B - Deutsches Institut für Menschenrechte

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Einleitung
Ein Menschenrechtsansatz gegen Menschenhandel – Internationale Verpflichtungen und Stand der Umsetzung in Deutschland
Petra Follmar-Otto
Seit über einem Jahrzehnt ist das zuvor marginalisierte
Phänomen Menschenhandel zu einem Thema des politischen
Mainstream geworden. Dabei wird Menschenhandel
nicht nur als schwere Form von organisierter,
grenzüberschreitender Kriminalität wahrgenommen,
sondern auch als Menschenrechtsverletzung gebrandmarkt.
Eine Vielzahl internationaler, regionaler und
nationaler Initiativen und Programme wurde aufgelegt.
Mit dem UN-Protokoll zur Verhütung, Bekämpfung und
Bestrafung des Menschenhandels von 2000 und der
Europaratskonvention zur Bekämpfung des Menschenhandels
von 2005 sind auch spezialisierte Rechtsinstrumente
entstanden, die wiederum regionale und nationale
Rechtsänderungen angestoßen haben.
Trotz dieser Entwicklungen bleibt Menschenhandel für
Deutschland und andere industrialisierte Staaten eine
der drängendsten menschenrechtlichen Fragen: Erstens
ist – nach allem, was sich trotz der gebotenen Skepsis
gegenüber Zahlen zu Menschenhandel sagen lässt –
das Ausmaß von Menschenhandel in Europa und weltweit
unvermindert hoch. Zum zweiten ist die Entwicklung
von Opferrechten trotz der hohen Aufmerksamkeit
für das Thema in Deutschland nur unwesentlich vorangekommen:
Noch immer wird der größte Teil der
Betroffenen nicht als Opfer von Menschenhandel identifiziert.
Auch die identifizierten Betroffenen können
Rechte auf (vorübergehenden) Aufenthalt, sichere
Unterbringung, materielle und psychosoziale Unterstützung,
Entlohnung und Entschädigung in der Praxis
nur wahrnehmen, wenn sie als Zeuginnen oder Zeugen
in Strafverfahren auftreten. Es fehlt an der Wahrnehmung
der Betroffenen als Rechtssubjekte, an Rechtsklarheit
und Rechtssicherheit. Zum dritten erfolgt keine
Einbindung der Prävention von Menschenhandel in eine
menschenrechtsorientierte Gestaltung von (Arbeits-)
Migration insgesamt, die darauf abzielt, dass reguläre
und irreguläre Migrantinnen und Migranten erst gar
nicht in ausbeuterische und sklavereiähnliche Situationen
gelangen.
Es sei genug über Menschenhandel geredet worden,
nun sei Zeit zu handeln, wird vielerorts publikumswirksam
verkündet. 1 Dies ist sicher richtig – angesichts der
bereits ergriffenen Maßnahmen ist es jedoch auch notwendig,
die dem Handeln zugrunde liegenden Konzepte
und die menschenrechtlichen Auswirkungen der Maßnahmen
gegen Menschenhandel zu überprüfen. Von
Menschenhandel Betroffene befinden sich in einem
spannungsreichen politischen Feld zwischen Verbrechensbekämpfung,
Migrationspolitik und Menschenrechten.
In vielen Staaten, darunter auch Deutschland,
liegt der Schwerpunkt der Maßnahmen und der Rechtsreformen
noch immer auf der Strafverfolgung. Ein
Menschenrechtsansatz ist noch nicht vollständig entwickelt
worden. Auch die spezifischen völkerrechtlichen
Instrumente zu Menschenhandel decken längst nicht
alle Verpflichtungen ab, die sich aus den menschenrechtlichen
Kernverträgen wie dem UN-Zivil- und Sozialpakt
oder der Frauenrechtskonvention (CEDAW) ergeben.
Maßnahmen gegen Menschenhandel können sogar zur
Verletzung von Menschenrechten (potenziell) Betroffener
oder anderer Gruppen – wie Migrantinnen und
Migranten oder Prostituierten – führen. In einigen Kontexten
wird die Bekämpfung des Menschenhandels auch
als Vorwand zur Einführung restriktiver und repressiver
Maßnahmen in der Migrations- oder Sicherheitspolitik
oder in der Regulierung von Prostitution benutzt. Die
vorliegende Studie will daher einen Beitrag zur Analyse
der Politik gegen Menschenhandel aus menschenrechtlicher
Perspektive leisten.
In der öffentlichen Diskussion zeigen sich häufig
Unschärfen hinsichtlich der Beschreibung des Phänomens,
die ein wirksames und angemessenes Vorgehen
gegen Menschenhandel erschweren. Die Studie beginnt
1 Vgl. etwa den englischen Titel der Europaratskonvention (Convention on Action against Trafficking in Human Beings) oder
den Titel der EU-Konferenz zum Anti-Trafficking Day 2007 (Trafficking in human beings – time for action!).