te
onderzoeken in hoeverre de samenwerking tussen overheden wordt gehinderd
door wettelijk vastgelegde bevoegdheden en verantwoordelijkheden (zoals de ministeriële
verantwoordelijkheid) en of het publiekrecht en het privaatrecht de samenwerking
tussen overheden en private partijen voldoende kunnen ondersteunen.
Met de beantwoording van dergelijke vragen kan meer inzicht worden verschaft in
de relatie tussen integrale planning en het recht en kan een daadwerkelijke bijdrage
worden geleverd aan het doorbreken van het geïnstitutionaliseerde hokjesdenken
in het Nederlandse ruimtelijke beleid.
3 Van Ark en Beunen (2002) passen het concept meervoudig ruimtegebruik op deze wijze toe
om een lans te breken voor een multifunctionele benadering van ecologische verbindingszones
(“Natuurlijk combineren! Realisatie van ecologische verbindingszones in het licht van
meervoudig ruimtegebruik”, Landschap 19 (2))
20

LITERATUUR
Ark, R.G.H. van, Beunen, R. (2002) Natuurlijk combineren! Realisatie van ecologische
verbindingszones in het licht van meervoudig ruimtegebruik. Landschap,
19(2), 123-128.
Ark, R.G.H. van, Hidding, M.C. (2002) ‘New Strategies for Spatial Planning in the
Netherlands: the Role of Regional Contracts for the Advancement of Multiple
Land Use’, in proceedings Fourth International Workshop on Multiple
Use of Land, Bellingham, Washington State, U.S.A.', 20-22 juni.
Ark, R.G.H. van (2005) Planning, contract en commitment. Naar een relationeel
perspectief op gebiedscontracten in de ruimtelijke planning, Delft: Eburon.
Assche, K.A.M. Van (2003) Taal en wereld van Meervoudig Ruimtegebruik in Nederland
en België. Bijdragen aan de Plandag 2003, Gent.
Assche, K.A.M. Van, Jacobs, M. (2002) Kwaliteit in Complexiteit. Ruimtelijke
kwaliteit en de kennisontwikkeling daarover. Wageningen: Alterra.
Gestel, N., Goverde, H., Nelissen, N. (2000) ‘Bestuurlijk vermogen gewogen’, pp.
417-446 in Nico Nelissen, Henri Goverde en Nicolette van Gestel (red.) Bestuurlijk
vermogen, analyse en beoordeling van nieuwe vormen van besturen,
Bussum: Uitgeverij Coutinho
Hajer, M., Zonneveld, W., 2000. Spatial Planning in the Network Society – Rethinking
the Principles of Planning in the Netherlands. European Planning
Studies 8 (3): 337-355.
Hidding, M.C., Needham, B., Wisserhof, J., 2000. Discourses of town and country.
Landscape and Urban Planning 48: 121-130.
Hidding, M.C., Teunissen, A.T.J., 2002. Beyond fragmentation: new concepts for
urban-rural development. Landscape and Urban Planning 58: 297-308.
Janssen-Jansen, L. (2001) ‘Het plan van de toekomst: integraal en regionaal? Over
de integraliteit en de schaal van omgevingsbeleid, pp. 56-75, in Gert de Roo
en Marius Schwartz (red.) Omgevingsplanning, een innovatief proces. Over
integratie, participatie, omgevingsplannen en de gebiedsgerichte aanpak. Den
Haag: Sdu.
Janssens, J., Tatenhove, J. van, 2000. Green Planning: From Sectoral to Integrative
Planning Arrangements? In: Tatenhove, J. van, B. Arts and P. Leroy (Editors),
Political Modernisation and the Environment. Kluwer Academic Publishers,
Dordrecht, pp. 145-174.
Jong, W.M. de, Salet, W.G.M. (red.) (2001), Institutionele condities voor meervoudig
ruimtegebruik; stimulansen en belemmeringen op regionaal niveau,
Gouda: Habiforum.
Kamphuis, B.M., Volker, C.M. (1995) Landschap en toerisme in de Bollenstreek
onder stedelijke druk. Wageningen: Landbouw-Economisch Instituut/DLO-
Staring Centrum
21

Lagendijk, A., Wisserhof, J., 1999. Geef ruimte de kennis, geef kennis de ruimte!
Deel 1: Verkenning van de kennisinfrastructuur voor meervoudig ruimtegebruik.
RMNO, Rijswijk.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002)
Ruimte maken, ruimte delen. Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening
2000/2020 (PKB Deel 2 en Deel 3). Den Haag: VROM
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000) Anders omgaan met water. Waterbeleid
in de 21e eeuw. Den Haag: V&W.
Projectteam Ruimtebehoeften, 2000. Rekenen met ruimte, project Vijfde Nota.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den
Haag.
Raad voor het Landelijk Gebied (2000), Het belang van samenhang; advies over
ontwikkeling, afstemming en integratie in het landelijk gebied, Amersfoort:
RLG.
Raad voor het Milieu- en Natuuronderzoek (1997), De ruimte benutten; kennis
over natuur en milieu als voorwaarde voor integraal ruimtegebruik, Rijswijk:
RMNO.
Ruimtelijk Planbureau (2003) De ongekende ruimte verkend. Rotterdam: Nai Uitgevers.
Stuurgroep Pact van Teylingen (1996) Pact van Teylingen. Een toekomstperspectief
voor de Duin- en Bollenstreek, Lisse: Alkemade Printing.
Valk, A.J. van der, 2002. The Dutch planning experience. Landscape and Urban
Planning 58: 201-210.
VROMraad, 2000. Het instrument geslepen. Voorstellen voor een herziene WRO
en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitatie. Den Haag: VROM-
Raad.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998), Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek,
Den Haag: Sdu.
Wissink, W.L. (2000), Ontworpen en ontstaan; een praktijktheoretische analyse
van het debat over het provinciale omgevingsbeleid, Den Haag: WRR.
Zonneveld, W.A.M. (1991) Conceptvorming in de ruimtelijke planning; patronen
en processen, Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut van de
Universiteit van Amsterdam.
22

HOOFDSTUK 3
Dijkstad, voorbeeld van recht
bij meervoudig ruimtegebruik
Arjen Bregman, Jurgen van der Heijden
3.1. INLEIDING
De drukbewoonde Nederlandse kust roept onder andere bij gemeenten en provincies
de vraag op hoe in de toekomst veiligheid tegen overstromen en ruimtelijke
kwaliteit te combineren. Een mogelijkheid die zij bestuderen is het meervoudig
ruimtegebruik van de huidige waterkering, of van het gebied dat is gereserveerd
voor het opvangen van toekomstige zeespiegelstijging. Tegen deze achtergrond
heeft een verkenning plaatsgevonden naar de haalbaarheid van het idee om in Den
Helder een ‘Combikering’ te bouwen. 1 Aan de hand van recente voorbeelden van
multifunctioneel gebruik van waterkeringen is in de verkenning een feitelijk en
juridisch beeld gevormd van het bouwen van een dijkstad.
Het feitelijke beeld van de Combikering komt hierna kort aan bod, en daarna
uitgebreid het recht dat daarop van toepassing is. Zo komt na het vorige hoofdstuk
over meervoudig ruimtegebruik nu het recht in beeld dat daarbij speelt. De
verzuchting is vaak dat er enorm veel wetten en regelingen van toepassing zijn, met
name afkomstig uit het publiekrecht. Dat is er voor de bescherming van publieke
belangen als natuur, bodem, water en nog veel meer. Dit hoofdstuk geeft een opsomming
van publiekrecht aan de hand van de casus Combikering. Daarnaast is
ook aandacht voor het privaatrecht dat nodig is om de Combikering juridisch mogelijk
te maken.
Het publiek- en privaatrecht dat van toepassing is op de Combikering is er
niet voor niets. Naast opsomming dient dit hoofdstuk om duidelijk te maken waar
al dit recht vandaan komt. Daarbij blijft een oordeel achterwege, bijvoorbeeld over
de vraag hoe de kwantiteit van het recht zich verhoudt tot een effectieve en efficiente
ruimtelijke planning, zoals Van Ark aan het slot van het vorige hoofdstuk stelt.
Oordelen zullen in dit boek genoeg worden gegeven, maar niet in dit hoofdstuk dat
enkel dient om aan te geven welk recht er speelt, en waar dat vandaan komt.
1
Combikering Den Helder? Een verkenning naar zeeweringen in de toekomst, Rapport Rijks
Instituut voor Kust en Zee, RIKZ/2004.015.
23

3.2. MULTIFUNCTIONEEL GEBRUIK VAN WATERKERINGEN 2
In Zaltbommel is gekozen voor een unieke flexibele constructie om de dijk te verhogen.
De gemeente wilde het stadsgezicht naar de rivier toekeren en de dijk niet
structureel verhogen. De oplossing werd gevonden in het plaatsen van een flexibele
aluminium constructie. In Dordrecht zijn twee voorbeelden van multifunctioneel
gebruik te vinden. Door de stad loopt een waterkering waarin huizen en winkels
zijn geïntegreerd. Het andere project betreft de ophoging van een waterkering,
waarbij de bestaande bebouwing op de kering kon blijven staan en nieuwe huizen
geïntegreerd zijn in de kering.
In Kampen zijn bestaande huizen betrokken in het ontwikkelen van de waterkering.
De muren, ramen en deuren van de huizen zijn hiervoor waterdicht
gemaakt. Verder is de keuze gemaakt om een door burgers gevormd dijk’leger’ te
laten meehelpen bij het sluiten van de waterkering in tijden van nood. Harlingen is
een voorbeeld van multifunctioneel gebruik van een zeewering. Er loopt een betonnen
dam door de haven die deel uitmaakt van de achterwand van een parkeergarage
en onderdeel vormt van een sluis. Deze voorbeelden laten zien dat multifunctioneel
gebruik van primaire waterkeringen op verschillende plaatsen in Nederland
succesvol is toegepast. Een aantal opvallende zaken kunnen worden vermeld.
Vaak stelt het waterschap zwaardere eisen aan de waterkering dan nu nodig
is, om te anticiperen op de toekomst als de waterkeringen mogelijk een zwaardere
belasting te verduren krijgen. Zo stelde het waterschap in het voorbeeld van de
Dordtse Wand dat de waterkering, met het oog op toekomstige ontwikkelingen,
flink hoger moest worden dan op dat moment wettelijk vereist was. In sommige
gevallen zijn er voor aanpassingen aan de waterkering werkzaamheden nodig in
huizen of tuinen.
In Kampen is in goed overleg met de betrokken bewoners een schadevergoedingsregeling
getroffen voor het verbouwen van de panden. In een aantal gevallen
heeft men gedreigd met het recht tot onteigening, maar in de meeste gevallen is
het waterschap er in goed overleg met de betrokkenen uitgekomen. Daarnaast
moeten er geregeld inspectie en eventuele onderhoudswerkzaamheden plaatsvinden
in huizen en/of tuinen. Als bewoners het huis verkopen heeft de verkopende partij
vanuit het privaatrecht de verplichting alle relevante informatie over het huis te
geven, dus ook de informatie over het functioneren van het huis als waterkering,
met alle daarbij geldende verboden en geboden.
2
Deze paragraaf is volledig gebaseerd op: Inventarisatie van multifunctioneel gebruik van
primaire waterkeringen, uitgevoerd door Bonne van der Veen, Universiteit Twente, onder
begeleiding van Henriëtte Otter, WL | Delft Hydraulics, Z3604.00 november 2003, in
opdracht van het Rijksinstituut voor Kust en Zee, gefinancierd door een innovatieprogramma
van Verkeer en Waterstaat: WINN (water als innovatiebron). De auteurs bedanken Bonne
van der Veen en Henriëtte Otter.
24

In de meeste voorbeelden is met de verschillende belanghebbenden geprobeerd om
tot een compromis te komen. Er zijn vaak ook informatie- en discussieavonden met
de bevolking georganiseerd. Soms heeft dit geleid tot andere voorstellen, of tot
aanpassingen van de plannen. Als belanghebbenden niet tot een compromis kunnen
komen over de te kiezen oplossing, kan het nodig zijn om de stap naar de rechter
te zetten. Meestal komt het niet zover; in Kampen zijn bezwaren van bewoners en
andere betrokkenen bij de Raad van State ongegrond verklaard. Het recht dat
daarbij van toepassing was, komt in de volgende paragraaf aan de orde als onderdeel
van een grote reeks rechtsvragen die wordt opgeroepen door het idee van een
Combikering Den Helder.
3.3. PUBLIEKRECHT 3
Water
Bouwen in, op, onder of over de Helderse zeewering brengt in beeld welke rechtsvragen
het meervoudig ruimtegebruik oproept, en hoeveel dat zijn. Dat begint met
het waarborgen van het waterkerend vermogen, het waterkeringbeheer. Daarvoor
geldt de Wet op de waterkering, die bij veranderingen een dijkversterkingsplan
vereist. De Grondwaterwet, de Ontgrondingenwet en de Wet bodembescherming
zijn ook van betekenis. Waterkwantiteit en –kwaliteit spelen met name een rol bij
de aanleg van de Combikering. Waterkwantiteitsbeheer richt zich op een goed
waterpeil dat onmisbaar is voor de land- en tuinbouw, de industrie, de woningbouw
en de natuur. Daarvoor geldt de Wet op de waterhuishouding, die bijvoorbeeld
van toepassing is als tijdens de aanleg van de Combikering Den Helder grotere
hoeveelheden water worden verplaatst.
Waterkwaliteitsbeheer richt zich voor een groot deel op het verminderen
van watervervuiling. Daarvoor geldt de Wet verontreiniging opppervlaktewateren.
Die is van toepassing als de aanleg kans geeft op watervervuiling. Naast al deze
wetten bestaan nog de Waterschapswet en de Waterstaatswet 1900. Tenslotte is
eind 2000 de Europese Kaderrichtlijn Water in werking getreden, is er vanaf 1
november 2003 de watertoets, en is er de Keur van het Hoogheemraadschap Hollands
Noorderkwartier. De Keur geeft aan welke verboden en geboden gelden in
de zones op en naast de dijken en waterkerende duinen. Daarvan kan ontheffing
worden verleend.
3
Deze en de volgende paragraaf zijn volledig gebaseerd op: In, op, onder of over de Helderse
zeedijk, Juridische Quickscan voor de Combikering Den Helder in opdracht van het
RIKZ, Universiteit van Amsterdam, Rechtenfaculteit, Centrum voor Milieurecht, Dr. G.M.A.
van der Heijden, en Dr. Ir. A.G. Bregman, Instituut voor Bouwrecht, Eindrapport, 30 oktober
2003. Deze studie is uitgevoerd in het kader van dezelfde opdracht als de bovenstaande
studie van Bonne van der Veen en Henriëtte Otter.
25

De kernzone is het direct waterkerend element van de waterkering. Graven en
materialen plaatsen zijn verboden, en een streng restrictief ontheffingenbeleid is
van toepassing. In de beschermingszone richt het ontheffingenbeleid zich op het
voorkomen van verstoren van de stabiliteit en waterdichtheid van het waterkeringsysteem,
zoals het ongecontroleerd oprichten van werken. In de buitenbeschermingszone
kunnen extreme mechanismen schade aanrichten aan de waterkering.
Het ontheffingsbeleid richt zich op het voorkomen daarvan. De invloedszone tenslotte
draagt bij aan het waarborgen van de stabiliteit van de dijk. Aan ontheffing
kunnen voorwaarden worden gesteld. Die bevoegdheid geeft het waterschap een
instrument om invloed te houden op kunstwerken die integraal onderdeel zijn van
de waterkering, zoals de Combikering.
Milieu
Op grond van het Besluit milieueffectrapportage (MER) zal de Combikering MERplichtig
zijn. 4 Alleen al gezien de omvang van het project lijkt dat aannemelijk. In
de MER moet aangegeven worden of er in (de omgeving van) het plangebied gebieden
liggen, die op grond van milieu- en cultuurhistorische waarden een speciale
status in het beleid hebben of krijgen, bijvoorbeeld de Waddenzee, een beschermd
stadsgezicht en beschermde rijksmonumenten. Valt het plangebied binnen zulke
gebieden, bijvoorbeeld Vogelrichtlijngebieden en Habitatrichtlijngebieden? De
gemeente Den Helder valt binnen het gebied Waddenzee. Daarnaast is een groot
Duingebied binnen die gemeente aangewezen als een apart gebied. Ook activiteiten
die ver van een richtlijngebied zullen worden ondernomen, moeten aan de Habitatrichtlijn
worden getoetst als de gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het
gebied verstrekkend kunnen zijn.
In het kader van de soortenbescherming moet de MER aangeven welke
planten- en diersoorten in de omgeving voorkomen die een beschermde status
hebben op grond van nationaal of internationaal beleid, bijvoorbeeld voortkomend
uit de conventies van Bern, Bonn en Ramsar. De MER moet beschrijven of een
belangrijk deel van een deelpopulatie vogels zich binnen het studiegebied ophoudt,
respectievelijk zal (kunnen) ophouden (o.a. Lepelaar). Indien dat het geval is, dan
moet het bevoegd gezag beoordelen of er ontheffing op grond van de Flora- en
Faunawet moet worden aangevraagd. Die wet kent een groot aantal verbodsbepalingen
die tal van natuurwaarden beschermen.
In de MER zal het belang van het project moeten worden aangetoond. Ook
zullen de argumenten moeten worden gegeven waarom andere locaties niet realistisch
zijn, met nadruk op de milieuoverwegingen en -criteria. Daarnaast dient met
een markttechnische onderbouwing de behoefte aan de Combikering zo concreet
mogelijk te worden aangetoond en onderbouwd. Pas op het moment dat het belang
4
Categorie C 12.1: aanleg van een primaire waterkering. De procedure voor de milieueffectrapportage
staat vermeld in Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (artt. 7.1 t/m 7.43).
26

van de beoogde woningbouw en bedrijvigheid op deze specifieke locatie duidelijk
gemaakt is, wordt ook de noodzaak van de Combikering duidelijk. Dit is de zwaarste
test die de Combikering zal moeten ondergaan.
Ruimte
Het belang van de ruimtelijke inrichting moet worden afgewogen. Dat kan op
grond van de Woningwet, de Wet op de Ruimtelijke ordening, en de Keur. In het
bestemmingsplan kan een gemeente het gebruik van een waterkering zo bestemmen
dat daar kunstwerken mogen komen, zoals woningen of hotels. Bekend zijn gevallen
dat de gemeente bouwvergunningen verstrekte, maar dat het waterschap vervolgens
geen ontheffing gaf. In principe moet coördinatie dat voorkomen. Tot de
ruimtelijke opbouw van het plangebied kunnen beschermde rijksmonumenten
behoren, die zich bevinden in het gebied tussen een eventueel beschermd stadsgezicht
en de locatie van de Combikering. De Monumentenwet is daarop van toepassing,
en mogelijk de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing. Deze laatste wet is van
toepassing als de gemeenteraad op enig moment heeft besloten een leefmilieuverordening
of stadsvernieuwingsplan vast te stellen.
Ook kunnen tot de ruimtelijke opbouw historisch-geografische structuren
behoren, patronen en objecten, zoals scheepswrakken in het water, of in een nieuw
te baggeren vaargeul. Daaronder vallen ook gebieden met hoge archeologische
verwachtingswaarden, bijvoorbeeld oude woongrond. Dergelijke waarden kunnen
door veranderingen in (grond)waterpeil en waterberging worden aangetast. Bestaande
waterkeringstracés, keermuren en damwanden hebben mogelijk historische
waarde. Indien aanwezig is een beschrijving en waardering vereist van alle mogelijke
aanwezige restanten (samenhangende complexen en individuele objecten) van
voormalige Duitse verdedigingswerken in het plangebied.
Momenteel ligt bij de Tweede Kamer de Archeologiewet. Deze bevat de
wettelijke verplichting dat - voordat ergens wordt gebouwd - eerst archeologisch
onderzoek moet plaatsvinden. Die wetgeving komt voort uit het Verdrag van Valletta.
Uitgangspunt van het verdrag is het archeologisch erfgoed waar mogelijk
te behouden. Het Verdrag bepaalt dat, als onderzoek en opgravingen noodzakelijk
zijn, de kosten daarvan voor rekening van de ontwikkelaars komen. In die zin is het
voor de initiatiefnemer belangrijk om te weten wat er mogelijk in de grond zit.
Bij toekomstige ontwerpen van de Combikering kunnen drie concepten aan
de orde komen: zeewaartse versterking, bouwen op de huidige dijk, en het toelaten
van overslaand zeewater. Zeewaartse uitbreiding zal sterker dan beide andere concepten
getoetst worden aan regels ter bescherming van natuur en milieu. De Wet
op de waterhuishouding heeft consequenties voor het concept waarbij meer golfoverslag
wordt toegelaten dan nu. In elk geval zal per concept sprake zijn van een
ander dijkversterkingsplan op grond van de Wet op de waterkering, bijvoorbeeld
ten aanzien van kruinhoogte en het toelaten van extra golfoverslag.
27

Om per concept inzicht te geven in de mogelijke gevolgen voor de visueel ruimtelijke
structuur van het gebied, met name door verandering van terreinhoogten en
ruimtegebruik, is het gewenst dat de hoogte, massa en structuur van de toekomstige
bebouwing (bijvoorbeeld van het dijktracé, woningen en bedrijfsruimten in
hoogte, massa en eventueel kleur) wordt aangegeven. Het open houden van de
zichtlijnen naar het eventuele beschermde stadsgezicht van Den Helder is daarbij
van belang. Vervolgens zal aangegeven moeten worden hoe de nieuwe functies in
het bestaande landschap worden ingepast en wat het verwachte effect is voor de
huidige functies in verband met de aanleg van de Combikering en van mogelijke
inpassingsmaatregelen.
Veranderingen in de ruimtelijke kwaliteit onder invloed van de uitvoering
van de Combikering hebben betrekking op de aspecten stedelijke samenhang, relatie
stad-water, herkenbaarheid en identiteit. Daarbij is ook het ruimtebeslag van
belang, de oppervlakte, kwaliteit en (natuur) functie van land en water dat plaats
moet maken voor de voorgenomen activiteit (potentieel habitatverlies) en wat
daarvoor in de plaats komt. De Commissie MER adviseert in zulke gevallen een
actuele onderbouwing te geven van de te verwachten behoefte aan ruimte en het
daaruit voortvloeiende benodigde ruimtebeslag.
Mobiliteit
Aangegeven moet worden welke maatregelen kunnen worden genomen om in alle
stadia van de uitvoering de bereikbaarheid van Den Helder en omstreken voor alle
verkeerssoorten te garanderen. De toepasselijke wetten zijn de Wegenwet, de Wegenverkeerswet
en de Scheepvaartverkeerswet, lagere regelingen zijn de Provinciale
wegenverordening en de Scheepvaartwegenverordening. De bereikbaarheid moet
in beeld worden gebracht, waaronder de effecten van wijzigingen in de verkeerssituatie,
zoals geluid en veiligheid, in de directe omgeving van de Combikering. Aangegeven
moet ook worden wat de invloed is op de vaardiepte en breedte van het
vaarwegprofiel. Het mogelijk optreden van hinderlijke stromingen voor de scheepvaart
dient te worden onderzocht.
Tot slot
De plannen om waterkeringen multifunctioneel te gaan inrichten en gebruiken
zullen wellicht pas werkelijkheid worden rond 2050. Op alle juridische vragen zal
pas echt een antwoord mogelijk zijn als er uitgetekende en uitgerekende plannen
zijn. Bovendien zal het recht dan anders zijn. Niet anders zal zijn, waarschijnlijk,
dat het recht belangen beschermt zoals eigendom, landschap, cultuurhistorie, water
en bodem, ruimtelijke kwaliteit, bereikbaarheid, en veiligheid. Nu en later kan niet
vaststaan welke bescherming zij precies zullen krijgen. Dat hangt af van het belang
dat op dat moment wordt toegekend aan de Combikering. Is dat zwaar genoeg,
dan kan uiteindelijk elk ander belang daarvoor wijken.
28

Vraag is hoe flexibel het Rijk zal zijn bij het hanteren van de eis dat de waterkering
moet voldoen aan normen rondom de combinatie van waterstanden, golven, zeespiegelstijging
en waterstand. In verband met de gevolgen van klimaatveranderingen
en de zeespiegelstijging hanteert het Rijk rond primaire waterkeringen een
vrijwaringszone van 100 m binnendijks en 175 m buitendijks, waarin in principe
geen bebouwing wordt toegestaan. Met in het achterhoofd dat bijvoorbeeld delen
van Scheveningen en Katwijk buitendijks liggen, is duidelijk dat deze afstanden
richtinggevend zijn, maar niet keihard. Dit wil niet zeggen dat elke norm zacht is.
In het proces van besluitvorming moet worden aangegeven welke randvoorwaarden
en uitgangspunten (ruimtelijke beperkingen, grenswaarden emissies
e.d.) gelden bij de Combikering. Slaagt het plan-Combikering er niet in om
boven de minimumeisen uit te komen van bijvoorbeeld de Vogel- en Habitatrichtlijn,
dan is het recht rondom die richtlijnen sterk genoeg om de Combikering
te dwarsbomen. De oplossing van dit knelpunt is dus om boven die eisen
uit te komen. Hoewel zeker deze beide richtlijnen en ook andere regelingen de
‘lat hoog leggen’, lukt dat vaak. Meestal moet dat wel tegen extra technische
ingrepen en meer kosten voor het plan. Op dat moment veranderen de juridische
knelpunten in technische en financiële knelpunten.
3.4. PRIVAATRECHT
Als de zeespiegel stijgt, zal de overheid moeten besluiten het waterkerend vermogen
van zeeweringen te vergroten. Dan moet misschien de Combikering weer verdwijnen,
die door dezelfde overheid is gewild. Eigenaren van bouwwerken op en in
de Combikering zullen dan schadevergoeding eisen. Hoe kan de overheid zich
daartegen nu reeds indekken? In deze paragraaf worden de privaatrechtelijke mogelijkheden
verkend om zo mogelijk het moeten betalen van schadevergoeding te
voorkomen, en de hoogte van schadevergoeding zo laag mogelijk te houden. Dat is
hier het middel om het privaatrecht rondom de Combikering op een rijtje te zetten.
Allereerst wordt nagegaan aan welke rechten van eigenaren kan worden gedacht,
gevolgd door schadeloosstellingen die bij gedwongen beëindiging van de verschillende
rechten moeten worden betaald.
Eigendomsrechten
Wordt daadwerkelijk besloten waterkeringen multifunctioneel in te richten, dan
kunnen daarin worden ondergebracht woningen, kleine winkels, of praktijkruimten
voor vrije beroepsbeoefenaars, al dan niet gecombineerd met een woning. De gebruikers
van deze ruimten zullen een recht moeten krijgen op grond waarvan het
gebruik als woning, winkel of praktijkruimte kan plaatsvinden. Het sluiten van
huurovereenkomsten tussen de eigenaar van de waterkering enerzijds, en individuele
gebruikers anderzijds, is zeker voor de eigenaar van de waterkering niet aan-
29

trekkelijk. Het betekent voor hem een rol die deze niet kent en waarschijnlijk ook
niet ambieert en die in elk geval ver afstaat van zijn ‘core-business’.
Een alternatief voor huur is verkoop van de te creëren eenheden, of uitgifte
van deze eenheden in erfpacht. Omdat de eenheden bouwkundig één geheel vormen
met het deel van het bouwwerk met de waterkerende functie, kan van de
uitgifte van een afzonderlijk perceel geen sprake zijn. De splitsing in appartementsrechten
is hierbij de enige juridisch passende constructie. Nadat splitsing heeft
plaatsgevonden kunnen de appartementen door de eigenaar van de waterkering
ofwel worden verkocht aan eindgebruikers, dan wel kan daarop ten behoeve van
de eindgebruikers een recht van erfpacht worden gevestigd.
Indien de appartementen direct worden verkocht aan eindgebruikers ontstaat
een situatie waarbij de eigenaar van de waterkering het waterkerende deel van
het bouwwerk als privégedeelte heeft, terwijl de te creëren eenheden privégedeelten
van de eindgebruikers van de andere functies zijn. Daarnaast is het dus mogelijk
om appartementsrechten in erfpacht uit te geven. Wat betreft de duur van de erfpacht
hebben partijen de mogelijkheid hieromtrent naar eigen goeddunken een
regeling te treffen. Beëindiging van de erfpacht in het algemeen belang is een mogelijkheid
die door veel gemeenten in hun algemene erfpachtsvoorwaarden is opgenomen.
Deze wijze van beëindiging strekt ertoe om ingeval van bestemmingswijziging,
bijvoorbeeld in het kader van de herinrichting van een gebied, over de betreffende
onroerende zaken te kunnen beschikken zonder dat onteigening daarvoor
noodzakelijk is.
Beëindiging van recht
Indien sprake is van desnoods gedwongen beëindiging van een recht als gevolg van
beleidswijzigingen van de overheid waardoor een bepaalde inrichting en/of een
bepaald gebruik op een zekere plaats niet langer mogelijk is, voorziet het recht in
mogelijkheden om dat recht te beëindigen. Dit zal uiteraard uitsluitend mogelijk
zijn indien met de rechthebbenden een vergoedingsregeling wordt getroffen. Indien
sprake is van eigendom (al dan niet ‘horizontaal gescheiden’ van eigendommen van
derden door een appartementsrecht) moet er worden onteigend. Voor onteigening
is een planologische grondslag noodzakelijk, zoals een bestemmingsplan op grond
van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, of een dijkversterkingsplan op grond van
de Wet op de waterkering. Ook dient een schadeloosstelling te worden betaald
tegen een marktconforme prijs.
Voor het multifunctioneel gebruik van waterkeringen biedt vestiging van
een erfpachtsrecht voor een bepaalde tijd perspectieven. Het geeft de mogelijkheid
om na afloop van de overeengekomen termijn weer vrij over de onroerende zaak te
kunnen beschikken. Een complicatie hierbij is wel dat moeilijk voorspelbaar is
wanneer de multifunctionele waterkering niet langer zal voldoen aan de veiligheidsnormen
op het gebied van de waterkerende capaciteit. Indien een erfpachtstermijn
van bijvoorbeeld 50 jaar is afgesproken en dit probleem doet zich al na 25
30

jaar voor, dan is de enige mogelijkheid onteigening van het erfpachtsrecht, waarbij
een volledige schadeloosstelling geldt, hoewel dan vanzelfsprekend rekening zal
worden gehouden met het feit dat het recht nog maar een bepaalde looptijd heeft.
Verregaande verkorting van de duur van de erfpacht is hiervoor geen oplossing.
Een al te korte termijn brengt immers problemen met zich mee voor de financierbaarheid.
Financiers zullen niet gemakkelijk een hypothecaire lening vertrekken
wanneer hun onderpand al na korte tijd waardeloos wordt. Deze omstandigheid zal
zich vertalen in aflossingsverplichtingen en een rentetarief voor potentiële eindgebruikers,
die er voor zorgen dat de afzetbaarheid van de gecreëerde eenheden zeer
nadelig wordt beïnvloed.
Beter lijkt het bij het ontwerp en de bouw van de multifunctionele waterkering
een defensieve schatting te maken van de levensduur van de kering in relatie
tot waarschijnlijke, toekomstige veiligheidsnormen om vervolgens aan de hand
hiervan een duur van het erfpachtsrecht vast te stellen. Indien in de periode dat dit
recht dreigt af te lopen inmiddels duidelijk is dat verlenging van het recht met
eenzelfde periode riskant is, kan worden gekozen voor beëindiging van het recht,
of verlenging voor de periode tot aan het begin van het werk aan de kering. De
lengte van deze periode kan dan worden ingeschat. Nadere doordenking van de
mogelijkheden op dit punt is noodzakelijk.
Tot slot
Indien de verkoop, dan wel de uitgifte in erfpacht, dan wel de verhuur aan eindgebruikers
wordt overgelaten aan een projectontwikkelaar en/of een belegger, betekent
dit dat de eigenaar van de waterkering in ‘een keer alle gewenste afspraken
kan maken en niet met alle individuele eindgebruikers tot overeenstemming behoeft
te komen’. Deze rol van de eigenaar van de waterkering komt dan overeen
met die van gemeenten bij binnenstedelijke projecten waarbij sprake is van multifunctionele
gebouwen, waarin behalve publieke diensten (bijvoorbeeld een politiebureau)
ook commerciële ruimten (woningen of kantoren) zijn gevestigd. Dan
wordt voor de ontwikkeling en afzet van de commerciële ruimten vaak een overeenkomst
gesloten tussen gemeente en ontwikkelaar.
Bij verkoop of vestiging van erfpachtsrechten door tussenkomst van een
projectontwikkelaar, ontstaat, nadat de ontwikkelaar alle te creëren eenheden heeft
vervreemd, een situatie waarbij eindgebruikers een appartementsrecht hebben dan
wel een recht van erfpacht daarop. De situatie ten aanzien van de schadeloosstelling
is dan zoals beschreven. Dat appartementen zijn vervreemd door middel van
een ontwikkelaar heeft voor de schadevergoeding op zichzelf geen betekenis, in die
zin dat met dezelfde rechthebbenden zaken moet worden gedaan. De ontwikkelaar
is immers al lang weg. Een belangrijk verschil is wel dat –met name ingeval van
erfpacht voor een bepaalde tijd – met één partij, namelijk met de ontwikkelaar
afspraken kunnen worden gemaakt, met name over het niet vergoeden van onver-
31

plicht gedane investeringen. De ontwikkelaar kan dan niet anders dan die verplichtingen
doorleggen aan potentiële erfpachters.
Een laatste punt dat nadere doordenking vergt is dat met de ontwikkelaar
kan worden afgesproken dat zodanig wordt gebouwd, dat ingeval van een onverhoopt
noodzakelijke ingreep in de waterkering de gecreëerde units met zo weinig
mogelijk schade en moeite kunnen worden verwijderd. Deze mogelijkheid lijkt
afgesneden wanneer de gemeente in een bepaalde situatie eigenaar zou zijn van de
betreffende waterkering, omdat in artikel 122 Woningwet is bepaald dat gemeenten
geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht kunnen verrichten ten aanzien van
de onderwerpen waarin bij of krachtens het Bouwbesluit is voorzien. Voor eisen
van andere overheden levert artikel 122 terzake geen belemmering op.
Zoals gezegd zal ook in 2050 het recht het eigendomsbelang nog beschermen
op vergelijkbare wijze als dat nu gebeurt. Dit betekent dat daar, waar innovatieve
combinaties van waterkeringen en andere functies leiden tot de noodzaak van
een scheiding van eigendom en gebruik. Het erfpachtsrecht volgens de regeling van
het huidige BW biedt hiervoor in beginsel goede mogelijkheden. De duur van vestiging
van het erfpachtsrecht - die een relatie zal hebben met de geschatte levensduur
van de waterkering in het licht van met name veiligheidsnormen, vergt nadere
doordenking, maar is zeker oplosbaar.
3.5. TOT BESLUIT
Het recht dat speelt bij meervoudig ruimtegebruik had ook opgesomd kunnen
worden aan de hand van een geheel andere casus. Heel veel van de bovengenoemde
wettelijke regelingen waren dan ook aan de orde gekomen. Na opsomming
dient dit hoofdstuk tot besluit ook om te verklaren waar al dat recht vandaan
komt. Wat verklaart de kwantiteit van het recht? Een ingang om deze vraag te
beantwoorden biedt het bestemmingsplan. Terug naar de Combikering is zonneklaar
dat een wijziging van het bestemmingsplan nodig is om deze te kunnen realiseren.
De begrenzingen van de primaire waterkeringen, inclusief reserveringen
voor bijvoorbeeld toekomstige zeespiegelstijging, kunnen daarin een plaats krijgen.
De Combikering krijgt de bestemming van waterkering, en dat ligt natuurlijk het
meest voor de hand. Waterkeringen kennen al veelvuldig extra bestemmingen,
zoals horeca en wonen. Daarbij eist de Raad van State in de regel een prioriteitsregeling.
Van een zuivere dubbelbestemming is dus geen sprake. Niet alle combinaties
vinden genade in de ogen van de Raad. Zo is het opnemen van de bestemming
natuurgebied niet zonder meer te combineren met de bestemming recreatie of
waterberging. 5
5
Zie Jurgen van der Heijden: Meervoudig ruimtegebruik en het recht; problemen en oplossingen,
in Nova Terra, kwartaaluitgave over meervoudig ruimtegebruik jaargang 3, nummer
3, december 2003, p. 11 – 14.
32

Niet te zeggen is of een Combikering zich kan presenteren met een prioriteitsregeling
die genade zal vinden, omdat wonen niet ten koste mag gaan van veiligheid.
Doet de Raad van State dan aan hokjesdenken, en blokkeert zij op dat moment een
integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken? Alleen als de Raad de eigen
interpretatieruimte binnen de wet daarvoor gebruikt. Voor het overige is zij gehouden
aan de wet- en regelgeving, en als daarin hokjesdenken is vastgelegd, dan
moet de Raad dat volgen. Is het dan de wetgever die een integrale benadering
blokkeert, of komt dat uiteindelijk vanuit de samenleving? Immers, vanuit de samenleving
oefenen mensen druk uit op rechter en wetgever om hun afzonderlijke
belangen te beschermen. Door dat te rechtvaardigen zijn in de loop van decennia
hokjes ontstaan voor belangen als eigendom, landschap, cultuurhistorie, water en
bodem, ruimtelijke kwaliteit, bereikbaarheid, en veiligheid.
Bescherming van allerlei afzonderlijke belangen is wettelijk vastgelegd in
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Integratie en samenwerking tussen overheden
kan daardoor moeilijk zijn, maar niet zonder reden. Immers, zou ieder bestuursorgaan
alle belangen mogen afwegen, dan verzwakt dat de bescherming van
afzonderlijke belangen. Het in handen leggen van afzonderlijke belangen aan aparte
organen geeft waarborgen voor hun bescherming. Wat is nu een oordeel over de
kwantiteit van het recht? Kan dat niet wat minder, of heeft het toch zin? Het heeft
zin, omdat het burgers beschermt tegen willekeur. Dat verklaart de kwantiteit van
het recht, maar velen zullen daarmee geen genoegen nemen, omdat dit het recht
tot een moeilijk te hanteren instrument maakt. Hoe dat anders kan, is aan de orde
in de rest van dit boek.
33

HOOFDSTUK 4
Stedelijke Vernieuwing
Geiske Bouma ∗
4.1. INLEIDING
Door economische en demografische groei heeft Nederland zich de afgelopen decennia
ontwikkeld tot een sterk stedelijke samenleving. De vraag naar ruimte
neemt toe voor tal van functies. Ruimte is echter een schaars goed en dat vraagt om
een betere benutting van het bestaande stedelijke gebied. Dat gebied kenmerkt zich
door een hoge ruimtelijke dynamiek ook in fysieke zin. Vernieuwde woongebieden
krijgen naast een ander uiterlijk vaak ook een andere samenstelling van functies.
Een mogelijkheid om de ruimte beter te benutten is het toepassen van meervoudig
ruimtegebruik.
De dynamiek in bestaand stedelijk gebied is een teken van vitaliteit van een
stad of stadsdeel. Daar waar het bovenstedelijke voorzieningen betreft is het ook
een teken van vitaliteit van een regio: stadsdeel, stad en regio zijn met elkaar verknoopt.
Niet alleen schaalniveaus zijn met elkaar verknoopt, ook functies op en
tussen de verschillende niveaus vertonen samenhang, en ook vertonen openbare of
publieke ruimte samenhang met private ruimten. Daarnaast is sprake van verknoping
van belangen van een groot aantal verschillende belanghebbenden: bewoners,
gebruikers, bedrijven, investeerders, bestuurders, etc.
Herstructurering van (binnen)stedelijke gebieden is een ingreep om de vitaliteit
in een gebied te behouden. Vanwege de verknoping zijn dit vaak complexe
processen. Dit hoofdstuk beschrijft een case die zich afspeelt in het stedelijke gebied
en is specifiek gericht op processen van integrale gebiedsontwikkeling. De
term ‘integrale’ gebiedsontwikkeling geeft al aan dat het gaat om meer dan de ontwikkeling
van een gebied. Hier wordt in paragraaf 2 verder op ingegaan.
Paragraaf 3 bevat een beschrijving van kritische succesfactoren en mogelijke
valkuilen die bij processen van integrale gebiedsontwikkeling centraal staan. Bij het
benoemen van de kritische succesfactoren heeft het gedachtegoed van het ‘Open
Bouwen’ gediend als basis. Het Open Bouwen streeft naar een helder onderscheid
∗
Nadrukkelijk wordt dank uitgesproken aan de volgende personen voor hun bijdrage aan het
hoofdstuk: Henk Puylaert (TNO), Marius Kiers (TNO), Adriaan Slob (TNO), Jurgen van der
Heijden (Universiteit van Amsterdam), Nienke Maas (TNO) en Maarten van As (TNO).
35

in niveaus. Het niveauprincipe biedt de mogelijkheid processen en producten in de
gebouwde omgeving op een natuurlijke manier te ordenen en met kennis van zaken
te ontwerpen. Deze structuur geeft op een expliciete wijze weer hoe verantwoordelijkheden
gescheiden kunnen worden en hoe partijen hierbij een rol spelen. Dit
wordt gedaan op drie manieren:
− In de soort partij, die het recht of de macht heeft om veranderingen aan te
brengen;
− In het soort domein waarbinnen de partij de veranderingen kan doen
plaatsvinden;
− In de soort ontwerpelementen waarmee de veranderingen tot stand worden
gebracht.
Paragraaf 4 koppelt deze kritische succesfactoren en valkuilen aan de case van
Zuidpoort te Delft. In deze case speelt meervoudig ruimtegebruik een belangrijke
rol. Het proces van deze case is van groot belang (geweest) voor het welslagen als
geheel. Met name op het vlak van het proces worden kansen en belemmeringen
uiteengezet. In paragraaf 5 komt specifiek aan de orde in hoeverre de benoemde
kritische succesfactoren en mogelijke valkuilen, op basis van het gedachtegoed van
het ‘Open Bouwen’, in een bestuurlijk-juridische context kansen en belemmeringen
opleveren.
4.2. PRINCIPES INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING EN OPEN BOUWEN
4.2.1. WAT IS INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING?
Herstructurering van (binnen)steden is een belangrijke opgave en wordt de komende
jaren van steeds groter belang. De noodzaak om projecten in samenhang te
zien in plaats van los van elkaar is intussen ruimschoots bekend. Om al deze vormen
van samenhang te waarborgen, omdat ze de kwaliteit en vitaliteit van een
gebied bepalen, is voor stedelijke gebiedsontwikkeling een integrale benadering
onvermijdelijk. Maar wat houdt die integraliteit precies in? Dit wordt beschreven
aan de hand van drie aspecten die hierbij belangrijk zijn en waarbij samenhang
essentieel is: functies, life cycle denken en de samenhang van de 3 pijlers (sociaal,
economisch en fysiek).
Functies
Bij integrale gebiedsontwikkeling speelt samenhang tussen functies een prominente
rol. Om een gebied meer vitaliteit te geven worden functies gecombineerd, soms
naast elkaar maar steeds vaker boven elkaar, het meervoudig ruimtegebruik. Het is
dan ook essentieel om bij integrale gebiedsontwikkeling de functies die er in een
gebied zijn met elkaar in samenhang te bekijken. Alleen op die manier is er sprake
van integraliteit. De functies staan niet op zich maar beïnvloeden elkaar, hiermee
moet rekening gehouden worden.
36

Life cycle denken
Het onderdeel ‘tijd’ is ook een belangrijk onderdeel van integraliteit en van gebiedsontwikkeling.
Het tijdspad dat gemoeid is met gebiedsontwikkeling speelt in
het proces een belangrijke rol. Dat proces loopt bij wijze van spreken van plan tot
beheer en alle fasen daartussen.
Samenhang van 3 pijlers
De drie pijlers van ontwikkeling zijn: sociaal, economisch en fysiek. Om de integraliteit
te waarborgen moet de aandacht van gebiedsontwikkeling gericht zijn op al
deze drie pijlers. Elk gebied kent natuurlijk een eigen context. Niet elke pijler zal
even prominent aandacht vergen, maar om de integraliteit van gebiedsontwikkeling
in het oog te houden vormen de drie pijlers een basis die voor het desbetreffende
gebied verder ingevuld wordt.
4.2.2. PROCESSEN BIJ INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING
Integrale gebiedsontwikkeling draait om besluitvorming en gebiedsverbetering. Het
proces kost vaak meer tijd en organisatie, maar het is het resultaat dat telt. De
timing bij integrale gebiedsontwikkeling is essentieel, omdat het hier gaat om moeilijke
en complexe situaties. De integrale gebiedsontwikkeling, het realiseren van de
opgave, moet gezien worden als een noodzaak om het gebied aan te pakken en met
name de kwaliteit van het gebied te verbeteren. De opgave geeft ook aan dat het tij
gekeerd moet worden in een gebied, er moet een omslag komen. Een dergelijke
omslag komt echter pas tot stand als drie cruciale elementen aanwezig zijn:
− Een probleemeigenaar van de opgave;
− Draagvlak onder de betrokken actoren;
− Stimulerende projecten, een impuls die de opgave kan trekken.
Daarnaast is het een proces waarin verschillende functies niet alleen op gespannen
voet met elkaar kunnen staan, maar vooral ook waarin verschillende functies elkaar
versterken, zeker in het geval van meervoudig ruimtegebruik. De integrale sturing
van ontwikkelingen vergt bijdragen van uiteenlopende actoren om effectief en
legitiem te kunnen zijn. De inhoudelijke complexiteit wordt daarnaast nog eens
aangevuld met complexe procesvoering.
In de praktijk wordt gesignaleerd dat er veel initiatieven starten om vervolgens
weer dood te bloeden, omdat de bovenstaande cruciale elementen toch niet
voldoende aanwezig zijn. Maar soms kan een initiatief dat dood is gebloed juist een
impuls geven voor een nieuwe start waardoor de grote opgave wel op gang komt.
De ervaringen tot nu toe stemmen zelden tot enthousiasme, zeker niet waar
het gaat om de manier van samenwerken tussen alle betrokkenen. De tijd, geld en
moeite die een meer integrale aanpak vergt, blijken vaak tot magere resultaten te
leiden, zo verzucht menig bestuurder, bewoner, ontwikkelaar of adviseur. Daaruit
blijkt dat integrale gebiedsontwikkeling moeilijk, complex en onvoorspelbaar is. De
37

vraag is hoe dan om te gaan met integrale gebiedsontwikkeling in (binnenstedelijke)
herstructureringsgebieden.
4.2.3. DE THEORIE VAN OPEN BOUWEN
De theorie van het Open Bouwen gaat uit van de filosofie dat je niet een compromis
moet sluiten, maar moet zoeken naar een synthese. 1 Je splitst alle problemen
die je tegenkomt in een collectief en individueel gedeelte met een spanningsveld
daartussen. Het collectieve kies je gemeenschappelijk, maar daarbinnen laat je een
grote mate van vrijheid voor individuen. Dit betekent dat vanuit die synthese een
vorm van samenwerking tussen bewoner, corporatie, gemeente en projectontwikkelaar
nodig is. Je onderscheidt inspraak en zeggenschap, en legt beslissingen daar
waar ze het beste genomen kunnen worden.
Belangrijk is het onderscheid in schaalniveaus. Beslissingen vinden plaats op
verschillende niveaus, die zich op drie manieren van elkaar onderscheiden:
− in de soort partij, die het recht of de macht heeft om veranderingen aan te
brengen;
− in het soort domein waarbinnen de partij de veranderingen kan doen plaatsvinden;
− in de soort ontwerpelementen (ten aanzien van inrichtingen en voorzieningen)
waarmee de veranderingen tot stand worden gebracht.
Dus dat betekent: Wie beslist? Waarbinnen? En over wat?
38
VOORBEELD – Schets van ontwikkelproces bij gebiedsontwikkeling volgens het
Open Bouwen
Een stedenbouwkundige maakt een weefselplan waarin hij functies van de
buitenruimte ontwerpt, zoals parkeren, spel, verkeer, ontmoeting. Het plan
wordt behandeld in de gemeenteraad en getoetst door de provincie (hoger ni-
veau). Dit weefselplan wordt verkaveld in contractgebieden voor opdrachtge-
vers van toekomstige bouwplannen op het niveau van de drager. Vervolgens
ontwerpt een architect vaste constructies, collectieve verkeersruimtes en pri-
vé-buitenruimtes: alles dus wat een gemeenschappelijk karakter heeft. Dit
plan wordt getoetst door de gemeente (het hogere niveau). Gegeven dit ‘dra-
gerplan’ kan een individu, binnen de gegeven kaders, zijn persoonlijke in-
bouw ontwerpen. Toetsing op bijvoorbeeld veiligheid en hygiëne kan dan nog
plaatsvinden door het hogere niveau.
1 Habraken, N.J., The structure of the ordinary: form and control in the built environment,
Cambridge, Massechusetts, 1998

In de onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven:
FIGUUR 1 – Ontwikkelproces gebaseerd op de theorie van het Open Bouwen
Voor integrale gebiedsinrichting is vooral het wijk- en weefselniveau en de interactie
met het dragerniveau en inbouwniveau van belang. In het besluitvormingsproces
betekent dat: wat laat je als gebiedsontwikkelaar (bijvoorbeeld de gemeente) binnen
lager gelegen domeinen en waar wil je de macht zelf houden? De omgeving
kan een dynamisch verschijnsel worden dat voortdurend aan veranderingen onderhevig
is, maar waarbij op lager gelegen niveaus steeds gewerkt wordt binnen de
kaders van het hogere niveau. Het niveauprincipe biedt de mogelijkheid processen
en producten in de gebouwde omgeving op een natuurlijke manier te ordenen en
met kennis van zaken te ontwerpen.
4.3. SUCCESFACTOREN EN VALKUILEN VAN INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING
In complexe herstructureringsprojecten blijkt het proces en het welslagen van het
proces van essentieel belang te zijn. Op basis van de theorie van Open Bouwen en
interviews met mensen uit de praktijk zijn kritische succesfactoren en mogelijke
39

valkuilen naar voren gebracht. 2 Onderstaande tabel geeft een overzicht van de
succesfactoren en valkuilen van integrale gebiedsontwikkeling. Deze worden vervolgens
kort toegelicht.
Initiatief en regie
Er moet in het gebied iemand zijn die zich verantwoordelijk voelt en de verantwoordelijkheid
op zich neemt. Daarnaast moet de initiatiefnemer ook het collectief
(de overige betrokken actoren) op gang krijgen. Dit kan alleen als de markt rijp is
voor verandering. Of de markt rijp is, moet afgetast worden door de initiatiefnemer.
Als dit het geval is, dan is er voldoende draagvlak bij alle relevante actoren en
is er een basis voor het realiseren van ‘de opgave’.
Verschillende partijen kunnen als initiatiefnemer fungeren. In een gebied
kan bijvoorbeeld de gemeente optreden als regisseur, waarbij de projectontwikke-
2
Er zijn in het kader van het project PIGIS (Verkenning procesmethodiek integrale gebiedsontwikkeling
in steden) interviews gehouden met betrokkenen van verschillende (binnen)
stedelijke herstructureringsprojecten (Delft Zuidpoort, Den Haag Zuid-West, Dordrecht
Krispijn, Nijmegen Marienburg en Nijmegen Wolfskuil) en individuen die dicht bij de praktijk
van integrale gebiedsontwikkeling staan.
Dit project was onderdeel van het programma Kennismanagement Stedelijke Herinrichting,
mede gefinancierd door Delft Cluster, TNO, ING Real Estate, Farwest woningbedrijf en
PRC Bouwcentrum.
40
Thema Kritische succesfactor Valkuil
Initiatief en regie Er moet een duidelijke
initiatiefnemer zijn die de
regie voert.
Samenwerken rond gemeenschappelijk
doel op
basis van werkelijke belangen
én vertrouwen en
chemie
Draagvlak op verschillende
niveaus, dus duidelijke
communicatie over doelen
en randvoorwaarden
Beheersbare structuur met
speelruimte voor alle
partners
Stabiliteit en commitment
voor langere termijn
Werkelijke belangen van
actoren zijn bekend, daarnaast
is het belangrijk dat er
vertrouwen en chemie is
tussen de betrokkenen.
Heldere communicatie over
wie op welke manier een rol
in het proces speelt.
Heldere structuur van het
proces, waarbij de invulling
nog flexibel is.
Samenwerking op lange
termijn, waarbij er ruimte is
om te laveren op de golven
van politiek en economie.
De regisseur wordt acteur:
uitvoeren in plaats van
coördineren.
De kunst van het realistisch
inschatten: hoe goed kunnen
de partners ieder voor
zich, laat staan gezamenlijk,
inschatten of de propositie
kansrijk is.
Te snel met een ontwerp,
eindbeeld of andersoortige
visueel gepresenteerde
oplossing komen.
Te veel zeggenschap suggereren.
Afhankelijkheid in plaats
van samenhang.
Vasthouden aan concrete
afspraken of vaste werkwijzen.

