Raadsonderzoek 'De Coligny' - Gemeente Katwijk

Raadsonderzoek ‘De Coligny’Kenmerk:970136/20121214TN01Datum: 14 december 2012

Team• Peter Jan Bakker• Thomas Nobel• Maarten GroenenICSadviseurs+31 (0)88 235 04 27Zekeringstraat 461014 BT AmsterdamPostbus 591121040 KC Amsterdamwww.icsadviseurs.nl

Inhoud1. Aanleiding en vraagstelling .................................................................................... 42. Het onderzoek .................................................................................................... 62.1 Kaders onderzoek .......................................................................................... 62.2 Werkwijze................................................................................................... 72.3 Proces dataverzameling .................................................................................. 72.4 Leeswijzer .................................................................................................. 83. Beschrijving en bevindingen projectfinanciering en -management .................................... 93.1 Beschrijving project ....................................................................................... 93.2 Financiën .................................................................................................... 93.3 Projectorganisatie ....................................................................................... 143.4 Projectmanagement gemeente ....................................................................... 153.5 Organisatie school in project .......................................................................... 173.6 Projectbeheersing ....................................................................................... 184. Beschrijving en bevindingen proces ........................................................................ 214.1 Aanloopfase van het project / initiatieffase ....................................................... 214.2 Definitiefase .............................................................................................. 224.3 Selectieproces Design&Build .......................................................................... 244.4 Ontwikkelfase: ontwerp en bestek ................................................................... 244.5 Realisatiefase ............................................................................................ 274.6 Nazorgfase ................................................................................................ 285. Strategische analyse .......................................................................................... 305.1 Verdeling taken en verantwoordelijkheden actoren .............................................. 305.2 Verklaringen budgetoverschrijdingen vanuit gehele proces ..................................... 315.3 Wijze waarop gemeente invulling heeft gegeven aan sturing en regie ........................ 325.4 Samenwerking tussen partijen in relatie tot overeenkomsten .................................. 335.5 Kwaliteit programma’s van eisen en ineenvlechting .............................................. 345.6 Kaderstellende en controlerende taak gemeenteraad en facilitering door College ......... 355.7 Verklaringen moeizame uitvoering project ......................................................... 366. Conclusies en aanbevelingen ................................................................................ 37De inhoud van deze uitgave is eigendom van ICS Adviseurs B.V. te Zwolle. Enkel de opdrachtgever waarmee ICS Adviseurs B.V. een overeenkomst is aangegaan, heeft een gebruiksrecht voor dezeuitgave. De inhoud en omvang van dat gebruiksrecht zijn vastgelegd in de algemene voorwaarden van ICS Adviseurs B.V., d.d. december 2008, dan wel in de overeenkomst zoals hiervoor bedoeld.Elk ander gebruik van deze uitgave, door opdrachtgever en of derden is uitgesloten, inhoudende dat niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerdgegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, via internet, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaandeschriftelijke toestemming van ICS Adviseurs B.V.

1. Aanleiding en vraagstellingIn Katwijk is een nieuw multifunctioneel centrum gerealiseerd samen met de nieuwbouw van dePraktijkschool voor de Vereniging Christelijk Voortgezet Onderwijs (hierna praktijkschool). Hetproject tot ontwikkeling van genoemde huisvesting is, op de afwikkeling van de laatste facturen ende eigendomsoverdracht na, nagenoeg afgerond. Het project De Coligny is onder regie(bouwheerschap) van de gemeente ontwikkeld op basis van twee programma’s van eisen: hetmultifunctioneel centrum en de praktijkschool, inclusief de noodzakelijke terreininfrastructuur.Het krediet voor de nieuwbouw is begin 2008 beschikbaar gesteld door de Raad. Vervolgens heeft deRaad tot twee keer toe aanvullende middelen beschikbaar gesteld vanwege budgetoverschrijdingen.De gemeenteraad heeft op 26 april 2012 besloten tot het instellen van een Raadsonderzoek naar degang van zaken bij het project De Coligny en tot het instellen van een tijdelijke commissie DeColigny voor de uitvoering van het onderzoek. Besloten is vervolgens om de feitelijkeonderzoekswerkzaamheden uit te besteden aan ICSadviseurs.Door onderzoekscommissie De Coligny zijn hiertoe de volgende centrale onderzoeksvragengeformuleerd:Wat is er nu precies mis gegaan bij de voorbereiding, de uitvoering en de kostenbeheersingvan het bouwproject de Coligny en welke rol speelden het College, de Raad, de ambtelijkeorganisatie, de bouwer, de school en andere gebruikers hierin?Was de moeizame uitvoering en de kostenoverschrijding te voorkomen en zo ja, op welkewijze?Welke adviezen kunnen het College en de Raad ter harte nemen bij toekomstige soortgelijkeprojecten?Vanuit deze centrale vraagstelling heeft de onderzoekscommissie gevraagd een beschrijving,analyse en beoordeling te geven van:1. De verdeling van rollen en verantwoordlijkheden van de bij het project betrokken actoren:de gemeente, de ontwikkelaar, de school en de gebruikers van het gebouw De Coligny;2. Het gehele proces, zowel beleidsmatig als financieel, vanaf de start van het project totheden, waarbij speciale aandacht voor die punten die de overschrijding van het budgetkunnen verklaren;3. De wijze waarop de gemeente invulling heeft gegeven aan sturing en regie tijdens hetgehele proces van beleidsvoorbereiding, beleidsvorming, kostenbeheersing alsmede deuitvoering, wanneer het invulling geeft aan de rol van bouwheer voor de realisatie van DeColigny en de Praktijkschool;4. De wijze waarop de samenwerking tussen gemeente, ontwikkelaar, school en gebruikers vanhet gebouw De Coligny gedurende het gehele proces heeft plaatsgevonden met daarbijspeciale aandacht voor de kwaliteit van de overeenkomsten die gesloten zijn en hetmediationtraject tussen gemeente en school;5. Het programma van eisen, zoals door de gemeente opgesteld voor De Coligny, de matewaarin de vooraf gestelde doelen in het programma van eisen zijn verwerkt en uiteindelijkzijn bereikt en van het ineen schuiven van de programma van eisen voor De Coligny enPraktijkschool;4/42

6. De wijze waarop de gemeenteraad invulling heeft gegeven aan haar kaderstellende encontrolerende taak en de wijze waarop het college de gemeenteraad hierin heeftgefaciliteerd.Vervolgens vraagt de onderzoekscommissie op basis van de beantwoording van bovenstaande vragente komen tot:7. Een beschrijving van de bevindingen die de moeizame uitvoering van het project en deoverschrijding van het budget voor de realisatie van De Coligny kunnen verklaren.De onderzoekscommissie vraagt ICSadviseurs om in de onderzoeksrapportage een beschrijving,analyse en beoordeling te geven van deze zeven deelvragen om daarmee antwoord te kunnen gevenop de centrale vraagstelling.Op basis daarvan vraagt de onderzoekscommissie aan ICSadviseurs tevens om:a. aanbevelingen te doen voor projectbeheersing bij realisatie van vergelijkbare bouwprojecten;b. aanbevelingen te doen voor de invulling van de kaderstellende controlerende taken van degemeenteraad in voorkomende vergelijkbare projecten;c. een toetsingskader met randvoorwaarden voor een succesvolle aanpak voor het realiseren vanvergelijkbare projecten.5/42

2. Het onderzoek2.1 Kaders onderzoekDe gemeenteraad van Katwijk heeft op 26 april 2012 besloten een Raadsonderzoek uit te voeren exartikel 155a Gemeentewet naar de gang van zaken bij de realisatie van de MultifunctioneleAccommodatie De Coligny. Het onderzoek wordt vanuit de gemeente begeleid door de tijdelijkecommissie De Coligny. ICSadviseurs is als extern onderzoeksbureau aangesteld. Als onderzoekskaderwordt het zogenaamde ‘projectveld’ gehanteerd. In het onderstaande figuur is het ‘projectveld’schematisch weergegeven. Het projectveld is een goed handvat om de problemen in oorzaak, directgevolg en indirect gevolg goed te kunnen positioneren, zowel naar tijd/fasering als naarverantwoordelijke. Het projectveld is gebruikt als (norm-) en toetsingskader voor de analyse. Inhoofdstuk vier beschrijven wij het proces en baseren wij ons op onderstaand uiteengezetteprojectveld.Figuur 1: Schematische weergave projectveld6/42

2.2 WerkwijzeHieronder is per stap aangegeven welke werkzaamheden verricht zijn teneinde te komen tot eengedegen Raadsonderzoek.operationaliserenonderzoeksvragendossierstudieanalysebevindingenrapportagefeitelijkewederhoorconclusiesaanbevelingenonderzoekinterviewsrapportageFiguur 2: Schematische weergave aanpakOm het onderzoek op de juiste wijze uit te voeren, zijn globaal de volgende stappen doorlopen:Fase 1 – Project opstartFase 2 – Verkennende analyseStap 2.1: dossieronderzoekStap 2.2: interviewsStap 2.3: eerste analyse en beoordelingStap 2.4: overleg met onderzoekscommissie over eerste bevindingenFase 3 – Verdiepende analyseStap 3.1: aanscherping operationaliseren onderzoeksvragenStap 3.2: verdieping dossieronderzoekStap 3.3: verdiepende interviewsStap 3.4: analyse en beoordelingStap 3.5: overleg met onderzoekscommissie over bevindingenFase 4 - Wederhoor partijenFase 5 – Opstellen eindrapportageStap 5.1: concept eindrapportageStap 5.2: bespreken concept eindrapportage met onderzoekscommissieStap 5.3: opleveren eindrapportage2.3 Proces dataverzamelingKwalitatieve analyseOp basis van het dossieronderzoek is het beschikbare projectdossier geanalyseerd en zijn de eerstebevindingen opgetekend. Bij de kwalitatieve analyse betreft het bevindingen die te maken hebbenmet de procesmatige elementen van het project, zoals de projectopzet, de organisatie, de wijzewaarop besluitvorming heeft plaatsgevonden et cetera. Ook de projecthygiëne (mate waarin dereguliere zaken van een project op orde zijn zoals statusrapporten en tijdsbesteding) endossieropbouw zijn in onze bevindingen meegenomen. De eerste bevindingen zijn vervolgensbesproken in de interviews met relevante partijen. De informatie uit interviews is gebruikt om deanalyse verder te verfijnen en bevindingen aan te scherpen.7/42

Kwantitatieve analyseNaast kwalitatieve elementen spelen in het onderzoek ook meer kwantitatieve elementen een rol.Met name waar het gaat om financiële vragen en vragen met betrekking tot de ruimtetoedeling aangebruikers. Wij hebben derhalve ook ramingen, budgetoverzichten, ruimteprogramma’s,ruimtestaten en dergelijke geanalyseerd en beoordeeld op basis van normstellingen (bijvoorbeeldonderwijsverordening), regelgeving, beleidsuitgangspunten, specifieke afspraken en op basis vanrelevante referenties uit onze eigen praktijk.2.4 LeeswijzerNa het eerste hoofdstuk met daarin de aanleiding en de vraagstelling volgt een hoofdstuk metdaarin de kaders van het onderzoek en de werkwijze. Hoofdstuk 3 betreft de beschrijving van hetproject en de projectorganisatie en tevens bevindingen hieromtrent. Het vierde hoofdstuk is eenbeschrijving van het doorlopen proces van het algehele project met daarbij tevens onzebevindingen.Het vijfde hoofdstuk omvat onze strategische analyse. Hoofdstuk 6 tenslotte gaat in op conclusiesvan ons onderzoek en levert aanbevelingen voor toekomstige soortgelijke projecten.8/42

3. Beschrijving en bevindingen projectfinanciering en -management3.1 Beschrijving projectHet project de Coligny bestaat uit de volgende programmatische onderdelen:▪ Praktijkschool Limes = 2.592 m 2 bvo (inclusief lift en fietsenstalling in kelder)▪ Wijkcentrum en kinderopvang = 1.175 m 2 bvo▪ Appartementen = 2.296 m 2 bvo▪ Parkeergarage = 1.985 m 2 bvo▪ Buitenruimte praktijkschool = 325 m 2▪ Buitenruimte kinderopvang = 117 m 2Het nieuwe gebouw is in gebruik genomen rond juni 2011.3.2 FinanciënHet oorspronkelijke kredietvoorstel voorzag in een totale projectsom van ongeveer € 7,75 miljoenen een dekkingsvoorstel van € 6,9 miljoen. Het tekort zou ofwel in de meerjarenbegroting moetenworden opgelost ofwel uit onttrekking van de algemene reserve. In onderstaande tabel is hetvoorstel aan de Raad opgenomen.Tabel 1: Weergave kredietaanvraag met benodigde middelen en voorstel voor dekkingEen belangrijke aanvulling op de kostenraming is dat in de geraamde directiekosten reedsgeactiveerde kosten zijn meegenomen (€ 214.837). Dat betekent dat voor het vervolg nog € 265.000beschikbaar is voor intern projectmanagement, externe begeleiding en advisering en overigebijkomende kosten (zoals leges).Wat opvalt is dat de directe dekkingsmiddelen ontoereikend zijn voor de verwachtekostenbegroting. In het raadsvoorstel wordt voorgesteld om voor het resterende bedrag (ongeveer€ 790.000) aanvullende dekking te zoeken in de meerjarenbegroting (2009-2012) of onttrekking uitde algemene reserve.9/42

