B - Deutsches Institut für Menschenrechte

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36 A Ein Menschenrechtsansatz gegen Menschenhandel – Internationale Verpflichtungen und Stand der Umsetzung in Deutschland Petra Follmar-Otto 5 Spezialisierte Abkommen und Normsetzung zu Menschenhandel Seit einem Jahrzehnt haben sich, einhergehend mit dem größeren Bewusstsein für das Problem, eine Vielzahl internationaler und multilateraler politischer, rechtlicher und praktischer Initiativen gegen Menschenhandel entwickelt. Menschenhandel ist „von den Rändern ins Zentrum des politischen Diskurses“ gerückt. 128 Menschenhandel steht hoch auf der politischen Agenda der Vereinten Nationen, der OSZE, der Europäischen Union und des Europarates. Programme, Aktionspläne und Sonderarbeitsbereiche wurden etwa in der OSZE, dem Stabilitätspakt für Südosteuropa, der ILO, der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und der EU aufgelegt. Dabei ist spätestens seit der Verabschiedung des UN-Palermo-Protokolls international üblich, die Arbeit gegen Menschenhandel auf die drei Säulen von Prävention, Strafverfolgung und Opferschutz zu stützen. Im Folgenden wird die internationale und europäische Rechtsetzung anhand des UN-Palermo-Protokolls gegen Menschenhandel, der Europaratskonvention gegen Menschenhandel sowie der Rechtsakte der Europäischen Union dargestellt. Aus menschenrechtlicher Sicht von besonderem Interesse ist das Verhältnis zwischen Vorschriften zur Strafverfolgung und Migrationsregelungen einerseits und Prävention, Opferschutz und Opferrechten andererseits, sowie die Frage, ob die Spezialabkommen die Staatenverpflichtungen aus den Kernmenschenrechtsverträgen in vollem Umfang übernehmen oder ob sie durch diese ergänzt werden müssen. 5.1 UN-Palermo-Protokoll gegen Menschenhandel Das Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des 128 Gallagher (2006), S. 163 129 www.unodc.org 130 Stand vom 01.05.2009. 131 Art. 1 und 4 Palermo-Protokoll. 132 Zu den Verpflichtungen aus dem Protokoll vgl. auch UNODC (2004); Obokata (2006), S. 164. Frauen- und Kinderhandels, zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität von 2000 – kurz Palermo- Protokoll gegen Menschenhandel – wurde nicht im Kontext des Menschenrechtsschutzes, sondern der Verbrechensbekämpfung und Strafjustiz entwickelt. Seine Verhandlung und Umsetzung wurde und wird durch das 1997 gegründete United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) in Wien als Teil des UN-Sekretariats begleitet. 129 Derzeit wurde das Protokoll von 128 Vertragsparteien ratifiziert, darunter auch die Europäische Union. 130 5.1.1 Überblick über die Inhalte des Zusatzprotokolls Wie bereits dargestellt, einigten sich die Staaten im Rahmen des Zusatzprotokolls zum ersten Mal auf eine rechtsverbindliche internationale Definition, welche die Rechtsetzung und das Politikfeld derzeit prägt. Der Geltungsbereich des Zusatzprotokolls ist allerdings auf die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität beschränkt. 131 Der erste Teil des Protokolls enthält allgemeine Bestimmungen, insbesondere die Definitionen (Art. 3) und die Pflicht der Staaten zur Kriminalisierung der entsprechenden Taten inklusive der Strafbarkeit von Versuch und Tatbeteiligung (Art. 5). 132 Der zweite Teil enthält Bestimmungen zum Opferschutz, wobei viele der dort genannten Bestimmungen ein weites Ermessen der Vertragsstaaten vorsehen. Die stärkste Verbindlichkeit haben die Pflicht zur Information der Opfer über maßgebliche Gerichts- und Verwaltungsverfahren (Art. 6 Abs. 2 a), zur Unterstützung des Auftretens der Opfer im Strafverfahren (Art. 6 Abs.