laar verantwoordelijk is voor de uitvoering. De regie kan echter ook bij een private
partij liggen die vervolgens andere (private) partijen om zich heen verzamelt voor
de uitvoering.
De regisseur moet echter niet degene zijn die ook de uitvoering op zich
neemt. De regisseur is juist degene die het geheel overziet en coördineert. Het gaat
hierbij niet alleen om de algemene zaken, maar ook om het betrekken van details in
het proces. Natuurlijk is het onvermijdelijk dat de regisseur soms ‘voordoet’ aan de
acteur (uitvoerders) hoe het moet. Op deze manier kan de regisseur laten zien waar
hij/zij voor staat, maar de daadwerkelijke uitvoering laat de regisseur over aan
anderen.
De regisseur moet ook goed de ‘buitenwereld’ in de gaten houden. Want
hoewel de regie goed kan zijn, kan die alsnog gefrustreerd worden door krachten
van buiten. Het in de gaten houden van de reacties van ‘acteurs’ is belangrijk.
Samenwerken rond gemeenschappelijk doel op basis van werkelijke belangen
én vertrouwen en chemie
Om integrale gebiedsontwikkeling een succes te laten zijn is het belangrijk dat de
werkelijke belangen van de actoren bekend zijn. Iedere actor heeft zijn/haar eigen
belang dat per moment in het proces verschilt. De belangen moeten worden blootgelegd
om bijvoorbeeld te doorgronden of de juiste partijen aan tafel zitten.
Daarnaast is het van groot belang dat er vertrouwen bestaat tussen de actoren
onderling. Een onlosmakelijk element hierbij is ‘chemie’. Hiermee wordt bedoeld
dat de actoren samen in staat zijn iets voor elkaar te krijgen. Het is niet één
actor die aan het proces trekt, maar alle actoren zetten zich in voor de opgave.
Een eerste valkuil is dat de kansen niet reëel zijn. Als partijen op zoek gaan
naar de kansen die er zijn moeten zij hun ogen wel open houden. De kansen kunnen
alleen benut worden als zij reëel (haalbaar) en wenselijk zijn. Niet alleen voor
de partijen die beslissingsbevoegdheid hebben, maar ook voor de buitenwereld,
zoals de omwonenden en andere belanghebbenden (ondernemers).
Een tweede valkuil is dat vertrouwen verliefdheid wordt. Als partijen reeds
eerder met elkaar naar volle tevredenheid hebben samengewerkt betekent dat niet
dat bij een volgend project alles weer goed zal verlopen. Elk project is anders en
partijen moeten oppassen dat vertrouwen niet verandert in verliefdheid, waarbij de
werkelijkheid uit het oog verloren wordt.
Draagvlak op verschillende niveaus, dus duidelijke communicatie over doelen
en randvoorwaarden
Integrale gebiedsontwikkeling is een continu proces waarbij communicatie met
anderen een essentiële rol speelt. Die communicatie speelt op verschillende niveaus
(tussen gemeente en ontwikkelaar, tussen gemeente en omwonenden, tussen ontwikkelaar
en omwonenden, enz.) en op verschillende manieren. Bij de communicatie
is het belangrijk dat voor de partijen duidelijk is wat het doel van de interactie is
41

en op welke manier de partijen daarin een rol spelen. Met andere woorden waarover
kan en mag men meepraten (en soms ook meedenken, mee-ontwerpen, meebeslissen
etc.). Door dit helder te schetsen is de kans op het verkrijgen van draagvlak
bij de verschillende partijen groter en worden geen verwachtingen gewekt die
later niet waar te maken zijn.
Een valkuil is starten met ‘het ontwerp’. Hiermee presenteer je een oplossing
zonder dat je met de direct belanghebbenden gepraat hebt. Hierdoor vraag je
meteen om beeldvorming. Mocht het ‘plaatje’ niet in de smaak vallen dan is er
direct tegenstand en is het erg moeilijk om draagvlak te krijgen voor het plan. Het
doel is juist dat het probleem dat opgelost moet worden, gedeeld moet zijn, dan
moet niet gestart worden met een ontwerp.
Een tweede valkuil die bij deze kritische succesfactor een rol speelt is de
suggestie van het ‘recht op zeggenschap’. Actoren behartigen hun eigen belang en
denken snel te weten wat het belang van de ander is. De belangen moeten open en
transparant zijn. Actoren moeten goed nadenken of hun eigen belang op de juiste
plaats is in het project. De vraag draait om het feit of de (huidige of nieuwe) situatie
wel gunstig is of past bij de partijen die aan tafel zitten. Met andere woorden,
zitten de juiste mensen aan tafel?
Beheersbare structuur met speelruimte voor alle partners
Een eerste belangrijk element van deze kritische succesfactor is het brengen van
structuur in het proces. Hierdoor blijft het geheel overzichtelijk en weten alle partners
waar ze aan toe zijn. Aan de andere kant is er ook speelruimte noodzakelijk.
Het gaat niet om een dichtgetimmerde structuur, maar om een structuur die flexibel
is. De rode draad ligt vast, maar hoe die rode draad gevolgd wordt ligt nog
open.
Een valkuil bij deze kritische succesfactor is ‘integraliteit’ vertaalt zich in
‘afhankelijkheid’. De integraliteit van een project komt terug in de structuur en de
partners betrokken in die structuur. De structuur moet flexibel zijn om te voorkomen
dat er afhankelijkheid ontstaat. De afhankelijkheid kan een remmende werking
hebben op het proces. Volledige afhankelijkheid in een project kan er toe
leiden dat bij een conflict het gehele project stilstaat.
Stabiliteit en commitment voor langere termijn
Stabiliteit in een project is gewenst, maar niet altijd realiseerbaar. Veranderingen
bijvoorbeeld in projectleider (bij zowel gemeente als projectontwikkelaar) geeft
veel onrust en onzekerheid. Daarnaast is de levenscyclus van een bestuurder vaak
korter dan die van integrale gebiedsontwikkeling. Dit zijn zaken waar rekening mee
gehouden moet worden. Commitment van alle partijen in het begin van het traject
is belangrijk om te weten waar iedereen aan toe is. Dit betekent uiteraard niet dat
alle details vastgelegd moeten worden, maar wel dat partijen zich committeren aan
het project en zich daarvoor in willen zetten.
42

Een valkuil is dat vastgehouden wordt aan heel concrete afspraken of vaste werkwijzen
uit het verleden. Ingewikkelde opgaven vergen creatieve arrangementen,
ook bijvoorbeeld op het vlak van financieringsconstructies. Een rendement voor
alle betrokkenen is essentieel, maar dat vraagt soms om creatieve oplossingen, met
respect voor korte en lange termijn doelen, met respect voor collectieve en individuele
voorzieningen en mogelijkheden. Daarbij moet men voorbij kunnen gaan aan
aloude principes.
4.4. CASE ZUIDPOORT
Dit hoofdstuk beschrijft een voorbeeld uit de praktijk. In de Zuidpoort te Delft is
sprake van binnenstedelijke herstructurering. Eerst wordt de historie van de case
beschreven. Vervolgens wordt ingegaan op de locatie, het gebied Zuidpoort. In de
derde subparagraaf komt het proces van het project aan bod.
4.4.1. HISTORIE CASE ZUIDPOORT
De eerste planontwikkeling rondom het project Zuidpoort is gestart in 1988.
Toentertijd zijn er vijf (utopische) meervoudige studies gemaakt. De resultaten van
de meervoudige studieopdracht zijn gebruikt en gepresenteerd om tot een basisconcept
voor de plan- en besluitvorming van het Zuidpoort-gebied te komen.
Het gebied moet op de eerste plaats een duidelijk herkenbare ruimtelijke
identiteit krijgen, grootschaliger in opzet en bouwstijl dan de binnenstad. Het gebied
moet echter programmatisch wel sterk verbonden blijven met de binnenstad.
De tweede belangrijke drager voor de ontwikkeling van het gebied in de plannen is
wonen, met name in de duurdere sectoren. De derde functionele drager voor het
gebied zijn activiteiten gerelateerd aan de TU-wijk, variërend van een universiteitsbibliotheek,
conferentiecentra tot hightech bedrijvigheid, meestal geconcentreerd
in de buurt van het huidige Techniek Museum. In elk van de studies staat de ontwikkeling
van één of meer collectieve functies (bibliotheek/ theater) centraal. De
plannen gaan ook bijna allemaal uit van een ordening in smalle oost-west stroken,
gelijk aan de bestaande Delftse stratenstructuur. Verder is uiteraard aandacht voor
langzaam verkeer en fietsroutes in het gebied, alsmede voor de belangrijke functie
van het gebied als OV-schakel. 3
In alle plannen worden de historische elementen van het gebied opnieuw
geïntroduceerd. Wat ook opvalt zijn de bouwhoogten die in de plannen worden
gehanteerd: in de meeste plannen 3-7 lagen.
Na de presentatie van de vijf stedenbouwkundige studies volgt een gestage
stroom plannen en planvormen, waar de gemeente behalve haar eigen dienst stadsontwikkeling,
vele architecten en stedenbouwkundigen, projectontwikkelaars en -
gewild of ongewild - vele andere belangengroepen bij heeft betrokken.
3 Belangenvereniging Zuidpoort (www.zuidpoort.org).
43

In 1989 is het Masterplan Zuidpoort opgesteld. Het Masterplan kan worden gezien
als de eerste serieuze poging tot gemeentelijke planvorming voor het Zuidpoort-gebied.
Alhoewel in het plan meermalen wordt benadrukt dat het niet om
een blauwdruk voor het uiteindelijke realisatieplan gaat – maar meer om een stedenbouwkundige
onderlegger voor de verdere planvorming – blijkt dit plan toch
de trend te zetten voor de ambitieuze en grootschalige ontwikkeling van het gebied
in latere plannen.
Op basis van het Masterplan en de vele andere studies is in 1991 een Beslispunten
Nota opgesteld. Een belangrijk element uit die nota is dat het plangebied
van Zuidpoort toe was aan vernieuwing. Het gebied bestond uit veel gesloten
bouwblokken met een star uiterlijk. Er ontstond een plan voor het gebied dat beschreven
kan worden als een gecompliceerde multidisciplinaire binnenstedelijke
ontwikkeling waarbij aandacht was voor de geslotenheid van de Zuidwal, het winkelplein
en het parkeerelement.
Na een mislukte samenwerking met een projectontwikkelaar is in 1995 door
de gemeente het Plan van Aanpak gepresenteerd, dat nog steeds veel aspecten aan
de Beslispunten Nota ontleent. De gemeente benadrukt dat het Plan van Aanpak als
een aanzet gezien moet worden voor verdere discussie en overleg met marktpartijen
en belangengroeperingen.
Uiteindelijk is vanaf dat moment de projectontwikkelaar MAB direct bij het
project betrokken geraakt. Na een nieuw schetsplan en de verdere uitwerking van
de ontwikkeling heeft de gemeenteraad van Delft op 28 juni 2001 het bestemmingsplan
Zuidpoort vastgesteld.
Vanaf de eerste planontwikkeling tot aan de vaststelling van het bestemmingsplan
is veel tijd verstreken. Het project behelst een lange periode en heeft
verscheidene hobbels moeten nemen om verder te gaan. In de volgende subparagraaf
wordt de locatie Zuidpoort beschreven, waarna ingegaan wordt op de succes-
en faalfactoren van het project.
4.4.2. BESCHRIJVING LOCATIE ZUIDPOORT 4
Het Zuidpoortgebied ligt aan de zuidzijde van de binnenstad (zie kaart – figuur 2 –
voor precieze ligging). In de Zuidpoort realiseert de gemeente Delft, in samenwerking
met diverse partners, de komende jaren ruimte voor wonen, winkelen, werken
en recreëren. Zuidpoort is een zeer omvangrijk stedelijk project, bestaande uit de
volgende elementen:
− 85 woningen;
− 14.000 m 2 winkelruimte;
− een mediatheek en bioscoopcomplex (7 zalen met circa 1.275 stoelen);
− een tweelaags parkeergarage met plaats voor ongeveer 900 auto’s.
4 www.zuidpoort.com
44

FIGUUR 2 – Ligging van het project Zuidpoort in de stad Delft
Het project is een voorbeeld van meervoudig ruimtegebruik: er is een hoge mate
van functiemenging, daarnaast wordt de ondergrondse ruimte benut. Zoals Van
Ark in hoofdstuk 2 aangeeft kan het meervoudig ruimtegebruik in het geval van
Zuidpoort gekenmerkt worden met de termen Intensivering van het ruimtegebruik
(efficiencyverbetering van het ruimtegebruik van een functie) en Verdiepingen (gebruik
van ondergrondse en/of bovengrondse ruimte).
Met de ontwikkeling van het Zuidpoortgebied wil Delft een nieuwe entree
naar het historische stadshart creëren waarbij verschillende functies samenkomen:
− Parkeren: een ondergrondse parkeergarage (voor circa 900 auto’s);
− Cultuur: nabij het theater komen een bioscoop met zeven zalen, een discotheek
en de nieuwe mediatheek;
− Winkels en horeca: mogelijkheden voor twee verdiepingen hoge winkels en
horeca;
− Wonen: realiseren hofwoningen en appartementen.
De planning van de bouw van het project is als volgt:
Start bouwvoorbereidingen December 2001
Start bouw Maart 2002
Verkoop woningen April 2003
Oplevering garage en bovenbouw December 2004
Opening winkels Maart 2005
45

4.4.3. BESCHRIJVING PROCES CASE ZUIDPOORT
In paragraaf 3 zijn de succesfactoren en valkuilen van integrale gebiedsontwikkeling
op een rij gezet. Met deze kritische succesfactoren en bijbehorende valkuilen in
het achterhoofd zal in deze paragraaf een beeld geschetst worden van de case van
Zuidpoort om een indruk te geven hoe het proces verlopen is. 5
Het Zuidpoort-gebied in Delft kent een lange planontwikkelingsfase en het
heeft lang geduurd voordat partners elkaar gevonden hebben. Telkens waren daar
obstakels die de opgave deden stranden. Vele stedenbouwkundige plannen en
schetsen en projectontwikkelaars zijn de revue gepasseerd. Pas eind jaren negentig
is er schot in het project gekomen. Dit kwam mede door het feit dat er een sterke
initiatiefnemer naar voren stapte en de regie op zich nam. In dit geval was dat de
wethouder van de portefeuille milieu, verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening en
vastgoed. Deze heeft zich sterk gemaakt voor de opgave waardoor er een doorbraak
in het proces tot stand kwam. Dit straalde op een dusdanige manier uit naar
de belangrijke betrokken actoren (ambtenaren, omwonenden en projectontwikkelaar)
dat de tijd rijp was voor het realiseren van de opgave.
Bij dit project zijn veel verschillende actoren betrokken. Op de eerste plaats
de gemeente Delft. Daarnaast is er bij de binnenstedelijke ontwikkeling uiteraard
een ontwikkelaar betrokken, te weten MAB B.V. De ontwikkelaar heeft verschillende
architecten ingeschakeld om de verschillende ‘velden’ in te vullen. Tevens
zijn verschillende partijen betrokken die meer vanuit een technische en bouwkundige
achtergrond input leveren. De belegger, Dela Natura Uitvaartverzekeringen
N.V., is de partij die eigenaar wordt van de commerciële voorzieningen. Bij dit
project is ook sprake van een zware lokale betrokkenheid. Een groot aantal partijen
(bewonersverenigingen en winkeliersverenigingen) is vertegenwoordigd in de belangenvereniging
Zuidpoort.
Bij het project Zuidpoort stonden belanghebbenden niet altijd op één lijn.
Zoals hier boven is geschetst waren er veel verschillende actoren bij het project
betrokken en was er niet altijd sprake van onderling vertrouwen. Er zijn wel vele
pogingen gedaan om dat onderlinge vertrouwen te realiseren, door middel van
bijvoorbeeld direct contact tussen de belangenvereniging en wethouder en het
beschikbaar stellen van budgetten voor lokale actoren om onderzoek te laten uitvoeren.
De Zuidpoort in Delft ligt aan de rand van het centrum. In het gebied bevinden
zich niet alleen winkels maar ook woningen en woonboten. Er is veel energie
gestoken in de interactie met zowel de bewoners als de ondernemers. Elke
maand was er contact tussen de belangenvereniging en de gemeente, vaak zelfs
rechtstreeks met de wethouder. Daarnaast heeft de gemeente geld beschikbaar
5
Bij deze beschrijving is gebruik gemaakt van de interviews die ten aanzien van het project
Zuidpoort zijn gehouden met de gemeente Delft, projectontwikkelaar MAB en belangenvereniging
Zuidpoort.
46

gesteld voor de bewoners / ondernemers om onderzoek te doen als zij dat nodig
vonden. Zo is er onder andere onderzoek uitgezet naar de mate van sociale veiligheid
in het plan.
Door de direct belanghebbenden nauw bij het plan te betrekken ontstaat er
een situatie waarbij er korte lijnen zijn en de interactie soepel verloopt. Het is belangrijk
dat communicatie van informatie via korte lijnen bij de betrokkenen komt.
Hierdoor wordt het makkelijker om draagvlak te krijgen voor beslissingen die
genomen moeten worden.
Voor het project Zuidpoort is een overlegstructuur ingesteld. Deze overlegstructuur
geldt echter niet als rechtspersoon, maar is ingesteld op basis van openheid
en vertrouwen. Wel zijn contractueel afspraken vastgelegd die zowel procesmatig
als inhoudelijk van aard zijn. Zo wordt het projectmanagement uitgevoerd
door MAB maar de beslissingsbevoegdheid ligt bij de gemeente.
Een les die uit dit project naar voren is gekomen, mede door de lange periode
dat het project al loopt, is dat plannen altijd gecontroleerd moeten worden op
financiële haalbaarheid. Op deze valkuil is in het project goed geanticipeerd. Een
plan dat financieel haalbaar is, wordt gezien als een basis waarop men verder kan
bouwen. Toch brengt dit met zich mee dat zodra zaken zijn vastgelegd het moeilijk
is om deze te veranderen. Dit is enerzijds een belemmering omdat de flexibiliteit
ontbreekt, maar geeft anderzijds ook zekerheid.
Reflectie
Vanuit het project kan een aantal kritische succesfactoren en enkele valkuilen aangegeven
worden. De onderstaande tabel geeft hier een samenvatting van.
Kritische succesfactoren
Zuidpoort Delft
Valkuilen Zuidpoort Delft
Initiatief en regie Politieke draagkracht De regisseur wordt acteur –
sterke focus op details
Samenwerken rond gemeenschappelijk
doel op
basis van werkelijke belangen
én vertrouwen en
chemie
Chemie tussen partijen
Draagvlak op verschillende
niveaus, dus duidelijke
communicatie over doelen
en randvoorwaarden
Beheersbare structuur met
speelruimte voor alle partners
Stabiliteit en commitment
voor langere termijn
Sterk samenwerken van
partijen
Voeren van projectmanagement
– structuur geven
aan proces
Afspraken vastleggen
Verschil in kennisniveau
betrokkenen
Afhankelijkheden in project
Onvoorziene omstandigheden
project (verandering in
de markt)
47

De vele verknopingen in dit project, op het gebied van schaal, functies en actoren,
hebben een belangrijke rol gespeeld voor wat betreft de complexiteit van het project.
Zuidpoort in relatie tot schaal heeft meer betekenis dan alleen de locatie zelf:
het is van belang voor het gehele centrum van Delft omdat die hiermee een impuls
krijgt. De vele functies die samenkomen in het gebied, onder meer door toepassing
van meervoudig ruimtegebruik, zorgen ervoor dat de uitwerking meer aandacht
vraagt. Dit wordt nog eens versterkt door de sterke verknoping tussen publieke en
private ruimte. Daarnaast zijn bij het project veel actoren betrokken met elk hun
eigen belang. Uit deze beschrijving mag blijken dat de integrale gebiedsontwikkeling
in Zuidpoort geen gemakkelijke opgave is. De politieke draagkracht en de
chemie tussen de partijen hebben het project een belangrijke basis gegeven. Deze
basis heeft ervoor gezorgd dat het project, na een lange weg, nu toch gerealiseerd
wordt.
4.5. DE BESTUURLIJK-JURIDISCHE STRUCTUUR
In deze slotparagraaf komt een onderzoeksagenda op bestuurlijk-juridisch gebied
aan bod. Basis voor deze paragraaf vormen de kritische succesfactoren en valkuilen
zoals besproken in bovenstaande paragrafen. Er zal gekeken worden in hoeverre de
bestuurlijk-juridische structuur hiervoor een kans of juist een belemmering is. De
onderzoeksagenda heeft betrekking op: 1) organisatie, 2) flexibiliteit en 3) het
proces en het recht. Per onderwerp is aangegeven waar de spanning aanwezig is en
welke vragen dit oproept.
Organisatie
Dit onderdeel organisatie heeft betrekking op de legitimiteit van autoriteiten. Dit
zijn natuurlijk overheden, maar ook andere partijen. De gemeente is een belangrijke
schakel in het proces van integrale gebiedsontwikkeling als het gaat om initiatief,
regie, samenwerking, commitment en dergelijke. In elk project kan de rol van
de gemeente een andere zijn. Er is vaak ook een verschil tussen de politieke en de
ambtelijke invulling. De positie van de gemeente in integrale gebiedsontwikkeling
levert soms spanningen op die als belemmering kunnen werken.
De eerste succesfactor die in paragraaf 3 naar voren komt gaat in op initiatief
en regie. De rol die de gemeente aanneemt brengt verschillende vragen met zich
mee waaronder de vraag hoe de gemeente als regisseur invloed houdt op de uitvoerder(s).
Een gemeente wil enerzijds sturen, maar anderzijds is de vraag in hoeverre
de gemeente zich ook met de uitvoerende taken bezig moet houden (valkuil –
de regisseur wordt acteur). Dit levert een spanning op tussen hoe de gemeente haar
verantwoordelijkheid neemt en dus zorg wil dragen voor de kwaliteit van de ontwikkeling,
maar daarnaast ook rekening moet houden met het feit dat de publieke
ontwikkelaar ook rechten heeft die gekoppeld zijn aan uitvoering en manier van
handelen.
48

De gemeente heeft belang bij realisatie van integrale gebiedsontwikkeling met een
goede kwaliteit (meervoudig ruimtegebruik, functiemenging). Hieraan zijn doelstellingen
gekoppeld die direct van invloed zijn op de gemeente, maar ook doelstellingen
op andere schaalniveaus van bijvoorbeeld het rijk of de provincie spelen een
rol. Zo heeft een gemeente als coördinator vaak niet alleen te maken met de partijen
die direct betrokken zijn bij het project, maar zij wordt ook beïnvloed door
overheden op andere schaalniveaus. Gemeentelijk beleid kan doorkruist worden
door hogere niveaus, of door waterschappen. De spanning in het proces is hoe
hierop te anticiperen.
Flexibiliteit
Bij de beschrijving van de succesfactoren en de valkuilen is flexibiliteit een begrip
dat veelvuldig terugkomt. Het proces van integrale gebiedsontwikkeling is het
continu balanceren tussen het vastleggen van besluiten en het open laten van mogelijkheden.
Dit balanceren bepaalt de flexibiliteit die het project heeft. Dit vergt een
goede samenwerking en vertrouwen tussen partijen. Toch komen hier ook vragen
naar voren die juist die flexibiliteit belemmeren. De partijen in het proces hebben
een eigen belang en willen dit gerealiseerd zien. Een gemeente is bijvoorbeeld van
begin tot eind bij het project betrokken en – zoals hierboven uiteen is gezet – heeft
te maken met verschillende belangen die zij moet vertegenwoordigen. In hoeverre
is er de mogelijkheid en de bereidheid om je als gemeente al vroegtijdig op hoofdpunten
vast te leggen? In hoeverre zijn andere actoren bereid hier in mee te gaan?
Dit speelt ook bij het bepalen van de spelregels voor het verdere proces. Kunnen
andere actoren in dit spel een vooraanstaande rol spelen of blijft de gemeente een
actor die de handen niet te snel wil (en kan) binden? Het is belangrijk om als actor
van tevoren de eigen rol en speelruimte aan te geven. Hiermee ontstaat duidelijkheid
voor alle partijen en worden teleurstellingen voorkomen. Dit geldt dus ook
voor de kaders die er gelden op bijvoorbeeld financieel, juridisch en beleidsmatig
vlak.
Stabiliteit en commitment voor langere termijn is een succesfactor waarbij
flexibiliteit gewenst is. Dit blijkt moeilijk realiseerbaar, want hoe kunnen contracten
c.q. afspraken zodanig vastgelegd worden dat zij voor de lange termijn een
basis vormen? Een project van integrale gebiedsontwikkeling kent een lange doorlooptijd.
De politieke structuur en de bestuurlijke veranderingen leiden soms tot
grote verschuivingen in projecten. Stabiliteit komt hiermee in het gedrang en een
project kan daardoor ‘last’ ondervinden van wisseling van de wacht in de politiek.
Ook de financiële afspraken spelen een belangrijke rol ten aanzien van stabiliteit en
commitment. Vaak worden de afspraken vastgelegd zonder dat duidelijk is welke
investeringen in volgende bestuursperiodes gedaan kunnen worden. Daarnaast
dienen dergelijke afspraken nog enige mate van flexibiliteit te kennen omdat een
geheel dichtgetimmerd financieel plan later veel problemen kan opleveren. Dit
levert spanningen op met het recht.
49

Integrale gebiedsontwikkeling is een dynamisch proces dat vaak onderhevig is aan
veranderingen. Juist op die momenten is flexibiliteit gewenst. De vraag is hoe bijvoorbeeld
in contracten c.q. publiekprivate overeenkomsten naast rechtszekerheid
en onderlinge aansprakelijkheid ook voldoende flexibiliteit aanwezig is voor nog
niet voorziene ontwikkelingen? Dit is gekoppeld aan de mate van samenwerking
tussen partijen op basis van vertrouwen en chemie. Als de werkelijke belangen op
tafel liggen en er vertrouwen en chemie bestaat, dan zou de samenwerking soepel
moeten verlopen. Om dit te bezegelen worden afspraken vastgelegd in een contract.
Dit brengt enerzijds zekerheid: de afspraken worden meetbaar en er kan
gekeken worden of prestaties nagekomen worden. Anderzijds heeft dit een negatieve
invloed op de flexibiliteit om bijvoorbeeld in te kunnen spelen op die onvoorziene
omstandigheden.
Het proces en het recht
Bij integrale gebiedsontwikkeling is afstemming en duidelijke communicatie een
belangrijke basis. Het is dan van belang dat processen parallel met elkaar op lopen.
Zo kan informatie worden uitgewisseld en worden stappen vooruit gemaakt (in
plaats van achteruit als een zich probleem voordoet). Het is essentieel om een koppeling
te leggen tussen het bestuurlijke en het juridische proces. Dat dit niet altijd
het geval is of lastig te combineren is, kan geïllustreerd worden aan de hand van de
volgende voorbeelden.
Inspraak
Samenwerking tussen partijen, communicatie tussen partijen en het verdienen van
draagvlak, het gaat bij integrale gebiedsontwikkeling om een interactief proces. In
dit proces is sprake van gerichte participatie en inspraak. Er wordt veelvuldig met
partijen gesproken en overlegd. Ook in het project van Zuidpoort hadden belangengroepen
regelmatig overleg met de wethouder. Dit geeft aan dat in dergelijke
dynamische processen er sprake is van meer dan alleen de wettelijke inspraak. Daar
waar wettelijke inspraak verplicht is, geldt vaak dat de communicatie al geweest is.
Het is belangrijk om die processen te koppelen zodat de wettelijke inspraak niet als
belemmering werkt in situaties aangaande integrale gebiedsontwikkeling, omdat
deze niet meer op vastgepinde tijdstippen plaatsvindt, maar tijdens het gehele traject.
Kwaliteiten en normen
De kern van integrale gebiedsontwikkeling draait om het realiseren van kwaliteit in
een gebied. De kwaliteit die heden ten dage verwacht wordt, is steeds meervoudiger.
Het combineren van functies, het meervoudig ruimtegebruik, is hier een uitwerking
van. Hoewel integraliteit en flexibiliteit nagestreefd wordt, is dit vaak
moeilijk te realiseren. Er moet aan (wettelijke) eisen en wensen voldaan worden die
dit in de weg zit. Met andere woorden, de speelruimte wordt onder andere inge-
50

perkt door de wettelijke eisen waaraan voldaan moet worden, zoals milieunormen.
Is het bijvoorbeeld ook mogelijk om via compensatie die regelgeving biedt de
speelruimte te benoemen (zoals gedaan wordt in de aanpak van ‘Stad en Milieu’)?
Bouwproces
Vanuit het gedachtegoed van het Open Bouwen wordt nagestreefd dat daar waar
de beslissingen het beste genomen kunnen worden ook de verantwoordelijkheid
moet liggen. Het collectieve wordt gemeenschappelijk gekozen, maar daarbinnen is
een grote mate van vrijheid voor individuen. Een sprekend voorbeeld is de globale
inrichting van een woning, die kan overal gelijk zijn, maar er zijn ook keuzevrijheden
mogelijk voor de bewoners (c.q. kopers van de woning) voor bijvoorbeeld de
kamerindeling, de soort keuken en dergelijke. Er wordt gestreefd naar het leggen
van een koppeling tussen het proces van bouwen en het recht. Dit betekent dat
partijen met elkaar meedenken en samenwerken. Zo werkt de gemeente mee met
de ontwikkelaar en werkt de ontwikkelaar mee met de bewoner. De uitvoerder
blijft wel verantwoordelijk, maar de direct betrokkene heeft ook inspraak. Het is
gewenst om dit juridisch vast te leggen zodat de inspraak gewaarborgd is maar ook
de inzet van de andere partij. Een dergelijke aanpak heeft namelijk als risico dat
betrokkenen aan hun lot wordt overgelaten omdat de verantwoordelijkheden verschuiven:
een ontwikkelaar levert een ‘leeg’ huis op omdat hij dat niet in hoeft te
vullen. Het is juist de samenwerking die bewerkstelligd moet worden zodat de
kwaliteit wordt verhoogd voor alle partijen.
Tot slot
Een laatste voorbeeld koppelt een aantal spanningen zoals in deze paragraaf beschreven,
het gaat daarbij om het uitzetten van een opdracht. Tegenwoordig moet
deze voldoen aan de Europese aanbestedingsregels en dit betekent dat er een bestek
gemaakt moet worden. Voor dit bestek staat in veel gevallen vast aan welke onderdelen
het moet voldoen. Dit doet af aan de flexibiliteit omdat alles precies beschreven
moet worden. De gunningscriteria zijn dan ook vaak gericht op de ‘economisch
meest voordelige aanbieding’. Dit zou echter breder ingevuld moeten worden
dan de vertaling naar ‘de laagste prijs’, want bijvoorbeeld ook kwaliteit, organisatie
en inspraak zijn elementen die belangrijk zijn om integrale gebiedsontwikkeling
tot een succes te maken. Deze laatste aspecten bieden de aanbestedende diensten
een zekere beoordelingsvrijheid, maar dit is aan grenzen gebonden. Ook deze
criteria dienen onder meer transparant te zijn, objectief en proportioneel en kunnen
aan een rechterlijke toets worden onderworpen. 6 Dit levert complexiteit ten
aanzien van de juridische invulling, maar draagt wel bij aan de succesfactoren van
integrale gebiedsontwikkeling.
6 Op zoek naar gaten, in: Global Dutch, februari/maart 2004, p.55.
51

HOOFDSTUK 5
Interactief in Brabant:
het proces van het streekplan “Brabant in Balans”
Mike Duijn, Adriaan Slob ∗
5.1. INLEIDING
Het nieuwe Streekplan, Brabant in Balans, werd op 22 februari 2002 door Provinciale
Staten van Noord-Brabant vastgesteld. De voorbereiding daarvan heeft een
periode van vier jaren bestreken, van mei 1998 tot februari 2002. Voor aanvang
van dit proces heeft de provincie besloten dat het nieuwe streekplan door middel
van een interactieve aanpak zou worden opgesteld. Dit besluit heeft tot een intensieve
interactie met de Brabantse samenleving geleid. Het interactieve proces kreeg
de naam ‘Over Ruimte Gesproken’. Om te leren van de ervaringen heeft de provincie
een procesevaluatie laten uitvoeren. Het rapport ‘Leren van interactief beleid:
evaluatie van het interactief streekplanproces in Noord-Brabant’ (Slob et al.,
2002) laat zien dat het interactieve proces overwegend positief is beoordeeld. Dat
neemt niet weg dat er ook kritische kanttekeningen, of liever gezegd verbeterpunten
zijn gesignaleerd, die vooral betrekking hebben op de relatie tussen het gevolgde
interactieve proces en de formele streekplan-procedure krachtens de Wet op de
Ruimtelijke Ordening. De spanning tussen interactieve processen, die de inhoudelijke
vernieuwingen, belangen en visies van stakeholders trachten te adresseren, en
formele procedures en ‘oude praktijken’ die verband houden met bestaande wetgeving,
wordt op verschillende manieren zichtbaar. Dit onderwerp wordt in dit
hoofdstuk verder uitgediept als een illustratie van de knelpunten waar nieuwe processen,
die nodig zijn voor de realisatie van ‘meervoudig ruimtegebruik’, tegenaan
lopen. In dit hoofdstuk komen aan de orde: de relatie tussen een streekplanproces
en de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de aanpak van het interactieve Streekplanproces
in Noord-Brabant, en de evaluatie van de procesgang in Brabant. Het
hoofdstuk wordt afgesloten met lessen voor meervoudig ruimtegebruik, waarbij
formele en interactieve aanpakken in balans zijn.
∗ De auteurs danken drs. F.J.C.M. van der Schoot voor zijn commentaar op een eerdere
versie van dit artikel.
53

5.2. DE WET OP DE RUIMTELIJKE ORDENING
Hoe Nederland er nu en in de toekomst uit moet zien, wordt geregeld in ruimtelijke
plannen die door zowel het Rijk, de provincies als de gemeenten worden vastgesteld.
De wijze waarop deze tot stand komen en eventueel gewijzigd worden, is
geregeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna WRO). Deze wet legt de
taken van de overheid vast, alsmede de rechten en plichten van burgers, bedrijven
en instellingen. De burger of ondernemer krijgt met de WRO te maken als hij/zij
zelf iets gaat bouwen of verbouwen, en dus iets aan de bestemming (ruimtelijke
functie) van een bepaalde locatie (pand, perceel) wil veranderen. Ook als burgers
het niet eens zijn met een beslissing van de gemeente, de provincie of de landelijke
overheid biedt de WRO uitkomst. In dat geval heeft de burger de mogelijkheid zijn
(haar) eigen zienswijze bekend te maken, of bezwaar te maken tegen de voorgestelde
plannen. De WRO stelt vast hoe dat gedaan moet worden.
De wet stamt uit 1965 en is sindsdien al vele malen herzien. Ook op dit
moment (eind 2004) is een wetswijziging in voorbereiding en zelfs al in een vergevorderd
stadium. In mei 2003 is bij de Tweede Kamer een gewijzigd wetsvoorstel
ingediend.
Het Streekplan als provinciaal ruimtelijk beleidskader
De kern van een streekplan bestaat uit een visie op de ruimtelijke ontwikkeling en
de beleidslijnen voor het provinciale planologische beleid. De beleidslijnen concretiseren
de ruimtelijke visie. In een streekplan is een ontwikkelingsprogramma opgenomen
met concrete maatregelen waarmee de provincie het ruimtelijke streefbeeld
wil bereiken. Naast een toetsende rol neemt de provincie hiermee ook een
ontwikkelende rol op zich. Een streekplan vormt het integrerende kader voor alle
(voorgenomen) provinciaal beleid dat een ruimtelijke component in zich draagt,
zoals een provinciaal verkeers- en vervoersplan, een provinciaal milieubeleidsplan
en een provinciaal waterhuishoudingsplan. Sommige provincies 1 spreken dan ook
liever over omgevingsplan dan over streekplan.
Provincies zijn niet geheel vrij de ruimte naar eigen inzicht in te vullen.
Streekplannen moeten passen binnen de plannen die het rijk maakt voor Nederland,
vastgelegd in zogenoemde Planologische Kernbeslissingen (PKB’s). Net zoals
de plannen van de gemeenten - bestemmingsplannen - moeten stroken met de provinciale
streekplannen 2.
Daarmee is de organisatie van het Nederlands ruimtelijk beleid een representatie
van het ‘Huis van Thorbecke’ in zijn zuiverste vorm: gemeentelijk ruimtelijk
beleid moet passen binnen de kaders van het provinciaal ruimtelijk beleid, dat
op zijn beurt weer moet passen in het nationaal ruimtelijk beleid. Indien nodig kan
1
zoals de provincie Limburg met haar Provinciaal OmgevingsPlan ‘Liefde voor Limburg’
(2001).
2
bron: http://www.vrom.nl/pagina.html?id=7794.
54

de naastliggende hogere bestuurslaag, een aanwijzing geven aan de lagere bestuurslaag
om het ruimtelijke beleid zodanig aan te passen, dat het (weer) past
binnen de gestelde kaders, waarmee het ‘Huis’ overeind blijft.
Totstandkoming van het streekplan
Artikel 4, lid 1, van de WRO stelt dat ‘Gedeputeerde Staten het nodige verrichten
ter voorbereiding van de bepaling van het provinciale beleid inzake de ruimtelijke
ordening. Over maatregelen en plannen die van betekenis zijn voor dit beleid,
horen zij vooraf de provinciale planologische commissie’.
Daarnaast stelt artikel 4a, lid 2, dat Gedeputeerde Staten ‘overleg plegen
met alle bij het plan betrokken andere bestuursorganen’. Welke bestuurslagen dat
precies zijn, wordt niet omschreven maar gedacht kan worden aan gemeenten en
waterschappen op het grondgebied van de provincie, het Rijk (ministeries van
VROM, V&W, en LNV), andere buurprovincies en indien van toepassing, bestuurslagen
van de aangrenzende landen Duitsland en België.
De procedure om tot een ontwerp streekplan te komen, wordt in de WRO
niet nader bepaald. Blijkbaar zijn provincies vrij om zelf een procedure te kiezen,
mits maar aan bovenstaande voorwaarden is voldaan. Provincies zouden in de
verleiding kunnen komen om van het opstellen van een ontwerp streekplan, een
interne, louter tot bestuurslagen, beperkte exercitie te maken. Het consulteren van
de niet-overheids actoren is niet verplicht en wordt door de WRO ook niet aangemoedigd,
of zelfs maar gesuggereerd.
De rol van de Provinciaal Planologische Commissie
De Provinciaal Planologische Commissie is een op basis van de WRO (art 53) ingesteld
adviesorgaan voor de ruimtelijke ordening. De PPC voert haar adviestaken uit
ten behoeve van het provinciale bestuur maar neemt daarbij een onafhankelijke
positie in. De PPC-adviezen betreffen het brede terrein van de ruimtelijke ordening,
inclusief volkshuisvesting en de stads- en dorpsvernieuwing. Daarnaast wordt
in de PPC op grond van artikel 10 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening
overleg gevoerd over ontwerp-bestemmingsplannen en geadviseerd over ontwerpen
van intergemeentelijke planologische plannen en maatregelen.
De PPC geeft (inhoudelijke) adviezen over de maatregelen en plannen die in
het streekplan een plaats moeten krijgen. Echter, zij geeft geen adviezen over de
wijze waarop het streekplan tot stand zou moeten komen, zoals bijvoorbeeld over
een traditionele of een interactieve aanpak.
Procedure na opstelling ontwerp-streekplan
Meer gedetailleerd is omschreven wat de procedure is na opstelling van het ontwerp-streekplan,
in artikel 4a, lid 3 t/m 5 van de WRO. Het ontwerp van het
streekplan ligt vier weken ter inzage op het provinciehuis en bij de secretarie van
de betrokken gemeenten.
55

Binnen deze termijn, kan een ieder schriftelijk zijn bedenkingen omtrent het ontwerp
indienen, zo stelt de WRO in artikel 4a, lid 5. In dit stadium van een streekplan-procedure
wordt dus verplicht de confrontatie met de buitenwacht gezocht.
Dit gaat op de volgende manier: Provinciale Staten (dus niet Gedeputeerde Staten!)
stellen belanghebbenden en degenen die tijdig hun bezwaren hebben ingebracht in
de gelegenheid tot een gedachtewisseling over het ontwerp. Van de gedachtewisseling
wordt een verslag gemaakt dat binnen twee weken aan de aanwezigen wordt
toegezonden. Een uitzondering op deze inspraakprocedure is de situatie waarin het
ontwerp-streekplan gebaseerd is op een concrete beleidsbeslissing die binnen een
planologische kernbeslissing wordt genomen (WRO artikel 4b, lid 7).
Bij elkaar omvat de inspraaktermijn voor een ontwerp-streekplan zes weken.
De bezwaren en de gedachtewisseling hierover worden vastgelegd in een zogenaamde
Nota van Commentaar.
Opmerkelijk is dat de vaststellingstermijn aanzienlijk ruimer bemeten is dan
de inspraaktermijn, namelijk vier maanden met de mogelijkheid deze eenmalig uit
te breiden met maximaal acht weken (WRO, artikel 4a, lid 6). Dat betekent dat in
het uiterste geval de stap van ontwerp- naar definitief streekplan maximaal zes
maanden kan duren zonder dat daar formeel gezien enige externe invloed op uitgeoefend
kan worden. Dit bevordert om van de streekplan-procedure een overheidsinterne
aangelegenheid te maken.
Vaststelling van het streekplan
Een door de minister van VROM bekrachtigd streekplan heeft een geldingsduur
van maximaal tien jaar. Provinciale Staten worden geacht het streekplan ten minste
eenmaal in de tien jaren te herzien (artikel 5. lid 1), of de Minister moet hiervoor
vrijstelling verlenen. Ook kan de minister Provinciale Staten verplichten een
streekplan vast te stellen of te herzien binnen een door hem te bepalen termijn.
Uiteraard moet het streekplan daarbij een voorziening treffen om planologische
maatregelen binnen het Regeringsbeleid op een juiste manier te kunnen uitvoeren.
Zonodig kan de minister een aanwijzig geven over de inhoud van het streekplan.
5.3. HET INTERACTIEVE PROCES ‘OVER RUIMTE GESPROKEN’
De actualisering van het streekplan is in Noord-Brabant vorm en inhoud gegeven
door een interactief proces, dat in mei 1998 is gestart. In ‘Brabant in Balans’
(pag.11) wordt het interactieve proces gedefinieerd als ‘een samenspel van de provincie
met haar partners zoals gemeenten en belangenorganisaties’. De achterliggende
reden om een interactief proces te starten, is de veronderstelling dat ´door
het traject van visievorming en –ontwikkeling in nauwe samenspraak met de diverse
partners in te vullen, er een breed gedragen en goed uitvoerbaar ruimtelijk beleid
ontwikkeld kan worden´ (Brabant in Balans, p. 12).
56

Het interactieve streekplan proces, dat de naam mee kreeg ‘Over Ruimte Gesproken’,
heeft ruim drie jaar in beslag genomen. In februari 2002 resulteerde dit in het
streekplan ‘Brabant in Balans’. Het interactieve proces heeft drie fasen gekend
waarin interactie met de Brabantse samenleving is gezocht: de Interview-, de Debat-
en de Inspraakfase. Met de organisatie van de eerste twee fasen is daadwerkelijk
afgeweken van een traditioneel streekplanproces. De inspraakfase sluit nauw
aan bij de verplichtingen die voortvloeien uit de WRO.
De Interviewfase
In de Interviewfase van ´Over Ruimte Gesproken´ zijn 190 sleutelfiguren uit de
politiek en het veld van maatschappelijke organisaties, zowel uit Brabant als daarbuiten,
ondervraagd. In de interviews is gevraagd naar de knelpunten die zij ervaren
in de ruimtelijke inrichting én ontwikkeling in Noord-Brabant. Ook is gevraagd
naar de achterliggende oorzaken van deze knelpunten, naar de toekomstverwachtingen
over het ruimtegebruik en naar mogelijke oplossingsrichtingen voor de genoemde
knelpunten. Het doel van de Interviewfase is om een grondige analyse te
maken van de huidige en toekomstige problematiek in Brabant, vanuit verschillende
perspectieven. In de interviewfase zijn twee documenten opgesteld. Het eerste,
‘Brabant Onverbloemd – Uitgesproken Meningen over het ruimtegebruik in Brabant’
(november 1998), is een bloemlezing van de veelkleurige percepties van
knelpunten, oorzaken en mogelijke oplossingen. In het tweede document, ‘Brabant
Onverbloemd op Schema – Een probleem- en oorzaakanalyse van het ruimtegebruik
in Noord-Brabant’ (mei 1999), zijn de interviewresultaten verwerkt en de
ruimtelijke problemen en achterliggende oorzaken op meer systematische wijze
benoemd. Beide documenten zijn te beschouwen als het richtinggevende kader
onder het streekplanproces, omdat daarin de te adresseren onderwerpen voor iedereen
inzichtelijk zijn gemaakt, en gereed voor verdere discussie.
De Debatfase
De discussie vindt plaats in de Debatfase. De Debatfase is ingeleid met het debatstuk
‘Brabant Contrastrijk’ (dec. 1999), een document dat is opgesteld op basis van
de Interviewfase en eerdere ruimtelijke verkenningen (zoals Brabant Manifest en
Ontwerpen aan Brabant 2050). Aan de hand van ‘Contrastrijk Brabant’ is de provincie
breed de discussie aangegaan met haar partners via het organiseren van regionale
bijeenkomsten en een brede publieksvoorlichting (o.a. door middel van een
website 3). Naast regionale bijeenkomsten is aan belanghebbenden (zowel vertegen-
3
Analoog aan het nagenoeg synchroon lopende Vijfde Nota-traject en de ondersteunende
interactieve website ´Geef mij de Ruimte´. Op dit moment wordt het ruimte-debat in
Noord-Brabant ondersteund door de website http://ruimtedebat.brabant.nl/
57

woordigers van belangenorganisaties als individuele Brabanders) de mogelijkheid
geboden om schriftelijk te reageren op het debatstuk en op het lopende debat zelf 4.
De Inspraakfase
Vervolgens is in juni 2000 de notitie ‘Brabant Uitgelijnd’ door Provinciale Staten
vastgesteld en gepubliceerd. Deze notitie omvat de hoofdlijnen van het ruimtelijk
beleid in de komende jaren en vormt het uitgangskader voor het ontwerpstreekplan
en het ontwerp-ontwikkelingsprogramma. Een jaar later, in juni 2001,
zijn beide ontwerp-plannen verschenen en in september 2001 ter visie neergelegd.
Eind 2001 is een hoorzitting gehouden met Statenleden en personen uit de Brabantse
samenleving. Eind februari 2002 zijn streekplan en ontwikkelingsprogramma
vastgesteld door Provinciale Staten. Hoewel de titel anders doet vermoeden, is
het proces gedurende deze fase, die bijna 2 jaar duurde, voornamelijk gesloten
geweest. De nadruk in deze fase heeft gelegen op intern overleg en het produceren
van ambtelijke stukken, waarbij alleen in het laatste gedeelte (eind 2001) nog enige
interactie heeft plaats gevonden.
De organisatie van ‘Over Ruimte Gesproken’
De regie van het proces ligt duidelijk bij de provincie Noord-Brabant. Er is een
team in het leven geroepen dat bestaat uit ambtenaren afkomstig van verschillende
diensten. Zij krijgen de taak het proces te regisseren en te begeleiden. In het procesmanagement
spelen de genoemde documenten een belangrijke rol. Deze markeren
als het ware de overgangen in het proces. Met de documenten werd telkens een
procesfase afgesloten en een nieuwe fase ingeluid. Als er een document verschijnt,
krijgt het proces een nieuwe impuls en worden vanuit de samenleving reacties opgeroepen.
5.4. DE EVALUATIE
In het evaluatieonderzoek naar het proces van het streekplan van de provincie
Noord-Brabant (Slob et al., 2002) is een telefonische enquête uitgevoerd onder
betrokken stakeholders, zijn mondelinge interviews afgenomen met enkele sleutelpersonen
en zijn twee workshops georganiseerd om de leerervaringen van het
streekplanproces vast te leggen. Uit de enquête blijkt dat het merendeel van de
ondervraagden het interactieve proces positief waardeert. Het gemiddelde rapportcijfer
dat aan het streekplanproces wordt toegekend, is een 7.1. Volgens het merendeel
van de ondervraagden (82%) heeft het interactieve proces ertoe geleid dat
de mate waarin kennis en ideeën uit de samenleving in het streekplan zijn verwerkt,
4
De regionale media hebben uiteraard verslag gedaan van de regionale bijeenkomsten waardoor
ook individuele Brabanders met regelmaat op de hoogte gehouden werden van het
lopende proces.
58

is toegenomen. Zij zijn bovendien van mening dat door het interactieve proces het
draagvlak voor het streekplan is toegenomen (aldus 63% van de ondervraagden).
Andere positieve resultaten zijn dat men meer inzicht heeft gekregen in de standpunten
van andere partijen en dat het integrale karakter van het streekplan is bevorderd.
Ruim driekwart van de ondervraagden vindt dat het proces een open en
communicatief karakter heeft gehad. De meeste ondervraagden vonden de rolverdeling
tussen de provincie en de betrokken doelgroepen duidelijk. Ook over het
communicatieproces is men tevreden.
Ondanks deze positieve beoordeling wordt ook een aantal kanttekeningen
bij het proces geplaatst. Een eerste kanttekening bij het proces is dat 38% van de
ondervraagden vindt dat het proces niet inzichtelijk is geweest. Zij vinden het onduidelijk
wat de provincie met hun inbreng en die van andere partijen heeft gedaan.
Een tweede kanttekening is dat bijna een kwart van de ondervraagden (23%)
van mening is dat geen sprake is van een evenwichtige inbreng vanuit alle invalshoeken.
Het streekplan besteedt volgens hen vooral aandacht aan natuur- en
milieubelangen, agrarische belangen en ruimte voor water. Een derde kanttekening
die bij het proces kan worden geplaatst is dat de provincie er niet in slaagt om
samenhang te creëren met een ander interactief beleidstraject, het Reconstructieproces.
Twee vijfde van de ondervraagden (40%) geeft aan een dergelijke samenhang
niet te zien. Bijna de helft van de ondervraagden (47%) is van mening dat de
provincie in verschillende trajecten niet met gelijke, eensluidende, boodschappen
naar buiten treedt.
De belangrijkste conclusies uit het evaluatierapport zijn hieronder verder
uitgediept.
Stakeholders ervaren de laatste fase als tamelijk gesloten
De stakeholders waren in het evaluatierapport vrij eensluidend in hun mening.
“Externe stakeholders geven aan dat het proces in de loop der tijd minder open
werd. Openheid ontbrak met name ten tijde van het interne provinciale afwegingsproces.
Volgens een aantal stakeholders duurde dit proces te lang. Bovendien is de
provincie er niet in geslaagd om de gemaakte afwegingen helder te beargumenteren.
In het verlengde daarvan ligt het gevoel dat er onvoldoende een ritme is van
‘hoor en wederhoor’. Stakeholders zeggen dat zij wel werden gehoord, maar dat er
niet echt naar hen werd geluisterd. Stakeholders zijn vooral ontevreden over de
afsprakenkaders die aan het eind van het proces zijn vastgelegd tussen enerzijds
natuur- en milieuorganisaties en anderzijds de landbouwsector. Zij zijn niet zozeer
verbolgen over het feit dat op een gegeven moment, buiten het proces om, afspraken
zijn gemaakt. Wel storen zij zich eraan dat zij daarbij niet betrokken waren en
pas achteraf werden geconfronteerd met de uitkomsten. Deze uitkomsten hadden
namelijk grote consequenties voor hun handelen” (Slob et.al., 2002).
Het proces was in deze fase dus niet meer open, maar had een tamelijk gesloten
karakter gekregen. Tevens werd in deze stap in het proces volgens de deel-
59

nemers de heldere lijn, gebaseerd op breed gedragen ordenende principes, overboord
gezet ten gunste van pragmatische keuzes op detailniveau voor de betreffende
sectoren. Hierdoor verdween de tot dan toe vastgehouden integrale benadering
langzaam buiten beeld.
Integraal werken
Het team dat het proces moest regisseren is er niet in geslaagd (of is er zelfs misschien
niet op gericht geweest) verschillende interactieve trajecten op elkaar af te
stemmen om daarmee de ambitie van integraal werken te verwezenlijken. Met
name de afstemming met het lopende Reconstructieproces in Noord-Brabant werd
door de stakeholders gemist. In het kader van het project Revitalisering Landelijk
Gebied zijn voor het buitengebied in Brabant reconstructie- en gebiedsplannen
gemaakt. Het is duidelijk dat deze plannen een sterk ordenende functie hebben die
op zijn minst afgestemd moet zijn met de ordenende principes in het streekplan. En
één van de belangrijkste ordenende principes in zowel het Reconstructie- als het
streekplanproces – meervoudig en zuinig ruimtegebruik – veronderstelt integraal
(of liever integratief) werken, wil het succesvol van de grond komen.
Zowel het Streekplan, als het Reconstructieproces vragen om betrokkenheid
en inspanning van interne en externe partijen. Beide processen krijgen hun eigen
dynamiek en stellen hun eigen eisen aan het betrokken projectteam. Deze dynamische
en langlopende processen zullen zodanig op elkaar afgestemd moeten worden
dat zij op zijn minst niet tot tegenstrijdige resultaten leiden. Ook de wijze waarop
met de betrokken partijen wordt omgegaan in het proces moet worden afgestemd.
Op beide fronten is het projectteam daar volgens de betrokkenen niet in geslaagd.
De stakeholders signaleren dat er sprake was van inhoudelijke tegenstrijdigheden
en van langs elkaar heen werkende projectteams (Slob et. al., 2002).
Transparantie van het proces
Een belangrijk aandachtspunt voor interactieve processen zoals ‘Over Ruimte Gesproken’
is de transparantie van het beleidsproces. In het beleid moet de procesgang
voor alle betrokkenen volstrekt duidelijk zijn. Het gaat er bijvoorbeeld om
wat wel en niet meer ter discussie staat of om welke inbreng van de stakeholders
wordt gevraagd in bepaalde fasen (informatie, kennis inbreng, meewerken, etc.?).
In het evaluatierapport werd hierover geconstateerd:“Stakeholders geven aan dat
niet altijd duidelijk is wie op welk moment aan het proces meedoet en wie dan
wordt vertegenwoordigd. Naast de kwestie van ‘uitnodiging en afvaardiging’ zijn
ook ‘de regels van het spel’ een belangrijk aandachtspunt. Door wie worden deze
opgesteld? Hoe wordt de interactie vormgegeven, op welke wijze wordt ‘bilaterale
overleg’ teruggekoppeld naar het lopende proces? En welke invloed kunnen andere
partijen daarop uitoefenen?” (Slob et. al., 2002). De transparantie van het proces
was dus niet erg groot voor de deelnemers.
60

