Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes

Deutscher Bundestag Drucksache 14/985214. Wahlperiode 05. 08. 2002Unterrichtungdurch die BundesregierungSondergutachtendes Rates von Sachverständigen für UmweltfragenFür eine Stärkung und Neuorientierung des NaturschutzesZugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Juli 2002.

Drucksache 14/9852 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeDer Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU)Prof. Dr. phil. Martin Jänicke, Berlin (amtierender Vorsitzender),Prof. Dr.-Ing. Max Dohmann, Aachen,Prof. Dr. med. Thomas Eikmann, Gießen,Prof. Dr. rer. hort. Christina von Haaren, Hannover,Prof. Dr. iur. Hans-Joachim Koch, Hamburg,Prof. Dr. rer. pol. Peter Michaelis, Augsburg,Prof. Dr. phil. Konrad Ott, Greifswald.Während der Arbeiten an diesem Gutachten ist Prof. Dr. iur. Gertrude Lübbe-Wolff imApril 2002 aus dem Umweltrat ausgeschieden. Am 27. April 2002 wurde Prof. Dr. iur. Hans-Joachim Koch in den Umweltrat berufen.Zum wissenschaftlichen Mitarbeiterstab des Umweltrates gehörten bei Abschluss des Gutachtens:Dr. Christian Hey (Generalsekretär), Dipl.-Volkswirt Lutz Eichler (StellvertretenderGeneralsekretär), Dr. rer. nat. Helga Dieffenbach-Fries, Dr. rer. pol. Ralf Döring(Greifswald), Dr. rer. pol. Tobias Jäger, Dipl.-Politologe Helge Jörgens, Dr. rer. nat. LászlóKacsóh, Dipl.-Ing. Stephan Köster (Aachen), Dipl.-Ing. Tanja Leinweber (Hannover), IrisOber (Bielefeld), Dr. jur. Moritz Reese, Dr. rer. nat. Heike Seitz (Gießen), Dipl.-PolitologeAxel Volkery (Berlin), Dipl.-Physiker Tobias Wiesenthal, Dipl.-Ökonom Peter LorenzZerle (Augsburg).Mit dem Umzug der Geschäftsstelle des Umweltrates nach Berlin im Frühjahr 2002 fandein Wechsel bei den nichtwissenschaftlichen Mitarbeiterinnen statt. Zu den ständigen Mitarbeiterinnender Geschäftsstelle gehörten bei Abschluss des Gutachtens: Petra Busch,Susanne Junker, Dipl.-Biologin Yvonne Kiefer, Sabine Krebs, Pascale Lischka, GabrieleSchönwiese.Anschrift: Geschäftsstelle des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen,Reichpietschufer 60, 7. OG, D-10785 Berlin,Tel.: (030) 26 36 96-0, Telefax: (030) 26 36 96-109,e-mail: sru@uba.de, internet: http://www.umweltrat.de.Der Umweltrat dankt den Vertretern der Ministerien und Ämter des Bundes und der Länder,insbesondere dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheitsowie der Leitung und den Mitarbeitern des Umweltbundesamtes, des Statistischen Bundesamtesund des Bundesamtes für Naturschutz, ebenso wie allen anderen Personen undInstitutionen, die den Umweltrat bei der Erarbeitung des Gutachtens unterstützt haben.Auch für dieses Gutachten hat der Umweltrat auf externen Sachverstand zurückgegriffen.Die folgenden Ausarbeitungen sind in das Gutachten eingeflossen:Prof. Dr. Detlef Czybulka (Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Umweltrecht undÖffentliches Wirtschaftsrecht, Universität Rostock): „Meeresnaturschutz“.Dr. Dieter Ewringmann, Dipl.-Volkswirt Michael Vormann und Martina Jung (FinanzwissenschaftlichesForschungsinstitut an der Universität zu Köln – FiFo): „Wirkung desbestehenden Fördersystems für Wohnbau auf die Inanspruchnahme von Flächen“.Institut für Betriebswirtschaft, Agrarstruktur und ländliche Räume der Bundesforschungsanstaltfür Landwirtschaft Braunschweig (FAL): „Analyse der Bedeutung von naturschutzorientiertenMaßnahmen in der Landwirtschaft im Rahmen der Verordnung (EG)1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums“. – Bearbeiter:Dipl.-Ing. agr. Bernhard Osterburg.Dipl.-Ing. Ivo Niermann (Planungsgruppe Digitalis, Hannover): „Studie zur Personalsituationin den Naturschutzverwaltungen in der Bundesrepublik Deutschland“.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 3 – Drucksache 14/9852Zuarbeit durch Textentwürfe oder Kommentare zu Textentwürfen leisteten Frau YvonneBecker (Universität Bielefeld), Dipl.-Ing. Jürgen Jebram und Cand.-Ing. Simone Kellert(Universität Hannover), Dr. Ekkehard von Knorring (Universität Augsburg), MinisterialratProf. Dr. Hans Walter Louis (Universität Hannover), Dipl.-Ing. Stefan Ott (UniversitätHannover).Der Umweltrat hat außerdem zahlreiche Fachgespräche und eingehende Diskussionen mitWissenschaftlern aus verschiedenen Fachdisziplinen und mit Politikern, Vertretern vonMinisterien und Behörden sowie Verbandsvertretern geführt. Der Umweltrat dankt allenan der Erarbeitung des Sondergutachtens Naturschutz Beteiligten.Berlin, im Juni 2002Max Dohmann, Thomas Eikmann, Christina von Haaren, Martin Jänicke, Hans-JoachimKoch, Peter Michaelis, Konrad OttRedaktionsschluss: 30. April 2002

Drucksache 14/9852 – 4 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeInhaltSeite1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.1 Zum Verständnis der Aufgabe „Naturschutzund Landschaftspflege“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.2 Erfolge des Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.3 Ungelöste Kernprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.3.1 Lebensraum- und Artenschwund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.3.2 Einschränkung der Leistungs- und Nutzungsfähigkeitdes Naturhaushaltes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.3.3 Einschränkung der Erholungs- und Erlebnisqualitätder natürlichen Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.4 Von der Defizitanalyse zur Strategieentwicklung . . . . . . . . . . . . . 142 Begründungen und Ziele des Naturschutzesund der Landschaftspflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162.1 Begründungen und Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162.1.1 Prinzipien des Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162.1.2 Naturschutzbegründungen – grundlegende Argumentationsansätze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162.1.2.1 Instrumentelle Werte: Begründungen für den Schutz nutzbarerNaturressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.1.2.2 Eudaimonistische Werte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.1.2.3 Moralische Eigenwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202.1.2.4 Begründungen für die Arbeitsfelder und Schutzzieledes Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.1.3 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.2 Ziele und Zieldefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.2.1 Bedeutung von Zielvorgaben und Qualitätsanforderungen . . . . . . . . 252.2.1.1 Aufgaben und Zweck von Zielvorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.2.1.2 Anforderungen an Zielvorgaben auf unterschiedlichenPolitikebenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262.2.2 Stand der Zielvorgaben im Naturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.2.2.1 Stand der Zielvorgaben und Indikatoren auf internationalerEbene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.2.2.2 Stand der Zielvorgaben und Indikatoren in Deutschland . . . . . . . . . 302.2.2.2.1 Die Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . 302.2.2.2.2 Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352.2.2.2.3 Ziele und Zieldefizite in der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362.2.3 Schwierigkeiten und Ansatzpunkte bei der Entwicklungvon Zielen, Standards und Indikatoren im Naturschutz . . . . . . . . . . 372.2.4 Zusammenfassung und Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 5 – Drucksache 14/9852Seite3 Akzeptanzdefizite im Naturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.1 Allgemeine Gründe für Akzeptanzdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.2 Akzeptanzdefizite innerhalb von Schutzgebieten . . . . . . . . . . . . . 493.3 Möglichkeiten zur Akzeptanzverbesserung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553.3.1 Verbesserung der Voraussetzungen für die Akzeptanzvon Maßnahmen des Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553.3.2 Spezielles Vorgehen zur Akzeptanzsteigerung in Schutzgebieten . . . 584 Strukturelle Schwächen der Durchsetzbarkeitvon Naturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594.1 Personalsituation in den Naturschutzverwaltungen . . . . . . . . . . . 594.2 Strukturelle Schwächen der Durchsetzbarkeit von Naturschutzin der Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634.2.1 Strukturelle Schwäche der Natur- und Landschaftsschutzbelange. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634.2.2 Rechtliche Vorgaben für die planerische Abwägung . . . . . . . . . . . . . 664.2.3 Unzureichende prozedurale Flankierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 664.2.4 Begrenzte Relevanz von Verfahrens- und Abwägungsfehlern . . . . . 674.2.5 Einschränkungen der gerichtlichen Durchsetzbarkeit . . . . . . . . . . . . 684.2.6 Korrekturmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 704.2.6.1 Abwägungsfeste Schutzpositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 704.2.6.2 Weitere Stärkung der Bedeutung der Landschaftsplanung . . . . . . . . 714.2.6.3 Verbesserte Flankierung durch Verfahren und gerichtlichenRechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715 Instrumente zur Umsetzung der Naturschutzziele . . . . . . . . . . . . 735.1 Ökonomische Grundlagen und Steuerungsinstrumente . . . . . . . 745.1.1 Instrumente zur Tendenzsteuerung der Flächeninanspruchnahme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 745.1.1.1 Defizite der flächenwirksamen Subventionen undFördermaßnahmen im Wohn- und Städtebau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 745.1.1.1.1 Wohnungsbauförderung von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . 745.1.1.1.2 Städtebauförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.1.1.1.3 Fördermaßnahmen der Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.1.1.1.4 Ergebnisse und Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.1.1.2 Neue Instrumente zur Tendenzsteuerungder Flächeninanspruchnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775.1.1.2.1 Handelbare Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775.1.1.2.2 Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 795.1.1.2.2.1 Reform der Grundsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805.1.1.2.2.2 Einführung zusätzlicher Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Drucksache 14/9852 – 6 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeSeite5.1.1.2.3 Ökologischer Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 835.1.1.3 Empfehlungen zum Policy-Mix der Instrumentezur Tendenzsteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865.1.2 Finanzierung des Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 875.1.2.1 Voraussetzungen für den effizienten Einsatzfinanzieller Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 885.1.2.1.1 Voraussetzungen im Bereich der Ziele und Prioritätendes Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 885.1.2.1.2 Naturschutzmaßnahmen und -instrumente unter Effizienzgesichtspunkten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 885.1.2.2 Staatliche und private Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 895.1.2.2.1 Ausgaben des Bundes und der Länder für Naturschutz . . . . . . . . . . . 895.1.2.2.2 Finanzierungsquellen für den Naturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 915.1.3 Förderung des Naturschutzes durch Agrarumweltprogramme . . . . . 925.1.3.1 Zu geringe Honorierung ökologischer Leistungen . . . . . . . . . . . . . . 935.1.3.2 Die Einkommenssituation in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . 945.1.3.3 Agrarumweltprogramme und Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 965.1.3.4 Die Evaluierung der Agrarumweltprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . 985.1.3.5 Bedeutung der naturschutzorientierten Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . 995.1.4 Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft . . . . . . . . 1055.1.5 Zusammenfassung und Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1085.2 Planungs- und ordnungsrechtliche Instrumentedes Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1115.2.1 Räumliche Gesamtplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1115.2.1.1 Bundesraumordnung und Landesplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1115.2.1.2 Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1125.2.2 Landschaftsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1145.2.3 Die Landschaftsplanung im Verhältnis zu neuen Instrumentendes Umweltrechtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1185.2.3.1 Bedeutung der Landschaftsplanung für die UVP nachdem neuen UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1185.2.3.2 Das Verhältnis der Wasserrahmenrichtliniezur Landschaftsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1185.2.3.3 Landschaftsplanung und Strategische Umweltprüfung . . . . . . . . . . . 1195.2.4 Schutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1215.2.5 FFH-Verträglichkeitsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1265.2.6 Eingriffsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1275.2.7 Gute fachliche Praxis der Landnutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.2.7.1 Ziele und Strategien bei der Festlegung einer gutenfachlichen Praxis der Landnutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.2.7.2 Verhältnis zwischen generellen Vorgaben für die gutefachliche Praxis und spezifischem Regelungsbedarf . . . . . . . . . . . . . 134

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 7 – Drucksache 14/9852Seite5.2.7.3 Derzeitige rechtliche Anforderungen insbesondere§ 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1355.2.7.4 Die derzeitige Erfüllung der guten fachlichen Praxis nach demBundesnaturschutzgesetz durch die landwirtschaftlicheBewirtschaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1395.2.7.5 Durchsetzung der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1415.2.7.6 Fazit und Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1425.2.8 Umweltbeobachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1435.2.8.1 Ökologische Umweltbeobachtung und Naturschutzbeobachtung . . . 1435.2.8.2 Rote Listen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1476 Zusammenfassung und Fazit: Bausteine einernationalen Naturschutzstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1506.1 Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1506.2 Zielvorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1526.3 Sektorale Integrationsstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1536.3.1 Handlungsfelder und prozedurale Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1536.3.2. Einzelaspekte einer sektoralen Integrationsstrategiefür den Handlungsbereich Siedlung – Vorschlägezum Themenfeld Flächeninanspruchnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1566.3.3 Einzelaspekte einer sektoralen Integrationsstrategiefür den Handlungsbereich Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1576.4 Verbesserung der Rechts- und Finanzierungsinstrumenteim Zuständigkeitsbereich des Umweltressorts . . . . . . . . . . . . . . . 1596.5 Strategieempfehlungen zur Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1616.5.1 Naturschutzstrategien in der Umsetzung vor Ort . . . . . . . . . . . . . . . 1616.5.2 Qualitative und quantitative Veränderungen in der Ausstattungder Naturschutzinstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1626.5.3 Das Konzept einer differenzierten Landnutzung als Grundlageder Strategiebildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1626.5.4 Teilstrategien zur Umsetzung im Raum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1646.5.4.1 Vorrangflächen für den Naturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1646.5.4.2 Integration von Schutz und Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1666.5.4.3 Vorrang der Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1666.6 Umweltbeobachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1676.7 Akzeptanzförderung des Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1686.7.1 Allianzbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1686.7.2 Diskursverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1696.8 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Drucksache 14/9852 – 8 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeAnhangSeiteErlass über die Einrichtung eines Rates von Sachverständigenfür Umweltfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174Verzeichnis der Abkürzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197Schlagwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Veröffentlichungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 9 – Drucksache 14/9852Verzeichnis der Abbildungen im TextSeite1-1 Siedlungs- und Verkehrsfläche im Jahr 2001 in Deutschland . . . . . . 133-1 Entscheidungsgründe für die Teilnahme am „Förderprogrammumweltschonende Landwirtschaft“ (FUL) in Rheinland-Pfalz . . . . . 463-2 Kritikpunkte am „Förderprogramm umweltschonende Landwirtschaft“(FUL) in Rheinland-Pfalz und die prozentuale Häufigkeitihrer Nennungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474-1 Anzahl der Arbeitskräfte in den Unteren NaturschutzbehördenDeutschlands und deren anteilige Vergütung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605-1 Abgaben zur Steuerung der Flächennutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805-2 Steuerklassen der Flächennutzungssteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 825-3 Naturschutzausgaben der Länder (1999) – ohne Stadtstaaten . . . . . . 895-4 Sachliche Aufgliederung der Naturschutzausgaben des Bundesund der Länder (ohne Stadtstaaten) für das Jahr 1999 (Sollausgaben)auf die unterschiedlichen Ausgabenbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 905-5 Position der guten fachlichen Praxis im Verhältnis zu Zielenund Umsetzungsinstrumenten des Naturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . 1345-6 Erfüllungsgrad der neu eingeführten guten fachlichen Praxisin § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. durch landwirtschaftlicheBewirtschaftungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1406-1 Bausteine einer nationalen Naturschutzstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . 1516-2 Differenzierte Landnutzung und situationsangepassteNaturschutzstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Drucksache 14/9852 – 10 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeVerzeichnis der Tabellen im TextSeite2-1 Zielvorgaben auf den einzelnen Ebenen der Naturschutzpolitik . . . . 292-2 Naturschutzrelevante Ziele der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312-3 Überblick über die Indikatorarten der Nachhaltigkeitsstrategie,ihre Bestandsentwicklung und die durch sie charakterisiertenLebensräume . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332-4 Zielvorgaben in Landschaftsprogrammen und sonstigenprogrammatischen Texten der Bundesländer – Beispiele fürlandwirtschaftliche Flächen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382-5 Grundlagen für die Ableitung von quantifizierbaren Umweltzielenaus Bestandsdaten der Bundesländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392-6 Übersicht zum Handlungsbedarf für Zielkonkretisierungenim Naturschutz auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413-1 Managementkategorien für Schutzgebiete (Protected AreaManagement Categories) nach IUCN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523-2 Empirische Studien zur regionalwirtschaftlichen Wirkungdes Nationalparktourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554-1 Fallzahlen pro Jahr und durchschnittliche Bearbeitungszeitenpro Fall bei unterschiedlichen Vorhabenstypen in ausgewähltenUnteren Naturschutzbehörden (UNBs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 614-2 Vor- und Nachteile verschiedener Rechtsformen des Trägers beiöffentlich-rechtlichen Trägerschaftsmodellen von Kompensationsflächenpools. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644-3 Vor- und Nachteile verschiedener Rechtsformen des Trägers beiprivat-rechtlichen Trägerschaftsmodellen von Kompensationsflächenpools. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655-1 Förderung von Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen derVerordnung VO(EWG) Nr. 2078/1992 im Durchschnitt derJahre 1998 bis 1999 und Planungsdaten für Maßnahmen imRahmen der Verordnung VO(EG) Nr. 1257/1999, Artikel 22im Durchschnitt der Jahre 2004 bis 2006 (nur EU-kofinanzierteFörderung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 935-2 Gewinne in der Landwirtschaft nach Haupt-, Nebenerwerb undökologischem Landbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 945-3 Ökonomischer Vergleich verschiedener Standorte bezüglichGetreideproduktion in Brandenburg und Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . 955-4 Kosten für die Offenlandpflege in Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 965-5 Maßnahmen nach der VO(EG) Nr. 1257/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1005-6 Vergleich der jährlichen öffentlichen Aufwendungen für Umweltmaßnahmengemäß Artikel 52 der VO(EG) Nr. 1257/1999 im Durchschnittder Jahre 2004 bis 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1025-7 Kofinanzierungssätze in der Agrarumweltförderung gemäßVO(EWG) Nr. 2078/1992 und VO(EG) Nr. 1257/1999(in % vom Gesamtbetrag) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1055-8 Fachliche Standards nach den Kriterien umweltverträglicherLandwirtschaft (KUL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1365-9 Ausgewählte rechtliche Standards für die Landwirtschaft . . . . . . . . 1375-10 Verfügbare Naturschutzdaten auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 11 – Drucksache 14/98521 Einleitung1. Der Schutz von Natur und Umwelt hat für die meistenMenschen in unserer Gesellschaft allgemein einen hohenStellenwert. Umfragen bestätigen, dass Naturschutz undLandschaftspflege (im Folgenden als Naturschutz abgekürzt)als gesellschaftliche Aufgabe grundsätzlich akzeptiertsind (BMU, 2000, S. 17; PREISENDÖRFER undWÄCHTER-SCHOLZ, 1997, S. 38). Bei konkreten Entscheidungenvor Ort wird Naturschutz häufig aber als Luxusbetrachtet, auf den verzichtet werden kann und darf,insbesondere wenn wirtschaftliche Interessen entgegenstehen.Diskrepanzen zwischen genereller Einstellungund individuellem Handeln, wie sie im Umweltbereich oftfeststellbar sind, treten besonders dann auf, wenn mitNaturschutzmaßnahmen persönliche Nachteile oder Einschränkungenverbunden sind (vgl. Kapitel 3). Um dieDurchsetzungsschwäche des Naturschutzes zu vermindern,wird zunehmend empfohlen, die Kommunikationund Kooperation sowie Kompromissbereitschaft gegenüberden Nutzern von Landschaft zu verbessern. Die mitdiesen Ansätzen verbundenen Hoffnungen werden sichjedoch kaum erfüllen, wenn sie nicht in eine Gesamtstrategiezur Verbesserung der Wirkungsmöglichkeiten desNaturschutzes in Deutschland eingebunden werden. Mitdem vorliegenden Gutachten möchte der UmweltratDenkanstöße für die konzeptionelle Ausgestaltung einersolchen Gesamtstrategie für den Naturschutz geben.Die Erarbeitung einer entsprechenden Gesamtstrategie istvon hoher Dringlichkeit. Die Gefährdung der Biodiversitätund ein breites Spektrum von Beeinträchtigungendes Naturhaushaltes sind in Deutschland weiterhin ungelöste,„persistente“ Probleme. Gemessen an dem Maßstabder Ziele und Grundsätze des Bundesnaturschutzgesetzesfällt die Bilanz des Naturschutzes in Deutschlandungeachtet erfreulicher Teilerfolge insgesamt unbefriedigendaus (s. statt vieler EEA, 2001; OECD, 2001; UBA,2001; BfN, 1999). Umso mehr fällt es ins Gewicht, dassbisher keine langfristige Planung existiert, die problembezogeneZiele und Maßnahmen für einen wirkungsvollenSchutz des Naturhaushaltes formuliert (Tz. 40 ff.).1.1 Zum Verständnis der Aufgabe„Naturschutz und Landschaftspflege“2. Naturschutz wird in der öffentlichen Wahrnehmunghäufig auf den Schutz von seltenen oder vom Aussterbenbedrohten Tier- und Pflanzenarten reduziert. Der gesetzlicheNaturschutzauftrag geht jedoch weit über diesesenge Verständnis hinaus. Er bezieht sich ebenso aufdie Leistungsfähigkeit des gesamten Naturhaushaltes,die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Vielfalt,Eigenart und Schönheit der Landschaft (§ 1 Abs. 1BNatSchG n. F.). Außer dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung(UVP-Gesetz) enthält kein anderesUmweltgesetz einen solch umfassenden Zielkanon.Die praktische Naturschutzarbeit berücksichtigt medienübergreifendden Naturhaushalt und das Landschaftsbild(vgl. SRU, 2000, Tz. 334 f.; SRU, 1996, Tz. 235; SRU,1994, Tz. 464; SRU, 1987, Tz. 356 f.). Dieses in Deutschlandseit langem verankerte Naturschutzverständnis beginntin einigen anderen Ländern Europas erst Fuß zu fassen(siehe z. B. DROZDOV, 2001; HANDLEY und WOOD,2001).Bei der Konzeption von Maßnahmen zur Pflege oderEntwicklung der unterschiedlichen Naturgüter bringt dieserAnsatz und die darin implizierte umfassende Herangehensweiseerhebliche Synergieeffekte mit sich. Maßnahmenkönnen beispielsweise so konzipiert werden, dass siemehreren Landschaftsfunktionen (wie der Lebensraumfunktion,der Erlebnisfunktion oder der biotischen Ertragsfunktion)zugleich dienen. Instrumente zur Umsetzungdieses Ansatzes bietet das Bundesnaturschutzgesetzinsbesondere mit der Landschaftsplanung und der Eingriffsregelung.Darüber hinaus sind auch einige der vomGesetz zur Verfügung gestellten Kategorien des Flächen-und Objektschutzes (Landschaftsschutzgebiete,Biosphärenreservate, Naturparke, geschützte Landschaftsbestandteile)auf das Ziel eines umfassenden Schutzes desNaturhaushaltes ausgerichtet. Andere Schutzkategorienwie Naturschutzgebiete, Nationalparke und gesetzlichgeschützte Biotope sind dagegen überwiegend als Instrumentedes Arten- und Biotopschutzes sowie – mit Einschränkungen– des Naturerlebens konzipiert. Das Naturschutzgesetzhat also eine Doppelfunktion als Instrumenteines übergreifenden Naturhaushaltschutzes sowie alsFachgesetz für den Arten- und Biotopschutz. Man kanndeshalb von Naturschutz im engeren und weiteren Sinnesprechen. Beide Dimensionen werden bei der folgendenBeschreibung von Problemen und Lösungswegen berücksichtigt.Dem Arten- und Biotopschutz kommt allerdingsan einigen Stellen besondere Beachtung zu, da das Naturschutzgesetzdiesen Bereich in alleiniger Zuständigkeitregelt und über ein umfassenderes Instrumentarium verfügtals im Falle der übrigen Schutzgüter, deren speziellerSchutz auch durch eigene Fachgesetze geregelt wird.1.2 Erfolge des Naturschutzes3. Der Naturschutz in Deutschland hat im internationalenVergleich eine weitgehend entwickelte gesetzlicheGrundlage und ist auf breiter Ebene institutionellverankert. In den vergangenen Jahren ist bei den mit demNaturschutz befassten Behörden, Institutionen und Verbändenein Umschwenken von einer restriktiven undhoheitlichen Vorgehensweise zu einem stärker kooperativen,verhandlungsorientierten Agieren unter Einbeziehungder von Naturschutzvorhaben betroffenen Interessengruppenzu beobachten. Die Wirksamkeit desNaturschutzes kann jedoch nicht an institutionellen Veränderungenund neuen Verhandlungsformen, sondernnur am tatsächlichen Zustand von Natur und Landschaft