De Raad heeft naast het oorspronkelijke krediet van € 7.747.887 een eerste aanvullend kredietbeschikbaar gesteld van € 500.000 en vervolgens een tweede van € 415.500. Het projectkrediet zoudaarmee ongeveer € 8.663.387 bedragen. Echter, uit de gesprekken en de documentatie blijkt dathet projectbudget ook nog een extra aanvulling kent van € 47.100. Deze verhoging van het kredietmet € 47.100 is gebaseerd op de 2 e kwartaalrapportage van 2011; In deze rapportage werden debegrote bedragen € 2.983.450 vergeleken met de werkelijk op dat krediet geboekte kosten €3.030.731; Het op dat moment aanwezige nadelige verschil van ongeveer € 47.100 werd door FPOtoegevoegd aan het krediet. De financiële administratie gaat voor dit project derhalve uit van eentotaal beschikbaar budget van € 8.710.487.Als we kijken naar de werkelijke besteding binnen het project, dan ziet dat er globaal (afgerondecijfers en nog niet op basis van eindafrekening tussen partijen) als volgt uit:geraamde uitgavenwerkelijke kosten gemeenteactiveren obv 40 jaar afschrijvingaanneemsom € 6.420.050aanneemsom (afgerond) € 7.500.0004% onvoorzien € 300.0004% onvoorzien in aanneemsomdirectiekosten € 479.837directiekosten € 940.000afdracht RIS/BSV/Bovenwijks € 63.000afdracht RIS/BSV/Bovenwijks € 63.000rentelasten+boekwaarde huidig opstal € 85.000rentelasten+boekwaarde huidig opstal niet besteedactiveren obv 15 jaar afschrijvinginboedel € 250.000inboedel in aanneemsomexploitatielastentijdelijke huisvesting wijkcentrum € 150.000tijdelijke huisvesting wijkcentrum via MaZatotale kostenraming € 7.747.887totale werkelijke projectkosten € 8.503.000aanvullende kosten ten laste van projectbudget (in aanvullende kredietaanvraag)tegenvallende opbrengst Commandeurslaan € 100.000aanvullende kosten die eigenlijk ten laste van projectbudget zouden moeten komen (niet in aanvullende kredietaanvragen)tijdelijke huisvesting wijkcentrum via exploitatierekening MaZa € 150.000rentelasten+boekwaarde huidige opstal via exploitatierekening (MaZa) € 85.000totale werkelijke kosten € 8.838.000Tabel 2: Weergave werkelijke kosten (afgeronde bedragen) ten opzichte van geraamde kosten gemeenteDe totale werkelijke projectkosten bedragen ruim € 8,5 miljoen (tabel 2). Echter, de vergelijkingmet het geraamde bedrag gaat niet helemaal op: de rentelast en afschrijving huidige opstal is nietop dit project geboekt, omdat de vertraging in het project de afschrijving van de opstal al tot nulhad gereduceerd. Hier is vanuit gesprekken en stukken geen antwoord op te vinden. Dat betekentechter niet dat deze kosten niet zijn gemaakt. Immers afschrijving en rentekosten lopen in principegewoon door tenzij er sprake is van vervroegde afschrijving. Een tweede punt van aandacht bij devergelijking is de kosten voor tijdelijke huisvesting (wijkcentrum). Deze kosten zijn wel gemaakt,maar direct op de exploitatielasten van MaZa geboekt, zonder dat dit tot afboeking van hetprojectkrediet heeft geleid. Een derde punt van aandacht is dat de beoogde grondopbrengst van deCommandeurslaan, onderdeel van het dekkingsvoorstel van het oorspronkelijk kredietbesluit,ongeveer € 100.000 lager is uitgevallen. Dit gaat wel ten laste van de dekking voor hetprojectbudget en is ook meegenomen in de berekening ten behoeve van de tweede aanvullendekredietaanvraag.10/42

Als we kijken naar de meerkosten die zijn gemaakt valt in eerste instantie het meerwerk op deaanneemsom op. Die bedragen voor de gemeente zo’n € 1.080.000 (netto, na verrekening vanmeerwerken met VCVO). Daarvan is ongeveer 47% het direct gevolg vanplanaanpassingen/planverbeteringen voor de praktijkschool, 10% heeft betrekking op indexatie alsgevolg van niet door de bouwer veroorzaakte planvertraging, 16% voor het MFC-gedeelte en zo’n27% algemeen en infrastructureel. Voor onvoorziene uitgaven was in het projectbudget een bedragvan € 300.000 opgenomen. En voor de ‘inboedel’ voor het MFC (vaste inrichting) een bedrag van €250.000. Deze post inboedel is benut voor zowel vaste inrichtingselementen in het MFC alsaanvullende bouwkundige werkzaamheden. Alle aanvullende werken voor het MFC zijn ruim binnendit deelbudget opgelost. Alle niet specifiek toe te rekenen meerkosten bedragen ruim € 400.000. Ende meerkosten die toeschreven kunnen worden aan de school bedragen ruim € 500.000.Naast de aanneemsom kent de post directiekosten een aanzienlijke overschrijding. Met betrekkingtot deze post is er op het moment van vaststelling van het krediet nog een budget over van €265.000 en is er gedurende het bouwproject aan interne en externe (management en advies) aanwerkelijke kosten ruim € 725.000 uitgegeven. Dit is een betere graadmeter voor het projectverloopdan de meerwerken op de aanneemsom.In perspectief:▪ Indien de budgeten voor aanneemsom, onvoorzien en inboedel bij elkaar worden opgeteld, isde totale overschrijding op het bouwkundige werk voor de gemeente 7,6% (na verrekening vanmeerwerken met VCVO).▪ De overschrijding op de directiekosten bedraagt in totaal 96%. Als uitgegaan wordt van hetwerkelijk beschikbare budget op het moment van de kredietaanvraag is de overschrijding255%.▪ De budgetoverschrijding voor bouwkosten en directiekosten (gebaseerd op de oorspronkelijkekredietaanvraag) bedraagt in totaal 13%.11/42

totale meerwerkkosten t.o.v. aanneemsom (afgerond) € 1.080.000algemene meerwerkenindexering agv vertraging € 113.000infrastructurele werkzaamheden € 167.500diverse algemene meerwerken € 122.000meerwerken schoolluchtbehandeling € 160.000keuken € 34.500warmwatervoorziening € 34.500zonwering en electra € 148.750overige meerwerken school € 126.750meerwerken MFCdiverse meerwerken MFC € 173.000totale meerwerkkosten directiekosten € 460.000interne kosten (advies en projectmanagement) € 143.000externe kosten (advies en procesbegeleiding) € 317.000leges €-Totale meerwerkkosten project € 1.540.000Totaal beschikbaar onvoorzien en inrichting € 550.000onvoorzien € 300.000inboedel MFC (vaste inrichting) € 250.000Totale feitelijke projectoverschrijding € 990.000tegenvallende opbrengst verkooplocatie € 100.000Totaal resultaat overschrijding en tegenvaller opbrengst € 1.090.000Tabel 3: Overzicht meerwerkkosten en projectoverschrijding (bedragen afgerond)Tabel 3 biedt inzicht in de meerwerkkosten die ten laste komen van de gemeente, zowelbouwkundig als ten behoeve van directievoering. De reden waarom het totale resultaat van € 1,1miljoen niet aansluit bij het totaal van de twee aanvullende kredietaanvragen is omdat debudgetten voor tijdelijke huisvesting en voor afwaardering boekwaarde en rentelasten huidigelocatie in het projectbudget zijn blijven bestaan, terwijl deze via de exploitatierekening zijnbekostigd.Ook de bouwer heeft meerwerk kosten voor zijn rekening genomen, na onderhandeling metpartijen. Grote elementen hieruit zijn ondermeer de akoestische voorzieningen voor demultifunctionele zaal in de Coligny, het realiseren van een forum in de praktijkschool (extravierkante meters ten opzichte van het Programma van Eisen (PvE) en extra kubieke meters voor hetMFC. In totaal bedragen de door de bouwer ‘genomen’ kosten ongeveer € 550.000. Daarentegenheeft de bouwer meer appartementen gerealiseerd dan de gemeente in haar uitgangspuntennotahad opgenomen. In de aanbesteding was deze speelruimte voor de bouwer overigens opgenomen.12/42

Naast de beschreven meerkosten voor de gemeente en ‘voor eigen rekening genomen’ kosten van debouwer, is het van belang om te beseffen dat ook de school zelf een aantal kosten voor haarrekening heeft genomen en daarnaast kosten heeft gemaakt voor inrichting, verhuizing enadvisering/ondersteuning tijdens het project. De totale kosten voor de school samenhangend metdit project zijn niet bekend bij de onderzoekers, de gevraagde informatie is niet ontvangen van hetschoolbestuur. In de commissievergadering Welzijn van 8 maart 2008 spreekt de school in en geeftaan zelf ongeveer € 650.000 beschikbaar te hebben voor ‘inrichting en aankleding’ van de nieuweschool. De gemeente geeft aan dat van het aan de bouwer opgedragen meerwerk wat op verzoek enten laste van de school komt ruim € 360.000 bedraagt. Daarvan is bijna € 305.000 door deschooldirectie reeds afgerekend. Over de afrekening van het resterend bedrag zijn gemeente enschooldirectie nog in gesprek. Een deel van de discussie betreft de verrekening van uitgevoerdewerken (ongeveer € 109.000). Daarnaast claimt de schooldirectie een aantal door haar gemaakteproceskosten bij de gemeente (in totaal € 163.000 aan aanloop,- advies- en begeleidingskosten) dievoornamelijk verband houden met juridisch advies, mediation en interne en externe technischebegeleiding.Bevindingen financiën▪ Hoewel discussies met de school rond de uitwerking van haar PvE naar een gebouwontwerpdirect tot de nodige meerwerken heeft geleid, is een groot deel van de overschrijding te wijtenaan indirecte meerkosten als gevolg van vertragingen in het project (onder andere bouwindexen directiekosten). Bovendien was ook bij het gebouwdeel Coligny sprake van meerwerken,alleen daar was budgettair een voorziening voor in de vorm van een post ‘inboedel’. Het gebruikvan die post voor de meerwerken op het gebouwdeel Coligny is overigens niet voor allemeerwerken zuiver, omdat daar ook bouwkundige zaken tussen zitten.▪ Het is ons inziens niet reëel om de oorspronkelijke (en aanvullende) dekkingsmiddelen direct tekoppelen aan een (financiële) waardering van de verschillende gebouwdelen. Het eerste kredietvoor de welzijnsfuncties (de Coligny) bedroeg immers € 2.725.000 (accommodatiebeleid;exclusief tijdelijke huisvesting) en voor de praktijkschool was dat € 2.983.650(huisvestingsprogramma onderwijs 2006). Dat houdt in dat er oorspronkelijk (op basis van heteerste krediet) voor de Coligny € 2.319 per m 2 bvo beschikbaar is, terwijl dat voor depraktijkschool € 1.193 per m 2 bvo bedraagt. Bovendien merken wij op dat het normkostenbedragvoor huisvesting van de praktijkschool in 2005 en gebaseerd op een 13-klassige school en 195leerlingen € 3.203.409 bedroeg (genormeerd oppervlak 2.671 m 2 bvo). In tabel 4 is op basis vande bouwkostenkompas (2008) een bandbreedte voor investeringsbedragen voor deze functiesaangegeven, gebaseerd op praktijkreferenties.Tabel 4: Globale bandbreedte voor investeringsbedragen in VO scholen en Wijkcentra13/42

▪▪In totaal is uiteindelijk een krediet beschikbaar gesteld voor dit project van € 8.710.487. Hierhadden de kosten voor tijdelijke huisvesting uit bekostigd moeten worden (€ 150.000). In datbedrag zit ook een tegenvallend opbrengstresultaat inbegrepen van de locatieCommandeurslaan (€ 100.000) en de afdrachten RIS (€ 63.000). Rekening houdend met diekosten, blijft een budget over voor realisatie van het project van ongeveer € 8.397.500. Indienvoor de parkeergarage gerekend wordt met een investeringssom van € 2,3 miljoen (berekend opbasis van kengetallen bouwkostenkompas 2008), dan blijft een budget over voor realisatie vande maatschappelijke functies van zo’n € 6,1 miljoen. Omgerekend voor de praktijkschool en deColigny is dat een investeringsbudget van gemiddeld ongeveer € 1.620 per m 2 bvo.Gemeente en schoolbestuur hebben vooraf geen duidelijke afspraken vastgelegd over waar degrens ligt tussen wat de gemeente betaalt (vanuit haar zorgplicht) en wat en waarvoor hetschoolbestuur een financiële bijdrage levert. In de intentie overeenkomst wordt aangegeven datde gemeente een budget beschikbaar stelt voor ontwikkeling en realisatie van de school,gebaseerd op het VO (voorlopig ontwerp). Maar gebleken is dat dit VO (en het onderliggendeprogramma van eisen) verschillend werd geïnterpreteerd door betrokken partijen.3.3 ProjectorganisatieDe gemeente heeft DHV in eerste instantie als haar adviseur voor de initiatief- en definitiefaseaangesteld en vervolgens een opdracht gegeven om het project verder te begeleiden. De school isvan die opdrachtverlening op de hoogte geweest. De opdrachtverlening aan DHV is in deintentieovereenkomst tussen school en gemeente vastgelegd. DHV is daarmee één van de partijen inde projectorganisatie. Mede op advies van DHV zijn de volgende gremia in dit project gedefinieerd:Stuurgroep, Projectgroep, Inrichtingsoverleg en Bouwteamoverleg.De stuurgroep, projectgroep en inrichtingsoverleg zorgen voor verbinding tussen de school en debouwer. Het bouwteam heeft betrekking op de contractuele relatie tussen gemeente en bouwer.In de stuurgroep zijn vertegenwoordigd:▪ Gemeente (vakwethouders en projectleider)▪ Andreas College / VCVO (projectverantwoordelijke)▪ DHV (sr adviseur en adviseur)▪ Ouwehand Bouw, na gunning (projectdirecteur en projectmanager)Overleggen (frequentie) stuurgroep:o STG-01 d.d. 2 mei 2007o STG-02 d.d. 4 juli 2007o STG-01 d.d. 21 aug 2008o d.d. 19 jan 2009o d.d. 3 nov 2010In de projectgroep zijn vertegenwoordigd:▪ Gemeente (projectleider en beleidsmedewerker MaZa)▪ Andreas College / VCVO (lid centrale directie en directeur Limes praktijkonderwijs)▪ DHV (sr adviseur en adviseur)▪ Ouwehand Bouw (projectmanager)Overleggen (frequentie) projectgroep:o PG-01 3 april 2007o PG-02 8 april 2008o Vanaf PG-02 ongeveer 1x per 2 weken14/42

In het inrichtingsoverleg zijn vertegenwoordigd:▪ Gemeente (assistent projectleider)▪ Praktijkschool (lid centrale directie, directeur Limes praktijkonderwijs en technischmedewerker)▪ DHV (adviseur)Overleggen inrichting:o Eerste overleg d.d. 26 november 2009 (bouwkundig) en 15 december 2009(installatietechnisch)o Daarna ongeveer 1x per maandIn het bouwteamoverleg zijn vertegenwoordigd:▪ Gemeente (assistent projectleider en kwaliteitsmedewerker)▪ DHV (adviseur)▪ Ouwehand (projectmanager)Overleggen bouwteamo Eerste vier overleggen startoverleg bouwvergadering (laatste 10 juni 2009)o Eerste bouwvergadering 26 augustus 2009o Frequentie ongeveer 1x per maandBevindingen projectorganisatie▪ Geconstateerd wordt dat de structuur voor de projectorganisatie helder en passend is bij deopgave, maar er is geen vaste(re) frequentie geweest voor de stuurgroepen. Uit de gesprekkenen de documentatie krijgen wij de indruk dat niet iedereen de verhoudingen tussen deverschillende gremia in het vizier heeft en de taken en verantwoordelijkheden die bij dezegremia horen. In elk geval heeft de projectorganisatie niet helemaal gefunctioneerd als wat debedoeling was.▪ Stuurgroep en projectgroep zijn gedurende een jaar lang niet actief. Dit is vanaf het momentwaarop de aanbesteding wordt aangekondigd (juni 2007) tot ongeveer het moment waarop degemeenteraad het kredietbesluit vaststelt (april 2008) op basis waarvan de opdracht aan debouwer kan worden gegund. Uit documenten blijkt overigens wel dat de school en gemeenteperiodiek contact met elkaar blijven houden en de school actief betrokken is in hetaanbestedingsproces. Zo maakte de school tijdens het aanbestedingsproces onderdeel uit vande beoordelingscommissie die adviserend handelde richting de gemeente inzake de gunning. Degemeente was vervolgens de formele opdrachtgever van de ontwikkelaar.▪ In stuurgroepverslagen is niet terug te lezen dat fasedocumenten worden goedgekeurd.3.4 Projectmanagement gemeenteProjectleidersVanuit de gemeente zijn drie projectleiders betrokken geweest bij het project, ongeveer vanaf hetmoment dat de uitgangspuntennotitie werd vastgesteld. De eerste projectleider, onervaren, werdvervangen rond het moment waarop het krediet beschikbaar werd gesteld. De tweede projectleiderwas een externe van bureau Beeld en had wel ervaring met projectmanagement en specifiek met deaanbestedingsvorm Design&Build die verkozen was. Deze vorm houdt een contractueleovereenkomst in, waarbij een persoon of organisatie onder één contract de verantwoordelijkheid opzich neemt voor zowel het ontwerp als de bouw van een project. Deze tweede projectleider werdna ongeveer een jaar vervangen door de derde projectleider, die in gemeentelijke dienst trad. Dezeervaren projectleider heeft het project overgenomen door eerst mee te lopen met projectleidertwee en heeft vervolgens het ‘stokje’ overgenomen. Hoewel ervaren als projectleider, had dezeprojectleider geen specifieke ervaring met Design&Build projecten. De derde projectleider isvervolgens aanspreekpunt voor dit project.15/42

