B - Deutsches Institut für Menschenrechte

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Ein Menschenrechtsansatz gegen Menschenhandel – Internationale Verpflichtungen und Stand der Umsetzung in Deutschland
Petra Follmar-Otto
Anders als das Palermo-Protokoll sind die Staaten aus
der Konvention auch zur Einrichtung von Rückkehrerprogrammen
mit dem Ziel der Verhinderung einer Re-
Viktimisierung verpflichtet. Die Ausgestaltung der Programme
liegt im Ermessen der Staaten, wobei die
Konvention weitere Zielvorgaben macht, etwa die Wiedereingliederung
in Bildungssysteme und Arbeitsmarkt.
Auch im Hinblick auf die Rückführung werden Informationspflichten
der Staaten statuiert (Art. 16 Abs. 6).
Das vierte Kapitel enthält Regelungen zum materiellen
Strafrecht, die im Vergleich zum Palermo-Protokoll
detaillierter sind. Wesentlich umfangreicher sind auch
die Regelungen zum Verfahrensrecht und zu Institutionen
in Kapitel 5. Das sechste Kapitel enthält Verpflichtungen
zu internationaler Zusammenarbeit und zur
Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft. 152
Die Einrichtung eines Vertragsorgans, das die Umsetzung
der Konvention durch die Vertragsstaaten überprüft
(der sogenannte GRETA-Mechanismus), wird allgemein
als erheblicher Fortschritt bewertet. 153 Seine Zusammensetzung
und Kompetenzen sind im siebten Kapitel
der Konvention geregelt. Die Expertengruppe für Maßnahmen
gegen Menschenhandel, die sich aus zehn bis
15 unabhängigen Expertinnen und Experten zusammensetzt,
überwacht die Umsetzung der vertraglichen
Verpflichtungen.
Für das Überprüfungsverfahren räumt die Konvention
GRETA einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Art. 38).
Der Ausschuss kann von den Vertragsstaaten auf der
Grundlage von Fragebögen Berichte einfordern, die
Zivilgesellschaft um Informationen ersuchen und Länderbesuche
durchführen. Je Überprüfungsrunde kann
ein inhaltlicher Schwerpunkt gesetzt werden. Die
Berichte und Schlussfolgerungen durchlaufen allerdings,
wie bei den Menschenrechtsinstitutionen des
Europarats im Gegensatz zu den UN-Vertragsorganen
üblich, noch einen politischen Filter, indem sie zunächst
dem betreffenden Staat zur Kommentierung übersandt
werden und direkte Empfehlungen an Vertragsstaaten
nur durch den Parteienausschuss 154 ausgesprochen
werden können. Das derzeit mit 13 unabhängigen
Expertinnen und Experten besetzte Organ führt 2009
seinen ersten Überprüfungsdurchgang durch. 155 Bei
seinem zweiten Treffen im Juni 2009 will der Ausschuss
sich eine Verfahrensordnung für die Überprüfung der
Staaten geben. 156
5.2.3 Bewertung der Konvention
Auch wenn der Europarat das selbst gesetzte Ziel, ein
umfassendes Menschenrechtsdokument zu Menschenhandel
zu entwickeln, nicht erreicht hat, sind doch in
vielen Bereichen Fortentwicklungen der Standards
festzustellen, insbesondere im Vergleich zum Palermo-
Protokoll. 157 Die Konvention verlässt den Rahmen der
Kriminalitätsbekämpfung, konkretisiert Rechte der
Opfer – wenn auch auf niedrigem Niveau – und verfolgt
durchgängig einen genderresonanten und kinderrechtlichen
Ansatz. Zu bedauern ist, dass die Loslösung
der Opferrechte von der Kooperation im Strafverfahren
nicht gelungen ist. In vielen Bereichen enthält die Konvention
interessante Ansätze, etwa hinsichtlich des
Konzepts von safe migration, der Betonung von Informationsrechten,
der Verpflichtung zur Identifizierung
von Opfern und zur Durchsetzung von Entschädigungsrechten.
Durch die Etablierung des GRETA-Ausschusses
werden die Maßnahmen der Staaten gegen Menschenhandel
zum ersten Mal einem unabhängigen Monitoring
unterworfen. Der Ausschuss kann durch seine Tätigkeit
auch zur Auslegung und Konkretisierung der Verpflichtungen
aus der Konvention unter Bezugnahme auf die
allgemeinen menschenrechtlichen Verpflichtungen aus
der Europäischen Menschenrechtskonvention beitragen.
Die Europaratskonvention kann nicht als abschließendes
Dokument über die menschenrechtlichen Verpflichtungen
gegenüber Betroffenen von Menschenhandel
gelesen werden; vielmehr ist sie in den Kontext der
allgemeinen Menschenrechtsverträge zu stellen. In
einigen Aspekten konkretisiert sie die dort enthaltenen
Verpflichtungen für den spezifischen Bereich Menschenhandel,
etwa im Hinblick auf Präventions- und
Bildungsmaßnahmen. In vielen anderen Bereichen, insbesondere
hinsichtlich der Opferrechte, müssen die
weitreichenderen Verpflichtungen aus den allgemeinen
menschenrechtlichen Verträgen herangezogen werden,
die durch Allgemeine Kommentare und Empfehlungen
im Staatenberichtsverfahren durch die zuständigen
Vertragausschüsse weiter konkretisiert werden.
152 Vgl. zu Kapiteln 4–6 Scarpa (2008), S. 153 ff.
153 Scarpa (2008), S. 157 f.; Gallagher (2006), S. 186.
154 Der Parteienausschuss setzt sich aus den Staatenvertretern im Ministerrat zusammen, die Vertragsstaat der Konvention sind,
sowie den Vertretern jener Vertragsstaaten, die nicht Mitglied des Europarates sind, Art. 37.
155 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/Docs/Monitoring/GRETA_en.asp
156 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/default_EN.asp, 02.05.2009.
157 Gallagher (2006), S. 174 ff.; Scarpa (2008), S. 144 ff.