Drucksache 14/9852 – 12 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodegemessen werden. Einerseits wurde in vielen Fällen durchdie Eingriffsregelung eine erfolgreiche Kompensationvon Funktionsverlusten des Naturhaushaltes bewirkt. Andererseitstrüben erhebliche Umsetzungsdefizite die Erfolgsbilanzdieses Instruments. Des Weiteren konnte z. B.mithilfe von EU-Förderprogrammen in vielen GebietenGrünland erhalten oder die Nutzung extensiviert werden.Seit 1990 wurde auch eine nicht unbeträchtliche Steigerungder Fläche der Naturschutzgebiete von 1,3 % derLandesfläche auf 2,6 % im Jahr 2001 erzielt (BfN, persönlicheMitteilung vom 30. 04. 2002). Auch Erfolge, diedurch den technischen Umweltschutz erzielt wurden, z. B.die Verbesserung der Wasserqualität von größeren Fließgewässern,haben sich positiv auf die Funktionsfähigkeitdes Naturhaushaltes ausgewirkt. Die Bestände bestimmterschutzwürdiger Pflanzen- und Tierarten konnten stabilisiertoder vergrößert werden. Diese Teilerfolge im Artenschutzsind allerdings lediglich punktueller Art odernur dort erzielt worden, wo keine grundlegenden Nutzungsänderungenauf größeren Flächen erforderlich waren,sondern die Pflege kleinerer Flächen oder die Beseitigungeinzelner Störfaktoren wie z. B. die Bejagung oderdie Unterbrechung von Wanderstrecken ausreichte (vgl.auch BfN, 1999, S. 64).Insgesamt vermögen diese erfreulichen Teilerfolge allerdingsnicht darüber hinwegzutäuschen, dass für die großeMehrheit der naturschutzrelevanten Umweltproblemekeine ausreichenden Erfolge bei der Problembewältigungerzielt worden sind. Vielmehr sind negative Trendverläufeim Bestand der Naturgüter als Regelfall festzustellen.1.3 Ungelöste Kernprobleme4. Materiell handelt es sich bei den ungelösten Problemen(s. dazu SRU, 2002, Tz. 32 ff.) um die weiterhin fortschreitendenEinschränkungen der Leistungs- und Nutzungsfähigkeitdes Naturhaushaltes, um die Reduzierungder Biodiversität und um die Beeinträchtigung der Erholungsqualitätder Landschaft. Die Defizite bei der Erreichungder Naturschutzziele wurden bereits im Umweltgutachten2000 aufgeführt (vgl. SRU, 2000, Tz. 343 ff.,Tz. 452 ff., Tz. 585, Tz. 715 ff.). Im Folgenden sollen deshalbnur die Kernprobleme hervorgehoben werden.1.3.1 Lebensraum- und Artenschwund5. Ein zentrales Problem des Naturschutzes stellt derVerlust sowie die Beeinträchtigung von Lebensräumenund die damit verbundene Dezimierung der Artenvielfaltdar. Nur wenige Kennzahlen sollen an dieser Stelle dennach wie vor bestehenden dringlichen Handlungsbedarfveranschaulichen (s. auch SRU, 2000, Tz. 344, 353). Überzwei Drittel (69 %) aller in Deutschland vorkommendenBiotoptypen werden hierzulande als gefährdet eingestuft.Ein Anteil von 15 % der Biotoptypen ist in Deutschlandsogar von völliger Vernichtung bedroht. Mindestens39 % aller in Deutschland vorkommenden Tierarten und28 % der Pflanzenarten sind in ihrem hiesigen Bestandgefährdet oder bereits ausgestorben (BfN, 1999, S. 59, 66).In einer Aufstellung der Europäischen Umweltagenturhinsichtlich der Verantwortung der EU-Mitgliedstaaten fürdie Erhaltung von europaweit schutzwürdigen (FFH-)Artenund Biotopen, insbesondere der atlantischen und kontinentalenbiogeographischen Regionen, wird Deutschlandan fünfter Stelle geführt (EEA, 1999, Fig. 3.11.6).Angesichts dieser internationalen Verantwortung wiegtdie Aussicht besonders schwer, dass bei Fortwirken derGefährdungsursachen mit dem vollständigen Verlust einergroßen Zahl von Biotoptypen und in der Folge voraussichtlichauch vieler an diese Lebensräume gebundenerArten zu rechnen ist (BfN, 1999, S. 81).Die Roten Listen für Deutschland geben keine Anhaltspunkte,ob eine gefährdete Art ihren Verbreitungsschwerpunktin Deutschland hat oder ob hier der Rand ihresVerbreitungsgebietes liegt bzw. sie als Inselpopulationvorkommt. Zwar besteht eine besondere nationale Verantwortungselbstverständlich in erster Linie für endemische,ausschließlich in einem abgegrenzten Areal vorkommendeArten und Sippen oder für Arten und Biotoptypenmit Schwerpunktvorkommen in Deutschland (vgl. z. B.BOYE und BAUER, 2000; FLADE, 1999). Doch auchisolierte oder randliche Vorkommen können sowohl fürdie genetische Weiterentwicklung einer Art als auch fürdie regionale Vielfalt an Arten und Biotoptypen einebesondere Bedeutung haben. Die Roten Listen (vgl.Abschn. 5.2.8.2) erfüllen daher trotz gewisser Schwächen(SRU, 2000, Tz. 347, 354) eine wichtige Warnfunktionfür den Zustand der nationalen Biodiversität.6. Ursachen für den Arten- und Lebensraumschwundsind vor allem die direkte Zerstörung und mechanischeSchädigung sowie die Verinselung und Zerschneidungder Lebensräume, insbesondere durch den Städtebau,den Bau von Verkehrsanlagen und den Abbau von Rohstoffen.Abbildung 1-1, zeigt die Flächeninanspruchnahmedurch Siedlung und Verkehr in Deutschland. Hinsichtlichder Verinselungs- und Zerschneidungsproblemeist der Bau von Verkehrsanlagen hervorzuheben. InDeutschland existierten im Jahr 2000 bereits 230 735 kmStraßen des überörtlichen Verkehrs (Statistisches Bundesamt,2001). Dieses dichte Netz soll nach den derzeit in derDiskussion befindlichen Planungen des Bundesverkehrswegeplansbeträchtlich erweitert werden. Die Barrierewirkungvon Straßen verhindert die Wiederansiedlung,Ausbreitung und die Bildung stabiler Populationen sehrvieler Tierarten (z. B. des Luchses). Auch im europäischenVergleich weist Deutschland einen sehr hohenZerschneidungsgrad auf (s. EEA, 1999, S. 297). DieAufrechterhaltung der Populationen wird dadurch fürviele Arten erheblich erschwert. Abgesicherte Erkenntnissehierzu liegen für Indikatorarten von Vögeln undSäugetieren in Feuchtgebieten und Wäldern vor (s. EEA,1999, Fig. 3.11.7 und 3.11.8).Weitere wichtige Ursachen des Arten- und Lebensraumschwundessind einerseits die intensive landwirtschaftlicheNutzung mit der Ausbringung von Nähr- und Schadstoffensowie andererseits die Nutzungsaufgabe extensivbewirtschafteter Lebensräume und in der Folge der Verlustvon wertvollen Offenlandbiotopen. Auch Agrarumwelt-

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 13 – Drucksache 14/9852Siedlungs- und Verkehrsfläche im Jahr 2001 in DeutschlandAbbildung 1-146841368688< 88 bis < 1010 bis < 1515 bis < 30 30Quelle: Statistisches Bundesamt, 2002

Drucksache 14/9852 – 14 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeprogramme konnten dem Trend des Artenrückgangs auflandwirtschaftlichen Flächen in vielen Gebieten nicht ausreichendentgegentreten (s. EPPLE, 1999; für die Niederlande:KLEIJN et al., 2001). Der Inlandsabsatz von Pflanzenschutzmittelnist seit Mitte der Neunzigerjahre wiederangestiegen (Statistisches Bundesamt, 2001).Neu hinzugekommene Risikofaktoren infolge von zunehmenderVerkleinerung und Isolierung der Biotope sowiedes Schad- bzw. Nährstoffeintrags sind geringe Samenbildungund verminderte ökologische Anpassungsfähigkeitsowie Bastardisierung. Diese Faktoren könnenebenso wie die Ausbreitung von bestimmten Neophyten(s. KOWARIK, 2001, S. 19) zum Aussterben von Pflanzenartenführen, die in ihrem Lebensraum bereits diekritische Populationsgröße erreicht oder unterschrittenhaben. Die Unterbindung der natürlichen Dynamik insbesonderein Auen und Wäldern (vgl. BfN, 1999, S. 61, 69)zerstört die Lebensbedingungen besonders schutzwürdiger,spezialisierter Arten dynamischer Lebensräumeund beraubt den Menschen bestimmter Aspekte des Naturerlebens.Die Auswirkungen des Klimawandels auf die Tier- undPflanzenwelt können bisher nur ansatzweise abgeschätztwerden. Mit starken Veränderungen ist jedoch insbesonderenach dem Jahr 2010 zu rechnen. Vermutlich werdenbis 2050 in großen Teilen Europas weniger als 80 % derArten in ihrem bisherigen Areal verbleiben. Während imöstlichen Mitteleuropa die Erhaltung der überwiegendenZahl der Arten trotz der Arealverschiebungen relativwahrscheinlich ist, wird für Westeuropa vermutet, dassnur zwischen 65 und 80 % der Arten stabil bleiben werden(EEA, 1999, S. 302).1.3.2 Einschränkung der Leistungs- undNutzungsfähigkeit des Naturhaushaltes7. Die genannten Ursachen beeinträchtigen die Leistungs-und Nutzungsfähigkeit des Naturhaushaltes insgesamt.Die so genannten abiotischen Schutzgüter desNaturschutzes Boden, Wasser, Luft und Klima sind inihrer Funktionsfähigkeit in vielen Gebieten dauerhaft gestört.Bodenverdichtungen sind beispielsweise bereitsauf ca. 30 bis 40 % der ostdeutschen Ackerflächen festzustellen(FRIELINGHAUS et al., 1999; DÜRR et al.,1995; WERNER und REICH, 1993; vgl. auch SRU, 2000,Tz. 464). Trotz erheblicher Verstärkung der Anstrengungenim Gewässerschutz verschlechtert sich die Grundwasserqualitätin vielen Gebieten oder zeigt bei einemunbefriedigenden Ausgangszustand nur geringfügigeVerbesserungen. Dieses ist – neben generellen Schwierigkeiteneiner Umstellung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung– in vielen Fällen auf den Pflanzenschutzmitteleinsatzund die Grünlandumbrüche vergangenerJahre und Jahrzehnte zurückzuführen, deren Folgen sichauch noch in Zukunft im Grundwasser zeigen werden(FELDWISCH und FREDE, 1998, S. 21; MULL undNORDMEYER, 1995, S. 169). Die Flächeninanspruchnahmefür den Bau von Siedlungen, Gewerbe und Verkehrswegenhält trotz gegenläufiger politischer Zielformulierungennach wie vor ungebremst an. Die bebauteFläche nimmt in Deutschland täglich um durchschnittlichca. 130 Hektar zu (UBA, 2001; vgl. auch SRU, 2000,Tz. 456). Die damit verbundene Versiegelung eines großenTeils dieser Fläche hat gravierende Auswirkungen aufalle Schutzgüter, unter anderem ist damit ein vollständigerVerlust des Bodens und seiner vielfältigen Funktionenverbunden.1.3.3 Einschränkung der Erholungs- undErlebnisqualität der natürlichen Umwelt8. Parallel zu den Beeinträchtigungen der Biodiversitätund des Naturhaushaltes gehen die Voraussetzungen fürdas Natur- und Landschaftserleben und die Erholung verloren.Bedingt wird dies vor allem durch den Verlust vonwohnortnahen Naturerlebnisräumen, die Zerschneidungund Verlärmung der Landschaft und die mit der Intensivierungder Landnutzung einhergehende Ausräumungund Vereinheitlichung der Landschaft. Die für die Erholungattraktiven Gebiete werden zunehmend kleiner, sodasseine Konzentration der Erholungs- und Freizeitnutzungauf diesen verbleibenden Flächen stattfindet. Dieswiederum erzeugt Konflikte sowohl zwischen verschiedenenErholungsfunktionen als auch mit dem Arten- undBiotopschutz, dessen Schutzbemühungen sich häufig aufdie gleichen Gebiete beziehen (SRU, 1998, Tz. 1000 ff.).Verschärft wird diese Situation durch die Zunahme neuerFreizeitaktivitäten in der Natur, wie Canyoning oderMountainbiking, die auch zu Konflikten zwischen denverschiedenen Nutzergruppen führen können.1.4 Von der Defizitanalyse zurStrategieentwicklung9. Über die Analyse der Defizite hinaus müssen die Ursachender ungelösten Probleme im Naturschutz genauerbeleuchtet werden. Eine wesentliche Ursache dieserungelösten Probleme ist der im Vergleich zu ökonomischenInteressen geringe politische Stellenwert desNaturschutzes in konkreten Entscheidungs- und Abwägungsprozessen(Kapitel 3, Kapitel 4.2, Kapitel 5.1; vgl.z. B. EKARDT, 2001; HEILAND, 1999, S. 24; AGFFH-VP, 1999; RÖHRS, 1998, S. 15). Dieser geringeStellenwert ist jedoch zum Teil seinerseits auf andereHemmnisse zurückzuführen oder wird von diesen begleitet.So gibt es naturschutzinterne Hemmnisse (Kapitel 2.2,Kapitel 4.1) ebenso wie Hindernisse durch das Politikumfeld(Kapitel 3), durch die von der EU gesetzten Rahmenbedingungenund durch fehlende oder unzureichenderechtliche und ökonomische Steuerungsinstrumente (Kapitel5). Vorhandene Naturschutzinstrumente können häufigaufgrund gegenläufiger, die Nutzungen weitaus stärkerbeeinflussender Voraussetzungen und Interessen nichtausreichend wirksam werden. Strategiedefizite bestehensowohl in Bezug auf die Umsetzung von Naturschutzzielenauf Vorrangflächen des Naturschutzes als auchbezüglich der Integration von Schutz und Nutzung aufden übrigen Flächen: Häufig erfolgt z. B. eine zu starkeBetonung des hoheitlichen Vorgehens oder eine ineffizienteMittelverausgabung (s. Kapitel 6, Abschnitt 5.1.2).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 15 – Drucksache 14/9852Im Folgenden sollen die Problemfelder und Hemmnisseeines erfolgreichen Naturschutzes näher beleuchtet werden,um daraus Ansatzpunkte für eine zukunftsweisendeNaturschutzpolitik zu gewinnen. Eine Patentlösung füralle Problemfelder ist dabei nicht zu erwarten. WirksameMaßnahmen können nicht isoliert vorgenommen werden.Sie sollten auch die Fachpolitiken erfassen. Eine stärkerePolitikintegration ermöglicht einen effizienteren Mitteleinsatzund die Kooperation mit anderen gesellschaftlichenKräften. Ebenso begünstigt sie eine breite gesellschaftlicheUnterstützung des Naturschutzes (s. Kapitel6). Letztendlich muss sich eine Naturschutzstrategieauch auf Wertgrundlagen (s. Kapitel 2.1) stützen können,die für eine breite Mehrheit der Bevölkerung nachvollziehbarsind und im konkreten Verwaltungshandelnberücksichtigt werden können.

Drucksache 14/9852 – 16 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode2 Begründungen und Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege2.1 Begründungen und Prinzipien10. Der Naturschutz stellt eines von mehreren gesellschaftlichenZielsystemen dar. Seine Zielsetzungen konkurrierenauf vielfältige Weise mit anderen Zielsetzungenim Raum. Angaben über das erforderliche Ausmaß, diesinnvollen Prioritäten und die konkreten raumbezogenenZiele des Naturschutzes erfordern nachvollziehbareBegründungen. Obgleich die Prinzipien und die allgemeinenZiele des Naturschutzes bereits in internationalen Abkommenund im Bundesnaturschutzgesetz niedergelegtsind, ist der Naturschutz jenseits rechtlicher Normen auchdurch ethische Argumente zu begründen, die prinzipielljedem einleuchten können. Mit ihrer Hilfe kann das Anliegendes Naturschutzes sowohl bei der gesamtgesellschaftlichenZielfindung als auch in Konfliktfällen „vorOrt“ gestärkt werden.2.1.1 Prinzipien des Naturschutzes11. Die Staatszielbestimmung des Artikel 20a GG verpflichtetdie staatlichen Institutionen, darunter insbesonderedie Legislative, zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen(CZYBULKA, 1999a und b; MURSWIECK, 1996).Der Artikel 20a GG und § 1 des neuen Bundesnaturschutzgesetzesmit seinem umfassenden Schutz- undEntwicklungsauftrag stehen im Einklang mit internationalenAbkommen und Konventionen zum Schutz der biologischenVielfalt, z. B. mit der so genannten Biodiversitätskonvention.Diese Grundsätze lassen sich mit den inder Idee einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklungenthaltenen Prinzipien a) der Erhaltung des verbliebenenBestandes an Naturkapital sowie b) einer erforderlichenInvestition in Naturkapital begründen (ausführlich hierzuSRU, 2002, Tz. 21 f.).Der § 1 des novellierten Bundesnaturschutzgesetzes begründetdie obersten Ziele des Naturschutzes damit, dass„Natur und Landschaft (...) aufgrund ihres eigenen Wertesund als Lebensgrundlage des Menschen auch inVerantwortung für die künftigen Generationen“ zu schützen,zu pflegen, zu entwickeln und gegebenenfallswiederherzustellen seien. Der Verweis auf den „eigenenWert“ von Natur und Landschaft ist neu in das Gesetz aufgenommenworden. Die Formulierung „aufgrund ihreseigenen Wertes“ ist insofern bemerkenswert, als der Ausdruck„eigener Wert“ eine über menschliche Interessenhinaus reichende, also physiozentrische Begründungsstrategieim Naturschutz anzeigt. Der Ausdruck „Eigenwert“kann zwar auch so verwendet werden, dass er aufmenschliche Lebensvollzüge bezogen wird, die sich umihrer selbst willen lohnen (beispielsweise naturästhetischeErfahrungen); diese auf ein gutes menschliches Lebenabstellende („eudaimonistische“) Definition (Tz. 15)scheint jedoch nicht gemeint zu sein, da dann die nunmehraus dem Gesetz gestrichene Passage „als Voraussetzungfür seine Erholung“ hätte beibehalten werden können. DerGesetzgeber meint offensichtlich mit „eigenem Wert“ diemoralische Berücksichtigungswürdigkeit der Natur umihrer selbst willen. Diese vermutliche Aufnahme einerphysiozentrischen Naturschutzbegründung in das Bundesnaturschutzgesetzmacht eine Interpretation des umstrittenen„Eigenwert“-Begriffes erforderlich, die zu einer Konkretisierungdieses unbestimmten Rechtsbegriffesherangezogen werden könnte (Tz. 25 ff.).2.1.2 Naturschutzbegründungen –grundlegende Argumentationsansätze12. Naturschutz lässt sich nicht rein naturwissenschaftlichbegründen. Eine ökologische Sachstandserhebungsagt als solche nichts über die Schutzwürdigkeit eines Gebietesoder einer Biozönose aus. Naturschutz ist daherkeineswegs nur angewandte Ökologie. Der Schluss voneinem natürlichen Sein auf ein Sollen wird im Anschlussan D. HUME, G. E. MOORE und M. WEBER als naturalistischerFehlschluss bezeichnet (s. statt vieler ENGELS,1993; ESER und POTTHAST, 1999). NaturalistischeFehlschlüsse entwerten Naturschutzbegründungen. Sieliegen auch dann vor, wenn empirische Eigenschaften(„selten“, „komplex“, „alt“, „endemisch“, „natürlich“usw.) ausnahmslos als „in sich gut“ definiert werden. Esist allerdings kein naturalistischer Fehlschluss, „Natürlichkeit“als ein Kriterium der Schutzwürdigkeit zu verwenden,sofern dahinter eine eigenständige Begründung odereine gesellschaftlich anerkannte Zielsetzung steht, verbliebeneursprüngliche und naturnahe („oligohemerobe“)Gebiete zu erhalten. Auch hinter den Kriterien der Konzeptezur naturschutzfachlichen Einstufung müssen daherwertbezogene oder normative Argumente stehen, die esermöglichen, von der „Wertigkeit“ von Gebieten, Arten,Biotoptypen usw. zu sprechen. Die unvermeidliche Überführungvon ökologischen Sachstandserhebungen in Aussagenüber Schutzgüter und Ziele sowie deren Wertigkeitwird als „Bewertungsproblem“ bezeichnet (zu den Detailsdes Bewertungsproblems s. statt vieler ESER undPOTTHAST, 1997). Ziele des Naturschutzes, wie sie inKapitel 2.2 entwickelt werden, lassen sich ebenfalls nichtrein naturwissenschaftlich bzw. ökologisch begründen,sondern sie verbinden höherstufige Ziele (wie z. B. die Erhaltungder Artenvielfalt) mit naturwissenschaftlichen Erkenntnissenzu einer insgesamt plausiblen Orientierungsgröße(„Richtwert“), die politisch-programmatischgesetzt (EU-Biodiversitätsstrategie) oder rechtlich fixiertwerden kann (Biotopverbund auf mindestens 10 %der Landesfläche, § 3 BNatSchG n. F.). Die naturwissenschaftlicheBegründung für die Notwendigkeit eines bestimmtenAusmaßes an Naturerhaltung oder -entwicklungkann dabei je nach Wissensstand bestimmte Standardsetzungenplausibilisieren. Angesichts vielfältiger Ungewissheitenkann es auch dann politisch erforderlich sein,quantitative Setzungen vorzunehmen, wenn der Ablei-

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 17 – Drucksache 14/9852tungszusammenhang zwischen Ober- und Unterzielenoder zwischen Ziel- und Standardsetzung eher locker ist(Tz. 45). Eine logisch zwingende Ableitung von spezifischenZielen aus wissenschaftlichen Befunden ist wedermöglich noch erforderlich. Unter verbleibender Unsicherheitmuss vielmehr ein nachvollziehbarer Argumentations-,Abwägungs- und Entscheidungsprozess stattfinden,der den Vorwurf entkräften kann, die quantifiziertenZiele des Naturschutzes seien willkürlich gewählt.13. Bei der Begründung von Naturschutzzielen werdeninstrumentelle, eudaimonistische und moralische Wertegeltend gemacht. Instrumentelle Werte beziehen sich aufnatürliche Ressourcen im weiteren Sinne, dagegen eudaimonistischeWerte auf Vorstellungen eines guten menschlichenLebens. Moralische Werte betreffen den möglichenEigenwert von Naturwesen und die Verpflichtungengegenüber zukünftigen Generationen. Der Terminus „Eigenwert“besagt, dass ein Wesen um seiner selbst willen,d. h. unmittelbar moralisch zu berücksichtigen ist (Tz. 25).Der ethische Grundlagenstreit um Anthropozentrik (anthropos= griechisch: der Mensch) oder Physiozentrik(physis = griechisch: die Natur) bezieht sich auf diese Eigenwertproblematik.Diese Problematik sollte nicht denBlick dafür verstellen, dass es viele sinnvolle Ziele im Bereichdes Naturschutzes geben kann, die nicht aufgrund vonEigenwertargumenten gerechtfertigt werden können undmüssen.2.1.2.1 Instrumentelle Werte: Begründungen fürden Schutz nutzbarer Naturressourcen14. Instrumentelle Werte werden Funktionen und Kapazitätennatürlicher Prozesse und Komponenten des Naturhaushalteszugewiesen, die der Bereitstellung vonGütern und Dienstleistungen zur Befriedigung menschlicherBedürfnisse dienen. Unterschieden wird (z. B. beiDEGROOT, 1994, S. 152 f.) zwischen folgenden instrumentellwertvollen Funktionen:– Regulationsfunktion: Die Fähigkeit von natürlichenund semi-natürlichen Ökosystemen zur Regulation essenziellerökologischer Prozesse und von Lebenserhaltungssystemenwie Klima, Trinkwasser, fruchtbarerBoden, Erzeugung von Biomasse, Recyclinghäuslicher Abfälle usw.– Tragefunktion: Natürliche und semi-natürliche Ökosystemestellen Raum, nutzbares Substrat oder Medienfür menschliche Aktivitäten bereit. Hierzugehören z. B. Erholung, Bauland oder landwirtschaftlicheNutzflächen.– Produktionsfunktion: Die Natur stellt vielfältige Güterzur Verfügung. Dazu zählen Nahrungsmittel genausowie energetische Ressourcen oder genetisches Material.– Informationsfunktion: Viele technische Erfindungenbasieren auf Vorbildern aus der Natur. Im Bereich derBionik gibt es vielfältige Versuche, die Natur intechnologischer Hinsicht zum Vorbild zu nehmen.Alle genannten instrumentellen Funktionen können alsOptionswerte auch für mögliche zukünftige Nutzungsformenbedeutsam und daher erhaltenswert sein. Die aufinstrumentelle Naturwerte bezogenen Schutzziele lassensich aus dem Prinzip einer nachhaltigen Entwicklung ableiten,die Ressourcenbasis, die Produktivität und dieRegulationsfähigkeit des Naturhaushaltes als essenziellenBestandteil von Naturkapital umfassend und uneingeschränktfür zukünftige Generationen zu erhalten (SRU,2002, Kapitel 1).2.1.2.2 Eudaimonistische Werte15. Eudaimonistische Argumente beziehen sich aufGrundzüge („Formbestimmungen“) eines guten menschlichenLebens. Die Bedeutung eudaimonistischer Argumentefür Naturschutzbegründungen wurde lange Zeitunterschätzt. Die Begründungsdebatte konzentrierte sichauf die polarisierte Alternative zwischen instrumentellenNutz- und moralischen Eigenwerten. Diese unvollständigeAlternative wird durch die eigenständige Kategorieeudaimonistischer Werte überwunden (hierzu KREBS,1999 und 1996), wodurch das Spektrum von Naturschutzbegründungenerweitert wird. Aufgrund der Wichtigkeiteudaimonistischer Argumente im Kontext der Naturschutzbegründungensoll im Folgenden etwas näher aufdiese Kategorie eingegangen werden. Folgende eudaimonistischenArgumente werden vorgebracht: a) das Argumentder Erfahrung des Naturschönen, b) das so genannteDifferenz-Argument, c) die Heimatargumente, d) das„Biophilie“-Argument (KELLERT, 1997) sowie e) Erholungsargumente.Diese Argumente stehen vielfach in einemErgänzungsverhältnis zueinander. Da sie sich aufvielfältige und unterschiedliche Möglichkeiten beziehen,positive Naturerfahrungen in die Lebensführung verschiedenergesellschaftlicher Gruppen zu integrieren,sollten eudaimonistische Argumente in erster Linie zurRechtfertigung der Ziele des Naturschutzes und wenigerzur Bewertung einzelner Eingriffe in Natur und Landschaftherangezogen werden (Tz. 38 f.).Erfahrung des Naturschönen16. Die Erfahrung des Naturschönen stellt in der modernenGesellschaft eine Grundoption guten menschlichenLebens dar, auf deren Realisierung viele Menschen nichtverzichten wollen (RITTER, 1963; SEEL, 1991). Die Kategoriedes Naturschönen umfasst dabei die „klassische“ästhetische Kategorie der Landschaft. Ökologische Beobachtung,naturschutzfachliche Einstufung und die stärkersubjektgebundene ästhetische Wahrnehmung lassensich allerdings nicht aufeinander zurückführen, sondernfolgen unterschiedlichen Logiken der Beurteilung (OTT,1998). Ästhetische Urteile sind Geschmacksurteile undals solche nicht „objektiv“.Aufgrund dieser Subjektivität wird die Bedeutung undEigenart naturästhetischer Erfahrung in der Regel gegenüberökologischen Argumenten eher unterschätzt. Dabeiwird übersehen, dass die vermeintlich objektiven ökologischenBewertungen ebenfalls auf normativen Voraussetzungenberuhen. Die methodischen Probleme bei derDarstellung landschaftsästhetischer Qualitäten in derLandschaftsbildbewertung (hierzu KRAUSE, 1996;NOHL, 1997), aber auch die kulturelle Prägung desnaturästhetischen Geschmacks können jedoch keine