Assistent projectleiderNaast de gemeentelijk projectleider is bij de derde projectleider ook een intern assistentprojectleider aangetrokken om met name de detailuitwerking in de werkgroep inrichting tebegeleiden. Terugkoppeling met de projectleider vindt direct op de werkvloer plaats en middelsverslagen.Interne terugkoppelingProjectleiders koppelden regelmatig terug over de voortgang van het project bij hun leidinggevendeals onderdeel van een voortgangsgesprek waar alle projecten van de projectleider werdenbesproken. Ook ten aanzien van de leidinggevende hebben de nodige personele wisselingenplaatsgevonden. De huidige projectleider geeft aan de gesprekken in de loop van de tijd meer tehebben gestructureerd in overleg met zijn leidinggevende en volgens een vaste agenda projecten tebespreken. Doelen van deze gesprekken waren ambtelijke ‘achtervang’, financiële stand van zaken,advisering en bepalen of escalatie (situaties waarin hulp of ondersteuning van anderenvereist/gewenst is) noodzakelijk was.Naast een terugkoppeling naar de leidinggevende, had de huidige projectleider intensief contactmet de financieel specialist van de afdeling Ruimtelijke Ordening (RO) om de budgetbewaking op tezetten en te waarborgen. De financieel specialist van de afdeling RO zorgde voor de afstemmingmet FPO (afdeling Financiën). Tot de komst van de huidige projectleider was er nauwelijks sprakevan budgetbewaking.Rol DHVDHV is in eerste instantie aangesteld om het programma van eisen voor het gebouwdeel De Colignyop te stellen. Na de vaststelling daarvan heeft DHV een vervolgofferte voor de begeleiding van hetvervolgtraject gemaakt. Een bijgewerkte offerte, waarin de taken van DHV wat werden beperktzodat meer taken bij de gemeentelijk projectleider kwam te liggen, vormde de basis voor deopdracht aan DHV om het project te ondersteunen. De rol van DHV lag daarbij vooral bij hetbewaken van contractuele afspraken tussen gemeente en bouwer en het bewaken en beoordelenvan de meer- en minderwerken. Tevens speelde DHV een belangrijke rol bij de overleggen tussenbouwer en de school om tot een gedragen uitwerking van de plannen te komen.16/42

Afstemming met portefeuillehouder(s)Ook het aantal portefeuillehouders wat dit project onder zijn verantwoordelijkheid heeft gehad isaanzienlijk. Wethouder Van der Plas (Arie) (RO, verantwoordelijk tot opstellen nota vanuitgangspunten, 2005), wethouder Binnendijk (RO, vanaf 2006), wethouder Vingerling samen metwethouder Van Duijn (vanaf 2007 wisselend voorzitter), wethouder Binnendijk (RO, vanaf 2010voorzitter stuurgroep). De afstemming tussen projectleider en portefeuillehouder was vooral intenswanneer knelpunten nijpend werden. De verantwoordelijk portefeuillehouder maakte onderdeel uitvan de projectorganisatie als voorzitter van de stuurgroep. Echter, het aantal stuurgroepoverleggendat heeft plaatsgevonden is zeer beperkt. De wethouder werd over de stand van zakengeïnformeerd in een algemeen projectenoverleg waarin op hoofdlijnen een project wordtbesproken. Wanneer zich ernstige knelpunten in het project voordeden, werd het contact tussenwethouder en projectleider geïntensiveerd.Bevindingen projectmanagement gemeente▪ Met name in de beginfase is de (eerste) gemeentelijk projectleider zoekende en afhankelijk vanondersteuning door zijn leidinggevende. Bij de tweede projectleider lag de focus op decontractuele afspraken met de bouwer en was er minder aandacht voor de belangen van deschool. Dit kwam door de komst van zijn vervanger (projectleider 3) meer in evenwicht en dat,samen met het mediationtraject, heeft de onderling verstoorde verhoudingen weer eenpositieve wending gegeven.▪ Hoewel er een nota van uitgangspunten ligt als basis voor het bouwplan, is er geenkaderstellend projectplan gemaakt, waarin alle facetten van het project in samenhang wordtbeschreven en waarin risico’s in het project worden verkend.▪ Het is opvallend dat de meest continue factor in het project de externe adviseur/begeleider is.▪ Een beperkt aantal betrokkenen binnen het project had reeds ervaring met Design&Buildaanbestedingen. Een aantal betrokkenen ook aantoonbaar niet. Het lijkt erop dat de risico’s vaneen gemis aan expertise en ervaring niet zijn onderkend.3.5 Organisatie school in projectVanuit de praktijkschool was de heer L. van der Hooft, directeur, Personeel, Financiën & beheer(PFB)primair aanspreekpunt voor dit project. Tijdens het project, op het moment dat mengezamenlijk bezig was met de voorbereiding van de aanvraag bouwvergunning, is de heer Van derHooft opgevolgd door een vervangend persoon, Mr. Joh. A. Stevens. Deze persoon was vervolgensvolledig gemandateerd namens het schoolbestuur als vertegenwoordiger. Vanaf dat moment warenook nadrukkelijker de directeur Limes praktijkonderwijs en de technische medewerker van depraktijkschool betrokken.Bevindingen organisatie school▪ Met betrekking tot het project was er nagenoeg geen correspondentie tussen het schoolbestuuren andere betrokken partijen gedurende de laatste jaren van het project. Het bestuur werd indit project immers volledig vertegenwoordigd door de directeur PFB van de school. Alleinformatie en goedkeuring vanuit de school ging via de centrale contactpersoon voor ditproject: de directeur PFB.▪ De school communiceert regelmatig via formele brieven direct aan het College van B&W overhet project, voorbijgaand aan de stuurgroep. Met andere woorden: de school schaalderegelmatig op naar het gemeentebestuur. Omgekeerd wordt het gemeentebestuur door hetschoolbestuur gewezen naar de projectverantwoordelijke binnen de school. Met anderewoorden: binnen de school was een opschalings- of escalatiemogelijkheid niet te vinden voor degemeente.17/42

▪▪▪De directeur PFB (de vervanger van de oorspronkelijke vertegenwoordiger namens de school)ontkent bepaalde afspraken die eerder tijdens het project tussen school en gemeente zijngemaakt. Ook wordt door hem betrokkenheid ontkent (actief of informatief) van de school bijde totstandkoming van bepaalde afspraken en/of stukken, met name in de periode voorafgaandaan zijn eigen betrokkenheid. Onder andere trekt hij namens de school de inhoud van deintentie overeenkomst tussen gemeente en de school in twijfel, terwijl dit document isondertekend door het schoolbestuur en voorafgaand daaraan is besproken en voor goedkeuringis voorgelegd aan zijn voorganger.De huidige vertegenwoordiger geeft aan dat de school geen formele rol heeft gehad in deselectieprocedure van de bouwer. Dit had zijn voorganger wel degelijk. De school is in allestukken ten behoeve van de selectieprocedure gekend, zo ook in de conceptontwikkelovereenkomst. Bovendien is in een projectoverleg met aanwezig de school deselectiecriteria doorgesproken en door partijen gezamenlijk vastgesteld. Tenslotte heeft deschool deelgenomen aan de beoordelingscommissie en is mede op basis van de inbreng van deschool een gunningadvies uitgebracht aan het College en de Raad. De beoordeling van devertegenwoordiger van de school week niet af van de overall beoordeling door deselectiecommissie.In de voorbereidingsfase van het project zijn mondelinge afspraken tussen betrokken partijenniet altijd concreet vastgelegd in documenten. Van lang niet alle gesprekken is verslagopgesteld. Vóór de wisseling van de wacht (bij de school) werd er tussen gemeente en schoolgehandeld op basis van vertrouwen. Dit heeft de zakelijke en juridische borging in desamenwerking op de achtergrond gedrukt. Na de wisseling van de wacht heeft de meer zakelijkehouding van de school en de verjuridisering van de communicatie tussen partijen totwantrouwen tussen partijen geleid. Dat wil niet zeggen dat daarmee de vertegenwoordiger vande school alleen debet is aan die nieuwe verhoudingen. Ook de reactie vanuit de gemeente opdie nieuwe situatie (ondersteund door ook andere betrokken partijen) heeft bijgedragen aan deverscherpte verhoudingen.3.6 ProjectbeheersingIn de eerste twee stuurgroepoverleggen wordt gerefereerd aan het belang om een goede basis voorhet ontwikkelen en realiseren van een project te leggen in de vorm van een projectplan.Afgesproken werd dat de projectleider een projectplan maakt (vastgelegd in verslag). Eenprojectplan dat ook daadwerkelijk is vastgesteld door de stuurgroep (en mogelijk door het Collegeof zelfs de Raad) is echter niet in het dossier te vinden.Het project kent een aanloop van een aantal jaren, waarbij het initiatief voor het project niet bijde gemeente heeft gelegen. Uiteindelijk heeft de gemeente het initiatief naar zich toe getrokken,omdat de initiatiefnemers en dragers van het oorspronkelijke plan afhaakten. Vervolgens heeft degemeente op het plan voortgeborduurd en heeft zij vooral vanuit de stedenbouwkundige situatiehaar uitgangspunten geformuleerd en vastgelegd. Naast die stedenbouwkundige randvoorwaardenwas de situatie op dat moment zo dat alle focus was gelegen op een zo snel mogelijkeopleverdatum. De druk op de planning heeft in grote mate de keuzes in de vervolgfasen beheerst.Nota van uitgangspunten als basis voor projectHet College en de gemeenteraad hebben een nota van uitgangspunten voor de ontwikkeling van eenlocatie vastgesteld met daarin belangwekkende maatschappelijke voorzieningen. Deze nota geeftalleen ruimtelijke kaders aan. Er wordt in deze nota geen aandacht geschonken aan financiën,risico’s of kwalitatieve uitgangspunten. Een integrale visie op de samenhang van de verschillendefuncties ontbreekt. Kortom, er ontstaat een project vanuit een reactie van de gemeente op eeninitiatief vanuit de samenleving en niet vanuit een zelfstandige visie op de noodzakelijkeontwikkeling van een aantal maatschappelijke functies en de haalbaarheid daarvan.18/42

Keuze Design&Build aanbestedingDe keuze voor de aanbestedingsvorm Design&Build is niet gemaakt op basis van een integraleafweging van kansen en risico’s specifiek horend bij de aard van het project, maar meer ingegevendoor de situatie. De keuze werd ingegeven toen duidelijk werd dat de ontwerpopgave er toe leiddedat de architect Europees zou moeten worden geselecteerd. Dat conflicteerde met mondelingetoezeggingen die aan de reeds betrokken architecten waren gedaan, danwel verwachtingen diewaren gewekt. De architect die vanuit de gemeente werd betrokken was één van deinitiatiefnemers van het oorspronkelijke plan. De gemeente had derhalve een morele verplichtingjegens de architect(en). Anderzijds speelde mee dat een Europese selectieprocedure voor én eenarchitect én een aannemer in een latere fase extra tijd zou vergen en dat met de Design&Buildaanbestedingsvariant in een vroeg stadium de prijs kon worden vastgesteld. Binnen deze context isvoor de Design&Build aanbestedingsvorm gekozen door de ambtelijk verantwoordelijke. De aanpakis vervolgens in een Collegevoorstel toegelicht (vastgesteld 9 januari 2007). In het Collegevoorstelwerd het college gevraagd het programma van eisen voor De Coligny (wijkcentrum) vast te stellenen kennis te nemen van de wijze waarop het hoofd RO tot opdrachtstelling van het project zalovergaan. De hoofdaanleiding in dit voorstel vormde echter de selectieprocedure voor eenarchitect. Op 16 mei 2006 had het college nog een voorstel vastgesteld om de reeds betrokkenarchitect te vragen de schetsontwerpen uit te werken tot een integraal ontwerp (Voorlopig Ontwerp(VO), Definitief Ontwerp (DO) en mogelijk bestek). In dat voorstel wordt ook aangegeven dat degemeente de woningen zelf ontwikkelt als kostendrager voor het overige programma (onderwijs,wijkcentrum, parkeergarage). Deze aanpak moest dus worden herzien. De aanpak voor eenDesign&Build aanbesteding wordt in december 2006 voorgesteld.Beheer financiënOp het moment van uitvoeren van het evaluatieve Raadsonderzoek zijn de financieel specialist vande afdeling RO en de afdeling FPO nog bezig om een adequaat overzicht te krijgen van de financiëleadministratie van dit project. De huidige projectleider was de eerste die samen met de financieelspecialist een systeem voor de budgetbewaking voor dit project heeft opgezet. De aansluiting metde financiële administratie in SAP bleek in de praktijk complex. Enerzijds omdat er in het begingeen aansluiting was tussen SAP en de ramingsopbouw en later omdat er diverse correcties moestenplaatsvinden om een goede aansluiting te vinden. Anderzijds is SAP een administratiesysteem engeen budgetbewakingssysteem.Naast de budgetbewaking was ook het beoordelen, onderhandelen, adviseren, vaststellen enadministreren van meer- en minderwerken onderdeel van de beheersing van het project. Dit deelvan de projectbewaking werd grotendeels door DHV uitgevoerd in nauwe samenwerking met deprojectleider. Het vaststellen en administreren lag bij de projectleider en zijn financieel specialist.Meer- en minderwerken werden door de aannemer geoffreerd en mede op advies van DHVvastgesteld. Van de meer- en minderwerken werd een compleet overzicht bijgehouden door DHV ende projectleider, onderverdeeld naar de partijen voor wiens rekening de meer- en minderwerkenwaren. In de meeste gevallen is dat conform vooraf overeengekomen afspraken, maar in enkelegevallen loopt de discussie over wie de rekening dient te betalen langer dan het moment waarop deopdracht tot uitvoering moet worden gegeven. De beslissing over dergelijke gevallen ligt dan bij deprojectleider, na intensief overleg met de school en Ouwehand. Hier heeft de stuurgroep niet ofnauwelijks een rol in gespeeld.19/42