Organisatie
De wijze waarop het Streekplanproces intern was georganiseerd maakte het moeilijk
om de opgedane kennis en ervaringen vast te houden voor de organisatie. Het
Kernteam fungeerde als apart projectteam binnen de provinciale organisatie en was
belast met de organisatie van het interactieve proces van het Streekplan. Het Kernteam
had geen 1 op 1 relatie met de beleidsafdeling Ruimtelijke Ordening van de
provincie, die zich normaliter bezighoudt met de ontwikkeling en uitvoering van
beleid binnen de kaders van het streekplan. Na verschijnen van het streekplan werd
het team opgeheven en werden de mensen geabsorbeerd door verschillende beleidsafdelingen.
Hierdoor verdampte de kennis en ervaring die was opgedaan.
Nergens in de organisatie is een centraal geheugen georganiseerd, waardoor men
kan worden behoed voor toekomstige valkuilen en fouten.
5.5. DE SPANNING TUSSEN INTERACTIEVE PROCESSEN EN FORMELE PROCEDURES
Dit boek gaat over de spanning tussen meervoudig ruimtegebruik en de enkelvoudigheid
van het recht. Bij het Brabantse Streekplan hebben we geconstateerd dat er
een spanning zat in het evenwicht tussen geslotenheid en openheid van het proces
over de verschillende procesfasen heen. De belangrijkste oorzaak waarom het proces
in de laatste fase weer tamelijk gesloten werd moet worden gezocht in het
spanningsveld tussen enerzijds interactieve processen, die flexibiliteit en improvisatie
vragen, en anderzijds de formele procedures, die weinig ruimte bieden. Deze
procedures worden min of meer afgedwongen door de Wet op de Ruimtelijke
Ordening en liggen tamelijk vast en laten beperkte ruimte voor openheid. De termijnen,
die in de Wet zijn vastgelegd, geven aanleiding tot een intern georiënteerd
proces. De termijnen die zijn vastgelegd voor de inspraak vanuit de samenleving en
de verwerking van de ingesproken reacties in het definitieve streekplan zijn uit
balans.
Daarbij komt nog dat de provinciale ambtenaren heel goed op de hoogte
zijn van de te volgen procedure en hun inbreng met name leveren in deze laatste
fase. Intern overleg ter voorbereiding van de te volgen koers vindt over het algemeen
in deze fase plaats. Dit interne overleg slurpt veel tijd en is onzichtbaar voor
de externe betrokkenen, waardoor het proces voor hen niet meer te volgen is.
Het hier geconstateerde probleem is eerder algemeen dan ‘uniek’. In heel
veel interactieve processen wordt dit probleem gesignaleerd (Edelenbos, et. al.
2003). Hetzelfde ‘mechanisme’ – open beginnen, gesloten eindigen – heeft zich
bijvoorbeeld ook voorgedaan in het interactieve streekplanproces dat heeft geresulteerd
in het Streekplan Gelderland 1996. Ook hier is men open en interactief begonnen,
maar naar de mening van de betrokken maatschappelijke partijen, gesloten
geëindigd (Duijn en Van der Schoot, 1998). Het probleem heeft dus een hardnekkig
karakter en zal waarschijnlijk ook niet zo eenvoudig aan te pakken zijn.
61

Wetten zijn over het algemeen erop gericht een aantal afwegingen in balans te
brengen en gewenst gedrag bij actoren af te dwingen dan wel op zijn minst te bevorderen.
In het geval van de WRO zijn er procedures voor inspraak en afweging
aangegeven. Wetten hebben echter niet alleen een formele werking en hun reikwijdte
is niet alleen extern, maar leidden ook tot interne praktijken bij de beleidsinstantie.
Deze praktijken omvatten bepaalde handelingen, routines en omgangsvormen
binnen de beleidsinstantie die veel zeggen over ‘hoe men gewend is een bepaald
probleem op te pakken’. In onze analyse staan deze ‘oude praktijken’, die zijn
gegroeid rond formele wetten, op gespannen voet met de ‘nieuwe praktijken’, die
nodig zijn voor het op interactieve wijze aanpakken van beleidsvraagstukken. De
‘oude praktijken’ zijn over het algemeen naar binnen gericht, op procedures en
termijn gefixeerd en sterk beheersmatig en inhoudelijk georiënteerd. De oude praktijken
werken dus sterk van binnen naar buiten. De ‘nieuwe praktijken’ zijn daarentegen
meer gericht op het genereren van gezamenlijke ideeën en oplossingen, het
creëren van draagvlak en zijn sterk procesmatig georiënteerd. De nieuwe praktijken
leggen juist veel nadruk op het van buiten naar binnen werken.
Volgens ons zijn veel van de opgetreden knelpunten in het proces hieraan
verbonden. Het kernteam kreeg eigenlijk onbewust (overigens niet alleen het kernteam,
maar ook de provinciale organisatie) de opdracht deze nieuwe praktijken te
ontwikkelen. In de zoektocht hiernaar is er te weinig aandacht geweest voor het
documenteren en vastleggen van die nieuwe praktijken ten behoeve van toekomstige
processen. Dit heeft ertoe geleid dat er te weinig aandacht was voor het scheppen
van duidelijkheid over het proces en de ‘spelregels’. Hoewel het kernteam
uiteindelijk een eigen nieuwe praktijk heeft ontwikkeld, leverde die spanning op
met de wijze van werken van de organisatie. De “oude praktijken” kregen in de
laatste fase weer de overhand. Anderzijds is er weinig aan gedaan om het geleerde
over de “nieuwe praktijken” vast te houden. Het kernteam werd opgeheven en
daarmee ‘verdampte’ de kennis binnen de organisatie.
5.6. VIJF LESSEN VOOR MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK
Naar onze mening leidt meervoudigheid tot meerstemmigheid: bij meervoudig
ruimtegebruik worden vrijwel automatisch meerdere belangen aangesproken en
dus gemobiliseerd. Onze huidige wetgeving is niet goed in staat om met de meerdere
dimensies van die meerstemmigheid om te gaan, en daarom zijn – naast de wettelijke
procedures – interactieve processen een vereiste om meerdere belangen op
een goede manier bij elkaar te brengen en gedeelde oplossingen te vinden. Maar dit
levert spanning op tussen de bestaande praktijk van de wetgeving en de nieuwe
processen. Het proces van het Brabantse streekplan is een treffend voorbeeld van
de spanning die een meervoudig proces oproept tussen wettelijke procedures enerzijds
en het interactieve proces anderzijds. Hieruit hebben wij vijf lessen gedestilleerd
voor het organiseren van interactieve processen in het kader van meervoudig
62

uimtegebruik. Deze hebben betrekking op de procesaanpak, de transparantie van
het proces, de verbinding tussen procedures en interactie, het integraal werken en
het ontwikkelen van nieuwe praktijken in combinatie met het vasthouden van kennis
daarover. Hieronder worden deze verschillende lessen uitgewerkt.
De procesaanpak
De interactie met de betrokken actoren is cruciaal in het proces om tot gezamenlijke
en gedragen oplossingen te komen voor meervoudig ruimtegebruik. Voor een
goed proces zijn de volgende ingrediënten noodzakelijk (van As et. al., 2004):
− Een stakeholderanalyse vooraf om te weten welke actoren betrokken moeten
worden in welke fasen van het proces
− Keuzes over de wijze waarop de actoren worden betrokken (van consultatie
tot meebeslissen)
− Een onafhankelijke procesbegeleider en -regisseur, die het vertrouwen heeft
van alle participanten in het proces
− Een procesplan waarin aangegeven wordt hoe het proces wordt ingedeeld
en via welke stappen het tot een einde wordt gebracht. Dit dient mede om
de transparantie van het proces te vergroten (zie hierna)
Transparantie van het proces
Volgens ons zou het enorm kunnen helpen als de procesgang en spelregels voor de
betrokkenen vooraf duidelijk zijn. In de praktijk wordt dat vaak overgeslagen onder
het argument dat het bestuur politiek verantwoordelijk is en beslist. Hier worden
echter transparantie en verantwoordelijkheid door elkaar gehaald. Het geven
van duidelijkheid over de verantwoordelijkheden hoort juist bij het transparant
maken van het proces. Naar onze mening hebben participanten die hun tijd ter
beschikking stellen van het proces daar ook recht op.
Daarom zou voorafgaand aan het proces een procesplan moeten worden
opgesteld, dat duidelijkheid geeft over de processtappen die gezet zullen worden.
Daarbij kan ondermeer aan de orde komen wie betrokken wordt op welk moment
en in welke rol. Dit procesplan zou daarnaast aan moeten geven wat de ‘speelruimte’
(wat ligt vast, wat staat ter discussie? ) is in het proces en wat de ‘spelregels’
zijn. Dit biedt de participanten een belangrijk houvast in het proces.
De verbinding tussen formele procedures en interactief werken
In de procesgang van het Brabantse Streekplan is men er nauwelijks in geslaagd een
verbinding te leggen tussen interactief werken enerzijds en het volgens van formele
procedures anderzijds. Dit aspect behoeft uitgebreide aandacht en verdient een
meer creatieve aanpak. Vanuit het proces van het Brabantse streekplan zijn de
volgende aanbevelingen relevant voor meervoudig ruimtgebruik:
− Kom sneller met tussenproducten en leg uit hoe daarin rekening is gehouden
met de commentaren van de verschillende partijen.
63

− Betrek de beleidsafdelingen eerder in het proces. In het voorbeeld van het
Brabantse streekplan werden deze pas op het eind betrokken, waardoor deze
fase tamelijk gesloten en erg tijdrovend was.
− Benut de formeel voorgeschreven inspraakmomenten in het interactieve
proces. Immers, op dat moment is er toch sprake van een contactmoment.
− Geef politici een duidelijkere rol in het markeren van de verschillende momenten
in het proces. Bijvoorbeeld als er keuzes zijn of moeten worden gemaakt.
Integraal werken
Meervoudig ruimtegebruik veronderstelt integraal werken. Over de grenzen van
afzonderlijke, sectorale ruimtelijke functies heen moeten nieuwe inrichtingsvarianten
gevonden worden. Vaak zullen de actoren erom vragen om verschillende lopende
processen beter op elkaar af te stemmen, zoals in het geval van Brabant de
twee lopende ruimtelijke planprocessen (het streekplanproces en het Reconstructieproces).
Als van externe partijen inbreng wordt gevraagd, zullen zij problemen
en oplossingen inbrengen die zich niet zullen houden aan de ambtelijke rationaliteit
(de kokers). Een sectorale aanpak van deze opgave zal te weinig opleveren. Voor
integraal werken kunnen de bestaande ambtelijke routines en de interne, sectoraal
georiënteerde, organisatie een belangrijke hindernis worden. Veel meervoudige
oplossingen komen niet over het obstakel van de verkokering heen. Effectieve en
robuuste oplossingen komen pas van de grond als zij gebaseerd zijn op een integrale
(zo integraal mogelijke) ruimtelijke afweging. Een ‘kokeroverstijgende’ wijze van
organiseren en een hoger echelon dat kan helpen bij optredende knelpunten, zou
voor meervoudig ruimtegebruik belangrijke obstakels kunnen wegnemen.
Ontwikkelen van nieuwe praktijken en vasthouden van kennis daarover
Besluitvormers en beleidsmakers moeten zich er veel meer van bewust zijn dat voor
meervoudig ruimtegebruik nieuwe ‘praktijken’ nodig zijn, die nog moeten worden
ontwikkeld. In het voorbeeld van het Brabantse streekplan hebben wij laten zien
dat het kernteam eigenlijk aan de slag werd gezet om deze nieuwe ‘beleidspraktijken’
te ontwikkelen, maar dat dit niet als zodanig expliciet werd herkend.
Om bewust te bouwen aan de ‘nieuwe praktijken’ is het nodig dat er wordt
geleerd van de ervaringen met interactief werken. Wij pleiten ervoor dat de kennis
hierover wordt opgeslagen, bijvoorbeeld door onderzoek te koppelen aan deze
processen, en er een plek wordt gecreëerd voor het overdragen van ervaringen
tussen betrokken medewerkers. Wij bevelen dan ook aan om meer aandacht te
geven aan het organiseren van ‘intern geheugen’ en ervaringen beter vast te leggen
en over te dragen. Op zo’n manier kunnen de nieuwe praktijken systematischer
worden ontwikkeld.
Onderzoekprogramma’s, zoals Habiforum, kunnen hierbij faciliterend optreden.
64

LITERATUUR
As, D.M. van, J. Edelenbos, A.F.L. Slob, W.S.R. Stoter, De professionalisering van
de Interactieve Overheid, STB-04-47, TNO-STB, Delft, 2004
Duijn, M., F.J.C.M. van der Schoot, Evaluatie open plan proces ontwerp-streekplan
Gelderland (hoofdrapport), TNO Inro-P98-016, Delft, 1998.
Edelenbos, J., M.W. van Buuren, D.M. van As, M. Duijn, A.F.L. Slob en W.J.V.
Vermeulen, Milieubeleid van, voor en door de burger: uitkomsten van het
‘lerende’ evaluatieonderzoek naar het Stimuleringsprogramma Burger en Milieubeleid,
Rotterdam, 2003.
Slob, A.F.L., M. Duijn en T.C.M. Verbeeten, Leren van interactief beleid: evaluatie
van het interactief streekplanproces in Noord-Brabant, TNO-STB-02-24,
Delft, 2002.
65

DEEL II
DE KRACHT VAN PROCESMANAGEMENT

HOOFDSTUK 6
De potentie van Internet bij meervoudig ruimtegebruik
Mildo van Staden
6.1. INLEIDING
Dit hoofdstuk gaat in op de rol die Internet kan spelen bij beleidsprocessen om
meervoudig ruimtegebruik te stimuleren. De kenmerken van het Internet kunnen
bij uitstek de integrale benadering van afwegingen die past bij meervoudig ruimtegebruik
ondersteunen. Het Internet kan informatie en kennis bij elkaar brengen en
bijdragen aan een transparanter en toegankelijker informatieaanbod. Op het ogenblik
vinden er nog betrekkelijk weinig integrale afwegingen plaats over meervoudig
ruimtegebruik, in casu de ondergrond. Formele wetgeving is nog sterk “verkokerd”
en vermoedelijk ontbreekt het wetgevers en projectontwikkelaars aan een overzicht
van allerlei aspecten die een rol spelen bij meervoudig ruimtegebruik.
De veronderstelling van de Initiatiefgroep (Provincie Zuid Holland, Royal
Haskoning, Milieubeleid Rotterdam, Groene Hart team, TNO, HBG en de Stichting
Kennistransfer Bodem), is dat het Internet kansen biedt om verkokering van
het veld te doorbreken en relevante kennis en informatie bij elkaar te brengen
waardoor de kwaliteit van besluiten zal kunnen stijgen. De Initiatiefgroep is gestart
met een website www.ondergrondsruimtegebruik.nl. Deze moet vragers en aanbieders
van kennis en informatie bij elkaar brengen: projectontwikkelaars (voornamelijk
vragers), overheden (zowel als vrager als aanbieder), wetgevers (aanbieders),
juristen (aanbieders), wetenschap, onderzoek & advies (aanbieders).
Uiteindelijk zal de website idealiter beantwoorden aan de volgende ambities:
− zoveel mogelijk transparantie realiseren van het kennisaanbod, waaronder
juridische kennis over ondergronds bouwen;
− het stimuleren van kennisuitwisseling en kennisontwikkeling op het gebied
van ondergronds bouwen;
− het bieden van ondersteuning aan integrale afwegingen bij besluitvorming
over ondergronds-bouwen-projecten.
De Initiatiefgroep heeft een groeitraject uitgezet en in dit stadium is de website nog
bescheiden van opzet. Op de website staat nu een stappenplan dat een initiatiefnemer
van een ondergronds-bouwen-project ondersteuning biedt in de verschillende
fasen die doorlopen moeten worden met betrekking tot ondergronds bouwen. De
website zal later worden uitgebreid met meer producten en diensten. De initiatief-
69

groep laat zich daartoe ook inspireren door andere initiatieven van kennisontsluiting
op Internet 1 .
Het doel van dit hoofdstuk is om op een beschouwende wijze aan te geven
wat de mogelijkheden, maar ook (wat nu nog) de beperkingen zijn om het Internet
te gebruiken ter ondersteuning van meervoudig ruimtegebruik.
6.2. HET ANALYSEKADER: OVER INTERNET, INNOVATIES EN GEBRUIKERS
De analyse in dit hoofdstuk zal ingaan op aspecten van innovatie die moeten bijdragen
aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de website, te weten het
stimuleren van meervoudig ruimtegebruik. Aan bod komen enkele gebruikersaspecten
die te maken hebben met de toegevoegde waarde van de website en of de website
aansluit bij de dagelijkse routines van mensen. Tot slot komen elementen aan
de orde die te maken hebben met kennisdeling en organisatie en een relatie hebben
met de wijze waarop kennis en informatie gedeeld wordt. De analyse elementen
worden hieronder kort toegelicht 2 .
Type innovatie
Het is mogelijk drie vormen van innovatie te onderscheiden, die hieronder uitgewerkt
zijn naar kennisuitwisseling: 3
Product innovatie – de vernieuwing is gericht op het product of de dienst. Het
product of de dienst ondergaat een verandering; bestaande producten of diensten
worden aangepast of nieuwe toegevoegde waarde producten en diensten worden
gecreëerd.
Proces innovatie – de vernieuwing richt zich op het proces: dataverkeer, methodes
van dataverwerking en opslag worden herzien en aangepast aan de hand van nieuwe
concepten en ideeën. Het beter plannen, stroomlijnen en afstemmen van informatie-
en fysieke processen met als resultaten transparantie, efficiency voordelen
en meer maatwerk zijn de uitgangspunten.
1
KEI Kenniscentrum voor Stedelijke Vernieuwing, http://bewoners.pagina.nl,
http://ruimtelijke-ordening.pagina.nl
2
Het analysekader is geïnspireerd op onderzoek dat door TNO-STB is uitgevoerd. Dat zijn:
Impact of Electronic Commerce studies voor het Telematica Instituut, OECD, Ministerie van
Economische Zaken en Ministerie van Verkeer en Waterstaat/DGTP 2000-2002; Nieuwe
gemeenschappen op het Internet (2000) in opdracht van de KRO; Ontgrenzing van beleid;
implicaties van ICT voor het werken van rijksambtenaren (2002), voor het Ministerie van
BZK; Verschuivende Panelen, over ICT gebruik door maatschappelijke organisaties (2003),
voor BZK.
3
Zie Impacts and perspectives of Electronic Commerce, a transaction structure approach to
assessing the dynamics an d impacts of ‘b2b electronic commerce, TNO-STB, 2000.
70

Strategische innovatie – de vernieuwing is gericht op het veranderen en herdefiniëren
van relaties tussen bijv. kennisdragers, kennisvragers, intermediairs. Die kunnen
leiden tot meer en efficiëntere samenwerking, betere garantie op kwaliteit en
maatwerk. Het bewerken, onderhouden, behouden en aantrekken van relaties zijn
hier essentieel.
Gedeeld belang
Een veel bezochte website heeft meestal een specifiek, gedeeld, belang waardoor
gebruikers steeds weer terugkomen. Bij schaarste aan informatie kan een website
iets betekenen. De kennis kan worden geleverd of gedeeld, – er is dan sprake van
een gedeeld, kennisgericht belang –, maar de betekenis kan ook verder gaan. Als er
geen sprake is van kennisschaarste, is een andere behoefte om sociale relaties, of
relaties van netwerken te onderhouden.
Instrumenteel versus organisch gebruik
In een instrumentele benadering wordt Internet vooral gezien als een instrument
om min of meer expliciete doelstellingen te verwezenlijken, of om het functioneren
van een organisatie of netwerk te vergemakkelijken of te ondersteunen. Een instrumentele
benadering kenmerkt zich door een meer centralistisch perspectief op
de organisatie of op de informatievoorziening in die organisatie.
De organische benadering past bij de trend van ketenomkering die het Internet
kenmerkt. Het netwerkkarakter van Internet maakt dat gebruikers makkelijker
zelf informatie kunnen aanbieden en verspreiden waardoor de klassieke rolverdeling
van zender en ontvanger op zijn kop komt te staan. Een website is minder een
top-down werkelijkheid, maar wordt telkens opnieuw (bottum-up) vormgegeven
door wisselende groepen van deelnemers 4 .
Virtueel organisatietype
Er zijn verschillende websites die gezien kunnen worden als een soort virtuele organisatie
waar informatie- en kennisuitwisseling centraal staat. Een type virtuele
organisatie zegt iets over de wijze waarop informatie en kennis uitgewisseld wordt
en hoe de verantwoordelijkheid is verdeeld tussen partijen die in een netwerk betrokken
zijn. Factoren die een virtuele organisatie bepalen zijn 5 : de mate waarin
ICT verbindingen tussen mensen en informatie mogelijk maakt, of er sprake is van
voorgeschreven formats van interactie, of er sprake is van vaste of wisselende deelnemers,
frequentie en intensiteit van interacties. De mate van afhankelijkheid tussen
partijen en bezoekers als het gaat om toegang, alsmede verdeling en het gebruik
van informatie en kennis.
4 Zie Nieuwe media en gemeenschappen (2001), TNO-STB.
5 idem.
71

6.3. DE WEBSITE GEANALYSEERD
Type innovatie
Over de verschillende aspecten van meervoudig ruimtegebruik is veel informatie
beschikbaar, maar deze is niet transparant en bij elkaar gebracht. Het stappenplan
dat op de website te volgen is kan gezien worden als een eerste aanzet om informatie
op een meer innovatieve wijze te structureren. Het informatieve gehalte van het
stappenplan is vooralsnog echter beperkt. Het stappenplan is bovendien generiek
en weinig toegesneden op individuele situaties en behoeften van startende bouwers,
bouwers met veel of juist weinig kennis etc.
De Initiatiefgroep wil meer investeren in juridische producten en die integreren
in het stappenplan of elders onderbrengen op de website:
− een overzicht van (komend) recht en diensten, en deze visualiseren en met
elkaar in verband brengen;
− het bijhouden en bediscussiëren van (komend) recht;
− het aanbieden van juridisch procesmanagement;
− het toevoegen van regels, verordeningen en plannen van gemeenten.
Uit deze ideeën komt naar voren dat de juridische component in de productontwikkeling
een belangrijke rol moet spelen. Bouwers en ontwerpers, overheden en
bedrijven die besluiten moeten nemen in projecten van ondergronds bouwen hebben
te maken met wet- en regelgeving. De wet- en regelgeving is op activiteiten
(bemalen, damwand aanbrengen, ontwateren e.d.) en op sectorale leest (bijv. per
afdeling van het ministerie van VROM) geschoeid. In projecten van ondergronds
bouwen spelen verschillende activiteiten, dus ook verschillende wet- en regelgeving
tegelijkertijd een rol. De initiatiefgroep stelt vast dat een juridisch product ontbreekt
dat inzicht verschaft in wet- en regelgeving die in een bepaalde fase van een
project relevant is. Met doorlink- en verwijsfuncties kan op het Internet informatie
over wet- en regelgeving in samenhang worden bezien.
De Initiatiefgroep wil producten en diensten met lagere en hogere toegevoegde
waarde leveren. Producten en diensten met lage toegevoegde waarde kunnen
kostenneutraal blijven en gratis aangeboden worden. Denk bijvoorbeeld aan
een uitgebreid stappenplan, een basaal overzicht van wet- en regelgeving met onderlinge
verwijzingen, discussies over komend recht in online fora etc. Producten
en diensten met hogere toegevoegde waarde moeten appelleren aan een concrete
behoefte en een hoge mate van customisatie (‘op maat’) informatie bevatten. In
afwegingen die tot besluiten moeten leiden over meervoudige ruimtegebruik is een
hoge toegevoegde waarde van belang.
De Initiatiefgroep denkt nu bijvoorbeeld aan het ‘product’ juridisch procesmanagement
dat gebruikers moet adviseren en begeleiden in hun besluitvorming of
management van processen. Maar, en dat ziet de Initiatiefgroep ook al, naarmate
de begeleiding meer maatwerk vraagt zal ook persoonlijke begeleiding nodig zijn,
omdat het Internet daarin zijn beperkingen kent.
72

Een ander idee is om alle relevante en op het onderwerp betrekking hebbende
juridische informatie beschikbaar te stellen. Dit moet georganiseerd worden. Voor
een deel is juridische informatie (m.n. wet- en regelgeving) publiekelijk te raadplegen
en dus vrij eenvoudig op de website te zetten, of door te linken. Publieke instellingen
zijn verplicht om op verzoek juridische informatie beschikbaar stellen.
Private instellingen – in feite de juridische dienstverleners - beschikken over informatie
die zij niet verplicht zijn ter beschikking te stellen, maar waar een vergoeding
voor gevraagd mag worden. Juist deze private partijen beschikken over interessante
jurisprudentie die in afwegingen over ondergronds bouwen gebruikt kan worden.
Hierin schuilt de hogere toegevoegde waarde.
Als juridische dienstverleners een vergoeding vragen voor het beschikbaar
stellen van hun informatie, zal deze investering terugverdiend moeten worden. Een
mogelijkheid is dat gebruikers betalen voor informatie. Ervaring met Internet leert
dat gebruikers bereid zijn te betalen als die informatie uniek is, of als hoge transactiekosten
aanwezig zijn om informatie elders te verkrijgen. De Initiatiefgroep heeft
voorlopig voor een optie gekozen, die vaker voorkomt in de Internetwereld. Private
partijen krijgen een ‘advertorial’ waarin reclame gemaakt mag worden voor het
bedrijf, of waarin diensten aangeprezen mogen worden.
De Initiatiefgroep denkt vooral aan product innovatie, maar ze zal ook de
mogelijkheden van proces innovatie onder ogen moeten zien met als doel om gebruikers
meer bij de website te betrekken. De wijze waarop het stappenplan is
ontwikkeld kan al getypeerd worden als een bescheiden vorm van proces innovatie:
data, informatie en kennis zijn verzameld en bij elkaar gebracht. Maar de proces
innovatie zou pas echt vernieuwend zijn als ook nieuwe ontwerpmethoden voor
gebruikers openstaan die het stappenplan verder kunnen aanvullen en verrijken. De
huidige mogelijkheid van e-mail is te beperkt en te omslachtig. Bij nieuwe ontwerpmethoden
kunnen gebruikers bottum-up eigen kennis en ervaring in het stappenplan
kwijt. Het stappenplan blijft ‘under construction’ en zal nooit af zijn. De
gebruiker wordt daarmee niet alleen de ontvangende partij van informatie, maar
zal ook en vooral de bron van informatie worden. Als zender heeft de gebruiker
meer macht en controle over zijn verhaal waardoor zijn betrokkenheid bij de website
zal toenemen. Nieuwe ontwerpmethoden vergroten de mogelijkheden voor
ondersteuning van informele kennisuitwisseling over meervoudig ruimtegebruik.
Het inbedden van het Internet in bestaande fysieke netwerken en activiteiten
kan goed werken. De naamsbekendheid van een website kan vergroot worden
door aansluiting te zoeken bij al bestaande fysieke netwerken en activiteiten zoals
het versturen van nieuwsbrieven en het organiseren van congressen en themabijeenkomsten.
De Initiatiefgroep voelt veel voor deze ‘actieve variant’ zoals zij het
zelf noemt (daar tegenover staat de passieve variant waarbij alleen de elektronische
infrastructuur wordt aangeboden). Tevens stelt zij dat de actieve variant in feite een
voortzetting is van de wijze waarop activiteiten rond kennisuitwisseling nu plaats-
73

vinden. De randvoorwaarden voor een goede mix van virtuele en fysieke activiteiten
zijn dus aanwezig.
Strategische innovatie op de website is nog heel bescheiden, terwijl dit wel
past binnen de ambities van de initiatiefgroep. De enige vorm van strategische
innovatie is marktsegmentatie: de Initiatiefgroep richt zich op projectontwikkelaars
(bouwers en ontwerpers). De uitrol en differentiatie van nieuwe juridische producten
kan tot nieuwe en scherpere marktsegmentatie leiden van juristen, bedrijven en
overheden. Nieuwe relaties kunnen ontstaan wanneer gebruikers met elkaar in
discussie treden en kennis uitwisselen. Gebruikers worden dan snel terugkerende
gebruikers omdat ze iets te brengen en te halen hebben. Loyaliteit kan toenemen
door de hogere toegevoegde waarde van producten op de website, zoals gedetailleerde
(private) juridische informatie en het juridische procesmanagement. Dit zijn
immers unieke producten die een gebruiker verder kan helpen waardoor de binding
van de gebruiker met de website toe zal nemen.
Gedeeld belang
Om gebruikers te binden dient het directe, gedeelde belang voor de gebruikers
helder te worden gemaakt. Uit de plannen kan opgemaakt worden dat de website
een aantrekkingskracht moet uitoefenen op mensen met uiteenlopende professionele
achtergronden en competenties. Deze mensen delen de problematiek van
ondergronds ruimtegebruik en willen daarover kennis ter beschikking stellen of
met elkaar delen. De beschikbare juridische informatie en kennis over ondergronds
ruimtegebruik moet daarbij een cruciale rol spelen. Deze omschrijving van het
gedeelde belang is misschien nog wat te algemeen om te appelleren aan een direct
belang van de gebruiker.
Een direct belang van de gebruiker zou kennisschaarste kunnen zijn. Maar is
er wel een door potentiële gebruikers problematisch ervaren kennisschaarste, of
een leemte in kennis? De door de Initiatiefgroep gepercipieerde kennisschaarste
kan hier omschreven worden als juridische informatie over ondergronds bouwen
die niet transparant en geïntegreerd bij elkaar is gebracht om integrale besluiten te
nemen. De vraag is hoe hardnekkig potentiële gebruikers het probleem ervaren van
te weinig kennis. Misschien geven zij de voorkeur aan bestaande routines door
adhoc besluiten te nemen in plaats van te kiezen voor integrale afwegingen. Wat
ook speelt is hoeveel informatiekosten zij moeten maken om het gewenste inzicht
te krijgen. Als het probleem hardnekkig is en de informatiekosten hoog, dan zal de
website duidelijk iets toevoegen. 6 Als het probleem hardnekkig is, maar de informa-
6
In dit verband kan verwezen worden naar het succes van de Maghreb website. Dit succes is
mede te danken aan een gebrek aan Marokkaanse kranten in Nederland waardoor Marokkaanse
jongeren niet alleen weinig nieuws te lezen krijgen over de Marokkaanse gemeenschap
en het thuisfront, maar ook geen platform hebben om zich naar andere groeperingen
in Nederland (m.n. autochtonen) te uiten. De website vulde deze leemte perfect op.
74

tiekosten laag (ofwel de informatie is beschikbaar), dan zal de gebruiker niet van
zijn routines afwijken en zal de site niet veel toevoegen.
Als het gaat om het stappenplan en de geïntegreerde informatievoorziening
daaromheen, constateert de Initiatiefgroep dat bedrijven en overheden al tal van
methoden gebruiken om het management en het proces van ruimtelijke projecten
in goede banen te leiden. Ook dit zijn kennisontwikkelingstrajecten. Dit sluit aan
bij een groeiende behoefte die de Initiatiefgroep constateert bij overheden en bedrijven
om van elkaars processen te leren 7 . De website ondergronds ruimtegebruik
zou zich moeten positioneren rond initiatieven en trajecten die nu al uitgezet zijn.
Instrumenteel versus organische gebruik
De website gaat uit van een door de Initiatiefgroep ervaren probleem: de informatie
over ondergronds bouwen moet meer transparant en integraal worden aangeboden
waarbij het Internet een rol moet spelen. Een andere zienswijze op de problematiek
die van onderop door gebruikers gestalte krijgt is er nu nog niet. De
opzet en de organisatie van de informatiehuishouding van de website geschiedt nu
nog top-down. Een bottum-up benadering zou meer tot levendigheid leiden, waarbij
de website zich makkelijker zal ‘laten vullen’. Mogelijkheden om de informatievoorziening
meer van onderop te organiseren zijn het openstellen van fora, discussielijsten
en ontwerpmethoden om de gebruiker in staat te stellen zelf het stappenplan
te verrijken. De bottum-up benadering is essentieel wil men het Internet effectief
gebruiken als ondersteuning voor interactieve processen. De vraag is echter of
vanuit een instrumentele start, de website nog wel benut kan worden als een platform
waar allerlei activiteiten en verbindingen worden samengebracht. Nieuwe
ontwerpmethoden zijn eenvoudiger in te bedden als de website op organische wijze
tot stand komt.
Virtueel organisatietype
Een belangrijke ambitie van de Initiatiefgroep is dat de website verbindingen legt
tussen mensen. De overdracht van informatie is dan cruciaal. Nu zijn de interacties
nog beperkt. Het opvragen en overdragen van informatie beperkt zich tot ‘harde
kennis’ zoals publicaties, voorbeeldprojecten en externe links. Publicaties gaan over
projecten, wetenschappelijk en toegepast praktisch onderzoek. Informatie toevoegen
kan niet rechtstreeks, maar indirect met tussenkomst van de webmaster. Het
opnieuw vormgeven of bewerken van informatie is (nog) niet mogelijk. Informatie
wordt niet gedeeld door mensen gericht op collectieve actie, of gezamenlijk ontwerp.
De website bevat niet de mogelijkhden voor fora, discussiegroepen, chats en
dergelijke. Het genereren van ‘zachte kennis’ via kennisuitwisseling of door opiniërend
debat is echter belangrijk voor de ondersteuning van interactieve processen.
7 Zie Bageo Juridisch.
75

Als het gaat om de vormgeving van de interacties, dan beperkt die zich tot nu toe
tot de vijf initiatiefnemers. Om de kennisuitwisseling in beweging te krijgen en het
aanbod transparanter te maken zullen de bezoekers zelf moeten meedoen. Dit
komt de veelvormigheid en rijkheid van interacties ten goede en uiteindelijk dus
ook het aanbod van informele kennis.
De website zou tot doel moeten hebben om bestaande relaties tussen actoren
te onderhouden, maar ook nieuwe relaties mogelijk te maken. Dit kunnen duurzame
relaties worden, maar ook tijdelijke. Dit is een cruciaal onderdeel omdat kennis
en informatie tot nu toe verspreid is over verschillende actoren. In formele zin
kunnen rond het informatieaanbod afspraken gemaakt worden om de informatietoevoer
te regelen. Een PPS constructie biedt een mogelijkheid om de juridische
informatie afkomstig van private partijen – juridische dienstverleners - te formaliseren
en aan te bieden op de website. In informele zin moeten de relaties gestalte
krijgen door interacties.
De ambities die vastgesteld zijn door de Initiatiefgroep wijzen het meest in
de richting van een virtuele platform organisatie. De website vormt dan een combinatie
van enerzijds informatie en structuur die van bovenaf wordt ingebracht, en
anderzijds interactie tussen de gebruikers. Het moet een virtuele ontmoetingsplek
worden waar kennis en informatie gebracht en gedeeld wordt.
6.4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
In de conclusies wordt ingegaan op de bijdrage die het medium Internet kan hebben
bij het stimuleren van meervoudig ruimtegebruik.
De analyse laat zien dat er in potentie aanzienlijke mogelijkheden zijn om
met Internet het informatieaanbod rond meervoudig ruimtegebruik transparanter
en toegankelijker te maken.
De belanghebbenden kunnen zich beter informeren en worden zich beter
bewust van alle aspecten die met meervoudig ruimte gebruik te maken hebben.
Maar het aanbieden van informatie wil nog niet zeggen dat deze op het moment
van een beslissing ook altijd bruikbaar is. Daarvoor is ‘timing’ en maatwerk in
besluitvorming van belang. Ondergronds bouwen is een complexe zaak. Het stappenplan
is – zeker in de huidige vorm – slechts een vereenvoudigde weergave van
de complexe werkelijkheid. Producten en diensten met hoge toegevoegde waarde
zijn voor besluitvorming maar moeilijk te realiseren. Veel van de informatie in
besluitvorming heeft een grillig en ongestructureerd karakter en is niet eenduidig
vast te leggen. Kennis laat zich domweg moeilijk codificeren.
De potentie van de website zal vooral zijn om geïnteresseerden beter te
informeren over en bewust te maken van allerlei aspecten die te maken hebben met
de ondergrond. De website heeft meer indirect effect op formele processen en kan
niet zozeer direct vertaald worden naar formele besluitvorming over wet- en regelgeving.
76

Als de website beschouwd kan worden als een bewustwordingstool dan is de cruciale
vraag hoe de website kan appelleren aan een direct belang en de behoeften van
de gebruiker. Hoe gaat de website gepositioneerd worden naar de gebruiker. Aanscherping
zou in overweging genomen kunnen worden:
− Het risico is dat een probleem dat door de Initiatiefgroep wordt gepercipieerd,
niet gedeeld of beleefd wordt door de doelgroepen. Stel vooraf vast of
deze problematiek gedeeld wordt of creëer mogelijkheden en ruimte op de
website om andere perspectieven op de centrale problematiek aan de orde te
stellen.
− Maak duidelijk in hoeverre de website een aanvulling of vervanging kan zijn
op de wijze waarop mensen nu al informatie en kennis delen. Een dergelijke
analyse moet duidelijk maken of de website iets te bieden heeft en zo ja,
waar de zwaartepunten moeten liggen. Ook zal dan duidelijk worden of het
accent meer op kennisschaarste, of meer op het ondersteunen van communicatie
zal komen te liggen.
− Het ‘gedeelde belang’ van het delen van kennis is wat abstract. Sluit meer
aan op de concrete belevingswereld van de vragers van kennis door specifieke
projecten en casussen op te nemen.
− Het is raadzaam om een preciezer beeld te krijgen van wat ’anderen doen’
aangezien de Initiatiefgroep zelf constateert dat meerdere partijen al bezig
zijn om de ondergrond ‘inzichtelijk te maken’. Wat houden die aanwijzingen
concreet in? Kan daarop aangehaakt worden?
− Om de website levendiger te maken zal het concept van ketenomkering
nadrukkelijker een plek moeten krijgen in de innovatieprocessen. De gebruiker
zal mogelijkheden aangereikt moeten krijgen om zelf op allerlei manieren
en in allerlei vormen informatie en kennis te leveren.
77

HOOFDSTUK 7
Processuele en procedurele benadering
van ruimtelijke ontwikkeling
Jurian Edelenbos
7.1. INLEIDING
In het domein ruimte is ‘ruimtelijke kwaliteit’ een kernbegrip geworden (Soeterbroek,
Edelenbos en Nooteboom, 2003). Over het realiseren van ruimtelijke kwaliteit
wordt verschillend gedacht. Sommigen hebben het idee dat het zorgvuldig
volgen van bestaande wet- en regelgeving voldoende is voor het realiseren van
ruimtelijke kwaliteit. Dit procedurele perspectief legt de nadruk op het ordentelijk
en efficiënt regelen en procedureren van ruimtelijke besluitvorming. Volgens dit
perspectief vindt goede ruimtelijke besluitvorming plaats als de formele regels en
procedures nauwgezet gevolgd worden.
Anderen, daarentegen, beweren dat ruimtelijke kwaliteit niet zozeer via
procedures, maar vooral via processen tot stand kan komen. “De ruimtelijke ontwikkelingsopdracht
vereist coproductie, publiekprivate samenwerking en direct
veelstemmige representatie van maatschappelijke voorkeuren” (De Bruijn, Teisman,
Edelenbos en Veeneman, 2004, p.12). Dit processuele perspectief legt het
accent meer op een kwalitatief goede organisatie en management van processen van
ruimtelijke besluitvorming. Goede ruimtelijke besluitvorming vindt plaats als er
veel zorg en aandacht is besteed aan een goed verloop van het samenwerkingsproces
tussen actoren met uiteenlopende belangen, waarden en perspectieven op het
ruimtelijk probleem en de oplossingen daarvoor.
In dit hoofdstuk worden deze twee benaderingen nader geduid en verder
uitgewerkt. De processuele benadering komt in paragraaf 2 aan bod, de procedurele
benadering in paragraaf 3. In deze paragrafen wordt continu gesproken in termen
van contrasten tussen beide benaderingen van ruimtelijke ontwikkeling. In
deze twee paragrafen wordt beargumenteerd dat de procedurele benadering ten
onrechte dikwijls als enige oplossing wordt gezien en gehanteerd voor problemen
op het gebied van processen van besluitvorming. In paragraaf 4 worden conclusies
getrokken over ‘de dubbele keuze’ tussen beide logica’s om ruimtelijke vraagstukken
op te lossen. Hierin wordt uitgewerkt dat problemen bij ruimtelijke besluitvorming
niet enkel vanuit de procedurele of de processuele benadering moet worden
opgelost, maar dat beide benaderingen gehanteerd moeten worden; startend
79

vanuit de procesoptiek moeten koppelingen worden gelegd tussen de processuele
en de procedurele benadering.
7.2. DE PROCESSUELE BENADERING:
OVER ONTWERP, MANAGEMENT EN ARCHITECTUUR
Inleiding
Er is een toenemende aandacht voor de processuele benadering van ruimtelijke
besluitvorming (Teisman, 1992; 1997; 2001b; De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t
Veld, 1998; Edelenbos, 2000; De Bruijn, Teisman, Edelenbos en Veeneman,
2004). Wanneer voor een processuele benadering wordt gekozen voor het oplossen
van een ruimtelijk probleem, dan kiest men ervoor om via het organiseren en laten
verlopen van ordentelijke interactieprocessen tussen actoren met tegengestelde
belangen, waarden en zienswijzen te komen tot bevredigende resultaten voor belanghebbenden.
Er wordt dus duidelijk gekozen om via het proces tot uitkomsten
te komen, en bijvoorbeeld niet via een inhoudelijke voorkeur of via bepaalde wettelijk
voorgeschreven algemene procedures. De kern van de procesbenadering is
dat belanghebbende partijen onderling afspraken maken over het te volgen proces
om tot ruimtelijke besluitvorming te kunnen komen. Zij roepen daarbij vaak de
hulp in van een onafhankelijke procesmanager om hen hierbij te ondersteunen.
Partijen spreken af dat zij zich aan bepaalde vooraf gedefinieerde spelregels van het
samenwerkingsproces zullen houden (De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t Veld,
1998).
Doelen van de processuele benadering
In de literatuur worden veelal twee argumenten gehanteerd voor het volgen van
een processuele benadering bij ruimtelijke vraagstukken: draagvlak en verrijking
(Edelenbos, 2000; Teisman, 2001b). Een processuele benadering houdt rekening
met actoren die over blokkademacht beschikken en die er daardoor voor kunnen
zorgen dat ruimtelijke besluitvorming stagneert. Het betrekken van deze actoren
zorgt ervoor dat zij uitkomsten zullen accepteren dan wel tolereren, omdat zij zich
hebben gecommitteerd aan het zorgvuldig doorlopen van een van tevoren opgesteld
samenwerkingsproces. Er ontstaat draagvlak.
Het tweede argument is verrijking. Doordat partijen met verschillende middelen
(kennis, geld, besluitvormingsmacht, blokkademacht, et cetera) bij elkaar
worden gebracht wordt een groot probleemoplossend potentieel in stelling gebracht.
Het vermogen om complexe problemen op te lossen wordt zo vergroot.
Door het aanboren van kennis, deskundigheid en creativiteit van meerdere actoren
kan het ruimtelijke vraagstuk in al zijn facetten beter begrepen worden en kunnen
oplossingen met een groot oplossend vermogen worden bedacht. Kennis, informatie
en preferenties zijn in de huidige, pluralistische samenleving te zeer verspreid
over tal van actoren om vanuit één centraal gezichtspunt ruimtelijke vraagstukken
80

op te lossen. Bovendien zijn probleemsituaties ambigu en dynamisch: pas door
interactie tussen betrokkenen en onder invloed van maatschappelijke processen
worden posities ingenomen en komen handelingsalternatieven in beeld.
Vaak worden beide argumenten, draagvlak en verrijking, als wederzijds
uitsluitende aspecten gezien: goede, inhoudelijke ideeën moeten worden afgezwakt
omwille van het verwerven van draagvlak. De procesbenadering bestrijdt deze
gedachtegang. Draagvlak en verrijking liggen sterk in elkaars verlengde. Een zorgvuldige
behandeling (bescherming, combinatie en integratie) van verschillende
belangen, middelen, waarden en perspectieven zorgt juist voor het genereren van
draagvlak voor het proces en de uitkomsten die het produceert (Edelenbos, 2000).
Procesontwerp en -management
Het centrale achterliggende idee achter de processuele benadering is dat niet zozeer
de inhoud van het beleid wordt ontworpen, maar wordt getracht een proces van
ruimtelijke ontwikkeling te ontwerpen en uit te voeren om uiteindelijk door belanghebbenden
gedeelde inhoud (bijvoorbeeld projectresultaten) te kunnen genereren.
De processuele benadering gaat ervan uit dat actoren verschillende perspectieven,
belangen en waarden hanteren over een ruimtelijke vraagstuk en de geprefereerde
oplossingen voor dat vraagstuk. Dit uitgangspunt maakt het onmogelijk om
vooraf de inhoudelijke normen te specificeren waaraan de resultaten moeten voldoen.
Normen zijn dan ook niet uitgangspunten van een ruimtelijke besluitvormingsproces,
maar eerder uitkomsten van dat proces.
Binnen de processuele benadering wordt vaak onderscheid gemaakt tussen
procesontwerp en -management (De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t Veld, 1998;
Edelenbos, 2000; Teisman, 2001b). Voor aanvang van een ruimtelijk besluitvormingsproces
wordt dit proces eerst in grote lijnen opgezet. Een onafhankelijke
procesbegeleider neemt dit vaak voor zijn of haar rekening, omdat deze een neutrale
positie heeft in het ruimtelijke vraagstuk; de procesbegeleider heeft geen inhoudelijk
belang bij het vraagstuk. De procesbegeleider maakt het procesontwerp niet
solistisch, maar in samenspraak met centrale belanghebbende partijen (Edelenbos,
2000). De stakeholders moeten immers achter het procesontwerp staan om het
gezag ervan te garanderen. Aspecten die in een procesontwerp aan de orde kunnen
komen zijn onder andere (vgl. De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t Veld, 1998; Edelenbos,
2000):
− organisatie van het interactieve proces: op hoofdlijnen wordt het proces
georganiseerd, waarbij aandacht wordt besteed aan de rollen, posities, taken
en verantwoordelijkheden van en informatiestromen tussen de belanghebbenden;
− bepaling van de randvoorwaarden: het speelveld van het proces wordt gemarkeerd
met procesrandvoorwaarden, zoals deadline van het proces, budget
en personele ondersteuning van het beleidsproces, alsmede de inhoudelijke
randvoorwaarden;
81

− opstellen van de spel- en gedragsregels: afspraken worden gemaakt over hoe
de betrokken partijen met elkaar zullen interacteren en communiceren om
tot besluitvorming te kunnen komen;
− formuleren van in- en uitstapregels: regels worden geformuleerd ten aanzien
van het tussentijds verlaten van of deelnemen aan het proces;
− wijze van besluitvorming/beslisregels: bepaald wordt door wie en op welke
wijze (bijvoorbeeld door een gekwalificeerde meerderheid of op basis van
consensus) tot finale besluitvorming wordt gekomen.
Het procesontwerp is niet zelf-uitvoerend; het moet in het proces worden geëffectueerd
en zonodig worden aangepast. De uitvoering van deze afspraken wordt
procesmanagement genoemd. Procesmanagement richt zich vooral op het begeleiden
van interacties, discussies en onderhandelingen tussen belanghebbenden volgens
de eerder gemaakte afspraken in het procesontwerp. De uitvoering van het
proces kan tot inzichten leiden dat de eerder opgestelde regels en afspraken in het
procesontwerp moeten worden herzien. Er is sprake van een constante wisselwerking
tussen procesontwerp en procesmanagement. Ook al omdat de omgeving
waarbinnen het procesontwerp wordt toegepast voortdurend in beweging is. Het
ontwerp ligt dus niet vast, maar ‘evolueert met het proces mee’ (Koppenjan, 2001).
Procesmanagement gaat uit van dynamiek en complexiteit in belangen en
perspectieven van vele actoren. In die invalshoek past een omgevingsgerichte aanpak
door alle belanghebbenden tijdig te laten participeren in het proces op basis
van een open dialoog. Door interactie tussen belanghebbenden wordt de probleemstelling
helder en worden oplossingen gekozen en uitgewerkt. Dit kan een andere
oplossing zijn dan de initiator in het begin voor ogen had. Bij procesmanagement
wordt het te snel aangeven van een oplossing voor het probleem niet nagestreefd,
omdat het de noodzaak van het kennen van alle belangen negeert en bovendien de
indruk wekt dat andere belangen niet serieus worden genomen. De procesbenadering
wordt in de praktijk toegepast op verschillende soorten processen, als publiekprivate
samenwerking (Van Ham en Koppenjan, 2002), interbestuurlijke processen
(De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t Veld, 1998) en interactieve beleidsprocessen
(Edelenbos, 2000; Edelenbos en Monnikhof, 2001). Ieder proces vraagt om zijn
eigen op maat gesneden procesaanpak. Standaardontwerpen of blauwdrukken voor
complexe ruimtelijke processen bestaan niet.
Procesarchitectuur
In de literatuur over de procesbenadering wordt naast procesontwerp en procesmanagement
ook nog onderscheid gemaakt in procesarchitectuur (Teisman, 2001b;
Edelenbos, Teisman en Reudink, 2003). Uit diverse studies over nieuwe processen
(interactieve beleidsvorming, publiekprivate samenwerking, et cetera) komt naar
voren dat deze procesexperimenten tot op dit moment nog weinig bijdragen aan
bestuurlijke, politieke en maatschappelijke vernieuwing. Oorzaak hiervan is dat
nieuwe processen tot op heden nog een matige institutionele inbedding kennen
82

(Edelenbos, 2000; Edelenbos en Monnikhof, 2001; Teisman, 2001b). Met andere
woorden: de procesarchitectuur van nieuwe processen blijkt nog wel eens te worden
vergeten bij procesontwerp en -management. Het gevolg hiervan is dat nieuwe
processen losgekoppeld raken van formele besluitvorming en resultaten van de
processen in geringe mate doorwerken in eindbeslissingen of vervolgprocessen van
overheden. De procesarchitectuur schrijft richtlijnen voor om de verbinding tussen
nieuwe processen en formele besluitvormingsprocessen te organiseren (zie verder:
Edelenbos, Teisman en Reudink, 2003).
7.3. DE PROCEDURELE BENADERING VAN RUIMTELIJKE ONTWIKKELING
Inleiding
Als counterpart van de processuele benadering bestaat de procedurele benadering
van ruimtelijke ontwikkeling (Edelenbos, 2000; Weggeman, 2003). In deze paragraaf
wordt deze benadering verder uitgewerkt. Eerst wordt ingegaan op de toenemend
procedurering van ruimtelijke besluitvorming die de laatste jaren heeft
plaatsgevonden. Daarna wordt beargumenteerd dat procedurering ten onrechte als
oplossing voor procesproblemen wordt doorgevoerd. Vervolgens wordt de stap
gezet naar de afbrokkelende maatschappelijke legitimiteit van de procedurele benadering,
waarvoor de procedures rond inspraak en MER als voorbeelden worden
gebruikt.
Procedurering van ruimtelijke besluitvorming
Er blijkt een onuitroeibare neiging te zijn om ruimtelijke besluitvorming verdergaand
te procedureren. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) geeft daar blijk
van daar men continu op zoek is naar vereenvoudiging van bestaande wet- en regelgeving
(verkorting bezwaar- en beroepsprocedures). Deze nadruk op procedurering
van ruimtelijke besluitvorming wordt ook wel juridisering genoemd. Het kan
omschreven worden als ‘het proces waarin in een opvallende mate gebruik wordt
gemaakt van en een beroep wordt gedaan op formele rechtsregels om sociale relaties
(….) te ordenen met uitsluiting van (cursivering JE) andere mogelijkheden of
bestaande alternatieven’ (De Goede, 2000, p.388). Juridisering is breder dan procedurering
daar het drie verschijningsvormen kent (Van Kemenade e.a., 1997,
p.18; Weggeman, 2003, p.85):
− een toename van wet- en regelgeving;
− een toename van het beroep op de rechter;
− een verbreding van de rol van de rechter.
In dit artikel wordt de term procedurering in plaats van juridisering centraal gesteld,
waarmee het exclusief gericht zijn op het organiseren van ruimtelijke besluitvorming
via procedures wordt bedoeld (waarbij in het midden wordt gelaten of er
sprake is van een streven naar een toename of afname van formele regels om ruim-
83

telijke processen te ordenen). Voor een bespreking van een brede juridisering van
ruimtelijke besluitvorming wordt verwezen naar De Goede (2000), Klinkers (2002)
en Weggeman (2003).
Wetgevende versus processuele benadering
In 1994 luidde de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) de noodklok
over de besluitvorming over ruimtelijke investeringsprojecten. De kwaliteit
van de besluitvorming stond volgens de WRR onder druk en moest sterk worden
verbeterd. De WRR onderscheidt twee categorieën veranderingsvoorstellen (vgl.
De Bruijn c.s., 1996, pp.83-87; Klaassen, 1995): 1
− voorstellen voor de aanpak en het management van de beleidsvorming
(WRR, 1994, pp.63-64);
− voorstellen voor verbetering van bestuurlijk-juridische processen (WRR,
1994, pp.78-81).
Hoewel het WRR-rapport het belang van een goede procesgang van ruimtelijke
besluitvorming aangeeft, ligt in het rapport de nadruk toch nog sterk op wetgeving
en fasering van het beleidsproces als aangrijpingspunten voor verbetering. Opvallend
is dat het rapport deels haar eigen analyse negeert, waarin meer en beter procesmanagement
van ruimtelijke besluitvorming wordt aanbevolen.
Het contrast tussen het zoeken van oplossingen in de procedurele en de
processferen geeft De Ridder (1997) treffend weer. Hij onderscheidt in dat perspectief
een tweetal soorten problemen: (1) inherent-procedurele problemen; en
(2) procedure-gerelateerde problemen. In de eerste variant wordt de procedurele
vormgeving van de besluitvorming benadrukt (vgl. WRR, 1994). De tweede variant
stelt het management van de besluitvorming centraal (zie: Teisman, 1992; Klaassen,
1995; De Bruijn, c.s., 1996). Vanuit de inherent-procedurele problemen worden
de moeilijkheden in het beleidsproces rechtstreeks toegeschreven aan onvolkomenheden
in het geheel van wet- en regelgeving en procedures dat voor het
betreffende beleidsproces relevant is. Vanuit de procedure gerelateerde problemen
worden de moeilijkheden juist gezocht in het gedrag of de interactie van partijen in
het beleidsproces. Een veelgemaakte fout is nu dat verondersteld wordt dat problemen
op het vlak van het proces van ruimtelijke besluitvorming opgelost zouden
kunnen worden door middel van het veranderen van formele regels en procedures.
Zo zou de medewerking van gemeenten kunnen worden afgedwongen door regels,
wetten en procedures aan te scherpen. Oplossingen voor problemen in het proces
van beleidsvorming worden dan echter op de verkeerde plaats gezocht. “Procedurele
oplossingen liggen minder direct voor de hand indien de diagnose een proce-
1
De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid onderscheidt ook nog een derde categorie
veranderingsvoorstellen, die hier voor de lijn van het verhaal buiten beschouwing wordt
gelaten. Deze derde categorie gaat over de verbetering op het vlak van financiering, zoals
privatisering in de vorm van een geprivatiseerd infrastructuurfonds (WRR, 1994, p.70).
84

dure-gerelateerd probleem aanwijst. Aan deze diagnose ligt weliswaar de veronderstelling
ten grondslag dat ongewenst gedrag door middel van procedurele voorzieningen
kan worden afgeremd of onmogelijk gemaakt, maar daarin schuilt een overschatting
van wat regels en procedures vermogen om actoren in het gareel te krijgen.
(…) Bestuurlijke en politieke wil laat zich niet door procedures creëren” (De
Ridder, 1997, pp.20-22). De nodige vraagtekens kunnen worden gezet bij de utopische
gedachte dat belangentegenstellingen met procedurele oplossingen te verzachten
zijn, zeker als daar een harde spierballenaanpak voor wordt gekozen. Een
dergelijke aanpak intensiveert eerder de belangentegenstellingen.
Bij procedurele oplossingen stuit men al gauw op de grenzen van de gedragsbeïnvloeding
met behulp van regels. De kern van de problemen waar het hier
om gaat liggen elders. De reële belangentegenstellingen die met de ontwikkeling
van een ruimtelijk project gepaard gaan, worden scherper door het vraagstuk van
de verdeling van steeds schaarser wordende ruimte over steeds meer aanwendingsmogelijkheden.
Procedurele innovaties kunnen dergelijke belangentegenstellingen
niet oplossen, hooguit beter zichtbaar maken of juist verdoezelen. Vlek
(1995, in: De Ridder, 1997, p.24) verwoordt het als volgt: ‘Juridische constructies
kunnen in ieder geval nooit een vervanging zijn van voor het moeilijke politiekbestuurlijke
handwerk van draagvlak creëren, paden effenen en tegenstellingen
overbruggen. Zoals Montesquieu reeds schreef: Het is een heel slecht beleid om
iets bij wet te veranderen dat door gewoonte veranderd zou moeten worden’.
Het toepassen van procedurele oplossingen voor processuele problemen
werkt dus niet; sterker nog: het werkt contraproductief. Pogingen om problemen
in de processfeer van ruimtelijke besluitvorming via procedurele oplossingen te
verhelpen leiden tot de paradox van beheersing: ‘(...) hoe meer de overheid probeert
de effectiviteit en efficiency van dergelijke grootschalige, non-routinematige
processen in zijn greep te krijgen via gedetailleerde controle en beheersmaatregelen,
hoe sterker de tegendruk vanuit de gecontroleerden en hoe geringer de effectiviteit
en efficiency van het beleid uiteindelijk zullen blijken te zijn’ (‘t Hart, 1993,
in: De Ridder, 1997, p.27).
Er zijn enkele nadelen verbonden aan het exclusief volgen van procedurele
paden om problemen in ruimtelijke besluitvorming op te lossen. Een eerste is dat
de uitkomsten van een procedurele benadering per definitie een zero-sum karakter
hebben; het realiseren van win-win situaties wordt uitgesloten, met name als besloten
wordt de rechter in te schakelen via beroep (Raad van State). Juridische interpretatie
van het ruimtelijke probleem leidt vaak tot vernauwing van de scope van
een geschil. Het wordt dan onmogelijk om oplossingen te vinden waar meerdere
(tegengestelde) belangen tegelijk mee kunnen worden gediend. “By restricting the
range of legally recognizable causes of action, segmenting complex and interrelated
problems into discrete legal actions, and limiting allowable information, the courts
make it hard to reach judgements that accommodate the real concerns of all interested
parties” (Süsskind en Cruikshank, 1987, p.71).
85