Drucksache 14/9852 – 18 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeGeringschätzung naturästhetischer Argumente bei derFestlegung von Naturschutzzielen rechtfertigen. Zumindestin Mitteleuropa scheint den meisten Menschen einErlebniskern gemeinsam zu sein, d. h. ein weithin geteiltesSchönheitsempfinden, aufgrund dessen sie – bei allerSubjektivität in der Einzelbewertung – grundsätzlich naturnahe,extensiv genutzte, vielfältig strukturierte undcharakteristische Gebiete sowie Areale mit hohem naturundkulturgeschichtlichem Informations- und Symbolwertbevorzugen (HOISL et al., 1998; WÖBSE, 2002).Die Gleichrangigkeit wissenschaftlich-ökologischer undlandschaftsästhetischer Gesichtspunkte in der Landschaftsplanungist daher ungeachtet der unstreitigen Subjektivitätästhetischer Wahrnehmung gut begründet und solltenicht infrage gestellt werden. Auch der Schutz und dieEntwicklung von Wildnisgebieten können naturästhetischbegründet werden, da die ästhetische Erfahrung unbeeinflussternatürlicher Entwicklung von hohem Wert seinkann. Dies führt zu der Frage einer überzeugenden Begründungder Leitlinie des so genannten Prozessschutzes(Tz. 36).17. Stellt man das Naturschöne dem Kunstschönen anBedeutung gleich, so erscheint im Vergleich zu der gesellschaftlichenSubventionierung des Kunstschöneneinschließlich der Restaurierung historisch wertvollerGebäudesubstanz die staatliche Finanzierung des Schutzesvon Natur und Landschaft trotz dessen insgesamthoher Breitenwirkung als unzulänglich. Dieser Vergleichsmaßstabsollte bei der Betrachtung der näherenAusgestaltung der Finanzierung des Naturschutzes(s. dazu Tz. 199 ff.) immer mitbedacht werden.Differenz-Argument18. Das Natürliche bildet einen unverzichtbaren Gegensatzzur Welt der Artefakte und zu einer urbanen Technosphäre,von der die meisten Menschen in ihrem Alltag umgebenwerden und die zunehmend durch künstlicheBilderwelten („virtual reality“) geprägt wird (Differenz-Argument, vgl. BIRNBACHER, 1998). Die vielgestaltigeAndersartigkeit des Natürlichen gegenüber dem von MenschenGemachten stellt eine Quelle der Faszination, teilweisesogar der spirituellen Erfahrung und Kontemplationdar. Dies betrifft auch Natur, die noch Wildnis ist oder diewieder in Wildnis übergeht. „Die Natur ist das ‚ganz andere‘,mit der wir – und vor allem der Großstadtmensch –dennoch eine tiefe Verwandtschaft spüren. Die Natur mitihrer Freiheit, ihrem Frieden, aber auch ihrer Spontaneitätund Wildnis ist die Gegenwelt zur Zivilisation. (...) Dadurchwirkt sie als Katalysator für das Naturhafte in unsselbst und als Brücke zum kreativen Potenzial des eigenenUnbewussten“ (BIRNBACHER, 1998, S. 31).Heimatargumente19. Heimatargumente sind seit den Anfängen des Naturschutzes(RUDORFF, 1898) in Deutschland häufig vertretenworden. Sie beziehen sich auf die biographischeIdentität von Personen, sofern diese mit deren Herkunftauf eine positive Weise verbunden ist, sowie auf weit verbreiteteBedürfnisse nach Vertrautheit, Überschaubarkeit,Bodenständigkeit, Geborgenheit und Gemeinschaft. DasLeitbild „Heimat“ und das Motiv „Heimatliebe“ sindnach wie vor populär und können „libidinös“ besetzt werden(RADKAU, 2000, S. 272). Heimatargumente werdenhäufig in einer globalisierungskritischen Stoßrichtungverwendet. Der Wunsch nach vertrauten Herkunftsweltenscheint nach wie vor eine überaus starke Motivationsquellefür Naturschutz zu sein. Angesichts der vorhandenenAkzeptanzdefizite des Naturschutzes (Kapitel 3)bietet es sich daher an, Ziele des Naturschutzes mit Heimatargumentenzu rechtfertigen. Heimatargumente sindzumeist Argumente zum Erhalt der Kulturlandschaft mitsamtihren tradierten Formen der Landnutzung. Insbesonderedas Ziel der Erhaltung der „historisch gewachsenen“Eigenart einer Landschaft kann damit begründet werden(KÜSTER, 1999). Es besteht daher eine enge Affinitätzwischen dem Ziel der Erhaltung regionaler kulturellerEigentümlichkeiten und Heimatargumenten. Diese könntendie Grundlage von lokal erfolgreichen Naturschutzallianzensein (MÖRSDORF, 2001). Diese Argumentesind im Wesentlichen „konservativ“.Natur und Landschaft sind allerdings nur Aspekte vonHeimat. Da der Heimatbegriff auch lokale Traditionen,Sitten und Gebräuche, Nutzungsformen, Gewohnheitsrechte,Interessen lokaler Eliten usw. umfasst, werdenHeimatargumente keineswegs immer im Sinne von Naturschutzzielenverwendet. Unter Berufung auf Heimatargumentewurde beispielsweise die Novellierung desBundesnaturschutzgesetzes dahin gehend kritisiert, dasssie Landnutzer und Naturschützer auseinander treibe(MÖRSDORF, 2001, S. 33). Weiterhin verknüpfen sichHeimatargumente häufig mit der Ansicht, in erster Liniesollten Einheimische und Alteingesessene über Art undAusmaß des Landschafts- und Naturschutzes vor Ort befinden.In Nationalparken wird unter Berufung auf Heimatargumentegegen die dort prioritär zu verfolgendenZiele des Naturschutzes argumentiert (Tz. 90). Heimatargumentewerden positiv auf den Status quo von Kulturlandschaftenbezogen, ablehnend jedoch auf Prozessschutzund die Entwicklung von Wildnisgebieten. Mantrifft hier auf Befürchtungen, Heimat solle in Wildnisverwandelt werden (Kapitel 3).Auch die geistesgeschichtliche Problematik des Heimatschutzgedankenssollte nicht übersehen werden. Die konzeptionelleVerbindung von Natur- und Heimatschutz, dievor allem durch W. H. RIEHL und E. RUDORFF bereits im19. Jahrhundert geknüpft wurde (KNAUT, 1993; OTT et al.1999), war mitverantwortlich für die politischen Verstrickungendes deutschen Naturschutzes vor und nach 1933(s. auch WETTENGEL, 1993). Die ursprünglich eher romantisch-konservativeLinie des Natur- qua Heimatschutzesging schon in der Zeit der Weimarer Republiknahezu bruchlos in die völkischen und rassistischen Naturschutzbegründungensowie in die „Blut-und-Boden“-Doktrin über, wie sie von P. SCHULTZE-NAUMBURG,W. SCHOENICHEN und H. F. WIEBKING-JÜRGENS-MANN vertreten wurden (PIECHOCKI, 2002, m. w. N.).Es trifft daher nicht zu, dass der Nationalsozialismus die„an sich gute“ Idee des Heimatschutzes für seine Zweckemissbraucht hat; vielmehr ist der Heimatschutzgedanke

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 19 – Drucksache 14/9852tief in ein stark konservatives und anti-modernistischesBegriffsfeld verflochten (EISEL et al., 2001; OTT et al.,1999, WOLSCHKE-BULMAHN, 1996). Die mögliche„Rettung“ des Heimatbegriffs kann daher nicht alleindurch eine oberflächliche terminologische Auswechselungerfolgen („Bioregionalismus“). Man sollte sich beider Verwendung von Heimatargumenten des geschichtlichenHintergrundes kritisch bewusst sein.Da der heutige Naturschutz die Grundsätze eines demokratischverfassten Staatswesens und einer liberalen,weltoffenen Kultur nicht infrage stellt, erscheinen die genanntenbedenklichen Züge des Heimatschutzgedankensgegenwärtig nicht virulent. Daher könnten dessen unbestreitbareMotivationspotenziale für den Natur- und Landschaftsschutzgenutzt werden.Biophilie-Argument20. Das Biophilie-Argument besagt, dass Menschenaufgrund ihrer Koevolution mit der natürlichen Welt aufvielfältige sinnliche Kontakte zur äußeren Natur angewiesensind (WILSON, 1984). Aus der Biophilie-Hypotheselassen sich Testimplikationen ableiten. Studien überTiersymbole, Bewertung von Landschaftsformen, Interaktionsformenzwischen Kindern und Tieren, Verarbeitungvon Naturerlebnissen in Träumen usw. gebenHinweise darauf, dass Biophilie eine universelle Verhaltensdispositionsein könnte, die aber natürlich durch andereDispositionen (etwa die nach Sicherheit) überlagertwerden kann. Auf der Basis der Biophilie-Hypothese lässtsich eine umfassende Konzeption naturbezogener Werteentwickeln (KELLERT, 1997).Erholung21. Erholung in der Natur ist für viele Bürger ein Bestandteileines guten Lebens. Das Argument, wonachviele Menschen auch eine naturnahe Umgebung zu ihrerErholung in Urlaub und Freizeit benötigen, begründet entsprechendeNaturschutzziele sowie die Konzepte eines„sanften“ Tourismus, während andererseits viele heutigeFormen der Freizeiterholung und des Tourismus mit Zielendes Arten- und Biotopschutzes auf vielfältige Weisekonfligieren. Daher ist dieses Argument zugleich theoretischplausibel und praktisch ambivalent. Es verweist aufein Strukturproblem des Naturschutzes, dessen Ziel essein muss, auch unreglementierte Naturerfahrungen zu ermöglichen(etwa in so genannten Naturerlebnisgebieten),während die Inanspruchnahme dieser Möglichkeit häufigden Zielen des Arten- und Biotopschutzes zuwiderläuft.Naherholungsgebiete sind oft stark beansprucht; eigensausgewiesene Naturerlebnisgebiete existieren bislang nurin wenigen Regionen (SCHEMEL et al., 1998). Problematischerscheint, dass sich die sportliche Freizeitnutzungzunehmend auf Gebiete erstreckt, die aus der Sicht des Arten-und Biotopschutzes besonders schützenswert sind(FFH-Gebiete). Beispiele für derartige Konflikte sind derexpandierende Segelsport an der deutschen Ostseeküste,der Konflikt zwischen dem Schutz des Uhu und dem Klettersport(DAHLBECK und BREUER, 2001) oder derKonflikt zwischen Paddelsport und Biotopschutz im Bereichder Uckermärkischen Seen. In einer durch zunehmendeFreizeit, sportliche Leitbilder und hohe Mobilitätgeprägten Gesellschaft („Erlebnis- und Spaßgesellschaft“)nimmt das Konfliktpotenzial „freizeitbezogeneErholung versus Naturschutz“ zu, obwohl sowohl Erholungssuchendeals auch Touristikunternehmen auch Allianzpartnerdes Naturschutzes sein könnten (Tz. 439). Erschwertwird die Konfliktlösung im Einzelfall dadurch,dass die Mitglieder relevanter Nutzergruppen (Segler,Golfer, Skifahrer, Kletterer usw.) sich selbst als „naturverbunden“einschätzen und deshalb die Notwendigkeiteiner Änderung ihrer Verhaltensweisen oft zunächst nichteinsehen.Das Spannungsverhältnis zwischen Erholungssuche undberechtigten Zielen des Arten- und Biotopschutzes gibtHinweise auf die Größenordnung von Naturschutzgebietensowie auf das gesamte Ausmaß des Naturschutzes,sofern man davon ausgeht, dass die Strategieverfolgt werden sollte, Konflikte durch Entzerrung undZonierung von Gebieten unterschiedlicher Funktionszuweisungzu entschärfen oder zu lösen. Diese Strategiesetzt eine Bereitstellung zusätzlicher großflächiger Gebieteinsbesondere in der Nähe von Ballungsgebieten sowieeine langfristig verbindliche Landschaftsplanung undRaumordnung voraus (Tz. 268 ff.). Gegenwärtig ist allerdingseine gegenläufige Entwicklung zu beobachten: Aufgrundder Knappheit von geeigneten Gebieten, derSchwäche der Naturschutzbehörden und der Landschaftsplanung(Tz. 262 ff., 269 ff.) sowie der Zunahme der Freizeitnutzungwerden zunehmend auch naturschutzfachlichhochwertige und naturschutzrechtlich geschützte Landschaftsteilefür die sportliche Freizeitnutzung geöffnet. Indiesem Zusammenhang bedauert es der Umweltrat nachdrücklich,dass der Gesetzgeber den von vielen Seitengeäußerten Bedenken gegen diese Entwicklung in der Novellierungdes Bundesnaturschutzgesetzes nicht Rechnunggetragen, sondern diese Entwicklung noch beförderthat (SRU, 2002, Tz. 706 f.).Ein geeignetes Mittel, unreglementierte Naturerfahrungenmit anderweitigen Schutzzielen stärker in Übereinstimmungzu bringen, könnte die zusätzliche Einrichtungvon Naturerlebnisgebieten sein (SCHEMEL et al., 1998).Eine Verbindung von Naturerlebnisgebieten und Naturschutzgebietenkönnte einer verbesserten Akzeptanz desNaturschutzes gerade bei Kindern und Jugendlichen zugutekommen (BRÄMER, 1998).Diese hier vertretene Strategie der „Entknappung“ ermöglichtes, Zielkonflikte innerhalb des Naturschutzes zulösen. Sie kann es aber erforderlich machen, dem Anliegendes Naturschutzes gegenüber anderen ZielsetzungenVorrang einzuräumen.22. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass eudaimonistischeArgumente die umfassende Erhaltung der Erlebnisqualitätender Landschaft (Vielfalt, Eigenart und Schönheit)begründen können. Die Argumente „Ästhetik“,„Differenz“ und „Biophilie“ können für die Begründungder Erhaltung der biotischen Vielfalt („Biodiversitätsschutz“)und des Schutzes ungestörter Naturentwicklung(„Prozessschutz“) herangezogen werden. In ihrer pädagogischenDimension legen eudaimonistische Argumente die

Drucksache 14/9852 – 20 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeEinrichtung von Naturerlebnisgebieten sowie verstärkteAnstrengungen auf dem Gebiet der Umweltbildung nahe.23. Die in der Bevölkerung gegenwärtig vorhandenenPräferenzen für den Naturschutz lassen sich mithilfe vonZahlungsbereitschaftsanalysen ermitteln. Die anerkannteMethode der Zahlungsbereitschaftsanalyse („contingentvaluation“) geht davon aus, dass mit jeder positiven Bewertungeine Bereitschaft korrespondieren muss, etwasfür das bewertete Gut zu bezahlen, also auf etwas andereszu verzichten. Eine Zahlungsbereitschaft kann auch alsvorhandene Nachfrage nach Naturschutzleistungen verstandenwerden (umfassend HAMPICKE, 2000; Tz. 149).Mit diesem Befund lässt sich auch eine Bereitstellung vonSteuermitteln für Naturschutzzwecke wie etwa für dieHonorierung ökologischer Leistungen rechtfertigen (Kapitel5.1.2), da die vorhandene Zahlungsbereitschaft fürden Naturschutz aus verschiedenen Gründen, die in derEigenart kollektiver Güter liegen, nicht oder nur schwerdirekt „abgeschöpft“ werden kann (Tz. 199).Die Verbreitung einer besonderen Wertschätzung der Naturwird auch durch die Zahl der in Naturschutzverbändenorganisierten Personen verdeutlicht. Die Mitgliederzahlender anerkannten Naturschutzverbände (3 762 778 Personenim Jahre 2001 ohne Berücksichtigung von Doppelmitgliedschaften;persönliche Mitteilung des BfN vom30.04.2002) übersteigen derzeit z. B. die der politischenParteien deutlich (vgl. BfN, 1999, S. 191).24. Es erscheint angesichts der Zahlungsbereitschaftund der Mitgliederzahlen der Naturschutzverbände verfehlt,den Personenkreis, der ein besonderes Interesse amNaturschutz hat, als eine unbedeutende Minderheit zu betrachten,deren Interessen bei Zielfestlegungen nicht sonderlichins Gewicht zu fallen haben. Dieser Personenkreiskann sich häufig nicht in gleichem Maße in politischenEntscheidungsprozessen durchsetzen, da er insgesamtüber weniger Einfluss- und Konfliktpotenzial verfügt alsdie Vertreter von Nutzerinteressen. Es gehört deshalb zuden Grundsätzen einer gemeinwohlorientierten Politik,die Interessen solcher Bevölkerungskreise angemessen zuberücksichtigen.2.1.2.3 Moralische Eigenwerte25. Während die bisher vorgebrachten Argumente anthropozentrischerNatur waren, beruht die Zuerkennungvon moralischen Eigenwerten für einige oder alle Naturwesenauf physiozentrischen Auffassungen. Eigenwertbedeutet Selbstzweckhaftigkeit und impliziert, dass mandem Wesen, dem man Eigenwert zuerkennt, „um seinerselbst willen“ moralischen Respekt schuldig ist, d. h. unabhängigvon sämtlichen menschlichen Vorlieben undAnsprüchen an die Natur. Der Physiozentrismus lässt sichnicht widerlegen, indem geltend gemacht wird, dass nurMenschen moralisch verantwortliche Wesen sind. Ausdem methodischen (formalen) Anthropozentrismus allerEthik folgt kein inhaltlicher. Vielmehr ist jede physiozentrischePosition mit dem methodischen Anthropozentrismuslogisch vereinbar.26. Formen des Physiozentrismus sind Sentientismus,Biozentrismus, Ökozentrismus und Holismus. Jede dieserPositionen vertritt ein anderes Kriterium moralischerBerücksichtigungswürdigkeit. Der Sentientismus erkenntallen empfindungsfähigen, der Biozentrismus allen belebtenund der Holismus allen existierenden NaturwesenEigenwert zu. Der Ökozentrismus betont den Eigenwertintakter („gesunder“, „stabiler“, „integrer“) ökosystemarerZusammenhänge. Die hinter all diesen Positionen stehendeBegründungsproblematik betrifft die Frage nachdem plausibelsten Kriterium. Jedes Kriterium enthältAuffassungen über moralisch relevante Eigenschaftenvon Naturwesen (Empfindungsfähigkeit, Belebtheit,Existenz).27. Plausible Vorschläge für moralisch relevante Eigenschaftensind Bewusstsein, Empfindungsfähigkeit oderdas Vorliegen von Interessen. Ein Naturwesen ist gemäßdem Kriterium der Empfindungsfähigkeit moralisch genaudann zu berücksichtigen, wenn es Zustände vonFreude und Leid bewusst erleben kann. Eine Mehrheit derUmwelt- und Tierethiker vertritt diese sentientistische(auch: „pathozentrische“) Auffassung (z. B. REGAN,1983; SINGER, 1996; VARNER, 1998b; WOLF, 1990).Der Sentientismus kann entweder egalitaristisch oder gradualistischverstanden werden. Einer gradualistischenPosition zufolge dürfen Abstufungen gemäß der Organisationshöheeines empfindungsfähigen Lebewesensgemacht werden; die egalitaristische Position fordert hingegeneine gleiche Berücksichtigung aller dieser Lebewesen.Die moralischen Konsequenzen einer egalitaristischenPosition in Bezug auf die Tötung von Nutztieren,auf Tierversuche, auf die Praxis der Jagd usw. sind sehrrestriktiv. Aus einer gradualistischen Sicht ist es hingegenzulässig, Tiere zu töten, sofern dies eine notwendige Bedingungdafür ist, andere Naturschutzziele zu verfolgen(Bekämpfung von Neophyten, Regulierung des Wildbestandes,Erhalt seltener Pflanzenarten etc.). Diegradualistische Position hat den Vorzug, dass sie einenSentimentalismus gegenüber einzelnen Wildtieren undgegenüber Kulturfolgern (beispielsweise Ratten und Tauben)vermeiden kann. Auch ein gradualistischer Sentientismusgestattet es jedoch nicht, im Naturschutz voneinem absoluten Vorrang menschlicher gegenüber tierischerInteressen auszugehen. Die Interessen empfindungsfähigerLebewesen einschließlich des zu unterstellendenInteresses an einem adäquaten Lebensraummüssen ernsthaft in Abwägungen einbezogen werden. DieSicherung des Reproduktionserfolges einer Populationkann daher unter Umständen höher gewichtet werden alsein menschliches Vergnügen an der Ausübung einerSportart oder als die Ziele des Straßenbaus oder derGewerbeansiedlung. Eine Konsequenz des sentientistischenKriteriums besteht darin, dass man in moralischerPerspektive niedere Tiere, Pflanzen, Pilze, Mikroorganismenusw. sowie die höheren biotischen Einheiten (Arten,Ökosysteme, Landschaften) moralisch nur indirekt zuberücksichtigen hat. Dies schließt natürlich nicht aus,dass andere Gründe für deren Schutz sprechen.28. Die weitergehenden physiozentrischen Positionen(Biozentrismus, Ökozentrismus, Holismus) kommenzwar z. T. als Individualethik, aus mehreren Gründen jedochnicht als Grundlage einer allgemein verbindlichen

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 21 – Drucksache 14/9852rechtlichen und politischen Regulierung des Naturschutzesin Betracht. Der Biozentrismus ist eine Individualethik, diesich kaum verrechtlichen und politisch umsetzen lässt. Esist darüber hinaus bislang nicht befriedigend gelungen, ausder biozentrischen Grundintuition einer „Ehrfurcht vordem Leben“ (s. SCHWEITZER, 1926) ein überzeugendes,allgemein verbindliches Kriterium zu entwickeln. Die hierbeientscheidende Frage, ob die teleologischen (telos =griechisch: das Ziel) Strebungen belebter Organismen einemoralisch relevante Eigenschaft darstellen, ist umstritten(bejahend ATTFIELD, 1999; TAYLOR, 1986; VON DERPFORDTEN, 2000; verneinend HARE, 1987; KREBS,1999; vermittelnd WETLESEN, 1999). Der Biozentrismuseignet sich demnach zwar als Individualethik, aufgrund dergenannten Einwände jedoch nicht als allgemein verbindlicheNaturschutzethik.29. Für Vertreter des Ökozentrismus ist die Auffassungeines moralischen Eigenwertes ökologischer Systemekennzeichnend. Diese Position ist sowohl aus biologischerals auch aus ethischer Sicht kaum zu verteidigen. Solehnt die neuere Ökologie mehrheitlich viele der Vorstellungenab (Superorganismus-Konzept, Gleichgewichtszentren,Gesundheit ökologischer Systeme usw.), dieVertreter des Ökozentrismus zur Grundlage ihrer Argumentationgemacht haben (CAHEN, 1988; STEVERSON,1994; VARNER, 1998a). Auch erscheint es begrifflichnicht zulässig, Ökosystemen Interessen zuzusprechenoder den Begriff der Integrität auf Ökosysteme zu übertragen.Insofern ist es ein Irrtum zu glauben, die Ökologieals Wissenschaft unterstütze den Ökozentrismus oder lieferedessen Fundament.Der Wert von Individuen einschließlich menschlicher Individuenist in strikten Formen des Ökozentrismus relativzum Gedeihen der Gemeinschaft des Lebendigen bzw.des Erhalts ökosystemarer Integrität (CALLICOTT,1995; WESTRA, 1994 im Anschluss an LEOPOLD,1992, S. 149 ff.). Dieser Wert darf dem Wohlergehen ökosystemarerGanzheiten („natural wholes“) untergeordnetbzw. geopfert werden. Eine ernsthafte Überordnung vonökosystemaren Ganzheiten über Individuen sowie diekonsequente Eingliederung der menschlichen Spezies inden Naturzusammenhang, für die Vertreter des Ökozentrismusin aller Regel eintreten, impliziert aber eine Reihevon Konsequenzen wie etwa eine Geringschätzung desWertes von Individuen, die konzeptionell zulässige Einschränkungvon Freiheitsrechten, Zwangsumsiedlungenusw., die mitunter als „ökofaschistisch“ bezeichnetwerden (ZIMMERMAN, 1995 m. w. N.). Die konzeptionellenVersuche, diese Konsequenzen zu vermeiden(CALLICOTT, 1995), lösen die Position des Ökozentrismusweitgehend auf. Wissenschaftliche, moralischeund politische Gründe lassen den Ökozentrismus insgesamtals hochgradig problematisch erscheinen. Aufgrundder wichtigen Unterscheidung zwischen „praktischem“und „ethischem“ Ökozentrismus (VARNER, 1998a,S. 10) kann man jedoch problemlos praktisch relevanteGrundsätze wie etwa den der zu berücksichtigenden Vernetztheit(„Retinität“ im Sinne von SRU, 1994, Tz. 31 ff.)oder Schutzgüter wie etwa ökosystemare Resilienz anerkennen,ohne zum ethischen Ökozentriker werden zumüssen.30. Der Holismus geht davon aus, dass es kein Kriteriummoralischer Berücksichtigungswürdigkeit gibt,das nicht letztlich willkürlich festgelegt worden wäre(GORKE, 1999), und dass daher jedes Kriterium einemöglicherweise unzulässige Diskriminierung bestimmterNaturerscheinungen darstelle (s. auch BIRCH, 1993). Darauswird gefolgert, dass es die befriedigendste moralischeLösung sei, allen, auch den unbelebten, Naturerscheinungeneinen im Prinzip gleichen moralischenEigenwert zuzuerkennen. Hieraus ergibt sich das Gebotder geringstmöglichen Instrumentalisierung von Natur fürmenschliche Zwecke. Oberstes Ziel allen menschlichenHandelns gegenüber der Natur muss es sein, das lebenspraktischunvermeidliche „Schuldkonto“ so gering wiemöglich zu halten. Der konsequente Holismus bewertetkeine Naturzustände als besser oder schlechter, sondernverpflichtet streng moralisch, Natur Natur sein zu lassen.Kultur und Zivilisation in ihrer heutigen Form sind fürden Holismus aufgrund des bestehenden Ausmaßes derInstrumentalisierung von Natur im Grunde nicht zu rechtfertigen.Kennzeichnend für den Holismus ist eine radikaleUmkehr der Begründungslasten: Jede menschlicheNutzung von Natur muss unter holistischen Vorzeichenmoralisch gerechtfertigt werden. Der Holismus implizierteine direkte Begründung des Schutzes aller Arten sowiedes Schutzes von Wildnis. Für Holisten muss die primäreOption im Naturschutz immer und überall der Prozessschutzsein, es sei denn, eine andere Option ließe sich mitmoralischen Gründen rechtfertigen.Gegen den Holismus spricht neben seinen extremen Konsequenzen,die politisch nicht anschlussfähig sind, vor allemdie unhaltbare Grundannahme, die Einnahme des moralischenStandpunktes müsse mit innerer Notwendigkeitzum Holismus führen, da man vom moralischen Standpunktnicht „wählerisch“ sein dürfe (so GORKE, 2000).Diese entscheidende Grundannahme ergibt sich aus einerZweideutigkeit im Ausdruck „wählerisch“, durch die eine– mit der Einnahme des moralischen Standpunktes in derTat unvereinbare – egoistische Willkür mit dem Versucheiner argumentativen Rechtfertigung eines plausiblenKriteriums der Zuschreibung von Eigenwert vermischtwird.31. Aus den Darlegungen zum Biozentrismus, Ökozentrismusund Holismus wird deutlich, dass diese Naturschutzethikensich nicht als Grundlage eines staatlichenNaturschutzes eignen, dessen Grundlagen von einer breitenMehrheit der Bevölkerung geteilt werden sollen. Lediglichder Sentientismus scheint in dieser Hinsicht einigetaugliche Ansatzpunkte zu bieten. Die moralischen Verpflichtungengegenüber Nutztieren, die sich im direktenHandlungsbereich von Menschen befinden, lassen sichallerdings eindeutiger bestimmen als die Verpflichtungengegenüber wild lebenden Tieren. In Bezug auf den Naturschutzbestehen Pflichten gegenüber höher entwickeltenLebewesen; aus diesem Grund ist auch der Schutz ihrernatürlichen Lebensräume (Habitate) erforderlich. Demnachsind nicht nur die natürlichen Lebensgrundlagen der