DossierbeheerOnderzoekers hebben de beschikking gekregen over zowel een papieren dossier als een kopie vanhet digitale dossier. Wij constateren dat beide dossiers niet op alle onderdelen compleet zijn. Hetpapieren dossier is een specifiek voor het onderzoek samengesteld dossier. De kopie van het digitaledossier is dat niet. Opvallend aan het digitale dossier is dat te zien is dat verschillendeprojectleiders een eigen mappenstructuur opzetten. De mappenstructuur is een gestandaardiseerdestructuur voor projecten. Het opvolgen van deze structuur blijft echter grotendeels achterwege.Het achteraf terugvinden of herleiden van stukken is daardoor geen sinecure.Bevindingen projectbeheersing▪ Projectbeheersing begint bij het opstellen, vaststellen en vervolgens er naar handelen van eenadequaat projectplan. Zoals eerder vermeld ontbreekt een vastgesteld projectplan.▪ De factor tijd heeft continu de druk op het project gezet. Daar is niet alleen de gemeentedebet aan. Ook de school had de focus op een spoedige realisatie van de ontwikkeling. Zijwilde niet langer dan noodzakelijk met een deel van de leerlingen in de verouderde bouwverblijven en een ander deel van de leerlingen in versleten en verouderde noodlokalen. Daarbijkwam dat er sprake was van een lange aanloopperiode en een meerdere keren uitgesteldeopleveringsdatum.▪ Na het kredietbesluit en gunning aan de bouwer was naast tijd (snel opleveren) geld debelangrijkste focus in het aansturen van het project en met name de combinatie van die twee.We constateren dat juist die twee aspecten niet binnen de kaders zijn gebleven.▪ De hele voorbereiding tot dat moment was ingericht om een traditioneel project te doorlopen.Vervolgens heeft er een koerswijziging plaats gevonden vanuit die situatie naar eenDesign&Build aanbesteding. Wij constateren dat er verschil in parate kennis was op ditspecifieke vlak tussen aan de ene kant gemeente met DHV als adviseur en aan de andere kantde school met een architect als adviseur. Er is op het moment van deze koerswijziging nietaangestuurd op een integraal programma van eisen voor de hele ontwikkeling, gericht op eenkwalitatief hoogwaardige en gelijkwaardige outputspecificatie.▪ Het heeft met name in het begin van het project ontbroken aan budgetbewaking, zowel opprojectniveau als binnen de gemeentelijke administratie. Gedurende de realisatiefase (enkomst derde projectleider) werd begonnen met het uitvoeren van adequate budgetbewaking.De projectleider voerde budgetbewaking over de kosten en hield zich tegelijkertijd bezig metde wijze waarop de administratieve dekking was geregeld.▪ Geconstateerd wordt dat het projectdossier niet optimaal op orde is. Het blijkt niet compleeten de aangehouden structuur van het dossier wordt niet altijd opgevolgd.20/42

4. Beschrijving en bevindingen proces4.1 Aanloopfase van het project / initiatieffaseDoor de Raad vastgestelde beleidsprogramma’s:▪ Beleidskader onderwijs- en welzijnsaccommodaties 2001 (in april 2005 uitgewerkt tot eentotaaloverzicht sport- en welzijnsaccommodaties en investeringsbedragen ten behoeve vanuitvoering van (ver)bouwplannen, vastgesteld door het College van B&W). Het beleidskader opbasis waarvan middelen gereserveerd worden voor onder andere vervangende nieuwbouw voorhet Trefpunt geeft geen volledige duidelijkheid in uitgangspunten voor een dergelijk project. Deprogrammaonderdelen in de Nota van Uitgangspunten (NvU) zijn niet helemaal gelijk aan diegenoemd worden in het beleidskader. Het is onduidelijk of er een directe relatie is tussen dekredietreservering voor dit project onder de noemer ‘accommodatiebeleid’ en het beleidskaderuit 2001.▪ Huisvestingsaanvraag praktijkschool (januari 2005) en vaststelling programma en overzichtonderwijshuisvesting 2006. De aanvraag voor vervangende nieuwbouw voor de praktijkschool isgebaseerd op 13 groepen leerlingen. Volgens het kredietbesluit van de gemeente betreft het‘het genormeerde kredietbedrag’. In latere interne correspondentie per email binnen degemeente geeft de betreffende ambtenaar aan dat het genormeerde bedrag feitelijk hoger lag,maar dat het schoolbestuur niet meer heeft aangevraagd. Wij constateren hier een anderefeitelijke situatie; de school noemt in haar begeleidend schrijven bij haar aanvraag juist eenhoger bedrag voor bouwkosten (exclusief bijkomende kosten) om te voorzien in 3.000 m². In hetaanvraagformulier wordt geen bedrag genoemd, maar het aantal groepen.De directe aanleiding voor het opstarten van de planvorming binnen de gemeente is:▪ Een initiatief van woningcorporatie Brittenburg en sportvereniging Grasshoppers voor eenprogrammatische combinatie van wonen, welzijn en sport (eerste schetsplan november 2003);▪ Medio 2004 een aangepast schetsplan, waarbij ook nieuwbouw praktijkschool opgenomen opbasis van overleg met gemeente (medio 2004).▪ Een reactie van de gemeente in de vorm van Nota van Uitgangspunten (concept januari 2005),met als gevolg dat projectvoorstel initiatiefnemers niet binnen uitgangspunten valt;▪ Naar aanleiding van overleg in commissievergadering wordt het NvU enigszins bijgesteld, maarleidt tot afhaken Grasshoppers en woningcorporatie Brittenburg.▪ Het bijgestelde NvU wordt 27 oktober 2005 vastgesteld. Het initiatief ligt vervolgens bij degemeente.Bevindingen initiatieffase▪ Het ontbreekt in de cyclus van besluitvorming over het accommodatiebeleid en dekredietreservering voor vervangende nieuwbouw voor het Trefpunt aan een heldere grondslagen verband tussen besluiten.▪ Het is in de huisvestingsaanvraag door het schoolbestuur en in de toekenning van budget doorde gemeente niet duidelijk welke uitgangspunten nu precies worden gehanteerd die tengrondslag liggen aan het beschikbaar gestelde bedrag.▪ Het plan van de initiatiefnemers is vooral op grond van stedenbouwkundige overwegingen doorde gemeente afgewezen. De NvU is vooral een stedenbouwkundig kader voor de ontwikkelingvan het betreffende perceel. Er is weinig tot geen aandacht voor visievorming op deinhoudelijke cq programmatische ontwikkelingskansen en meerwaarde voor het gebied. Tevensontbreekt het aan een financiële doorrekening en kaderstelling en zijn er geen uitgangspuntenvoor projectorganisatie of vervolgproces opgenomen.21/42

▪Er wordt wel naar beleidskaders verwezen, maar die zijn allemaal RO van aard, er wordt nietnaar het accommodatiebeleid verwezen als kader of naar onderwijs huisvestingsbeleid ofandere inhoudelijke beleidsdoelstellingen. Een hoofdstuk ‘economische uitvoerbaarheid’ blijftbeperkt tot een procedurele vermelding van planschaderisico en een exploitatieovereenkomst.4.2 DefinitiefaseVanaf februari tot en met december 2006 wordt samen met DHV gewerkt aan het ruimtelijkfunctioneel PvE en een financiële onderbouwing voor het multifunctioneel/welzijnscentrum Coligny.DHV geeft in haar offerte voor vervolg projectmanagement aan dat samen met de gemeente de bestpassende aanbestedings- en contractstrategie is vastgesteld.Collegevoorstel projectaanpakIn mei 2006 wordt een voorstel aan B&W voorgelegd waarin wordt voorgesteld om de architect dieeen schetsontwerp heeft gemaakt te contracteren voor opdracht tot en met Definitief Ontwerp(DO). Dit wordt in een nieuw voorstel aan B&W (bij vaststelling van PvE) januari 2007 herroepen envoorstel is om de architect een beperkte opdracht te geven voor Voorlopig Ontwerp (VO) van hetwijkgebouw. De praktijkschool zal van haar gebouwdeel een VO laten maken door haar architect.Het totale pakket wordt vervolgens middels een aanbestedingsstrategie “Design en Build” op demarkt gezet. In dit stadium is feitelijk nog sprake van gezamenlijk opdrachtgeverschap (dat wilzeggen de gemeente en het schoolbestuur). In het Collegevoorstel van januari 2007 wordtbovendien aangegeven dat ten behoeve van een meer concreet gedetailleerde uitwerking van hetvervolg een projectplan zal worden opgesteld.Programma van Eisen schoolDe school heeft een technisch programma van eisen op laten stellen door een architectenbureau(maart 2006). De school wordt door de gemeente (ondersteund door DHV) gevraagd een aangepastPvE op te stellen die meer in lijn is met het PvE voor het wijkcentrum. Het PvE voor hetwijkcentrum wordt aan de architect ‘in dienst’ van de school meegegeven als leidraad voor het PvEvoor de school. Het technisch PvE voor de praktijkschool is gereed in juni 2007, en wordtaangeleverd net voor het moment dat de aanbesteding officieel wordt aangekondigd in de markt.Intentie overeenkomstGemeente en schoolbestuur ondertekenen een intentie overeenkomst waarin wordt geformaliseerddat gemeente bouwheer wordt van de opgave (6 juni 2007). Aantal artikelen daarin:▪ In artikel 1 staat dat de overeenkomst is gericht op het nemen van een aantal besluiten, maarniet duidelijk staat aangegeven wie deze besluiten nemen. In de lijn der verwachting ligt datgemeente en schoolbestuur gezamenlijk de besluiten moeten nemen. Er is in het projectdossierechter nergens een spoor van dergelijke besluitvorming te vinden.▪ Er wordt aangegeven dat de gemeente en VCVO gezamenlijk een selectieprocedure hebbendoorlopen die heeft geleid tot aanstelling van DHV als extern projectleider (artikel 6).Opvallend is dat DHV al in opdracht van de gemeente was aangetrokken als adviseur vóór hetopstellen van het programma van eisen. Alleen een offerte voor vervolgwerkzaamheden vanDHV is terug te vinden in het dossier, geen bewijsstukken van een offertetraject voor deselectieprocedure.▪ Er wordt aangegeven dat de gemeenteraad een voorbereidingskrediet heeft geaccordeerd(artikel 8). Er is door de onderzoekers hierover niets terug te vinden in het dossier waarin eenen ander is geformaliseerd.▪ Er wordt aangegeven dat VCVO door de gemeente niet wordt belast met voorbereidingskosten.Er is echter op een later moment discussie over facturen vanuit het schoolbestuur, voornamelijkbetrekking hebbend op voorbereidingskosten (van vóór de intentieovereenkomst).22/42

▪ Partijen laten plannen opstellen gericht op oplevering van het gebouw in december 2009(artikel 10). De uiteindelijke oplevering vindt plaats in het 2 e kwartaal van 2011.▪ Het programma van eisen voor de nieuwbouw van de Praktijkschool d.d. maart 2006 (alleen hetfunctioneel, ruimtelijke deel) en het VO zijn als bijlage onderdeel van deintentieovereenkomst. Het technische PvE maakt geen onderdeel uit van deintentieovereenkomst.▪ Onder het artikel 7 “Programma” wordt het PvE voor de school genoemd evenals het VO. Tevensis opgenomen dat het door de gemeente beschikbaar te stellen budget wordt gebaseerd op hetVO. Er wordt geen vermelding gedaan van prioritering van documenten bij afwijkingen tussenVO en PvE. Het PvE betreft in deze overeenkomst niet het technisch PvE van de school. Dezewordt later toegevoegd aan de aanbestedingsstukken.Bevindingen definitiefase▪ De opdracht voor het ontwikkelen van het ruimtelijk functioneel PvE aan DHV ontbreekt in hetdossier.▪ Een concreet document over de aanbestedings- en contracteringsstrategie ontbreekt in hetdossier. De overwegingen voor een strategie en het moment waarop deze overwegingen wordengemaakt zijn niet bekend. De strategie wordt wel in een Collegevoorstel aangegeven (januari2007). Als enige overweging wordt daarbij vermeld dat een ontwerpopdracht voor de reedsbetrokken architect het drempelbedrag voor Europese aanbesteding overschrijdt. In elk gevalwordt geconstateerd dat het College niet in de volledige strategische afweging wordt gekend ofinzicht krijgt in gevolgen voor alternatieven. Hier wordt overigens ook niet om gevraagd.▪ In het projectdossier is geen vastgesteld projectplan terug te vinden. Wel is een plan vanaanpak, opgesteld door DHV, in concept d.d. 14 februari 2007 terug te vinden. Tevens is eenconcept projectplan zonder vermelding van datum terug te vinden. In beide gevallen is destatus van de plannen onbekend en heeft geen besluitvorming over een projectplanplaatsgevonden. Het opstellen van een projectplan wordt in de eerste twee stuurgroepen (aprilen mei 2007) als actiepunt benoemd voor de gemeentelijk projectleider. Ook hier is geenopvolging aan gegeven. DHV heeft wel de aanbesteding en planning voor aanbestedinguitgewerkt en presenteert dit aan de projectgroep en stuurgroep.▪ Er is in het dossier niets terug te vinden van een door de Raad geaccordeerdvoorbereidingskrediet.▪ Er zijn in het dossier geen stukken te vinden die wijzen op een selectieprocedure vooraanstelling van (de gemeente vertegenwoordigende) procesbegeleider. Wij constateren dat DHVal eerder betrokken was. DHV is namelijk al betrokken bij het project vanaf de PvE-fase voorhet wijkcentrum. De school heeft hier bij het opstellen en ondertekenen van de intentieovereenkomst overigens geen bezwaar tegen gemaakt en opgemaakt kan worden dat de schooldestijds heeft ingestemd met de projectbegeleiding door DHV.▪ Het is te merken dat de totstandkoming van de intentie overeenkomst en het ontwikkelen vanhet technisch PvE van de school parallel aan elkaar heeft gelopen. Ook hieraan is merkbaar datde factor tijd druk heeft gezet op de partijen om het proces voort te kunnen zetten. Hetafwijken van de van toepassing zijnde documenten in de intentie overeenkomst ten opzichtevan de met de bouwer afgesloten realisatie overeenkomst is geen strategische keuze geweestmaar een gevolg van de omstandigheden.▪ De naleving van afspraken zoals verwoord in de intentie overeenkomst is niet strikt in hetproces gehanteerd. Meest van belang zijnde aspect is de gezamenlijke goedkeuring rondfasedocumenten (VO, DO, bestek) die niet of nauwelijks heeft plaatsgevonden, ondanks dat ditwel de intentie van het bouwheerschap was.▪ Ook ten aanzien van het opleveren van het technisch PvE door de school is uit decorrespondentie rond de aanlevering op te maken dat dit onder tijdsdruk heeft gestaan. Dekwaliteitsborging van dit essentiële aanbestedingsdocument werd overgelaten aan de school.23/42