Daarnaast blijven de inhoudelijke dimensies van het conflict overeind na een uitspraak
van de rechter, omdat deze op procedurele gronden een uitspraak doet
waarmee het eigenlijke conflict onbeslecht blijft. Bijvoorbeeld, bestuursrechters
(Raad van State) zien het als hun belangrijkste taak om een rechtmatigheidsoordeel
te geven over een voorliggend overheidsbesluit en zullen dus geen boodschap hebben
aan het gegeven dat de bezwaren van een meerderheid van de appelanten niet
wordt gehonoreerd. De bestuursrechter toetst daarnaast de rechtmatigheid ex tunc
– naar het moment van totstandkoming van het besluit – hetgeen leidt tot een formeel-procedurele
benadering van de bestuursrechter: een rechterlijke uitspraak
wordt gedaan ten aanzien van procedures en niet op grond van de inhoud van een
besluit (Weggeman, 2003, p.108). De onderliggende waarden en belangen van
partijen blijven veelal buiten beschouwing.
Bovendien bevordert conflictbeslechting via de rechter de polarisatie; er
wordt niet gezocht naar creatieve (meervoudige) oplossingen voor het conflict.
Sterker nog: een rechterlijke uitspraak betekent niet altijd dat een conflict wordt
beslecht. “When parties choose to enter the legal system, it becomes more difficult
for them to exchange information and adjust their positions. As a result, satisfactory
solutions may be overlooked, and resources that could otherwise be devoted
to finding creative solutions are poured into carrying on a fight” (Carpenter en
Kennedy, 1988, p.21).
Tenslotte zijn de kosten erg hoog en zijn (rechterlijke) procedures tijdrovend
en langdurig (Weggeman, 2003, p.168). Finale geschillenbeslechting wordt
niet bereikt en dat geeft aanleiding tot een pingpong-systeem met vele vervolgprocedures
(Polak, 2000). Burgers worden voor de keus gesteld om in het ongelijk te
worden gesteld of een Pyrrusoverwinning te boeken als gevolg van het verstrikt
raken in het procedureweb (Weggeman, 2003, p.109). 2
Als allerlaatste nadeel kan worden genoemd dat het benadrukken van procedurele
benadering van ruimtelijke besluitvorming ertoe leidt dat overheden hun
best doen om alles volgens de regels van de wet te doen, en niet meer dan dat. Dit
leidt tot een verdergaande bureaucratisering en proceduralisering van overheids-
2
Vanwege bovenstaande nadelen van juridische geschillenbeslechting wordt steeds meer
toevlucht genomen tot alternatieve geschillenbeslechting, een term die vanuit de Angelsaksiche
wereld is overgewaaid. Ook wordt wel de term ‘mediation’ gebruikt (Susskind en
Cruikshank, 1987). Het volgen van een alternatieve vorm van geschillenbeslechting betekent
echter nog niet dat geheel afgezien hoeft te worden van het recht om naar de rechter te
stappen. Bovendien moeten partijen geloven dat zij met een alternatieve geschillenbeslechting
beter af zijn dan met het volgen van een juridische procedure.
Alternatieve geschillenbeslechting kan worden gezien als een logisch vervolg van de horizontalisering
van het bestuur, waarin niet goed past dat oplossingen voor beleidsconflicten op
een hiërarchische wijze dwingend (door de rechter) worden opgelegd (Weggeman, 2003,
p.166).
86

handelen (opwaartste spiraal van regelvorming en een uitvoering naar de regel) met
een verkillende uitwerking op ruimtelijke problemen die vaak een menselijk karakter
kennen.
De afnemende maatschappelijke betekenis van procedurele legitimiteit
Het volgen van een proces- of een (juridisch) procedurele aanpak van ruimtelijke
vraagstukken komt eigenlijk voort uit twee uiteenlopende rationaliteiten en legitimiteiten
(Edelenbos en Monnikhof, 1998). De eerste, en meest fundamentele, bron
van legitimiteit voor overheidshandelen is een legitimiteit die procedureel gebaseerd
is. Als een overheid haar functionarissen benoemt, politici laat verkiezen en
bevoegdheden uitoefent volgens breed gedragen (democratische en juridische)
procedures en door middel van geaccepteerde bevoegdheden, verschaft dit procedurele
legitimiteit aan overheidshandelen in het ruimtelijk domein.
Ten tweede kan een taakinhoudelijke legitimiteit worden onderscheiden. Als
de taken, die een overheid in de ruimtelijke praktijk vervult, worden gezien als
taken die deze ook zou moeten vervullen, in plaats van de markt of andere instituten,
en als deze taken ook naar behoren worden vervuld, verschaft dit een overheid
eveneens legitimiteit. Dit houdt onder andere in dat besluiten kwalitatief goed
moeten zijn en efficiënt dienen te worden genomen en uitgevoerd.
Onder de maatschappelijke ontwikkelingen ligt een onderstroom waarbij
het gewicht dat aan de diverse vormen van legitimering van overheidshandelen
wordt toegekend verschuift. De beoordeling van overheidsprestaties is in de hedendaagse
samenleving in toenemende mate een individuele aangelegenheid
(Hoogerwerf e.a., 1993). Maatschappelijke actoren laten de legitimatie van het
overheidsbeleid steeds meer afhangen van de mate waarin dat beleid bijdraagt aan
de realisatie van eigen doelen, en veel minder van de vraag of een beslissing is genomen
door een orgaan of persoon (minister, kamerlid en/of rechter) die op legitieme
wijze is gekozen of benoemd (Zijderveld, 1987).
Met andere woorden: de procedurele legitimiteit van overheden verliest aan
belang, doordat burgers de huidige procedures van de parlementaire democratie
niet meer als waarborg zien voor een overheid die hun belangen bevredigend behartigt.
Daarmee komt een zwaar gewicht te liggen op de tweede legitimeringsgrond
van een overheid, haar taakinhoudelijke prestaties. Het feit dat een besluit is
genomen door een democratisch gekozen orgaan (bijvoorbeeld een gemeenteraad)
maakt weinig indruk meer op burgers, als dit gebeurd is in autistische beslotenheid
en geleid heeft tot een in hun ogen slecht besluit. De argumentatie voor en wijze
van totstandkoming van beleid (taakinhoudelijke legitimiteit) wordt belangrijker
dan de totstandkoming van bevoegdheden (procedurele legitimiteit). Burgers nemen
niet meer voetstoots aan dat ‘de deskundige’ of ‘de overheid’ of ‘de rechter’ het wel
zal weten, maar willen graag zelf hun visies, belangen en wensen op tafel kunnen
leggen, omdat ze het vertrouwen dat de overheid of rechtstaat die visies, belangen
en wensen wel kent, kwijt zijn.
87

We zien dus een ontwikkeling die ertoe leidt dat burgers minder snel beslissingen
als legitiem zullen ervaren omdat ze de vastgestelde procedures (tracéwet, inspraak,
bezwaar en beroep) netjes hebben gevolgd. Zij zullen de beslissingen beoordelen op
grond van het feit of hun belangen zijn gehonoreerd in de ruimtelijke beslissing
(Edelenbos en Monnikhof, 1998). Parlementair democratische en juridische procedures
worden steeds vaker als niet-gezaghebbende rituelen ervaren.
Inspraak als voorbeeld
Inspraak raakte vanaf het einde van de jaren zestig in ons bestuurssysteem ingeburgerd,
met name door de invoering van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (1965),
omdat toen voor het eerst via een bezwaarschriftprocedure tegen streek-, structuur-
en bestemmingsplannen kon worden geprotesteerd. Inspraak werd georganiseerd
om deze protesten enigszins te kunnen kanaliseren. Hiermee had de inspraakdemocratie
haar intrede gedaan. Voor de mondige burger had de inspraak tot doel om
overheidsinstellingen te confronteren met zijn of haar belangen, meningen en opvattingen,
opdat hiermee rekening kon worden gehouden bij het vaststellen van het
overheidsbeleid (Van den Heuvel en De Vries, 1995).
De praktijk van de inspraak was en is niet voor iedereen bevredigend. Inspraak
ervaren burgers en vertegenwoordigers van maatschappelijke belangengroepen
als ritueel. In een studie van Beck wordt gesteld dat ‘de overheid er alles aan
doet om de politieke dimensie aan het verschijnsel inspraak te ontkennen. Belangentegenstellingen
tussen burgers en overheid worden ontkend en er wordt in
termen gedacht van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de genomen
besluiten, terwijl de burger er bij de besluitvorming niet of nauwelijks aan te pas
komt’ (in: Thurlings e.a., 1980, p.152). Een ander probleem was dat weinig oog
bestond voor de sociale dimensie van inspraak. Het werd (en wordt) gezien als een
administratief-planologisch vraagstuk; aan de vormings- en democratiseringsaspecten
wordt voorbijgegaan. Inspraak kan soms het karakter krijgen van een echt debat
over de uitgewisselde informatie, maar blijkt vaak niet meer dan een reeks
hoorzittingen waarbij het verantwoordelijke bestuursorgaan de vele klachten van
insprekers aanhoort zonder met hen in discussie te treden. Omdat inspraak opgenomen
is in procedures, kan er een soort ‘regelstaren’ ontstaan: bestuurders doen
inspraak af door te vermelden dat men toch volgens de regels heeft gehandeld en
dat daardoor het besluit of plan als ‘inhoudelijk goed’ kan worden bestempeld.
De MER als voorbeeld
De MER (milieueffectrapportage) kan ook gezien worden als een te ver doorgevoerde
(wettelijke) procedure die niet langer bijdraagt aan verbetering van ruimtelijke
besluitvorming. De MER is ooit uitgevonden om het milieubelang een volwaardige
plaats te geven in de besluitvorming. In Nederland is het instrument geïntroduceerd
in de tachtiger jaren van de vorige eeuw. Toen was het milieubelang
nog geen gevestigd belang.
88

Er wordt steeds meer getwijfeld aan de positieve bijdrage van MER aan de ontwikkeling
van ruimtelijke kwaliteit (Van Huut, 2002). Het louter volgen van een formele
procedure is niet altijd voldoende voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit.
Hiervoor zijn enkele redenen te noemen.
In de eerste plaats nodigt de MER-systematiek uit tot technocratische discussies
over de wetenschappelijke kwaliteit van de effectbeschrijvingen, over de
gehanteerde onderzoeksmethoden, over de onzekerheden in de uitkomsten, et
cetera. Maar de MER-systematiek als zodanig is niet echt een stimulans voor een
discussie over effectieve maatregelen en projecten om de kwaliteit van de leefomgeving
te verbeteren (Van Huut, 2002). De MER is in de praktijk ontaard in een
verplicht nummer. Het uitvoeren van de toets wordt tot doel verheven. De MER
lijkt een rituele dans te worden. Op dit moment wordt het succes van de MER
afgelezen aan het feit of de rapportage erin geslaagd is netjes alle effecten op te
schrijven. Het toetsen staat daarmee centraal en niet de bijdrage van het rapport
aan het realiseren van een goed ruimtelijke plan.
In de tweede plaats is er een procedurele drang ontstaan om vormfouten te
vermijden. Dit wordt een doel in zichzelf. De MER verwordt tot een in zichzelf
gekeerde procedure die los gaat zingen van het echte maatschappelijke debat. Dit
leidt af van de echte inhoudelijke maatschappelijke discussies die er toe doen.
In de derde plaats is de MER-systematiek weinig flexibel en adaptief. In de
loop van het toetsingsproces van de MER kunnen niet makkelijk totaal nieuwe
alternatieven worden meegenomen, want dan kan een nieuwe startnotitie nodig
zijn en moet de procedure opnieuw beginnen. Het grote probleem is dat de MERsystematiek
niet flexibel genoeg is om de dynamiek, de grilligheid, van ruimtelijke
processen op te vangen. Bij bijvoorbeeld de MER voor de Tweede Maasvlakte was
dit een lastig punt: het ging daar niet alleen om inpassing, maar ook om een zoekproces
naar strategische alternatieven. Voor het inbrengen van ruimtelijke kwaliteit
in zoekprocessen biedt de MER geen kansen en kan zelfs knellend werken, als
alternatieven die niet in de startnotitie zijn aangegeven, niet in beeld mogen komen
op straffe van het over doen van de procedure.
De MER heeft dus een eigen dynamiek en rationaliteit, die sterk afwijken
van en zelfs tegengesteld zijn aan de karakteristieken van complexe ruimtelijke
processen (grillig, onvoorspelbaar, et cetera). Zo is er in de MER-procedure een
prominente rol voor de MER-commissie weggelegd, zijn wettelijke adviseurs (als
regionale inspecteur, directeur LNV in de provincie, etc.) betrokken en hebben
belanghebbenden (burgers, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties
en bedrijven) voornamelijk een reactieve en insprekende rol (via inspraak, bezwaar
en beroep). MER-procedures kennen veelal een fasegewijs verloop (eerst probleem
in kaart brengen dan beoordelingscriteria opstellen en vervolgens oplossingen zoeken),
terwijl ruimtelijke processen in de praktijk meer volgens terugkerende ronden
verlopen (problemen, criteria en oplossingen lopen kriskras door elkaar). Ruimtelijke
processen worden gekenmerkt door onvoorspelbare dynamiek (ronden, pro-
89

cessen en grilligheid) die niet gemakkelijk in strak-omlijnde procedures (fasen,
stappen en volgtijdelijkheid) kan worden gevangen. Wettelijke procedures als de
MER kunnen een rem betekenen op de openheid en flexibiliteit van complexe
ruimtelijke processen.
7.4. CONCLUSIE EN DISCUSSIE
In voorgaande paragrafen zijn de verschillen tussen enerzijds een processuele en
anderzijds een procedurele benadering van ruimtelijke besluitvorming behandeld.
Deze verschillen kunnen als volgt in een tabel worden samengevat:
TABEL 1. Overzicht processuele en procedurele benadering op ruimtelijke ontwikkeling
90
De procedurele benadering
Verticale interactie tussen overheid en
maatschappij
Vereenvoudiging en versnelling van procedures
Scheiding van functies en verdeling van
ruimten
Leveren van ‘confectie’: algemene blauwdrukken
en generieke regelgeving met
algemene geldingskracht
Het louter volgen van de geldende procedures
staat centraal; gelet wordt op voorkomen
van vormfouten
De processuele benadering
Horizontale interactie tussen overheid en
maatschappij
Het zorgvuldig opzetten en doorlopen van
een ruimtelijk proces
Combineren en integreren van functies en
meervoudig ruimtegebruik
Zoeken naar ‘maatwerk’: meer rekening
houden met specifieke, gebiedsgebonden
omstandigheden
Het volgen van procesafspraken; gelet
wordt op het voorkomen van buitensluiten
van actorbelangen
Analyse van de ruimtelijke besluitvormingspraktijk leert ons dat verbeteringen
vooral gezocht worden in de procedurele benadering van ruimtelijke vraagstukken,
terwijl de problemen vaak eerder een processueel karakter hebben (De Bruijn,
Teisman, Edelenbos en Veeneman, 2004). Kortom, er worden verkeerde (procedurele)
oplossingen voor het juiste (processuele) probleem gegenereerd. Onderzoek
laat zien dat zodra formele procedures doorlopen worden het interorganisatorische
proces verwaarloosd wordt. Dit hangt samen met de procedurele benadering die
geen ruimte biedt voor andere oplossingen met een meer processueel karakter,
zoals interactieve beleidsvorming, publiekprivate samenwerking, mediation, alternatieve
geschillenbeslechting, et cetera. Diverse van de formele procedures leiden
met regelmaat tot uitkomsten die los van het proces tot stand komen en die het
proces ook ernstig frustreren.
Het is evenwel naïef het bestaan van procedures en formele bevoegdheden
te bagatelliseren. Een geheel doorschieten naar enkel een ordentelijk management

van de belangenafweging, die ten koste gaat van voldoende aandacht voor juridische
procedures, moet niet worden aangemoedigd (zie ook Salet, 1996, p.62). De
gevaren van eenzijdige procesgerichtheid kan worden verholpen door de beide
trajecten van formele regelgeving en informele processen niet afzonderlijk van
elkaar te zien maar op elkaar te relateren. Men moet meer oog krijgen voor een
goede aansluiting van informele beleidsprocessen op de formele procedures. In
paragraaf 2 is dit de ‘procesarchitectuur van ruimtelijke besluitvorming’ genoemd.
Actoren in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen doen er wijs aan om de bestaande
verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden en geldende procedures
te respecteren. Daaraan op voorhand morrelen levert een belangrijke bijdrage
aan het mislukken van het proces. Hooguit kan een verandering in de bestaande
verdeling een uitvloeisel zijn van een succesvol proces. Onderzoek toont aan dat
zodra het lukt om de formele procedures te doorlopen binnen het interorganisatorische
proces en daar ook op wordt aangehaakt, de kans op gedragen en rijke ruimtelijke
besluitvorming toeneemt. Verder zien we dat formele procedures in diverse
cases gesmeerd lopen als het proces soepel verloopt. Het proces is dan leidend,
maar een slecht proces kan de formele procedures leidend maken en vertragend
werken (De Bruijn, Teisman, Edelenbos en Veeneman, 2004).
Het is beter om ruimtelijke besluitvorming vanuit de processuele invalshoek
te benaderen en tegelijkertijd oog te houden voor de procedurele aspecten van
ruimtelijke besluitvorming. Waarom niet andersom geredeneerd, zou men zich
kunnen afvragen. Dit hoofdstuk heeft beargumenteerd dat een omgekeerde aanpak
(namelijk starten vanuit de procedurele benadering) resulteert in vele negatieve
effecten. Ruimtelijke besluitvorming wordt dan teveel een technisch-rationeel proces,
waarin geen ruimte is voor een maatschappelijk debat, onderlinge onderhandeling
en gemeenschappelijke probleemoplossing. Centraal moet staan dat ruimtelijke
besluitvorming zodanig wordt georganiseerd dat maatschappelijke belangen aan de
orde kunnen komen. Een sterk dominante procedurele benadering biedt hiervoor
onvoldoende mogelijkheden. Een sterk geritualiseerde inspraak en MERsystematiek
draagt hier niet toe bij. Een sterk sturende procedurele benadering
geeft weinig ruimte aan openheid, flexibiliteit, dynamiek en interactie, allemaal
elementen die hedendaagse complexe ruimtelijke processen karakteriseren.
Er moet dus worden gepleit voor het zoeken van oplossingen in het vroegtijdig
gelijkschakelen van processen met procedures (met andere woorden: procesarchitectuur),
waarbij afstemming van maatschappelijke en bestuurlijke processen
met bestaande procedures centraal staat. De huidige praktijk laat zien dat een
dominante procedurele benadering van ruimtelijke besluitvorming onvoldoende
oog heeft voor processuele aspecten en een te dominante processuele benadering te
weinig ruimte organiseert voor bestaande procedures. Meer aandacht voor procesarchitectuur
van ruimtelijke besluitvorming roept allerlei nieuwe vragen op, die
middels onderzoek en praktijkervaringen beantwoord moeten worden, zoals: hoe
kan het gesloten karakter van de MER- en inspraakprocedure verenigd worden met
91

het open karakter van bijvoorbeeld interactieve processen?, hoe kan het actieve
optreden van belanghebbenden verenigd worden met de reactieve rol in vele procedures?,
hoe kunnen verbindingen worden gelegd tussen het interactieve proces
en bestaande ruimtelijke procedures? et cetera.
Kortom, er moet nog een lange ontdekkingsreis worden ondernomen met
allerlei te beantwoorden kennisvragen. Niettemin mag dit geen excuus zijn om het
pad naar een betere koppeling tussen processen en procedures bij ruimtelijke besluitvorming
links te laten liggen.
LITERATUUR
Bruijn, de J.A., P. de Jong, A.F.A. Korsten en W.P.C. van Zanten (red.), Grote
projecten. Besluitvorming & Management, Samson H.D. Tjeenk Willink,
Alphen aan den Rijn, 1996.
Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ‘t Veld, Procesmanagement. Over
procesontwerp en besluitvorming, Academic Service, Schoonhoven, 1998.
Bruijn, J.A. de, G.R. Teisman, J. Edelenbos en W. Veeneman, Meervoudig ruimtegebruik
en het management van meerstemmige processen. 15 voorbeelden in
perspectief van grillig procesverloop, ruime ambities en meerstemmige sturing
van meervoudige ruimtelijke ontwikkelingsprocessen, Lemma, Utrecht, 2004.
Carpenter S.L. en W.J.D Kennedy, Managing public disputes; A practical guide to
handling conflict and reaching agreement, Jossey-Bass Publishers, London,
1988.
Edelenbos, J. en R. Monnikhof, Naar een hybride democratie? Spanningen tussen
interactieve beleidsvorming en het vertegenwoordigende stelsel, in: Edelenbos,
Jurian en René Monnikhof (red.), Spanning in interactie. Een analyse
van interactief beleid in lokale democratie, Instituut voor Publiek en Politiek,
Amsterdam, 1998, pp.11-48.
Edelenbos, J., Proces in Vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming
over lokale ruimtelijke projecten, Lemma, Utrecht, 2000.
Edelenbos, J. en R. Monnikhof (red.), Lokale interactieve beleidsvorming. Lemma,
Utrecht, 2001.
Edelenbos, J., G.R. Teisman en M.A. Reudink, De “LAT-relatie” tussen interactief
beleid en besluitvorming. Naar een handreiking voor het organiseren van verbindingen
tussen informele interactieve processen en formele overheidsbesluitvorming,
InnovatieNetwerk Groene Ruimte en Agrocluster, Den Haag,
2003.
Goede, P. de, Over het spanningsveld tussen recht en bestuur, in: Nelissen, N. e.a.
(red.), Bestuurlijk vermogen, Uitgeverij Coutinho, Bussum, 2000, pp.385-
414.
Hertogh, M.J.C.M, Belangen bij complexe infrastructurele projecten, Berenschot
Fundatie, DELWEL Uitgeverij, Den Haag, 1997.
92

Heuvel, J.H.J. van den, en M.S. de Vries, Inspraak: de Assepoester van de democratie,
in: Kerbergen, K. van en I.M.A.M. Pröpper (red.), Publiek debat en
democratie, SDU Uitgeverij, Den Haag, 1995, pp.117-127.
Hoogerwerf, A. e.a., Om een aanvaardbaar beleid. Een studie over de maatschappelijke
acceptatie van overheidsbeleid. Enschede (Centrum voor Bestuurskundig
Onderzoek en Onderwijs) 1993.
Huut, H. van, Mainportontwikkeling Rotterdam, Interactieve planvorming vraagt
om andere MER, in: Kenmerken, 9(3), 2002, pp.4-9.
Kemenade, J.A. van, e.a., Bestuur in het geding. Rapport van de werkgroep inzake
terugdringing van de juridisering van het openbaar bestuur, Haarlem, 1997.
Klaassen, H.L., Besluitvorming in afhankelijkheid. Over de rol van de procesarchitect
bij overheidsprojecten, Eburon, Delft, 1995.
Klinkers, L., Beleid begint bij de samenleving. Een zoektocht naar de menselijke
maat. Over de essentie van interactief beleid maken, Lemma, Utrecht, 2002.
Koppenjan, J. Ontwerp en management van lokale interactieve processen, in: Edelenbos,
J. en R. Monnikhof (red.), Lokale interactieve beleidsvorming.
Lemma, Utrecht, pp.143-174.
Polak, J.E.M., Effectieve bestuursrechtspraak, Kluwer, Deventer, 2000.
Ridder, J., de, Spierballen, smeerolie en andere strategieën: nieuwe procedures
voor grote projecten, in: Bestuurswetenschappen, nr.1, 1997, pp.11-26.
Salet, W.G.M., Institutionele condities voor besluitvorming over grote projecten,
in: Geest, G.C. van, R.M.J. Jordan, M. Kuit, e.a., Fenomeen of fictie? Grote
projecten breder beschouwd, Congresverslag landelijke bestuurskundedag,
Technische Universiteit Delft, Delft, 1996, pp.62-65.
Soeterbroek, F., J. Edelenbos en S. Nooteboom, Dilemma’s bij sturing op ruimtelijke
kwaliteit, in: Rooilijn. Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke
ordening, 36(10), 2003, pp.490-495.
Süsskind, L. and J. Cruikshank, Breaking the impasse. Consensual Approaches to
Resolving Public Disputes, BasicBooks, 1987.
Teisman, G.R. Complexe besluitvorming, Vuga, Den haag, 1992.
Teisman, G.R., Sturen via Creatieve Concurrentie. Een innovatie-planologisch perspectief
op ruimtelijke investeringsprojecten, Nijmegen. 1997.
Teisman, G.R., Besluitvorming en Ruimtelijk Procesmanagement. Studie naar eigenschappen
van ruimtelijke besluitvorming die realisatie van meervouding
ruimtegebruik remmen of bevorderen, Eburon, Delft, 2001a.
Teisman, G.R., Ruimte mobiliseren voor coöperatief besturen. Over management in
netwerksamenlevingen, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2001b.
Thurlings, J.H.G. e.a., Institutie en beweging, Van Loghum Slaterus, Deventer,
1980.
Weggeman, J., Controversiële besluitvorming. Opkomst en functioneren van groen
polderoverleg, Lemma, Utrecht, 2003.
93

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Besluiten over grote projecten,
Sdu Uitgeverij, Den Haag, 1994.
Zijderveld, A.C., De samenleving als schouwspel. Vuga, Den Haag, 1987.
94

HOOFDSTUK 8
Pluriforme sturing van ruimtegebruik
Wouter-Jan Oosten, Jurgen van der Heijden
8.1. VORMEN VAN STURING
Sinds eind twintigste eeuw hangen minder hiërarchische vormen van sturing samen
met de sterkere positie van maatschappelijke actoren: bedrijven, non-profit organisaties
en burgers. Zij zijn autonome actoren die tot coöperatief gedrag te verleiden
zijn. Besturen gaat er minder van uit dat gedrag door middel van recht te dirigeren
is. Dit betekent dat naast klassieke juridische beleidsinstrumenten meer economische
en communicatieve instrumenten worden gebruikt. 1
Schaarste aan ruimte, de eis van duurzaamheid en de erkenning van het belang
van waterbeheer stellen Nederland voor grote opgaven. Die zijn niet alleen
kwantitatief van aard, kwaliteit krijgt meer aandacht in ruimtelijk beleid en in private
investeringsstrategieën. Een hoge kwaliteit in uiteenlopende belevenismilieus
moet beantwoorden aan wensen van welvarende consumenten in een economie
van dienstverlening en amusement. Ruimtelijke kwaliteit moet worden ‘georganiseerd’
door samenwerking van veel verschillende actoren. De nieuwe vormen van
ruimtegebruik brengen nieuwe vormen van handelen met zich mee. Die nieuwe
vormen van handelen dienen ook juridisch gestalte te krijgen: enerzijds moeten ze
zoveel mogelijk voldoen aan bestaande normen, anderzijds moeten sommige normen
worden aangepast om samenwerking en meervoudig ruimtegebruik eenvoudiger
te maken.
Het VINEX-verstedelijkingsbeleid dient als illustratie. Voor uitbreiding van bestaande
steden en herontwikkeling van binnenstedelijke terreinen hadden de
verantwoordelijke bestuurders convenanten gesloten. De schaalgrootte van in-
vesteringen en de vereiste afstemming tussen verschillende beleidsaspecten zet-
ten bestuurders aan om gezamenlijk te werken aan realisatie van VINEX-locaties;
1
Juridische beleidsinstrumenten zijn verboden en geboden, economische instrumenten zijn
belastingmaatregelen, overige heffingen en subsidies, communicatieve instrumenten zijn
voorlichting en overleg. Zie bijvoorbeeld Oosten 2003, 52-54.
95

96
de convenanten en de gezamenlijke aanpak gingen verder dan klassieke juridi-
sche instrumenten van beleid. 2 Eind jaren negentig werd duidelijk dat die conve-
nanten nog onvoldoende garanties boden op bijdragen nodig van buiten het tra-
ditionele veld van bouwen en wonen. Ten eerste bracht het beleidsveld van ver-
keer en vervoer niet steeds een tijdige ontsluiting van locaties tot stand en ten
tweede werden decentrale besturen geconfronteerd met projectontwikkelaars die
veel grond bezaten en die in besluitvorming een stem opeisten. Medewerking
van deze bedrijven was nodig voor financiering van bovenwijkse voorzieningen
en van hoogwaardige openbare ruimte. Meer nog dan de VINEX-convenanten al
belichaamden, was er per locatie of zelfs per fase in oplevering van een wijk
maatwerk nodig tussen verschillende partijen. In processen van overleg en on-
derhandeling moest worden gelaveerd tussen complexe regels van ruimtelijke
ordening en bouwen, mogelijkheden van onteigening en erfpachtbepalingen,
mededingingsrecht en ontwikkeling van jurisprudentie. Zo werden VINEX-
realisaties echte zoekprocessen.
Was er ooit al plaats voor een Alwetende Overheid, dan behoort die definitief tot
het verleden: overheden hebben inbreng van anderen nodig. Samen met onzekerheid
en ambiguïteit in het maatschappelijk verkeer is dat reden om vormen van
sturing te veranderen. Dat houdt een nieuw rollenpatroon in, dat door zijn onbekendheid
op zijn beurt weer onduidelijkheid betekent. Wie moet wat doen, wanneer
en met wie samen? Wat zullen anderen doen? Nieuwe vormen van sturing
kennen een grote mate van onduidelijkheid. Het geheel van deze beweging is een
juridisch relevant verschijnsel, al lijkt dat paradoxaal omdat nu juist juridische instrumenten
relatief minder worden gebruikt. Een nieuw rollenpatroon van openbaar
bestuur en van maatschappelijke actoren grijpt in op verwachtingen die leven
tussen mensen of organisaties. Die verwachtingen kennen een wisselwerking met
normen, dat wil zeggen conventies en rechtsnormen.
Bij nieuwe vormen van sturing kunnen de daarbij passende verwachtingen
op gespannen voet staan met de normen die vorm en inhoud hebben gekregen in
het meer klassieke rollenpatroon. Zo is er door diverse auteurs op gewezen dat
zogenoemd onderhandelend bestuur stuit op rechtsstatelijke vereisten (Pront-van
Bommel et al. 1998) en dat burgerparticipatie wellicht stuit op het primaat van
politieke representanten (Klijn & Koppenjan 2000; VROM-raad 2000: 28). Het
geheel van deze beweging is voor dit boek relevant omdat realisatie van meervoudig
ruimtegebruik toepassing vergt van nieuwe vormen van sturing. In dat licht
dient opnieuw te worden bezien welke verwachtingen gerechtvaardigd zijn en wel-
2
Rondom de fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is in de discussie
aangegeven dat het ruimtelijk beleid nog verder dient te gaan op dit pad van bestemmen
naar ontwikkelen. Zie bijvoorbeeld Van der Heijden et al. 2000.

ke normen wenselijk zijn in het maatschappelijk verkeer. Daarbij gaat het zowel om
spelregels in beleidsarena’s (Klijn 2001; Klijn 1996), als om publiek- en privaatrechtelijke
normen.
Stel je voor dat de rijksoverheid voldoende geld beschikbaar stelt om in Delft de
gewenste ondergrondse sporen en een nieuw station te realiseren. Trein, bus,
tram en taxi sluiten in een nieuwe terminal beter op elkaar aan. Een brede tunnel
vervangt het krappe spoor op betonnen poten. De middelen komen van het Mi-
nisterie van Verkeer en Waterstaat, de herontwikkeling wordt geregisseerd door
ProRail en uitgevoerd door verschillende bedrijven. In wat voor positie is de ge-
meente dan om te bewaken dat die grote partijen de normen van ruimtelijke or-
dening en milieu naleven? Hoe kan de gemeente als verantwoordelijke voor in-
spraak garanderen dat de stem van omwonenden door de bouwers wordt ge-
hoord? Zou de directie van ProRail verantwoording komen afleggen aan de ge-
meenteraad? Wie beslecht een conflict tussen minister, aannemer en wethouder?
Kortom, hoe is een zorgvuldige samenwerking vorm te geven?
Hoe urgent het probleem van ruimtedruk ook is, een oplossing van meervoudig
ruimtegebruik krijgt niet zonder moeite gestalte en kan 'slimme' sturing vergen
(Van der Heijden 2005). Specifiek voor meervoudig ruimtegebruik zijn nieuwe
vormen van sturing een noodzakelijke voorwaarde. In de volgende drie subparagrafen
wordt met betrekking tot specifieke vormen van sturing besproken welke verwachtingen
gerechtvaardigd en welke normen wenselijk zijn. We concentreren ons
daarbij op publiek-private samenwerking, burgerparticipatie en alternatieve geschillenbeslechting.
Het aantal nieuwe vormen van sturing is evenwel groter, denk aan
procesontwerpen, scenariostudies en backcastings (In 't Veld 2001), responsieve
simulaties (Mastik 2002), empowerment van kleine actoren tot krachtiger deelname
aan maatschappelijk verkeer, horizontaal toezicht, burgerinitiatieven en referenda,
systeeminnovatie, enzovoort. Volgend op onze bespreking van drie vormen
in het navolgende, gaan we in paragraaf 8.2 in op de combinatie van sturingsvormen.
8.1.1. PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING
Bij PPS werken één of meer publieke en één of meer private actoren samen aan
realisatie van een onderling overeengekomen doelstelling in een organisatorisch
verband, met inbreng van middelen en aanvaarding van risico's, en verdeling van
opbrengsten (Bult-Spiering 2003: 26). Voor openbaar bestuur geldt dat meer zeggenschap
over het beleidsresultaat uit handen wordt gegeven, maar ook dat meer
middelen worden ingezet om beleid te realiseren. Een overheid die inzet op PPS
met alleen het motief privaat geld aan te wenden voor realisatie van het eigen doel,
heeft weinig kans van slagen. Voordat bedrijven meewerken, dienen ook hun doe-
97

len in het proces een plaats te krijgen. Private zeggenschap is niet (louter) het ruilmiddel
voor privaat geld, omdat kennis en ervaring van marktpartijen onmisbaar
zijn bij het volbrengen van kwaliteitsvolle projecten.
Bij PPS-projecten wordt gebalanceerd tussen enerzijds publiekrecht en budgetmechanisme
en anderzijds privaatrecht en marktmechanisme. Er is grote variëteit
aan precieze vormen die PPS aanneemt. Daarmee variëren ook punten die in
het bijzonder juridische aandacht behoeven. Eén belangrijk aandachtspunt is wanneer
en hoe een overheid private partners selecteert, hetgeen te bezien is tegen de
achtergrond van Nederlands en Europees mededingingsrecht. Een ander belangrijk
aandachtspunt is integriteit van ambtenaren en politiek-ambtsdragers.
Vanuit normatieve invalshoek geldt dat samenwerken met bedrijven kan
betekenen dat openbaar bestuur consumenten/burgers passeert. Dat kan reden zijn
om bij PPS ook plaats in te ruimen voor een traject van burgerparticipatie of inspraak.
Zo selecteert bij PPS het openbaar bestuur de bedrijven met wie het samen
gaat ondernemen. Dit bestuur kan daarbij een klankbord gebruiken van maatschappelijke
actoren met belangen die voordeel of nadeel ondervinden van de onderneming.
Met dat klankbord maakt het openbaar bestuur gebruik van een methode
van interactieve beleidsvorming terwijl het PPS voorbereidt.
8.1.2. BURGERPARTICIPATIE
Burgerparticipatie, ook interactieve beleidsvorming genoemd, wijkt af van de inspraak
die sinds de jaren zeventig een plaats heeft gekregen in ruimtelijk beleid.
Ten eerste heeft participatie plaats op een vroeger moment dan inspraak; bij participatie
worden ideeën verzameld en besproken voorafgaand aan een concept-plan,
bij inspraak wordt een reeds voorbereid ontwerp-besluit besproken. Ten tweede
wijkt participatie af van inspraak doordat informele participatievormen worden
beproefd, terwijl voor inspraak in wetgeving vormen zijn vastgelegd. Het gaat om
uniforme regeling in de Algemene wet bestuursrecht, bepalingen voor een planologische
kernbeslissing en bepalingen voor een milieu-effectrapportage.
Inspraak is voor insprekers frustrerend indien hun beleving niet overeenstemt
met hun verwachting, bijvoorbeeld doordat een overheidswoordvoerder hen
de indruk had gegeven dat zij nu echt zeggenschap kregen en er daarmee te hoge
verwachting is gewekt. Toch is meer vergaande democratisering niet noodzakelijk:
inspraak kan een volwaardige praktijk zijn (Beukenholdt-ter Mors et al. 2002). In
het meer vergaande karakter van burgerparticipatie schuilt juist een risico, namelijk
dat beleidsambtenaren/ontwerpers en vooral politiek-ambtsdragers aarzelen om
participanten echt zeggenschap te geven. In dat geval hebben participanten goede
reden om ontevreden te zijn. De aarzeling van beleidsmakers om burgers toe te
laten in hun kring is misschien begrijpelijk, maar niet geheel terecht. Participanten
erkennen doorgaans dat 'de politiek' het laatste woord heeft (Edelenbos 2000; Edelenbos
& Monnikhof 2001), al wordt de druk op politici groter om hun besluit
draagkrachtig en overtuigend te motiveren. Een draagkrachtiger en overtuigender
98

motivering verhoogt niet alleen de democratische kwaliteit maar ook de rechtsstatelijke
kwaliteit van besluiten.
Van politiek-ambtsdragers en hun ambtenaren wordt meer verlangd dat zij
buitenstaanders uitnodigen tot deelname aan beleidsprocessen en dat zij open staan
voor initiatieven van buiten. Inspraak en participatie verlangen wel van beleidsmakers
dat zij aangeven binnen welke inhoudelijke en financiële marges inbreng van
anderen mogelijk is en dat zij hun besluiten nemen met inachtneming van het ingebrachte.
Juist omdat een goed traject van participatie zulk koorddansen is, dient
openbaar bestuur er niet lichtvaardig toe te besluiten. Voor gedualiseerde gemeenten
houdt dat ondermeer in dat college en raad het eens dienen te zijn over aard en
inhoudelijke marges van participatie.
8.1.3. ALTERNATIEVE GESCHILLENBESLECHTING
De nadelen van gerechtelijke procedures en de specifieke aard van rechterlijke uitspraken
zijn een motief voor alternatieve geschillenbeslechting (Weggeman 2003:
83-115). Dat alternatief kan toegankelijker, goedkoper en sneller zijn dan de rechter
en het kan meer ruimte bieden aan de aard van het conflict en de relaties tussen
de partijen: aan het zoeken naar een oplossing. De eerste drie voordelen van een
alternatief voor de rechter worden gevonden in arbitrage en wanneer inhoudelijk
deskundigen betrokken zijn bij arbitrage kan ook de aard van het conflict meer
aandacht krijgen. Voor actoren die betrokken zijn bij ruimtelijke investeringen zijn
dit redenen om in overeenkomsten op te nemen dat en hoe er arbitrage kan plaatshebben.
Bouwbedrijven hebben daar ervaring mee. Voor het werkelijk zoeken naar
een oplossing volstaat arbitrage vaak niet.
Om onderlinge relaties in de toekomst een vruchtbare invulling te geven is
er tussen partijen vertrouwen nodig, in arbitrageprocedures heerst daarentegen
wantrouwen. Daarom zijn er professionals die mediation voorstellen, waarbij er
tussen partijen meer open en vergaand wordt bemiddeld (Wiggers-Rust 1999;
Wiggers-Rust 2000). Uitkomst van mediation kan zijn dat er tussen partijen uitruil
plaatsheeft en dat kan een stap voorwaarts zijn in realisatie van een gezamenlijk
project. Bij arbitrage en zeker bij mediation gelden evenwel juridische aandachtspunten,
zoals de vraag of er wel een voor derden inzichtelijke afweging plaatsheeft
en of die hun belangen niet teveel schaadt, alsook de vraag of een bestuursorgaan
in een uitruil geen oneigenlijk gebruik maakt van een bevoegdheid (Wiggers-Rust
1999: 37-64).
8.2. PLURIFORME STURING
Naast burgerparticipatie en PPS hebben nog andere sturingsvormen bekendheid
verworven, zoals ketenregie, netwerkorganisatie en systeeminnovatie. Opvallend is
hoe deze instrumenten zich vaak los van elkaar ontwikkelen, maar ondertussen
dicht bij elkaar staan. Zo is al de combinatie aan de orde geweest van PPS met in-
99

teractieve beleidsvorming. Dat kan effectiviteit en efficiëntie van PPS vergroten
doordat bewuster wordt omgegaan met de maatschappelijke omgeving van die onderneming.
Doordachte combinaties van PPS, interactieve beleidsvorming en ook
andere sturingsvormen kunnen de sturing van de samenleving optimaliseren. In
Anglo-Amerikaanse literatuur staat dat bekend als smart regulation (Gunningham
& Grabosky 1998), slimme sturing.
De gedachte achter slimme of pluriforme sturing draait om optimalisatie van
combinaties binnen de reeks nieuwe sturingsvormen. Binnen die reeks zijn veel
combinaties denkbaar. Bekend uitgangspunt is de keten waarin bestuur beleid opstelt
en daarna contact zoekt met particulieren. Een omkering is dat dit contact
gelegd wordt in een vroeg stadium van beleidsvorming. Dat is kenmerkend voor
interactieve beleidsvorming en PPS. Het is een stap van pluriforme sturing om die
omkering te beschouwen als toepassing van ketenregie. Belangrijker is om als
tweede stap echt gebruik te maken van de vaardigheid van ketenregie om zo PPS en
interactieve beleidsvorming te kunnen optimaliseren. Ketens worden georganiseerd
uit en door bestuur, burgers, belangenorganisaties en bedrijven. De vaardigheid is
om te zorgen dat zij elkaar op het goede moment en in de juiste volgorde te spreken
krijgen. Dat moet effectiever en efficiënter zijn dan bijvoorbeeld allen zomaar
aan één tafel gaan zitten.
Op hun beurt brengen PPS en interactieve beleidsvorming vaardigheden met
zich mee die ketenregie kunnen versterken. Voorname vaardigheden rondom PPS
volgen uit de subtiliteit van opdrachten geven en nemen, denk aan aanbesteding.
Richt ketenregie zich op de gebeurtenis waarin een bestuursorgaan en een bedrijf
lijken te profiteren van een opdracht van dat orgaan aan dat bedrijf, dan kunnen
vaardigheden rondom PPS deze keten optimaliseren. Voorname vaardigheden
rondom interactieve beleidsvorming volgen uit de subtiliteit van het betrekken en
uitsluiten van actoren. Brengt regie van een keten met zich mee dat sommige actoren
worden betrokken in interactie en andere tijdelijk uitgesloten, dan kunnen
vaardigheden rondom interactieve beleidsvorming deze ketenregie optimaliseren.
Bovenstaande combinaties moeten hier volstaan om de diepere gedachte
achter pluriforme sturing duidelijk te maken. Andere vormen hadden toegevoegd
kunnen worden en dat is ook de charme van pluriforme sturing. Het effent de weg
om vrijwel elk instrument in te zetten op een wijze die zich goed verhoudt met
andere instrumenten. Zij worden breed, zij het niet werkelijk systematisch, toegepast
en lijken vaak geschikt voor complexe projecten. Daar kunnen actoren er met
het klassieke instrumentarium niet toe gebracht worden om de gewenste ruimtelijke
kwaliteit te realiseren. Veel gevallen lijken geschikt voor pluriforme sturing,
omdat verschillende vormen elkaar aanvullen of compenseren. Daar gaat in deze
paragraaf onze aandacht naar uit. Aandacht is er ook voor het feit dat nieuwe sturingsvormen
worden gecombineerd met een klassiek beleidsinstrument. Bedenk dat
bijvoorbeeld een stedebouwkundig masterplan dat in open planning tot stand is
gekomen en een bouwkundig ontwerp waarmee een architectonische wedstrijd is
100

gewonnen, zonder gevolg blijven zonder passend bestemmingsplan en juiste vergunningen.
In subparagraaf 8.1.1 is aangegeven dat de zorg om invloed van bedrijven
op inrichting van de samenleving reden kan zijn om bij PPS ook plaats in te ruimen
voor participatie of inspraak. De in paragraaf 8.1 genoemde kwaliteitsslag in realisatie
van VINEX-locaties kan daar de juiste situatie voor zijn. Wanneer een gemeente
omwille van grondposities van ontwikkelaars in PPS werkt aan een nieuwbouwwijk,
dient er extra aandacht te zijn voor financiering van collectieve of publieke
voorzieningen in relatie tot het project. Bij PPS verdient ook kwaliteit voor
toekomstige bewoners extra aandacht: komen er kleine standaardwoningen, die
weinig duurzaam zijn of weinig bergruimte hebben, die moeilijk in te richten zijn
voor invaliden, in een beklemmend stratenpatroon, voor een opgedreven prijs? Het
marktmechanisme werkt tussen bouwers en bewoners niet dusdanig goed dat
woonconsumenten krijgen wat ze willen hebben. Openbaar bestuur kan zich inspannen
voor een grotere zeggenschap van woonconsumenten, zoals het Ministerie
van VROM in 2000 aangaf. Zo kunnen gemeente en ontwikkelaars via internet
(potentiële) bewoners zich laten uitspreken over ideeën voor een project en hen
wijk of huizen ook mee laten ontwerpen.
Het koorddansen in PPS geldt eveneens voor de combinatie van PPS en participatie,
al was het maar omdat private investeerders zich zullen afvragen hoeveel
van hun informatie die zij delen met ambtenaren en bestuurders ook met burgerparticipanten
gedeeld kan worden. In hoeverre willen omwonenden instemmen
met een bouwproject dat ingrijpt op hun leefomgeving indien de investeerder zich
niet in zijn kaarten laat kijken? Bijvoorbeeld de inwoners van enkele kernen nabij
het terrein van DOW Chemical hebben aanvaard dat hun woningen gesloopt worden
om het bedrijf meer ruimte te laten. Zou er niet een jarenlange en zure strijd
nodig zijn geweest om hen te onteigenen indien zij niet in het kader van het gebiedsgericht
beleidsproject ROM Kanaalzone Zeeuws-Vlaanderen begrip hadden
gekregen voor de lastige positie van de industrie?
Voor de inzichten van eindgebruikers en ideële organisaties kan ook plaats
worden ingeruimd bij scenariostudies en ander toekomstonderzoek. Door onzekerheid
en ambiguïteit als gevolg van snelle ontwikkelingen in onze heterogene samenleving
dienen experts te erkennen dat zij niet alles kunnen voorspellen en berekenen.
Dan zijn interactieve vormen van beleidsonderzoek wellicht een goed middel
om de toekomstige vraag van eindgebruikers en hun waardering van (beleids)producten
te leren kennen.
De aansturing van de Nederlandse Spoorwegen (NS) biedt een treffend voorbeeld
van pluriforme sturing waarbij betrokkenheid van 'de burger' cruciaal blijkt. Bin-
nen de Europese Unie worden nationale spoorwegmaatschappijen geleidelijk ver-
zelfstandigd, geconfronteerd met marktwerking en geprivatiseerd. Alleen al de
101

102
eerste stap van verzelfstandiging brengt voor openbaar bestuur de nodige pro-
blemen met zich mee: het ministerschap van Tineke Netelenbos werd niet in het
minst getekend door de strijd om zeggenschap over doen en laten van de NS. De
Tweede Kamer hield daarbij druk op de ketel. Netelenbos’ opvolger Roelf de Boer
werd eind 2002 door de Kamer gedwongen om de NS te weerhouden van prijs-
verhogingen waarvoor het prestatiecontract en zeker de ervaren dienstverlening
geen ruimte zouden laten. De NS vroeg de minister om in ruil voor afzien van
prijsverhoging zelf af te zien van verhoging van de vergoeding voor gebruik van
infrastructuur. Daar ging het Ministerie van Verkeer en Waterstaat niet op in,
hoewel De Boer toegaf dat de spoorwegen slecht onderhouden zijn; omwille van
zijn demissionaire status wilde de minister niet meer geld besteden aan onder-
houd. Op het moment dat directeur Aad Veenman slechte financiële jaarcijfers
van NS Reizigers presenteerde (NS Vastgoed compenseerde dat overigens), waar-
schuwde hij dat lage prijzen ten koste zouden gaan van de dienstverlening. De
staat bracht de NS voor de rechter en in die procedure kreeg de staat bijval van
consumentenorganisaties waaraan de NS had beloofd de prijzen niet te verho-
gen. De advocaat van de NS, aldus journaliste Japke Bouma, merkte op dat con-
sumentenorganisaties en ook Tweede Kamer externen zijn voor wat betreft de
overeenkomst tussen Ministerie en vervoerder en dat hun inmenging het zaken
doen van een commercieel bedrijft verstoorde. Toen de Rechtbank ’s-
Gravenhage in kort geding uitspraak deed, bleek de positie van de consumen-
tenorganisaties alleszins relevant: NS mocht de prijzen niet verhogen, niet zo-
zeer omdat het prestatiecontract dat verbiedt maar omdat het strijdig is met de
belofte aan de consumentenorganisaties. Opmerkelijk is dat die organisaties
vooraf uit geldgebrek bijna besloten zich niet in de procedure te voegen. 3 De po-
sitie van representanten van ‘de burger’ in dit proces belichaamt horizontaal toe-
zicht.
8.3. JURIDISCHE ASPECTEN VAN PLURIFORME STURING
8.3.1. INLEIDING
Bij meervoudig ruimtegebruik is al snel sprake van meervoudige samenwerking.
Dat wil zeggen dat de voorbereiding en realisatie van beleid geschiedt in samenwerking
tussen burgers, bedrijven en bestuurders, ambtelijk en politiek. Deze dubbele
meervoudigheid, ruimtelijk en in de samenwerking, vergt uiteenlopende in-
3
Bouma, J.-D. (2003) Strijd NS over fiat minister, NRC Handelsblad, 14 maart, p. 1; Bouma,
J.-D. (2003) NS klem tussen minister en treinreiziger, NRC Handelsblad, 14 maart, p. 2;
Bouma, J.-D. (2003) Rechter vindt dat NS belofte niet mag breken, NRC Handelsblad, 22
maart, p. 8.