Drucksache 14/9852 – 22 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeMenschen, sondern auch die Habitate aller wild lebenden,empfindenden Mitgeschöpfe dauerhaft zu schützen. DiesePflichten erlauben allerdings begründete Ausnahmen.Der Sentientismus konzentriert sich auf den Schutz individuellerLebewesen. Indirekt bezieht er damit zwar auchden Schutz der entsprechenden Lebensräume ein, moralischePflichten gegenüber Arten und Ökosystemen bestehenjedoch nicht. Der Naturschutz nach dem Bundesnaturschutzgesetzhingegen orientiert sich vornehmlich anhöheren überindividuellen Einheiten (Spezies, Habitate,Ökosysteme, Landschaften usw.), hier wird eine Schutzbedürftigkeitder Individuen einer Spezies aus dem Kollektivschutzabgeleitet. Auf diese Differenz zwischen der direktenmoralischen Berücksichtigung empfindungsfähigerEinzelwesen und den überindividuellen Schutzgüterndes Naturschutzes wurde häufig hingewiesen (statt vielerSOBER, 1995; VARNER, 1998b). In der neueren Literaturfinden sich etliche Versuche, in diesem Konflikt zu vermittelnoder ihn zu lösen (AGAR, 1995; JAMIESON,1998; O’NEIL, 2000): Individuen existieren nur als Exemplareiner bestimmten Art, während Arten ohne Individuenkeinen Bestand haben. Arten und Individuen stehensomit in einem Verhältnis der wechselseitigen Voraussetzungzueinander. Man kann keine Art schützen, ohneBedingungen zu erhalten, unter denen Individuen sichfortpflanzen können (von Genbanken einmal abgesehen).Der Begriff einer überlebensfähigen Population sowie dieFrage nach der „minimal viable population“ macht ohneVoraussetzung vitaler Individuen keinen Sinn. Sentientistenund Artenschützer können sich daher bei Konzeptenwie dem durchschnittlichen Wohlergehen der Individuenvon Populationen „treffen“. Man nimmt ferner an, dassdie Beziehung zwischen Individuen und ihrer Art durchdas „objektive“ Interesse an Fortpflanzung (Genproliferation)vermittelt wird und dass diese Vermittlung in deraußermenschlichen Natur „enger“ ist als beim Menschen,sodass es in der Natur objektiv zum Lebensziel eines Individuumszählt, seine Art fortzupflanzen (AGAR, 1995,S. 408 ff.). Der Respekt für einen höher entwickelten Organismusschließt dieser Auffassung zufolge den Respektfür die „objektiven“ Ziele des Organismus ein. Darauskann man folgern, dass eine indirekte Art von Verpflichtungauch gegenüber Arten als solchen besteht (AGAR,1995, S. 411). Dieses Argument ermöglicht einen Übergangin der Betrachtung von Einzelwesen zu Arten undden ihnen angemessenen Lebensräumen.Verbreitete Einstellungen im Sinne des Sentientismuskönnen auch zur Rechtfertigung der Ziele des Naturschutzesergänzend herangezogen werden. Über dieBerücksichtigung von einzelnen Mitgeschöpfen lässt sichauch Zustimmung für Naturschutzanliegen erzeugen, diesich auf Ziele, Schutzgüter und dergleichen beziehen.Wenn man beispielsweise mit kranken Robben Mitleidempfindet, bezieht sich dieses moralische Gefühl auf daseinzelne Lebewesen, nicht auf die Art. Eine konsequenteVerfolgung sentientistischer Argumente allein stellt aufder anderen Seite allerdings keine Grundlage für das praktischeVerwaltungshandeln und Entscheidungssituationenim Naturschutz dar, da die dort notwendigen Prioritätensetzungendaraus nicht ausreichend ableitbar sind.2.1.2.4 Begründungen für die Arbeitsfelder undSchutzziele des NaturschutzesNachhaltige Erhaltung der Leistungsfähigkeit undder Funktionen des Naturhaushaltes32. Die Notwendigkeit, den Naturhaushalt in seiner Leistungs-und Funktionsfähigkeit auch für zukünftige Generationenzu erhalten, ist unmittelbar einsichtig und durchdie instrumentellen Naturschutzargumente in Verbindungmit der Idee der Nachhaltigkeit überzeugend untermauert.Da mit diesem Schutzziel die zum Teil lebenswichtigenFunktionen des Naturhaushaltes für den Menschen erhaltenwerden sollen, deren Bedeutung jeder sofort erkennt,bedarf es in der Regel keiner grundsätzlichen Argumentation.Es genügt die Darstellung der besonderen Relevanzder spezifischen Ressource im räumlichen Zusammenhang.Um im Einzelfall Prioritäten setzen zu könnenund überzeugend die Funktionen eines Raumausschnittesz. B. für das Mesoklima darzustellen, müssen flächendeckendeBewertungen der Funktionen der Naturgütervorliegen.Artenschutz33. Aus den genannten Gründen lässt sich der Schutzaller Arten nicht zwingend ableiten. Vor dem Hintergrundder dargestellten naturschutzethischen Ansätze ergibt sichaus den nachfolgenden Argumenten eine für politischeund rechtliche Zwecke ausreichende Begründung des Artenschutzes(HAMPICKE, 1991): Viele Arten besitzenFunktionen in Bezug auf die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes.Die vielfältigen Ungewissheiten in Bezugauf das Zusammenwirken zwischen der Diversität vonArten und der Resilienz (bzw. Stabilität) von ökosystemarenGefügen sollte ein Grund zur Vorsicht und damitzur Risikominimierung sein. Arten haben Existenz-, Options-oder Informationswerte und sind Gegenstände wissenschaftlicherForschung (instrumentelle Werte). AndereArten sind charakteristische, nicht austauschbare Bestandteileihrer Lebensräume und Lebensgemeinschaftensowie von Kulturlandschaften (eudaimonistischer Wert).Viele Spezies zählen zu den Nahrungsnetzen höherer Tiereund sind daher als Komponenten ihrer Habitate schützenswert(sentientistische Begründung). Die ökonomischenKosten des Erhalts aller in Deutschland vorkommendenSpezies sind vergleichsweise gering (HAMPICKE, 1991).Daher ist es wünschenswert, möglichst viele, idealiter alleSpezies in ihrem natürlichen (oder zumindest naturnahen)Lebensraum bzw. in ihrer Lebensgemeinschaft zu erhalten.Diese Argumentation begründet hinlänglich, warumder Artenschutz ein wichtiges Ziel des Naturschutzessein muss. Der Artenschutz ist eine nach wie vor plausibleLeitlinie des Naturschutzes (MÜLLER-MOTZFELD,2000).Die Argumente, die zum Schutz der globalen Artenvielfaltvorgetragen werden (BICK und OBERMANN, 2000;WBGU, 1999), lassen sich allerdings nicht ohne weiteresauf die Situation in Deutschland übertragen. Hier sind Differenzierungenangebracht, die auch für eine effizienteAllokation von Naturschutzressourcen von Belang sind.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 23 – Drucksache 14/9852In Deutschland findet sich zwar eine große Zahl voneuropaweit schützenswerten FFH-Arten und Biotopen(EEA, 1999, Fig. 3.11.6). Insgesamt ist Deutschland jedochein im weltweiten Vergleich relativ artenarmes Land,das kaum „echte“ Endemiten (nur an einem Ort natürlichvorkommende Arten) aufweist und für viele Spezies amRande ihres natürlichen Verbreitungsgebietes liegt. DieseEinschätzung kann mit leichten Modifikationen auf ganzMitteleuropa ausgeweitet werden. Nach neueren Untersuchungensind von den rund 7 000 Farn- und BlütenpflanzenMitteleuropas nur 6 % in dessen Gesamtgebiet gefährdet(SCHNITTLER und GÜNTHER, 1999). Weiterhingibt es beispielsweise Pflanzenarten (wie den GoldblumigenSteinbrech), die zwar in ganz Mitteleuropa gefährdet,aber aufgrund ihres gesamten Verbreitungsgebietes weltweitals Art nicht bedroht sind. Das Gleiche gilt für vieleder vorwiegend in Deutschland gefährdeten Arten, die alsSpezies nicht bedroht sind. Das Kriterium der regionalenSeltenheit oder regionalen Gefährdung kann also nichtallein als Begründung für den prioritären Schutz herangezogenwerden. Dennoch ist die Erhaltung der globalnicht gefährdeten Arten in ihren natürlichen VerbreitungsgebietenMitteleuropas und sogar in den einzelnenRegionen, in denen sie vorkommen, von hoher Bedeutung.Der Erhalt lokaler Biodiversität ist Teil einer Strategiezur Minimierung von Risiken hinsichtlich der Funktionstüchtigkeitökosystemarer Gefüge. Die Biodiversitätsoll auch in unserer Umgebung für die jetzt und zukünftigdort lebenden Menschen erhalten werden. Diese solleneine regional-typische Artenvielfalt einschließlich vonArten mit hohem Symbolwert wie z. B. Biber, Storch,Adler oder Enzian vorfinden können. Damit können nationaloder regional seltene oder gefährdete Arten zwarGegenstand der Verantwortung für die Erhaltung desNaturerbes auf nationaler Ebene oder in einzelnen biogeographischenRegionen sein. Sie sind jedoch nicht Teilder nationalen Verantwortung für die globale Biodiversität.34. Mit Blick auf die weltweite und europäische Gefährdungssituationsollte in Zukunft auch die besonderenationale und regionale Verantwortung im Bereich desArten- und Biotopschutzes festgelegt werden. Hierzu bietetdas Konzept der raumbedeutsamen Arten und Biotopeeinen weiterführenden Ansatz (MÜLLER-MOTZFELDet al., 1997; SCHMIDT und BERG, 1997; SCHNITTLERund GÜNTHER, 1999; auch BENZLER, 2001; BERGet al., 2001). Die Angabe der Raumbedeutsamkeit von Artenlöst sich in diesem Konzept ein Stück weit von demBezug auf die „Roten Listen“ (s. dazu Tz. 372 ff.) sowieeinem auch methodisch fragwürdigen numerischenBewertungsformalismus (kritisch hierzu PLACHTER,1994). In der weiteren Konkretisierung dieses Ansatzeshaben BERG et al. (2001) in Bezug auf Pflanzengesellschaftendrei normative Kriterien der Einstufung, d. h. zurErmittlung von Wertstufen ausgewiesen: 1. Natürlichkeitsgrad,2. Gefährdungsinhalt, 3. Verantwortlichkeit. Die Integrationdieser drei Kriterien und ihre Übertragung ineine Matrix ermöglicht eine nachvollziehbare Wertstufenermittlungund damit eine Angabe über Grade derSchutzwürdigkeit. Als Regel gilt: Je höher der Grad anSchutzwürdigkeit, umso geringer ist der Handlungsspielraumin dem betreffenden Gebiet, da etwas anderes alsSchutz kaum mehr zu begründen ist.Eine besondere nationale Verantwortung speziell im Artenschutzliegt immer dann vor, wenn a) Deutschland einengroßen Anteil am Gesamthabitat einer Art hat, b) eingroßer Anteil der Gesamtpopulation in Deutschland aufwächst,brütet oder rastet, c) die Art in Deutschland endemischist oder d) isolierte Vorposten einer Art bestehen(s. BENZLER, 2001). Das Kriterium d) bezieht sich aufein neues Argumentationsmuster: Isolierte Randpopulationen(„Vorposten“) sind für den Fortbestand einer Artnicht unbedingt erforderlich. Sie tragen jedoch zur standortspezifischenregionalen Biodiversität bei, die sowohlunter instrumentellen (Biomonitoring, biologischerPflanzenschutz) als auch unter eudaimonistischen Gesichtspunktenanzustreben ist. Die Begründung desSchutzes isolierter Teilpopulationen kann sich außerdemauf die Schutzwürdigkeit genetischer Variabilität und aufden Schutz evolutionärer Potenziale berufen; denn isolierteRandpopulationen können auf evolutionären Zeitskalenvergleichsweise schnell in Speziation (Artbildung)treten. Geht man von der genetischen Vielfalt aus,sind Populationen am Rande ihres Verbreitungsgebietesund isolierte Populationen („Inselphänomen“) daher vonbesonderem Interesse. Wenn man zu diesem Argumentationsmustergreift, muss man allerdings begründen,warum der Vorgang der Speziation wünschens- oderschützenswert ist. Auch muss man gegebenenfalls erläutern,warum natürliche Vorgänge (Sukzession, Speziationusw.), die vom Menschen (weitgehend) unbeeinflusst ablaufen,„besser“ sind als von Menschen beeinflusste Prozesse.Damit sind Fragen des Prozessschutzes angesprochen(Tz. 36).Die in Deutschland vorkommenden, europaweit oder globalgefährdeten Arten und Biotope müssen aufgrund derbesonderen deutschen Verantwortung mit höchster Prioritätgeschützt werden. Ein Fall, in dem diese Priorität anderenInteressen untergeordnet wurde, war der Konfliktum das so genannte Mühlenberger Loch, da dort ein Endemit(schierlingsblättriger Wasserfenchel – Oenantheconioides) sowie ein seltener, weltweit stark gefährdeterBiotoptyp (das Süßwasserwatt) zur Disposition gestelltwurden (HAMPICKE, 2002). Hier zeigt sich, dass es imNaturschutz häufig abwägungsfester Schutzpositionenbedarf.Biotopschutz35. Die für den Artenschutz geltenden Argumente begründengleichzeitig einen umfassenden Schutz der Lebensräumealler Arten und mit hoher Priorität den Schutzder Lebensräume von seltenen und gefährdeten Arten.Darüber hinaus sollten jedoch Biotope, die sich von denin intensiv genutzten Kulturlandschaften vorherrschendenBedingungen (ausgeglichener Wasserhaushalt, hohesNährstoffniveau, starke mechanische Beeinflussung etc.)abheben, auch dann geschützt werden, wenn auf ihnen

Drucksache 14/9852 – 24 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodenicht unmittelbar seltene oder gefährdete Arten nachgewiesenwurden. Dieses begründet sich zum einen ausdem Anspruch, möglichst viele Lebensraumtypen zu erhaltenund zu entwickeln, da damit am besten die darinaktuell oder potenziell lebenden Arten gesichert werdenkönnen. Zum anderen wird die Erhaltung der Vielfalt derLandschaft und ihrer einzelnen Bestandteile auch als eineigenes Ziel des Naturschutzes betrachtet, das sowohllandschaftsästhetischen Zwecken dient als auch für dieWissenschaft von Bedeutung ist. So sind bestimmte Böden,geologische Erscheinungen oder Ökosysteme wieMoore in besonderem Maße Archive der Natur- und Kulturgeschichteund sollten deshalb erhalten und wo möglichund mit anderen Schutzzwecken vereinbar der Öffentlichkeitzugänglich gemacht werden (s. Ad-hoc-AGGeotopschutz, 1998).Prozessschutz36. Der Prozessschutz hat viele Anhänger unter Naturschützerngefunden und ist die oberste Leitlinie fürdie Kernzonen der Nationalparke. Er wird als eine wichtigeErgänzung zu den tradierten Zielen des Naturschutzesverstanden (SCHERZINGER, 1997; STURM, 1993;kritisch POTTHAST, 2001). Der Prozessschutzgedankeorientiert sich an der Zielvorstellung eines Höchstmaßesan Naturnähe. Er bezweckt die Einrichtung weitgehendnutzungsfreier Gebiete und ist dem Ziel der Erhaltungoder der Entwicklung von Wildnis verwandt(BIBELRIETHER, 1998).Zeitweilige Pflegemaßnahmen zur Einleitung einernatürlichen Entwicklung (Entfernung nicht standortgemäßerBaumarten, Rückbau, Entfernen von Artefaktenetc.) sind mit dem Prozessschutz vereinbar; dauerhaftePflegemaßnahmen zur Erhaltung bestimmter Schutzgüter(Arten, Biotope) hingegen nicht. Der Prozessschutzschließt dauerhafte menschliche Eingriffe per definitionemaus. Da vom Menschen unberührte Wildnis in Mitteleuropanicht mehr existiert, kann der Prozessschutzhier häufig nur in der Entwicklung von Gebieten realisiertwerden, die teilweise sehr intensiv genutzt wurden(beispielsweise Truppenübungsplätze, Bergbaufolgelandschaften).Eine zentrale Forderung von Vertretern des Prozessschutzgedankensist, etwa 5 % der gesamten Landesflächefrei von Nutzung zu halten und gänzlich der Eigendynamikder natürlichen Entwicklung zu überlassen (SRU,2000, Tz. 417; SUCCOW, 1997; SUCCOW et al., 2001;vgl. Abschnitt 6.5.4.1). Faktisch stößt der Prozessschutzauf Akzeptanzprobleme, die allerdings im Laufe der Zeitabnehmen könnten (vgl. Tz. 90, Kapitel 3.2).Vom Gesetzgeber ist der Prozessschutz funktional mit demArgument verteidigt worden, dass nur ein integrierter ÖkosystemschutzVoraussetzung für die Aufrechterhaltung wesentlicherökologischer Prozesse und lebenserhaltenderSysteme und damit für den Schutz der genetischen Diversitätsei (s. Erläuterung zum BNatSchGNeureg-Entwurf,Bundestagsdrucksache 14/6378, S. 61). Es geht aus dieserBegründung nicht hervor, warum der relativ kleinräumigeProzessschutz (bisher ca. 0,1 % der Landesfläche) für dieAufrechterhaltung ökologischer Prozesse auf höheren Skalenrelevant sein soll. Eine funktional-instrumentelle Begründung(Bedeutung für den Naturhaushalt) ist wenigüberzeugend. Eine direkte Verbindung zwischen Prozessschutzund dem Schutz genetischer Variabilität bestehtnicht.Unklar ist im Konzept des Prozessschutzes, ob natürlicheProzesse um ihrer selbst willen oder um anderer Ziele willen(Assimilation von Schadstoffen, Arten- und Biotopschutz,wissenschaftliche Beobachtung auf naturbelassenenReferenzflächen usw.) zu schützen sind. Der Schutznatürlicher Prozesse um ihrer selbst willen ist nur unterZuhilfenahme einer holistischen Position begründbar.Weist man diese Position zurück, so kommt einem natürlichenProzess per se kein Eigenwert zu.Der Prozessschutz lässt sich auch nicht mit dem Artenschutzbegründen; vielmehr stehen Prozess- und Artenschutzunter heutigen Bedingungen häufig in einem Spannungs-oder Gegensatzverhältnis. Prozessschutz kann mitdem Verlust an Artenvielfalt verbunden sein. Dies musskein gravierender Zielkonflikt sein, solange die durch denProzessschutz gefährdeten Arten in hinreichend großenKulturbiotopen erhalten werden. Insofern müssen Prozessschutzund pflegender Artenschutz einander ergänzen.Gegen den Prozessschutz lässt sich auch einwenden, dasser in Mitteleuropa langfristig in vielen Fällen auf die Entstehungvon relativ artenarmen Buchenwäldern unterschiedlicherAltersklassen hinausläuft. Dies wäre für Anhängerdes Prozessschutzes eine Konsequenz, die sieakzeptieren würden.Ein Argument zugunsten des Prozessschutzes besagt, derNatur sollte ein Teil dessen zurückgegeben werden, wasder Mensch ihr genommen habe. Die Vertreter dieses Argumentesstellen sich „die“ Natur wie ein Subjekt vor,dem man etwas auf unrechtmäßige Weise nehmen kann.Diese Vorstellung von Natur ist begrifflich und inhaltlichfragwürdig. Ebenfalls unhaltbar ist die Auffassung, wonachdurch den Prozessschutz die natürliche Evolution„zugelassen“ werde, denn evolutive Vorgänge (Mutation,Selektion, Adaption) finden auch in genutzten Flächenstatt. Auch die Argumentation, dass unbeeinflusste evolutionäreProzesse per se „besser“ oder „objektiv wertvoller“seien als solche, die sich in Kulturlandschaften ereignen,ist nicht stichhaltig, da sie auf einer unhaltbarenGleichsetzung des Natürlichen mit dem Guten beruht(hierzu BIRNBACHER, 1997).Die überzeugendste Begründung des Prozessschutzesfindet sich, außer in dem Interesse an ökologischer Forschung(Referenzflächen-Argument), in dem Verweis aufbestehende Empfindungen einer Sehnsucht nach Wildnisund einer Übersättigung durch eine von Menschengeprägten Natur sowie mit den intensiven Emotionen, dieeine Betrachtung ungelenkter Naturprozesse hervorrufe(HAUBL, 1999; HOISL et al., 1998, S. 210;SCHERZINGER, 1997). Menschen setzen sich der Wildnis

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 25 – Drucksache 14/9852aus, um ihre Erlebnisfähigkeit zu steigern, sich körperlich-seelischzu bewähren, sich ihrer selbst zu vergewissern,sich in ihrer Endlichkeit anzunehmen usw.(HAUBL, 1999). Man kann auch sagen, dass es fürden Menschen eine Tugend ist, nicht alles in Besitznehmen und darüber verfügen zu wollen, sondern etwasNatürliches auch in Ruhe lassen zu können(HAMPICKE, 1999).Der Prozessschutz lässt sich somit teilweise instrumentell,teilweise schutzgutbezogen-funktional und nichtzuletzt eudaimonistisch begründen. In diesem eudaimonistischenSinne ist die Forderung nach „Mut zur Wildnis“unproblematisch. Diese Begründungen rechtfertigendie Zielsetzung, in einem signifikanten Anteil der Vorrangflächenfür den Naturschutz (3 bis 5 % der gesamtenLandesfläche) die Leitlinie des Prozessschutzes umzusetzen(Kapitel 2.2, Tz. 74). Als geeignete Gebiete hierfürkommen neben den Kernzonen der Nationalparke undBiosphärenreservate ehemalige Truppenübungsplätze,Bergbaufolgelandschaften, Totalreservate der Wälder sowieaus der Nutzung fallende Grenzertragsstandorte inBetracht.Der Prozessschutz ist damit eine von mehreren sinnvollenOptionen im Repertoire der Leitlinien und Ziele des Naturschutzes.Allerdings liegt kein nachvollziehbaresArgument vor, ihm gegenüber dem Schutz der Kulturlandschaftoder dem Artenschutz eine höhere moralischeDignität zuzuerkennen. Er ist nicht die „Krone“ des Naturschutzes,sondern anderen Leitlinien ebenbürtig. Angesichtsder bestehenden Akzeptanzdefizite des Prozessschutzes(Tz. 98 ff.) sollte dieses Ziel nicht um jeden Preisdurchgesetzt werden.37. Auf regionaler und lokaler Ebene kann es aufgrundder Pluralität der Leitlinien nicht nur einen anzustrebendenIdealzustand von Natur und Landschaft, sondernes kann unterschiedliche regionale und lokale Optimageben. Diese müssen in der lokalen Zielfindung (bzw.der regionalen Leitbildentwicklung) bestimmt und umgesetztwerden. Es ist jedoch unerlässlich, diese regionalenund lokalen Gestaltungsoptionen in ein umfassendesKonzept differenzierter Landnutzung zu integrieren (Abschnitt6.5.3).2.1.3 Fazit38. Der Schutz von Natur und Landschaft entsprichtnicht nur den Interessen und Weltanschauungen einzelnergesellschaftlicher Gruppen, sondern gründet vielmehr inwichtigen und berechtigten Ansprüchen weiter Bevölkerungskreiseund zukünftiger Generationen. Die vielfältigen,einander ergänzenden Begründungen des Naturschutzessollten Grundlage der Zielsetzungsdebatte seinund darüber hinaus stärker als bisher auch in Konfliktfällenbei der Entscheidung berücksichtigt werden. DasSpektrum der anthropozentrischen Argumente kann auchanspruchsvolle Ziele und ebenso gegebenenfalls die Einschränkungpersönlicher Freiheiten durch Gesetze rechtfertigen.Da physiozentrische Argumente, die über denSentientismus hinausgehen, derzeit weniger breit akzeptiertwerden und auch von ihrer Begründung her anfechtbarsind, kommt ihnen bis auf weiteres nur der Status individualethischerÜberzeugungen zu.39. Werden die als triftig anerkannten Begründungsmusterin konkreten Naturschutzkonflikten vorgebracht, soerscheinen sie in der direkten Konfrontation mit den zumeistökonomischen Gründen, die zugunsten einer naturverbrauchendenMaßnahme sprechen, häufig nicht alsausreichend, um den Eingriff zu verhindern. Die Begründungenund damit das Anliegen des Naturschutzeswerden zwar allgemein anerkannt, aber häufig in der Abwägunghintangestellt. Besonders eudaimonistischeArgumente erweisen sich in konkreten Konfliktfällen alsschwach. Dies lässt sich durch den Umstand erklären,dass die betroffenen instrumentellen und eudaimonistischenWerte und die entsprechenden Naturgüter einschließlichdes Landschaftsbildes durch einzelne Eingriffehäufig nur punktuell bzw. marginal zum Schlechterenhin verändert werden.Solche Eingriffe, die in der Einzelbetrachtung als wenigfolgenreich erscheinen, summieren sich jedoch in ihrenWirkungen auf, und zwar zeitlich wie räumlich (BICKund OBERMANN, 2000; PLACHTER et al., 2001).In der Folge kann trotz der Eingriffsregelung (nachBNatSchGNeuregG und BauGB) der Status quo hinsichtlichder Schutzgüter des Naturschutzgesetzes nicht aufrechterhaltenwerden und es entsteht auf längere Sicht einMuster der Landnutzung, das durch eine hohe Siedlungsdichte(beispielsweise Suburbanisierung), intensive Nutzungsformen,eine damit einhergehende Nivellierung derLandschaft und – trotz einiger streng geschützter Gebiete –einen weiteren Verlust an biologischer Vielfalt gekennzeichnetist.Die vorgetragenen Begründungsmuster dienen dazu, diepolitischen und rechtlichen Prinzipien und die oberstenZiele des Naturschutzes zu legitimieren (Tz. 43 ff.). Dadurchwird sichergestellt, dass Naturschutz auf einertransparenten und weithin akzeptierten Grundlage stattfindenkann. Erst in zweiter Linie dienen sie zur Entscheidungkonkreter Konflikte. Auf der regionalen undlokalen Ebene sollten zielbezogene Argumente daher anBedeutung gewinnen.2.2 Ziele und Zieldefizite2.2.1 Bedeutung von Zielvorgaben undQualitätsanforderungen2.2.1.1 Aufgaben und Zweck von Zielvorgaben40. Klare Zielvorgaben und rechtlich verbindlicheStandards, die die allgemeinen Ziele und Grundsätze derNaturschutzgesetze des Bundes und der Länder konkretisierenund für die Naturschutzpraxis handhabbarmachen, sind eine unerlässliche Voraussetzung für einenwirksamen Naturschutz (vgl. SRU, 1998, Tz. 1 ff.). Siesind außerdem zentraler Bestandteil einer modernen