4.3 Selectieproces Design&BuildDe selectieprocedure loopt van juni 2007 tot en met 3 december 2007 (uiterste datum inschrijving);selectie op basis van niet-openbare Europese Aanbesteding, waarbij partijen worden geselecteerdop basis van pre-selectie leidraad en vervolgens worden drie partijen uitgenodigd om eenaanbieding te doen.Eén van de inschrijvers voelt zich tekort gedaan bij de beoordeling. Deze partij voerde aan ‘zichextra ingespannen te hebben om een alternatief plan in te dienen in de geest van deaanbestedingsvorm ‘Design&Build’’. Deze reactie heeft geen consequenties voor het verdereprojectverloop. De betreffende inschrijver legt zich bij de resultaten neer.De beoordelingscommissie geeft een gunningadvies voor Ouwehand. In het advies aan het Collegevan B&W wordt aangegeven dat de partij wel risico’s benoemt, maar geen beheersmaatregelen inhaar plan heeft opgenomen en geen inhoudelijke analyse heeft gedaan (oordeelbeoordelingscommissie: “inhoudelijk mager”). De andere twee aanbieders scoren echter nogslechter op dat onderdeel. De school maakt onderdeel uit van de aan de gemeente adviserendebeoordelingscommissie en onderschrijft het gunningadvies. In de commissie welzijn (maart 2008)pleit de vertegenwoordiger van de school voor gunning (citaat school: “de gemeente is spekkoper”).De aanbiedingen zijn financieel (inclusief BTW) als volgt:Ouwehand: € 6.420.050,-2 e inschrijving: € 8.744.120,-3 e inschrijving: € 10.350.620,- (alternatief plan: € 9.573.550)Bevindingen selectieprocedure▪ De inschrijvingsresultaten kennen een aanzienlijke bandbreedte. De keuze voor Ouwehand isniet alleen gevolg van de lage inschrijvingsprijs, maar ook van goede beoordelingen op anderecriteria. Het is, gegeven de gekozen wijze van aanbesteden en de inschrijvingsvorm, nietmogelijk om een duidelijk beeld te vormen van de oorzaak van deze prijsverschillen.▪ Er is, voor zover kan worden beoordeeld, geen nadrukkelijk gevolg gegeven aan de beoordelingover het ontbreken van de inhoudelijke risicoanalyse en het ontbreken van beheersmaatregelenin het plan van Ouwehand na gunning. Het gunningadvies is als vertrouwelijke bijlageopgenomen bij het kredietvoorstel aan de Raad. Daarin wordt niets vermeld over bovenstaanderisicofactoren, kredietvoorstel heeft vooral betrekking op de dekking van benodigd krediet.4.4 Ontwikkelfase: ontwerp en bestekHet contract met Ouwehand dateert van 22 februari 2008 onder voorbehoud van definitievevaststelling van het krediet door de Raad. Het contract onderscheidt twee fasen: de ontwikkelfaseen de realisatiefase. De ontwikkelfase wordt afgerond door schriftelijke goedkeuring op hetuitvoeringsgereed ontwerp door gemeente. Dat betekent dat de gemeente met degebruikerspartijen tot overeenstemming dient te komen over dit uitvoeringsgereed ontwerp. Voorbeoordeling en goedkeuring is maximaal 5 weken opgenomen in de planning.De aanbieding van Ouwehand is voorzien van een planning, waarbij uitgegaan wordt van eenontwikkelfase van 4 maanden (begin januari – begin mei 2008) en bestekuitwerking tot en met eindjuni 2008. Een en ander gebaseerd op gunning in december 2007.Een onderbouwing van de aanneemsom ontbreekt in het contract. Aangegeven wordt dat dit artikelin het contract is ‘vervallen’. In veel vergelijkbare huisvestingsprojecten elders wordt dezetransparantie wel meegenomen met als reden dat bij eventuele latere discussies omtrent kwaliteiten prijs het uitgangspunt helder is.24/42

Bij het contract in het dossier ontbreekt de overeengekomen contractplanning en is verder geendatum voor oplevering opgenomen (niet ingevuld in desbetreffende artikel).Onderzoek mogelijkheden gymzaalMedio 2008 geeft de school aan de nadrukkelijke wens te hebben een gymzaal in het programma enontwerp te willen meenemen (in de kelderlaag). Uit email correspondentie wordt duidelijk dat dezewens niet wordt onderschreven door de tot dan toe functionerende vertegenwoordiger vanuit deschool. Na aandringen van de school levert de gemeente (DHV) een notitie op waarin de eventueleconsequenties voor het gehele project (doorlooptijd, ruimtelijke beperkingen, financiën, etcetera)worden opgetekend. Ook vanuit haar accommodatiebeleid is een extra gymzaal in de gemeente nietwenselijk. In de stuurgroep wordt het besluit genomen deze optie niet verder uit te werken en dewens niet te honoreren.Wisseling vertegenwoordiging school in projectBinnen de school vindt een wisseling plaats voor wat betreft de vertegenwoordiging in deprojectorganisatie. De nieuwe vertegenwoordiger kijkt met minder vertrouwen aan tegen de tot dantoe ontwikkelde uitwerkingen van het ontwerp en stelt zich zakelijker en formeler op dan zijnvoorganger. Hij geeft aan graag in gesprek te willen met de gemeente om zijn zorgpunten tebespreken. Een deel van de zorgpunten van de school hebben betrekking op gemaakte afsprakenmet de voormalig vertegenwoordiger vanuit de school, zowel procesmatig als inhoudelijk. Eenaantal andere zorgpunten hebben betrekking op de nadere uitwerking van het plan en het belangvan de school om goede onderwijshuisvesting te ontwikkelen. De gemeente is echter op dat momentmet de bouwer druk doende om de bestemmingsplanprocedure op te kunnen starten. De gemeenteis het op basis van het contract niet eens met de zorgpunten van de school. Partijen rakenvervolgens al snel in een conflictsituatie waarin men formele juridische standpunten inneemt tenopzichte van elkaar.Start RO procedure15 oktober 2008 stemt de commissie Ruimte in met het plan (ontwerp) op basis waarvan de ROprocedure(vrijstelling op bestemmingsplan) kan worden aangevangen. Het betreffende (voorlopig)ontwerp wat in de commissie voorligt is afgestemd met de school en andere gebruikerspartijen enheeft hun goedkeuring.MediationtrajectOp 5 januari 2009 ontvangt de gemeente een brief waarin de school al haar zorgpunten van datmoment op een rij heeft gezet en de gemeente aanspreekt op haar verantwoordelijkheid om met deschool verder in gesprek te gaan over deze punten. Dit leidt tot een gesprek op 13 maart 2009tussen de vertegenwoordiger van de school en de projectleider en projectwethouder Vingerling.Daarin wordt de afspraak gemaakt dat partijen nader in overleg gaan met elkaar om inhoudelijkverder te behandelen. De gemeente reageert uiteindelijk per brief aan het bestuur van VCVOwaarin zij op haar standpunt blijft voor wat betreft het naleven van de contractstukken bij deaanbesteding en haar mening dat door de bouwer aan alle daarin gestelde eisen wordt voldaan.De school beantwoordt op haar beurt deze brief schriftelijk (5 juni 2009) met een dringende oproepom een mediationtraject op te starten.25/42

Binnen de gemeente (ambtelijk in overleg met verantwoordelijk wethouder) is, naast hetmediationtraject, overwogen om het project stop te zetten en de knelpunten tussen school engemeente voor te leggen aan de rechtbank, of tot herijking/aanscherping van het programma vaneisen voor de school te komen. In de overweging voor de te volgen strategie heeft de gemeente zichonder andere laten adviseren door Van der Feltz advocaten. Ook DHV geeft haar advies over deontstane situatie. Deze adviezen raden een mediationtraject in principe af, omdat men van meningis dat de gemeente in relatie tot de contractstukken juist handelt. DHV adviseert herijking van hetprogramma van eisen. Mediation is evenwel expliciet genoemd in de intentie overeenkomst tussengemeente en school als middel om uit een eventuele impasse te komen. De gemeente had echterniet alleen te maken met de situatie rond de school, ook de andere partijen die betrokken waren inhet project hadden belangen waarmee rekening gehouden moest worden. Een gang naar de rechterzou tot onbekende vertraging zorgen, wat gevolgen zou hebben voor de kopers van de woningen,voor de gebruikers van het wijkcentrum en de kinderopvang organisatie en niet in de laatste plaatsvoor de contractuele en financiële verplichtingen van de gemeente jegens de bouwer. Vanuit dezecontext heeft de gemeente toch besloten mee te gaan in het mediationtraject.De start van het mediationtraject tussen school en gemeente vindt plaats per juli 2009. Beidepartijen stellen een (eigen) mediator aan. De brief van 5 januari 2009 is een belangrijke leidraadvoor de onderwerpen in de mediation. Het mediationtraject wordt afgerond in de vorm van eenovereenkomst die ondertekend wordt op 23 juni 2010. Naast een aantal concrete inhoudelijkeafspraken doen mediators procesmatige aanbevelingen voor met name de gezamenlijkevoorbereiding op de oplevering van het gebouw door de bouwer. Hoewel ondertekening van demediation overeenkomst plaatsvindt in juni 2010 stoppen de (formele) mediationoverleggen innovember 2009. Eén van de afspraken is dat partijen het overleg onderling voortzetten over nadereuitwerking van nog openstaande inhoudelijke zaken. Daar zijn de mediators niet (meer) bij.Eerste aanvullende kredietaanvraagOp basis van de resultaten van de mediation in november 2009 is duidelijk wat de afspraken tot opdat moment voor financiële gevolgen heeft voor de gemeente. Met de verwachting dat er geenfundamentele onvoorziene zaken worden verwacht, wordt een aanvullend krediet aangevraagd.Deze aanvullende kredietaanvraag bedraagt in totaal € 500.000. Voornaamste posten betreffenvertragingskosten (indexering en extra projectmanagementkosten), een gezamenlijke investeringdoor school en gemeente in een aangepast ventilatiesysteem, en een aanpassing hellingbaanparkeergarage ten behoeve van extra parkeerplaatsen.Bevindingen ontwikkelfase▪ De ontwikkelfase is niet afgerond voorafgaand aan de start van de uitvoeringsfase. Daarmee isafgeweken van de afgesproken procedure omtrent het afronden (formeel) en starten vanprojectfasen.▪ In de fase voorafgaand aan de wisseling van vertegenwoordiging bij de school hadden partijenvanuit hetzelfde doel en vanuit de eerder behaalde gezamenlijke tussenresultaten in het procesde focus gericht op het halen van de planning en werd op basis van vertrouwen met elkaargewerkt om dat doel na te streven. Na de wisseling werd die band en de gezamenlijke focusverstoord. In reactie op dat proces hebben partijen teruggegrepen op formeel juridischestandpunten in plaats van elkaar goed te horen en oog te hebben voor de veranderde situatie.De primaire reacties vanuit gemeente, DHV en bouwer op de zorgen en kanttekeningen van deschool waren gericht op het contractuele belang tussen gemeente en bouwer.26/42

▪▪DHV heeft in eerste instantie per email en later per brief (april 2009) haar visie op de situatiegegeven en risico’s aan de gemeente voorgelegd (onder andere aan de betrokkenprojectwethouder die het vervolgens voor advies voorlegt aan de portefeuillehouder Onderwijs).Daarbij wordt geadviseerd een duidelijke keuze te maken; of vol gaan voor de contractueleverplichtingen jegens de bouwer, of een pauze in het proces in te lassen om met de school totherijking/nadere uitwerking van het PvE te komen (met financiële consequenties). De gemeenteheeft in eerste instantie de eerste optie aangehouden, maar moest daar als gevolg van demediation op terugkomen. In het mediationtraject zijn weliswaar belangrijke pijnpunten alsgevolg van de verschillende visies op het PvE uit de weg genomen, maar in de basis werd hetPvE niet aangepast.De extra kredietaanvraag is gedaan zonder een definitieve mediation overeenkomst. Immers,eerst was toestemming van de Raad nodig voor het budget en pas daarna werd de overeenkomstgetekend. Onderdeel van de mediationafspraken was een nadere uitwerking van een aantal nogopenstaande zaken. De gemeente heeft een inschatting gemaakt van de aanvullende kostenvanuit de mediationafspraken en (in zijn algemeenheid) een inschatting van wat verder aanonvoorzien werd verwacht tijdens het project. Daar is het raadsvoorstel op gebaseerd.4.5 RealisatiefaseDe start van de bouw vindt plaats op 24 augustus 2009 en oplevering is op dat moment voorzien inhet eerste kwartaal van 2011. De school vindt de voorziene opleverdatum niet acceptabel, enverzoekt om inspanningsverplichtingen bij de bouwer om dit te bespoedigen. Men komt er achterdat de verwachtingswaarde voor archeologie is bijgesteld naar ‘Hoog’, wat invloed heeft op deprocedure en de startdatum voor de bouw.Het bestek d.d. 28 april 2009 en de nota van inlichtingen d.d. 21 september 2009 worden akkoordbevonden door DHV, school en gemeente behoudens een aantal discussiepunten.Op 26 november 2009 vindt het eerste inrichtingsoverleg plaats. Dit wordt geleid door de assistentprojectleider namens de gemeentelijk projectleider. DHV is hier niet bij aanwezig. In hetinrichtingsoverleg vindt afstemming tussen school, gemeente en bouwer plaats overdetailuitwerking van inrichtingselementen in het gebouw.Begin 2010 contracteert de gemeente een externe partij voor controle van de kwaliteit tijdens hetrealisatietraject. Onderdeel van het uitbesteedde werk is een periodieke rapportage over devoortgang. Dergelijke rapportages zijn echter nooit opgesteld. Na gunning blijkt namelijk dat debetrokken medewerker (namens de aangetrokken partij) niet schrijfvaardig en weinig ervaring tebezitten. Door de projectleider wordt voor een praktische oplossing gekozen en vindt erdriewekelijks mondeling overleg plaats over de bevindingen.Tweede aanvullende kredietaanvraagDe projectleider ziet zich genoodzaakt om voor een tweede keer aanvullend krediet aan te vragenvoor het kunnen afronden van het project. De achtergrond van de aanvullende kosten hebben onderandere te maken met hogere projectmanagementkosten, een tegenvallende situatie rond deaansluiting van de hemel- en vuilwaterafvoer en diverse meerwerken, waarvan het grootste deel deopenbare inrichting betreffen. Tenslotte is de projectleider geconfronteerd met een tegenvallendopbrengstresultaat voor de Commandeurslaan. Dit gaat ten koste van de dekking van een deel vanhet projectbudget (ongeveer € 100.000). Het totale benodigde en aangevraagde krediet bedraagt ca€ 415.500.27/42