strumenten. Belangrijk zijn bestuurlijke instrumenten die helpen om alle betrokken
partijen op één lijn te brengen. Problematisch is dat de overeenstemming die zij
bereiken op gespannen voet kan staan met het recht. Partijen moeten niet alleen op
één lijn komen met elkaar, maar ook met het recht. Dit probleem van pluriforme
sturing onderzoeken wij in deze paragraaf door het te schetsen, en door een methode
te ontwerpen om dit probleem op te lossen.
8.3.2. SCHETS VAN HET PROBLEEM
Hoofdvraag is hoe de initiatiefnemer van een meervoudige ruimtelijke investering
kan omgaan met het aanbod van instrumenten om de voor zijn project noodzakelijke
handelingen te verrichten. 4 Daartoe behoren ook juridische instrumenten. Dat
zijn instrumenten die rechtspersonen de bevoegdheid geven in de werkelijkheid te
interveniëren, en instrumenten die rechtspersonen de mogelijkheid geven zichzelf
en belangen te beschermen tegen interventies van anderen. Op zoek naar de beste
instrumenten voor zijn project kan de initiatiefnemer gebruik maken van pluriforme
sturing. Het principe daarvan is heel simpel het gebruiken van efficiënte combinaties
tussen instrumenten. Het gaat om het uitvinden op welke punten instrumenten
compatibel zijn. Door daar gebruik van te maken kan hun inzet versterkt
worden.
Van pluriforme sturing zijn geen instrumenten uitgesloten, dus ook geen
juridische, of soft law-instrumenten zoals arbitrage en mediation. Zeker van deze
laatste twee is snel duidelijk hoe zij zich laten inpassen in processen rondom bijvoorbeeld
interactieve beleidsvorming en PPS. Zij zijn beschikbaar op het moment
dat de interactie in een impasse dreigt te raken. Een ander voorbeeld is de combinatie
van mediation en systeeminnovatie. Een geslaagde poging tot mediation kan
eindigen in een resultaat waar partijen genoegen mee nemen, maar niet meer dan
dat. Een werkelijk geslaagde poging brengt partijen bijeen in een nieuwe verhouding,
die zij niet eerder hadden gezien, en waar zij nieuwe perspectieven zien voor
hun samenwerking. Dat is een systeeminnovatie, en om die reden kunnen kennis
daarover en over mediation elkaar aanvullen.
Verlaten we soft law en betreden we het terrein van vergunningen en contracten,
en van rechtspraak, dan ook kunnen we instrumenten identificeren en op
koppelingen wijzen. Zo volgen interactieve processen meer dan eens de lijnen van
formele procedures rondom de wijziging van bestemmingsplannen, of de aanvraag
van vergunningen, of subsidies. Voor PPS zijn met regelmaat van belang de oprichting
van een rechtspersoon, het betalen van belasting en de organisatie van een
aanbesteding. Koppelen we interactieve beleidsvorming en PPS, dan kan het goed
gebeuren dat de interactie zich richt op het opstellen van een programma van eisen
4 Dit is de hoofdvraag uit de projectaanvraag bij Habiforum die vooraf ging aan realisatie van
dit boek.
103

dat dient voor de aanbesteding. 5 Zie daar de koppeling tussen juridische en nietjuridische
instrumenten. Ook juridische instrumenten onderling kunnen gekoppeld
worden. Dat komt aan de orde in hoofdstuk 9, juridisch procesmanagement. Samen
zijn al deze koppelingen goed om op één lijn te komen met het recht. Hier
concentreren wij ons op de koppeling tussen bestuurlijke en juridische instrumenten.
Hoe kom je erachter welke instrumenten op enig moment aanvullend zijn?
Wij menen een antwoord gevonden te hebben in het procesmanagement, althans in
bepaalde methoden daarvan. Kern van het antwoord is dat die methoden het handelen
van actoren opknippen in elementen. Door middel van de stappenplannen,
of checklists, waarmee deze methoden werken, achterhalen zij wie de betrokken
actoren zijn, wat hun belangen, doelen, middelen, kennis en afspraken zijn, en nog
veel meer. 6 Deze elementen zijn aanknopingspunten voor toepassing van de diverse
instrumenten. Zo zijn belangen een aanknopingspunt voor netwerkorganisatie en
ook voor de toepassing van veel juridische instrumenten.
Succesvolle netwerkorganisatie kan niet zonder enig idee of actoren eigenlijk
wel bevoegd zijn een belang te vertegenwoordigen. Zijn zij dat, dan kan netwerkorganisatie
ook meteen duidelijk maken welke juridische instrumenten ter
beschikking staan om die belangen te vertegenwoordigen. Succesvolle ketenregie
kan niet zonder enig idee van de acties die actoren zullen ondernemen, dus van de
middelen die zij daarvoor ter beschikking hebben. Inzet van die middelen kan nadelig
zijn voor de belangen van derden. Ofwel dat is niet toegestaan, ofwel daarvoor
moet nadeelcompensatie betaald worden. In samenspraak met het recht kan
een goede ketenregie in beeld brengen waar de keten kan leiden tot acties die leiden
tot juridische bezwaren of nadeelcompensatie.
De voorbeelden van netwerkorganisatie en ketenregie geven aan hoe deze
instrumenten aanknopen bij elementen van het handelen van actoren. Juridische
instrumenten knopen aan bij dezelfde elementen. Zo kan duidelijk worden wanneer
welke bestuurlijke en juridische instrumenten gelijktijdig van toepassing zijn.
Dat is nog geen pluriforme sturing. Dat is het pas als die instrumenten elkaar gaan
versterken. Brengen bijvoorbeeld netwerkorganisatie en ketenregie in een vroeg
stadium in beeld welk recht van toepassing zal zijn, dan kan direct van dat recht
gebruik gemaakt worden. Gebruik kan bijvoorbeeld bestaan uit het verwijderen uit
het netwerk van niet bevoegde actoren, of het vermijden in de keten van acties die
zeker leiden tot het betalen van veel nadeelcompensatie. Probleem is nu hoe uit te
vinden wanneer welke elementen van een handelingssituatie vragen om de inzet
van welke bestuurlijke en juridische instrumenten.
5 Zie ook Charles Petit, in Van der Heijden & Spiering 2002: 123-140.
6 Naar Jan Glastra van Loon, in Van der Heijden 2001.
104

8.3.3. EEN OPLOSSING VAN HET PROBLEEM
Veel, zo niet de meeste bestuurskundige methoden voor procesmanagement bestaan
uit een stappenplan dat in de meeste bekende gevallen is opgebouwd uit
stappen die zaken eisen als 'betrek alle relevante belangen', 'selecteer de juiste vertegenwoordigers
van de belangen', 'onderzoek samen de feiten', 'geef gewichten aan
de belangen'. Het recht stelt ook dergelijke eisen. Dat zijn met name de beginselen
van behoorlijk bestuur. Wie goed kijkt naar methoden voor procesmanagement kan
in iedere stap één of meer eisen voor procesmanagement herkennen, en kan zien
dat deze eisen congruent zijn aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
(zie Van der Heijden 2001). Deze congruentie maakt het mogelijk om tegelijkertijd
het stappenplan van een methode voor procesmanagement af te lopen en de beginselen
van behoorlijk bestuur. Dit heeft als voordeel boven het enkel aflopen van
eisen van procesmanagement, dat er direct een rechtmatigheidscontrole plaatsvindt.
De jurist kan aan de hand van de beginselen gelijk op met de procesmanager
toetsen wat de beste nieuwe stap is in het proces van beleidsvorming. Dus als de procesmanager
een procedure voor onderzoek ontwerpt, kijkt de jurist of deze zorgvuldig
is; als de procesmanager naar een onderhandelingsresultaat toewerkt, kijkt de jurist of
dit naar evenredigheid is; en als de procesmanager bekijkt wie het beste een belang
kunnen vertegenwoordigen, kijkt de jurist of deze mensen dit belang ook mogen vertegenwoordigen.
Wanneer beleid op deze wijze tot stand komt tussen mensen die op
een behoorlijke, rechtmatige wijze met elkaar om zijn gegaan, dan leidt dat tot een
vergrote acceptatie. Rechtmatigheid draagt daarmee bij aan de effectiviteit, want acceptatie
zal maken dat mensen bereid zijn om mee te werken aan de implementatie
van het beleid.
Procesmanagement is een begrip dat in de bestuurskunde een bekende klank
heeft bij bevordering van effectiviteit en efficiëntie. Door het daarnaast juridische invulling
te geven, kan een methode worden gevonden waarbij recht in combinatie met
bestuurskunde effectiviteit, efficiëntie en rechtmatigheid van bestuur bevordert. Wij
constateren het bestaan van twee parallelle reeksen normen. Toepassing van de
bestuurskundige reeks leidt tot bevordering van effectiviteit en efficiëntie en sluit
onrechtmatigheid niet uit. Toepassing van de juridische reeks leidt tot bevordering
van de rechtmatigheid en sluit ineffectiviteit en inefficiëntie niet uit. Gecombineerde
toepassing van de reeksen leidt tot beleid dat binnen de grenzen van het recht zo
effectief en efficiënt mogelijk is. Bovendien kan onrechtmatigheid gepaard gaan
met hoge schadevergoeding en langdurige stagnatie. Dat is bijzonder ineffectief en
inefficiënt, het werken aan rechtmatigheid kan voorkomt dat. Aan gecombineerde
toepassing draagt bij dat er grote overeenkomsten zijn tussen diverse normen uit de
ene en uit de andere reeks. Zeker het gelijktijdig toepassen van overeenkomstige
normen draagt bij aan het vinden van de passende combinatie van effectiviteit, efficiëntie
en rechtmatigheid. Wie in onderstaande lijst de normen paarsgewijs afloopt,
moet daaraan kunnen bijdragen in een situatie van meervoudige samenwerking.
105

Stappen van bestuurskundig
procesmanagement
Onderzoek relevante wettelijke
kaders en beleidsstukken:
106
Beginselen van behoorlijk bestuur
Legaliteit en het verbod van détournement de pouvoir:
het legaliteitsbeginsel eist dat bestuurshandelen
waarbij eenzijdig verplichtingen worden opgelegd,
geschiedt op basis van een wettelijke grondslag en
dat het bestuurshandelen zich conform de wet voltrekt.
Het verbod van détournement de pouvoir
houdt in dat een bestuursorgaan bij het nemen van
een besluit, zijn bevoegdheid niet tot een ander doel
mag gebruiken, dan tot de doeleinden waartoe deze
is gegeven (art. 3:3 Awb).
Stakeholderanalyse: Specialiteit: het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks
bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet
uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit
te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit
(art. 3:4, lid 1, Awb).
Vastleggen afspraken: Materiële rechtszekerheid: het materiële rechtszekerheidsbeginsel
eist de bescherming van door het
objectieve recht toegekende rechtsposities.
Onderzoek van feiten: in situaties
kan een 'rapportenoorlog' worden
voorkomen door gezamenlijk
onderzoek, joint fact finding, en
soms is een interactieve, creatieve
verkenning zinvoller dan een
'droog' onderzoek.
Helderheid van optreden: ga
miscommunicatie tegen en wees
voorzichtig met onderling vertrouwen.
Formele zorgvuldigheid: bij de voorbereiding van
een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige
kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen
belangen (art. 3:2 Awb).
Verbod van willekeur en gelijkheidsbeginsel: het
verbod van willekeur eist consistentie in het handelen
van een bestuursorgaan binnen een beleid, en legt
de plicht op om een wijziging van beleid te rechtvaardigen.
Uit het gelijkheidsbeginsel volgt dat gevallen
die op grond van bestaand beleid als gelijke gevallen
moeten worden aangemerkt geen ongelijke
behandeling mogen krijgen. Is wel sprake van een
ongelijke behandeling, dan is er een wijziging van het
beleid, die op grond van het verbod van willekeur
gerechtvaardigd moet kunnen worden.

Doelen verhelderen: Vertrouwen: het vertrouwensbeginsel eist dat een
bestuursorgaan door hem gewekte gerechtvaardigde
verwachtingen zo enigszins mogelijk honoreert.
Selectie sleutelfiguren: Rechtstreeksheid: de vertegenwoordiging van een
belang dient te geschieden door de juiste persoon of
instantie. Dat is een rechtspersoon wiens eigen belang
op het spel staat, of zijn vertegenwoordiger, of
een rechtspersoon die staat voor een algemeen of een
groepsbelang. De vertegenwoordiger van een algemeen
belang kan goed een overheidsorgaan zijn.
Effectiviteit: Geschiktheid: het geschiktheidsbeginsel eist dat
wordt nagegaan met behulp van welke maatregelen,
of middelen, de gewenste doelstelling bereikt kan
worden.
Efficiëntie: Noodzakelijkheid: het noodzakelijkheidsbeginsel eist
dat wordt bezien welke van de geschikt bevonden
maatregelen het minst ingrijpend is voor welke betrokkenen
die nadeel ondervinden, en dat wordt
gekozen voor de per saldo minst ingrijpende maatregelen.
Draagvlak: Evenredigheid: een bestuursorgaan dient te beoordelen
of de middelen, die het wil inzetten om een doel
te bereiken, niet zodanig belangen schaden, dat een
onevenredige verhouding ontstaat met de belangen
die het nastreven van het doel dient. Art. 3:4 lid 2
Awb formuleert dit als volgt: De voor een of meer
belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit
mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de
met het besluit te dienen doelen.
Rationaliteit en voorlichting: Motivering en formele rechtszekerheid: het motiveringsbeginsel
eist een draagkrachtige en kenbare
motivering van het besluit (art. 3:46 Awb). Het formele
rechtzekerheidsbeginsel eist dat het besluit zelf
duidelijk, ondubbelzinnig en kenbaar is.
107

8.4. CONCLUSIE
Pluriforme sturing is de optimalisatie van combinaties binnen de reeks nieuwe en
oude sturingsvormen. Die sturingsvormen zijn nodig om de complexe projecten
van meervoudig ruimtegebruik naar tevredenheid en correct tot een einde te brengen.
In de combinaties dienen instrumenten elkaar te versterken. Pluriforme sturing
is meer effectieve en efficiënte sturing. Dankzij combinatie van bestuurlijke en juridische
instrumenten wordt door sturing tevens de huidige en de toekomstige
rechtmatigheid bewaakt. Gebleken is dat procesmanagement een antwoord geeft
op de vraag welke instrumenten, bestuurlijk en juridisch, op enig moment aanvullend
zijn. Het bovenstaande stappenplan kan bijvoorbeeld helpen uitvinden dat in
een handelingssituatie van belang is om feiten nog eens goed op een rij te zetten.
Dat kan de weg wijzen naar het instrument van joint fact finding dat bekend is in
het procesmanagement.
Bovenstaand parallel stappenplan maakt zichtbaar welke rechtseisen van
toepassing zijn op joint fact finding, zodat dit direct rechtsconform gedaan kan
worden. Dat is in elk geval het zorgvuldigheidsbeginsel en bijvoorbeeld ook het
rechtstreeksheidsbeginsel dat waarschuwt om bepaalde mensen niet over te slaan.
Bovendien laten de feiten zien welke wettelijke regimes daarop van toepassing zijn,
bijvoorbeeld bij problemen met de bodem is dat de Wet bodembescherming. Bestudering
van die wet zal vele aanwijzingen geven welke feiten onderzocht moeten
worden. Dat en toepassing van bijvoorbeeld het zorgvuldigheidsbeginsel ondersteunt
de joint fact finding, en andersom ondersteunt die fact finding het nakomen
van die wet en dat beginsel. Dat is het slim combineren van bestuurlijke en juridische
instrumenten.
LITERATUUR
Beukenholdt-ter Mors, M.A., H.H.F.M. Daemen & L. Schaap, m.m.v. K.M. Tan
& W.J. Verheul (2002) Participatiebevordering in het Nederlands Openbaar
Bestuur, 1975-2000, Een andere analyse van evaluaties, Rotterdam: Erasmus
Universiteit Rotterdam, Centre for Local Democracy.
Bult-Spiering, M. (2003) Publiek-private samenwerking, De interactie centraal,
Utrecht: Uitgeverij Lemma.
Edelenbos, J. (2000) Proces in Vorm, Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming
over lokale ruimtelijke projecten, Utrecht: Uitgeverij Lemma.
Edelenbos, J. & R. Monnikhof (red.) (2001) Lokale interactieve beleidsvorming,
Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming
voor het functioneren van de lokale democratie, Utrecht: Uitgeverij
Lemma.
Gunnigham, N. & P. Grabosky (1998) Smart Regulation, Designing Environmental
Policy, Oxford: Clarendon Press.
108

Heijden, G.M.A. van der (2001) Een filosofie van behoorlijk bestuur, Een verklaring
voor de juridische en de maatschappelijke functie van de beginselen van
behoorlijk bestuur, dissertatie Universiteit van Amsterdam.
Heijden, G.M.A. van der, N.F. van Manen & C.L.B. Kocken (2000) Publiek Private
Samenwerking: Risico’s en Regulering, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Heijden, J. van der & B. Spiering (red.) (2002) Publiek opdrachtgeverschap, De
burger als klant, Delft: Eburon.
Heijden, J. van der (2005), Recombinatie van overheid en samenleving. Denken
over innovatieve beleidsvorming, Delft: Eburon.
Klijn, E.H. (1996) Regels en sturing in netwerken, De invloed van netwerkregels op
de herstructurering van naoorlogse wijken, Delft: Eburon.
Klijn, E.H. (2001) Rules as Institutional Context for Decision Making in Networks,
The Approach to Postwar Housing Districts in Two Cities, Administration
& Society, jg. 33, nr. 2, pp. 133-164.
Klijn, E.H. & J.F.M. Koppenjan (2000) Politicians and Interactive Decision Making,
Institutional Spoilsports or Playmakers, Public Administration, jg. 78,
nr. 2, pp. 365-387.
Mastik, H. (2002) Responsief Simuleren, De speelruimte voor leren en sturen in
meerduidige context, Delft: Eburon.
Oosten, W. (2003) Inleiding bestuurskunde, Utrecht: Uitgeverij Lemma.
Pront-van Bommel, S., H.D. Stout & I.C. van der Vlies (1998) Juridische kwaliteiten
van onderhandelend bestuur, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Veld, R.J. in 't (red.) (2001) Eerherstel voor Cassandra, Een methodologische beschouwing
over toekomstonderzoek voor omgevingsbeleid, Utrecht: Uitgeverij
Lemma.
VROM-raad (2000) Het instrument geslepen, Voorstellen voor een herziene WRO
en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitatie, Den Haag: VROMraad.
Weggeman, J. (2003) Controversiële besluitvorming, Opkomst en functioneren van
groen polderoverleg, Utrecht: Uitgeverij Lemma.
Wiggers-Rust, L.F. (red.) (1999) Mediation: een nieuw instrument in het speelveld
van milieu en ruimtelijke ordening, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Wiggers-Rust, L.F. (red.) (2000) Toepassing van mediation bij conflicten in het
leefomgevingsbeleid, Praktijkverkenning, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
109

HOOFDSTUK 9
Rechtsoptimalisatie
Jurgen van der Heijden
9.1. INLEIDING
Daar komt meervoudig ruimtegebruik van: de eis dat kavels op een bedrijventerrein
tot 75% bebouwd worden. Zijn die kavels populair, dan zullen de kopers
zoeken naar oplossingen als hoogbouw, ondergronds bouwen, op het dak parkeren,
en het delen van ruimtes met buren voor bijvoorbeeld het bedrijfsrestaurant.
Zo’n eis van 75% kunnen gemeenten stellen in het bestemmingsplan. Op dit moment
kennen veel plannen die eis niet, of een veel lager percentage. Dan is meervoudig
ruimtegebruik een keuze en geen rechtsplicht. Eindeloos veel bedrijventerreinen
staan vol met loodsen die vaak uit niet meer bestaan dan een betonnen vloer
met een overkapping weinig hoger dan een vrachtauto. De door het recht beschermde
vrijheid om dat te mogen bouwen is vanuit het perspectief van meervoudig
ruimtegebruik een obstakel.
Het is misschien vreemd om vrijheid als juridisch obstakel te beschouwen,
en beter bekend als obstakel voor meervoudig ruimtegebruik zijn wetten die vrijheden
inperken. Zo kan op grond van diverse wettelijke bepalingen hoogbouw niet
zijn toegestaan. Het bestuur moet dat handhaven en daardoor hoogbouw tegenhouden,
en burgers mogen op grond van die bepalingen bezwaar maken tegen
plannen voor hoogbouw. Dat kan terecht zijn, omdat hoogbouw op die locatie
volstrekt misplaatst is. Andersom kan het ook zijn dat hoogbouw op die locatie
bijvoorbeeld de beste oplossing is om woonruimte te scheppen, en stukken natuur
te behouden die anders bij laagbouw verloren zouden gaan. Houdt het recht dat
tegen, dan ook is het een obstakel voor meervoudig ruimtegebruik.
Kan het geldende recht helpen met beide obstakels om te gaan, en kan het
wenselijke recht ze uit de weg ruimen, als ze niet langer te rechtvaardigen zijn? Dit
hoofdstuk geeft op deze vraag twee antwoorden. Het eerste gaat in op het geldende
recht, en betreft juridisch procesmanagement. Dat is het zoeken naar de optimale
inhoudelijke en procedurele afstemming van de vergunningen en contracten die
nodig zijn voor een project. Deze rechtsoptimalisatie vraagt samenwerking en creativiteit
van verschillende juristen en ook niet-juristen. Het tweede antwoord gaat
over het wenselijk recht. Waar het geldende recht goede meervoudige oplossingen
111

onmogelijk dreigt te maken, moet de wetgever daarop worden gewezen, zodat de
wet kan worden geoptimaliseerd.
9.2. GELDEND RECHT
9.2.1. INLEIDING
Procesmanagement richt zich direct op een project. Alle voorbereidingen die anders
gefaseerd plaatsvinden, moeten nu zoveel mogelijk tegelijkertijd plaatsvinden.
Daarmee leidt procesmanagement tot het verschijnsel dat allen die betrokken zijn
bij een beleid in korte tijd een integraal overzicht moeten krijgen over alle kennis,
steun, oppositie, middelen, doelen, belangen, alternatieven, en zo verder. Dit heeft
gevolgen voor de jurist die het procesmanagement ondersteunt. Hij moet een zo
volledig mogelijk beeld schetsen van al het recht dat een rol zal spelen bij een project.
Vervolgens zal hij moeten bekijken welke mogelijkheden dit recht biedt om
het project zo effectief en efficiënt mogelijk voor te bereiden en te realiseren.
Daarvoor moet een methode voor juridisch procesmanagement dienen, maar hoe
kan een dergelijke methode inzichtelijk maken welk recht een rol zal spelen bij een
project?
Het juridische begrip ‘bevoegdheid’ is een aanknopingspunt om uit alle
elementen van een gecompliceerd en omvangrijk project op te maken welk recht er
speelt, en bovendien welke mogelijkheden dit recht biedt tot optimalisatie van het
project. De totstandkoming van een meervoudig project is te beschouwen als het
benutten van de mogelijkheden die de publiek- en privaatrechtelijke bevoegdheden
van alle betrokken partijen bieden binnen de grenzen die deze bevoegdheden stellen.
1 Juridisch procesmanagement moet een instrument zijn dat alle bij een meervoudig
project betrokken bevoegdheden op een rijtje zet en onderzoekt op ‘mogelijkheden
en grenzen’.
De inzet van een bevoegdheid is regelmatig verplicht, maar soms staat ook
de keuze tussen diverse bevoegdheden open. Dat biedt de mogelijkheid om te kiezen
voor de bevoegdheid die het beste past bij de meest voordelige/minst nadelige
wijze van realisatie van een project. Zo geeft afhankelijk van het project de keuze
voor de ene soort rechtspersoon meer voordelen dan voor de andere, bijvoorbeeld
omdat de ene rechtspersoon gunstiger is bij de aanvraag van subsidies, en de andere
gunstiger bij het betalen van belastingen.
Ook staan binnen een bevoegdheid vaak verschillende wegen open om deze
uit te oefenen, waarbij naar de meest voordelige c.q. minst nadelige weg kan worden
gezocht. Is bijvoorbeeld aanbesteding verplicht, dan laat het recht nog diverse
wegen open om deze aanbesteding te organiseren. Tenslotte is naast de wijze van
inzet van een bevoegdheid ook belangrijk om te kijken hoe dat gecombineerd kan
1
De beperkingen die het recht aan de hand van de Windmill-criteria oplegt aan de uitoefening
van privaatrechtelijke bevoegdheden zullen hier buiten beschouwing blijven.
112

worden met andere bevoegdheden. Dit leidt tot twee vragen die per gevonden
bevoegdheid steeds gesteld kunnen worden:
Inzet: Kan deze bevoegdheid op diverse wijzen worden ingezet, en zo ja,
wanneer is welke wijze van inzet het meest voordelig of minst nadelig
bij de realisatie van een meervoudig project?
Combinatie: Kan deze bevoegdheid worden gecombineerd met andere bevoegdheden,
en zo ja, wanneer is welke combinatie het meest voordelig of
minst nadelig bij de realisatie van een meervoudig project?
Een methode voor juridisch procesmanagement, die het antwoord op deze beide
vragen wil geven, valt uiteen in twee onderdelen, te weten inventarisatie en optimalisatie.
Beide komen nu aan bod, en daarna geeft optimalisatie nog aanleiding
tot extra gedachten over waar het optimum dan ligt. Daartoe worden twee juridische
break even points beredeneerd.
9.2.2. INVENTARISATIE
Eerst is een inventarisatie nodig van alle publiek- en privaatrechtelijke bevoegdheden
die zeker of waarschijnlijk een rol zullen spelen bij de voorbereiding en realisatie
van een meervoudig project. Hier dient zich aan dat het voor de jurist noch
eenvoudig is om een project te overzien, noch om al het recht te overzien. Zo kan
het zin hebben om aandacht te geven aan subsidies. Op dat moment wordt het
interessant om te kijken wat de beste soort rechtspersoon is voor het project. Die
keuze maakt verschil als het gaat om zaken als subsidie, belasting, verzekering, PPS
en aanbesteding. Welke jurist overziet dat allemaal?
Om alle mogelijke juridische vragen te beantwoorden is een confrontatie
nodig tussen mensen die alle feiten van het project kunnen presenteren, en juristen
die tezamen overzicht hebben over de normen die van toepassing zijn op deze feiten.
Daarbij moet in acht worden genomen dat zeker de feiten, maar ook de normen
in de loop van het project kunnen veranderen. Dit betekent dat de confrontatie
tussen feiten en normen zich met enige regelmaat zal moeten herhalen, bijvoorbeeld
wanneer het project een wending heeft genomen, of een wet is gewijzigd.
Zien we even af van de herhaling, dan is de vraag hoe op enig moment de
confrontatie tussen feiten en normen moet worden georganiseerd. Dit kan eenvoudig
door de juiste mensen bij elkaar te brengen, maar het is beter wanneer dit zo
gebeurt dat gebruik wordt gemaakt van voorgaande ervaringen én geleerd wordt
voor de volgende keer. Dat vraagt om een methode van juridisch procesmanagement
die enigszins gestructureerd is, bijvoorbeeld doordat er reeds een checklist is
van feiten en normen die in vergelijkbare projecten een rol speelden. De literatuur
113

en de praktijk laten op dit moment reeds dergelijke checklists zien. 2 Een concreet
advies om te werken met juridisch procesmanagement is het bijeenbrengen van een
juridische werkgroep die om twee redenen multi-disciplinair is:
− Feitenkenners en juristen: in de werkgroep zitten mensen die het project
feitelijk kennen, en mensen die het recht kennen. De ‘feitenkenners’ kunnen
vertegenwoordigers zijn van de overheid, bedrijven, en ook belanghebbenden.
Deze niet-juristen helpen de juristen het project te zien vanuit andere
invalshoeken, bijvoorbeeld politiek, organisatorisch, technisch en financieel.
Tegelijkertijd zijn zij voor de juristen het kanaal om hun kennis terecht te laten
komen bij alle niet-juristen die het project mede vorm geven.
− Verschillende soorten juristen: multidisciplinair wil in de tweede plaats
zeggen dat de juristen uiteenlopende achtergronden moeten hebben, waaronder
civilisten, fiscalisten, en kenners van het algemeen bestuursrecht,
ruimtelijk ordeningsrecht en milieurecht. Belangrijk zijn vertegenwoordigers
van de direct betrokken bestuursorganen, die onder meer de bestemmingsplannen
en andere ruimtelijke plannen goed kennen. Daarnaast is de mogelijkheid
belangrijk specialisten te kunnen horen op bijvoorbeeld het gebied
van het aanbestedingsrecht of het internationaal recht.
Duidelijk is dat het recht op diverse manieren van toepassing zal zijn op een project.
Zo zal met name het publiekrecht betrekking hebben op de verschillende beleidsterreinen
die tegelijkertijd aan de orde zijn, zoals milieu, ruimtelijke ordening
en volkshuisvesting. Op de verschillende samenwerkingsvormen, zoals aanbesteding,
rechtspersonen en contracten, bijvoorbeeld in een situatie van PPS, zal met
name het privaatrecht van toepassing zijn. Geen enkele jurist kan tegelijkertijd op
al deze uiteenlopende terreinen de juridische kennis beheersen. Wil de jurist derhalve
behulpzaam zijn, dan zal hij in de eerste plaats moeten beschikken over vaardigheden,
of een instrument om de inbreng van kennis uit vrijwel alle juridische
deelgebieden te coördineren.
De multi-disciplinaire werkgroep is bij uitstek het instrument dat daarvoor
kan dienen. Het kan voor de jurist de plek zijn waar hij samen met andere juristen
uitvindt hoe een project er precies uitziet, welke rechtsgebieden daarbij betrokken
zijn, hoe het tijdsverloop ongeveer is met het oog op de procedures, welke belangen
en belangenvertegenwoordigers er precies zijn, en zo ook in contact te komen
met potentiële appellanten. Dit kan ook bijdragen aan optimalisatie.
9.2.3. OPTIMALISATIE
Het recht is een database vol informatie over de juiste aanpak van een project,
bijvoorbeeld in de praktijk van meervoudig ruimtegebruik. Slim gebruik van die
2
Infrastructuur, praktische handleiding bestuurlijke en juridische procedures bij aanleg en
reconstructie, G. Stigter (Red.), Den Haag 1997; F.P.C.L. Tonnaer e.a., Handleiding Procedures,
milieu – ruimtelijke ordening – infrastructuur – bouw, Sdu uitgevers, Den Haag.
114

informatie kan het project optimaliseren. Tegelijkertijd is deze database soms verouderd
of tegenstrijdig. De praktijk leert dat actoren elkaar verder kunnen helpen
hoe het beste om te gaan met deze database en tegenstrijdigheden. Minimaal moet
juridisch advies een project van meervoudig ruimtegebruik behoeden voor verlies
in de rechtszaal. Bovenop dit minimum kan het recht een project veel meer behulpzaam
zijn.
Een voorbeeld van optimalisatie binnen het recht zijn milieuzorgsystemen.
Wie de ondergrens van het milieurecht opzoekt, loopt het risico te maken te krijgen
met harde handhaving. Wie in overleg met de milieu-inspectie een zorgsysteem
opstelt om zo goed mogelijk met het milieu om te gaan, heeft ook te maken met
handhaving, maar dan in overleg over de beste wijze van realisatie van het voorgenomen
project. Een ander voorbeeld bestaat uit opties die diverse wetten bieden.
Er leiden meer wegen naar Rome, en de projectontwikkelaar kan soms kiezen uit
uiteenlopende wijzen om zijn project in te passen in ruimtelijke plannen, of aan te
besteden, of als een rechtspersoon te organiseren.
Nog een voorbeeld van optimalisatie bestaat uit het zoeken naar een goede
afstemming tussen alle procedures die een project gelijktijdig of volgtijdelijk moet
doorlopen. Hoe kan bijvoorbeeld het gebruik van de ondergrond voor kabels en
leidingen worden geoptimaliseerd met behulp van het recht? In de praktijk blijkt
dat de verschillende ruimteclaims moeilijk zijn te coördineren. Een veelheid van
regelingen kan hierop worden toegepast, zoals APV-regelingen, bestemmingsplannen
en privaatrechtelijke regelingen met betrekking tot eigendom van de grond, of
schade. De vraag is hoe deze regelingen in een juiste verhouding kunnen bijdragen
aan een optimaal gebruik van de ondergrond. Juridisch procesmanagement is een
instrument om in een totaalbeeld alle juridische gegevens samen te brengen. Dat
helpt bij een optimale voorbereiding en realisatie van een meervoudig project.
Procedureel is het een vraag welke weg wordt gekozen. Opvallend is namelijk
dat de diverse betrokken wetten vaak meer dan één mogelijkheid bieden om
een project voor te bereiden, maar dat meestal slechts een enkele mogelijkheid
wordt gebruikt. Er liggen met andere woorden binnen het geldende recht de nodige
mogelijkheden om projecten voor te bereiden, die zelden of nooit worden gebruikt,
dode letters. Voordat nieuw recht wordt gecreëerd, is het zinvol om die
mogelijkheden eens tegen het licht te houden.
Sterker nog dan het zoeken naar mogelijkheden om ‘dode letters’ te gebruiken,
is het zoeken naar mogelijkheden om ‘buiten het karrenspoor’ te komen. Dat
wil zeggen die artikelen die wel worden gebruikt, anders te gebruiken. Zo wordt
vaak gesuggereerd om ‘globaal te bestemmen’, opdat een bestemmingsplan ook op
termijn ruimte biedt, maar toch neigen gemeenten ernaar om bestemmingsplannen
altijd weer ‘dik in te kleuren’, het karrenspoor. Met het oog op het boeken van
tijdwinst heeft het derhalve zin om ander gebruik van bestaande bevoegdheden te
onderzoeken, zeker van bevoegdheden die veel worden benut, maar ook die nu
‘dode letter’ zijn.
115

Het is ongebruikelijk voor de jurist om na te denken over het effectief en efficiënt
verrichten van een rechtmatige handeling. Meestal toetst hij of een handeling niet
onrechtmatig is, en laat het daarbij. Toch bestaat er een toenemende aandacht voor
de vraag welke mogelijkheden het recht biedt om een handeling zo optimaal mogelijk
voor te bereiden en uit te voeren. Belangrijke voorbeelden daarvan zijn parallelschakeling
en de integratie en coördinatie van besluitvorming:
− Parallelschakeling: door nu vast uit te gaan van het recht bij het maken van
afspraken tussen de overheidspartners, kan een methode van juridisch procesmanagement
het risico verminderen dat de door partijen behaalde overeenstemming
later in strijd blijkt te zijn met het recht. VROM heeft in dit
verband de methode van parallelschakeling geïntroduceerd, die uitgaat van
een schakeling tussen de onderhandelingen over een project en de aanpassing
van ruimtelijke plannen, met name het bestemmingsplan. 3
− Integratie en coördinatie van besluitvorming dienen om samenhangende
publiekrechtelijke besluiten binnen de grenzen van de wet zo snel mogelijk
te nemen. 4 Daarnaast leiden zij tot verbetering van de afstemming tussen de
samenhangende besluiten. Dit kan de kwaliteit van de besluiten verbeteren,
wat ze bij de rechter een grotere kans geeft overeind te blijven. Zo zal de
uitvoering van een meervoudig project overeenkomstig een reeks eisen moeten
zijn die het recht bijvoorbeeld stelt aan de bescherming van landschap,
cultuurhistorie, natuur en milieu. Door deze eisen nu vast te integreren in
het maken van afspraken wordt het risico verminderd dat zij later in strijd
blijken te zijn met het door bij het project betrokken partijen behaalde onderhandelingsresultaat.
Heeft een project bijvoorbeeld een inhoud in een bestemmingsplan, die zich niet
verdraagt met de voorwaarden die gelden bij een belangrijke subsidie, dan komt die
subsidie in gevaar. Bestaat er discrepantie tussen de streekplannen en de bestemmingsplannen,
dan is een project kwetsbaar bij de rechter wanneer een appellant
zich verzet tegen één van deze plannen. Strijden de voorwaarden van een contract
voor agrarisch natuurbeheer met een waterbeheersplan, dan kan schadevergoeding
dreigen. Coördinatie tussen de diverse publiekrechtelijke besluiten en privaatrechtelijke
overeenkomsten heeft als doel om de inhoud van een project eenduidig
terecht te laten komen in al deze besluiten en overeenkomsten. Daarmee blijft de
integriteit van dit project gehandhaafd, en worden juridische risico’s verkleind.
Coördinatie is om nog een reden van belang: zeker wanneer de periode van uitvoering
zo’n vijftien tot twintig jaar beslaat, wordt duidelijk dat het project het risico
3
Slagvaardig en democratisch, parallelschakeling: een strategisch concept voor ruimtelijke
besluitvormingsprocessen in de gemeente, Rijksplanologische Dienst, augustus 1999.
4 Zie bv. A.G. Bregman, Ruimtelijke plancoördinatie en projectbesluitvorming, Deventer
1999, p. 112 e.v.
116

loopt om te veranderen onder invloed van tal van andere activiteiten. Coördinatie
van besluitvorming kan dit risico verkleinen.
Een bijkomend voordeel van zowel integratie als coördinatie is het versnellen
van een project. Door integratie kunnen sommige formele inspraakprocedures
reeds onderdeel worden van de communicatie tussen de partijen binnen een project
en alle betrokkenen daarbuiten. Dankzij coördinatie kunnen procedures enigszins
in elkaar worden geschoven, waardoor tijdwinst ontstaat. 5 Zijn ten behoeve van de
uitvoering van een project bijvoorbeeld vergunningen nodig voor ontgrondingen,
voor het bouwen van gemalen, voor het slopen van gebouwen, en voor het aanleggen
van wegen en fietspaden, dan zijn er mogelijkheden om de komst van die vergunningen
door middel van coördinatie te bespoedigen. Sommige wetten bieden
zelfs expliciet deze mogelijkheid, zoals art. 39 WRO en de nieuwe bepalingen uit
de Wet Milieubeheer (juncto Natuurbeschermingswet) en uit de vijfde tranche van
de Algemene wet bestuursrecht, die samenhangende besluitvorming als onderwerp
heeft.
Na dit alles laten zeker zes stappen van juridische optimalisatie zich onderscheiden:
− Het helpt om juridisch advies van start tot eindstreep in te winnen. Dat
voorkomt het ongemak te laat te moeten horen dat een element van een
project nu of in de nabije toekomst niet is toegestaan.
− Het is verstandig om helemaal uit de rechtszaal weg te blijven. Juristen kunnen
inschatten wie bezwaar tegen een project kunnen maken, en hoe dat
kan worden voorkomen.
− De vele juridische procedures die een project moet doorlopen zijn vatbaar
voor regie. Juristen kunnen helpen om twee of meer vergunningtrajecten op
elkaar af te stemmen, en daarbij gebruik te maken van coördinatiebepalingen,
of de totstandkoming van twee of meer contracten, of een traject waarin
vergunningen en contracten voorkomen, bijvoorbeeld bij aanbesteding. 6
De tijd die deze parallelschakeling bespaart, laat een project eerder renderen.
− Goede parallelschakeling is niet alleen procedureel van belang, maar zorgt
ook dat een project eenduidig terechtkomt in alle betrokken vergunningen
en contracten. Tweeslachtigheid maakt een project zwak voor de rechter.
Door daarvoor te waken houdt de jurist alle betrokkenen bij het project
scherp.
5
Zie H.P. Heida, F.A.M. Stroink, P.C.E. van Wijmen, Complexe besluitvorming, preadvies
voor de Vereniging voor Administratief Recht, Alphen a/d Rijn 1998.
6
Zie voor dit laatste Charles Petit, Interactie bij overheidsopdrachten in de bouw, in Jurgen
van der Heijden, Ben Spiering (Red.) Publiek opdrachtgeverschap, de burger als klant, XPINreeks
deel 1, Eburon, Delft 2002, p. 123 – 140.
117

− Parallelschakeling gaat verder dan alleen het recht, maar betreft ook de
talloze andere beslissingen die binnen een project moeten vallen. Zo moeten
er politieke, technische, organisatorische en financiële beslissingen vallen.
De jurist moet die niet willen regisseren, maar kan wel behulpzaam zijn om
er structuur in aan te brengen.
− Voor zover besluitvorming door het recht wordt vereist, volgt dat vaak het
karrenspoor, terwijl ook andere routes open staan. Zo staat de mogelijkheid
open om door middel van artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
een tijdelijke vrijstelling van het bestemmingsplan aan te vragen. Hoewel
zij van dit artikel gebruik zouden kunnen maken, kiezen velen voor de
bekende weg van artikel 19, de permanente vrijstelling. Juristen kunnen een
project behulpzaam zijn door te helpen zoeken naar alle mogelijkheden en
kansen die het huidige en komende geldende recht biedt.
9.2.4. JURIDISCHE BREAK EVEN POINTS
Een initiatiefnemer kan per activiteit worden gewezen op het huidige en ook het
komende geldende recht. Zo kan hij achterhalen welk risico zijn project nu en in
de toekomst loopt een rechtsregel te overtreden, en wat de consequenties daarvan
zijn. De ervaring leert dat enkel een blik in wet- en regelgeving en jurisprudentie te
weinig informatie oplevert over wat een rechtsnorm op enig moment werkelijk
vereist. Contact met de dienst die een norm handhaaft levert meer informatie op.
Het is onverstandig om daar volledig blind op te varen, omdat de rechter altijd
anders kan oordelen. Dat wijst op redenen om anders met het recht om te gaan,
dan enkel het maken van een risico-analyse op basis van wat bekend is uit wet en
jurisprudentie. Daar is nog een andere en belangrijke reden voor. Wie enkel interesse
heeft in de juridische risico’s kijkt naar de ondergrens van het recht (wat mag
nog net wel, en wat mag net niet). Boven die grens echter biedt het recht ruimte
om een project te optimaliseren.
Juridisch procesmanagement onderscheidt zich van juridisch risicomanagement.
Dit laatste zoekt waar de risico’s op schorsing of vernietiging door de rechter
precies liggen, of op het toekennen van schadevergoeding. Dat is geen pleidooi om
regels te overtreden waarbij het risico van handhaving klein is. Juridisch risicomanagement
zoekt ten bate van een project naar een soort break even point waar de
risico’s nog net aanvaardbaar zijn. Juridisch procesmanagement zoekt naar een
ander break even point, waarbij het niet gaat om de aanvaardbare risico’s maar om
draagvlak en het wegnemen van hindermacht. Het is een aanvaardbaar risico om te
rekenen dat de rechter belangenvertegenwoordigers die hindermacht uitoefenen in
het ongelijk zal stellen. Wie voorkeur heeft voor dialoog met belangenvertegenwoordigers
kan het recht anders gebruiken. Het juridische break even point is dan
het afwenden van de dreiging van een rechtsgang, in plaats van het gokken op
winst bij de rechter.
118

Het zoeken naar beide break even points levert twee bruikbare instrumenten van
juridisch procesmanagement op. Zij kunnen beide helpen om omvangrijke ingrepen
in de fysieke omgeving op te knippen in zodanig maatwerk dat zij de bestuurlijke
en rechterlijke kanalen makkelijker kunnen passeren. Zo kunnen een analyse
van de risico’s en een analyse van het draagvlak uitwijzen dat bepaalde onderdelen
van een omvangrijk project onomstreden zijn. Dat is een reden om die onderdelen
eruit te lichten en zo snel mogelijk de gebruikelijke kanalen te laten passeren. Op
een wat hoger niveau kan een analyse van risico’s en draagvlak uitwijzen dat het
raadzaam is om een omvangrijk project in twee of meer onderdelen aan te vragen,
gelijktijdig of juist gefaseerd. Zo kan het onder omstandigheden zinvol zijn om niet
een enkele, maar twee of meer procedures ex. art. 19 WRO te starten. Waar één
groot project kwetsbaar is voor alle bezwaren, kan piecemeal engineering voortgang
boeken.
9.3. WENSELIJK RECHT
Het bijzondere deel van het bestuursrecht bestaat uit wetten die steeds zijn toegesneden
op een enkel, of enkele samenhangende belangen. Zo is de Wet op de
Ruimtelijke Ordening (WRO) toegesneden op besluitvorming en belangenafweging
op het terrein van de ruimtelijke inrichting. Deze en andere bijzondere wetten
staan momenteel in de belangstelling van de wetgever, zoals de Onteigeningswet en
de Woningwet. Daarbij speelt in het kader van de fundamentele herziening van de
WRO zeker het bestemmingsplan een rol. Het algemene deel van het bestuursrecht
betreft de normering van bestuurlijke besluitvorming en belangenafweging in het
algemeen. De Commissie Scheltema werkt stap voor stap aan de uitbreiding van de
Algemene wet bestuursrecht, Awb. Zij werkt nu binnen de vijfde tranche aan de
zogenaamde Wet Samenhangende Besluiten.
De gedachte achter de Wet Samenhangende Besluiten is om te komen tot
een betere procedurele coördinatie van besluitvorming. Het is weliswaar het streven
van de Cie. Scheltema om inhoudelijke coördinatie mogelijk te maken, maar
dat acht zij op dit moment onhaalbaar. Voor procedurele coördinatie zijn in sectorale
wetten de laatste jaren diverse voorzieningen gecreëerd, zoals de afstemming
tussen de Wet Milieubeheer en de Natuurbeschermingswet. Ook buitenwettelijk
wordt daar in het kader van juridisch projectmanagement ervaring mee opgedaan.
Helemaal nieuw is deze ontwikkeling dus niet.
De database die het recht nu eenmaal is, zal zeker ook kennis bevatten die
verouderd en tegenstrijdig is, en zo obstakels opwerpt voor meervoudig ruimtegebruik.
Blijkt dat creatieve oplossingen tekort schieten om die obstakels te overwinnen,
dan is dat een teken om die kennis te delen met de wetgever. Hoe kan deze
reageren? Simpel gesteld kan hij de wet aanpassen, maar daarvoor staan diverse
wegen open. Meervoudig ruimtegebruik gaat al snel gepaard met de integrale afweging
van uiteenlopende belangen, zoals natuur, milieu, cultuur, mobiliteit, huis-
119

vesting, gezondheid en veiligheid. Daar zijn uiteenlopende wetten op van toepassing,
die elkaar kunnen uitsluiten. Diverse beleidsambtenaren en zeker ook projectontwikkelaars
vragen hier om verdergaande rechtsontwikkeling. Daarin past de
VROM-vergunning.
Het Ministerie van VROM wil diverse vergunningen samenvoegen tot een
enkele omgevingsvergunning. Daarbij gaat het ook om wetten die onder de verantwoordelijkheid
van andere ministeries vallen, zoals monumenten, natuurbescherming
en flora en fauna. Deze integrale vergunning kan in één keer bij één
loket worden aangevraagd. Hiervoor gaat één procedure gelden waarop één besluit
volgt. Voor beroep tegen dat besluit zal er één beroepsprocedure zijn. Sinds april
2004 experimenteert een zevental gemeenten hiermee. Een andere veelgehoorde
oplossing is het creëren van ruimte in wetten. Dat kan bijvoorbeeld door deregulering,
maar het effect daarvan op meervoudig ruimtegebruik kan ook averechts zijn.
Deregulering lijkt aangewezen om de juridische obstakels weg te halen, die
partijen verhinderen om samen te werken aan een meervoudige oplossing. Een
nadeel van minder regels echter, is dat het partijen van elkaar los kan maken. De
regels geven dan zoveel vrijheid dat de mogelijkheden voor partijen om hun eigen
gang te gaan aantrekkelijker zijn. Regels kunnen juist ook dienen om partijen aan te
zetten tot meervoudig ruimtegebruik. Zo was een verwachting dat de rode en
groene contouren van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening een juridische prikkel
tot meervoudig ruimtegebruik zouden zijn.
Meer nog dan regulering zijn sancties prikkels. Land value taxation is een
subtiel voorbeeld van een negatieve sanctie, waarvan verwacht wordt dat deze
meervoudig ruimtegebruik zal stimuleren. Belasting wordt geheven over de waarde
die de grond kan hebben. Dus wie in de bebouwde omgeving land niet gebruikt, zal
daarover belasting moeten betalen alsof het de waarde heeft van naburige bebouwde
stukken. 7 Dat is een prikkel om dat stuk grond te bebouwen, die overigens ook
averechts kan werken. Het maakt het immers aantrekkelijk om een gebouw op
goedkope grond te zetten, waardoor de belasting op dit gebouw laag zal zijn. Om
dat tegen te gaan zijn weer aanvullende regels nodig.
Een voorbeeld van een positieve sanctie wordt besproken in het volgende
hoofdstuk van dit boek, en betreft het voorstel voor Green Tier Legislation. Daarover
wordt gediscussieerd in de Verenigde Staten, Wisconsin voorop. Het voorstel
betreft milieubeheer en niet meervoudig ruimtegebruik, maar kan goed als voorbeeld
dienen van een maatregel die ook in de ruimtelijke inrichting kan worden
toegepast. Overigens is dit een Amerikaans idee, en daar worden wetten vaker
vervangen. Dat biedt de basis om partijen uit te nodigen mee te onderhandelen
over nieuwe milieuwetten in de zogenaamde Green Tier Council. Een zetel daarin
7
In het Verenigd Koninkrijk wordt hiervoor al jaren campagne gevoerd, the Land Value
Campaign, zie www.landvaluetax.org.uk.
120

moet echter wel verdiend worden door goed voor het milieu te zorgen. De zetel is
de positieve prikkel.
In de Verenigde Staten zijn veel wetten periodiek aan herziening toe. In dat
proces worden regelmatig belanghebbenden betrokken. Wie in de staat Wisconsin
aantoonbaar goed gevolg geeft aan de wet milieubeheer, kan het recht verwerven
op zitting in de Green Tier Council. Dat is een Raad die betrokken wordt bij het
opstellen van de opvolger van de wet milieubeheer. Een idee is om dat in Nederland
toe te passen bij de periodieke herziening van bestemmingsplannen. Iedere
belanghebbende heeft daarop inspraak, maar ‘goede ruimtegebruikers’ zouden zich
een bijzondere positie kunnen verwerven in een gemeentelijke Raad voor Zorgvuldig
Ruimtegebruik. Dat zijn bijvoorbeeld plaatselijke woningbouwcorporaties,
projectontwikkelaars en bedrijven. De bonus om in die Raad te mogen meepraten
over het nieuwe bestemmingsplan moet een prikkel zijn tot zorgvuldig ruimtegebruik.
Dit idee sluit aan bij de Nota Ruimte die gemeenten een belangrijke rol toekent
in de ruimtelijke inrichting. Tegelijkertijd past dit idee goed bij de deregulering
die meer autonomie aan betrokken partijen wil geven. Leidt deregulering tot
minder regels om de kwaliteit van de ruimte te garanderen, dan kunnen partijen
daaraan werken in de Raad voor Ruimtegebruik.
Een laatste en misschien wel sterkste voorbeeld van het feit dat deregulering
niet de enige wijze van reageren is, is een maatregel die is voorgesteld door de
WRR. 8 Dit is het onderhandelbaar maken van wetten, waarmee ook al is geëxperimenteerd
in de Experimentenwet Stad & Milieu, en die een vervolg krijgt in de
Interimwet Stad & Milieu. Dit is een manier om wetten die elkaar uitsluiten met
elkaar te verzoenen, afhankelijk van de situatie. Alles bij elkaar resulteren deze
alternatieve maatregelen in de constatering dat de wet harde eisen stelt, een ondergrens.
Dat is waar de wetgever mee kan werken, maar niet alleen door deze naar
onderen te verschuiven, deregulering, en zo meer ruimte te creëren. Het recht legt
een ondergrens onder wat juridisch is toegestaan; onder die grens is een handeling
onrechtmatig. De wetgever kan op vijf alternatieve manieren met die ondergrens
omgaan:
1 Naar onderen verschuiven, d.w.z. méér toestaan; deregulering.
2 Naar boven verschuiven, d.w.z. minder toestaan; regulering.
3 Meer sancties bij prestaties onder de ondergrens; negatieve prikkels (land
value taxation).
4 Beloning bij prestaties boven de ondergrens; positieve prikkels (Green Tier
Legislation), zie hoofdstuk 10 van dit boek.
5 Het onderhandelbaar maken van de ondergrens; hardheidsclausule (Experimentenwet
Stad & Milieu, voorstel WRR).
De wetgever in Nederland beperkt zich voornamelijk tot de alternatieven 1, 2 en 3.
Zeker meervoudig ruimtegebruik vraagt om het exploreren van de alternatieven 4
8 Zie daarover het laatste hoofdstuk van dit boek.
121

en 5. (De)reguleren en straffen doen te veel een beroep op de overheid alleen,
terwijl positieve prikkels en onderhandeling aansluiten bij de trend om samen met
andere partijen verantwoordelijkheid te nemen voor maatschappelijke ontwikkelingen,
zoals bij meervoudig ruimtegebruik. Voor welke geluiden, bijvoorbeeld van
Habiforum, zal de wetgever gevoelig kunnen zijn? Natuurlijk is het altijd mogelijk
om het meest betrokken ministerie aan te spreken op een wet waarin een obstakel
wordt aangetroffen. Habiforum kan zich rechtstreeks wenden tot het meest betrokken
ministerie, en de meest betrokken kamerleden, om een aanpassing van die
wet te overwegen.
Interessant is een voorstel aan het Kennis Centrum Wetgeving van het Ministerie
van Justitie om wettelijke mogelijkheden te onderzoeken van positieve
juridische prikkels. Meer fundamenteel is een voorstel aan de wetgever in het algemeen
om in het verlengde van de experimentenwet en de WRR het debat aan te
gaan over het onderhandelbaar maken van de wet. Niet onhaalbaar tenslotte lijkt
een voorstel aan het kabinet of Tweede Kamer(leden) voor een Wet Doornroosje.
Deze wet moet ingeslapen wetsartikelen met goede mogelijkheden voor meervoudig
ruimtegebruik een nieuw leven geven, ‘wakker kussen’.
9.4. CONCLUSIE
Op zoek naar effectieve en rechtvaardige oplossingen voor meervoudige maatschappelijke
problemen is het geldende recht vaak een obstakel. Het is een obstakel
wanneer het teveel binding geeft. Daardoor hebben actoren het recht of de plicht
om bepaalde belangen strikt te beschermen. Dergelijke belangen laten zich niet
eenvoudig onderbrengen in een project van meervoudig ruimtegebruik. Aan de
andere kant kan binding ook juist een juridische prikkel zijn om deze belangen met
andere af te stemmen in zo’n project. Dit is een dilemma waarin ook het wenselijk
recht gevangen zit. Minder binding kan de behartiging van belangen zo vrij maken
dat er geen reden meer is dat af te stemmen in een project. Aan de andere kant kan
minder binding juist de ruimte geven om belangen onder te gaan brengen in een
meervoudig project. Probleem is dat we niet precies weten hoe het recht geen obstakel
kan zijn, hoewel juridisch procesmanagement een instrument is dat ons een
eind op weg kan helpen.
Het geldende recht werpt weliswaar obstakels op voor de realisatie van
projecten in de fysieke omgeving, maar een groot obstakel is ook de wijze waarop
actoren met dit recht omgaan. Helaas richt de klacht zich dan vaak tot de overheid
die bijvoorbeeld termijnen laat verlopen. Termijnen aanhouden is maar een simpel
voorbeeld van mogelijkheden om binnen het huidige geldende recht naar versnelling
te zoeken. Twee sterkere voorbeelden zijn een intern kwaliteitsbeleid om binnen
die termijnen waarin de overheid het initiatief heeft zo snel mogelijk te zijn, en
een werkwijze die zorgt dat twee of meer termijnen zoveel mogelijk gelijk op lopen.
Het volgen van deze lijn van denken kan veel tijdwinst opleveren. Het zoeken
122

naar instrumenten voor ‘juridisch procesmanagement’ voor de overheid én andere
partijen kan daaraan bijdragen.
Kern van het juridisch procesmanagement is het zoeken naar een zo goed
mogelijke weg door alle procedures heen. Dat kan puur procedureel zijn, door alle
tijdspaden goed op elkaar af te stemmen, en gebruik te maken van coördinatiebepalingen.
Daaruit volgt in de tweede plaats inhoudelijke coördinatie tussen de
diverse publiekrechtelijke besluiten en ook privaatrechtelijke overeenkomsten, of
kort door de bocht: afstemming van de inhoud van alle betrokken vergunningen en
contracten. Dat heeft als doel om de inhoud van een project eenduidig terecht te
laten komen in al deze besluiten en overeenkomsten. Dat verhoogt de transparantie
naar alle betrokkenen toe én naar de rechter. Eenduidigheid geeft samenhangende
besluiten en overeenkomsten bij de rechter een grotere kans overeind te blijven.
Dat vraagt om een methode van juridisch procesmanagement die enigszins gestructureerd
is.
Wie het recht kent, kan weten binnen welke grenzen zijn handelingen moeten
blijven. Soms is dit eenvoudig om te weten, maar soms ook bijzonder ingewikkeld,
zoals bij een meervoudig project. Geen enkele jurist kan alle juridische kennis
beheersen op uiteenlopende terreinen zoals ruimtelijke ordening, aanbesteding,
belastingen, subsidies, natuur en milieu, rechtspersonen en convenanten. Wil de
jurist behulpzaam zijn bij procesmanagement, dan zal hij in de eerste plaats moeten
beschikken over vaardigheden, of een instrument om de inbreng van kennis uit
vrijwel alle juridische deelgebieden te coördineren. In de tweede plaats zal hij zich
niet zoals een rechter enkel moeten concentreren op een onderdeel dat mogelijk
onrechtmatig is. De vraag is niet alleen hoe onrechtmatigheid van voorbereiding en
realisatie te voorkomen, maar ook welke mogelijkheden het recht biedt om een
overigens rechtmatige handeling zo effectief en efficiënt mogelijk te verrichten:
optimalisatie.
Optimalisatie van gebruik van het geldende recht en optimalisatie door
verandering van de wet zijn doelstellingen van Habiforum, voor zover dit recht
betrekking heeft op meervoudig ruimtegebruik. Om daar de komende jaren aan te
kunnen werken is de Doetank Rechtstoepassing (DRT) opgericht. De komende
jaren wil Habiforum werken binnen proeftuinen en spiegelprojecten. De DRT kan
daarbinnen stimuleren om gebruik te maken van multi-disciplinaire werkgroepen.
Rol van deze Doetank is om in de eerste plaats behulpzaam zijn bij het oprichten
en samenstellen van deze werkgroepen. Is dat gelukt, dan neemt de DRT de rol aan
om deze verschillende werkgroepen te begeleiden en met elkaar te verbinden.
Het verbinden van de multi-disciplinaire werkgroepen zorgt dat zij van
elkaar kunnen leren en dat de DRT zelf kan leren. Het leren van de DRT is gericht
op het verzamelen van overdraagbare kennis. Zeker zal dan boven water komen
dat veel recht verouderd en tegenstrijdig is en obstakels opwerpt voor meervoudig
ruimtegebruik. Blijkt dat creatieve oplossingen tekort schieten om die obstakels te
overwinnen, dan is dat een teken om als Habiforum met de wetgever in gesprek te
123

gaan. De DRT kan ondersteuning geven aan Habiforum en andere partijen in hun
lobby bij de wetgever. Die ondersteuning bestaat voornamelijk uit het inhoudelijk
voorbereiden van ideeën zoals het signaleren van obstakels.
124