Drucksache 14/9852 – 26 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodePolitikauffassung, die von möglichst konkret formuliertenZielen bei flexibler Handhabung des Instrumentenspektrumsausgeht und in den Industrieländern imZusammenhang mit Konzepten einer Reform des öffentlichenSektors (New Public Management) Verbreitunggefunden hat (JÄNICKE, 2001, S. 66, 72). Konkrete,gut begründete, handlungsrelevante Umweltzieleund -standards auf den verschiedenen politischen Entscheidungsebenen– schaffen transparente und verlässliche Rahmenbedingungenfür das Handeln staatlicher und gesellschaftlicherAkteure und ermöglichen eine zielorientierteKontrolle von Politik („management by objectives“).Zielverfehlungen bewirken einen Handlungsdruckhinsichtlich der Überprüfung von bestehendenHandlungskonzepten und der Umsetzung neuer, weitreichendererMaßnahmen;– erweitern den Zeithorizont der politischen Aufmerksamkeitüber das tagespolitische Geschehen hinausund tragen somit zur langfristigen Stabilisierung derpolitischen Agenda für Naturschutzthemen und -maßnahmenbei;– erleichtern die Konsensbildung sowie die Begründungfür Naturschutzmaßnahmen (SRU, 1998, Tz. 68). Aufder Grundlage von konkreten Zielvorgaben kann besserabgeschätzt werden, welche Instrumente und inwelchem Ausmaß Haushaltsmittel zur Realisierungbereitgestellt werden müssen;– erleichtern die Setzung von Prioritäten und fördern einflexibles Vorgehen in der Naturschutzpraxis, da dieZielerreichung und nicht bestimmte Maßnahmen oderAuflagen im Vordergrund stehen. Der praktische Naturschutzkann dadurch auch seine Kooperationsspielräumegegenüber den Nutzern von Natur und Landschaftbesser definieren. Prioritätensetzungen sindzudem Voraussetzung für einen effizienten Einsatzvon Naturschutzmitteln;– dienen dazu, die Berücksichtigung der Belange vonNatur und Landschaft in der Abwägung zu verbessern,denn klar formulierte oder gar verbindliche Ziele sindweniger leicht zu übersehen oder „wegzuwägen“ alsallgemeine Willensbekundungen.41. Weder auf Bundes- noch auf Länderebene existierenderzeit ausreichend viele, konkrete Naturschutzziele, dieden genannten Zwecken dienen und die Grundlage einesmodernen zielorientierten Verwaltungshandelns darstellenkönnten. Zwar versucht das Bundesamt für Naturschutz,Leitbilder insbesondere aus der Sicht des Arten-und Biotopschutzes für einzelne Naturräumezu erarbeiten (z. B. FINCK et al., 1997), diese erreichenjedoch keinesfalls den Status von bundespolitischenZielen. Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie (Bundesregierung,2002) enthält auch für den Naturschutzwichtige Zielsetzungen wie beispielsweise die Reduzierungder Flächeninanspruchnahme, die Umkehrungder Rückgangstendenzen von Indikatorarten und dieSteigerung des Flächenanteils des ökologischen Landbaus(s. Tz. 51 ff.). Diese Ziele betreffen bisher jedochnur einen kleinen Ausschnitt der relevanten Problemeund sind nicht in ein umfassendes Zielkonzept integriert.Die Erarbeitung eines übergreifenden Zielkonzepts des Naturschutzesauf Bundesebene ist daher eine wichtige Aufgabe.Dies sieht auch die OECD so, die in ihrem jüngstenUmweltprüfbericht ausdrücklich empfiehlt, „eine Reihekonkreter nationaler Ziele für den Naturschutz formell zubeschließen und auf der Ebene der Bundesländer konkreteNaturschutzpläne zu erarbeiten“ (OECD, 2001b, S. 97).In diesem Zusammenhang sei auch die Erarbeitung einernationalen Biodiversitätsstrategie für Deutschland voranzutreiben(OECD, 2001b, S. 101).Im Folgenden sollen zunächst Anforderungen an dieZielvorgaben auf den einzelnen Politikebenen dargestelltwerden (Abschn. 2.2.1.2). Die kursorische Wiedergabedes Standes der Zielentwicklung in Deutschlandund der Bezug auf entsprechende Ziele der EU zeigenvor diesem Hintergrund Ansatzpunkte für ein Zielkonzeptauf Bundesebene auf (Abschn. 2.2.2). Diese bildendie Basis für Vorschläge des Umweltrates zu konkretenZielen sowie zu Indikatoren für die Erfolgskontrolle(Abschn. 2.2.3 und 2.2.4, hier Tabelle 2-6, Seite 41).Diese Empfehlungen sind als exemplarische Zielvorgabenaus naturschutzfachlicher Sicht zu verstehen. Siewurden nicht unter Gesichtspunkten einer politischenUmsetzung – mit den dazugehörigen Kompromissprozessen– formuliert, sondern sollen in einem zweistufigenProzess der wissenschaftlichen und politischenZielbildung als eine Grundlage für die politische und öffentlicheDiskussion dienen (s. dazu JÄNICKE, 2001,S. 70). Es ist besonders wichtig, in diesen Diskurs auchdie Verursacherbereiche einzubeziehen und sie zu veranlassen,in Eigeninitiative Strategien zur Zielerreichungzu entwickeln (SRU, 2000). Diese Strategiensollten von übergeordneten Instanzen im Formulierungsprozesskritisch verfolgt und später auf ihre Umsetzunghin überprüft werden (JÄNICKE, 2001, S. 74).2.2.1.2 Anforderungen an Zielvorgaben aufunterschiedlichen PolitikebenenAllgemeine Anforderungen42. Zielformulierungen, die den oben genannten Zweckengenügen sollen, sollten gut begründet (s. Kapitel2.1), im Sinne einer Zielpyramide hierarchisiert, zeitlichkonkretisiert, gegebenenfalls regionalisiert oderflächenhaft spezifiziert, möglichst quantifiziert und gegebenenfallsverbindlich, insgesamt also operabel sein. DieForderung nach einem hierarchisierten Zielsystem istnicht in dem Sinne zu verstehen, dass hier ein klares „topdown“-Verfahren der politischen Regulation favorisiertwird. In einem politischen System mit mehreren, sehr ausgeprägtenund eigenständigen politischen Ebenen wie derBundesrepublik sollte jedoch der vertikalen Koordination

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 27 – Drucksache 14/9852der verschiedenen Ebenen – von der EU bis zur kommunalenEbene – eine besondere Aufmerksamkeit geschenktwerden (JÄNICKE, 2001, S. 75). In diesem Koordinationsprozesskönnen konkrete Zielvorgaben und Erfolgskontrolleneine wichtige Rolle spielen. Selbstverständlichsoll auf der nationalen Ebene kein vollständiges Zielsystemfür die lokale Ebene vorgegeben werden. Nur wenigelokal direkt umsetzbare konkrete Mindestziele (wie z. B.die Erhaltung national bedeutender Biotoptypen) werdenauf nationaler Ebene formuliert. Darüber hinaus sollteaber jede Entscheidungsebene auf gemeinsame übergeordneteZiele (wie das Ziel einer Begrenzung derFlächeninanspruchnahme auf 30 ha pro Tag bis 2020) hinarbeiten.Im Prozess der Zielbildung sollte zudem das„bottom up“-Prinzip gestärkt werden, indem auf allenEbenen eine intensive Beteiligung der Öffentlichkeit, derrelevanten Interessengruppen und von Vertretern derunteren Planungsebenen stattfindet (s. auch SRU, 1998,Abschnitt 1.3.4 f.). Dadurch werden die Ziele hinsichtlichihrer Realisierbarkeit qualifiziert und die Basis der gesellschaftlichenUnterstützung verbreitert. Für die Akteureder Naturschutzpraxis ist darüber hinaus ein Zielsystemwichtig, das eine interne hierarchische Struktur aufweistund auf allen Ebenen ausgestaltet ist. Sie benötigen einenRahmen, der es ermöglicht, die lokalen Ziele und Maßnahmenvor Ort zu begründen und mit Prioritäten zuversehen. Um beurteilen zu können, ob einer Tierart, einemBodentyp oder einem Gewässer besondere Schutzanstrengungenzuteil werden sollen, sind Informationendarüber notwendig, ob der vor Ort festgestellte Bestandvon regionaler oder gar überregionaler Bedeutung ist.Während planerische Gestaltungsfreiheiten und eine intensivelokale Beteiligung vor Ort zu Zielen lokalerBedeutung möglich sind (z. B. zur Anlage von Feldgehölzen),kann lokal nicht grundsätzlich über die Weiterexistenzeines FFH-Gebietes entschieden werden. Diese Anforderungenmüssen im Rahmen der Zielbildungallerdings nicht bei allen Naturschutzzielen und auf jederpolitischen Ebene vollständig oder in gleichem Maße erfülltwerden.Zielkategorien43. Auf den obersten Ebenen eines kohärenten Zielkonzeptsdes Naturschutzes sind die Leitprinzipien einerdauerhaft umweltgerechten Entwicklung angesiedelt(s. SRU, 2002, Kapitel 1). Weitere Prinzipien werden inpolitischen Programmen, Richtlinien und Gesetzen aufden Politikebenen der EU und des Bundes formuliert.Solche Prinzipien fördern die Transparenz und Akzeptanzkonkreter Naturschutzziele. Anerkannte Prinzipienfordern die Gewährleistung der Regenerationsfähigkeitund nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter(Bundesregierung, 2002, S. 7; § 1 BNatSchG n. F.), dieErhaltung der biologischen Vielfalt (Agenda 21; BMU,1992, S. 124) und die Anpassung der Nutzungsintensitätan die Voraussetzungen (Funktionen und Empfindlichkeiten)des Standortes (erstmals HABER, 1972 und1971; SRU, 1987, Abschn. 2.1.8.4; s. auch SRU, 2002,Kapitel 1).Die handlungsleitenden Prinzipien sind durch konkreteZiele und Standards zu operationalisieren. Diese könnensich sowohl auf eine angestrebte Umweltqualität als auchauf die Beeinflussung von Belastungsfaktoren wie etwaEmissionen oder bestimmte Landnutzungen beziehen.Abhängig vom Problemdruck, der Datenverfügbarkeitund der mit der Zielsetzung befassten Politikebene könnensolche Ziele mehr oder weniger stark flächenkonkretausgebaut und mit Zeit- oder Mengenangaben (z. B. Standardsin Form von Orientierungs- oder Grenzwerten) verbundenwerden. Standards geben konkrete, quantifizierteoder zumindest nominal skalierbare Bewertungsmaßstäbezur Bestimmung der Schutzwürdigkeit, der maximalzulässigen Belastung oder einer angestrebten Qualität an.Sie können demnach sowohl Ziele quantitativ ausdrücken(z. B. mindestens 10 % Flächenanteil für den Biotopverbund)als auch lediglich als Maßstab bei einer Messungfungieren (z. B. die Grenzsetzungen der Gewässergüteklassifizierung).Standards können rechtlich verbindlich(in Gesetzen oder Verordnungen fixiert) oder als fachlicheKonventionen in der Regel unter Zugrundelegung voneinseitig sektoralen Werten und Zielen gesetzt sein. In besonderemMaße dienen Standards der Festlegung klarerSchwellen und Grenzen für die Inanspruchnahme von Naturund Landschaft und damit der Erfolgsmessung. Zieleund Standards weisen also einen Überschneidungsbereichim Fall derjenigen Standards auf, die allgemeiner formulierteZiele konkretisieren. Wenn im Folgenden von Standardsdie Rede ist, wird vor allem auf diese Art von StandardsBezug genommen.Das skizzierte Modell der Zielkategorien ist bewusst einfachgehalten und verzichtet zugunsten einer leichten Verständlichkeitder folgenden Ausführungen auf begrifflicheSubtilitäten in der Unterscheidung verschiedener Zieltypenund -hierarchien (SRU, 1998, Kapitel 1.1, Tz. 1-12; SRU,1996a, Tz. 913; vgl. auch FÜRST und KIEMSTEDT, 1990,S. 11; HAIN, 2000; UBA, 2000). Diese spielen dessen ungeachteteine wichtige Rolle in einer systematischen planerischenArbeit. Mit Blick auf die Zweckerfordernisse politischenHandelns hält der Umweltrat aber die hier gewählteeinfache Gliederung für geeigneter. Sie ermöglicht aucheine verständlichere Außenkommunikation von Naturschutzbelangen.Der verwendete Zielbegriff schließt komplexeZielstrukturen aus Ober- und Unterzielen sowie dieUnterscheidung zwischen Umweltqualitäts- und Umwelthandlungszielenmit ein. Der häufig im Zusammenhang mitZielen und Grundsätzen verwendete Leitbildbegriff (SRU,1998) wird aufgrund seiner besonders uneinheitlichen Verwendungund der damit verbundenen fachlichen Missverständnissevermieden.Indikatoren44. Eine Überprüfung der Zielerreichung ist häufignicht durch direkte Messung möglich. Für die Dokumentationvon nicht, schwierig oder nur aufwendig messbarenSachverhalten werden deshalb Indikatoren herangezogen,die den Stand der Zielerreichung indirekt abbildensollen. Die Gewässerbelastung kann beispielsweisemithilfe bestimmter Indikatororganismen „gemessen“

Drucksache 14/9852 – 28 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodewerden. Indikatoren werden im Zusammenhang mitUmweltzielen insbesondere von der OECD zur Messungdes Zustandes und der Entwicklung der Umwelt in denMitgliedsländern verwendet. Dabei werden Belastungs-(„pressure“), Zustands- („state“ bzw. „conditions“) undMaßnahmen- („response“) Indikatoren unterschieden(OECD, 2001a). Indikatoren verleiten allerdings offenbardazu, sie in Ziele zu verwandeln. Ein Beispiel dafürist die Beschränkung des Biodiversitätszieles der deutschenNachhaltigkeitsstrategie auf die Bestandsverbesserungvon nur elf in dieser geringen Zahl naturschutzfachlichproblematischen Indikatorarten anstelle derFormulierung eines Zieles, das sich auf die gesamte Biodiversitätbezieht. Durch die Aufwertung der Indikatorenzu Zielen gewinnen sie eine Bedeutung, die ihnen alsMessgrößen nicht zukommt. Auch der Fall, dass Ziele,die den politischen Willen zur Erreichung eines bestimmtenNiveaus der Umwelterhaltung verdeutlichen, alsIndikatoren bezeichnet werden, trägt zur Verwirrung bei.Eine Konzentration auf Indikatoren, die zwangsläufignur eine unvollständige Abbildung der Situation leistenkönnen (s. Tz. 53 f.), darf auch nicht dazu führen, dasseine umfangreiche Umweltbeobachtung an der Basis,die allein die notwendigen Informationen zu einer umfassendenEinschätzung der tatsächlichen Umweltentwicklungliefern kann, vernachlässigt wird (Abschnitt5.2.8).Anforderungen an Ziele auf der Bundesebene45. Zweck eines Naturschutzzielkonzepts auf Bundesebenesollte es sein, die Naturschutzbelange von nationalerund internationaler Bedeutung handlungsbezogenzu konkretisieren. Damit entsteht ein Orientierungsrahmenhandlungsleitender Zielvorgaben (Mindestziele)für die Integration von Naturschutzbelangen in anderenaturschutzrelevante Politiken und Planungen auf Bundesebene(z. B. Projekte und Pläne der Verkehrsentwicklung)wie auch für die Europäische Raumordnungskonzeption.Ein solcher Orientierungsrahmen des Bundeswürde den Ländern die über Ländergrenzen hinweg abgestimmteBewertung der Situation von Natur und Landschaftund die Erarbeitung von perspektivischen Zielenfür deren Verbesserung erleichtern. Ebenso würden Standardsfür eine einheitliche Handhabung ihrer natur- undlandschaftspflegerischen Pflichtaufgaben, wie z. B. derEingriffsregelung, vorgegeben. Dies betrifft z. B. Orientierungswertezu Flächengrößen und -anteilen unzerschnittenerRäume. Durch bundesweite Zielvorgabenkann einem „Ökodumping“ im Rahmen der Standortkonkurrenzder Länder entgegengewirkt werden. Auchfür Förderaktivitäten des Bundes in gesamtstaatlich repräsentativenRäumen (derzeit 28 Großschutzvorhabeneinschließlich der Gebiete nach dem Gewässerrandstreifenprogramm;s. SCHERFOSE, 2001; SCHERFOSEet al., 1998), im Bereich der Entwicklungs- und Erprobungs-Vorhabenoder der Förderung durch die DeutscheBundesstiftung Umwelt wird ein entsprechender fachlicherOrientierungsrahmen benötigt. Ein Orientierungsrahmeninsbesondere über besondere nationale Schutzbedarfeist schließlich auch zur Umsetzung der FFH-Richtlinie erforderlich. Deutschland, das einen erheblichenTeil der Verantwortung für die laut FFH-Richtlinieeuropaweit schutzwürdigen Arten und Biotope der atlantischenund kontinentalen Region trägt (s. EEA, 1999,Fig. 3.11.6), kann dieser Verantwortung nicht gerechtwerden, wenn auf Bundesebene nicht einmal die grundlegendenInformationen über Arten- und Biotopbeständevorliegen.Zur Erfüllung der genannten Zwecke sollten die Ziele sowohlräumlich als auch zeitlich spezifiziert und durchrechtliche Standards ergänzt sein (s. Tabelle 2-1). RäumlicherKonkretisierungsbedarf auf Bundesebene bestehtin Bezug auf Ökosysteme mit bundesweiter bzw. europäischerBedeutung wie das Wattenmeer, die alpinen Ökosysteme,Hochmoore und Buchenwälder. So sollte dieDarstellung von geeigneten Räumen für einen BuchenwaldnationalparkBestandteil eines Bundeszielkonzeptessein. Um eine hohe Verbindlichkeit und einen weitgehendenKonkretisierungsgrad des Zielkonzeptes zu gewährleisten,sollte der Bund seine Rahmenkompetenz imNaturschutz in enger Zusammenarbeit mit den Ländernvoll ausschöpfen. Die Erarbeitung eines solchen Zielkonzeptssollte in die Entwicklung einer nationalen Naturschutzstrategieeingebettet werden, die zugleich dieNachhaltigkeitsstrategie auf Bundesebene ergänzt undhinsichtlich naturschutzrelevanter Ziele präzisiert. Einesolche Naturschutzstrategie wäre auch ein adäquates Instrumentzur Umsetzung der EU-Biodiversitätsstrategie;sie ginge aber über den Gesichtspunkt der Biodiversitäthinaus und sollte auch andere Naturgüter und Landschaftsfunktioneneinbeziehen.Anforderungen an Ziele auf den unterenPolitikebenen46. Flächenspezifische Ziele müssen an Zahl undDichte auf den unteren Politikebenen tendenziell zunehmen,da die Naturgüter und ihre Empfindlichkeit gegenüberNutzungen sehr unterschiedlich im Raum verteiltsind. Die ortspezifischen Zielformulierungen desNaturschutzes sowie die daraus abgeleiteten Erfordernisseund Maßnahmen (vgl. § 14 BNatSchG n. F.) stellendie Voraussetzung dafür dar, dass ein nach dem Handlungsbedarfaus Naturschutzsicht differenziertes Landnutzungsmuster(HABER, 1972 und 1971) entwickeltwerden kann.Regionale oder lokale quantitative Zielvorgaben solltensolche raumkonkreten Ziele begleiten. Die Verbindungder Ziele mit Prioritäten und die Formulierung vonEtappenzielen erleichtert darüber hinaus die Umsetzungin Teilschritten. Die beschriebene Konkretisierung derZiele und Grundsätze des Naturschutzgesetzes auf derLandes-, Regionen- und Gemeindeebene sollte durch dieLandschaftsplanung vorgenommen werden.47. Tabelle 2-1 fasst die hierarchischen Zielvorgaben aufden verschiedenen politischen Entscheidungsebenen zusammen.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 29 – Drucksache 14/9852Zielvorgaben auf den einzelnen Ebenen der NaturschutzpolitikTabelle 2-1Politikebeneinternationale StaatengemeinschaftEUBundLänderZielkategorie, Instrumente und ihre InhalteLeitprinzipien z. B. in der Agenda 21Standards z. B. Arten des Washingtoner ArtenschutzabkommensLeitprinzipien in Vereinbarungen, Konventionen, Programmen: z. B. Nachhaltigkeitsstrategie,EU-BiodiversitätsstrategieQuantitative und zeitlich konkretisierte Vorgaben sowie rechtliche Standardsfür Sachverhalte von europäischer Bedeutung in Strategien, Richtlinien: z. B.FFH-RL mit den Anhängen zu Biotoptypen und ArtenLeitprinzipien meist in Programmen und Strategien: z. B. Nachhaltigkeitsstrategiequantifizierte Ziele und Zeitvorgaben sowie rechtliche Standards in Programmen,BNatSchG und anderen Umweltgesetzen; Umweltstandards wie Biotopverbund auf10 % der Fläche, nach BNatSchG gesetzlich geschützte Biotope, Grundsätze der gutenfachlichen Praxis; Vorgabe von Bewertungsmaßstäben zur Vereinheitlichung desVorgehens in den Bundesländern, z. B. Werteinstufungen für Biotoptypen ausder nationalen Perspektiveräumliche Konkretisierung durch Darstellung von national bedeutenden Vorrangräumendes Naturschutzes und der Landschaftspflegequantifizierte Ziele und Zeitvorgaben sowie rechtliche Standards in Naturschutzundanderen Umweltgesetzen der Länder, untergesetzlichen Regelungen wie z. B.Verordnungen, Landschaftsprogrammen und anderen sektoralen Fachprogrammen.Die Landschaftsprogramme der Länder können z. B. darstellen: länderspezifischeBiotopflächenanteile, landesweit gefährdete Geotope, quantitative Vorgaben für denSchutz landesweit knapper Güter (Böden ab bestimmter Bodenwertzahl, Grundwasservorkommenab einem bestimmtem Dargebot)räumliche Darstellungen in Landschaftsprogrammen und LandesraumordnungsplänenZielrahmen, Mindestziele, Bewertungsstandards für die weitere raumspezifische Zielbestimmung aufregionaler und lokaler EbeneRegionen und KommunenFlächenspezifische, zeitlich konkretisierte und hierarchisierte Zielkonzepte(in Regionalplan, kommunalem Umweltprogramm, Landschaftsplanung, Bauleitplanung),z. B. Vorranggebiete für unterschiedliche Schutzgüter/Landschaftsfunktionenwie Erholung, Boden- und Biotopschutz; gegebenenfalls regionale undkommunale Standards z. B. zur Erhöhung des regionsspezifischen BiotopanteilsSRU/SG 2002/Tab. 2-1Das beschriebene Zielgerüst sollte auf den verschiedenenpolitischen Ebenen bei projektbezogenen Entscheidungenzur Verfügung stehen und eine Basis für Umweltverträglichkeitsprüfungenbilden. Die Zielvorgaben beziehensich auf alle relevanten Wirkungsstufen desNaturschutzes wie Prävention, Sanierung von Beeinträchtigungen,Kompensation sowie Pflege und Entwicklungunter Berücksichtigung des effizienten Einsatzes

Drucksache 14/9852 – 30 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodevon Mitteln. Sie wenden sich nicht nur an die Naturschutzverwaltungund Interessenvertreter des Naturschutzes,die z. B. durch Schutzgebietsausweisungen,Biotoppflege oder Vertragsnaturschutz eine Umsetzungvon Naturschutzanliegen ermöglichen, sondern auch anandere Akteure wie die Agrar- und Forstverwaltung, dieverpflichtet sind, bei ihren Vorhaben die Ziele des Naturschutzesund der Landschaftspflege zu berücksichtigen(§§ 6 Abs. 2 und 3 BNatSchG n. F.), und an einzelneLandnutzer (s. § 5 BNatSchG n. F.; vgl. auchAbschn. 5.2.7).2.2.2 Stand der Zielvorgaben imNaturschutz48. Die folgende Darstellung setzt einen Schwerpunktim Bereich des Arten- und Biotopschutzes und beschränktsich hinsichtlich der rechtlichen Zielvorgaben auf das Naturschutzrecht.Auch in anderen Rechtsbereichen gibt esinzwischen jedoch verstärkt Ansätze, die Biodiversität alsSchutzgut mit einzubeziehen.2.2.2.1 Stand der Zielvorgaben undIndikatoren auf internationalerEbene49. Auf europäischer Ebene geben die Umweltaktionsprogramme,die EU-Nachhaltigkeitsstrategie, dieAgenda 2000, die „European Spatial Development Perspective“und vor allem die EU-Biodiversitätsstrategieund die ihr nachgeordneten Aktionspläne naturschutzrelevanteLeitprinzipien und teilweise sogar Standardsvor (zum Stand der Zielentwicklung auf europäischerEbene s. SRU, 2002, Tz. 242 ff.). Auf internationalerEbene sind hier vor allem die Agenda 21, das „UN-Rahmenübereinkommen zum Erhalt der biologischenVielfalt“ (Biodiversitätskonvention) und das Protokollüber die biologische Sicherheit (Cartagena-Protokoll) zunennen.Mittlerweile hat sich der Ansatz durchgesetzt, mithilfevon Indikatoren die Entwicklung der Umweltqualitätund die Erfolge bei der Umsetzung internationaler Abkommenzu messen. Sowohl die OECD (2001b,S. 30 ff.) und die Kommission für nachhaltige Entwicklungder Vereinten Nationen (CSD) als auch dieEuropäische Kommission und die Europäische Umweltagenturhaben inzwischen entsprechende Indikatorensystemeentwickelt. Die Umweltberichte der EuropäischenUmweltagentur verwenden eine Vielzahl vonIndikatoren, die Bewertungen in einigen Themenfeldernerlauben (EEA, 2001 und 1999). Aus Naturschutzsichtbesonders relevant ist der jüngste Bericht der EEA(2001), „Environmental Signals“, der eine Verknüpfungder Einflüsse wirtschaftlicher Sektoren mit der Umweltsituationanstrebt. Auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlagswird derzeit darüber hinaus durchden Fachministerrat Landwirtschaft ein Set von Agrar-Umweltindikatoren entwickelt, mit dessen Hilfe derErfolg der Integration von Umweltzielen in die Agrarpolitikgemessen werden soll (Europäische Kommission,2000, S. 22 f.).Eine durchgehende Systematik der Indikatorensystemefehlt aber bislang noch, da mehrere Ordnungssystemekonkurrieren und diese in der Regel zusätzlichnach Politikbereichen, die weder Verursachereinflüssenoch Umweltqualitäten eindeutig kennzeichnen, gegliedertwerden. Dadurch ergeben sich zwangsläufigÜberschneidungen in den abgebildeten Aussagen(s. ZIESCHANK, 2001, S. 21 f.). Während der Bereichder ressourcen- und emissionsbezogenen Umweltindikatorenbereits verhältnismäßig gut abgedeckt ist,bestehen nach wie vor gravierende Lücken bei der Erfassungdes Zustandes von Natur und Landschaft undder Qualität sowie der Beeinträchtigung der Naturgüterund -funktionen. Zwar liegen häufig Daten für die Wasser-und Luftqualität vor, deren Relevanz für Arten undLebensgemeinschaften wird jedoch nur unzureichenddargestellt (ZIESCHANK, 2001, S. 22). Die Beobachtungvon Ökosystemen und der in ihnen ablaufendenProzesse mittels Indikatoren befindet sich auch methodischerst im Entwicklungsstadium (Statistisches Bundesamt,2002).2.2.2.2 Stand der Zielvorgaben undIndikatoren in Deutschland50. Die Ebene der Leitprinzipien ist auf Bundesebenemit dem Artikel 20a GG, dem Naturschutzgesetz und verschiedenenanderen Umweltgesetzen zufriedenstellendvertreten. Dagegen fehlen vor allem räumlich und zeitlichkonkretisierte Qualitätsziele für national bedeutsameNaturschutzbelange sowie quantitative Zielvorgabenund Indikatoren, die eine Bewertung des Standesder Zielerreichung ermöglichen. Generell bestehen nochimmer erhebliche Defizite bei der Standardsetzungin solchen Bereichen, in denen keine unmittelbarengesundheitlichen oder ökonomischen Auswirkungensichtbar werden, so z. B. bei nicht stofflichen Beeinträchtigungendes Bodens (Verdichtung, Erosion)und insbesondere beim Verschwinden von Arten undBiotoptypen.Im Folgenden wird der Sachstand zunächst auf der programmatischenund dann auf der gesetzlichen Ebene dargestellt.2.2.2.2.1 Die Nachhaltigkeitsstrategie derBundesregierung51. Die im April 2002 vorgelegte deutsche Nachhaltigkeitsstrategie(Bundesregierung, 2002) stellt für die Zielfindungim Umweltbereich insgesamt eine erheblicheVerbesserung dar. Die Strategie enthält eine Reihe vonquantifizierten und mit Zeithorizonten versehenen Zielen,die sich vor allem auf die Reduzierung vonUmweltbelastungen („pressure“) beziehen. Tabelle 2-2gibt die Ziele wieder, die für den Naturschutz von Bedeutungsind.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 31 – Drucksache 14/9852Naturschutzrelevante Ziele der Deutschen NachhaltigkeitsstrategieTabelle 2-2Ziel* Zielbezug Relevanz für den NaturschutzReduzierung der Emissionen der sechs im Kyoto-Protokoll genannten Treibhausgase bis 2010 um21 % gegenüber 1990Reduktion der CO 2 -Emissionen bis 2005 gegenüber1990 um 25 %Erhaltung, Modernisierung und Ausbau der Kraft-Wärme-Koppelung mit dem Ziel der zusätzlichenMinderung der CO 2 -Emissionen um 10 Mio. t bis2005 und 23 Mio. t. bis 2010 (Basisjahr 1998), mindestensaber 20 Mio. tEnergieeinsparung und Erhöhung der Energieeffizienzin Haushalten, Verkehr, Industrie und Energiewirtschaftentsprechend dem Maßnahmenkatalogdes Nationalen Klimaschutzprogrammsvom 18. Oktober 2000Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Primärenergieverbrauchbis 2010 gegenüber 2000auf 4,2 % und am Stromverbrauch auf 12,5 %Erneuerbare Energien sollen bis zur Mitte des Jahrhundertsrund die Hälfte des Energieverbrauchs abdeckenReduzierung der Flächeninanspruchnahme auf max.30 ha pro Tag bis 2020Erhalt und Entwicklung der Populationen und Lebensräumevon zehn Vogelarten und einer Säugetierart instabilem Zustand auf hohem NiveauRückgang der Transportintensität um 5 % im Güterverkehrbzw. um 20 % im Personenverkehr bis 2020bezogen auf 1999Verdopplung der Güterverkehrsleistung der Schienebis 2015 gegenüber 1997 (entspricht einem Anteilvon 24,3 % an der gesamten Verkehrsleistung)Steigerung der Verkehrsleistung der Binnenschifffahrtbis 2015 gegenüber 1997 um 40 % (entspricht einemAnteil von 14,1 % an der gesamten Verkehrsleistung)Erhöhung des Anteils des ÖPNV an der gesamtenVerkehrsleistungMinderung der verkehrsbezogenen CO 2 -Emissionenum 15 bis 20 Mio. t bis 2005 und weitere Reduzierungverkehrsbedingter Schadstoffe und KlimagaseSenkung der NO x -Emissionen des Verkehrs bis 2010gegenüber 1990 um über 57 % und der NMVC-Emissionen bis 2010 gegenüber 1990 um über 88 %BelastungBelastungBelastungUmweltqualitätBelastungZielsetzung geht in die richtige Richtung,ist aber nicht ausreichend: klimabedingteVeränderungen an den Naturgütern sindzu befürchten (Populationsverschiebungen,Bodenveränderungen wie Zunahme der Erosiondurch erhöhte Niederschläge etc.);es fehlt ein mittelfristiges Reduktionszielbis zum Jahr 2020Aussagen zur Relevanz sind schwierig wegenggf. ambivalenter Auswirkungen:einerseits Reduzierung der Gefahr klimabedingterVeränderungen und ihrer Auswirkungenauf Naturgüter,andererseits ggf. neue Belastungen für Tierweltund Landschaftsbild durch den Ausbauder Windenergie, ferner durch die Erhöhungdes Anteils nachwachsender Rohstoffe undden Ausbau von (Klein-)WasserkraftwerkenZielsetzung ist von hoher Relevanz: ErheblicheKonsequenzen für die Verhinderung weitererZerstörung und Zerschneidung von Biotopenund ErholungsräumenPositiver Ansatz, jedoch Gefahr der Konzentrationvon Maßnahmen auf die zu geringeZahl von IndikatorartenZielsetzung geht in die richtige Richtung, istaber zu moderat; außerdem werden überholteraumordnerische Grundsätze einer „gleichwertigenErschließung aller Teilräume desLandes“ verfolgt