Vertraging door onwerkbare dagenBegin 2010 maakt Ouwehand melding over veel onwerkbare dagen als gevolg van extremeweersomstandigheden en ook begin 2011 meldt Ouwehand dat er weer veel onwerkbare dagen zijn.De prognose voor oplevering verschuift naar eind april 2011.OpleveringIn verslaglegging wordt gesproken over een vooropnamelijst d.d. 19 april 2011 waarin aangegevenwordt welke zaken nog door de bouwer dienen te worden opgelost en/of hersteld. Op 30 mei 2011geven gemeente en school aan zich te bezinnen op ingebrekestelling door Ouwehand, omdat hetoplossen van restpunten in de school onacceptabel lang op zich laat wachten. Het gaat hierbij onderandere om het niet optimaal functioneren van de klimaatinstallatie, het ontbreken van de(elektrische) zonwering en de inrichting van de keuken. De school ontdekt op een later moment datin een ruimte op de 2 e verdieping geen raam te openen is. De school wenst dit aangepast te hebben.Bevindingen realisatiefase▪ De totale vertraging in de realisatiefase is niet goed definieerbaar op basis van de stukken,maar behelst ongeveer 2 tot 3 maanden. Belangrijke oorzaken zijn:o Onwerkbare dagen in 2010 en 2011;o Aansluiting Nutsbedrijven (school had problemen met contractering).▪ In het dossier zijn de formele opleverstukken door ons niet terug te vinden, wel zijnopleverlijsten waarop de projectleider de voortgang van afwerking van de openstaande puntenbijhoudt. Ook de maandelijkse rapportages ten aanzien van kwaliteitscontrole (onderdeel vanopdracht aan de externe partij in opdracht van de gemeente) zijn in het geheel niet opgestelddoor die partij.▪ In grote lijnen worden geen uitzonderlijke afwijkingen geconstateerd van het realisatieproces invergelijking met andere vergelijkbare projecten, op de noodzakelijke aanvullendekredietaanvraag na. Normaal gesproken zou een reserve in de post onvoorzien in deze fase nogenige verrassingen kunnen opvangen.4.6 NazorgfaseHet wegwerken van de opleverpunten (tussen bouwer en gemeente) heeft tot in het eerste kwartaalvan 2012 geduurd. Echter, in feite kan gesteld worden dat de nazorgfase vanuit gemeente richtingschool nog loopt. Gemeente en school discussiëren nog over de afrekening van gemaakte kosten enhet onderwijsgebouw is nog niet formeel overgedragen aan de school. Het onderwijsgebouw isondergebracht in een vereniging van eigenaren, een situatie waar de school niet gelukkig mee is,omdat zij van mening is dat dat haar regie op de exploitatie van het gebouw beperkt. Bovendienleidt deze constructie naar het oordeel van de school tot extra kosten, waarvoor zij de gemeenteaansprakelijk stelt.Een belangrijk zorgpunt voor de school is nog het klimaat binnen de school. De uiteindelijk gekozenbalansventilatie functioneert naar de mening van de school nog niet naar behoren. In 2011 heeft datal geleid tot een onderzoek naar het binnenklimaat, wat resulteerde in de conclusie dat dit in ordewas. De klachten hielden ook op na dit onderzoek. Toch ervaart de school opnieuw problemen, metname op warme dagen. De school heeft inmiddels zelf de controle over het inregelen van hetsysteem. De technisch medewerker geeft mondeling aan nog wat tijd nodig te hebben om tot dejuiste inregeling te komen, het schoolbestuur houdt tegelijkertijd echter de gemeente schriftelijkverantwoordelijk voor de tekortkomingen in het klimaatsysteem.28/42

Bevindingen nazorgfase De termijn waarop opleverpunten worden afgewerkt is bijzonder lang te noemen.Normaliter wordt een maximale termijn van 3 maanden acceptabel gevonden. Het feit dat tussen gemeente en school nog steeds discussie is over de financiëleafwikkeling en over de overdracht van het schoolgebouw geeft aan dat afspraken hierover inde beginfase van het project onvoldoende zijn vastgelegd. Onderdeel van de aanbestedingsleidraad was het voorstel van de opdrachtgevende dienst(gemeente) om de verschillende gebouwdelen onder te brengen in een vereniging vaneigenaren (VVE). De school is gekend in de aanbestedingsstukken en heeft daar ten tijde vande aanbesteding geen bezwaar tegen gemaakt. In een latere fase (formeel in de brief van 5januari 2009) heeft de school zich verzet tegen deze constructie. In de mediationovereenkomst tussen partijen (23 juni 2010) worden afspraken vastgelegd over dit puntonder paragraaf 4 “De Splitsingsakte”. Daarin zijn procedureafspraken gemaakt overeventuele aanklachten van geluidsoverlast en de wijze waarop gemeente en school zich inde VVE tot elkaar verhouden.29/42

5. Strategische analyseIn de vorige hoofdstukken hebben wij een beschrijving gegeven van het project, de projectstructuuren het proces en een eerste analyse van de aangetroffen situatie. In dit hoofdstuk gaan wij vanuitdeze context meer strategisch in op de gestelde zeven onderzoeksvragen. In het volgende hoofdstukbeantwoorden wij tenslotte de drie hoofdvragen en op basis van de bevindingen uit de strategischeanalyse voorzien wij in aanbevelingen voor soortgelijke projecten in de toekomst.5.1 Verdeling taken en verantwoordelijkheden actorenHier ligt een belangrijk deel van de uiteindelijk gerezen problemen in het project. Het gaat er nietzozeer om dat de bedachte en opgezette structuur niet juist zou zijn of niet bij het specifiekeproject zou passen, maar meer om het feit of elke partij de structuur op een gelijke wijzeinterpreteerde.Voor het welzijnsdeel van het gebouw waren taken en verantwoordelijkheden helder belegd. Degebruikersbelangen werden in de projectorganisatie behartigd door een beleidsmedewerker van deafdeling Maatschappelijke Zaken (MaZa). Deze stemde fasegewijs met zijn achterban af en brachtwenselijke aanpassingen aan het plan in de projectgroep in en gaf toestemming voor eventueelmeerwerk. Dit werkte op zichzelf goed. Met betrekking tot dit gebouwdeel vonden weliswaardiscussies plaats met de bouwer, maar die discussies werden in de projectgroep gevoerd, waarbij degemeentelijk projectleider (ondersteund door DHV) onderhandelde met de bouwer. De plek waardergelijke discussies normaal gesproken gevoerd dienen te worden.Voor het gedeelte van de school waren de taken en verantwoordelijkheden minder duidelijk. Deintentie overeenkomst waarin gemeente met schoolbestuur overeenkomt dat de gemeentebouwheer is in het project, laat ruimte voor interpretatie. De bedoeling van de overeenkomst isechter duidelijk; de gemeente neemt de verantwoordelijkheid voor de bouw van de praktijkschoolop zich. De school wordt in het proces betrokken door zowel in de stuur- als in de projectgroepzitting te nemen. Vanuit deze intentie overeenkomst en de Design&Build aanbesteding, zou ditbetekenen dat tot en met het uitgewerkte bestek de school goedkeuring moet geven op deuitwerkingen van VO, DO, bestek en definitieve begroting (meer- en minderwerkopdrachten). Op ditniveau is de overeenkomst echter niet uitgewerkt. Bovendien heeft dit in de praktijk uiteindelijkniet op die manier plaatsgevonden. Weliswaar heeft de school op alle stukken kunnen reageren,maar dit heeft niet altijd geleid tot akkoordverklaring vanuit de school. Hier had een groterediscipline aan de dag gelegd moeten worden door de partijen (gemeente, school en bouwer) en degemeente als regievoerder voorop.De procesgang is doorsneden door de discussie die uiteindelijk is ontstaan tussen gemeente en deschool nadat de school een nieuwe vertegenwoordiger afvaardigde. Deze stelde, naast een aantalinhoudelijke zaken, ook de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden waren belegd terdiscussie. Echter, daarmee werd tegelijkertijd vanuit onze beleving door de school een ‘streepgetrokken’ door vele afspraken die tussen partijen tot dat moment waren gemaakt, formeel enmeer informeel. Dat heeft de verhoudingen enorm op scherp gezet en daarmee ook het lopendeproces tussen partijen verstoord.Geconcludeerd moet ook worden dat de gemeente in beginsel teveel de focus heeft gehad op haarcontractuele verplichtingen jegens de bouwer en de zorg voor het tijdig opleveren van het gebouwen te weinig oog voor de belangen van de school. Men heeft zich laten verleiden om zich te verlatenop juridisch formele afspraken om daar van beide kanten haar gelijk in te krijgen. Juist dezepartijen hadden vanuit hetzelfde belang in het Design&Build project moeten zitten.30/42

5.2 Verklaringen budgetoverschrijdingen vanuit gehele procesIn de hoofdstukken 3 en 4 is een beschrijving opgenomen van het project en het proces met daarineen aantal bevindingen. Onze bevindingen laten zien dat al vanaf de start van het project scherpteheeft ontbroken, zowel binnen de gemeente als bij de school. De focus was zo snel mogelijknieuwbouw realiseren voor zowel het onderwijs- als welzijnsgebouw. Zeker in de beginfase is eenopeenstapeling van keuzes die meer op basis van de actuele omstandigheden werden gemaakt danop basis van een gedegen ontwikkelstrategie.Voor de twee verschillende gebouwdelen waren vanuit verschillende beleidsvelden budgettenbeschikbaar: onderwijshuisvesting en accommodatiebeleid. Hoewel het te bouwen oppervlak van detwee gebouwdelen aanzienlijk van elkaar verschilt, waren de investeringsbudgetten voor dezeonderdelen bijna even hoog. Het is bijzonder te noemen dat nooit iemand zich heeft afgevraagdwat dat betekent voor de kwaliteit van de gebouwdelen. Ook bijzonder is dat de Raad eenkaderstellende nota van uitgangspunten voor de ontwikkeling vastgesteld heeft zonder daarbij definanciële consequenties en mogelijke risico’s te kennen.De keuze van de gemeente en de school om separaat de programma’s van eisen uit te werken werdin overleg gemaakt nog vanuit de idee dat een traditioneel ontwikkelproces zou worden gevolgd.Vanuit de ambities gesteld in de nota van uitgangspunten vinden wij het sowieso een onverstandigekeuze om voor een dergelijk geïntegreerde ontwikkeling geheel afzonderlijk een PvE te maken.Maar voor een Design&Build traject is een eenduidige en zorgvuldig doorlopen proces voor heteisenpakket nog meer van belang. Het betrekken van de twee architecten in deze fase wasingegeven door een soort morele verplichting, of angst voor een procedure (met mogelijke gevolgenvoor de planning en financiën) in plaats van een goede afweging voor de te volgenontwikkelstrategie.Op het moment dat de school haar PvE moest opstellen was haar budgettair kader de aan de schoolbeschikbaar gestelde middelen vanuit het programma huisvesting 2006. Er heeft echter nooit eentoets plaatsgevonden of het PvE en het daaruit opgestelde schetsontwerp (of voorlopig ontwerp)binnen dat kader viel. Niet alleen de school, maar ook de gemeente had hier veel scherper opmoeten zijn. Dat had uiteindelijk ook veel meer scherpte in het PvE tot stand gebracht. Hetgenormeerde budget voor nieuwbouw was destijds sowieso niet toereikend om meer kwaliteit terealiseren dan het niveau dat het bouwbesluit voorschrijft. Een kwaliteit verhogend element alsbalansventilatie is normaal gesproken financieel niet haalbaar vanuit het genormeerde budget.Het projectbudget is gebaseerd op het aanbestedingsresultaat. Daarbij heeft de gemeente een lageinschatting gemaakt van (nog te besteden) directiekosten en de post onvoorzien. Met de school zijngeen afspraken gemaakt over een eventuele bijdrage in onvoorziene meerwerken als gevolg van denadere uitwerking van het PvE. Voor het welzijnsdeel is wel een aanvullend budget benoemd(inboedel), maar voor het schoolgebouw is geen onvoorzien in projectbudget opgenomen (wel eenalgemene post onvoorzien). Bovendien is niet vooraf afgesproken hoe om te gaan met eventueleonvoorziene zaken of aanvullende wensen vanuit de school of de welzijnsinstellingen. Er werd geenstevig uitgangspunt geformuleerd voor de budgetbewaking en dit kreeg ook pas zeer laat in hetontwikkelproces echt aandacht.31/42

De beeldvorming over overschrijdingen is dat dit allemaal te maken heeft met het schoolgebouw,maar dat ligt genuanceerder. Het project werd geconfronteerd met veel onvoorzieneomstandigheden met betrekking tot infrastructurele werken en onverwachte bodemomstandigheden(archeologie en fundatiegrondslag). Bovenal vond een enorme overschrijding plaats op het budgetvoor directiekosten. Enerzijds als gevolg van de uitloop van het project en extra kosten voorjuridische adviezen en mediation, maar anderzijds het gevolg van een veel te lage begroting voordeze kostenelementen. Ook de vertraging van het kunnen opstarten van de bouwwerkzaamhedenheeft ruim € 100.000 aan bouwindex gekost. In de onderhandelingen over meer- en minderwerkenheeft ook de bouwer kosten voor zijn rekening genomen. Daarnaast heeft de school aanvullendewerkzaamheden (met name betreffende de inrichting) bekostigd.Uit de analyse wordt duidelijk dat de budgetbewaking voor het project te wensen overlaat. Pas dederde projectleider heeft zich grondig verdiept in de financiën en een projectbewakingssysteemopgezet. Een systeem waarbij cijfers vervolgens conflicteerde met de administratie in SAP. Eenprojectleider zou zich niet moeten hoeven bezighouden met de zorg om een koppeling te makenvan zijn budgettaire uitgangspunten met de wijze waarop de administratieve dekking is geregeld.De projectleider moet weten welk projectbudget hij heeft en in hoeverre daarin onderscheidgemaakt moet worden tussen afschrijvingstermijnen en deelbudgetten. Budgetten waarvoor hij nietverantwoordelijk is of kan zijn, dienen geen onderdeel uit te maken van zijn budget (minderopbrengsten Commandeurslaan, kosten tijdelijke huisvesting).Geconcludeerd moet worden dat het eigenlijk niet mogelijk is gebleken om een voldoende helderbeeld te hebben van de financiële situatie op het moment van de eerste aanvullendekredietaanvraag, laat staan een adequaat inzicht in een goede verhouding tussen nog beschikbarebudgettaire ruimte en risico’s die nog in het proces aanwezig waren op dat moment.5.3 Wijze waarop gemeente invulling heeft gegeven aan sturing en regieUit het voorgaande wordt al duidelijk dat er niet echt sprake is geweest van een goede regie op hetproces, zowel vanuit de kaderstelling aan de start van het traject als later de beheersing van hetproces. Het feit dat een volstrekt onervaren projectleider vanuit de gemeente het project in desteigers heeft moeten zetten, geeft al aan dat men de complexiteit van het project heeftonderschat. DHV had een volledig projectvoorstel gedaan om het project te managen, maar deopdracht werd door de gemeente beperkt tot een aantal elementen uit dat voorstel. De indruk isdat vanuit hoofdzakelijk financiële overwegingen deze keuze is gemaakt, terwijl andere aspectenals competenties, risico’s en ervaring minder meespeelden in die overweging.De voorbereiding was ingericht om een traditioneel proces te doorlopen. De koerswijziging vanuitdie situatie naar een Design&Build aanbesteding is door de gemeente ons inziens onderschat. Metname het verschil in parate kennis op dit specifieke vlak tussen partijen is onvoldoende onderkend.In deze fase was men meer bezig met het halen van de deadline van de geplande aanbesteding danmet de kwaliteit. Ook de school heeft hier overigens te weinig aandacht voor gehad envastgehouden aan de wens om de reeds ingeschakelde architect een rol te blijven gunnen.In meerdere stuurgroepoverleggen werd gerefereerd aan het belang om een goede basis voor hetontwikkelen en realiseren van een project te leggen in de vorm van een projectplan. Afgesproken isdat een projectplan wordt opgesteld, maar een projectplan dat ook daadwerkelijk is vastgestelddoor de stuurgroep (en mogelijk door het College of zelfs de Raad) is echter niet in het dossier tevinden.32/42