2 b) sowie zu Maßnahmen zur Entschädigung durch die Täter (Art. 6 Abs. 6). Unter ein weites Ermessen und teilweise unter den Vorbehalt anderslautenden innerstaatlichen Rechts sind die Regelungen zum Schutz der Privatsphäre (Art. 6 Abs. 1) und der Sicherheit des Opfers (Art. 6 Abs. 5), über die angemessene Unterbringung, Beratung, medizinische, psychologische und materielle Hilfe sowie Beschäftigungs- Bildungs- und Ausbildungsmöglichkeiten (Art. 6 Abs. 3) gestellt. Gleiches gilt für die Gewährung von vorübergehenden oder dauerhaften Aufenthaltstiteln (Art. 7). Art. 8 regelt die Kooperation von Herkunfts- und Zielstaaten bei der Rückführung von Menschenhandelsbetroffenen, wobei die Rückführung ‚vorzugsweise freiwillig’ (Art. 8 Abs. 2) erfolgen soll. Der dritte Teil trägt die Überschrift ‚Verhütung, Zusammenarbeit und sonstige Maßnahmen’. Die Staaten verpflichten sich zu umfassenden politischen Konzepten und Programmen zur Prävention von Menschenhandel (Art. 9 Abs. 1), wobei diese auch die Ursachen von Menschenhandel wie Armut, Unterentwicklung und Diskriminierung (Art. 9 Abs. 4) sowie die Nachfrage (Art. 9 Abs. 5) berücksichtigen sollen. Art. 10 regelt den Informationsaustausch zwischen den Behörden der Vertragsstaaten bei der Strafverfolgung sowie die Verpflichtung zur Ausbildung der zuständigen Beamten und Beamtinnen. Die weiteren Artikel dieses Abschnitts betreffen Maßnahmen der Grenzsicherung und Dokumentensicherheit, wobei auch hier einige unmittelbar verpflichtenden Regelungen enthalten sind. Der Opferschutz ist folglich im Zusatzprotokoll nur schwach ausgestaltet, während die Maßnahmen der Strafverfolgung und Migrationskontrolle einen höheren Verpflichtungsgrad aufweisen. In einer Vorbehaltsklausel wird jedoch der Vorrang menschen- und flüchtlingsrechtlicher Normen sowie des Diskriminierungsverbots festgeschrieben (Art. 14). Das Protokoll etabliert kein Organ, das seine Umsetzung durch die Staaten überwacht und dem gegenüber die Staaten berichtspflichtig sind. Eine Monitoringrolle kann allenfalls die Vertragsstaatenversammlung übernehmen. 133 Das UNODC be - gleitet die Umsetzung der Konvention durch Forschung und Berichte, kann aber keine Empfehlungen an konkrete Staaten aussprechen. 134 Spezialisierte Abkommen und Normsetzung zu Menschenhandel 5.1.2 Umsetzung in Deutschland Deutschland hat das Zusatzprotokoll 2006 ratifiziert. Zuvor wurden zur Umsetzung der Kriminalisierungsverpflichtung der Straftatbestand des Menschenhandels zur sexuellen Ausbeutung reformiert sowie die Straftatbestände des Menschenhandels zur Arbeitsausbeutung und der Förderung des Menschenhandels eingeführt (§§ 232, 233, 233a StGB). Weitere legislative Schritte zur Umsetzung des Protokolls, insbesondere hinsichtlich der Opferrechte, wurden nicht ergriffen. 5.2 Europaratskonvention zur Bekämpfung des Menschenhandels 5.2.1 Entstehungsgeschichte Angesichts der Schwächen des UN-Palermo-Protokolls, insbesondere der fehlenden verbindlichen Verankerung von Opferrechten, entschloss sich der Europarat, eine eigene Konvention aufzulegen, die Europaratskonvention zur Bekämpfung des Menschenhandels. Die Konvention ist am 1. Februar 2008 in Kraft getreten und wurde derzeit durch 24 Staaten ratifiziert und von 17 weiteren Staaten, darunter auch Deutschland, unterzeichnet. 135 Die Konvention steht auch der Europäischen Union sowie Staaten, die nicht Mitglied des Europarats sind, zur Ratifikation beziehungsweise zum Beitritt offen (Art. 42, 43). Für die Entwicklung der Konvention hatte man sich zum Ziel gesetzt, die Menschenrechte der Opfer zu stärken. 136 Dies spiegelt sich in der Präambel wider, die Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung und als sklavereiähnliches Verhältnis kennzeichnet und betont, dass Respekt für die Opferrechte und Schutz der Opfer sowie tatsächliche Maßnahmen gegen Menschenhandel die obersten Ziele sein müssen. Die Präambel stellt auch die Verbindung zu den menschenrechtlichen Verpflichtungen aus der Europäischen Menschenrechtskonvention her. Diese Ziele konnten in der Aushandlung der Konvention nur zum Teil verwirklicht werden. Aus der Sicht von Beobachterinnen und Beobachtern des Verhandlungsprozesses wurde eine Einigung auf höhere Standards 133 Näher Gallagher (2006), S. 186, Fn. 116. 134 Vgl. UNODC (2004), (2006) und (2009). 135 Stand 01.05.2009. 136 Erklärungen der Außenminister bei der 113. und 114. Sitzung des Ministerkomitees; Explanatory Report on the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, Ziff. 46. 5 37
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