DEEL III
INNOVATIE IN HET RECHT

HOOFDSTUK 10
Hervorming van regelgeving:
wijziging van wet en toepassing in Amerikaans
milieubeleid ∗
David Laws, Ian Finlayson
10.1 INLEIDING
Dit is een verhaal over de relatie tussen de wet en de toepassing ervan. We richten
ons op een poging tot hervorming van regelgeving in de staat Wisconsin in het
noordelijke middenwesten van de Verenigde Staten. Het verhaal volgt een groep
bestuurders en beleidsmedewerkers van het Wisconsin Department of Natural Resources.
Zij willen veranderingen brengen in de opvatting, organisatie en uitvoering
van wettelijke regelingen als reactie op gebeurtenissen en zorgen in hun dagelijkse
praktijk. Zij nemen het initiatief die verandering in een rechtsgeldige context te
plaatsen door een nieuwe wet aan te nemen, de Environmental Results Act. Deze
wet zal hier ter sprake komen onder zijn oorspronkelijke, algemeen gebruikte naam
‘Green Tier’ (Groene Trede), een wet met een getrapte vormgeving.
De hervorming is zowel een poging om de wet te herzien, als een poging om
de toepassing binnen en tussen organisaties te veranderen. Het is van meet af aan
ook een initiatief geweest tot organisatorische ontwikkeling. Dat geeft blijk van de
manier waarop de wet wordt opgevat: als een reeks van toepassingen die de wet
invulling geven. De nieuwe wet houdt rekening met een rijk scala aan toepassingen
waarbinnen veel van de opgeworpen vragen over regels aan de orde komen door
middel van zorgvuldig overleg tussen organisaties. Dit nieuwe beleid wijkt in belangrijke
mate af van het oude: het werpt vragen op over het recht. We zullen proberen
deze vragen belichten, zelfs wanneer we niet in staat zijn alle van een antwoord
te voorzien.
10.2 HET LANDELIJK GEBIED
Zeker in de context van dit boek is het goed ons verhaal te beginnen met de spanningen
die veroorzaakt worden door meervoudig ruimtegebruik in noordoost Wis-
∗ Vertaling D.J.D. Poel . De originele Engelstalige tekst is op te vragen
bij de redactie.
127

consin. In dit gebied floreert de melkveehouderij om een groot aantal redenen:
klimaat, grond, een vakbekwame boerengemeenschap en een goed ontwikkelde
infrastructuur. Door de historische dominantie van de landbouw kreeg het landschap
een agrarisch karakter. Door die dominantie zijn conflicten als gevolg van
andere belangen en andere manieren van ruimtegebruik altijd tot een minimum
beperkt gebleven. Het historische landschap geeft de idealen weer van het Amerikaanse
toezicht op gebruik en ontwikkeling van de ruimte: een homogene manier
van land verdelen en de opvatting dat conflicten ten aanzien van ruimtegebruik en
publieke belangen het meeste zijn gebaat bij minimale interactie en interventie temidden
van strijdige bestemmingen. Degenen die in Wisconsin wonen en er vakantie
houden, hebben daarvoor gekozen uit waardering voor het landelijk karakter en
de rol die de landbouw speelt in het behoud hiervan.
In de loop van de tijd is het behoud van het homogene landschap onhoudbaar
geworden. Goed bemiddelde vakantiegangers, gepensioneerden en hoger opgeleiden,
die de stad ontvluchten, zijn in toenemende mate naar het gebied getrokken.
Verbetering van de wegen, met name de Interstate Route 43, heeft het reizen naar
plaatselijke steden gemakkelijker gemaakt. Hierdoor heeft het gebied zich ontwikkeld
tot een thuishaven voor forensen die werken in Green Bay, the Fox Valley en
zelfs het grote Milwaukee. Nieuwe verkavelingen bieden ruimte die financieel op te
brengen is en een naar verhouding hoge kwaliteit van bestaan schept. De verkoop
van land ten behoeve van woningbouw voor de zojuist genoemde groepen vormt
een belangrijke bron van inkomsten voor zowel boeren, als voor families die hebben
besloten het boeren helemaal op te geven. Deze overgangen hebben tot bezorgdheid
geleid over de vraag of voldoende landbouwactiviteit behouden kan blijven
om de regionale zuivelindustrie in stand te houden. De tendens van schaalvergroting
en intensivering van bedrijven heeft veranderingen teweeg gebracht in de
dagelijkse gang van zaken van families die hebben besloten werkzaam te blijven in
de landbouw. Deze geleidelijk toenemende veranderingen hebben het aanvankelijk
homogene agrarische gebied omgevormd tot een multifunctioneel landschap met
scherpe contrasten. Dit splitst de gemeenschap op die bovendien in toenemende
mate divers wordt.
Het verspreiden van mest, het rijden met landbouwmachines over de wegen
en andere gangbare agrarische werkzaamheden leiden tot spanningen, omdat een
verschuiving van mono- naar multifunctionaliteit de manieren van ruimtegebruik
en de betrokken belangen heeft verveelvoudigd. Onder deze dagelijkse frustraties
schuilt een diepere bezorgdheid over de bedreiging die agrarische werkzaamheden
vormen voor het grondwater waarvan de bevolking in het gebied afhankelijk is wat
betreft drinkwater en rioolwaterverwerking. Aan de andere kant bevinden zich de
boeren, die een stilzwijgende scepsis voelen over nieuwe landbouwmethoden en
vaak de indruk hebben dat ze onterecht de zwarte piet toegespeeld krijgen. Zij wijzen
daarom ook naar problemen die veel minder aandacht krijgen, zoals de slecht
onderhouden, ongereguleerde septische systemen.
128

Ook stellen boeren dat zij werken binnen een wereldeconomie waarin een voortdurende
strijd woedt om afzetgebied en kapitaal. Dit veroorzaakt een niet aflatende
druk om te moderniseren en uit te breiden, hetgeen veranderingen in gang zet die
niet stroken met het romantische en historische beeld van de landbouw, dat vele
niet-boerende burgers nu juist naar de regio heeft doen toetrekken. De economische
realiteit van commerciële landbouw beantwoordt steeds minder aan het
plaatje van het bedrijf van vijftien hectare met een rode schuur, met name wanneer
de culturele en esthetische meerwaarde niet beloond wordt. Veranderingen in de
praktijk als gevolg van economische druk, bijvoorbeeld de intensivering van vleesmesterijen
en melkveehouderijen, stroken niet met het romantische beeld. In de
ogen van het publiek is modernisering verstrengeld met impliciete zorgen over het
welzijn van dieren en voedselveiligheid. Dit bepaalt in steeds grotere mate de wisselwerking
tussen het publiek en de landbouw.
Mogelijkheden om bovenstaande tendensen en hun gevolgen direct aan te
pakken zijn er maar weinig. Immers, een boer die zijn bedrijfsinrichting wil moderniseren
zal uit financieel oogpunt aangemoedigd worden om zijn schulden per koe
te verminderen door de kudde te vergroten. Voorstellen om bedrijven uit te breiden
brengen deze diffuse trends duidelijk in beeld zeker wanneer de lokale ‘gemeenteraad’
daarover moet beslissen. Dit biedt bewoners vaak het enige forum om
hun ongenoegen kenbaar te maken en hun zorgen te uiten over de gevolgen van
meer koeien, meer mest en groter agrarisch materieel dat de wegen doet verstoppen
(en dat terwijl er steeds minder koeien in de wei lopen). 1 De voorstellen voor
bedrijfsuitbreiding worden gezien als bedreigingen voor zowel het behoud van het
milieu, als voor het cultuurhistorische landschap dat velen zo na aan het hart ligt.
De reacties van omwonenden worden door boeren vijandig opgevat en, met het
oog op de noodzaak financieel te overleven, ook als naïef. De conflicten die onder
deze omstandigheden opbloeien overstelpen de lokale gemeenteraad. De leden
daarvan hebben daarnaast gewoon een baan, maar zijn belast met complexe besluitvorming
over het gebruik en de ontwikkeling van de ruimte.
1
Deze voorstellen voor uitbreiding hebben weliswaar een lokale reputatie verworven die
mogelijk niet volledig door de feiten bevestigd wordt, maar desalniettemin zorgen zij voor
verspreiding van spanning. In een aantal herhaaldelijk genoemde gevallen zijn voorstellen
tegengewerkt door de lokale oppositie. De gemeenteraden (landgebruik is in Wisconsin een
lokale kwestie net als grotendeel elders in V.S.) die de verantwoordelijkheid hebben deze
voorstellen te beoordelen en binnen regels te plaatsen, voelen zich overweldigd door de
technische en procedurele kwesties die zij onder ogen moeten zien. Het is algemeen geaccepteerd
dat deze spanningen gemeenschappen uiteendrijft die decennialang met elkaar omgingen.
De mate van vertrouwen tussen verschillende, en in toenemende mate gepolariseerde
groepen binnen deze gemeenschappen is verslechterd en communicatie tussen de groepen is
beperkt.
129

Het aanhoudende onvermogen om de conflicten op te lossen heeft de solidariteit
ondermijnd en het onderling vertrouwen geschaad, en wekt soms gevoelens op dat
de gemeenschap zelf gevaar loopt. Deze conflicten en uiteenlopende belangen dreigen
de gemeenschappelijke waardering voor de schoonheid en waarde van het
agrarische landschap te overschaduwen. Zij ontnemen de algemene wil om een
voor iedereen gunstig leefklimaat in stand te houden. De conflicten veronachtzamen
tevens de banden tussen de verschillende manieren van ruimtegebruik, die nu
juist tot de diversiteit van het gebied hebben geleid. Tegelijk neutraliseren deze
banden de dreiging dat er een wig tussen de gemeenschappen wordt gedreven.
Toch lijkt de balans in toenemende mate onstabiel te worden. Inmiddels zijn recreatie
en dienstverlening naast de landbouw belangrijke onderdelen van de regionale
economie geworden. De landbouwers hebben echter feitelijk de touwtjes in handen
ten aanzien van de omgang met het landschap en niemand anders kan hierop op
zo’n grote schaal invloed uitoefenen.
De spanningen en conflicten verklaren het toenemende toezicht van regionale
gezagsvoerders op landbouwbedrijven. 2 De tendens richting grootschalige intensieve
bedrijven sporen aan tot meer controle. Nieuwe initiatieven voor regelgeving
erkennen de uitoefening van de landbouw als een mogelijke bedreiging voor de
kwaliteit van het milieu en trachten de landbouw binnen de reikwijdte van het wettelijk
toezicht te brengen. Nieuwe landelijke milieunormen voor intensieve vleesmesterijen
(concentrated animal feeding operations (CAFO’s)) zijn een voorbeeld
van deze trend. 3 In Wisconsin gaan de toezichthouders deze verantwoordelijkheden
aan. Zij onderkennen zowel de druk die regels kunnen leggen op bedrijven die
het al moeilijk hebben, als de spanningen die binnen de plaatselijke gemeenschappen
heersen. Zij zien bovendien in dat bij iedere willekeurige poging om deze problemen
aan te pakken, de kennis van de boeren van landbouw en landschap benut
moet worden, alsmede hun betrokkenheid bij het landschap en de landbouwactiviteiten.
Aangezien de toekomst van de landbouw in de waagschaal staat, wil
niemand de laatste druppel zijn die de emmer doet overlopen.
10.3 EEN REEKS VAN GERELATEERDE PROBLEMEN
De soorten problemen en conflicten die de landbouw veroorzaakt, waren niet
nieuw voor de toezichthouders van het Department of Natural Resources (DNR).
Zij zijn belast met toezicht op de landbouw en de handhaving van milieunormen.
De spanningen rond de landbouw gingen gepaard met een reeks van gerelateerde
2
In Wisconsin is de regelgeving t.a.v. de landbouw een gedeelde verantwoordelijkheid van
hoofzakelijk het DNR en het Department of Agriculture, Trade and Consumer Protection
(DACTP).
3
De beleidsstructuur ontwikkelde zich ten gevolge van extreem grote landbouwbedrijven in
gebieden als Californië. Wisconsin heeft geen boerderijen die op deze schaal werken.
130

problemen die de conventionele benadering van de regelgeving op de proef hebben
gesteld. In de industriële sectoren, zoals de metaalgieterij, wordt de betrokkenheid
en kennis van de aan de regelgeving onderworpen gemeenschap in groeiende mate
gezien als een essentieel kenmerk van een effectief regelgevingprogramma. Met
name wanneer zich nieuwe problemen voordoen en deze vastgesteld en behandeld
moeten worden. Veel van de zorgwekkende blootstelling aan schadelijke stoffen
wordt niet gedekt door de bestaande regels. Stedelijke luchtvervuiling verschilt
voor een toezichthouder niet veel van vervuiling veroorzaakt door de landbouw.
Bezorgdheid is steeds minder gericht op de grote vervuilers die kunnen worden
gecontroleerd en tot naleving van de wet kunnen worden gedwongen. Deze richt
zich steeds meer op de effecten van de diffuse activiteiten die de “cocktail” van
schadelijke stoffen produceren waaraan industriearbeiders en stadsbewoners in hun
dagelijks leven worden blootgesteld. Gezondheid vormt een complex einddoel en
om het aan de orde te stellen moet men het conflict aangaan met diverse medespelers.
In deze en andere gevallen, ontsnappen problemen aan de macht van de conventionele
regels. Dat wil zeggen dat de aandacht van betrokkenen voor de problemen
zo sterk kan zijn dat regelgevende en uitvoerende systemen dit niet bijhouden.
Het vooruitzicht op uitbreiding van het toezicht door een sterkere binding aan
gevestigd beleid is niet hoopgevend. In de aanwezigheid van deze diepgewortelde
twijfels over het gevestigde beleidsplan, hebben de leidinggevenden en de medewerkers
van DNR een hervormingsprogramma opgezet om een alternatieve beleidsvoering
te ontwikkelen die beter past bij het soort problemen waarmee zij geconfronteerd
worden. 4
Een opmerkelijk kenmerk van deze hervormingspoging is dat DNR zelf het
initiatief heef genomen, zonder dat er sprake was van grote beroering die vaak
noodzakelijk is om een verschuiving in het beleidskader van de overheid teweeg te
brengen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk waar het eerst
tot een geval van BSE moest komen om de agrarische beleidsvoering op zijn grondvesten
te doen schudden, heeft DNR in eigen huis opnieuw over de basisregels en
voorwaarden onderhandeld. Dit begon onder spanning. DNR had een verslechtering
van zelfstandigheid, invloed en moreel ondervonden aangezien men voortdurend
met bezuinigingen ten aanzien van budget en personeel te maken had. Hier-
4
Wanneer we naar het DNR verwijzen, hebben we het over een coalitie van staf en leiding.
Deze coalitie heeft getracht om op een georganiseerde manier veranderingen in gang te zetten.
De stafleden van het DNR waren geenszins unaniem in hun steun voor de poging tot
hervorming. Er is een overvloed aan anekdotes die blijk geven van scepsis en weerstand. In
een rapport zat een e-mail die de vernieuwing beschreef als ‘een verraad van het publieke
vertrouwen’. De bronnen van weerstand waren breed en zaten diepgeworteld, maar niet
genoeg om organisatorische ontwikkeling en een deel van het hervormingsprogramma geen
prioriteit te geven.
131

onder de woorden van George Meyer, de toenmalige minister, en Caryl Terryl,
actief betrokken bij het milieubeleid in Wisconsin:
132
“Ik werd minister in ’93 en na een periode van een aantal jaar was het behoorlijk
duidelijk dat het toen geldende en nu nog van kracht zijnde beleidssysteem ons niet
bracht waar we behoefte aan hadden. We werden geconfronteerd met kortingen en
beteugeling van het budget. We raakten 10% van ons personeel kwijt als gevolg van
een aantal bezuinigingen. Het systeem werkte bovendien te traag, er zat te veel oponthoud
in het verwerken van deze vergunningen, en wij probeerden deze werkwijze
te hervormen.” George Meyer – Voormalig minister, Wisconsin Department of Natural
Resources
“DNR had tijdens de 16 jaar dat Thompson gouverneur was voortdurend te maken
met bezuinigingen. Handhaving van de wet werd door de gouverneur ondermijnd.
(…). Thompson dwong de minister van DNR om iemand die altijd onder hem had
gewerkt tot hoofd van de ordehandhaving te benoemen, en geen kwesties door te
verwijzen naar het ministerie van justitie.” Caryl Terrel – Sierra Club Wisconsin 5
Dit geeft te denken over wat dergelijke nieuwe onderhandelingen inhouden, welke
eisen dit stelt aan deelnemers en welk type verandering mogelijk is binnen de beleidshervorming.
De geschiedenis en beproevingen verbonden aan de poging van
DNR tot hervorming in Wisconsin, alsmede het programma dat daaruit voortgekomen
is, wijzen op nieuwe opvattingen ten aanzien van regelgeving en de relatie
tussen beleidstoepassing en de wet.
Een prominent kenmerk van het verhaal is het toepassingsplan van DNR: de poging
van een organisatie om de strijd aan te gaan met behoorlijk diep gewortelde
twijfels over de manier waarop problemen werden opgevat en aangepakt. Dit plan
zette de grondbeginselen zoals beschreven in de Wet op Schone Lucht (Clean Air
Act) en de Wet op Schoon Water (Clean Water Act) om in een organisatorische
rol, rollen voor andere organisaties en een reeks van organisatorische toepassingen.
Kort gezegd verbonden deze wetgevingsonderdelen brede doelstellingen van het
Congres van Wisconsin met toepassing in de praktijk door middel van een proces
van normvaststelling. Dit proces kwam oorspronkelijk voort uit objectieve analyse.
Deze analyse richtte zich in de eerste plaats op de mate van milieukwaliteit en gezondheid
van de mens en in de tweede plaats op overwegingen zoals kosten en
technische haalbaarheid die moesten worden afgewogen tegen de milieudoelen. De
5
De belangenorganisaties zaten in soortgelijke strijd verwikkeld. “En tijdens die periode
bestond onze strategie voornamelijk uit het tegenhouden van negatieve geluiden en voort te
drijven op een aantal goede initiatieven. Maar eigenlijk probeerden we de negatieve geluiden
tegen te gaan omdat de politieke arena hier nu eenmaal zo was.”

estuursinstanties die deze normen hadden vastgesteld waren ook belast met de
uitvoering. Deze werd behandeld als een proces van handhaving: toezien op naleving
van de wet en zonodig gebruik maken van sancties om actie af te dwingen.
Kennis werd verondersteld een objectieve en consensuele basis te leveren voor toepassing
in de praktijk.
Organisatorisch gezien was het proces hiërarchisch opgebouwd: het Congres
had de bevoegdheid om de bestuursorganen te controleren. Deze organen leidden
daarvan het gezag af om de gereguleerde organisaties in het veld te controleren.
Deze hiërarchische verhoudingen maken de beleidsvoering vanuit democratisch
oogpunt legitiem. De op electorale basis verkregen legitimiteit van de wetgevende
en uitvoerende macht legitimeert samen met de procedurele richtlijnen uit de Administrative
Procedures Act de beleidsvoering van de bestuurlijke instanties. De
legitimiteit werd aangevuld door oordelen op basis van ‘objectieve’ risicoanalyse en
alternatieve actieplannen. Deze patronen zijn zowel op federaal als regionaal niveau
grotendeels overeenkomstig. In een groot aantal gevallen heeft het federale
beleid de legitimiteit verstrekt om milieuregels op een regionaal niveau uit te voeren.
De zorgen die critici uitspraken over de inefficiëntie van het beleidsplan werden
ondersteund door hetgeen de toezichthouders zelf in de praktijk hadden gezien.
De Wetten op Schone Lucht en op Schoon Water waren omgevingspecifiek
en vroegen om een uitvoering die paste bij deze structuur. De problemen waar
DNR medewerkers tegenaan liepen werden echter over het algemeen gekenmerkt
door onderlinge afhankelijkheid. Besprekingen van kwesties als “cyclische problemen”
legden de nadruk op de zwakke plekken in de logica van de uitvoer zoals
vastgesteld in het beleidsplan. Een schoorsteen schrobben en het residu storten om
het vervolgens in het grondwater te laten oplossen was het probleem verplaatsen in
plaats van het oplossen. Het wettelijk vastgestelde beleidsplan waar DNR zich
strikt aan moest houden, zorgde regelmatig voor dergelijke tegenstrijdigheden.
“Kijk, water heeft een nut, lucht heeft een nut en gevaarlijk afval heeft een nut. Maar
waar het werkelijk om draait is dat we maar één milieu hebben, dus wat gaan we nu
eigenlijk integraal aanpakken met wetten die elk een ander aspect van de omgeving
betreffen?”
In iedere sector konden medewerkers van DNR problemen aanwijzen die buiten
hun macht lagen. Lawaai, stank, klimaatsverandering, gelijke verdeling van milieulasten,
biodiversiteit, verontreiniging door diffuse bronnen en energiebesparing
waren moeilijk op te lossen binnen de bestaande beleidsstructuur. Sommige giftige
stoffen werden niet aan regels gebonden en andere zaken die steeds meer een punt
van zorg vormden, zoals de landbouw, waren moeilijk met de ingestelde methodes
aan te pakken.
133

De medewerkers van DNR zagen dat zij niet de enigen waren die te kampen hadden
met deze praktische zorgen over afnemende middelen, legitimiteit en uit de
hand lopende problemen. Via organisaties als de Multi State Working Group on
Environmental Performance (MSWG) 6 waren DNR en andere regionale instanties
begonnen hun ervaringen direct te vergelijken om daarna te beredeneren of er iets
aan viel te ontdekken en tenslotte op zoek te gaan naar alternatieven. Dit leidde tot
een algemene aanvaarding van de moeilijkheden om een goede milieuregelgeving
tot stand te brengen binnen de bestaande beleidsstructuur.
134
“MSWG had in die tijd een onwetenschappelijke maar behoorlijk informatieve kijk
op regelgeving. Hun werk had de vraagstelling: in welke mate passen we regelgeving
toe? Zij kwamen op de proppen met ongeveer 20% gereguleerd, 80% ongereguleerd
of te weinig gereguleerd, zoals bijvoorbeeld moerasland, verontreiniging door diffuse
bronnen, stankoverlast, grondwaterkwantiteit, etc.. “ Mark McDermid – Directeur,
Bureau of Cooperative Environmental Assistance, WI DNR
FIGUUR 1: de 20/80 dekking van miliezorgen (MSWG rapport December 1997)
6
Vanuit zijn doelstelling tracht de MSWG om ‘gunstige mogelijkheden te scheppen voor
geïnteresseerde organisaties - openbaar, particulier, academisch en NGO – om medewerking
te verlenen aan het ontwikkelen testen van middelen ten behoeve van milieubeheer.’ Zie
.

Dit beeld van de MSWG gaf de medewerkers van DNR en andere regionale instanties
een letterlijk gevoel van verwarring en frustratie. Bestaande methodes pakten
naar eigen inzicht slechts twintig procent van de problemen aan. De overige tachtig
procent werden helemaal niet effectief bestreden.
10.4 DE REACTIE VAN DNR
Het nettoresultaat was een groeiende twijfel en rusteloosheid binnen de kring van
medewerkers van DNR ten aanzien van bestaande methodes. Door de bestaande
beleidsstructuur veroorzaakte spanningen werden door collega’s in andere staten
ook ervaren. De onderlinge gesprekken versterkten het idee dat slechts het vergroten
van de betrokkenheid bij de bestaande structuur (door ofwel het beleid strakker
te maken, ofwel de reikwijdte ervan te vergroten) de twijfels niet weg zou nemen.
De onmiddellijke reactie kenmerkte zich reeds sterk door een pragmatisme dat
karakteristiek zou zijn voor de hervorming: twijfels over doelen brachten een gemeenschap
tot stand die de mogelijkheid bood doelen te herstructureren en te experimenteren
met middelen; vervolgens kon de provisorisch vastgelegde relatie
tussen doelen en middelen beoordeeld worden.
Het besef van de beperkingen van de huidige beleidsvoering had vier consequenties.
In de eerste plaats versterkte dit het vertrouwen van de DNR medewerkers
in hun gevoel dat er iets moest veranderen en in de manier waarop dit moest
gebeuren. Het besef dat hun tegenhangers in de VS worstelden met soortgelijke
twijfels moedigde hen aan ruimte te scheppen om op een beperkte schaal te experimenteren
met een alternatief uitvoeringsmodel. Dit werd nog versterkt door de
wetenschap dat op bepaalde plaatsen in Europa toezichthouders nieuwe manieren
van aanpak met succes hadden toegepast. In de tweede plaats leidde het besef van
beperkingen tot de wil om, in plaats van zich af te wenden, juist samen te werken
met goed gezinde en steeds beter geïnformeerde belanghebbenden uit de zakenwereld
en de samenleving. Tegelijkertijd trachtten de DNR medewerkers de risico’s
en interne conflicten in de hand te houden door de variatie aan potentiële experimenten
te beperken en zich vast te houden aan geboekte successen (ofwel in de
particuliere sector ofwel in het buitenland). In de derde plaats poogden zij banden
op te bouwen of te verstevigen met collega’s elders in de VS en met collega’s die
onderzoek deden naar alternatieven in landen als Nederland en Beieren. Het
MSWG plaatste de uitwisseling van ervaringen en de ontwikkeling van alternatieven
voor een uniforme beleidsstructuur, welke het gevolg was van een sterk federale
wetgeving, in hun context.
In de vierde plaats was er een duidelijke behoefte aan het verbreden van de
discussie teneinde steun te kunnen krijgen voor welke verandering dan ook. Dit
wees op de noodzaak andere belanghebbenden bij de gang van zaken te betrekken.
Onder deze groepen moesten zich zowel sceptici als traditionalisten bevinden. Tevens
moesten deze groepen zowel uit afgevaardigden namens de industrie als uit
135

afgevaardigden namens de samenleving bestaan. Men hield zich gelijktijdig met de
bovengenoemde vier elementen bezig. Deze elementen versterkten elkaar. Discussies
in verschillende staten en bezoeken aan Nederland en Beieren boden een contrapunt
voor de interne discussies. Wat achteraf gezien opvalt, is het sociale karakter
van het proces. Voorstanders binnen DNR startten samen met de minister een
conversatie waarin zij hun twijfels konden delen over de uitvoering van het beleid
wanneer zij naar een alternatief zochten. Deze theorie van medezeggenschap was
van cruciaal belang voor de benadering van beleid en de hervormingspoging zelf.
Het verbreden van de discussie bracht het risico met zich mee dat medezeggenschap
conflicten kon bewerkstelligen of verhevigen. Dit risico werd beperkt
door het domein waarbinnen experimenten konden plaatsvinden onder controle te
houden. Dit leidde tot een aanpak die de banden met de voormalige beleidsvoering
en de inspanningen elders in de VS en in Europa benadrukte. Uiteindelijk kwam dit
neer op “we lopen niet te hard van stapel met iets geheel anders”. Het was belangrijk
om experimenten die te ver bij het publieke gevoel vandaan liepen te vermijden.
Dit zou een negatieve invloed kunnen hebben op de algemene visie waardoor
er een terugslag kon ontstaan die de toekomstige vernieuwingen kon belemmeren.
Deze factoren wezen alle op de noodzaak een geleidelijke overgang te bewerkstelligen
via het stukje bij beetje verder brengen van het debat. Waar men niet al te grote
risico’s liep werden steeds een aantal provisorische tussenstappen gezet. Deze
stuurden plotselinge ingevingen bij en zorgden voor toespitsing op actie. Uit deze
tussentijdse stappen werd een bredere herstructurering gevormd die Wisconsin een
krachtiger rol zou toebedelen in het nieuwe beleid.
Op een aantal belangrijke momenten maakten de voorstanders van Green
Tier doortastende keuzen om het probleem vorm te geven en aan te passen. De
eerste keuze betrof het besluit om grotendeels zonder overleg met de industrie en
de milieubelangengroepen een wet te ontwikkelen en door te drukken om een
proefprogramma met collectieve milieuafspraken op te kunnen zetten. Dit ging in
tegen de traditie van DNR, waar men gewend was overleg te plegen met externe
belanghebbenden. Het besluit werd echter gerechtvaardigd als een bewuste en
noodzakelijke politieke stap om steun voor het hervormingsprogramma te kunnen
waarborgen. Het voorgestelde proefprogramma gaf essentiële kenmerken van de
aankomende beleidsstructuur weer maar beperkte de ruimte voor experiment tot
tien projecten. Ondanks aanvankelijke tegenwerking vanuit de regionale vertegenwoordiging
van het federale Environmental Protection Agency (EPA), was de reactie
vanuit de industriesector en de milieu NGO’s weliswaar koel maar niet fnuikend
voor het programma.
136
“Ik kan u zeggen dat er totale stilte was vanuit het WMC. 7 Ook de milieubelangen-
7 WMC – Wisconsin Manufacturers and Commerce – De voornaamste zakelijke belangen-
groep in Wisconsin.

groepen waren zwijgzaam. Zij wilden echter niet de strijd aanbinden met het programma
daar wij bewust hadden besloten het programma als proef te gebruiken, dus
maar tijdelijk, met slechts tien afspraken.” George Meyer – Voormalig minister WI
DNR
De tweede belangrijke beslissing was het reeds aansturen op intensievere en duurzamere
herstructurering voordat dit eerste experimentele programma volledig was
uitgewerkt.
“… Waar baseert u uw initiatief op? Uw keuze voor deze richting? Het had een zekere
dwang nodig en die kan niet opgelegd worden door een minister van een instantie
maar wel door het officiële beleid van de staat. We hadden waarschijnlijk wel iets
buiten de wet om kunnen doen, maar dat zou minimaal geweest zijn en bovendien
pijnlijk. (…). Iedereen zou zijn twijfels erover uitgesproken hebben (…) en daarom
ben ik steeds een grote voorstander van een tweede generatie wetgeving op een landelijk
bestuursniveau. (…). Het is echt een kwestie van zienswijze en denkrichting.”
George Meyer – Voormalig minister WI DNR
10.5 BETROKKENHEID VAN BELANGHEBBENDEN
De drijvende kracht achter het wetsvoorstel voor Green Tier was de adviescommissie.
Het directe doel van deze groep was het uitwerken van een voorstel voor een
nieuwe wet waar zowel de industrie als de milieulobby achter zouden staan. Dit
maakte het mogelijk bestaand scepticisme en weerstand aan te pakken. Deze benaderwijze
zou tevens zorgen voor de mogelijkheid tot praktijkervaring met de nieuwe
beleidsvoering. Gezien de vijandigheid en de mate van wantrouwen tussen de
zojuist genoemde groepen was dit een ambitieus streven. Het wetsvoorstel werd
echter gezien als een risico dat genomen moest worden aangezien het substantiële
voordelen zou kunnen opleveren. Het plan werd ondernomen met nadruk op de
samenhang tussen het nieuwe beleidsplan en de werkwijzen uit het verleden.
“Onze normale gang van zaken als instantie is met iedereen om de tafel te gaan zitten
om gezamenlijk regels op te stellen. Ik wil hiermee zeggen dat dit gewoon de manier
is waarop wij zaken doen. Dus de manier waarop we de overeenstemming hebben
bereikt was geheel anders dan we normaliter gewend zijn. Wij hebben een raad met
burgerafgezanten en zij eisen dat er zowel afgevaardigden namens het bedrijfsleven
als afgevaardigden namens milieubelangengroepen om de tafel gaan zitten op het
moment dat wij aan heel voorlopige conceptversies van zaken werken. Dus dat was
duidelijk de manier waarop we te werk moesten gaan. We wisten deze keer dat we de
totale instemming moesten hebben van zowel het bedrijfsleven als de milieugroepen
om de Green Tier wet aangenomen te krijgen.” George Meyer – Voormalig minister
WI DNR
137

De groep was veelomvattend en de grondregels werden opgesteld om zorgvuldig
wikken en wegen mogelijk te maken alsmede om tot een overeenkomst te komen.
George Meyer gaf blijk van een duidelijke persoonlijke betrokkenheid bij het proces
door iedere deelnemer uit te nodigen, bij alle bijeenkomsten aanwezig te zijn,
en zich een actieve doch onpartijdige rol in de besprekingen aan te meten. Het initiatief
leverde een eensgezind voorstel op voor de Green Tier wet, die een nieuwe
beleidsstructuur zou vormen. Green Tier kreeg een getrapt karakter door afzonderlijke
toepassingsniveaus in te stellen. Organisaties die niet over goede rapporten
over naleving van de wet beschikten, of die het ontbrak aan de middelen of belangstelling
om te experimenteren, zouden binnen de “controletrede” (“control tier”)
blijven, waar de gebruikelijke gang van zaken zou heersen.
Organisaties die zich competent hadden getoond en bereid waren zich in te
zetten voor ‘betere milieuprestaties’ (“superior environmental performance”) konden
over nieuwe afspraken onderhandelen. Die zouden we administratieve lastenverlichting
kunnen bieden, of mogelijk flexibiliteit ten aanzien van regels kunnen
geven. Dit gaf deze organisaties de gelegenheid nieuwe technologieën en beleidsvoering
uit te proberen die bijdragen aan een beter milieu. Het was mogelijk om
bilateraal te onderhandelen over deze afspraken, maar de algemene visie berustte
duidelijk op het scheppen van gedeeltelijk samenvallende, per regio of per sector
georganiseerde, actief betrokken groepen (“communities of practice”). 8
De onderhandelingen van de adviescommissie over het voorstel ter goedkeuring
van Green Tier illustreren het karakter en de voordelen van een dergelijke
commissie en het verschil tussen deze vorm van een overeenkomst sluiten en eerdere
vormen van medezeggenschap. Wat fascinerend blijft voor de deelnemende partijen
was de onmiddellijke ervaring met een nieuwe manier van samenwerken. Deze
samenwerking onderscheidde zich door de aard van de gesprekken. Zelfs in de
lange traditie van DNR wat betreft overleg plegen, was dit opmerkelijk te noemen.
138
“Mijns inziens getuigden de onderhandelingen van bezieling. Men bracht informatie
in om te zien of er in zekere mate sprake was van een gemeenschappelijk uitgangspunt.
Ten tweede denk ik dat, vanuit een procedureel standpunt bekeken, men het
gevoel had dat alle partijen open kaart speelden. Als iets niet leek te lukken, was het
antwoord niet simpelweg ‘nee’ maar ‘dit zijn de dingen die we nodig hebben om dat
voor ons werkbaar te maken’. Er was dus een ontwikkeling van kortweg ‘ja’ of ‘nee’
naar ‘laten we dit eens proberen’. Ik denk dus dat de dynamiek van het proces heeft
geholpen om dingen gaande te houden. Ten derde, ik weet niet hoe ik dit precies
moet uitdrukken, maar het derde punt was: ‘laten we de eersten met iets zijn’.” Mark
McDermid – directeur WI DNR
8
Dit zijn de woorden van Etienne Wenger. Zie zijn Communities of practice: learning,
meaning, and identity. Cambridge U.K., New York: Cambridge University Press. 1998

“We zaten soms met drie man en het vertrek was vol, al waren er veel bijeenkomsten
en slechts twee van ons het milieu en de omwonenden vertegenwoordigden. Toch
werd er naar ons geluisterd en ik heb het gevoel dat we een gelijke kans hadden om
de discussie inhoud te geven” Caryl Terell – Sierra Club, Wisconsin
Het was de aard van de gesprekken die de legitimiteit waarborgde: “Wat dat betreft
beseften we dat we een heel andere dialoog voerden dan we ooit eerder hadden gedaan.
We begonnen een andere ontwikkelingskoers te zien ten opzichte van hoe milieubeslissingen
zouden kunnen of zouden moeten worden genomen.”
Mark McDermid – directeur WI DNR
“Men wist wanneer we bepaalde kwesties zouden aansnijden en dat deze omstreden
zouden zijn als je er over nadacht in termen van groepspolitiek of agenda; dat dit
voor een of meer groepen een moeilijk punt zou worden en dat we er over moesten
praten. En iedereen was behoorlijk ontvankelijk en hoffelijk ten opzichte van het
standpunt van de andere kant. We kwamen tot een gesprek. Ik heb veel bijeenkomsten
bijgewoond en meestal eindig je in aparte groepen, zelfs bijna met gescheiden
discussies. De partijen legden hun kwesties op tafel, waar ze echt open waren, over
dingen konden praten: nu wordt er naar u geluisterd en nu gaat u met de andere kant
praten en u weet dat ze niet in dezelfde kamer zitten. En de gesprekken liepen bijna
alsof er een bemiddellaar bijzat om het te vergemakkelijken, net zo lang tot de kwesties
teruggebracht waren tot een doenlijke hoeveelheid. Dat gebeurde in de hele
groep.” Peter MacAvoy 16 th St. Health Center
10.6 RESULTATEN VAN HET PROCES
De onderhandelingen zetten een drie jaar durende cyclus van wetgevende politiek
in gang voordat een aangepaste versie van Green Tier werd aangenomen. De poging
tot herstructurering werd tijdens deze periode ondersteund door het proefprogramma.
Dit leidde tot nauwkeurig overleg, gericht op onderbouwde, probleemoplossende
initiatieven. De experimenten in het proefprogramma zorgden
ook voor meer actieve en substantiële rollen voor gemeenschappen, industrie en
NGO’s. Tevens brachten de experimenten een binding tussen regionale en landelijke
verordeningen met lokale doelen en prioriteiten tot stand. De onderhandeling
over op maat geknipte afspraken boden een manier om lokale spanningen aan te
pakken en lokale capaciteit en kennis te benutten.
In het geval van de BRAT Co. berustte het experiment op coöperatieve relaties
tussen deze metaalgieterij en DNR, die zich toevallig hadden ontwikkeld in
samenhang met controle-inspecties en andere dagelijkse activiteiten. De aanzet
voor een verandering was het gegeven dat er bij het gieten van metaal benzeen vrijkomt,
een aan regels gebonden milieugevaarlijke stof. De gieterij en de staat bleken
in staat samen te werken om het probleem vast te stellen en vervolgens een creatief
139

plan van aanpak te ontwerpen. In het geval van Cook Composites kreeg dit chemisch
verwerkingsbedrijf beleidsruimte voor het uit bedrijf nemen van een gevaarlijke
vuilverbrandingsoven. Het bedrijf moest zich als tegenprestatie binden aan een
versneld schema en moest ook investeren in een actievere inmenging van de gemeenschap
bij het beheersen van vervuiling en het verbeteren van milieuprestaties.
De kern van de poging om legitimatie te krijgen van de lokale gemeenschap betrof
een standaard overlegprocedure die de mogelijkheden van het bedrijf uitbreidden
om het publiek bij de gang van zaken te betrekken. De oprechtheid en betrokkenheid
van Cook om bronnen van zorg zoals stank- en geluidsoverlast vast te stellen
en hierop te reageren, zijn van even groot belang geweest als de verbeteringen van
milieuprestaties.
In de context van het agrarische voorbeeld waarmee we zijn begonnen, heeft
Green Tier een forum verschaft voor DNR om een koppeling aan te brengen tussen
de meerdere functies van het agrarisch landschap. Bovendien is de mogelijkheid
ontstaan voor DNR bedreigingen voor de waterkwaliteit te behandelen als onderdeel
van de druk op de plattelandsbevolking en de kwaliteit van hun bestaan. Met
steun van de Joyce Foundation en het basiswerk van de ervaren bemiddelaars Howard
Bellman en Susan Podziba wordt een programmaoverleg omtrent lokale problemen
onder de naam Dairy Gateway georganiseerd. Dit programmaoverleg is een
gezamenlijke poging om richtlijnen op te stellen ten behoeve van betere milieuprestaties
op regionaal niveau. Tegelijkertijd blijven plaatselijke incidenten de aandacht
trekken van milieubelangengroepen als Midwest Environmental Advocates die met
elkaar strijdige werkwijzen aanwenden om verbeteringen van milieuprestaties te
bereiken.
Deze op regionaal niveau gevoerde gesprekken hadden een tweeledig doel ten
aanzien van Green Tier. Zij richten zich op de ontwikkeling van vermogen om
plaatselijke problemen op te lossen en hiervan te leren. Daarnaast waren zij een van
de voornaamste middelen om de rechtmatigheid van het nieuwe bestuursstelsel te
waarborgen. 9 Dit geeft een nieuwe wending aan de gebruikelijke overlegprocedure,
die de vorm heeft van inspraak van belanghebbenden en burgers. In de VS worden
dergelijke procedures hoofdzakelijk op adviesbasis toegepast. Dat geeft instanties
9
Op deze manier zijn deze beleidsgesprekken in overeenstemming met de grote lijnen van
“Directly-Deliberative-Polyarchy” zoals beschreven door Joshua Cohen en Charles Sabel:
“Ideally, then, directly deliberative polyarchy combines the advantages of local learning and
self-government with the advantages (and discipline) of wider social learning and heightened
political accountability that result when the outcomes of many concurrent experiments are
pooled to permit public scrutiny of the effectiveness of strategies and leaders.” - 2002 "Directly
Deliberative Polyarchy: An Institutional Ideal for Europe?," with Oliver Gerstenberg,
in Good Governance in Europe's Integrated Market, edited by Christian Joerges and Renaud
Dehousse, (Oxford: OUP), pp. 289-341. Available online at:
http://www2.law.columbia.edu/sabel/papers/DDP.html
140

de voordelen van actieve betrokkenheid en stelt hen in staat de spanningen te hanteren
die vergrote inspraak en machtsverdeling ten opzichte van wettelijke verordeningen
teweeg brengen. In Green Tier wordt deze wisselwerking met de samenleving,
particuliere ondernemingen en burgers opgenomen in het beleidsplan en de
overeenkomsten die worden bereikt, kunnen wettelijke status verwerven.
In dit opzicht kan Green Tier het best worden opgevat als “een hervorming
die Wisconsin maakt tot een publiek beleidslaboratorium… .” 10 Experimenteren in
dit laboratorium wordt vergemakkelijkt door de getrapte vormgeving. De conventionele
wets- en toepassingsstructuur bevindt zich altijd nog in de controletrede van
Green Tier en is bedoeld voor degenen die geen interesse hebben in nieuwe vormen
van beleidsuitvoering, of hiervoor niet voldoende competent zijn. Toegang tot
de trede waarop experiment mogelijk is, is niet vrijblijvend: om toegang te krijgen
dient men te beschikken over een prestatierapport. Prestaties kunnen voor administratieve
lastenverlichting zorgen, bijvoorbeeld vereenvoudiging van het verlenen
van vergunningen in ruil voor het bereiken van milieuprestaties.
Green Tier biedt meer mooie kansen en streeft grotere ambities na. Scott
Hassett pleitte in een toespraak tot de Wisconsin State Bar Association voor “doortastend
beleid” dat een afspiegeling is van de inspanningen van “eerdere generaties
… om de economische rechten en milieurechten voor de volgende generaties te
waarborgen.” 11 In zijn optiek is “het maken van officiële afspraken voor een nieuwe
‘we mogen’-benadering tot grotere milieuprestaties” een geweldige en historische
gebeurtenis. Hervorming van de regels is niet een kwestie van wat we vóór
elkaar doen, maar wat we mét elkaar doen.” 12 Een uitvoeriger versie van deze visie
wordt gegeven door twee wetgevers en verheldert hun band met de verschuiving en
de ambities die Green Tier drijven.
“De wet moet zowel een ondersteunende structuur bieden voor de inspanningen van
de mens om publieke goederen te produceren, als een structuur die voortvloeit uit
het falen van de mens dat de samenleving in gevaar heeft gebracht. Green Tier verschaft
een beleidsstructuur die burgers in staat stelt om te vragen wat, alles welbeschouwd,
vanuit het milieu gezien de beste oplossing is voor een betere toekomst en
niet wat minimaal haalbaar is en welke gewoonten in verband brengen met het verleden.
Alle partijen worden daarom uitgedaagd om hun vocabulaire ten aanzien van
het milieu verder uit te werken om zodoende het beste uit de mens naar voren te ha-
10
Hassett, Scott, Neal Kedzie, en Mark Miller, “Wisconsin’s Green Tier Law” American Bar
Association Innovation, Management Systems, and Trading Committee Newsletter August,
2004 Vol. 4, No. 3 p. 11
11 Scott Hassett speech to the 15 th Annual Environmental Law Update The State Bar of Wis-
consin Waukesha, Wisconsin. October 21, 2003
12
Scott Hassett speech to the 15th Annual Environmental Law Update The State Bar of Wisconsin
Waukesha, Wisconsin. October 21, 2003
141

142
len en tegelijkertijd te erkennen dat het slechtste altijd in ons blijft bestaan.” 13
10.7 CONCLUSIE
Wij beschrijven de poging om de beleidsuitvoering te herstructureren in plaats van
te zoeken naar mogelijkheden om hervormingen toe te passen binnen de bestaande
wet. Dit komt tot uiting in een nieuwe wet en verandering van uitvoerpraktijken.
Het belang van deze nieuwe wet, Green Tier, zit in de manier waarop deze de relatie
tussen wet en praktijk verandert. In tegenstelling tot het bestaande systeem,
waarin de wet de uitvoering definieert, wordt Green Tier door zijn ontwerpers
beschreven als ‘uitvoering die de wet definieert’. In de ogen van de voorstanders is
dit een kenmerk van een zich aanpassend, op prestatie gebaseerd systeem. Het doel
is een wetsysteem gebaseerd op een op overleg gestoelde ‘we mogen-benadering’
en niet op een bevelende ‘u mag niet-benadering’. 14
Green Tier houdt meer in dan een eenvoudige decentralisatie van de overheid
naar een lokaal niveau. De staat houdt een wezenlijke en blijvende rol, zowel wat
het aanmoedigen van lokale initiatieven betreft, als het steeds overleg blijven voeren
met belanghebbenden. 15 De lokale gerichtheid is een reactie op de groeiende
complexiteit. Deze blijkt uit de problemen waar plattelandsgemeenschappen en
andere medespelers mee te kampen hebben. Een toenemende verzameling van ervaringen
laat zien dat het moeilijk is om van buitenaf op deze complexiteiten te
reageren. De ervaringen laten ook zien dat het lastig is om een reactie te geven binnen
de enkelvoudigheid, die kenmerkend is voor de oude wetgeving. Green Tier
geeft blijk van zowel respect voor plaatselijke kennis, als waardering dat beleid en
uitvoering van regels in toenemende mate hun eigen legitimiteit moeten opbouwen.
Bovendien erkent men dat bezorgdheid om legitimiteit en effectiviteit onlosmakelijk
met elkaar verbonden zijn. Dit alles wekt een nieuwe beeld op van de beleidsvoering
als een directe democratische gang van zaken.
In een kritische benadering van dit type hervorming ziet Theodore Lowi in de
decentralisatie van de wetgevende macht naar plaatselijke groepen een schending
van de wet, die hij het belangrijkste onderdeel noemt van democratische staatsvor-
13
Hassett, Scott, Neal Kedzie, and Mark Miller, “Wisconsin’s Green Tier Law” American
Bar Association Innovation, Management Systems, and Trading Committee Newsletter August
2004Vol. 4, No. 3 p. 17
14
Hassett, Scott, Neal Kedzie, and Mark Miller, “Wisconsin’s Green Tier Law” American Bar
Association Innovation, Management Systems, and Trading Committee Newsletter August
2004Vol. 4, No. 3 p. 14
15
Over deze relatie: zie Archon Fung and Eric Olin Wright, Deepening democracy: institutional
innovations in empowered participatory governance. (London; New York: Verso,
2003)

men. 16 Het beeld verschuift als men zich verdiept in de mogelijkheden te experimenteren
met inmenging van burgers en andere belanghebbenden. Deze experimentfase
biedt de mogelijkheden voor gedegen onderzoek naar nieuwe vormen van
directe democratie. Joshua Cohen heeft gezamenlijk met een aantal anderen dergelijke
praktische inzichten uitgewerkt tot een theorie over overlegdemocratie. 17 In
dit verband vinden de vormen van inmenging (zoals overwogen in Green Tier en
tot op heden uitgeprobeerd in de experimenten in Wisconsin) hun oorsprong in op
direct overleg berustende democratische afspraken waarvan de theoretische legitimiteit
en, in beperkte mate, het wetgevend vermogen aan onderzoek onderworpen
blijven.
Wat hieruit volgt zijn een reeks praktische zorgen over de organisatie van
zulke afspraken die in directe democratie zijn gemaakt. Er worden vragen gesteld
over hoe deze worden toegepast en hoe zij zich verhouden tot de instituties van
representatieve democratie. 18 In het beste geval, zowel theoretisch als praktisch,
bieden deze afspraken een aantrekkelijk alternatief voor het oude systeem. De tekortkomingen
van de staat als een autonoom en exogeen probleemoplossend lichaam
(denk aan de eerder genoemde 20-80 schatting) kunnen binnen de nieuwe
beleidsstructuur aan de orde gesteld worden. Bovendien hebben de direct democratische
afspraken de potentie legitimiteit van de uitvoering van de regels te versterken.
Zorgen blijven er wel en deze stellen het succes ter discussie van een beleidsaanpak
die nog in de kinderschoenen staat. De overgang naar vergrote deelname
en beslissingsbevoegdheid voor burgers en andere belanghebbenden is een delicaat
proces. Het biedt enerzijds de mogelijkheid voor meer legitimiteit, kennis van de
praktijk, en de motivatie om duurzame verbeteringen te maken, maar anderzijds
werpt het ook geldige redenen tot zorg op. Daarom moet het beleid de belanghebbenden
de mogelijkheid bieden kritiek te uiten, opdat het beleid zich verder kan
16 Theodore Lowi, “Frontyard Propaganda,” Boston Review October/November, 1999
17
Zie zijn “Deliberation and Democratic Legitimacy,” in A. Hamlin and P. Petit (eds) The
Good Policy. Oxford: Basel Blackwell. 1989
18
De verrichting van Wisconsin is ook opvallend, omdat in de campagne voor een nieuwe
wet de wetgever werd betrokken in een debat over hervorming van regelgeving. In een gezamenlijke
reflectie op Green Tier, merkten twee wetgevers en de huidige minister van het
DNR op dat de “het unieke van de wet verdergaande evaluatie verdient.” Volgens deze visie
zou dit de neiging tot overdenken moeten oproepen, niet alleen bij het openbaar bestuur,
maar ook bij andere takken van de overheid: “Net nu de wet nieuw terrein gewonnen heeft
in de ontwikkeling van publiek beleid, is het de plicht van de uitvoerende en wetgevende
takken om open te staan voor nieuwe manieren van evaluatie en aansprakelijkheid.” Scott
Hassett, Neal Kedzie, and Mark Miller, “Wisconsin’s Green Tier Law” American Bar Association
Innovation, Management Systems, and Trading Committee Newsletter August 2004,
Vol. 4, No. 3 p. 17
143

ontwikkelen en valkuilen voor hervorming ontlopen kunnen worden. Om de legitimiteit
van de herstructurering te verzekeren, moeten transparantie en toegang tot
overleg gegarandeerd zijn en de inmenging van burgers gestimuleerd worden.
NGO’s hebben het belang van deze eisen in de nieuwe beleidsstructuur benadrukt.
144
“Een van de redenen dat we aan het proefprogramma en de discussies over Green
Tier hebben deelgenomen, was om ervoor te zorgen dat er een rol voor het publiek
weggelegd zou zijn. Bovendien heeft het geheel doelstellingen waar onder andere
transparantie onder valt.” Caryl Terrell – Sierra Club, Wisconsin
Ons doel was om in grote lijnen de hoofdpunten van een reeks hervormingen te
behandelen, alsmede kort in te gaan op de vragen die deze hervormingen over regelgeving
opwerpen. Tevens wilden we een indruk geven van het beleid van de
overheid in vroeg-eenentwintigste-eeuwse democratieën. We hebben benadrukt dat
deze vragen alle van organisatorische aard zijn en dat hervormingen niet zozeer
kunnen falen door het gebrek aan inzicht, maar eerder door het onvermogen om te
onderhandelen in de beige vergaderruimten van de bureaucratie en gemeentehuizen,
die de nieuwe plaatsen zijn geworden voor de beoefening van de democratie.
Deze pragmatische zorgen zijn niet in strijd met de geest van de hervorming maar
zijn essentieel voor de poging.