Drucksache 14/9852 – 32 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodenoch Tabelle 2-2Ziel* Zielbezug Relevanz für den NaturschutzSteigerung des Flächenanteils des ökologischenLandbaus an der landwirtschaftlich genutzten Flächeauf 20 % bis 2010Verringerung des Stickstoffüberschusses in der Gesamtbilanzbis 2010 auf 80 kg pro haReduzierung der Belastung mit wichtigen Luftschadstoffen(SO 2 , NO x , VOC und NH 3 ) um 70 % bis 2010gegenüber 1990BelastungBelastungGute Gewässerqualität in allen Gewässern bis 2015(EG-WRRL) (Gewässergütestufe II in allen Fließgewässern)UmweltqualitätZielsetzung geht in die richtige Richtung:generelle Abnahme von Belastungen der Naturgüterdurch Pflanzenschutzmittel und Mineraldüngerauf ökologisch bewirtschaftetenFlächen, weitere Abnahme der Belastungdurch Begrenzung des Stickstoffüberschusses;die angestrebte Reduzierung wirdin empfindlichen Räumen aber keineswegsausreichenZielsetzung ist von erheblicher Relevanz, dader Eintrag von Nährstoffen über den Luftpfadz. B. ein erhebliches Hindernis für denErhalt oligotropher Ökosysteme darstelltZielsetzung ist von hoher Relevanz mit Blickauf die Verbesserung des Zustandes kritischbelasteter Gewässer; es fehlt aber ein Ziel zurvordringlichen Erhaltung und Entwicklungvon Gewässern sehr guter Qualität* In der Nachhaltigkeitsstrategie werden die in der Tabelle aufgeführten Unterziele als Indikatoren bezeichnet.SRU/SG 2002/Tab. 2-2, nach Bundesregierung, 2002Eine konsequente Verfolgung dieser Ziele ließe erheblicheFortschritte auch für den Naturschutz erwarten. Dasich fast alle Ziele nur auf die Reduzierung von Belastungenbeziehen, ist nicht erkennbar, ob diese Reduktionenausreichend sind, um Qualitätsziele zu erreichen. Der Verhinderunglangfristiger Akkumulationen von Schadstoffenwird so nicht Rechnung getragen.Einige der in der Nachhaltigkeitsstrategie aufgeführtenIndikatoren, die sachlich eher als Ziele zu verstehen sind,sind für den Naturschutz von besonderer Bedeutung; siesollen hier deshalb als Ziele verstanden und ausführlicherkommentiert werden.52. Das Ziel einer Begrenzung der Flächeninanspruchnahmeauf 30 ha pro Tag bis zum Jahr 2020 ist uneingeschränktzu unterstützen. Es sollte allerdingsberücksichtigt werden, dass die in der Nachhaltigkeitsstrategieskizzierten Vorstellungen zur Umsetzung diesesZiels unzureichend sind. Mit dem vorgeschlagenenInstrumentarium, vor allem der Landes- und Bauleitplanung(Bundesregierung, 2002, S. 81), ist es in derVergangenheit nicht gelungen, die Flächeninanspruchnahmeabzuschwächen, da gegenläufige ökonomischeTendenzen eine Steuerung erschwerten. In diesemZusammenhang sollte deshalb ein System handelbarerFlächenausweisungsrechte eingeführt werden (Näheress. Tz. 168 ff.).53. Die Stabilisierung der Populationen ausgewählterIndikatorarten und der von ihnen repräsentierten Lebensräumeauf hohem Niveau ist das einzige direkt aufden Arten- und Biotopschutz bezogene Ziel der nationalenNachhaltigkeitsstrategie. Indikatorarten ermöglichenRückschlüsse auf die Qualität der von ihnengenutzten Lebensräume oder die Populationen und dieLebensfähigkeit anderer dort vorkommender Arten. DerSchutz einer Indikatorart bedeutet also gleichzeitig denSchutz einer Vielzahl weiterer Arten und Lebensräume.Eine Abbildung der Entwicklung der gesamten biologischenVielfalt Deutschlands kann mit den elf derzeitin den Artenindex der Nachhaltigkeitsstrategie (Bundesregierung,2002, S. 101 f.) aufgenommenen Arten (s. Tabelle2-3, Spalte 1), die offenbar aufgrund der guten Dokumentationder Bestandssituation und -entwicklungausgewählt wurden, jedoch nicht gelingen. Der derzeitigeArtenindex bildet nur ein schmales Spektrum derbiologischen Vielfalt Deutschlands und der relevantenLebensraumqualitäten ab. Die aufgenommenen Artendecken mit ihren charakteristischen Lebensräumen nureinen relativ kleinen Anteil der Bundesfläche, vor allemKüsten- und Feuchtgebiete Nord- und Ostdeutschlands,ab. Nur zwei Arten, Rotmilan und Schwarzstorch, sindin nennenswerten Beständen in ganz Deutschland verbreitet.Insbesondere Acker- und Grünlandlebensräume,Wälder trockener Standorte und urbane Landschaftenwerden durch die ausgewählten Arten nur unzureichendbzw. nicht erfasst (s. Tabelle 2-3, Spalte 2; vgl. z. B. auchHÖTKER et al., 2000, S. 337).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 33 – Drucksache 14/9852Überblick über die Indikatorarten der Nachhaltigkeitsstrategie, ihre Bestandsentwicklungund die durch sie charakterisierten LebensräumeTabelle 2-3Indikatorart Lebensraum in Deutschland Bestandsentwicklung und ihre Ursachen in DeutschlandSeeregenpfeiferZwergseeschwalbeAlpenstrandläuferSeeadlerSchreiadlerSchwarzstorchWeißstorchRotmilanPrimärdünen und SandsträndePrimärdünen und Sandstrände,ursprünglich auch anFlüssen im BinnenlandNiederungsgebiete, darunterauch Salzwiesen im Küstengebietgrößere nährstoffreiche, fischundvogelreiche Binnen- undKüstengewässer des Tieflandesin Verbindung mit großenungestörten Altholzbeständenausgedehnte, naturnahe Feuchtwälderin Nordostdeutschlandausgeprägter Waldvogel,charakteristisch für ungestörte,naturnahe Laub- undMischwälder mit Feuchtgebietenund fischreichenGewässernKulturfolger in Offenlandbiotopenmit nicht zu hoher Vegetation,bevorzugt dabei anNiederungen mit Feuchtwiesenund GewässernOffene, reich gegliederte Landschaftenmit eingestreuten altholzreichenWäldern zurHorstanlageSeit Ende des 19. Jh. langfristig negative Entwicklung aufgrund vonBiotopveränderungen und menschlicher Nutzung; positiver Trend seit1987 fast allein durch positive Entwicklung in einem Brutgebiet; Wattenmeerinternational wichtiger Mauserplatz; wichtigste Gefährdungsursacheist intensive touristische Nutzung der LebensräumeIn der Vergangenheit starke Bestandsverluste durch Zerstörungdes Lebensraums, im Binnenland inzwischen ausgestorben; durchstarke Schutzbemühungen an der Nordseeküste seit Anfang der1990er-Jahre BestandssteigerungIm Binnenland als Brutvogel praktisch ausgestorben; an der Küstenur noch wenige, rückläufige Vorkommen aufgrund der Zerstörungdes LebensraumsErhebliche Bestandseinbußen und Arealverluste durch direkte Verfolgungbis Anfang des 20. Jh. und später durch Belastung mit Umweltgiften,v. a. DDT; insbesondere seit 1990 starke Bestandszunahmeaufgrund intensiver Schutzmaßnahmen und Verbesserung der Nahrungssituationdurch Eutrophierung der Gewässer; Hauptgefährdungsursacheist heute intensive touristische Nutzung der Lebensräume,z. B. im Seengebiet Mecklenburg-VorpommernsAufgrund menschlicher Verfolgung im 19. Jh. stark zurückgegangenbzw. regional ausgestorben, nach 1945 Zunahme und seit 1970 zwarstark schwankender, jedoch stabiler Bestand; Hauptgefährdungsursacheist die Jagd in den Durchzugsgebieten, v. a. in Syrien und Libanon,weitere Gefährdungsursachen: Verlust von Lebensräumen in denBrutgebieten wie z. B. Verlust von Horstbäumen und kurzrasigenWaldwiesen sowie Störungen an den BrutplätzenNach erheblichen Bestandsrückgängen ab Mitte des 19. Jh. in denletzten Jahrzehnten Bestandszunahme insbesondere seit Mitte der1980er-Jahre; Ursache des Rückgangs war insbesondere die Jagdsowie die intensivierte Wald- und Landwirtschaft, Gründe der heutigenBestandszunahme sind nachlassende Verfolgung und Horstschutzsowie Verbesserung der Lebensraumsituation. Die Zerschneidunggroßer Waldlandschaften und die direkte Störung an den Brutplätzenstellen heute die Hauptgefährdungsursachen darStarke Bestandsrückgänge seit Mitte des 19. Jh.; in den letztenJahren jedoch wieder Bestandszunahme aufgrund verbesserterBedingungen in den Brutgebieten und umfangreichen AufzuchtundAuswilderungsprogrammen und Zuwanderung aus östlichbzw. südwestlich benachbarten LändernNach erheblichem Bestandsrückgang seit Mitte des 19. Jh. und Wiederausbreitungseit Mitte der 1980er-Jahre Zunahmen in Ostdeutschlandoder stabiles hohes Niveau in Westdeutschland; in den letztenJahren sind regional starke Rückgänge zu beobachten, z. B. in derMagdeburger Börde und in stadtnahen Bereichen, insbesondere aufgrundvon Lebensraumverlust und Verlust der Nahrungsgrundlage,insbesondere durch Abdichtung der Oberflächen von Mülldeponien

Drucksache 14/9852 – 34 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodenoch Tabelle 2-3Indikatorart Lebensraum in Deutschland Bestandsentwicklung und ihre Ursachen in DeutschlandBläss- undSaatgansSeehundRastvögel in Deutschland;Schlafplätze auf Salzgrünlandan der Küste, größeren Binnengewässern,Überschwemmungsflächender Flussniederungen,Marschen; Rast- undNahrungsflächen auch aufGrünland- und AckerflächenKüstenmeer der Nord- undOstsee, Wattenmeer undSandbänke, insbesondere inNähe von FlussmündungenMitte des 19. Jh. bis 1960er-Jahre: Abnahme der Rastvogelbeständein Deutschland; seitdem zunehmende Bedeutung der Durchzugs-und Überwinterungsgebiete in Deutschland für einen Großteildes westeuropäischen Bestandes; Ursache für die Bestandsrückgänge:Lebensraumverluste durch Melioration, Flächeninanspruchnahmeund Intensivierung der Landwirtschaft, Ursachen fürdie Wiederzunahme: innereuropäische Verlagerung von ÜberwinterungsschwerpunktenBestände sind aufgrund der Jagd bis Anfang der 1970er-Jahre starkzurückgegangen, seit Einstellung der Bejagung in den 1970er-Jahrenständiger Wiederanstieg der Bestände mit einem dramatischen Einbruchaufgrund einer Seuche 1988, verursacht durch eine Schwächungdes Immunsystems durch Schadstoffbelastung und den Ausbrucheiner VireninfektionSRU/SG 2002/Tab. 2-3Datenquellen: BAUER und BERTHOLD, 1997; BEZZEL, 1985; Bundesregierung 2002, S. 102 f.; CORBET und OVENDEN, 1987; FLADE, 1994;FLORE, 1997; HEERS, 1999; MOOIJ, 2000Bei den meisten ausgewählten Arten ist die Indikatorfunktioneingeschränkt. Gut geeignete Indikatorartensind der Schwarzstorch und der Rotmilan (s. Tabelle 2-3).Wenig bis gar nicht geeignet als Indikatorarten sind hingegenalle anderen Arten, deren Populationsgrößen kaumRückschlüsse auf die Qualität der von ihnen genutztenLebensräume oder das Vorkommen und die Lebensfähigkeitanderer Pflanzen- oder Tierarten zulassen. AndereFaktoren (s. Tabelle 2-3, Spalte 3), wie direkte Schutzmaßnahmenfür Seeregenpfeifer und Zwergseeschwalbe,Auswilderungs- und Schutzmaßnahmen beim Weißstorch,das Profitieren von der allgemeinen Eutrophierungder Landschaft beim Seeadler und Weißstorch, negativeEinflüsse während des Vogelzuges beimSchreiadler, Einflüsse in den Brutgebieten bei der RastvogelartAlpenstrandläufer, die Verlagerung der Überwinterungsgebieteinnerhalb Europas bei Saat- und Blässgansoder das Jagdverbot beim Seehund, spielen für diePopulationsentwicklung der jeweiligen Indikatorart einewesentlich wichtigere Rolle als eine Veränderung ihrerLebensräume in Deutschland, die auch für viele anderegefährdete Arten Auswirkungen hätte. Die Indikatorfunktionder meisten im Artenindex aufgeführten Artenist daher beschränkt. Alle Arten sind aber zugleich bedeutsameZielarten des Naturschutzes. Ihre Seltenheitund Gefährdung ist so hoch, dass eine Beobachtung derweiteren Bestandsentwicklung dieser Arten unabhängigvon ihrer Indikatorfunktion von großer Wichtigkeit ist.Der Schreiadler, dessen Brutareal sich auf Europa beschränktund der in Deutschland nach der deutschen RotenListe stark gefährdet ist, tritt im Hinblick auf eineweltweite Gefährdung besonders hervor (vgl. FLADE,1999; WITT et al., 1998).Darüber hinaus ist grundsätzlich anzumerken, dass zehnVogelarten und eine Säugetierart keinesfalls zwangsläufigdie Entwicklung gefährdeter Pflanzenarten oder -gesellschaftenoder anderer Tiergruppen abbilden (s. dazu u. a.KRIEGBAUM, 1999). Ein für einige Vogelarten positives,reiches Nahrungsangebot aufgrund von zunehmenderEutrophierung der Landschaft, wie z. B. für den Seeadleroder die Saat- und Blässgans, ist für viele empfindlichePflanzenarten wie die Seekanne, aber auch andere Vogelartenwie den Raubwürger und Wendehals ein Gefährdungsfaktor(vgl. u. a. HÖTKER et al., 2000, S. 337).54. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass der Artenindex derNachhaltigkeitsstrategie mit den derzeit ausgewählten Artendie angestrebte repräsentative Abbildung der Biodiversitätsentwicklungund der Veränderung der wichtigenLebensraumtypen in Deutschland nicht leisten kann. Die inder Nachhaltigkeitsstrategie angekündigte Erweiterung derIndikatorarten sollte sich nicht nur auf wenige zusätzlicheArten beziehen, sondern deutlich erhöht werden, um einaussagekräftigeres Bild zu liefern. Dies war bereits beimAnsatz zur Entwicklung eines „100-Arten-Korbes“(BÜRGER und DRÖSCHMEISTER, 2001, S. 52;SCHLUMPRECHT et al., 2000) vorgesehen. Insbesonderesollten als Indikatorarten weniger stark gefährdete Arten,wie z. B. das Rebhuhn, und weiter verbreitete Arten, wiez. B. die Goldammer, berücksichtigt werden, um die Entwicklungin den intensiver genutzten Kulturlandschaftenbeurteilen zu können. Sehr wichtig ist außerdem die Ergänzungdes Indikatorenansatzes durch eine Bilanzierungder Veränderungen bei den Roten Listen. Damit kann durcheinen Index die Veränderung der Situation bereits derzeitgefährdeter Arten bzw. von Neuzugängen ausgedrücktwerden (Tz. 372 ff.). In einigen anderen Ländern existierenbereits gut ausgebaute entsprechende Dokumentationssysteme.Beispielhafte Ansätze sind die umfassende Beobachtungder Arten in der Schweiz (HINTERMANN undWEBER AG, 1999), eine Artenbeobachtung mit ca. 140 Artenin Großbritannien (Countryside Survey, UK), die Umwelt-und Naturqualitätsbeobachtung in den Niederlanden

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 35 – Drucksache 14/9852(Centraalbureau voor Statistiek, NL), das Naturschutzmonitoringin Schweden und Norwegen und der Artenindexin Niedersachsen (dort beschränkt auf 25 Vogelartenfür den Zustandsindikator und 19 Arten für den Maßnahmenindikator,SCHLUMPRECHT et al., 2001). Die derzeitin die Nachhaltigkeitsstrategie aufgenommen Arten könnenzwar als so genannte Flaggschiffarten dazu dienen, denInhalt eines komplexeren Arten- und Biotopindexes füreine breite Öffentlichkeit anschaulich zu machen. Im Hintergrundsollte jedoch eine sehr viel breitere Informationsbasisvorhanden sein, wenn den Aussagen der Nachhaltigkeitsstrategiein diesem Punkt mehr als ein symbolischerWert zukommen soll.55. Aus Naturschutzsicht unbefriedigend sind die Zieleder deutschen Nachhaltigkeitsstrategie im Verkehrsbereich.Es wird keine Reduzierung der absoluten Verkehrsmengenangestrebt, sondern lediglich die Senkung derTransportintensität (vgl. Tabelle 2-1). Damit sind weitereZerschneidungen der Landschaft vorprogrammiert. Dasaus Naturschutzsicht hochrangige Ziel einer Erhaltung derverbliebenen unzerschnittenen Räume wird dadurch konterkariert.Derzeit können nur noch 15 % der FlächeDeutschlands als unzerschnitten, d. h. überhaupt nicht vonStraßen mit mehr als 1 000 Kraftfahrzeuge pro Tag zerschnitten,gelten (GLAWAK, 2001, S. 482). Nur auf diesemgeringen Flächenanteil sind also noch weitgehend ungehinderteökosystemare Austauschprozesse möglich. DieIntegration von Naturschutzgesichtspunkten in die Zielezur Verkehrspolitik in der Nachhaltigkeitsstrategie wäredaher von besonderer Wichtigkeit.56. Das ebenfalls naturschutzrelevante Ziel der Ausweitungdes Ökolandbaus ist sehr zu begrüßen. Gleichwohldarf nicht vergessen werden, dass es nicht flächendeckendwirksam wird und dass auch der ökologische Landbauallein nicht genügt, um ausreichende Verbesserungen hinsichtlichdes Grundwasserschutzes in empfindlichen Räumenzu bewirken und spezielle Arten- und Biotopschutzzielezu verfolgen. Dieses gilt auch für das Ziel einerflächendeckenden Begrenzung des Stickstoffüberschussesbis zum Jahre 2010 auf jährlich 80 kg pro ha. Das Zielweist in die richtige Richtung; seine Umsetzung wird in einigenRäumen erhebliche Anstrengungen erfordern. FürRäume mit eintragsgefährdeten Grund- und Oberflächengewässernoder empfindlichen Biotopen müssen abergrundsätzlich weitergehende Ziele formuliert werden,z. B. im Hinblick auf die Stickstoffbilanz, den Pflanzenschutzund die Immissionen von Schwermetallen.57. Ein weiteres naturschutzrelevantes Qualitätsziel beziehtsich auf die anzustrebende Qualität der Oberflächengewässer.In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen,dass aus Naturschutzsicht die Gefahr besteht, dasssich zukünftige Anstrengungen zur Erfüllung der Kriteriender EG-Wasserrahmenrichtlinie vor allem auf die Sanierungder derzeit stark belasteten und in ihrer Struktur starkgeschädigten Gewässer konzentrieren werden und die Erhaltungvon Gewässern mit sehr guter Qualität sowie dieEntwicklung geeigneter Abschnitte der Gewässer guterQualität in den Hintergrund treten wird. Gerade in Gewässernmit guter bis sehr guter Wasserqualität und mit einemhohen Strukturreichtum ist aber ein Großteil der gefährdetenGewässerflora und -fauna beheimatet.58. Die Nachhaltigkeitsstrategie kann notwendigerweiseNaturschutzziele nur hoch aggregiert erfassen. Der Umweltratempfiehlt daher, sie um eine entsprechend differenziertenationale Naturschutzstrategie zu ergänzen.Diese kann als eine Ausgestaltung und Weiterentwicklungder Nachhaltigkeitsstrategie in einem ihrer zentralen Bereicheverstanden werden und ihrerseits wiederum eineBiodiversitätsstrategie umfassen. Die prioritären Handlungsfeldereiner Naturschutzstrategie beziehen sich aufden Schutz repräsentativer Natur- und Kulturlandschaften,auf die Herbeiführung einer Trendwende beim Rückgangder Arten und Lebensräume, auf die Bekämpfung von Bodenverlustenoder -schäden, auf die Erreichung der anzustrebendenQualität der Grundwasserressourcen und derOberflächengewässer sowie auf den Erhalt der verbliebenenverkehrsarmen und unzerschnittenen Räume. Dasletzte Ziel umfasst nicht zuletzt auch die Erhaltung der Erholungsqualitätin größeren nicht verlärmten Gebieten fürden Menschen selbst. Es sollte gegenüber dem (in derRaumordnung nicht mehr verfolgten) Grundsatz einer„gleichwertige[n] Erschließung aller Teilräume des Landes“(Bundesregierung, 2002, S. 192) Priorität genießen. Von derPraxis, Autobahnen gerade durch unzerschnittene Räume zuführen, in denen kein stärkerer Widerstand der Bevölkerungzu erwarten ist (EEA et al., 1998; ROTHENGATTER et al.,1996), sollte abgesehen werden.59. Der Umweltrat empfiehlt, aufbauend auf fundiertenAnalysen zum Zerschneidungsgrad der Landschaften(s. GLAWAK, 2001; JAEGER et al., 2001, S. 305), in Zukunftunzerschnittene Räume ab einer Flächengröße von100 km² prioritär zu schützen. Hierzu sollten die entsprechendenRäume durch raumordnerische Ausweisungen geschütztund diese Darstellungen in die Bundesverkehrswegeplanungintegriert werden. Entsprechende Ziele sind bereitsim Entwurf des letzten umweltpolitischen Schwerpunktprogrammsdiskutiert (BMU, 1998), aber danach nicht weiterverfolgt worden. Da in der Regel der Zerschneidungsgradmit der Bevölkerungsdichte in den Bundesländern ansteigt(s. GLAWAK, 2001, S. 482), müssen mit der Verfolgung einessolchen Zieles nicht zwangsläufig Benachteiligungender derzeit geringer zerschnittenen und bevölkerungsärmerennordostdeutschen Bundesländer einhergehen.2.2.2.2.2 Naturschutzrecht60. Die im Bundesnaturschutzgesetz in den §§ 1 und 2vorgegebenen Leitprinzipien und allgemeinen Ziele eignensich sehr gut für einen umfassenden Schutz des gesamtenNaturhaushaltes, der über einen eng auf den Arten- undBiotopschutz bezogenen Ansatz weit hinausgeht (vgl.hierzu Kapitel 1; SRU, 2002; SRU, 1987, Tz. 356 f.). Esfehlen aber auch im Bundesnaturschutzgesetz konkreteVorgaben, die eine Umsetzung der bundesrelevanten Naturschutzzielesicherstellen und eine einheitliche Handhabungin den Ländern fördern (vgl. Kapitel 5.2.7; s. SRU,2002, Kapitel 3.2.4). Solche konkreten Vorgaben ließensich bei richtiger Ausgestaltung mit dem Rahmencharakterdes Bundesnaturschutzgesetzes vereinbaren. Bislang sindsolche Bestrebungen aber vor allem an der mehrheitlichenAblehnung durch die Länder im Bundesrat gescheitert.61. So sind die national verbindlichen Standards fürden Erhalt der biologischen Vielfalt noch unzureichend.