Het feit dat er überhaupt nauwelijks stuurgroepvergaderingen hebben plaatsgevonden voor hetproject is ook veelzeggend. Dit was het gremium waarin het project aangestuurd had moetenworden. Door de wijze waarop is geacteerd door zowel de gemeente als de vertegenwoordiging vande school (beide vertegenwoordigd in de stuurgroep) heeft dat niet gefunctioneerd. Daarmee is deverantwoordelijk portefeuillehouder vaak buiten spel komen te staan en heeft eigenlijk een functieals regievoerder niet waar kunnen maken. Daar had de verantwoordelijk portefeuillehouder meer opaan moeten dringen. Ook hadden alle betrokkenen zich meer moeten beseffen dat deprojectorganisatie niet functioneerde zoals dat had gehoord. Een van de portefeuillehouders hadhet gevoel dat er niet door hem werd gestuurd, maar voor hem.De Raad heeft eigenlijk helemaal buitenspel gestaan in de ontwikkeling. Welke keuzes zijn haarvoorgelegd? Op basis van welke overwegingen heeft zij telkens ingestemd met de voorstellen diewerden gedaan in dit project? Al eerder noemden wij de nota van uitgangspunten waarbij meninstemt met een ruimtelijk en stedenbouwkundig programma zonder een idee te hebben over dehaalbaarheid daarvan. Vervolgens volgt een kredietbesluit waarin in de eerste plaats nog een gat inde dekking zit en in de tweede plaats het niet echt duidelijk wordt hoe de aanbieding en totalekostenbegroting zich verhouden tot een reële kostenbegroting voor het totale project. Tenslottewordt zij geconfronteerd met een tweetal aanvullende kredietaanvragen, waar zij in feite alleenmaar mee kan instemmen; een alternatief is er niet of wordt in elk geval niet aangedragen.De gemeente zat vanuit onze optiek in een lastige situatie. Zij diende niet alleen rekening tehouden met de belangen van de school, maar ook met de belangen van de welzijnsinstellingen ende belangen van de toekomstig bewoners van de appartementen. Dat geeft weinig speelruimte.Toch zijn wij van mening dat indien de gemeente de regie op het project beter in handen had, zijop een andere manier op de bezwaren en kritische houding van de school had gereageerd en metwat meer afstand van de contractuele verplichtingen jegens de bouwer. Men had de rollen internbeter moeten scheiden en met name had de portefeuillehouder daar een belangrijke rol moeteninnemen, realiserende dat uiteindelijk de kwaliteit van onderwijshuisvesting ook het belang van degemeente is.De samenloop van allerlei omstandigheden, zoals het ontbreken van een integraal projectplan, hetniet of slechts deels functioneren van de beoogde projectorganisatie, de wijze waarop de keuzevoor de Design&Build aanbesteding tot stand komt, de druk die alle partijen hebben gelegd op defactor tijd ten koste van kwalitatieve afwegingen in het proces en niet in de laatste plaats de wijzewaarop de budgetbewaking tot stand is gekomen en eigenlijk nog niet op orde is, maakt het weiniggeloofwaardig dat de gemeente echt de regie heeft kunnen voeren op dit project. Men heeft eerdergehandeld naar de situatie die zich voordoet dan dat men op basis van een goed uitgelijnd plan eneen consistente inzet van de projectorganisatie heeft gewerkt.5.4 Samenwerking tussen partijen in relatie tot overeenkomstenUit de analyse blijkt dat de samenwerking tussen gemeente en ontwikkelaar goed was. Hoewel erook wel kritische geluiden over en weer zijn, hebben partijen over het algemeen een goed gevoelover gehouden van de samenwerking. Ook de wijze waarop het welzijnsgebouw tot stand isgebracht wordt over het algemeen als een goede samenwerking tussen ontwikkelaar, projectleider,adviseur, beleidsambtenaar en gebruikers gezien. De samenwerking met de school heeft een anderverloop gekend, vooral na de wisseling van vertegenwoordiging en voorafgaand aan de mediation.33/42

Onze analyse is dat partijen tot het moment van de wisseling met een gezamenlijk doel aan hetproject werkten op basis van goede samenwerking in de periode daarvoor. Deze hechte enpersoonlijke samenwerking werd op dat moment doorbroken. Dat doel werd met name handen envoeten gegeven vanuit de contractuele relatie met de ontwikkelaar (tijd, planning, uitgangspuntenin PvE’s en de reeds voortgezette uitwerking daarvan). Daar is men te lang in blijven hangen, medeingegeven door ook de andere belangen van welzijnsinstellingen en toekomstigappartementbewoners. De gemeente heeft te laat de signalen vanuit de school op een constructievewijze opgepakt en ingezien dat zij ook naar de school een belangrijke verplichting had.Anderzijds constateren wij dat de school vaak buiten de projectorganisatie haar gelijk probeerde tehalen en zich richtte tot het College van B&W. Die opschaling liet zij echter zelf niet binnen haarorganisatie toe. De gemeente werd verwezen naar de directeur PFB die in de projectorganisatiedeelnam. Kortom, er was weinig sprake van samenwerking en eerder sprake van verstoordeverhoudingen. Het mediationtraject heeft daar, in combinatie met de nieuwe gemeentelijkeprojectleider, wel verbetering in gebracht. Overigens opvallend in het mediationtraject is dat degemeente werd vertegenwoordigd door haar projectleider, terwijl de school een vollediggemandateerde vertegenwoordiger aan tafel had. Een sterkere betrokkenheid van deportefeuillehouder in dit traject had wellicht de relatie tussen school en gemeente sterker gemaakten de mediation wat meer van de inhoud af en meer naar de procesmatige aspecten kunnentrekken.5.5 Kwaliteit programma’s van eisen en ineenvlechtingHet ontwikkelen van een goed programma van eisen is een vak apart. Echter, de kwalificatie ‘goed’of ‘slecht’ hangt vooral samen met de wijze waarop deze tot stand komt en het verdereontwikkeltraject waar het voor gebruikt wordt. Het is duidelijk dat de twee programma’s van eisen,voor de school en voor het welzijnsgebouw, verschillend van kwaliteit zijn. Het is goed om tebeseffen dat ook in het PvE voor het welzijnsgebouw zaken waren opgenomen die herzien zijn in deuitvoering (met name de geluidisolatie van de multifunctionele zaal).Het is onze ervaring dat het verleidelijk is voor opdrachtgevers om al snel met een architect tewerken om al ontwerpend het programma van eisen te ontwikkelen. Dat kan op zichzelf goedwerken, maar zeker niet in een Design&Build opgave. Voor het welzijnsgebouw is het PvEontwikkeld door een partij met ervaring met dergelijke aanbestedingsvormen, voor hetschoolgebouw duidelijk niet. De gemeente en DHV hebben destijds aangeboden om de school teondersteunen bij het opstellen van het technisch programma van eisen. De vertegenwoordiger vande school heeft er echter de voorkeur aan gegeven om dit in eigen beheer met de eigen architect tedoen. Dit had de gemeente en haar adviseur moeten inzien bij de keuze voor een Design&Buildtraject. Zeker vanuit haar verantwoordelijkheid als bouwheer had de gemeente –ondanks dat deschool het PvE in eigen beheer opstelde- scherper moeten zijn en meer kritisch op het document,maar ook op de totstandkoming daarvan. Aan de planning van de aanbesteding werd op dat momentdoor de gemeente prioriteit gegeven.In relatie daartoe is het opmerkelijk dat de gemeente in eerste instantie een budget beschikbaarstelt voor nieuwbouw van de praktijkschool op basis van de normbedragen, terwijl in de intentieovereenkomst tussen school en de gemeente aangegeven wordt dat de gemeente als bouwheerzorgdraagt voor realisatie van de school op basis van het VO en PvE. Een relatie tussen hetprogramma en dat budgettair kader is op dat moment niet gelegd. Ook vanuit die invalshoek had degemeente meer inzicht kunnen krijgen in wat de school redelijkerwijs had kunnen eisen en wat deschool in haar programma eiste.34/42

Wij vinden het niet passen bij de opgave om twee geheel zelfstandige PvE’s op te stellen. Deafstemming hierover vond plaats in het aanbestedingstraject en was onderdeel van de vraag aan demarkt (in het Design&Build traject). Aangestuurd had moeten worden op een integraal PvE voor dehele ontwikkeling, gericht op een kwalitatief hoogwaardige en gelijkwaardige outputspecificatie. Degemeente (en DHV) hadden moeten inzien, zeker na aanlevering van de eerste versie van het PvEdoor de architect van de school, dat hier risico’s lagen. Het meegeven van een voorbeeld PvE isdaarin volstrekt niet afdoende. Dat veronderstelt dat het maken van een goede outputspecificatie –gericht op de eisen en wensen van een partij – een kwestie is van ‘knippen en plakken’.De discussie over het bouwheerschap had al op basis van de nota van uitgangspunten moetenplaatsvinden (of in ieder geval ten tijde van het opstellen ervan). Bovendien heeft het programmain feite geleid tot een bedrijfsverzamelgebouw. Elke functie in het complex heeft zijn eigen plek enzijn eigen voordeur. De vraag is of de kansen voor een wat meer geïntegreerde voorzieningvoldoende zijn verkend. In elk geval geven betrokkenen aan dat dit vanuit de gebruikersnadrukkelijk gewenst was. En voor een verdergaande samenwerking is draagvlak van essentieelbelang. Wat dat betreft was dit resultaat op dat moment het meest haalbare. Demultifunctionaliteit zit vooral in het wijkcentrum waar verschillende maatschappelijke partijengebruik (kunnen) maken van de diverse beschikbare ruimten.5.6 Kaderstellende en controlerende taak gemeenteraad en facilitering doorCollegeAl bij beantwoording van de vraag over de regierol van de gemeente geven wij aan dat er van eenkaderstellende taak van de gemeenteraad in dit project weinig terecht komt. Naar onze mening kaneen Raad alleen kaderstellend zijn wanneer zij een integrale afweging maakt tussen ambitie,kwaliteit en financiële gevolgtrekkingen. Dit project kent een opeenstapeling van besluiten dieweinig samenhangend met elkaar zijn genomen. Nadat het oorspronkelijke kredietbesluit wasgenomen werd de Raad geconfronteerd met twee keer een aanvullende kredietaanvraag, waarbij zijweinig anders kon dan deze te honoreren.De Raad is zeer beperkt kritisch geweest bij het beschikbaar stellen van het oorspronkelijkeprojectkrediet, terwijl daar toch een aantal opmerkelijke zaken in zaten. Er was onvoldoendedekking voor het totaal benodigd krediet en het beschikbare bedrag voor het welzijnsgebouw wasrelatief gezien veel hoger dan voor het schoolgebouw. Hier had de Raad ook scherper kunnen zijn;‘wat krijgen we eigenlijk voor ons geld?’Gedurende de ontwikkel- en realisatiefase had het College de gelegenheid om een afweging temaken om het project tijdelijk stil te zetten om met de school tot herijking van haar programmavan eisen te komen (of zelfs een gang naar de rechtbank te overwegen). Men koos toen in eersteinstantie voor voortzetting van de ingezette lijn richting de school en vervolgens voor mediation.Men had deze overweging ons inziens ook in de Raad kunnen voorleggen. Het ging immers over deoverweging om maatschappelijke waarden (tijdig opleveren welzijnsgebouw, school enappartementen én kwaliteit schoolgebouw) versus financiële gevolgen (kosten planvertraging,aanvullende kosten als gevolg van nadere eisen). Voorafgaand aan het opstarten van hetmediationtraject hadden de projectorganisatie en het College kunnen voorzien dat dit zou leidentot aanvullende kosten en hier een inschatting van kunnen maken (zowel voor wat betreftbouwkundige kosten als voor wat betreft procesmatige kosten samenhangend met de mediation).Door dit niet te doen, ontstaat een situatie waarin de gemeente continu in een reactieve rol blijftin plaats van een stevig sturende rol. Dit wordt zichtbaar in alle lagen: projectorganisatie, Collegeen Raad.35/42

Wij hebben niet de indruk dat het College met opzet informatie heeft achtergehouden of met opzetlaat met informatie is gekomen tijdens het project. Het College heeft tegenstrijdige berichtenontvangen als gevolg van het niet op orde zijn van de financiële administratie rond dit project. Menheeft de Raad ingelicht over de situatie en in een volgende fase de hoogte van de overschrijding.Het College is wat dat betreft afhankelijk van de informatievoorziening vanuit haar apparaat.Tegelijkertijd heeft het College hier ook een eigen verantwoordelijkheid in.5.7 Verklaringen moeizame uitvoering projectIn feite geven de eerder beantwoorde vragen hierboven gezamenlijk antwoord op deze vraag. Het isons inziens een samenloop van omstandigheden die uiteindelijk tot dit resultaat hebben geleid,waarbij de ene factor wat directer van invloed is geweest op de moeizame uitvoering dan deandere. Niet kan gezegd worden dat de verklaring bij die ene partij, die ene persoon of dat enebesluit ligt. Overigens staat er wel een gebouw en voorziening waar de komende tientallen jarenveel gebruikers met plezier en trots gebruik van maken. De gezamenlijke partijen hebben een goedeindresultaat weten neer te zetten, ondanks het door betrokkenen als moeizaam ervaren verloopvan het proces, met name in de ontwikkelfase.36/42