HOOFDSTUK 11
Ruimte in wetgeving voor onderhandelend bestuur
André Hoekema
11.1. INLEIDING
Een enigszins omvangrijk project met meervoudig ruimtegebruik loopt grote kans
dat het niet binnen het bestemmingsplan past. Past het wel, of wordt het bestemmingsplan
gewijzigd ten gunste van het project, dan mag vaak nog niet gebouwd
worden. Kijk maar naar de Combikering in hoofdstuk 3 van dit boek, waar naast
het bestemmingsplan toestemming is vereist op grond van onder meer de Wet
Milieubeheer en de Keur van het waterschap. Wijziging van het bestemmingsplan,
en gelijktijdige toepassing van de Wet Milieubeheer en de Keur, leidt al gauw tot
overleg tussen de verschillende bevoegde bestuursorganen, met de initiatiefnemer,
en met tal van belanghebbenden. In overleg stemmen zij af welk ontwerp van het
project past binnen de toepasselijke wettelijke kaders. De praktijk laat zien dat
daarbij druk wordt onderhandeld over zowel het ontwerp, als de toepassing van de
wet.
Juridisch is onderhandeling over het ontwerp geen probleem, maar dat zijn
wel de onderhandelingen over toepassing van de wet. Die gaan over interpretatie
van de normen van de wet: welke vrijheid geven zij aan het openbaar bestuur om
zelf feiten vast te stellen en belangen af te wegen? Om onderhandeling over toepassing
van de wet inzichtelijk te maken, en te openen voor discussie, is begin negentiger
jaren het begrip onderhandelend bestuur geïntroduceerd. Onderhandelend
bestuur is een vorm van openbaar bestuur waarbij de publieke besluitvorming
inzake voorbereiding, vaststelling en uitvoering van publiek beleid afhankelijk
wordt gemaakt van het resultaat van overleg en onderhandeling in een min of meer
duurzaam geheel van relaties tussen bestuursorganen en de ambtelijke staf, en
(doorgaans) particuliere organisaties en groepen. 1
Onderhandelend bestuur is niet hetzelfde als meervoudig ruimtegebruik.
Wel zal dit ruimtegebruik vaak afhankelijk zijn van onderhandelend bestuur. Dat
maakt onderzoek interessant naar ruimte in wetgeving voor onderhandelend be-
1 A.J.Hoekema, N.F. van Manen, G.M.A. van der Heijden, I.C. van der Vlies, B. de Vroom,
Integraal Bestuur. De behoorlijkheid, effectiviteit en legitimiteit van onderhandelend bestuur,
Amsterdam 1998: 7.
145

stuur. In de tweede helft van 2002 hebben wij zo’n onderzoek gedaan. 2 In dit boek
willen wij dat toepassen op meervoudig ruimtegebruik. In 2002 was onze vraagstelling:
welke mogelijkheden zijn er om door middel van wetgeving ruimte te bieden
aan onderhandelend bestuur, en wat zijn voor- en nadelen van de manieren waarop
dit gebeurt? In dit boek is onze vraagstelling: welke mogelijkheden zijn er om door
middel van wetgeving ruimte te bieden aan meervoudig ruimtegebruik, en wat zijn
voor- en nadelen van de manieren waarop dit gebeurt?
Doel van het oorspronkelijke onderzoek was de ontwikkeling van een instrument
dat de wetgever in staat stelt zicht te krijgen op de kansen en risico’s van
het inrichten van specifieke vormen van onderhandelend bestuur. Dit instrument
bestaat uit een checklist om te bepalen of de wetgever op een beleidsterrein ruimte
voor onderhandeling moet geven, of niet. Dit hoofdstuk sluit af met een ontwerp
van een dergelijke checklist en toepassing daarvan op meervoudig ruimtegebruik.
Toepassing betekent het bepalen van de mogelijkheden om ruimte te bieden aan
meervoudig ruimtegebruik door middel van wetgeving. Het hoofdstuk begint met
een schets van situaties van onderhandelend bestuur. Daarna volgen de mogelijkheden
en de voor- en nadelen om door middel van wetgeving ruimte te bieden aan
onderhandelend bestuur in het algemeen, en dan de checklist, die wordt toegepast
op meervoudig ruimtegebruik.
11.2. SITUATIES VAN ONDERHANDELEND BESTUUR
Omwille van een redelijk breed beeld is in 2002 uitgegaan van wet- en regelgeving
op verschillende maatschappelijke terreinen: omgevingsrecht, gezondheidsrecht,
onderwijsrecht, informatierecht en het recht van arbeid en sociale zekerheid. Zodoende
zijn uiteenlopende situaties van onderhandelend bestuur onderzocht. Zij
lopen uiteen van organisaties die jaar in jaar uit over hun belangen onderhandelen
met dezelfde overheden, tot onderhandelingen waarin deelnemers zich sterk oriënteren
op de oplossing van een eenmalig maatschappelijk probleem; van groepen die
bevoegd zijn tot zelfregulering, tot zeer open situaties waarin belanghebbenden
elkaar ontmoeten, die nooit eerder met elkaar in aanraking zijn geweest.
Binnen de grenzen van onderhandelend bestuur spelen zich processen af
waar de wetgever nooit geheel greep op zal kunnen krijgen. Wij doelen dan met
name op probleemgeoriënteerde onderhandelingen. Mensen zijn constant bezig met
eigen initiatief. Zij zoeken naar gunstige en creatieve oplossingen voor hun problemen
en niemand kan voorzien waar die heen gaan, dus ook de wetgever niet.
Dat ligt anders in situaties waarin de problemen min of meer vastliggen en de be-
2 Gebaseerd op een rapport voor het Kenniscentrum Wetgeving van het Ministerie van
Justitie, André Hoekema, Jurgen van der Heijden, faculteit rechtsgeleerdheid UvA, Februari
2003. In samenwerking met onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam, Erasmus
Universiteit Rotterdam, Vrije Universiteit Amsterdam en Universiteit Tilburg.
146

langen constant en wederzijds goed bekend zijn. Daarom spelen zich in deze belangengeoriënteerde
situaties onderhandelingen af die voor de wetgever relatief voorspelbaar
zijn.
Betrokkenheid van direct belanghebbenden is relevant in probleemgeoriënteerde
situaties en niet altijd in belangengeoriënteerde situaties. In deze laatste
situaties staan de belangen ongeveer vast, zodat een ‘getrapte’ invloed van direct
belanghebbenden geen probleem hoeft te zijn. Dat wil zeggen dat zij een mandaat
geven aan een organisatie, waarop zij controle kunnen uitoefenen. Dat ligt minder
eenvoudig bij probleemoriëntatie. Weliswaar verdient de belanghebbende in beide
gevallen waarborgen op eigen inbreng, maar dit klemt veel meer bij de probleemgeoriënteerde
onderhandelingspatronen. Daar staan de belangen minder vast. Dat
maakt het voor een gemandateerde minder eenvoudig alle belangen te vertegenwoordiger.
Daarom zal de belanghebbende dat vaak zelf willen doen.
Een uitgangspunt van het onderzoek in 2002 was het gegeven dat er uiteenlopende
situaties van onderhandelend bestuur voorkomen. Wij hebben diverse
situaties onderscheiden. Idee nu is dat die ook bruikbaar zijn bij de ontwikkeling
van een instrument dat aangeeft wanneer het zin heeft om ten behoeve van onderhandelend
bestuur te normeren, de checklist. Zo kan de wetgever bijvoorbeeld
constateren dat een situatie van onderhandelend bestuur voldoet aan de beschrijving
‘probleemgeoriënteerd’. Wil de wetgever de onderhandelingen daar stimuleren,
of juist afremmen, dan moet hij zich een beeld kunnen vormen van de voor-
en nadelen die in een dergelijke situatie een rol kunnen spelen. Om te beginnen
moet hij weten wat de mogelijkheden zijn om normen te stellen.
11.3. MOGELIJKHEDEN VAN MATERIËLE EN PROCEDURELE NORMSTELLING
Vermoedt de wetgever dat hij te maken heeft met partijen die zoeken naar een zo
goed mogelijke consensus, waarbij terdege rekening wordt gehouden met zwakkere
belangen, dan kan hij het vertrouwen geven dat onderhandelaars de situatie zelf
aan kunnen. Hij kan daarentegen ook verwachten dat onderhandelaars uit zijn op
een consensus die zij nog net tegenover de rechter durven te verdedigen. Voor
zwakkere betrokken belangen kan dat nadelig uitpakken. De wetgever zal daarmee
rekening moeten houden bij de mate van bescherming die hij geeft aan die belangen.
Het recht legt dan meer vast, oftewel de grens komt hoger te liggen: de wetgever
bepaalt een ander juridisch break even point, zie daarover hoofdstuk 9 van
dit boek. Dit laatste kan de wetgever zich ook besparen door betrokkenen zelf de
mogelijkheid te geven om dat te bepalen. Hij introduceert dan een hardheidsclausule,
of een vergelijkbaar systeem zoals in de Interimwet Stad & Milieu waar partijen
in een aantal stappen mogen bepalen of zij vasthouden aan een harde wettelijke
grens, of dat verzachten.
Er wordt naar de wetgever gekeken als het gaat om het geven van zekerheid
omtrent de inhoud van belangen. Wij kunnen ons voorstellen dat dit in onderhan-
147

delingen ook een mate van stabiliteit aanbrengt. Sterker nog, het zal in veel gevallen
de basis zijn van onderhandelingen. Juist omdat de wetgever aangeeft dat met
bepaalde belangen materieel rekening moet worden gehouden, moet met de vertegenwoordigers
van die belangen onderhandeld worden. Daaruit volgt rechtstreeks
een mogelijkheid voor de wetgever: indien hij een situatie van onderhandelend
bestuur wenst, zal hij materiële normen moeten geven, regulering. Andersom kan
de wetgever zo’n situatie doen verdwijnen door materiële normen in te trekken,
deregulering.
De prikkel om te onderhandelen volgt primair uit niet-juridische gronden,
namelijk de behartiging van belangen. De wetgever kan die prikkel versterken of
verzwakken door middel van het versterken of verzwakken van materiële normen.
Wij denken hierbij aan dwingende bepalingen zoals milieunormen met betrekking
tot emissies van stikstofoxide in stedelijke gebieden en veiligheidseisen ten aanzien
van het verkeer. Hoe zit dat met de procedurele normen? Zware procedurele normen
kunnen onderhandelingen frustreren, en lichte procedurele normen kunnen
deze stimuleren. We moeten ons echter niet laten verblinden door het onderscheid
tussen procedureel en materieel. Het recht op een goed gewaarborgde procedure
volgt namelijk uit erkenning van rechten omtrent burgerschap. Een goed bedeelde
toekenning van dergelijke rechten geeft een belangenhebbende ook een onderhandelingspositie.
Een belanghebbende kan een positie hebben in een situatie van onderhandelend
bestuur op basis van materiële rechten die zijn belang beschermen, maar ook
op basis van procedurele rechten die zijn burgerschap beschermen. Procedurele
rechten stellen vormvereisten aan het onderhandelend bestuur. Die worden vaak
als knellend ervaren, terwijl de inhoudelijke eisen die volgen uit materiële rechten
blijkbaar als minder knellend worden ervaren. Onze vraag is nu deze: het terugschroeven
van procedurele rechten betekent een vermindering van waarborgen.
Kan dat gecompenseerd worden door een vergroting van materiële rechten?
Is bijvoorbeeld het milieubelang even goed beschermd, wanneer we de inhoudelijke
eisen aan een goed milieu opschroeven, en tegelijkertijd de procedurele
waarborgen van belanghebbenden terugschroeven? Kunnen vertegenwoordigers
van het milieubelang in een situatie van onderhandelend bestuur even goed, of
beter uit de voeten met goede inhoudelijke milieunormen, als met goede procedurele
waarborgen? Wordt het milieu daar beter van? Eenduidig kunnen we deze
vraag niet beantwoorden, en dat hoeft ook niet. Wat wel moet, is het aanreiken
van bouwstenen aan de wetgever voor een instrument om ruimte te geven in de
wet aan onderhandelend bestuur. Dit is zo’n bouwsteen: procedureel ruimte
scheppen, materieel compenseren.
148

11.4. VOOR- EN NADELEN
Meer ruimte voor onderhandelend bestuur heeft als belangrijk voordeel dat er
ruimte, vrijheid bijkomt om beleid breder en integraler voor te bereiden en vanwege
verkregen draagvlak met meer succes te realiseren. Belangrijk nadeel is dat de
rechtsbescherming tegen dit beleid kan afnemen. Dat brengt het bekende onderscheid
tussen recht en beleid onder de aandacht. De burger verdient bescherming,
omdat beleid de rechten van de burger niet op een niet te rechtvaardigen wijze mag
schenden. Tegelijkertijd mag rechtsbescherming niet op een niet te rechtvaardigen
wijze in de weg staan aan beleid. Rechtvaardigheid hebben wij in 2002 genomen
als ijkpunt voor het bepalen van de voor- nadelen van ruimte in wetgeving voor
onderhandelend bestuur.
Door te kijken waar onderhandelend bestuur recht en beleid respectievelijk
steunt en bedreigt, kan bepaald worden waar en wanneer onderhandelend bestuur
meer of minder rechtvaardig is. Dat kan bijvoorbeeld door te kijken naar situaties
waarin organisaties de belangen vertegenwoordigen van belanghebbenden, substitutiegedrag.
Daarmee wordt directe betrokkenheid van belanghebbenden uitgesloten.
Het voordeel van georganiseerde vertegenwoordiging is het gemak om met
maar één of enkele partijen te hoeven onderhandelen. Dat levert snelheid op, hoewel
in tweede instantie vertraging kan ontstaan wanneer andere belanghebbenden
het recht hebben alsnog mee te spreken. Daarmee is ook het voornaamste nadeel
van substitutie aangegeven, er kunnen zich altijd nog belanghebbenden aandienen.
Hoe kan de wetgever omgaan met dit voorbeeld van voor- en nadelen van onderhandelend
bestuur?
Het kan er voor belanghebbenden als een nadeel uitzien dat zij in eerste
instantie door een organisatie worden vertegenwoordigd, maar dat hoeft niet zo te
zijn. Het kan juist voor hen ook praktisch zijn en in sommige gevallen noodzakelijk,
namelijk wanneer de materie zeer technisch is. Ook hier tekent zich weer het
onderscheid af tussen situaties waarin de belangen min of meer vast staan, en situaties
waarin de problemen om creatieve oplossingen vragen. Juist wanneer de belangen
min of meer vast staan, kan het verstandig zijn om het mandaat aan een organisatie
te geven. Stel dat de wetgever dat ook van mening is, hoe kan hij dan optreden
om te zorgen dat onderhandelingen zoveel mogelijk plaatsvinden tussen organisaties?
De wetgever kan organisaties in hun onderhandelingspositie versterken met
behulp van het verzwaren van materiële rechten. Dit kan hen maken tot nog aantrekkelijker
onderhandelingspartners voor andere partijen, hoewel het hen ook zo
sterk kan maken dat zij niet meer hoeven te onderhandelen. Dat moet de wetgever
inschatten, en hij moet rekenen met het feit dat het verzwaren van materiële rechten
ook de positie versterkt van de direct belanghebbenden, die zich door een
organisatie laten vertegenwoordigen. Komen zij nu zelf zo sterk te staan dat zij
geen organisatie nodig hebben? Of geeft de wetgever ze hiermee de juiste positie
tegenover de organisaties, die nuttig blijven om hen te vertegenwoordigen. Wil de
149

wetgever voorkomen dat direct belanghebbenden zich van hun organisaties afwenden,
dan zal hij in elk geval niet hun procedurele rechten moeten versterken, als
daartoe al mogelijkheden bestaan, omdat zij dan zelf procedures gaan aanspannen.
In andere situaties van onderhandelend bestuur is het denkbaar dat de wetgever
juist kiest voor het afzwakken van materiële rechten. Dit kunnen wij ons
bijvoorbeeld voorstellen in een situatie die voldoet aan de beschrijving van ‘professionele
zelfregulering’. Daar zijn de onderhandelingen veel minder gebaseerd op de
uitwisseling van belangen, vandaar dat het versterken van materiële rechten geen
onmiddellijk effect heeft. De verhoudingen tussen de betrokken partijen, waaronder
de overheid, worden voor een belangrijk deel bepaald door de afgesproken
procedures. Met een verandering van procedurele rechten kan de wetgever dergelijke
situaties van onderhandelend bestuur beïnvloeden, afhankelijk van zijn beoordeling
van de voor- en nadelen.
Procedureel ruimte scheppen komt tegemoet aan de veelgehoorde klacht dat
procedures vaak roet in het eten kunnen gooien nadat onderhandelingsresultaten
zijn bereikt. Het komt ook overeen met regeringsvoornemens om procedures te
vereenvoudigen. Een vermindering van procedurele zekerheden kan bovendien
prikkelen om aan onderhandelingen mee te doen en zo belangen te behartigen in
plaats van het afwachten van procedures voor bezwaar en beroep. Problematisch
lijkt dat hiermee de bescherming van belangen vermindert, maar die bescherming
komt uiteindelijk toch het meest van materiële rechten die belangen betreffen,
ongeacht de procedures. Belangrijk is dat in het publiekrecht de meeste procedures
vastliggen in de Algemene wet bestuursrecht.
Het vastleggen van bescherming van belangen in materiële rechten legt een
basis voor onderhandelingen. De vertegenwoordigers van belangen weten wat ze
van elkaar mogen verwachten. Dat legt een basis, omdat tot op zekere hoogte niet
meer onderhandeld hoeft te worden. Het ontbreken, of wegvallen van materiële
rechten legt onderhandelaars op veel onderhandelingen steeds weer over te doen.
Als dat niet nodig is, dan moet de wetgever ze daarmee ook niet belasten door
middel van deregulering. Aan de andere kant is niet ondenkbaar dat onderhandelaars
zich belemmerd voelen door de bescherming van een belang. Diverse wettelijke
regelingen kennen daarvoor hardheidsclausules of andere uitwijkmogelijkheden.
Die zijn vaak weer voorzien van procedurele waarborgen, in welk geval we een
omkering zien van de door ons voorgestelde aanpak: `procedureel ruimte scheppen
en materieel compenseren’.
Passen we deze kennis over onderhandelend bestuur toe op meervoudig
ruimtegebruik, dan spelen ook daar de voor- en nadelen van wetgeving. Ruimte in
wetgeving voor meervoudig ruimtegebruik is voordelig, want rechtvaardig wanneer
het recht aan meervoudig ruimtegebruik de vrijheid geeft om te komen tot integraal
beleid met directe en indirecte voordelen voor belangen die zonder die vrijheid
niet haalbaar zijn; bovendien moet deze ruimte in het recht voor meervoudig
ruimtegebruik voldoende mogelijkheden bieden om benadeelde belangen en hun
150

compensatie mee te wegen. Nadelig is wanneer het recht aan meervoudig ruimtegebruik
de vrijheid geeft voor een meer integrale belangenafweging, waardoor
betrokken actoren een lacune in de rechtsbescherming zien ontstaan, terwijl zij
menen dat hun belang in een enkelvoudige afweging beter beschermd is.
Voordelig is wanneer het recht aan meervoudig ruimtegebruik de vrijheid
geeft waarin de vertegenwoordigers van zowel de bevoordeelde als de benadeelde
belangen voldoende mogelijkheid hebben om zich te mengen in de onderhandelingen
over voordelen, nadelen en de juiste verhouding daartussen. Nadelig is wanneer
meer of minder juridische normering de juridische prikkel wegneemt om
belangen met andere af te stemmen in een project en de behartiging van belangen
zo vrij maakt dat er geen reden is deze met andere belangen af te stemmen in een
project. Hoe gaat de wetgever om met deze voor- en nadelen, en hoe gaat de wetgever
om met de mogelijkheden die hem gegeven zijn om materieel en procedureel
normen te stellen? Los van meervoudig ruimtegebruik hebben wij in 2002 een
checklist opgesteld voor de wetgever om deze vragen te beantwoorden.
11.5. CHECKLIST ONDERHANDELEND BESTUUR EN WETGEVING TOEGEPAST
OP MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK
De checklist die wij hebben opgesteld is toepasbaar ongeacht de situatie van onderhandelend
bestuur. Met andere woorden, de wetgever zou deze checklist ook kunnen
gebruiken om te bepalen in hoeverre een wet op het terrein van de gezondheidszorg
ruimte aan onderhandelend bestuur zou moeten bieden. In dit hoofdstuk
passen wij deze checklist niet toe op gezondheidszorg, of onderwijs bijvoorbeeld,
maar op meervoudig ruimtegebruik. Het begin ligt net als het begin van dit hoofdstuk
bij het soort situaties. Het maakt voor de wetgever een groot verschil of hij
een probleemgeoriënteerde, of een belangengeoriënteerde situatie moet normeren:
Stap 1 Bepaal de situatie van onderhandelend bestuur
Bedenk steeds:
− welke belangen (en van wie) zijn aan de orde?
− wat is het publieke belang, welke bescherming is nodig, waar ligt de taak van
de overheid/ de wetgever?
− welke betrokkenen zijn er?
Toegepast op situaties van meervoudig ruimtegebruik is kenmerkend de hoeveelheid
en diversiteit van belangen en betrokkenen. Het zijn probleemgeoriënteerde
situaties. Belangen als ruimte, bodem, water, mobiliteit spelen een rol, en hun
vertegenwoordigers. In vrijwel alle gevallen neemt de overheid een verantwoordelijkheid
op zich voor die belangen door ze in meer of mindere mate wettelijke
151

escherming te geven. Er is dus vrijwel altijd een taak voor de overheid, en daarmee
voor de wetgever om van belang tot belang bescherming te bieden. In het
geval van meervoudig ruimtegebruik in het algemeen zijn al die belangen betrokken.
In een concreet geval, een probleemgeoriënteerde situatie, is geen scherp
antwoord te geven welke belangen allemaal betrokken zullen zijn. Het kan per
situatie te veel verschillen, en daarmee is de groep direct betrokken belangenvertegenwoordigers
ook niet af te bakenen. Voor de wetgever zijn dit zeer significante
gegevens, omdat het hem vrijwel onmogelijk maakt een wet te schrijven, die in
concrete situaties toegepast kan worden.
Meervoudig ruimtegebruik is niet echt voorspelbaar, kent een open veld met veel
passanten en incidentele problemen. Zo is sprake van uiteenlopende wetgevers,
omdat vele wetten relevant zijn voor meervoudig ruimtegebruik, bijvoorbeeld de
Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Woonwet, de Landinrichtingswet, of een wet
met betrekking tot bodem of water. Met zoveel wetten die relevant zijn voor meervoudig
ruimtegebruik zijn er vele wetgevers die daarop invloed kunnen uitoefenen.
De gevolgen van bijvoorbeeld een wijziging in de Landinrichtingswet voor meervoudig
ruimtegebruik zijn daarom onvoorspelbaar, omdat bijvoorbeeld een milieumaatregel
die weer kan doorkruisen.
De politiek-bestuurlijke ondergrens wordt bepaald door wat het beleid in concreto
als doel heeft, en wat dus in de te maken wettelijke regeling wordt vastgelegd. In
het geval van meervoudig ruimtegebruik zijn dat beleid en regelingen op uiteenlopende
terreinen als ruimtelijke ordening, landinrichting, landbouw, milieubescherming,
natuurbehoud, waterbeheer, mobiliteit, stedelijke vernieuwing en nog
veel meer. Normering op die terreinen kan uiteenlopende doelen hebben, die vaak
volgen uit de politieke actualiteit. Daarmee is een constant risico aanwezig dat de
politiek resultaten van meervoudig ruimtegebruik zal doorkruisen. Dat is een mogelijke
overweging voor de wetgever om geen ruimte te scheppen voor meervoudig
152
Stap 2 Voorspelbaarheid
Is de situatie waarmee de wetgever te maken heeft voldoende voorspelbaar om
ruimte te geven aan onderhandelend bestuur?
Stap 3 Politiek-bestuurlijke ondergrens
Naarmate het onderwerp politiek gewichtiger wordt gevonden, is de kans geringer
dat partijen ruimte wordt geboden en dat de resultaten van onderhandelend bestuur
in stand blijven.

uimtegebruik, hoewel hij dit politieke gegeven ook kan negeren. In dit laatste
geval kan hij onderhandelingsruimte creëren en het risico op doorkruisen accepteren,
zoals bij de Interwet Stad & Milieu is gebeurd.
Stap 4 Juridische grens
De wetgever moet afhankelijk van de situatie bepalen wat er moet gebeuren met
de grens tussen wat juridisch wel en niet is toegestaan. Moet die naar boven of
beneden verschuiven, beter gehandhaafd worden met negatieve of positieve sancties,
of moet die grens minder hard worden.
Er is geen ‘Wet Meervoudig Ruimtegebruik’. Zou een wetgever ruimte voor meervoudig
ruimtegebruik willen creëren, dan moet hij dit doen door ruimte te scheppen
in bijvoorbeeld de Wet op de Ruimtelijke Ordening, of in een wet met betrekking
tot bodem of water. Dergelijke wetten stellen materiële normen aan ruimte,
bouwen, grond en water, en bepalen de grens tussen wat juridisch wel en niet is
toegestaan. Soms ook stellen zij procedurele normen, maar die staan met name in
de Algemene wet bestuursrecht, die als voornaamste de grens bepaalt tussen wat
procedureel wel en niet is toegestaan.
De kans is zeer klein dat de Algemene wet bestuursrecht gewijzigd zal worden
om procedureel ruimte te scheppen of beperken speciaal voor meervoudig
ruimtegebruik. Wel is die wet voortdurend onderwerp van wijzigingen met mogelijke
gevolgen voor meervoudig ruimtegebruik. Wijziging van bijvoorbeeld de
Landinrichtingswet met het oog op meervoudig ruimtegebruik is niet ondenkbaar.
Dan zal de wetgever moeten bepalen of hij met de grens wil schuiven, of andere
sancties wil geven, of de hardheid van de grens wil wijzigen.
Stap 5 Keuze uit de mogelijkheden die de wetgever ter beschikking staan
De wetgever kan variëren in:
- materiële normstelling (eventueel een hardheidsclausule als ondergrens),
- procesmatige voorschriften (overleg, planprocedure)
- procedurele waarborgen (rechtsgang)
- sancties.
Situaties van meervoudig ruimtegebruik zullen baat hebben bij een wetgever die
hardheidsclausules wil opnemen, opdat betrokkenen de materiële norm zelf kunnen
uitwerken. De Interimwet Stad & Milieu is daarvan niet alleen een mooi voorbeeld,
maar is bovendien een wet met duidelijke relevantie voor veel situaties van
meervoudig ruimtegebruik. Daarbij neemt de wetgever de kans voor lief op een -
153

aanvaarde- afwijking van de materiële norm. Zeker bij meervoudig ruimtegebruik
kan de wetgevingsjurist verwachten dat onderhandelaars uit zijn op een zo goed
mogelijke consensus, waarbij terdege rekening wordt gehouden met zwakkere
belangen. De wetgever kan het vertrouwen geven dat onderhandelaars de situatie
zelf aan kunnen. Onderling kunnen zij dan bijvoorbeeld bepalen hoe Landinrichtingswet
en een milieuwet op elkaar afgestemd kunnen worden, omdat een hardheidsclausule
zoals in de Interimwet ze daartoe de mogelijkheid geeft.
Mits omgeven met waarborgen voor partijen die alsnog buiten de boot
vallen, kan de wetgever aan partijen zelf overlaten tot een rechtvaardige uitkomst
te komen. Dat doet hij bij een hardheidsclausule en in principe ook bij deregulering,
materieel en procedureel. Materiële deregulering bij meervoudig ruimtegebruik
betekent dat de wetgever minder eisen stelt aan de bescherming van belangen
als ruimte, wonen, landschap, of bodem. Dilemma is dat hij daarmee gelegenheid
geeft tot onderhandelingen waardoor die belangen uiteindelijk beter af zijn, maar
ook ruimte aan partijen om minder rekening met die belangen te houden en dus
niet te participeren in onderhandelingen. Hetzelfde dilemma geldt omgekeerd voor
materiële regulering. Strengere eisen aan bijvoorbeeld ruimtegebruik kan partijen
noodzaken tot onderhandeling, maar kan ze ook de positie geven niet te onderhandelen
en gewoon hun eigen gang te gaan, of kan alle onderhandeling dood
slaan.
Procedurele deregulering geeft partijen minder waarborgen en zal zorgen
dat zij zich meer richten op de materiële bescherming die hun belangen in de wet
hebben. Idee is dat zij daarmee meer bereid zullen zijn tot onderhandelingen. Omgekeerd
zal procedurele regulering de neiging kunnen versterken meer heil te zoeken
bij bezwaar- en beroepsprocedures en dus minder te gaan onderhandelen.
Welke neiging betrokkenen zullen krijgen van zwaardere negatieve sancties lijkt bij
meervoudig ruimtegebruik niet echt interessant. Sancties zijn hier echt een laatste
verdedigingslinie tegen overtreders en die zijn nauwelijks interessant voor situaties
van onderhandelend bestuur waarin mensen spreken over zorgvuldig ruimtegebruik.
Positieve sancties zijn wel interessant, maar een niet bestaande figuur in het
recht. De enige bekende voorbeelden komen uit de Verenigde Staten, bijvoorbeeld
de Green Tier Legislation, zie Hoofdstuk 10 van dit boek.
Deze laatste Stap 6, Nut, draait om het gepercipieerde nut van de ruimte voor
onderhandelend bestuur. Het is goed dat in onderhandeling te bepalen, maar de
wetgever heeft ook zijn eigen verantwoordelijkheid. Voor de keuze is het van belang
dat de wetgevingsjurist zich inleeft in de positie van de onderhandelaars en de
154
Stap 6 Nut
Wat is maatschappelijk het nut van ruimte voor onderhandelend bestuur?

isico’s die zij willen en kunnen nemen. In het geval van meervoudig ruimtegebruik
heeft de wetgever nooit voor die keuze gestaan, omdat er geen Wet Meervoudig
Ruimtegebruik is. Wel heeft de wetgever nog onlangs de Interimwet Stad & Milieu
aangenomen. Daar stond hij voor de keuze om partijen de mogelijkheid te geven
gebruik te maken van de hardheidsclausule die deze wet biedt, en om daarover
naar hartelust te onderhandelen. Dit zijn ongeveer de partijen die ook rondom
meervoudig ruimtegebruik te verwachten zijn. Met andere woorden, zou er een
Wet Meervoudig Ruimtegebruik zijn, dan lijkt het alsof de wetgever daarin bereid
zou zijn partijen een behoorlijke hoeveelheid eigen verantwoordelijkheid te geven.
Tenslotte, wat moet de conclusie zijn van toepassing van de checklist voor
onderhandelend bestuur op meervoudig ruimtegebruik? Meervoudig ruimtegebruik
is te open en onvoorspelbaar om het echt te reguleren, of dereguleren met heldere
materiële of procedurele normen. Daarvoor zijn ook de politieke risico’s te groot
in een speelveld waarin tal van belangen spelen die altijd open staan voor politieke
interventie. De enige mogelijkheid die opportuun lijkt, is het werken met hardheidsclausules,
omdat die flexibel genoeg zijn voor het open, onvoorspelbare en
politieke speelveld waarop meervoudig ruimtegebruik zich bevindt.
11.6. TOT SLOT
In dit hoofdstuk is onze vraag welke mogelijkheden er zijn om door middel van
wetgeving ruimte te bieden aan meervoudig ruimtegebruik, en wat de voor- en
nadelen zijn van de manieren waarop dit gebeurt. Beantwoording van deze vraag
begint met het kijken naar situaties van onderhandelend bestuur. Het is voor de
wetgever significant anders om een scherp afgebakende situatie te normeren, dan
een niet zo scherpe. Naarmate de voorspelbaarheid groter is, is de mogelijkheid om
ruimte te verschaffen dat ook. Het is eerder mogelijk ruimte te bieden bij een geïnstitutionaliseerd
veld dan bij een open veld, bij gevestigde, georganiseerde spelers
dan bij passanten, en bij permanente, stabiele situaties dan voor incidentele problemen.
We hebben ook de verschillende mogelijkheden van regelgeving geschetst
die de wetgever ter beschikking staan. Gebleken is onder meer het volgende:
− In geval van belangenbehartiging hebben betrokkenen graag een materiële
norm, als basis voor onderhandelingen; een te lage ondergrens aan normen
geeft onzekerheid bij de onderhandelende partijen, maar
− te zware materiële normen kunnen onderhandelingen onmogelijk maken;
− met procedurele waarborgen kan men ervoor zorgen dat onderhandelaars
rekening houden met niet bij de onderhandelingen aangesloten betrokkenen,
maar
− zware procedurele waarborgen vormen een gevaar voor onderhandelingsresultaten
en voor de uiteindelijke snelheid van het beleidsproces;
155

− introductie van een hardheidsclausule geeft betrokkenen de kans de materiële
norm uit te werken, met de kans op – aanvaarde – afwijking van de norm,
maar
− een hardheidsclausule kan tot nieuwe procedures en processen aanleiding
geven.
Gebleken is zeker dat de wetgever constant alert moet zijn op het volgende dubbele
dilemma van (de)regulering: soms geeft deregulering de prikkel tot onderhandeling,
maar soms geeft het zoveel ruimte dat partijen zich aan elkaar kunnen onttrekken;
soms geeft regulering de prikkel tot onderhandeling, omdat partijen zich
niet meer aan elkaar kunnen onttrekken, maar soms slaat regulering alle prikkels
dood. Dat hangt af van de situatie van onderhandelend bestuur, en het is aan de
wetgever om dat in te schatten. De checklist moet hem daarbij behulpzaam zijn.
Hoe is die inschatting bij meervoudig ruimtegebruik? Niet uitgesloten is dat bijvoorbeeld
een verandering in de Landinrichtingswet gunstige gevolgen kan hebben
voor meervoudig ruimtegebruik, maar bijvoorbeeld een milieuwet kan dat maar zo
weer ongedaan maken. Dat blijkt na toepassing van de checklist op meervoudig
ruimtegebruik, en ook dat hardheidsclausules wel een reële optie zijn. Zij bieden de
mogelijkheid om bijvoorbeeld om te gaan met een botsing tussen Landinrichtingswet
en milieuwet.
Tot slot, wat kan Habiforum doen om de wetgever te bewegen ruimte te
geven aan meervoudig ruimtegebruik, waarbij hij de voordelen en nadelen in acht
neemt. Een eerste gedachte volgt uit het voorbeeld van de Green Tier Legislation,
zie hoofdstuk 10. Idee is om actoren die blijk geven van zorgvuldig ruimtegebruik
een plaats te geven in een gemeentelijk orgaan dat overlegt over de periodieke
herziening van het bestemmingsplan. Dus wie zorgvuldig ruimte gebruikt, bijvoorbeeld
door meervoudigheid, krijgt als bonus invloed binnen de gemeente. Instelling
van zo’n Raad voor Zorgvuldig Ruimtegebruik hoeft geen actie van de wetgever te
zijn. Is het dat wel, dan stelt hij procedurele normen, want hij richt een vorm van
overleg in.
Tweede gedachte betreft juist een zware materiële norm die een ondersteuning
voor meervoudig ruimtegebruik zou kunnen zijn, bijvoorbeeld een zorgplicht
in de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dat zou een plicht zijn om zorgvuldig om
te gaan met de beschikbare ruimte. Daarmee krijgen betrokkenen de bewijslast om
die zorgvuldigheid aan te tonen en dat kan een prikkel zijn tot meervoudig ruimtegebruik.
Derde gedachte is om in diverse wetten meer te werken met hardheidsclausules.
Dat zit in een bepaalde vorm al gegoten in de Interimwet Stad & Milieu.
Interessant is om te gaan volgen of dat ook gevolgen heeft voor ruimtelijke inrichting
en een stimulans betekent voor het zorgvuldig omgaan met de ruimte, waaronder
meervoudig ruimtegebruik.
156

HOOFDSTUK 12
De praktijk en dilemma’s van onderhandelend wetgeven:
Wat betekent het voor meervoudig ruimtegebruik?
Suzan Stoter en Nick Huls
12.1. INLEIDING
In het vorige hoofdstuk was de vraag aan de orde hoe de wetgever in nieuwe wetgeving
ruimte kan scheppen voor onderhandelend bestuur. Dit hoofdstuk gaat over
onderhandelend wetgeven. Het betreft een moderne vorm van wetten maken die
steeds breder wordt toegepast. Belangrijkste kenmerk ervan is participatie van belanghebbenden
in en tijdens het wetgevingsproces.
In de huidige tijd is het voor de wetgever moeilijk om wetten te concipiëren
waarin alle betrokken belangen op een verantwoorde manier zijn afgewogen terwijl
deze wetten bovendien uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. De te regelen materie is
complex, er zijn vaak meerdere departementen betrokken en van de behandelend
ambtenaren kan niet worden gevraagd dat zij het gehele beleidsveld overzien en de
benodigde deskundigheid in huis hebben. Bovendien is de overheid voor de naleving
van wetten voor een belangrijk deel afhankelijk van de instemming van belanghebbenden(organisaties).
Bij onderhandelend wetgeven wordt de kennis en
ervaring van belanghebbenden reeds tijdens het wetgevingsproces ingebracht.
Daarnaast wordt tevens getracht draagvlak te creëren bij de geadresseerden van de
wet.
In 2002 hebben we in opdracht van het Kenniscentrum Wetgeving van het
ministerie van Justitie onderzoek gedaan naar de praktijk van onderhandelend wetgeven
(Stoter&Huls, 2003). Om deze praktijk goed te kunnen onderzoeken, moet
een bruikbare definitie worden gehanteerd. In het vorige hoofdstuk beschrijft Hoekema
“onderhandelend bestuur” als overheidsbeleid dat wordt bepaald in een proces
van overleg en onderhandeling binnen een min of meer duurzaam netwerk van
relaties tussen de overheid en groepen en particuliere organisaties waarvan de activiteiten
het belangencomplex in kwestie raken (Hoekema cs, 1998). Uit deze definitie
blijkt dat onderhandelen meer is dan aanhoren en consulteren, hoewel het
onderscheid tussen dit soort begrippen moeilijk scherp is te maken. Hetzelfde geldt
voor “overleggen” en “onderhandelen”. Een overleg tussen wetgevingsambtenaren
en een branche-organisatie over een bepaalde ontwerpwet kan zich ontwikkelen tot
een subtiel onderhandelingsproces zonder dat betrokkenen zich daar op het moment
zelf bewust van zijn. Daarom moet het begrip “onderhandelend wetgeven”
157

uim worden geïnterpreteerd. Het gaat om alle situaties waarin belanghebbenden
gelegenheid krijgen om invloed uit te oefenen op de inhoud van de te ontwerpen
wet.
Een ander modern begrip is meervoudig ruimtegebruik. Ook dit begrip kan
op verschillende wijzen worden geconceptualiseerd (zie ook het hoofdstuk Van
Ark). Onafhankelijk van de wijze waarop dat precies gebeurt, liggen in wet- en regelgeving
belangrijke kaders maar vaak ook beperkingen voor meervoudig ruimtegebruik
besloten. Naar onze mening kan de inhoud van de wetgeving meer en beter
worden toegesneden op meervoudig ruimtegebruik als belanghebbendenorganisaties
inspraak krijgen en met de ambtenaren onderhandelen over de inhoud van de
tot stand te brengen regels. Aan de andere kant wordt in de (met name juridische)
literatuur erkend dat het concept onderhandelend wetgeven belangrijke knelpunten
oplevert uit het oogpunt van de juridische kwaliteit van wetgeving. Dit kan ook
gevolgen hebben voor de juridische vormgeving van meervoudig ruimtegebruik.
In dit hoofdstuk wordt eerst nagegaan wat die juridische dilemma’s van onderhandelend
wetgeven zijn. Vervolgens richten we ons op de specifieke dilemma’s
van de onderhandelaars vanwege de overheid. Omdat het met name wetgevingsjuristen
zijn die geacht worden de juridische kwaliteit van wetten de waarborgen, is
de tekst toegespitst op de rol van de wetgevingsjurist. Dit neemt niet weg dat de
behandelende onderwerpen breder toegepast kunnen worden en dat de aanbevelingen
ook relevant zijn voor (beleids)ambtenaren die werkzaam zijn bij provincies
of gemeenten. Daarna volgt een inventarisatie van invloedrijke actoren en factoren
in het proces van onderhandelend wetgeven die we op het spoor zijn gekomen in
het praktijk onderzoek. Nadat we zijn nagegaan welke aanbevelingen daaruit
voortvloeien voor de wetgevingsambtenaren, eindigt dit hoofdstuk met conclusies
over de betekenis van onderhandelend wetgeven voor meervoudig ruimtegebruik.
12.2. JURIDISCHE DILEMMA’S VAN ONDERHANDELEND WETGEVEN
In tegenstelling tot de onderhandelingen die plaatsvinden ten behoeve van het bestuur,
onderhandelend bestuur, heeft de onderhandelende wetgever nagenoeg vrij
spel. Tegen besluiten van een bestuurorgaan kunnen niet vertegenwoordigde derde-belanghebbenden
beroep instellen bij de bestuursrechter. Een dergelijke rechterlijke
controle bestaat niet ten aanzien van (de totstandkoming van) wetten. Het is
aan de wetgever zelf voorbehouden om te controleren of zijn wetten volgens de
juiste procedure totstandkomen. Deze vaststelling leidt tot een drietal aandachtspunten
met betrekking tot het concept onderhandelend wetgeven.
De wetgevingsprocedure kan op twee manieren worden benaderd. In de
eerste benadering wordt het wetgevingsproces gezien als een belangenafweging
bestaande uit verschillende rondes. In deze optiek hebben de onderhandelingen
tussen ambtenaren en maatschappelijke organisaties tijdens de voorbereiding van
het wetsvoorstel het karakter van een voorronde. Via de politieke lobby in de
158

Tweede Kamer hebben belanghebbenden vervolgens een herkansing voor nog niet
bereikte resultaten. Het spreekt voor zich dat deze benadering gevolgen heeft voor
de mate van binding die belanghebbenden en ambtenaren tijdens de voorbereidende
onderhandelingen aangaan. In de tweede benadering wordt het wetsvoorstel dat
aan de Tweede Kamer wordt aangeboden gekenschetst als een fait accompli in
plaats van een voorronde. Het komt bijvoorbeeld voor dat de ambtenaren in overeenstemming
met het veld alle relevante feiten en belangen op een zodanige wijze
hebben geïnventariseerd en hebben afgewogen dat de politiek er niets meer aan toe
te voegen heeft. Het betreffende wetsvoorstel wordt als hamerstuk door de Kamer
vastgesteld. Hierbij speelt soms mee dat de verantwoordelijke minister het wetsvoorstel
presenteert als een ‘zwaar bevochten compromis’ of als ‘het meest haalbare’.
De facto wordt de politiek daarmee buiten spel gezet. Interessant is welke rol
deze verschillende benaderingen spelen in het proces van onderhandelend wetgeven.
Hoewel onderhandelend wetgeven geen invloed heeft op het formele recht,
blijkt uit de praktijk dat er de facto sprake is van een wijze van wetsvoorbereiding
die uit het oogpunt van de premisse van evenwicht en scheiding der machten verschillende
aandacht verdient. Zo kan de vraag worden gesteld wat er overblijft van
de transparantie en openbaarheid van de wetgevingsprocedure als in Haagse vergaderzaaltjes
en niet in de openbaarheid van de Kamers der Staten Generaal de finale
afweging plaatsvindt. Scheltema heeft onderkend dat de wetgever als partijdig kan
worden aangeduid (Scheltema 1984). Dit zou ertoe kunnen leiden dat departementale
belangen zich te sterk in de onderhandelingen laten gelden.
Een derde aandachtspunt ten aanzien van onderhandelend wetgeven is dat
belanghebbenden in een positie komen dat zij zichzelf de wet stellen. Het kan zijn
dat de wetgever eenvoudigweg niet beschikt over de nodige knowhow en afhankelijk
is van een organisatie die wel over de specifieke deskundigheid beschikt. Het
bezwaar is dat de derde-onderhandelaar die betrokken wordt bij de totstandkoming
van de wet meer invloed op de inhoud van de wet kan uitoefenen dan anderen
die niet betrokken zijn, waardoor de legitimiteit van de wet onder druk kan
komen te staan. De onderhandelende wetgever moet zich derhalve voortdurend
afvragen of zijn gesprekspartners voldoende representatief zijn. Tijdens het proces
moet er tevens steeds ruimte zijn voor andere belanghebbende organisaties die aan
willen sluiten.
12.3. DILEMMA’S VAN DE ONDERHANDELAARS VANWEGE DE OVERHEID
Bij de conceptualisering van “onderhandelend wetgeven” komt de rol van de departementsambtenaren,
degenen die de onderhandelingen voeren, scherper in
beeld. In het algemeen kan worden gesteld dat de wetgevingsjurist niet alleen kennis
van en ervaring moet hebben met het wetgevingsambacht. Hij moet ook weet
hebben van de belangen die hij regelt, en hij moet ervoor zorgen dat de wet vol-
159

doende draagvlak heeft. De wetgevingsjurist moet met veel verschillende mensen
het gesprek aangaan, waarbij hij het algemeen belang nimmer uit het oog verliest.
Als onderdeel van een door de politiek aangestuurde bureaucratie vertaalt
de wetgevingsjurist de politieke afwegingen naar wetgeving. Een wetgevingsambtenaar
dient zich zowel op de inhoud als op de juridische kwaliteit van de wet te
richten. Dat betekent dat hij in staat moet zijn om verschillende rationaliteiten te
verenigen (Snellen, 1987). Wetgevingsjuristen die betrokken zijn bij onderhandelend
wetgeven krijgen in de praktijk te maken met een aantal dilemma’s, waarvoor
op voorhand geen duidelijke oplossing te geven is (Stoter en Huls, 2003):
Het dilemma tussen de rol van juridische keurmeester of die van meewerkende
beleidsjurist. Enerzijds moet de wetgevingsjurist in staat zijn verschillende rationaliteiten
te verenigen en met elkaar te verbinden, anderzijds moet hij staan voor
zijn eigen autonome domein. In al het ‘politieke en interactieve geweld’ mag van de
wetgevingsjurist worden verwacht dat hij tegenwicht biedt. Het is niet ondenkbaar
dat bij onderhandelend wetgeven de spanning tussen het verbinden en het handhaven
van het eigen autonome domein zich voor de wetgevingsjurist sterker laat voelen
dan bij de “klassieke” manier van top-down wetgeven.
Het dilemma van te vroeg of te laat inspringen. De vraag is hier of een wetgevingsjurist
vanaf het begin af aan is betrokken bij het onderhandelingsproces, of
dat hij kiest voor selectieve interventie. In het eerste geval bestaat de kans dat hij
betrokken raakt bij allerlei deelonderhandelingen die weinig of geen juridische relevantie
hebben. Als hij echter te laat betrokken raakt, bestaat het gevaar dat hij zijn
werk niet goed meer kan doen omdat alle beslissingen al vast liggen.
Het dilemma tussen verticale en horizontale betrouwbaarheid, ten opzichte van de
eigen dienst, respectievelijk de onderhandelingspartners. Uit de literatuur over interactieve
beleidsvorming (o.a. Edelenbos, 2000) blijkt dat voor het welslagen van
het proces van belang is dat partijen van te voren afspraken maken over de mate
van binding die zij aangaan. Formeel is een ambtenaar, zonder gemachtigd te zijn,
daartoe echter niet bevoegd.
Het dilemma tussen dichttimmeren en openhouden. Het is voor de wetgevingsjurist
zeker bij een onbekende partner dikwijls niet eenvoudig vast te stellen
wat de andere agenda is. Zien de partners de ambtelijke onderhandelingsronde als
hun enige kans? En achten de gesprekspartners zich gebonden aan de ‘deal’ die in
het ambtelijk overleg totstandkomt?
Het dilemma tussen het zoeken van deskundigheid of van draagvlak. Dit dilemma
heeft betrekking op de vraag of wetgevingsjuristen het tot hun taak moeten
rekenen zich actief te bemoeien met de selectie van de onderhandelingspartners.
Het dilemma tussen onderhands en transparant wetgeven. Openbaarheid is
in beginsel een belangrijk aspect van de wetgevingsprocedure, het bewaken ervan
behoort tot het domein van de wetgevingsjurist. In de praktijk kan het besloten
karakter van de onderhandelingen soms leiden tot een beter resultaat.
160