Drucksache 14/9852 – 36 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeSie beziehen sich zum einen auf die von der EU oder ininternationalen Abkommen vorgegebenen Ziele zu Artenund Lebensräumen von gemeinschaftlichem Interesse(Anhänge der FFH-Richtlinie, Vogelschutzrichtlinie),auf die übrigen Teile des SchutzgebietsnetzesNatura 2000 und auf große Schutzgebiete (z. B. einzuhaltendeKriterien für Nationalparke). Zum anderen liegenals nationaler Standard die nach Artenschutzverordnunggeschützten Arten sowie die Liste der gesetzlichgeschützten Biotope im Bundesnaturschutzgesetz vor.Beide Listen sind noch weit davon entfernt, die auf Bundesebenebedeutsamen und gefährdeten Arten und Biotoptypenvollständig abzubilden (zu den Defiziten imBereich der Wälder und des Grünlandes s. Tz. 303).Die Neuregelungen im Bundesnaturschutzgesetz zur Umsetzungdes Netzes Natura 2000 (§ 32 ff. BNatSchG n. F.)sowie zur Einrichtung eines Biotopverbundes (§ 3BNatSchG n. F.) sind grundsätzlich begrüßenswert. DieRealisierung hängt aber von der Umsetzung auf Länderebeneab (SRU, 2002, Tz. 695 ff.). In bestimmten Fragenfehlen für konkrete Zielvorgaben eindeutige fachlicheAussagen. So können die bisher in der FFH-Richtlinie undim Bundesnaturschutzgesetz ausgeblendeten Fragen dergenetischen Variabilität noch nicht mit operablen Zielenverbunden werden, da ausreichende, belastbare Angabenz. B. zu Mindestpopulationsgrößen fehlen.62. Für die nun anstehende Umsetzung des Bundesnaturschutzgesetzesin den Ländergesetzen wäre es darüberhinaus wünschenswert, Zielsetzungen zum Problemder Flächenzerschneidung, und – soweit dieses nicht imBundes-Bodenschutzgesetz geregelt werden soll – zu denThemen Erhaltung der natürlichen Ertragsfähigkeit desStandortes (Erosion und Bodenverdichtung), Erhaltungder Geodiversität und der Funktionen der Geotope als„Archiv“ der Kultur- und Naturgeschichte vorzugeben.Positiv zu bewerten ist die Formulierung eines Genehmigungsvorbehaltsfür das Ansiedeln gebietsfremder Arten in§ 41 Abs. 2 BNatSchG n. F. Damit wird das Ziel verfolgt,das Ausbringen von Arten zu verhindern, wenn hiermit eineVerfälschung der heimischen Tier- und Pflanzenwelt verbundenist. Die Umsetzung dieser Vorgabe soll durch dieDefinition gebietsfremder Arten gestützt werden. Darüberhinausgehend sollte zur Erleichterung des Vollzuges eine„Graue Liste“ von gebietsfremden Arten mit unerwünschtenAuswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder dieTier- und Pflanzenwelt (in Form eines weiter entwickelbarenfachlichen Standards) neu eingeführt werden.Das Ziel einer umweltschonenden Flächennutzung inder Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ist durchdie Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes (§ 5BNatSchG n. F.) in begrüßenswerter Weise weiterentwickeltworden (s. SRU, 2002, Abschn. 3.2.4.3). Dennochverbleiben erhebliche Lücken hinsichtlich ausreichendkonkreter Standards für die gute landwirtschaftliche Praxis(Tz. 342 ff.), die derzeit weder durch das Naturschutzrechtnoch durch andere Fachgesetze gefüllt werden.Beispielsweise fehlen bisher klare Standards zur Einhaltungvon Schutzabständen zu empfindlichen Biotopenbeim Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Der im Pflanzenschutzrechtvorgeschriebene Sachkundenachweis(Bundesanzeiger Jg. 50 Nr. 220a vom 21. November1998) kann diese Lücke nicht schließen.63. Im neuen Bundesnaturschutzgesetz wird der in § 11BWaldG genannte unbestimmte Rechtsbegriff der ordnungsgemäßenund nachhaltigen Bewirtschaftung desWaldes hinsichtlich der naturschutzorientierten Zielsetzungausgeführt, allerdings nicht weitergehend konkretisiert:Bei der forstlichen Nutzung des Waldes soll dasZiel einer Bewirtschaftung ohne Kahlschlag verfolgt werden(§ 5 Abs. 5 BNatSchG n. F.). Für die fischereiwirtschaftlicheNutzung der oberirdischen Gewässer ist alsZielsetzung in der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzesgenannt, dass diese einschließlich ihrer Uferzonen als Lebensstättenund Lebensräume für heimische Tier- undPflanzenarten zu erhalten und zu fördern sind (§ 5 Abs. 6BNatSchG n. F.; vgl. Abschnitt 5.2.7). Auch diese Vorgabensind nicht so konkret, dass sie den oben genannten Ansprüchenan überprüfbare Zielvorgaben genügen.Für die Länder besteht also ein erheblicher Regelungsbedarfzur Ausgestaltung der Vorgaben des neuen Bundesnaturschutzgesetzes.Die Übertragung der rechtlichen Vorgabensollte nach Möglichkeit durch länderübergreifendeinheitliche Standards erfolgen (nach dem Vorbild der Normungin anderen Rechtsbereichen), um eine einheitlicheHandhabung des Gesetzes insbesondere bei der Eingriffsregelung,der Umweltbeobachtung, der Landschaftsplanung,der Ausweisung von FFH-Schutzgebieten, dem Biotopverbundund der guten fachlichen Praxis in den Ländernzu befördern (s. Tz. 272 ff., 313, 335). Diese Standardsmüssen nicht verbindlich in den Ländergesetzen festgelegtwerden, wenn es gelingt, sich auf ein gemeinsames fachlichesVorgehen der Länder zu einigen (s. nachfolgendTz. 64 f.). Käme dies nicht zustande, so sollte geprüft werden,ob auf Bundesebene mit Zustimmung des BundesratesVerwaltungsvorschriften erlassen werden können.2.2.2.2.3 Ziele und Zieldefizite in der Planung64. Im Bereich der Raumplanung und der Fachplanungdes Naturschutzes, die konkrete raumbezogene Darstellungenvornehmen könnten, finden sich auf der Landesebenenur wenige perspektivische quantifizierte Ziele. Raumkonkreteplanerische Vorgaben auf Bundesebene fehlen völlig,da in Deutschland aufgrund der föderalen Kompetenzstruktureine für die Länderebene verbindliche Vorgabevon konkreten national bedeutsamen Naturschutzzielenunterhalb der Ebene der Gesetze nicht vorgesehen ist.In der Regel werden deshalb auch national bedeutsame Naturschutzbelange,wie die Entscheidung über die Einrichtungvon Nationalparken, auf Landesebene gefällt. Dortwerden sie gegen andere Interessen von landes- und z. T.sogar lokalpolitischer Bedeutung abgewogen. Ziele fürÖkosysteme, die Landesgrenzen überschreiten, wie z. B.Flussökosysteme, können unter diesen Bedingungen nurunter erheblichem Aufwand abgestimmt werden. Bereitsdie einheitliche Bestandserfassung wirft große Problemeauf, da sich die zugrunde liegenden Schlüssel der Länderbiotopkartierungenunterscheiden.Um ein einheitliches Vorgehen in den Ländern und die Formulierungklarer Mindestziele in den Planungen vor Ort zuunterstützen, sollten entsprechende Abstimmungsprozesse

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 37 – Drucksache 14/9852auf Länderebene insbesondere zur Handhabung der Eingriffsregelung,der Landschaftsplanung und der Umweltbeobachtungstattfinden. Die Umsetzung des BNatSchG n. F.bietet bei allen Schwierigkeiten, die aufgrund der Aufgabeder unmittelbaren Geltung vieler Regelungen bestehen(vgl. SRU, 2002, Kapitel 3.2.4), eine neue Chance, dieRechtszersplitterung im Naturschutz in Deutschland abzumildern.Wünschenswert mit Blick auf die möglichst einheitlicheUmsetzung der neuen Vorgaben wären daherfachliche Vorarbeiten auf der Bundesebene, die als Diskussionsbasisin die Abstimmung eingespeist werden könnten.Bisher liegen für die Beurteilung der Lebensräume gemäßFFH-Richtlinie und für die Umsetzung der Vogelschutzrichtliniemit dem BfN-Handbuch (SSYMANK et al.,1998; vgl. auch PETERSEN et al., 2001; ELLWANGERet al., 2000 zur Bestandsermittlung; SSYMANK, 2000)gute naturschutzfachliche Bewertungsgrundlagen vor. Aktualisierte„fachliche Hinweise“ für die nationale Bewertungvon Lebensraumtypen und Arten nach der FFH-Richtliniehat das Bundesamt für Naturschutz veröffentlicht(BALZER et al., 2002a und b; ELLWANGER et al., 2002;KEHREIN, 2002).65. Die Festlegungen von Naturschutzzielen auf Landesebenein Landschaftsprogrammen und Landesraumordnungsprogrammenbeschränken sich häufig auf allgemeineAussagen (s. Zusammenstellung in ARUM, 1998,S. 181 ff.) und neuerdings auf Natura-2000-Gebiete. Ausnahmenstellen die neueren Landschaftsprogramme einigerLänder dar (Tab. 2-4 zeigt Beispiele für konkretereFestlegungen in den Landschaftsprogrammen). Das LandschaftsprogrammSchleswig-Holsteins (MUNF, 1999,S. 9) benennt beispielsweise einen Anteil von 15 % derLandesfläche, der vorrangig für den Arten- und Biotopschutzgesichert werden soll. Die Ziele werden kartographischdargestellt und z. T. mit Prioritätensetzungen verbunden.Das Landschaftsprogramm Schleswig-Holsteinenthält darüber hinaus einen eigenen Teil, in dem derHandlungsbedarf für die Umsetzung der Naturschutzzieleaufgezeigt wird. Teilweise finden sich auch spezifischeDarstellungen zu Schutzgebieten und einzelnen Biotoptypen.Die meisten Länder konzentrieren sich aber aufquantitative Angaben zum Bestand. Nur selten werdenZielflächenanteile genannt oder die Ziele mit konkretenMaßnahmen und dem geschätzten Mittelbedarf verbunden.Dadurch bleiben die Aussagen auf Landesebene relativunverbindlich und der Erfolg bzw. die Zielerfüllung istnicht anhand einfacher Parameter überprüfbar.Eine befriedigende Berücksichtigung von Naturschutzzielenlandesweiter Bedeutung in Entscheidungen auf denuntergeordneten Ebenen scheitert angesichts dieser Situationmöglicherweise häufig schon aufgrund der nicht ausreichendkonkreten oder nicht instrumentierten Vorgabender Landesebene.2.2.3 Schwierigkeiten und Ansatzpunkte beider Entwicklung von Zielen, Standardsund Indikatoren im Naturschutz66. Die vorausgegangenen Ausführungen machen deutlich,dass im Naturschutzsektor ein Mangel an handhabbarenund überprüfbaren Zielen besteht. Im Vergleichhierzu gibt es in anderen Umweltpolitiksektoren eine erheblichgrößere Zahl von qualitativen und quantitativenZielen und akzeptierten Standards. Die Gründe dafür, dassinsbesondere die Vorgabe von quantifizierten Zielen undaussagekräftigen Indikatoren im Sektor Natur und Landschaftbesonders langsam voranschreitet, sind einerseitspolitischer und andererseits methodischer Art. Der geringeStellenwert des Schutzes von Arten, Biotopen und komplexenLandschaften im Vergleich zu gesundheitsrelevantenSchutzgütern führt dazu, dass ambitionierte, ergebnisorientierteZiele des Naturschutzes auf politischesDesinteresse stoßen. Die benötigten und von den Fachwissenschaftenangebotenen Zielvorgaben und Standardsetzungensind z. T. sehr komplex und lassen sich nurschwer gegenüber der Öffentlichkeit darstellen. Eher seltenkam es bisher dazu, dass gut kommunizierbare Zielewie z. B. „Lachs 2000“ eine Orientierungsfunktion übernehmenkonnten. Die Gründe dafür, dass auch die Fachwissenschaftenvon Naturschutz und Landschaftspflegezögern, solch einfache Ziele vorzuschlagen, sind vor allemmethodischer Art. Komplexe Geoökosysteme („Landschaften“)lassen sich nur schwer mit quantifizierten Zielenin eine naturwissenschaftlich eindeutige Verbindungbringen (FINKE, 1997). Ökosysteme sind durch eine hoheKomplexität und Dynamik der Wechselwirkungen zwischenihren abiotischen und biotischen Teilkomplexen gekennzeichnet.Dies, aber auch die Wechselwirkung mitden soziokulturellen Prozessen, erschwert die Festlegungeindeutiger Belastungsgrenzen und Zielzustände für Ökosystemeund deren Bestandteile. Beispielsweise kann manin der Regel nicht einfach eine Schirmart (zu Begriffens. MEYER-CORDS und BOYE, 1999, S. 101) bestimmen,die die Ansprüche aller anderen Arten des Ökosystems abbildet,und die Naturschutzziele auf die Optimierung derLebensbedingungen für diese eine Art konzentrieren.Allzu oft hätte ein solches Vorgehen nicht den Erhalt alleranderen Arten, sondern den Verlust von Arten mit anderenAnsprüchen zur Konsequenz.67. Komplexität darf jedoch kein Hinderungsgrundsein, zunächst allgemein formulierte Ziele mit leichterhandhabbaren und kommunizierbaren Standards undIndikatoren zu unterlegen. Ein Beispiel hierfür ist dieÜberprüfung des Schutzes von Arten durch ein (starkreduktionistisches) Zielartensystem und die Beobachtungder Entwicklung von Arten im Rahmen des 100-Arten-Korbes(Tz. 54). Ohne ein solches vereinfachtesIndikatoren- und Bewertungsset für Natur und Landschaftist der Grad der Zielerreichung kaum nachvollziehbarzu machen (vgl. Abschn. 5.2.8). Auch die Formulierungvon einfachen Standards, z. B. zum erwünschtenFlächenumfang von gefährdeten Biotoptypen, muss nichtan den Problemen der exakten Herleitung solcher Standardsscheitern. Je mehr flächenkonkrete Daten auch aufBundesebene vorliegen und ausgewertet werden können,desto plausibler werden Darstellungen von Knappheiten,Entwicklungspotenzialen und anzustrebenden Flächenanteilen(s. ARUM, 1998).68. Für Kulturlandschaften ist es nach heutiger Kenntniszwar kaum möglich, einen einzigen Gesamtschwellenwert

Drucksache 14/9852 – 38 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 2-4Zielvorgaben in Landschaftsprogrammen und sonstigen programmatischen Texten der Bundesländer –Beispiele für landwirtschaftliche FlächenAllgemeinesNaturschutzzielGrünlanderhaltungFeuchtgrünlanderhaltungund-entwicklungMager- undTrockenrasen,HeidenExtensiv genutzteWiesenund WeidenMooreHecken undFeldgehölzeSchutzgebietsausweisungQuantifizierte EntwicklungszieleErhaltung von 100 000 ha; Vernässung und Aufgabelandwirtschaftlicher Nutzung auf 30 000 ha (NI);Einzelgebiete des Feuchtwiesenschutzprogrammssollen bei fortschreitendem Programm 18 000 haGesamtfläche umfassen (NW)Ausweitung des Bestandes von Halbtrockenrasenauf 1 000 ha (NI)5 ha Windschutzgehölze auf 100 ha landwirtschaftlichgenutzter Fläche; 5 % Gesamtfläche nachlandschaftsästethischen Gesichtspunktenbepflanzen (SA)Ausweitung der Schutzgebietsfläche um mehr als10 000 ha, Vorrang für den Naturschutz auf 10 %der Landesfläche (BW);Flächenanteil der NSG mittelfristig auf 1 % (RP);Ausweitung der NSG um ca. 13 000 habis 2004 (SH);NSG bis 2005 auf 6 %, möglichst 10 % der Landesfläche,dabei 0,6 bis 1 % in NSG-Kernzonen (SA)Gewässerschutz Anlegen von Gewässerrandstreifen mindestens5 bis 10 m Breite (NI und andere Länder);Gewässerauenentwicklung auf 1 200 km² (NW)Angaben zum Bestand68 800 ha (BW); 270 300 ha (MV, 1993)bei 7 546 ha Förderfläche (MV);30 000 ha Grünland mit besondererBedeutung (NW)70 000 ha Feuchtgebiete (NI);Einzelgebiete des Feuchtwiesenschutzprogrammsauf einer Gesamtfläche von16 000 ha (NW, 1998)Ca. 17 000 ha Halbtrockenrasen, bodensaureMagerrasen, Sandheiden, Moorheiden(NI)1 000 ha montane Wiesen (NI)Hochmoorbestand 60 000 ha, davon nur12 % in naturnahem Zustand; Niedermoor140 000 ha (BY);Flächenhafte Darstellung im Moorschutzprogramm(NI)Bestand 0,64 % (RP);Bestand 202 137 ha, davon 39 433 ha aufdem Festland, 2,5 % der Landesfläche (SH);Bestand 3 % (SA)SRU/SG 2002/Tab. 2-4 nach ARUM, 1998; FINKE et al., 2000zu definieren, dessen Überschreitung die Funktionsfähigkeitdes Naturhaushaltes insgesamt gefährdet. Möglichist jedoch die Definition von Maßstäben für die Bewertungeinzelner Naturgüter oder Funktionen des Naturhaushaltesund von politisch verantworteten Grenzen für ihre Veränderung,die die Ableitung von Prioritäten beim SchutzoderHandlungsbedarf ermöglichen. Zum Beispiel kanndas Ziel, die Bodenfruchtbarkeit zu erhalten, mit maximalzulässigen Bodenabtragsraten verbunden werden. Dadurchkönnen bei entsprechender Datenlage Flächen identifiziertwerden, auf denen diese überschritten sind bzw.ein hohes Erosionsrisiko besteht. Aus der Datengrundlage,dass im Bundesdurchschnitt schätzungsweise 17 % derAcker-, Wein- und Obstbauflächen ein hohes bis sehr hohesaktuelles Wassererosionsrisiko aufweisen (in manchenBundesländern mehr als 30 %), kann ein quantifiziertesUmweltziel abgeleitet werden, das entsprechende Bodenschutzmaßnahmenbetrifft (ARUM, 1998, S. 56 ff.;

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 39 – Drucksache 14/9852s. Tab. 2-5). Die normative Setzung besteht in diesem Falldarin, dass angestrebt wird, Bodenschutz besonders vordringlichauf Flächen mit hohem bis sehr hohem Erosionsrisikozu betreiben. Auch das Gesamtausmaß desSanierungsbedarfs für einzelne Bundesländer oderDeutschland insgesamt lässt sich darstellen. Hieraus könnenHandlungsprogramme sowie der damit verbundeneMittelbedarf abgeleitet werden. Entsprechende Möglichkeitender Ableitung von Umweltzielen und -standardssind in Tabelle 2-5 beispielhaft dargestellt.Tabelle 2-5Grundlagen für die Ableitung von quantifizierbaren Umweltzielen aus Bestandsdaten der BundesländerProblembereich,ZielvorgabeAktuelles Wassererosionsrisiko(auf Basis derpotenziellenErosionsgefährdungder Bödenund der aktuellenLandnutzung)Aktuelles Winderosionsrisiko(auf der zuvorgenannten Basis)Aktuelles NitrataustragsrisikoSchutzwürdigeBiotope auf derlandwirtschaftlichgenutzten Fläche(LF)Gefährdungsstufebzw.MaßnahmenstufeAnteil an derlandwirtschaftlichenFlächeim Bundesdurchschnitthoch bis sehr hoch ca. 17 % derAcker-, WeinundObstbauflächemittel bis hochca. 28 % derAcker-, Wein- undObstbauflächehoch bis sehr hoch ca. 21 % desAckerlandesmittel bis hochca. 15 % desAckerlandeshoch bis sehr hoch ca. 25 % derAcker-, Grünland-,Wein- undObstbauflächemittel bis hochin Ländern mit1998 digital vorliegenderBiotopkartierung;in Ländern ohneaktuell bzw. digitalauswertbareBiotopkartierung14,5 % der Acker-,Grünland-, WeinundObstbau-flache6,88 % der LF*ca. 2,1 % der LF*Spannezwischen denBundesländern(ohneStadtstaaten)Ableitbare UmweltzieleBundesrepublik gesamt35 % bis 0 % Erosionsschutzmaßnahmen aufca. 2,7 Mio. ha mit sehr hoherGefährdung100 % bis 0,3 % Erosionsschutzmaßnahmen aufca. 4,4 Mio. ha mittlerer bis hoherGefährdung61 % bis 0 % Erosionsschutzmaßnahmen aufca. 2,6 Mio. ha32 % bis 0 % Erosionsschutzmaßnahmen aufca. 2,2 Mio. ha61 % bis 1,8 % Maßnahmen zur Minderungder Nitratauswaschung auf ca.5,2 Mio. ha23,3 % bis 0,6 % Maßnahmen zur Minderung derNitratauswaschung auf 2,9 Mio. ha19,3 % bis 0,9 %der LF*3,7 % bis 0,7 %der LF*Quantifizierung des Entwicklungsbedarfesvor dem Hintergrund derfolgenden Standards: 10 bis 15 %der Gesamtfläche Vorrangfläche fürden Naturschutz (MkRO, 1992; SRU,2000, Tz. 416; zusammenfassendHORLITZ, 1994);strenge Schutzgebiete ohne Nutzung2 bis 4 % Gesamtfläche(PLACHTER, 1991);Nutzungsauflagen auf 30 bis 40 %der landwirtschaftlichen Fläche(PLACHTER, 1991);naturnahe bzw. natürliche Biotopeca. 7 % LN* (BfANL, 1989, S. 7);halbnatürliche extensiv genutzteBiotope: ca. 12 % LN* (BfANL,1989, S. 7);extensiv genutzte Ackerbiotope ca.1 % (BfANL, 1989, S. 7)SRU/SG 2002/Tab. 2-5 nach ARUM, 1998* LF: Landwirtschaftlich genutzte Fläche; LN: Landwirtschaftliche Nutzfläche (LF plus Sozialbrache und Zierrasen) (ALSING, 1995, S. 68)

Drucksache 14/9852 – 40 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeSie zeigt, wie auf der Basis von Daten über den Zustandvon Natur und Landschaft quantifizierte Ziele formuliertwerden können. Diese können auch auf Bundesebeneräumlich spezifiziert (s. ARUM, 1998) und mit Maßnahmen(sowie Kostenabschätzungen) verbunden werden.Die Bereitstellung der Voraussetzungen für die Zielrealisierungdurch die Bundesländer (Instrumente, Mittel,Verwaltungskapazitäten) und die Nennung konkreter Umsetzungszeiträumekann als Prüfstein für die Ernsthaftigkeitder Zielverfolgung gewertet werden.69. Da sich Naturschutzziele grundsätzlich nicht reinwissenschaftlich ableiten lassen, sondern immer normativeSetzungen erfordern, sind sie häufig dem Vorwurfausgesetzt, willkürlich gesetzt zu sein. Dieser Einwandwurde z. B. gegen die Festsetzung eines Mindestflächenanteilsfür den Biotopverbund vorgebracht. Solche quantitativenFestlegungen sind in vielen Fällen kein Ausdruckeines exakt ableitbaren Schwellenwertes, sondern vor allemAusdruck eines politischen Willens zu einem bestimmtenMaß der Naturerhaltung. Auch in anderen Disziplinenwerden Richtwerte, die von Fachleuten undExpertengremien erarbeitet und häufig in der Form einesKompromisses fixiert worden sind, allgemein akzeptiertund zum Teil als rechtsverbindliche Standards anerkannt.Dies gilt für technische Regeln, aber auch für umweltbezogeneGrenzwerte. Bei allen sachlichen Unterschiedenist nicht ersichtlich, warum Naturschutz und Landschaftspflegebei der Festlegung und Umsetzung von quantifiziertenZielen weiter reichende Begründungslasten auferlegtwerden sollten.2.2.4 Zusammenfassung und Empfehlungen70. Die vorangegangenen Ausführungen verdeutlichennicht nur, dass derzeit erhebliche Defizite in der Formulierungvon Naturschutzzielen auf Bundes- und Länderebenebestehen, sondern auch, dass der Weg hin zu einerfundierten Formulierung der benötigten Ziele undStandards noch methodischer Arbeiten und einer gezieltenUmweltbeobachtung bedarf. Gleichwohl sollte nichtauf einfache, gut vermittelbare Ziele verzichtet werden.Vielmehr sollten die naturschutzrelevanten Ansätze derdeutschen Nachhaltigkeitsstrategie durch eine nationaleNaturschutzstrategie ausgebaut und ergänzt werden. Diesesdient dazu,– den durch national und international bedeutsame Belangedes Naturschutzes gebildeten Rahmen der Umsetzungund Ausgestaltung von Naturschutzzielen inden Ländern klar zu definieren,– einen Orientierungsrahmen für die Integration vonNaturschutzzielen in andere Fachpolitiken auf Bundesebenebereitzustellen und– die Fortschritte in Naturschutz und Landschaftspflegein den Ländern auch bundesweit dokumentieren zukönnen.71. Die Naturschutzstrategie sollte Elemente nicht nurdes Arten- und Biotopschutzes, sondern auch des Ökosystemschutzes,des Schutzes von Landschaften, von abiotischenNaturgütern und von Funktionen und Prozessenenthalten. Ebenso sollten in ihr übergreifende Ziele für dieIntegration von Naturschutzbelangen in andere Politikbereicheformuliert werden, um zu besser auf den Naturschutzabgestimmten gemeinsamen Strategien zu kommen.In einem ersten Schritt sollten Ziele definiertwerden, deren Verfolgung Priorität genießt. Sinnvoll erscheinteine Konzentration auf diejenigen Problembereiche,bei denen internationale Verpflichtungen bestehenoder drohende schwer wiegende Schäden praktisch nichtreversibel sind.72. Derzeit schon vorliegende Hinweise zum Ausmaßbestimmter Schäden und Risiken für die Naturgüter solltenin Qualitäts- und Handlungsziele übersetzt werden,die Anhaltspunkte für entsprechende Instrumente und denMittelbedarf für die Umsetzung auf Landesebene geben.Über Fortschritte im Naturschutz kann mithilfe eines Naturschutzbarometersberichtet werden.73. Da nicht alle Ziele direkt messbar sind oder eine direkteMessung zu aufwendig wäre, sollten zur Messungder Fortschritte bei der Zielumsetzung Indikatorensystemeentwickelt und durch eine auf sie ausgerichteteUmweltbeobachtung gestützt werden. Im Bereich derQualitätsmaßstäbe insbesondere für Ökosysteme ist nochin erheblichem Maße Entwicklungsarbeit zur Gewinnungaussagekräftiger Indikatoren zu leisten. Die Belastungsindikatorenebenso wie Indikatoren zur Integration vonUmweltaspekten in Verursacherbereiche sind demgegenüberbesser ausgebaut. Die Erfassungs- und Bewertungsstandardsfür Landschaftsfunktionen und Schutzgüter inden Bundesländern sollten angeglichen werden, wenn aufBundesebene eine zufriedenstellende Informationszusammenführunggelingen soll.74. In der nachfolgenden Tabelle 2-6 werden unterRückgriff auf Ziele der EU-Nachhaltigkeitsstrategie, aufDaten aus Tabelle 2-5 und auf Angaben der weiterenFachliteratur exemplarisch öffentlichkeitswirksame Naturschutzzieleund Indikatoren für die Bundesebene vorgeschlagen.Diese Ziele sind eine geeignete Diskussionsgrundlagefür die Entwicklung einer nationalenNaturschutzstrategie. Die ungefähren Kosten der Umsetzungeines solchen Zielsystems sollten abgeschätzt werden.In Abschnitt 5.1.2.2.2 werden Hinweise zu Finanzierungsmöglichkeitendes Naturschutzes gegeben.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 41 – Drucksache 14/9852Tabelle 2-6Übersicht zum Handlungsbedarf für Zielkonkretisierungen im Naturschutz auf BundesebeneAllgemeinesZielArtenschutz(Erhaltungder biologischenVielfalt)Lebensraumschutz,StabilisierungderPopulationenund Erhaltungder genetischenVielfalt(Erhaltung derbiologischenVielfalt)Fachlicher KonkretisierungsbedarfArten von gemeinschaftlicher Bedeutung,Handbuch zu deren Ansprüchen; besondersgefährdete Arten der Roten ListenIndikatoren: Dokumentation der Bestände geeigneterIndikatorarten; diese sollten größereArtengruppen repräsentieren sowie alle relevantenLebensräume abbilden (beispielhaft fürVögel in Niedersachsen s. SCHLUMPRECHTet al., 2001)Angaben zu Mindestpopulationsgrößen(Forschungsbedarf)Beispiele für öffentlichkeitswirksame(Etappen-)ZieleHinweise zu geeigneten IndikatorenÜbernahme des Ziels der EU-Nachhaltigkeitsstrategie:Stopp des Biodiversitätsschwundes(„loss of biodiversity“) bis 2010Darstellung eines aussagekräftigen Indikatorartenindex(langfristig eines Gesamtartenindex)in einem NaturschutzbarometerEtappenziel: Stabilisierung der Bestände vonstark gefährdeten Arten bis 2006 (z. B. Tagfalterarten,Fischotter, Fledermausarten, Amphibienartenwie der Laubfrosch, Orchideenarten, Teichrose,Sonnentau-, Enzianarten); Index der gefährdetenArten (Zu- und Abgänge sowie Veränderungeninnerhalb der Roten Listen)Auf 10 bis 15 % der Landfläche Deutschlandsschutzwürdige Biotope1) „Wildnis 2010“:– Naturnahe bzw. natürliche Biotope auf ca.3 bis 5 % der Gesamt-Landfläche des Bundesgebiets(siehe u. a. BfANL, 1989)– Entwicklung von Auenwald auf bundesweitinsgesamt ca. 200 000 ha (15 % der derzeitigenLN* in Auen) (s. ARUM, 1998: Sukzessionsszenario)– Hoch- und Niedermoorentwicklung (Eigendynamik)auf ca. 80 000 ha (entspricht 50 % derin einem Sukzessionsszenario auf 15 %der LN* entwickelbaren Flächen; s. ARUM,1998, S. 96)– 5 % der Waldfläche Totalreservate (BfANL,1989)2) „Kulturlandschaft 2010“:– Extensiv genutzte, halbnatürliche Biotope auf7 bis 10 % der Gesamtfläche, unter anderem– Entwicklung von Feucht- bzw. Nassgrünland(einschl. Seggen- und Pfeifengraswiesen) aufca. 300 000 ha (derzeit LN* nicht extensiv genutzt)– Entwicklung von Mager- und Trockenrasenauf ca. 200 000 ha LN* (derzeit nicht extensivgenutzt) (auf der Basis von ARUM, 1998,S. 118 f.)– Pufferzonen: Einrichtung von bis zu 300 mbreiten Pufferzonen (nach dem Vorbild derDenmark’s Wilhjelm Commission onBiodiversity; s. Environment daily 1046 vom27. August 2001) zwischen empfindlichenund besonders schutzwürdigen Biotopen undintensiv genutzter LN*