6. Conclusies en aanbevelingenIn dit hoofdstuk geven wij vanuit onze bevindingen, analyse en beoordeling in de voorgaandehoofdstukken antwoord op de drie centrale onderzoeksvragen.1) Wat is er nu precies mis gegaan bij de voorbereiding, de uitvoering en de kostenbeheersingvan het bouwproject de Coligny en welke rol speelden het College, de Raad, de ambtelijkeorganisatie, de bouwer, de school en andere gebruikers hierin?Deze centrale onderzoeksvraag wordt uitgebreid beantwoord in de voorgaande hoofdstukken,zonder daarmee te willen beweren dat we helemaal volledig zijn geweest of uitputtend. Wij zijnvan mening dat we met de analyse de kern van de moeizame procesgang hebben blootgelegd.Incidenten, missers en fouten hebben zich tijdens het gehele project gemanifesteerd en bij allebetrokkenen. Veel daarvan is echter te herleiden of worden veroorzaakt door hetgeen daaraan isvoorafgegaan. Samenvattend zijn voor ons de belangrijkste elementen in het proces waar een kiemheeft gezeten voor het uiteindelijke projectverloop:▪ de aanloop van het project; partijen zijn er als het ware ingerold en is meer reactief tot eenplan gekomen;▪ het heeft vanaf het begin ontbroken aan duidelijke en samenhangende kaders voor hetproject;▪ de complexiteit van het project is, vooral in de beginfase, onderschat door partijen;▪ er is teveel gestuurd vanuit situationele omstandigheden en te weinig vanuit een integralevisie op project en proces;▪ men heeft zich teveel vanuit tijdsdruk laten sturen, waardoor onder andere afgesprokenprocedures niet zijn nageleefd;▪ de afspraken die met de school zijn gemaakt door de gemeente zijn onvolledig uitgewerkt,geborgd en nageleefd. Dat is een verantwoordelijkheid van beide partijen;▪ de aanbesteding had niet op basis van de beschikbare documenten (outputspecificaties)mogen plaatsvinden, omdat teveel eisen onvoldoende gespecificeerd waren (meervoudiginterpreteerbaar) en bijkomend omdat afspraken in de intentieovereenkomst niet geheelaansloten op de afspraken die in het contract met de bouwer waren opgenomen;▪ van een design & build traject is in de praktijk niet echt sprake geweest gelet op hetprojectverloop en ook de beoogde voordelen (financieel en planning) zijn niet gerealiseerd;▪ het mediationtraject, hoewel dat heeft geleid tot concrete afspraken en een betereverstandhouding, heeft te weinig afspraken geleverd over het proces en de manier waaroppartijen in de verschillende projectgremia met elkaar tot resultaten komen;▪ de projectorganisatie heeft in zijn geheel onvoldoende gefunctioneerd: de stuurgroep is alszodanig niet of onvoldoende in het project ingeschakeld;▪ de rolverdeling binnen de projectorganisatie is onvoldoende tot uitdrukking gekomen: dat eenprojectleider (en zijn adviseur) zoveel mogelijk blijft sturen op de projectkaders is zijn taak,maar juist een portefeuillehouder in een stuurgroep moet boven die kaders uit kunnen stijgenen meer strategisch de verschillende belangen afwegen. Deze wisselwerking binnen deprojectorganisatie heeft niet plaatsgevonden, mede omdat de stuurgroep niet als zodanigheeft gefunctioneerd;▪ de projectbeheersing en met name de budgetbewaking heeft te wensen overgelaten en datbegint al met een onvoldoende grip op de relatie tussen kwaliteit en financiën.37/42

GemeenteraadMet name bij het bepalen van de kaders voor dit project is de raad onvoldoende kritisch geweest:▪ bij vaststelling van de stedenbouwkundige uitgangspunten had men geen inzicht infinanciële gevolgen die aan deze uitgangspunten gekoppeld waren;▪ het oorspronkelijk dekkingsvoorstel was niet volledig dekkend.Bovendien had men bij de eerste aanvullende kredietaanvraag kritischer naar risico’s in hetvervolgtraject kunnen kijken. Door bij de kaderstelling van het project onvoldoende verbinding teleggen tussen budget, risico’s en kwaliteit is het tijdens het verdere projectverloop voor de raad infeite onmogelijk om een ander besluit te overwegen dan het accepteren van eenbudgetoverschrijding.College van B&WHet college heeft te weinig grip gehad op het projectverloop. De stuurgroep, waarin het college alsvoorzitter vertegenwoordigd was, heeft amper gefunctioneerd. Belangrijke conclusie is datafspraken met het schoolbestuur onvoldoende (schriftelijk) zijn gewaarborgd in het project, metname in de fase voorafgaand aan de gunning van het project aan de bouwer. Het projectverloopheeft een zeer reactief karakter en er had vanaf het begin van het project een veel duidelijker planvoor de uitvoering van het project moeten worden vastgesteld. Een plan waarin ook risico’s in kaartwaren gebracht en de wijze waarop daar vervolgens op geanticipeerd kon worden. Dit plan had hetcollege van haar ambtelijke organisatie moeten afdwingen.Bij met name de eerste aanvullende kredietaanvraag had het college ook veel kritischer moetenkijken naar risico’s in het vervolgtraject en scherper moeten sturen op het binnen hetafsprakenkader houden van het project en de relatie met het schoolbestuur. Het college is teveelgeconfronteerd met voldongen feiten in het project en heeft te weinig kunnen (bij)sturen in hetproject. Ook hier hadden veel duidelijkere afspraken over gemaakt kunnen en moeten worden metde ambtelijke organisatie.Ambtelijke organisatieDe complexiteit van het project is ons inziens onvoldoende ingeschat. Het project is gestart meteen onervaren projectleider, zonder een adequaat projectplan en zonder een adequate afhechtingvan afspraken tussen met name de school en de gemeente. Men heeft de strategie voor het projectgaandeweg bijgesteld, reagerend op omstandigheden die zich voordeden. Daarbij heeft menonvoldoende de totale scope van het project en de risico’s op een transparante manier inzichtelijkgemaakt en ter afweging voorgelegd aan het college.De projectbeheersing is onvoldoende geweest. Het feit alleen al dat pas de laatste projectleider debudgetbewaking is gaan inrichten is daar een belangrijke aanwijzing voor. Maar ook het integraalbeheersen van kwaliteit, tijd, organisatie, informatie en risico’s naast deze budgetbewaking heeftte wensen overgelaten. Overigens moet ook geconstateerd worden dat de ontwikkeling van het MFCgebouwdeel wel redelijk goed is verlopen, waarbij de gebruikerspartijen werden vertegenwoordigddoor een beleidsambtenaar in de projectorganisatie.SchoolDe wisseling van vertegenwoordiging in het project vanuit de school heeft een enorm effect gehadop het projectverloop en de samenwerking tussen partijen. Vanuit een sfeer van informelecommunicatie en vertrouwen die was opgebouwd met zijn voorganger ontstond er een sfeer vanformaliseren en wantrouwen tussen de school en de andere betrokken partijen. Ogenschijnlijkezekerheden (voor de gemeente) in het project werden door de school ter discussie gesteld, somsterecht en soms onterecht. De school geeft in onze beleving onterecht aan geen formele partij tezijn in de ontwikkeling van het gebouw, waarmee zij al te gemakkelijk verantwoordelijkheidafschuift op de gemeente.38/42

Ook los van een formeel juridische verantwoordelijkheid, draagt elke partij die onderdeel is van deprojectorganisatie een vorm van verantwoordelijkheid voor een goede samenwerking enprocesverloop. Dat betekent dat je naast eigen belangen ook gericht moet zijn op het gezamenlijkbelang en het behalen van overeenstemming. De wijze van communiceren vanuit de school heeftzich meer gericht op het zoeken van de confrontatie dan op zoeken naar consensus.BouwerDe bouwer heeft zich niet altijd gehouden aan procedurele afspraken die werden gemaakt in hettraject. De bouwer had geen ervaring met de ontwikkeling van dit type accommodaties (school enMFC), waardoor inhoudelijke kennis en procesmatige aanpak niet specifiek op deze functies warentoegerust. Echter, dit vormt niet de kern van de oorzaak tot overschrijding van de planning en hetbudget. Bovendien heeft het feit dat het een partij is die lokaal geworteld is zeer waarschijnlijkjuist een positief effect gehad op het eindresultaat.2) Was de moeizame uitvoering en de kostenoverschrijdingen te voorkomen enzo ja, op welke wijze?Technisch gezien had de moeizame uitvoering kunnen worden voorkomen, maar dan gaan wevoorbij aan het feit dat het mensenwerk is en dat er naast de technische uitvoering ook nog sprakemoet zijn van constructieve interactie tussen mensen. Dit is een factor van grote betekenis dievooraf middels een projectplan of ervaren projectmanagement goed opgetuigd kan worden, maardie in het projectvervolg altijd een mate van ongrijpbaarheid in zich heeft.Wij hebben de overtuiging dat een deel van de kostenoverschrijdingen niet te voorkomen was,tenzij budgetten op voorhand hoger waren vastgesteld. Een groot deel van de overschrijdingen zijndirect of indirect het gevolg van de moeizame uitvoering en daarvan kun je stellen dat ditvoorkomen had kunnen worden, of in elk geval in mindere mate had hoeven escaleren.3) Welke adviezen kunnen het College en de Raad ter harte nemen bijtoekomstige soortgelijke projecten?Adviezen aan het College van B&W bij toekomstige soortgelijke projecten:▪ Laat een projectorganisatie opstellen die gericht is op competenties in plaats van beschikbarecapaciteiten;▪ Zorg voor een scherpe kaderstelling vooraf aan de start van projecten. Stel ook kaders tenaanzien van voortgangsrapportages. Zorg vervolgens voor voortdurende toetsing van het(verloop van het) project aan de gestelde kaders;▪ Organiseer dat er gedurende de doorloop van projecten sprake is van scherpe opvolging vanprojectfasen met fasedocumenten waarin de voortgang en afwijkingen van het projectplanstaan omschreven;▪ Zorg voor een evenwichtige en voor een ieder transparante samenstelling van deprojectorganisatie, waarbij alle belangen in een dergelijk project op een adequate wijzebehartigd worden. Dit kan in verschillende fasen van een project leiden tot aanpassing. Blijfderhalve kritisch op samenstelling en rolverdeling tijdens het proces;▪ Organiseer in de projectorganisatie een mogelijkheid tot escalatie cq opschaling, mocht datgedurende het project nodig blijken;▪ De budgetbewaking dient vanuit een helder gedefinieerd projectbudget plaats te vinden,waarvoor dekking aan de voorkant is georganiseerd;▪ Een projectleider mag geen zorgen hoeven te hebben over de wijze waarop het projectbudgetuiteindelijk geadministreerd wordt. Zorg er voor dat deze ‘scheiding’ van taken enverantwoordelijkheden op dit punt duidelijk wordt gecommuniceerd en alle taken belegd zijn;39/42

▪Bepaal vooraf welke portefeuillehouder verantwoordelijk is op basis van belangen diebehartigd dienen te worden en weeg dit af in samenhang met de vertegenwoordiging opambtelijk niveau.Adviezen aan de gemeenteraad bij toekomstige soortgelijke projecten:▪ Neem bij financiële besluiten met betrekking tot dergelijke huisvestingsprojecten ook deconsequenties en/of risico’s in ogenschouw op het vlak van organisatie, tijd, informatie enkwaliteit (GROTIK-systematiek);▪ Stel de eis om bij elk voorliggende keuze ook alternatieven aangedragen te krijgen en laat hetCollege inzicht geven in de verschillende effecten van voorliggende keuzemogelijkheden invergelijking met mogelijke alternatieven;▪ Relateer bij voorliggende besluiten de risico’s aan de te verwachten maatschappelijkemeerwaarde. Laat dit ook inzichtelijk gemaakt worden voor de alternatieven;▪ Wees kritisch op consistentie van voorliggende besluiten waar deze gerelateerd zijn aaneerdere besluiten en laat het College van B&W inzicht bieden in deze consistentie, zodat erook inzicht is in eventuele afwijkingen;▪ Stel als Raad niet alleen kaders op voor het te realiseren projectresultaat, maar stel ookvoorwaarden aan de informatievoorziening gedurende het project (wat en wanneer);▪ Toets bij voorliggende besluiten op de aanwezigheid van een adequaat plan om uitvoering tegeven aan een voorgenomen projectbesluit (een en ander gerelateerd aan de GROTIKsystematiek);▪ Zorg er voor dat bij het vaststellen van een stedenbouwkundige verkenning (of structuurplan)het eveneens duidelijk is welke financiële gevolgen en risico’s hier aan gekoppeld zijn, hoezich dat verhoudt tot beschikbare middelen en wat mogelijke strategieën zijn om dat inevenwicht te brengen.40/42

Handvatten voor succesvolle aanpakNaast de aanbevelingen aan College en Raad kan het onderstaande schema een handvat bieden ofals toetsingskader worden gebruikt bij het doorlopen van dergelijke projecten. Aan de rechterzijdevan het schema staan de voorwaarden opgenomen voor besluitvorming gedurende een dergelijkproject.Figuur 3: Schematische weergave ‘toetsingskader’ binnen projectveldVan essentieel belang daarbij is dat een ieder zich bewust is van de fasering die een dergelijkproject kent. Vaak wordt het moment van definitief beschikbaar stellen van een krediet alsbelangrijkste markering gezien in een project in relatie tot besluitvorming.In feite worden echter financiële kaders én kwaliteit al veel eerder in het proces bepaald. Als jedaar als College en Raad echt in wilt sturen, zul je daar bij het projectinitiatief al een eerste beeldbij moeten hebben, inclusief een inschatting van de marge die daar op dat moment in zit.In de initiatieffase dient in elk geval een relatie te worden gelegd tussen beleidsmatige ambities(maatschappelijk, ruimtelijke ordening, economisch) en beschikbare middelen. Vanuit die contextdient verkend te worden of een project haalbaar is of kan worden gemaakt. De kaders worden indeze fase verkend. Op basis hiervan wordt een projectopdracht verstrekt om het project verder tedefiniëren.41/42

In de definitiefase worden de kaders nader uitgewerkt en dient een concreet projectplan te wordenopgesteld. Daarin wordt aangegeven wat gerealiseerd gaat worden, vanuit welke beleidskaders ditgebeurd, hoe dit gerealiseerd gaat worden (op welke wijze en met welke partijen) binnen welktijdspad en financieel kader en hoe de projectorganisatie er uit gaat zien. Tenslotte wordtaangegeven wat er voor nodig is om het project naar een volgende fase te brengen. Het projectplandient als fundament voor het project en elke fase wordt getoetst aan dit plan. Afwijkingen invervolgfasen worden beargumenteerd en vastgelegd in een managementrapportage.Afhankelijk van de wijze van aanbesteden (traditioneel, design&build, engineering&build, etcetera) zal de definitieve kredietverstrekking na definitiefase, ontwerpfase of daar tussenin wordenverstrekt. Ook hierbij is het van belang dat College en Raad inzicht hebben in de overwegingen omvoor een bepaalde strategie te kiezen en de voor- en nadelen (kansen en risico’s) daarbij kennen.College en Raad worden vervolgens gedurende het project geïnformeerd middelsmanagementrapportages waarin afwijkingen ten opzichte van het projectplan worden vastgestelden beargumenteerd, waarin de voortgang wordt gerapporteerd en waarin risico’s voor devervolgfase(n) worden weergegeven en de verwachte effecten daarvan.Indien men op deze wijze invulling geeft aan een projectopdracht, kan men in feite nooit voorverrassingen komen te staan. Het project wordt afgesloten met een evaluatie binnen deprojectorganisatie zelf die, samen met de eindrapportage van het projectresultaat, ter informatiewordt verstrekt aan College en Raad (afsluitende managementrapportage). Mocht dit aanleidinggeven tot evaluatie binnen College en/of Raad, dan kan dat als eindevaluatie worden ingepast.42/42