12.4. INZICHT IN DE PRAKTIJK VAN INTERACTIEVE WETSVOORBEREIDING
Zoals eerder uiteengezet, is voor onderzoeksdoeleinden essentieel dat het begrip
onderhandelend wetgeven niet te nauw wordt geïnterpreteerd. Het gaat om al die
gevallen waarin belanghebbenden(organisaties) in de gelegenheid zijn om daadwerkelijk
invloed uit te oefenen op de inhoud van de tot stand te brengen wet. Daarom
wordt hierna gebruik gemaakt van het ruimere begrip “interactieve voorbereiding
van wetgeving”. Analyse van praktijkvoorbeelden met betrekking tot de inrichting
van het proces van interactieve voorbereiding van wetgeving leidt tot de volgende
inzichten (Stoter en Huls, 2003).
Interactiviteit tijdens het wetgevingsproces is in uiteenlopende vormen waar
te nemen. Het hangt onder meer van de gekozen vorm af of, en in hoeverre belanghebbenden-organisaties
daadwerkelijk invloed uit kunnen oefenen. Er zijn bijvoorbeeld
situaties waarin de tekst van de wet nagenoeg gereed is op het moment
dat deze aan belanghebbenden ter advisering wordt voorgelegd. Het hoeft geen
betoog dat in een dergelijk geval de beïnvloedingsmogelijkheden minder groot zijn
dan in het geval derden van het begin af aan gelegenheid krijgen om “mee te denken”
over de te schrijven teksten. Als het gaat om wetgeving in formele zin, die nog
door het parlement moet worden vastgesteld, is er voor partijen bovendien nog een
‘herkansingsronde” in die zin dat men kan proberen de Tweede Kamer te overtuigen
omtrent het onderwerp dat niet is “binnengehaald” tijdens het voorbereidingsproces.
Voor partijen die met het oog op meervoudig ruimtegebruik het wetgevingsproces
willen beïnvloeden is het derhalve zaak de sleutelfiguren van de zijde
van het de overheid in dat proces te overtuigen van de waarde van de inbreng van
derden. Dat kan de minister, de beleidsafdeling of de schrijvende wetgevingsjurist
zijn. Men dient dat in een zo vroeg mogelijk stadium te doen, omdat de departementen
dan nog geen posities hebben ingenomen en er geen conceptteksten zijn die
uitgangspunt worden van de onderhandelingen.
Het wil niet zeggen dat op latere momenten geen invloed meer kan worden
uitgeoefend. Uit het onderzoek naar de praktijk blijkt dat tot vlak voor de stemmingen
in de Tweede Kamer milieuorganisaties bijvoorbeeld nog amendementen
insteken. In deze fase van het wetgevingsproces is het debat inmiddels echter zodanig
gepolitiseerd dat de onderhandelingen complexer zijn geworden en meer mensen
moeten worden overtuigd, waardoor de kansen op een afgewogen beslissing
ten aanzien van meervoudig ruimtegebruik verminderen.
Voor alle partijen die inspraak en invloed van organisaties en groepen belangrijk
vinden tijdens het wetgevingsproces, is het belangrijk dat men zich realiseert
dat interactieve processen vaak meer tijd blijken te kosten dan tevoren gedacht.
Mede omdat regelgeving vanwege de politiek vaak onderhevig is aan een
strakke planning, komen de onderhandelingen vaak op een onproductieve manier
onder druk te staan. Dit gaat ten koste van een evenwichtige besluitvorming. Het
gevolg kan zijn dat over een onderwerp op hoofdlijnen een bepaalde overeenstemming
wordt bereikt, terwijl deze later in de tijd al snel weer ter discussie wordt
161

gesteld zodat het onderhandelingsresultaat weer over hoop moet worden gehaald
en de wet moet worden gewijzigd. Voor een succesvol interactief wetgevingsproces
moeten alle betrokken partijen van het begin af aan voldoende tijd inruimen.
Voor meervoudig ruimtegebruik is vermeldingwaard dat in het praktijkonderzoek
veel verschillende participanten in het interactieve wetsvoorbereidingsproces
zijn gesignaleerd. Ambtenaren spreken met belangenorganisaties, georganiseerde
beroepsgroepen, het bedrijfsleven en individuele deskundigen. Opvallend is dat
het daarbij doorgaans gaat om mensen en organisaties die op de een of andere wijze
al bij het betreffende departement ‘in beeld’ zijn. Als een organisatie met het oog
op meervoudig ruimtegebruik invloed wil uitoefenen is het dus zaak dat deze zich
op een duidelijke wijze bekend maakt aan de behandelend ambtenaren binnen het
betreffende departement, in dit geval met de betreffende afdelingen van het ministerie
van VROM.
De algemene conclusie van het onderzoek naar de praktijkvoorbeelden dat
we hebben uitgevoerd, is dat onderhandelend wetgeven ertoe leidt dat de wet beter
aansluit op de praktijk en dat er meer draagvlak wordt gecreëerd. De les die tevens
is getrokken is dat in een interactief wetgevingsproces de kans bestaat dat bepaalde,
uitgesproken sectorale en/of departementale belangen onevenredig veel gewicht
krijgen. Dit effect wordt versterkt doordat het proces vaak zo is ingericht dat degene
die het hardst piept, het meest de gelegenheid krijgt om zijn belang voor het
voetlicht te brengen. Het gevolg kan zijn dat belangen van potentiële nieuwkomers,
die zich onvoldoende bekend maken bij het departement, te weinig in de uiteindelijke
afweging worden meegenomen.
Onze algemene aanbeveling ten aanzien van onderhandelend wetgeven en
meervoudig ruimtegebruik is dat alle relevante partijen zich moeten organiseren en
zich moeten richten tot de afdelingen op het departement (van VROM) die de
wetgeving voorbereiden. Daarbij moet men zich niet alleen richten op het beïnvloeden
van de inhoud van de wet maar ook op de inrichting van het proces waarbinnen
de wet tot stand wordt gebracht. De procedure kan zo worden ingericht dat
alle belanghebbende partijen in gelijke mate invloed kunnen doen gelden zodat de
evenwichtige afweging die nodig is voor meervoudig ruimtegebruik daadwerkelijk
kan plaatsvinden. Verder moeten partijen tijdens het proces ook oog hebben voor
de juridische dimensie en de kwaliteitseisen van wetgeving. Wat is de waarde van
een zwaar bevochten onderhandelingsresultaat dat niet uitvoerbaar of handhaafbaar
is? In dat opzicht moeten partijen die voorstander zijn van meervoudig ruimtegebruik
de wetgevingsjuristen ondersteunen en bijvallen in het bewaken van de
kwaliteit van de wet.
12.5. AANBEVELINGEN VOOR DE OVERHEID TERZAKE VAN DE JURIDISCHE INKADERING
Er kunnen verschillende typen processen van onderhandelend wetgeven worden
onderscheiden, die in verschillende fasen om verschillende rollen en typen van
162

wetgevingsambtenaren vragen. De eigenheid en de specifieke kenmerken van het
inhoudelijke project, de hoeveelheid betrokken overheidsorganen, de diversiteit
van de betrokken belanghebbenorganisaties en de geschiedenis van het beleidsdossier
vragen om maatwerk en toegespitste handelswijzen en reacties. Degene die
verantwoordelijk is voor het vormgeven van de wetgevingsfunctie op een departement
moet zich goed rekenschap geven van de noodzakelijke diversiteit en de
daarmee samenhangende eisen voor de wetgevingsjuristen. Niet iedere wetgevingsjurist
moet aan alle eisen kunnen voldoen, het gaat erom dat de wetgevingsdirectie
het hele repertoire in huis heeft.
Vanaf het begin moeten alle rationaliteiten zoals Snellen die benoemt (politiek,
economisch, juridisch en wetenschappelijk-technologisch) aan tafel vertegenwoordigd
zijn en meedoen aan het onderhandelingsproces (Snellen 1987). Dit
geldt zeker voor meervoudig ruimtegebruik. Omdat uit de praktijk blijkt dat de
juridische rationaliteit in dit krachtenveld nogal eens het onderspit dreigt te delven,
is het voor de kwaliteit van de uiteindelijk tot stand te brengen regels noodzakelijk
dat de wetgevingsjurist van het begin af aan betrokken is bij het onderhandelingsproces
en daarin een duidelijke plaats heeft. Hoewel het proces van voorbereiding
van een wet niet tot nauwelijks juridisch is genormeerd, is de overheid verantwoordelijk
voor een goede inrichting van het proces. Doen de ambtenaren dat niet,
dan is het gevaar reëel dat bepaalde invloedrijke belangengroepen onevenredig veel
invloed krijgen op de inhoud van de wetgeving. Dit kan belemmeringen opleveren
voor meervoudig ruimtegebruik. Dergelijke invloed blijkt soms pas bij de uiteindelijke
toepassing van de wet en moet dan in voorkomende gevallen worden gecorrigeerd.
Dat betekent dat een wet die nog niet lang geleden is vastgesteld al snel weer
moet worden gewijzigd. Dit doet afbreuk aan de legitimiteit van de wet en aan het
concept van wetgeving als meest bestendige vorm van overheidsbeleid.
Teneinde kwalitatief goede wetgeving te maken, waaraan een integrale belangenafweging
ten grondslag ligt, dienen aan het begin van een wetgevingstraject
alle relevante aspecten in beeld gebracht te worden. De betrokken ambtenaren dienen
een gezamenlijke strategie te ontwerpen die vervolgens met de betrokken belanghebbenorganisaties
wordt besproken. Dit zou voor grote wetgevingsprojecten
bijvoorbeeld concreet kunnen worden vormgegeven door het organiseren van een
‘legislatief beraad’ waarin het doel van de tot stand te brengen wetgeving wordt
bepaald en de (on)mogelijkheden van interactiviteit worden geïnventariseerd. De
uitkomst van dit beraad kan meteen als voorloper dienen van de verantwoording
die in het algemeen deel van de memorie van toelichting over het interactieve proces
moet worden afgelegd.
Een andere aanbeveling richt zich in het bijzonder op de wijze waarop de
juridische functie wordt vormgegeven. Deze is niet beperkt tot het vastleggen van
het onderhandelingsresultaat in de tekst van een wet. Integendeel, de afspraken die
alle betrokken ambtenaren tijdens het legislatieve beraad maken over de inrichting
van het proces moeten ook gericht zijn op de inbreng van de juridische dimensie op
163

essentiële onderdelen. Deze hoeft niet alleen van de betrokken wetgevingsjurist te
komen, maar kan bijvoorbeeld ook worden vormgegeven door bepaalde tussenresultaten
te laten toetsen. Juridische professionals worden immers geacht de noodzakelijke
verbanden te leggen met aanpalende wetgevingsregimes, inzicht te geven
in de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van bepaalde afspraken en advies te
geven over de te hanteren juridische instrumenten met de consequenties van dien.
Hiermee kan worden voorkomen dat de verschillende wetgevingscomplexen belemmeringen
vormen voor onderhandelend wetgeven.
12.6. DE BETEKENIS VOOR MEERVOUDIG RUIMTEGEBRUIK
In het vorige hoofdstuk is gebleken dat in het geval van onderhandelend bestuur
rondom meervoudig ruimtegebruik veel uiteenlopende belanghebbende partijen
betrokken zijn. Gezien de aard van het besluit is dat bij onderhandelend wetgeven
nog veel meer het geval. Een reeks belanghebbenden kan zich melden bij de wetgever,
bijvoorbeeld natuurbeschermers, projectontwikkelaars of decentrale overheden.
Ze kunnen daarmee in belangrijke mate invloed uitoefenen op de tot stand te
brengen wet. Ook wordt duidelijk dat “de wetgever” een uiteenlopend karakter
heeft. Vaak betreft het beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen van het ministerie
van VROM, maar het kunnen ook ambtenaren van geheel andere ministeries zijn
of leden van een interdepartementale werkgroep. Ook decentrale overheden kunnen
wetgever zijn, als het om andersoortige regelingen gaat dan de formele wet, en
natuurlijk is de Europese Commissie steeds vaker wetgever.
Kijkend naar de uiteenlopende belanghebbenden, kan het zijn dat sommigen
in een positie komen dat zij zichzelf de wet stellen? Dat kan bijvoorbeeld als de
wetgever niet beschikt over de nodige knowhow en afhankelijk is van een organisatie
die wel over de specifieke deskundigheid beschikt. Aangenomen mag worden
dat zeker het ministerie van VROM beschikt over voldoende kennis van meervoudig
ruimtegebruik om niet volledig afhankelijk te zijn van anderen. Toch is niet
ondenkbaar dat een bepaalde belangengroep, die op een of andere manier betrokken
wordt bij de totstandkoming van een wet, meer invloed op de inhoud van de
wet kan uitoefenen dan anderen. Rondom meervoudig ruimtegebruik zijn spelers
aanwijsbaar, zoals natuurbeschermers en projectontwikkelaars, die waarschijnlijk
niet zullen aarzelen hun stempel te drukken, als zij de kans krijgen.
Bij meervoudig ruimtegebruik spelen bekende en minder bekende partners
een rol. De kans is aanwezig dat vooral gesproken wordt met personen en organisaties
die op de een of andere wijze al bekend zijn bij het departement. Degene die
het hardst van zich laat horen, krijgt dan de meeste gelegenheid om zijn belang
voor het voetlicht te brengen. Het gevolg kan zijn dat belangen van (onbekende)
potentiële nieuwkomers onvoldoende aandacht krijgen en te weinig in de afweging
worden betrokken. Zeker bij onbekende partners is het voor de wetgevingsjurist
dikwijls niet eenvoudig vast te stellen wat de agenda van de andere partij is. In het
164

vorige hoofdstuk is al vastgesteld dat bij meervoudig ruimtegebruik onbekende
partners kunnen opduiken. Zien zij de ambtelijke onderhandelingsronde als hun
enige kans? En achten de gesprekspartners zich gebonden aan de ‘deal’ die in het
ambtelijk overleg totstandkomt?
Kijkend naar de uiteenlopende wetgevers is partijdigheid niet uit te sluiten.
Gesteld is dat de wetgevingsjurist weet moet hebben van de belangen die hij regelt,
en dat hij moet ervoor zorgen dat de wet voldoende draagvlak heeft. Daarbij kunnen
departementale belangen zich te sterk in de onderhandelingen laten gelden. De
kans bestaat dat een grote nadruk op sectorale belangen ontstaat, bijvoorbeeld
meer wegen, of meer bedrijventerreinen. Voor meervoudig ruimtegebruik is dat al
gauw ongunstig. De wetgevingsjurist, die met veel verschillende mensen het gesprek
aangaat, moet ervoor zorgen dat hij het algemeen belang nimmer uit het oog
verliest. In al het ‘politieke en interactieve geweld’ moet hij tegenwicht bieden tegen
de eenzijdige belangen van bepaalde sectoren. Voor meervoudig ruimtegebruik
is het derhalve noodzakelijk dat alle mogelijk partijen zich aanmelden en mengen
in dat wetgevingsdebat zodat de wetgevingsjurist wordt gesteund in zijn streven
naar een evenwichtige belangenafweging.
Meervoudig ruimtegebruik is een thema, dat meer dan een willekeurig ander
onderwerp, afhankelijk is van een integrale belangenafweging waarbij recht
wordt gedaan aan concrete omstandigheden van het geval en rekening wordt gehouden
met de actuele stand van zaken van de technologie. Daartoe is niet alleen
voor de overheid maar voor alle betrokkenen van belang dat de invloed die belanghebbendenorganisaties
hebben op de wet goed georganiseerd en transparant
verloopt. De wetgeving die op basis van een dergelijk proces tot stand komt heeft
de meeste kans toegesneden te zijn op de praktijk. Bovendien draagt een dergelijke
inrichting van het proces, waarin een duidelijke plaats wordt ingenomen door de
juridische functie, bij aan de legitimiteit van de wet.
Geconstateerd is dat huidige concepten van onderhandelend wetgeven ertoe
leiden dat het begrip ‘wet’ als meest bestendige vorm van overheidsbeleid aan inflatie
onderhevig is. Het is noodzakelijk dat nieuwe concepten voor duurzame wetgevingsstructuren
en beproefde ontwerpprocessen worden ontwikkeld. Meervoudig
ruimtegebruik leent zich daarvoor goed, en Habiforum zou daarin een rol kunnen
spelen. Zo blijkt belangrijk te zijn dat aan het begin van een wetgevingstraject alle
relevante aspecten in beeld gebracht worden en dat men gezamenlijk de strategie
daarop afstemt. Habiforum kan een constante rol spelen om daarbij te hameren op
de diverse dimensies van meervoudig ruimtegebruik. Habiforum kan daarbij wijzen
op de (on)mogelijkheden van interactiviteit, en op zoek gaan naar (nieuwe) vormen
van interactiviteit. Daarbij neemt Habiforum de rol op zich van professionele partner
van de wetgevingsjurist.
165

LITERATUUR
Edelenbos, J., Proces in vorm, Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming
over locale ruimtelijke projecten, diss. TUDelft, Utrecht: 2000.
Hoekema, A.J., e.a., Integraal bestuur. De behoorlijkheid, effectiviteit en legitimiteit
van onderhandelend bestuur, Amsterdam: 1998.
Scheltema, M., De partijdige wetgever: inleiding ter gelegenheid van een symposium,
Deventer: 1984.
Snellen, I.Th.M., Boeiend en geboeid, oratie, Tilburg: 1987.
Stoter, W.S.R., en N.J.H. Huls, Onderhandelend wetgeven: een proces van geven en
nemen, Den Haag: 2003.
166

HOOFDSTUK 13
Innovatie van het recht
Jurgen van der Heijden, Adriaan Slob
13.1. INLEIDING
In dit boek hebben wij de spanningsvolle relatie tussen het recht en innovatie onder
de loep genomen. Recht is noodzakelijk om zekerheid aan innovaties te kunnen
bieden, maar kan anderzijds door te veel vast te leggen – te veel zekerheid te bieden
– innovaties blokkeren. Innovaties kunnen immers alleen in een context met
een bepaalde mate van onzekerheid tot wasdom komen. De verschillende auteurs
hebben deze spanningsvolle relatie tussen recht en innovatie belicht in de context
van meervoudig ruimtegebruik. Dit is bij uitstek een terrein waar het problematische
karakter van het recht wordt gevoeld. In het eerste deel van het boek is ingegaan
op een aantal praktijkvoorbeelden die illustreren hoe de spanningsvolle relatie
tussen recht en meervoudig ruimtegebruik eruit ziet. In het tweede deel is door
verschillende auteurs ingegaan op hoe in de huidige praktijk van meervoudig ruimtegebruik
bestaande knelpunten in het omgaan met het recht pragmatisch kunnen
worden opgelost. Deze oplossingen zijn met name gevonden door een grotere
nadruk te leggen op het procesmanagement. In het laatste deel van het boek worden
meer fundamentele oplossingen voorgesteld, die tevens een wijziging inhouden
voor de omgang met het recht.
In de volgende paragrafen zullen wij reflecteren op de bijdragen van de
auteurs in samenhang met meervoudig ruimtegebruik. Tenslotte zullen we ingaan
op de veranderingen die nodig zijn in de praktijk om meervoudig ruimtegebruik te
stimuleren: de innovatie van het recht.
13.2. KNELPUNTEN IN DE BESTAANDE PRAKTIJK
Meervoudig ruimtegebruik wordt in verschillende beleidsnota’s gezien als een middel
om de ruimteschaarste in Nederland te lijf te gaan. Van Ark concludeert dat
ruimteschaarste een constructie is die in stand gehouden wordt door het geïnstitutionaliseerde
hokjesdenken in de organisaties en eenzijdigheid van procedures rond
de ruimtelijke inrichting van Nederland. De verdere opdeling naar verschillende
functies van het ruimtegebruik, waaraan vervolgens verschillende belangen en
overheidsorganisaties gekoppeld worden, heeft ertoe geleid dat ruimteschaarste
167

wordt geconstrueerd uit de optelsom van alle ruimteclaims vanuit die verschillende
functies en overheidsafdelingen. Meervoudig ruimtegebruik vraagt om een integrale
benadering, die wordt gehinderd door deze institutionele opdeling en de Nederlandse
wet- en regelgeving, die daarvan een afspiegeling is. Voor een integrale
benadering is samenwerking noodzakelijk. Niet alleen samenwerking tussen verschillende
overheidsorganisaties, maar ook samenwerking met niet-gouvernementele
organisaties, private partijen en belangenorganisaties. Een meer tweezijdige
relatie tussen alle partijen is ook belangrijk voor de integrale benadering en
vereist een verandering in de top-down sturingstraditie die rond ruimtelijke inrichtingsvraagstukken
bestaat.
Bregman en Van der Heijden beschrijven het voorbeeld van Dijkstad om te
illustreren welk recht allemaal toepasbaar is in een voorbeeld van meervoudig
ruimtegebruik van waterkeringen. De Raad van State kijkt kritisch naar de combinatie
van functies. Meest voor de hand is dat deze de bestemming krijgt van waterkering.
Horeca op waterkeringen wordt veelvuldig toegestaan, maar wonen ook?
Misschien gaat dat te veel ten koste van de veiligheid en zal de Raad zo’n combinatie
niet toestaan. Doet de Raad van State dan aan hokjesdenken, of is dat de wetgever,
of de samenleving? Immers, vanuit de samenleving oefenen mensen druk uit
op rechter en wetgever om hun afzonderlijke belangen te beschermen. Door dat te
rechtvaardigen zijn in de loop van decennia hokjes ontstaan voor belangen als
eigendom, landschap, cultuurhistorie, water en bodem, ruimtelijke kwaliteit, bereikbaarheid,
en veiligheid. Van Ark heeft al laten zien dat dat tot ‘enkelvoudige
ruimtegebruikspraktijken’ heeft geleid. Bescherming van allerlei afzonderlijke belangen
is wettelijk vastgelegd in bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Integratie
en samenwerking tussen overheden kan daardoor moeilijk zijn, maar is niet
zonder reden. Immers, zou ieder bestuursorgaan alle belangen mogen afwegen, dan
verzwakt dat de bescherming van afzonderlijke belangen. Het in handen leggen van
afzonderlijke belangen aan aparte organen geeft waarborgen voor hun bescherming.
Aan de hand van een praktijkvoorbeeld in de gemeente Delft laat Bouma
zien hoe een complex project van meervoudig ruimtegebruik op gemeentelijk niveau
wordt aangepakt. Samenwerking tussen verschillende partijen met het oog op
integrale gebiedsontwikkeling is daarvoor noodzakelijk. Met behulp van de theorie
van het ‘open bouwen’ zijn succes- en faalfactoren voor integrale gebiedsontwikkeling
opgesomd, die betrekking hebben op de regie, de samenwerking, het draagvlak,
de speelruimte voor de partners en het commitment van partijen op langere
termijn. Aan de hand van het praktijkvoorbeeld laat Bouma zien dat overheidsorganisaties
bij meervoudig ruimtegebruik voortdurend moeten laveren tussen vereisten
vanuit het proces en de wet, tussen informele en formele rollen en tussen resultaat
en principe. Door procesmatige verbeteringen in de praktijk met betrekking
tot inspraak, het omgaan met kwaliteit en de vigerende wetgeving, en het bouwproces
zou de huidige praktijk sterk verbeterd kunnen worden.
168

Duijn en Slob laten in hun hoofdstuk zien welke moeilijkheden een overheidsorganisatie
ondervindt bij de poging om op meer integrale wijze met ruimtegebruik om
te gaan. Zij illustreren dit aan de hand van het voorbeeld van het streekplan in de
provincie Noord-Brabant. De overheidsorganisatie is, wellicht door eenzijdige
gerichtheid op ‘enkelvoudig ruimtegebruik’, er niet goed op ingericht om meervoudig
ruimtegebruik meer integraal vorm te geven en dit leidt – ondanks goede
bedoelingen - tot allerlei spanningen tussen procedures en proces. Deze spanningen
uiten zich op verschillende manieren, maar vooral in onevenwichtigheden tussen
open- en geslotenheid van het proces, transparantie en ondoorzichtigheid, eenzijdigheid
en integraliteit. Duijn en Slob formuleren vijf lessen voor meervoudig
ruimtegebruik die betrekking hebben op de procesaanpak, de transparantie van het
proces, de verbinding tussen formele procedures en het interactieve proces, integraal
werken, en het ontwikkelen van nieuwe praktijken in samenhang met het
vasthouden van kennis daarover.
De laatste twee bijdragen lopen al vooruit op de volgende sectie van het
boek, waarin de procesbenadering benadrukt wordt.
13.3. DE KRACHT VAN PROCESMANAGEMENT BIJ TOEPASSING VAN HET RECHT
Meervoudig ruimtegebruik en integraliteit gaan hand in hand, zo wordt in verschillende
bijdragen in dit boek betoogd en ook in de literatuur (De Bruijn et. al., 2004)
wordt dit bevestigd. Een middel om een integrale benadering te bevorderen is procesmanagement,
waarin de verschillende actoren betrokken worden, die op de een
of andere manier een rol kunnen hebben bij het formuleren en implementeren van
het beleid. Procesmanagement is uitermate geschikt om met relatief ongestructureerde
en grillige beleidsprocessen om te gaan, waarin geschaakt moet worden op
meerdere borden, vanuit verschillende rationaliteiten en met verschillende snelheden
(Bekkers, 2002). Procesmanagement omvat, onder meer, het identificeren van
de stakeholders en hun perspectieven, het ontwerpen van de interactie met en
tussen alle betrokken actoren, oftewel het vormgeven van het proces, het managen
van de informatie die nodig is voor het proces, en het begeleiden van het proces tot
resultaten die vervolgens geïmplementeerd kunnen worden. Verschillende auteurs
in dit boek hebben de procesbenadering voor beleidsprocessen rond meervoudig
ruimtegebruik op verschillende wijzen aandacht gegeven.
Internet kan een belangrijke rol spelen om de informatie bij complexe beleidsprocessen
te delen en toegankelijk en transparant te maken. Van Internet kunnen
echter geen wonderen worden verwacht (zie: van Doorn & Schippers, 2003):
het is een faciliterend medium dat niet vanzelf structureert. Dit wordt ook benadrukt
in de bijdrage van Van Staden, die de website van BIGEO (Breed Informatiesysteem
GEbruik van de Ondergrond) analyseert om daaruit enkele aanbevelingen
af te leiden over de wijze waarop Internet meervoudig ruimtegebruik kan stimuleren.
Hij benadrukt dat het aanbieden van informatie nog niet wil zeggen dat deze
169

op het moment van een beslissing ook altijd bruikbaar is. Veel van de informatie in
besluitvorming heeft een grillig en ongestructureerd karakter en is niet eenduidig
vast te leggen. De verwachtingen van de ondersteuning van besluitvorming via
Internet kunnen daarom niet al te hoog gespannen zijn. Wel kan de website bijdragen
aan een hogere bewustwording, maar dan zou de website meer moeten appelleren
aan het directe belang en behoeften van de gebruiker. Een goed doordacht
proces van interactie, procesontwerp en -management zoals Edelenbos dat noemt,
rond de beleids- en besluitvorming blijft het belangrijkste. Internet kan daarin een
ondersteunende rol vervullen, maar geen structurerende rol.
Naast procesontwerp en -management onderscheidt Edelenbos procesarchitectuur:
de institutionele inbedding van de processen. De procesarchitectuur wordt
in de ruimtelijke besluitvormingspraktijk nogal verwaarloosd (ook bevestigd in de
bijdrage van Duijn en Slob in dit boek), waardoor nieuwe processen losgekoppeld
raken van de formele besluitvorming en resultaten van de processen in geringe
mate doorwerken in het beleid of de besluiten. Hij pleit voor een betere verbinding
tussen de processuele en de procedurele aanpak door het vroegtijdig gelijkschakelen
van processen met procedures. De ruimtelijke besluitvormingspraktijk laat zien
dat de procedurele benadering onvoldoende oog heeft voor de processuele aspecten
en de processuele benadering te weinig ruimte geeft aan bestaande procedures.
In de ruimtelijke besluitvorming zou daarom afstemming van maatschappelijke en
bestuurlijke processen met bestaande procedures centraal moeten staan.
In hun bijdrage zoeken Van der Heijden en Oosten de oplossing voor een
verbeterde besluitvorming bij meervoudig ruimtegebruik ook in een koppeling
tussen proces en recht maar dan op een wat abstracter niveau: door pluriforme
sturing. Hierin wordt een koppeling gelegd tussen procesmanagement en de beginselen
van behoorlijk bestuur. De gedachte achter slimme of pluriforme sturing
draait om het benutten van combinaties van verschillende sturingsvormen. Van
pluriforme sturing zijn geen instrumenten uitgesloten, dus ook geen juridische, of
soft law-instrumenten zoals arbitrage en mediation. Het blijkt dat de stappen die in
het procesmanagement worden doorlopen goed te koppelen zijn aan de beginselen
van behoorlijk bestuur. Deze koppeling maakt het mogelijk om de stappen in het
procesmanagement af te lopen in samenhang met de beginselen van behoorlijk
bestuur, waardoor in het procesmanagement tegelijkertijd een controle op rechtmatigheid
plaats vindt.
In zijn bijdrage over rechtsoptimalisatie werkt Van der Heijden een andere
koppeling uit, namelijk de koppeling van juridische instrumenten onderling. Voor
zo’n koppeling is het eerst nodig te weten welk recht er speelt bij een meervoudig
ruimtegebruik project. Zo’n inventarisatie zou idealiter moeten worden gemaakt
door een multi-disciplinaire werkgroep die bestaat uit kenners van het project en
verschillende soorten juristen. Daarna volgt een optimalisatiestap waarin de parallelschakeling
en integratie en coördinatie plaats vindt van de verschillende publiekrechtelijke
besluiten en privaatrechtelijke overeenkomsten. Bij die optimalisatiestap
170

wordt gezocht naar een break even point, waarbij het niet gaat om de aanvaardbare
risico’s maar om het creëren van draagvlak en het wegnemen van hindermacht. Het
recht legt een ondergrens onder wat juridisch is toegestaan. Onder die grens is een
handeling onrechtmatig. De wetgever heeft de keuze uit vijf manieren om met die
ondergrens om te gaan. Geconstateerd wordt dat de wetgever zich voornamelijk
beperkt tot het toepassen van deregulering, regulering en het toepassen van sancties.
Voor meervoudig ruimtegebruik zouden andere opties, namelijk het belonen
van het gewenste gedrag (positieve stimulering) en het onderhandelbaar maken van
de hardheidsclausule, meer toegepast kunnen worden.
Een grotere rol en aandacht voor procesmanagement en een adequate institutionele
inbedding van de processen kan de besluitvorming over meervoudig
ruimtegebruik sterk verbeteren. In de laatste bijdrage wordt echter ook al vooruit
gelopen op de vernieuwing die daarvoor in het recht zelf nodig is. Dat is het onderwerp
van de volgende paragraaf.
13.4. VERNIEUWEND RECHT
Een grotere aandacht voor de proceskant bij de toepassing van het recht kan een
verbetering betekenen, maar het is de vraag of dat op zichzelf genoeg is. In het
derde en laatste deel van dit boek wordt ingegaan op de vernieuwing die in het
recht zelf nodig is: de innovatie in het recht die nodig is om innovaties, zoals meervoudig
ruimtegebruik, te stimuleren in plaats van af te remmen.
In de Verenigde Staten is in de Staat Wisconsin een interessante vernieuwing
van het recht ingevoerd, die binnen en buiten de Verenigde Staten bekend staat als
Green Tier Legislation. Laws en Finlayson vertellen het verhaal van een groep
ambtenaren en andere betrokkenen in en rond het Department of Natural Resources,
die de opdracht hadden nieuwe vormen van wetgeving te vinden, waarmee het
beleid zich beter kon aanpassen aan maatschappelijke veranderingen. Green Tier
vormt een juridisch kader dat burgers en organisaties in staat stelt om het best
mogelijke resultaat voor de fysieke omgeving te vragen, in plaats van het minimaal
haalbare. De druk om met een dergelijke wet te komen wordt beschreven als een
poging ‘to reframe practice’. Het belang van deze poging is de verandering die
wordt gezocht in de verhouding tussen recht en praktijk. In tegenstelling tot het
bestaande rechtssysteem, waarin het recht de praktijk bepaalt, is Green Tier een
praktijk die het recht bepaalt.
Om onderhandeling over toepassing van de wet inzichtelijk te maken en te
openen voor discussie, is begin negentiger jaren het begrip onderhandelend bestuur
geïntroduceerd. Hoekema geeft aan welke mogelijkheden er zijn om door middel
van wetgeving ruimte te bieden aan onderhandelend bestuur in situaties van meervoudig
ruimtegebruik, en wat daarvan de voor- en nadelen zijn. Gebleken is dat de
wetgever constant alert moet zijn op twee dilemma’s van (de)regulering. Soms geeft
deregulering de prikkel tot onderhandeling, maar soms geeft het zoveel ruimte dat
171

partijen zich aan elkaar kunnen onttrekken. Soms geeft regulering de prikkel tot
onderhandeling, omdat partijen op elkaar zijn aangewezen, maar soms slaat regulering
alle prikkels dood. Dat hangt af van de specifieke situatie waarin onderhandelend
bestuur wordt toegepast, en het is aan de wetgever om dat in te schatten. Om
die inschatting te kunnen maken somt Hoekema een reeks voor- en nadelen op van
onderhandelend bestuur in het algemeen. Een checklist die die inschatting moet
ondersteunen wordt in dit hoofdstuk toegepast op meervoudig ruimtegebruik.
Conclusie is dat meervoudig ruimtegebruik te open en onvoorspelbaar is om het
echt te reguleren, of juist te dereguleren met heldere materiële of procedurele
normen. Meervoudig ruimtegebruik lijkt het meest ondersteund te kunnen worden
door te werken met hardheidsclausules, omdat die flexibel genoeg zijn om met het
open, onvoorspelbare en politieke speelveld om te gaan.
Stoter en Huls gaan vervolgens na wat de juridische dilemma’s van onderhandelend
wetgeven in de praktijk zijn, in het bijzonder van onderhandelaars vanuit
de overheid. Deze dilemma’s hebben op de een of andere manier een relatie
met de procesaspecten van de wetgeving. Het gaat daarbij om de eigen rol van de
jurist (keurmeester of meewerkende beleidsjurist?), de rol ten opzichte van de eigen
dienst en de onderhandelingspartners, het moment waarop de jurist betrokken
moet worden, de selectie van onderhandelingspartners, gesloten- en openheid, en
het dilemma van onderhands of transparant wetgeven. Vanuit de praktijk van het
onderhandelend wetgeven blijkt dat onderhandelend wetgeven ertoe leidt dat de
wet beter aansluit op de praktijk en dat er meer draagvlak wordt gecreëerd. Anderzijds
bestaat de kans dat bepaalde sectorale en/of departementale belangen juist te
veel gewicht krijgen en andere relevante belangen onderbelicht blijven. De kans is
dus aanwezig dat bij meervoudig ruimtegebruik vooral wordt gesproken met personen
en organisaties die al bekend zijn bij de betreffende beleidsinstantie.
Stoter en Huls constateren dat meervoudig ruimtegebruik een thema is, dat
meer dan een willekeurig ander onderwerp, afhankelijk is van een integrale belangenafweging
waarbij recht wordt gedaan aan concrete omstandigheden van het
geval en rekening wordt gehouden met de actuele stand van zaken van de technologie.
Daartoe is niet alleen voor de overheid maar voor alle betrokkenen van belang
dat de invloed die belanghebbendenorganisaties hebben op de wet goed georganiseerd
en transparant verloopt. Het is noodzakelijk dat nieuwe concepten voor
duurzame wetgevingsstructuren en beproefde ontwerpprocessen worden ontwikkeld.
13.5. SYSTEEMINNOVATIE IN HET RECHT
Het eerste deel van dit boek laat zien hoe lastig het is om meervoudig ruimtegebruik
in de bestaande praktijk van het beleid op te nemen. Blijkbaar heeft wetgeving
een veel grotere impact dan in eerste instantie wordt vermoed. Wetten kunnen
opgevat worden als sociale constructies, die vaak vanuit één bepaald perspectief
172

egels stellen aan situaties op een bepaald moment. Hier ligt een eerste probleem.
In de loop van de tijd kunnen verschillende dingen veranderen onder invloed van
maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het perspectief, de technologie die toegepast
kan worden, de situaties waarin het toepasbaar is, etc. Wetten leggen dus feitelijk
situaties vast, die heel snel achterhaald kunnen zijn. Dit hoeft niet zo’n probleem
te zijn als de maatschappelijke veranderingen niet zo snel gaan, maar is dat
wel voor onderwerpen waar de maatschappelijke ontwikkelingen in een stroomversnelling
komen.
Ten tweede is een probleem dat enkelvoudigheid ingebakken zit in de gehele
institutionele structuur - wetgeving, de uitvoerende en belanghebbende overheidsorganisaties
–, hetgeen nog eens wordt bevestigd en vast gehouden door de
enkelvoudige belangen van actoren (zie de bijdrage van Van Ark in dit boek).
Daardoor is het systeem niet op meervoudigheid gericht en is het niet in staat om
goed daarmee om te gaan. Dit is een belangrijk knelpunt voor meervoudig ruimtegebruik,
dat heel moeilijk veranderbaar lijkt. Immers, wetten zijn meer dan papier
en werken door in de overheidsstructuur, het institutionele kader en in de praktijken,
de wijze van werken, die gebruikelijk wordt of is geworden. Daarmee wordt
dit knelpunt vastgehouden in organisaties, de structuren en in het gedrag van mensen
en kan dit alleen worden veranderd door verschillende aspecten tegelijkertijd te
veranderen. Kortom enkelvoudigheid zit als een systeemfout in de institutionele
structuur ingebakken.
Dat zou erop kunnen duiden dat er meer ingrijpende wijzigingen nodig zijn
om meervoudig ruimtegebruik te ondersteunen dan alleen meer aandacht voor het
proces bij de ontwikkeling en toepassing van het recht, zoals in het tweede deel van
dit boek is betoogd. Voor de korte termijn is een grotere nadruk op het proces in
elk geval een oplossing die implementeerbaar is. Voor de langere termijn zal waarschijnlijk
een systeeminnovatie in het recht nodig zijn. Een systeeminnovatie is een
organisatie-overstijgende kwalitatieve vernieuwing die door uiteenlopende systeemdeelnemers
gezamenlijk gerealiseerd wordt, die de inbreng van uiteenlopende
soorten kennis en vaardigheden vergt en de relaties tussen systeemdeelnemers ingrijpend
verandert. 1
In het recht speelt de vrijheid van handelen een voorname rol. De rechtsbescherming
van die vrijheid is de afgelopen tweehonderd jaar ongeveer dezelfde
geweest: een handeling staat vrij totdat de rechter of de wetgever daaraan grenzen
stelt. Wie de grenzen van het recht overtreedt, wordt een sanctie opgelegd of kan
voor de rechter aansprakelijk worden gesteld om schadevergoeding of nadeelcompensatie
te betalen. In het rechtssysteem hangen vrijheid, het bewijzen van nadeel
en het inperken van vrijheden nauw samen. In de schaduw van dit systeem is een
andere ontwikkeling te zien, die de laatste decennia steeds sterker wordt. Betrokken
actoren nemen steeds meer eigen verantwoordelijkheid voor nadelen die zij
1 Rapport van de werkgroep Systeeminnovaties, ICES/KIS-3, Kennisthema I, 2001.
173

voorzien, en zoeken daarbij naar coalities van wederzijds voordeel. De meeste
projecten van meervoudig ruimtegebruik zijn daar een voorbeeld van. Juridisch is
op die ontwikkeling nog weinig krachtig ingespeeld, althans niet door rechter en
wetgever. Het afweegbaar maken van de wet kan daarvoor een geschikte aanpak
zijn.
In de inleiding van dit boek hebben wij betoogd dat onder omstandigheden
het legaliteitsbeginsel niet langer keihard zou moeten zijn, een conclusie die ook de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft getrokken. Dit
heeft als gevolg dat de wet mag worden afgewogen. De rechter heeft daarover het
laatste woord, hetgeen hem boven de wetgever plaatst. Dat is een vergaande stap in
Nederland, waar constitutionele toetsing nog nooit ingang heeft gevonden. Toch
zit deze ontwikkeling er in. Zo ligt momenteel serieuzer dan ooit een voorstel bij
de Tweede Kamer om dat te wijzigen. 2 Ook is destijds binnen het laatste kabinet
Kok gespeeld met de gedachte over een Wet Bestuurlijk Maatwerk. Die wet is er
nooit gekomen, maar had in het geval van maatschappelijke urgentie de mogelijkheid
geboden om de wettelijke grenzen te overschrijden waar bestuursorganen nu
aan gebonden zijn (Van der Heijden 2003). In de gedachten rondom die wet speelde
het zogenaamde urgentiebeginsel, een soort hardheidsclausule die de wet opzij
kan zetten.
Extra procedurele lasten kunnen een belemmering zijn om van een hardheidsclausule
gebruik te maken. De manier om daaraan te ontkomen is het onderhandelbaar
maken van in principe elke wettelijke norm door een algemene hardheidsclausule,
oftewel het verzachten van het legaliteitsbeginsel. Geen enkele norm
mag zo hard zijn, dat deze in de weg staat van het nastreven van doeleinden die
goed te motiveren zijn. Dit mag radicaal klinken, omdat daarmee het legaliteitsbeginsel
op de helling gaat, maar in de praktijk zijn veel wetten voorzien van rechtsfiguren
die ontsnapping bieden als de wet te hard zal uitpakken. Verzachten betekent
dat het legaliteitsbeginsel beschouwd wordt als een normaal beginsel van behoorlijk
bestuur dat afgewogen kan worden tegen andere. Daarmee kan het onder
omstandigheden zoveel gewicht hebben dat de betrokken wettelijke norm keihard
blijft. Onder andere omstandigheden kan een afweging tegen bijvoorbeeld beginselen
als redelijkheid en evenredigheid aangeven dat de wet in zekere mate of soms
geheel moet wijken. Dit betekent dat van elke wettelijke norm de inhoud behouden
blijft. In onderhandeling kunnen onderhandelaars die afweging naar behoorlijkheid
maken, en de beginselen van behoorlijk bestuur kunnen dat waarborgen. Dat gebeurt
binnen de normale procedure, die toch al doorlopen moest worden, en legt
dus geen extra procedurele lasten op.
2 Namens GroenLinks heeft Femke Halsema op 2 september 2003 de initiatiefwet constitutionele
toetsing ingediend bij het bureau wetgeving van de Tweede Kamer. Het ontwerp wetsvoorstel
ontving reeds eerder positief en ondersteunend advies van de Raad van State, de
Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.
174

Wat kan de wetgever doen om het legaliteitsbeginsel te verzachten? Een mogelijkheid
is om de wet anders te noemen in de formulering van het specialiteitsbeginsel
in de Algemene wet bestuursrecht, Art. 3:4, lid 1. Deze is nu als volgt: “Het bestuursorgaan
weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor
zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid
een beperking voortvloeit”. Met de volgende formulering zou de wetgever
het signaal geven dat het legaliteitsbeginsel afweegbaar, oftewel onderhandelbaar
is geworden: “Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken
belangen af, en de beperkingen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift
of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid”. Met een goede Memorie
van Toelichting zal een dergelijke wetswijziging duidelijk maken dat de betekenis
van de wet onderwerp van afweging mag zijn. De formulering van wetten en de
jurisprudentie zullen vervolgens moeten uitwijzen hoe onderhandelbaar wetsartikelen
werkelijk zijn. 3
Wij zijn ons volledig bewust van het feit dat relativering van het legaliteitsbeginsel
voor veel juristen gelijk staat aan ‘vloeken in de kerk’. Voor zover onze
kennis reikt van de praktijk is de roep om een dergelijke opvatting van dit beginsel
echter vrij sterk. Bovendien gaat de Interimwet Stad en Milieubenadering al sterk
in deze richting, en past de gehele gedoogpraktijk daar ook in. Het onbevredigende
van gedogen is de gespannen relatie met de wet, juist omdat geweigerd wordt de
wet te relativeren. Door dat simpel wel te doen, wordt gedogen gewoon een onderdeel
van bestuur. Dat is het nu eigenlijk ook al, maar dan terwijl men zich ziende
blind houdt. Relativering van de wet haalt die blinddoek weg, en legaliseert een
praktijk die inmiddels heel normaal is (Scheltema 2002). Het zet de wet op het
juiste voetstuk. Ingewikkelde wetswijzigingen en extra procedures blijven uit en er
ontstaat ruimte voor innovatie.
Het afweegbaar maken van het recht is een systeeminnovatie van het recht,
maar ook een innovatie die het recht in lijn brengt met andere systeeminnovaties
die zich op tal van andere plaatsen voltrekken. Overal in de praktijk ontwikkelen
zich situaties waarin de initiatiefnemer nagaat wie voordeel en nadeel kan hebben
van bepaalde veranderingen of projecten. Door betrokkenen op te zoeken kunnen
coalities ontstaan waarin uiteenlopende belangen voordeel ondervinden, of minder
nadeel, of een betere compensatie. Wie als benadeelde binnen de coalitie zit, hoeft
dat dus niet zelf aan te tonen. Hij hoeft niet naar de rechter, en de wetgever hoeft
niet voor hem op te komen. Zijn bescherming wordt binnen de coalitie geregeld.
Benadeelden kunnen natuurlijk ook buiten de coalitie staan en voor hun bescherming
blijven rechter en wetgever op hun plaats. Dat is precies waarop de systeeminnovatie
van het recht aansluit.
Door het recht afweegbaar te maken, ontstaat ruimte voor coalities die iets
willen dat niet binnen het recht past. Wie buiten de coalitie staat, kan zich als van-
3 Voor een ander voorstel m.b.t. het evenredigheidsbeginsel zie Van der Heijden 2003.
175

ouds op het recht beroepen. Zijn belang wordt afgewogen tegen het belang van de
coalitie. Het belang van de benadeelde, die buiten de coalitie staat, wordt beschermd
door de wet. Het kan doorslaggevend zijn dat hij op de wet mocht rekenen,
en dan krijgt het legaliteitsbeginsel veel gewicht. Is dat minder doorslaggevend,
en krijgt dit beginsel dus minder gewicht, dan nog kunnen andere beginselen
deze benadeelde beschermen. Ook kan het zijn dat de coalitie wint. Dit is een innovatie
van het recht en ook precies de spanning die innovaties in de samenleving
nodig hebben. Tal van kwaliteitseisen, vastgelegd in rechtsnormen, prikkelen om
door middel van innovatie zo goed en efficiënt mogelijk aan die eisen te voldoen.
Zodra iemand het echter nog beter kan, en die eisen daaraan in de weg staan, mag
hij een beroep doen om die eisen opzij te zetten. Het recht kan zich vervolgens
daaraan weer aanpassen. Zo ontstaat een lerend systeem waarbij recht en innovatie
hand in hand gaan. Dat is waarvoor wij pleiten in dit boek. Het afweegbaar maken
van het recht zal dit lerende systeem in de hand werken.
LITERATUUR
Bekkers, V., Schaken op meerdere borden. Over procesmanagement en de ontwikkeling
van basisregistraties binnen de publieke sector, Management & Informatie,
nr. 3, pp. 23-34, 2002.
De Bruijn, J.A., G.R. Teisman, J.Edelenbos, W. Veenman, Meervoudig ruimtegebruik
en het management van meerstemmige processen. 15 voorbeelden in
perspectief van grillig procesverloop, ruime ambities en meerstemmige sturing
van meervoudige ruimtelijke ontwikkelingsprocessen, Lemma, Utrecht,
2004.
Van Doorn, K., E. Schippers (red.), Burgers, overheid & digitale debatten, handvatten
uit de praktijk, Eburon Publishers, Delft, 2003.
Van der Heijden, J., Meervoudig ruimtegebruik en het recht, in Nova Terra 3
(2003) no. 3, p. 13.
Scheltema, M., Publieke en private verantwoordelijkheid in een kennissamenleving,
in M.V.C. Aalders, M.N. Boeve, De werkelijkheid van het milieurecht, Kluwer,
Alphen a/d Rijn 2002, p. 6.
WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, rapport 63, SDU Uitgevers, Den
Haag 2002.
176

Over de auteurs
DR. IR. RONALD VAN ARK is adviseur bij DHV Management Consultants in Amersfoort
(www.dhv.nl). In juni 2005 promoveerde hij op het proefschrift "Planning,
contract en commitment" aan Wageningen Universiteit, waar hij werkzaam was bij
de leerstoelgroep Landgebruiksplanning. In de studie is, tegen de achtergrond van
de verzakelijking van het overheidshandelen en de toenemende aandacht voor
ontwikkelingsplanologie, het (gebieds)contract in het ruimtelijk beleid tegen het
licht gehouden. Daarnaast heeft hij verscheidene (internationale) publicaties op zijn
naam staan, onder andere over de mogelijkheden van contracten en prestatiesturing
in het ruimtelijke beleid en de rol van vertrouwen in inter-organisationele
planningprocessen. E-mail: ronald.vanark@dhv.nl.
DRS. GEISKE BOUMA is onderzoeker/adviseur bij TNO Bouw en Ondergrond afdeling
Ruimte en Innovatie, waar zij zich bezig houdt met vraagstukken die een ruimtelijke
strategische en/of bestuurskundige invalshoek hebben. Haar bijdrage in dit
boek is gebaseerd op het project Verkenning procesmethodiek integrale gebiedsontwikkeling
in steden. In dit project heeft zij zich bezig gehouden met het analyseren
van verschillende cases en de vertaling naar kritische succesfactoren en valkuilen.
E-mail: geiske.bouma@tno.nl
DR. IR. ARJAN BREGMAN is senior stafmedewerker bij het Instituut voor Bouwrecht
(IBR) te Den Haag (www.ibr.nl). De afgelopen jaren heeft hij onderzoek verricht
en gepubliceerd op het terrein van het ruimtelijk bestuursrecht, grondbeleid, aanbestedingsrecht,
publiek-private samenwerking en ondergronds bouwen.
E-mail: agbregman@ibr.nl
DRS. MIKE DUIJN is onderzoeker/adviseur bij TNO Bouw en Ondergrond afdeling
Ruimte en Innovatie, waar hij zich bezig houdt met de beleidsmatige en bestuurlijke
kanten van verschillende ruimtelijke vraagstukken, met als zwaartepunt de (methodische)
ondersteuning van interactieve beleidsvorming. Sinds februari 2003
werkt hij aan een proefschrift over ‘Participatief beleidsonderzoek, interactieve
beleidsvorming en leerprocessen’ aan de UvT/Tilburgse School voor Politiek en
Bestuur (promotor prof. dr. P.H.A. Frissen). E-mail: mike.duijn@tno.nl.
DR. JURIAN EDELENBOS is universitair docent bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam, Centrum voor Publiek Management. Hij doet onderzoek naar
177

en schrijft over interactieve beleidsvorming, processen van gezamenlijke feitenvinding,
de rol van vertrouwen in complexe besluitvorming, institutionele innovatie,
‘lerende beleidsevaluaties’ en proces- en transitiemanagement. Hij participeert
actief in het Pytheas-Netwerk en richt zich daarin vooral op het opbouwen van
kennis over ‘vernieuwende beleidsprocessen’ en ‘leren in beleid’.
E-mail: edelenbos@fsw.eur.nl
IAN J. FINLAYSON is a candidate for a Masters in City Planning from the Environmental
Policy Group at Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA.
His current research focus is the sustainability of social and economic systems. He
is a research assistant at the Global Development and Environment Institute
(ase.tufts.edu/gdae/) and formerly a research assistant in the MIT Environmental
Technology and Public Policy Program (web.mit.edu/dusp/etpp/). Originally from
the UK, his first degree is an MA in Economics and Philosophy from Edinburgh
University. His work experience is in the USA, Japan and Afghanistan. Website:
web.mit.edu/ianf/www. Email: ianf@mit.edu
DR. G.M.A (JURGEN) VAN DER HEIJDEN werkt als senior onderzoeker voor het Centrum
voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam en is verbonden met het
Department for Urban Studies and Planning van het Massachusetts Institute of
Technology (MIT) en met Berenschot Procesmanagement. De afgelopen jaren is hij
lid geweest van de juridische werkgroep van Habiforum (www.habiforum.nl), en
zal dat de komende periode voortzetten als coördinator van Task Force Rechtstoepassing
van Habiforum. Over de verhouding tussen het recht en moderne sturingsvormen
heeft hij diverse publicaties op zijn naam staan.
E-mail: g.m.a.vanderheijden@uva.nl
PROF. MR. A.J. (ANDRÉ) HOEKEMA is hoogleraar rechtspluralisme aan de Universiteit
van Amsterdam, voorheen hoogleraar rechtsociologie. Coördineerde een door
NWO gefinancierd meervoudig onderzoek naar aspecten van onderhandelend
bestuur, c.q. interactieve beleidsvorming (A.J. Hoekema,. N.F. van Manen, G.M.A.
van der Heijden et al.: Integraal Bestuur: de behoorlijkheid, effectiviteit en legitimiteit
van onderhandelend bestuur, Amsterdam, AUP 1998).
E-mail: A.J.Hoekema@uva.nl
PROF. MR. N.J.H. (NICK) HULS is hoogleraar rechtssociologie aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam en de Universiteit Leiden. In de eerste hoedanigheid is hij ook
verbonden aan het Erasmus Centrum voor Recht en Samenleving. Huls was als
projectleider betrokken bij de wet Consumentenkrediet en schreef in 1998 een
boek over deze ambtelijke ervaringen: Onderhandelend wetgeven in de praktijk.
Huls was voorzitter van de MDW-commissie die adviseerde over de liberalisering
van de Wet op de kansspelen. In 2004 hield hij zijn inaugurele rede aan de EUR
178

over de dilemma’s en paradoxen die zich voordoen in de discussies over de kansspelregulering.
E-mail: huls@frg.eur.nl
DAVID LAWS, PhD, is director of the Environmental Technology and Public Policy
program at the Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA. Dr. Laws
specializes in regulation and governance. He teaches and conducts research on
public policy, public participation and dispute resolution with a special interest in
how the interactions between firms, citizens, and policy makers shape the development
of environmental technology and industrial practice.
E-mail: dlaws@mit.edu
DRS. WOUTER-JAN OOSTEN publiceert over politiek, bestuur en ruimtelijke
ontwikkeling. Hij is gastonderzoeker bij het Centrum voor Publiek Management
van de Erasmus Universiteit Rotterdam en werkzaam vanuit het bureau Sociotext.
(www.sociotext.nl). E-mail: office@sociotext.nl
DRS. ADRIAAN SLOB is senior onderzoeker/adviseur bij TNO Bouw en Ondergrond
(Environment and Geosciences), afdeling Ruimte en Innovatie. Hiervoor was hij
werkzaam bij TNO Strategie, Technologie en Beleid en tevens lid van het managementteam
van STB. Hij is één van de initiatiefnemers voor oprichting van het Pytheas
Netwerk, dat zich richt op de vernieuwing van beleidsprocessen in relatie tot
innovaties. Zijn werk en publicaties hebben betrekking op interactieve processen
(ontwerpen, begeleiden en evalueren), de rol van de diverse actoren daarin, alsmede
op het ontwikkelen van nieuwe 'praktijken' door middel van 'leeronderzoek',
veelal in relatie tot duurzame ontwikkeling. Email: adriaan.slob@tno.nl
DRS. MILDO VAN STADEN is onderzoeker bij TNO Informatie- en Communicatietechnologie,
afdeling ICT en Beleid. Hij doet ICT beleidsstudies waarbij economische
en maatschappelijke gevolgen van ICT ontwikkelingen centraal staan. De
bijdrage in dit boek is gebaseerd op inzichten en ervaringen uit diverse multidisciplinaire
onderzoeken waarvan de belangrijkste zijn EBIP: over e-commerce innovatie
in sectoren (2001), Gemeenschapsvorming op Internet (2000) en "Verschuivende
Panelen"; over het ICT gebruik door Maatschappelijke Associaties (2003).
Email: mildo.vanstaden@tno.nl
MR.DR. W.S.R. (SUZAN) STOTER is gespecialiseerd in wetgeving in theorie en praktijk.
Ze is als universitair docent verbonden aan het Erasmus Centrum voor Recht
en Samenleving (www.rechtensamenleving.nl), dat gericht is op het onderzoeken
van de maatschappelijke werking van recht. Huidige belangrijke onderzoeksthema’s
van het centrum zijn wetgeving, rechtspleging, naleving, risico-maatschappij
en schuldsanering. Suzan is tevens werkzaam als wetgevingsjurist bij het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat. E-mail: stoter@frg.eur.nl
179