Drucksache 14/9852 – 42 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodenoch Ta b e l l e 2-6AllgemeinesZielgebietsfremdeArten undNeubürgerErhaltung historischund ästhetischwertvollerLandschaftenGrundwasserdargebotVerbesserungder Qualitätder OberflächengewässerKlimaschutz,LuftqualitätFachlicher KonkretisierungsbedarfErstellung einer „Grauen Liste“ der Neophytenmit Risiken oder unerwünschten Auswirkungenfür heimische Ökosysteme (30 derartige Pflanzenartenin KOWARIK und STARFINGER,2001, S. 11; Liste für Neozooen sollte erarbeitetwerden). Prozesshafte Weiterentwicklung„Grauer Listen“Rote Liste seltener und gefährdeter Landschaftstypen;raumkonkrete Darstellung bundesweitbedeutsamer Landschaften (Beschreibungcharakteristischer mitteleuropäischerKultur- und Naturlandschaftstypen in SRU,2000, Tz. 368 f. und Tz. 421 f.). Rote Listehistorisch und ästhetisch wertvoller LandschaftselementeÜberprüfung der Kriterien des guten Grundwasserzustandesder EG-Wasserrahmenrichtliniefür OrganismenMessungen auch außerhalb von WasserschutzgebietenRaumkonkrete Darstellung von bundesweitbedeutsamen Oberflächengewässern; Darstellungdes Sanierungs- und WiederherstellungsbedarfsEntwicklung von Vorgaben zur einheitlichenQualitätseinstufung der Gewässerstruktur und-vegetationÜberprüfung der Vertreterarten der LAWAunter ökosystemaren GesichtspunktenKritische Eintragsraten; kritische Konzentrationen/Belastungen,die auch auf die BiotopqualitätenabzielenWerte des Critical-Loads-Concept in der Anwendungauf Organismen überprüfenBeispiele für öffentlichkeitswirksame(Etappen-)ZieleHinweise zu geeigneten IndikatorenBeendigung der Ausbreitung von pflanzlichenund tierischen Neubürgern mit Risiken oder unerwünschtenAuswirkungen auf heimische Ökosystemeund die Gesundheit des Menschenbis 2010Erhaltung historisch und ästhetisch wertvollerLandschaften (Archive der Landschaftsgeschichte),Sicherung durch geeignete Schutzform bis2006Umsetzung des Ziels, dass die Grundwasserentnahmedie Neubildung nicht übersteigendarf, in allen EntnahmegebietenIn Trinkwasserentnahmegebieten max. 20 mg Nitratim Grundwasserleiter bis 2030; Etappenzielin WSG: max. 50 mg Nitrat im Grundwasserleiterbis 2010Flächendeckend: max. 50 mg Nitrat im Grundwasserleiterbis 2030; Berichterstattung im Rahmender Verpflichtungen durch die EG-Wasserrahmenrichtlinie8 Mio. ha standortangepasste „wasserschonendeBewirtschaftung“ (nach Flächenangaben in ARUM,1998); Indikator: Inanspruchnahme der Maßnahmenpaketezum Grundwasserschutz im Rahmender Agrarumweltförderung (nach Angabenaus der Evaluation der Länder)Gute ökologische Gewässerqualität unter gleichzeitigerBerücksichtigung der biologischen, chemisch-physikalischenund strukturellen GewässergüteBis 2010 Stabilisierung aller oligotrophen Seenund aller Fließgewässer der Gütestufe I,Entwicklung von 50 % der geeigneten mesotrophenStillgewässer und 30 % der Oberläufegeeigneter Fließgewässer der Gütestufe II mitentsprechendem Potenzial zu Gütestufe I oderI bis II; Entwicklung aller stärker belasteten Gewässer– soweit geeignet – bis zu Gütestufe II

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 43 – Drucksache 14/9852noch Ta b e l l e 2-6AllgemeinesZielBodenschutzErosionsschutzSchutz vorBodenverdichtungenGeotopschutzVerminderungder Schadstoffeinträgein ÖkosystemeVerminderungder Nährstoffeinträgein ÖkosystemeReduzierungder Belastungder Naturgüterund -funktionendurch Flächeninanspruchnahme,ZerschneidungGute fachlichePraxisNatur- undlandschaftsschonendeBewirtschaftungin empfindlichenGebietenFachlicher KonkretisierungsbedarfErosionsschutz (vgl. ARUM, 1998):Maßnahmen (Beratungsinitiativen, Flurneuordnung)Raumkonkrete Darstellung von Schwerpunkträumenmit hohem ErosionsrisikoFeststellung des bundesweiten Status; Darstellungvon räumlichen Schwerpunkten der verdichtungsempfindlichenBödenRote Liste seltener und gefährdeter Geotope(Böden und geologischen Erscheinungen) fürDeutschland; räumliche Darstellung von international/bundesweitbedeutsamen GeolandschaftenBegrenzung von Schadstoffen in allen Düngemitteln(s. auch SRU, 2002, Tz. 907 ff.)Einhaltung der Critical LoadsRaumspezifische Rahmenvorgaben zur Flächeninanspruchnahme(Raumordnung)Erhaltung verkehrsarmer, unzerschnittenerLebensräume ab einer Größe von 100 km²(s. GLAWAK, 2001, S. 481); Maßnahmenzur VerkehrsmengenreduzierungVorrang Ausbau vor Neutrassierung; neueraumordnerische Grundsätze und Leitbilderals Grundlage der VerkehrsplanungIndikator: überlebensfähige Populationen infragmentierten Gebieten (EEA, 1999, S. 296)Weitere Konkretisierung der Mindeststandardsfür Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischereiwirtschaftim Bundes-Waldgesetz oderBNatSchG; Konkretisierung der guten fischereilichenPraxis im BNatSchG oder FachgesetzErmittlung der Flächenanteile empfindlicherGebiete (siehe oben zur Erosionsempfindlichkeit,Grundwassereintragsempfindlichkeit); Darstellungvon Räumen mit besonderem Bedarffür eine umweltschonende BewirtschaftungBeispiele für öffentlichkeitswirksame(Etappen-)ZieleHinweise zu geeigneten IndikatorenReduzierung der Bodenerosion in Deutschlandum 80 bis 90 % bis 2010 (BLEISCHWITZ undWEIZSÄCKER, 2000, S. 205)Wassererosionsschutz auf 7 Mio. haWinderosionsschutz auf 9 Mio. haIndikatoren: Abnahme des Anteils erosionsfördernderKulturen in der Fruchtfolge in den Schwerpunkträumender Erosion (s. Agrarstatistik), Zunahmeder Zwischenfrüchte und Winterbegrünung(Auswertung Satellitenbilder, vorzugsweise Radarin Schwerpunkträumen der Erosion); FlächenanteilBodenneuordnungen mit ErosionsschutzmaßnahmenAbnahme der Bodenverdichtungen um 80 % bis2010Keine weitere Abnahme bundesweit bedeutsamerGeotope (einschließlich Pedotope)Verringerung des Einsatzes von schadstoffhaltigenDünge- und Pflanzenschutzmitteln (s. auchSRU, 2002, Tz. 907 ff.; SRU, 1996, Tz. 203)Anstreben von ausgeglichenen NährstoffbilanzenIndikator: Weiterentwicklung des Stickstoffindikatorsder deutschen NachhaltigkeitsstrategieReduzierung der Flächeninanspruchnahme auf30 ha pro Tag bis 2020 (BMU, 1998; Bundesregierung,2002)Verminderung der Zerschneidungseffekte vonVerkehrswegen; Indikator: Veränderung der Flächeunzerschnittener RäumeUmstellung der Landwirtschaft auf natur- undlandschaftsschonende Bewirtschaftung in empfindlichenGebieten bis 2010Indikatoren: Flächenteil Agrarumweltmaßnahmenin Gebietskulissen; Fördermitteleinsatz (Umschichtungvon Finanzen in die zweite Säule derGemeinsamen Agrarpolitik)SRU/SG 2002/Tab. 2-6

Drucksache 14/9852 – 44 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode75. Für den Prozess der Zielfestlegung in konkreten Fällenvor Ort sollten Leitlinien auf Bundesebene zur Verfügunggestellt werden. Die Transparenz der Zielfindung,die Darstellung von Zielalternativen und die Einbeziehungsozio-ökonomischer Informationen wären hierbeizu berücksichtigen. Alle Stufen der Landschaftsplanungund anderer Naturschutzplanungen sollten eine Beteiligungder Träger öffentlicher Belange und auf der unterenEbene eine Beteiligung der Öffentlichkeit vorsehen.76. Derzeit existieren keine räumlichen Darstellungenvon Zielen nationaler und internationaler Bedeutung aufder Bundesebene. Für bestimmte Zieltypen sollte eine solcheDarstellung angestrebt werden, unter anderem umeine Grundlage für die Lokalisierung weiterer gesamtstaatlichrepräsentativer Gebiete zu erhalten. Damit solltenden Ländern auch Hinweise auf ihre besondere Verantwortungfür bestimmte Räume und deren Inventargegeben werden. Eine Darstellung in Form eines derNaturschutzstrategie zugeordneten Bundeslandschaftskonzepteskönnte zumindest die Aussagen der Landschaftsprogrammeder Länder zusammenfassen (zu denmöglichen Inhalten eines solchen LandschaftskonzeptesTz. 273 ff.). In den bundesweit bedeutsamen Gebietensollten Mindestziele für die Entwicklung und Erhaltungder bundesrelevanten Eigenschaften der Einzelgebietefestgelegt werden. Auch die Dokumentation der Zielerreichungsollte auf Bundesebene erfolgen.Die angesprochenen Aufgaben auf Bundesebene bei derZielbildung (sowie Probleme im instrumentellen Bereich,s. Abschnitt 5.1.3 und 5.2.6) legen eine aktivere Rolle desBundes im Naturschutzes nahe. Aufgrund der derzeitigenrechtlichen Lage sind seine Handlungsmöglichkeiten jedochauf die Rahmengesetzgebungskompetenz beschränkt.Eine Verfassungsänderung, die der Bundesebeneweitergehende Kompetenzen verschaffen würde,ist derzeit nicht in Sicht. Umso mehr müssen sich die Bundesländerihrer Verantwortung bewusst werden, auch nationaleund europäische Belange des Naturschutzes zuvertreten und eine weit gehende Koordinierung der Strategienauf Länderebene zu erreichen. Die Rolle der LänderarbeitsgemeinschaftNaturschutz sollte dazu gestärkt werden.Auf Bundesebene sollten gleichzeitig die Spielräumeim Bereich der konzeptionellen Unterstützung der Ländersowie der Informationszusammenführung, Koordinationund Moderation ausgeschöpft werden.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 45 – Drucksache 14/98523 Akzeptanzdefizite im Naturschutz77. Der Naturschutzgedanke stößt Umfragen zufolge inder gesamten Bevölkerung auf weit gehende Akzeptanz(BfN, 1999). Dieser Zustimmung in der breiten Öffentlichkeitstehen jedoch häufig Akzeptanzproblemeinsbesondere bei unmittelbar Betroffenen „vor Ort“ gegenüber.Dort ist die faktische Durchschlagskraft vonNaturschutzargumenten und -zielen (Kapitel 2) meist sehrbegrenzt. So wird das Ziel, bedrohte Tier- und Pflanzenartenzu schützen zwar allgemein anerkannt; die Untersagungeiner Infrastrukturmaßnahme aufgrund desSchutzes einer regional bedeutsamen Insektenpopulationstößt in aller Regel aber auf Widerstand der örtlichen Bevölkerung.Ein anderes Beispiel ist der Schutz wertvollerBiotope oder ästhetisch ansprechender Landschaften, derselten grundsätzlich angezweifelt wird. EntsprechendeNaturschutzmaßnahmen werden aber häufig abgelehnt,wenn sie mit Einschränkungen oder mit Auflagen verbundensind. Nicht nur die Ansiedlung großtechnischerAnlagen, wie z. B. Flughäfen und Atomkraftwerke, hatinsofern mit dem so genannten NIMBY-(Not-in-mybackyard)-Problemzu kämpfen. Die Überwindung solcherAkzeptanzdefizite ist aus Sicht des Umweltratesein wichtiges Element einer umfassenden Naturschutzstrategie.3.1 Allgemeine Gründe für Akzeptanzdefizite78. Die in Naturschutzkonflikten häufig geltend gemachtenVorbehalte sind sowohl auf erlebte oder befürchtetenachteilige Veränderungen der eigenen Nutzungsrechteim weiteren Sinne zurückzuführen als auch aufbestimmte naturschutzkonträre Wertvorstellungen, dieselbst dann wirksam werden, wenn Naturschutzmaßnahmennicht mit direkten Nachteilen verbunden sind.Grundsätzlich ist zwischen Akzeptanzdefiziten zu unterscheiden,die im Rahmen der Umsetzung von Vorhabenauf Initiative des Naturschutzes entstehen, und solchen,die auftreten, weil Naturschutzbehörden und -verbändeauf Planungen anderer reagieren (HEILAND, 1999, S. 31;s. auch HEILAND, 2000, S. 9 f.). Vom Naturschutz selbstgeht die Initiative z. B. bei der Ausweisung von Schutzgebieten,bei der Erstellung und Umsetzung der Landschaftsplanungund beim Vertragsnaturschutz aus. Reagierenmüssen Naturschutzvertreter dagegen, wenn es umdie Verhinderung oder die umweltgerechte Gestaltungvon Planungen, Eingriffsvorhaben oder Nutzungsweisenanderer geht. Beispiele hierfür sind Genehmigungsverfahrenmit integrierter Umweltverträglichkeitsprüfung,die Anwendung der Eingriffsregelung sowie die Durchsetzungder guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft.Im Folgenden werden schwerpunktmäßig diejenigenAkzeptanzprobleme im Umfeld von Projekten behandelt,bei denen die Initiative vom Naturschutz ausgeht.79. Nicht nur „harte“ Interessengegensätze aufgrundvon Nutzungskonflikten oder finanziellen Einbußen, sondernauch unterschiedliche Wertvorstellungen sowie einevon beiden Seiten als unbefriedigend empfundene Atmosphäreder Kommunikation erschweren die Zusammenarbeitzwischen Naturschutzvertretern, Landnutzern undder einheimischen Bevölkerung (umfassend STOLL,1999, m. w. N.). Es lassen sich fünf Gruppen von Gründenfür Akzeptanzdefizite im Naturschutz unterscheiden:1. Ökonomische Nachteile bzw. ungünstige Rahmenbedingungenfinanzieller und organisatorischer Art,2. mangelnde Vertrautheit mit Naturschutzzielen,3. konträre Werthaltungen und Überzeugungen,4. Kommunikationsformen, die von den Beteiligten alsunbefriedigend oder als autoritär erlebt werden und5. Angst vor Verhaltenseinschränkungen, Bevormundungund Fremdbestimmung.Den genannten Gründen soll im Folgenden näher nachgegangenwerden.Ökonomische Nachteile bzw. ungünstige Rahmenbedingungenfinanzieller und organisatorischer Art80. Vorbehalte gegen Ziele des Naturschutzes könnennicht verwundern, wenn die betroffenen Personen oderGruppen finanzielle Einbußen oder ähnliche Nachteilewie etwa Bewirtschaftungserschwernisse in Kauf nehmenmüssen. Diese Gründe sind insbesondere bei Konfliktenmit direkt betroffenen Landnutzern relevant. Dieverhältnismäßig geringen finanziellen Mittel des Naturschutzes(näheres Abschn. 5.1.2), die auch in der Wirtschafteiner Region kaum nennenswert ins Gewicht fallen(s. NNA, 2001), lassen Kooperationsangebote des Naturschutzesin den Augen der Landnutzer häufig unattraktivoder sogar unglaubwürdig erscheinen. So wird in diesemZusammenhang gemutmaßt, dass letztlich doch der billigsteWeg – die Umsetzung der Naturschutzmaßnahmenmit hoheitlichen Mitteln auf Kosten der Nutzer – eingeschlagenwird.Typischerweise tritt die Naturschutzverwaltung als Bittstellerinauf, die nur verhältnismäßig wenig zu bieten hat.Einen besonders starken Vertrauensverlust erleidet derNaturschutz dann, wenn einmal gewährte Kompensationszahlungendauerhaft oder vorübergehend zurückgenommenwerden, wie z. B. im Falle des Erschwernisausgleichsfür die Landwirtschaft in Niedersachsen geschehen(SCHRAMEK, 2001, S. 71). Die Bedeutung derfinanziellen Komponente zeigen auch mehrere Untersuchungenzur Umsetzung von Agrarumweltprogrammen

Drucksache 14/9852 – 46 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeauf, in denen festgestellt wurde, dass die finanzielle Anreizwirkungfür Landwirte die wichtigste Entscheidungskomponenteist, um an Agrarumweltprogrammen teilzunehmen.Der zweitwichtigste angegebene Grund ist dasInteresse an Umwelt und Naturschutz (vgl. hierzu z. B.SCHRAMEK, 2001, S. 71; LEL, 1998, S. 22).Doch auch wenn Ausgleichszahlungen für Einzelflächenzur Verfügung stehen und eine grundsätzliche Akzeptanzder Nutzer vorhanden ist, wird diese z. T. durch komplizierteAuflagen wieder infrage gestellt. Mangelndes Verständnisder Landnutzer für den Sinn von Bewirtschaftungseinschränkungenkann ebenfalls eine Ursache dafürsein, dass die Bereitschaft zur Teilnahme wieder erlischt.Die Bedeutung unterschiedlicher Entscheidungsgründefür die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen erschließtsich anschaulich am Beispiel des „Förderprogrammsumweltschonende Landwirtschaft“ (FUL) in Rheinland-Pfalz (Abb. 3-1).Kritik an diesem Programm wird auch in Bezug auf denumfangreichen bürokratischen und arbeitstechnischenAufwand sowie die starren, z. T. als praxisfern empfundenenNutzungsregelungen geübt (PÖLKING undMOHRBACH, 1999 ; s. auch Abb. 3-1). Diese Faktorenkönnen dazu führen, dass Naturschutzmaßnahmen abgelehntwerden, obwohl die Betroffenen die Naturschutzzielegrundsätzlich befürworten. Nur ein Viertel der Befragtenberichtete von positiven Imageeffekten durch dieTeilnahme am FUL. Hierzu zählten häufig Landwirte, diedurch Direktvermarktung ihrer Fleischprodukte Vorteilebei der Vermarktung erzielten (PÖLKING und MOR-BACH, 1999, S. 52). Erste Erfahrungen in den Ländernmit der Kontrolle der Agrarumweltprogramme deuten daraufhin, dass viele Landwirte in der Anlaufphase der ProgrammeSchwierigkeiten mit der Einhaltung der Auflagenhatten. Erst die Ergebnisse der Länder-Evaluationen, dieim Jahre 2003 zu erwarten sind, werden darüber jedochgenauere Aussagen zulassen.81. Auch bei der Anwendung der Eingriffsregelung entstehenAkzeptanzdefizite durch komplizierte Auflagenund aus der Sicht der Betroffenen unnötige Einschränkungenz. B. hinsichtlich der Verwendung von Pflanzenartenund Wegebelägen bei der Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen(WOLF, 2001, S. 489; MEYHÖFER,2000, S. 38 ff.). Nicht zuletzt führt die Einschränkung derfreien Verfügbarkeit über das private Eigentum bei derUmsetzung von Kompensationsmaßnahmen häufig zu eineräußerst geringen Bereitschaft zur konstruktiven Mitarbeit(vgl. u. a. WOLF, 2001, S. 489 f.; für die Bauleitplanung:WEIHRICH, 1997, S. 89; PREISLER-HOLLet al., 1996, S. 138).Abbildung 3-1Entscheidungsgründe für die Teilnahme am „Förderprogramm umweltschonende Landwirtschaft“(FUL) in Rheinland-PfalzSonstige GründeÖkol. Image verbessernArbeitswirtschaftliche VorteileGesundheits- und AltersgründeFlächen waren ohnehin ertragsschwachGünstige Einpassung in den BetriebsablaufInteresse an Umwelt und NaturschutzEinkommensvorteil0 10 20 30 40Beantwortung der Frage: „Bitte nennen Sie die wichtigsten Gründe für Ihre Entscheidung, an den Agrarumweltprogrammen teilzunehmen“.Angegeben ist die Häufigkeit der Nennungen in Prozent von den gesamten Nennungen (Mehrfachnennungen waren möglich).Quelle: PÖLKING und MOHRBACH, 1999

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 47 – Drucksache 14/9852Die dem Naturschutz bereits im Zusammenhang mit denAgrarumweltprogrammen z. T. vorgeworfene Unglaubwürdigkeit(s. Tz. 80) wird im Falle der Eingriffsregelungdurch eine Ungleichbehandlung bei der Aufbürdung finanziellerLasten zusätzlich geschürt. Die vorhandenenbundesrechtlichen Regelungen zur Eingriffsregelung bietenden Ländern und Kommunen im Vollzug viel Interpretationsspielraum(KIEMSTEDT, 1996, S. 93). So gibtes kein einheitliches Verfahren für die Ermittlung desKompensationsbedarfs. Dies führt zu unterschiedlich hohenKompensationskosten für den gleichen Eingriff inbenachbarten Gemeinden oder Bundesländern (vgl. z. B.OLES, 2001, S. 213 ff.; KÖPPEL et al., 1998, S. 359 f.).Nicht nur für den Vorhabenträger und die Öffentlichkeitist dies schwer nachvollziehbar. Auch in gerichtlichenAuseinandersetzungen werden die Kompensationsforderungenhierdurch angreifbar (HOPPENSTEDT undRUNGE, 1998, S. 79).Mangelnde Vertrautheit mit Naturschutzzielen82. Die unzureichende Zugänglichkeit und Vermittlungvon Informationen zu den Schutzzielen oder zu den zuschützenden Prozessen im Naturhaushalt sowie zu anderenEntscheidungshintergründen mindert die Nachvollziehbarkeitder Ergebnisse. Sie erschwert es bestimmtenAkteursgruppen, sich adäquat am Kommunikationsprozesszu beteiligen. Häufig fehlt ein multilateraler Dialog,der diese Kenntnisse vermitteln und eine Annäherung vonStandpunkten durch Lernprozesse bewirken könnte. Dadurchverhärten sich die Positionen und Spielräume fürmögliche einvernehmliche Problemlösungen bleiben ungenutzt(BISCHOFF und HÜCHTKER, 1996, S. 30 f.;HOFMANN-HOEPEL, 1994; HOFFMANN-RIEM, 1994,S. 595 f.; KOCH, 1994, S. 69; SELLE, 1996, S. 70 f.).Konträre Werthaltungen und Überzeugungen83. Naturschutzvorhaben scheitern oft nicht aus sachlichen,sondern aus emotionalen Gründen (BÖTTCHERund HÜRTER, 1995; KAULE et al., 1994; LUZ, 1994;PONGRATZ, 1992; RENTSCH, 1988). Vorbehalte dereinzelnen Akteursgruppen aufgrund von verbreiteten Vorurteilenoder von negativen Schlüsselerlebnissen führenzu Misstrauen bis hin zu Blockaden (BISCHOFF undHÜCHTKER, 1996, S. 27; vgl. auch HEILAND, 2000,S. 11; WIEDEMANN, 1995; LUZ, 1994; MÜLLER,1986, S. 1). In den Untersuchungen zur Akzeptanz derAgrarumweltprogramme in Rheinland-Pfalz wurde z. B.deutlich, dass ein Teil der Betriebe (7 %) sogar eine Verschlechterungdes Images bei Berufskollegen und in derÖffentlichkeit hinnehmen musste: Grund war das „ungepflegte“Aussehen der Förderflächen (PÖLKING undMORBACH, 1999, S. 52; vgl. Abb. 3-2).Abbildung 3-2Kritikpunkte am „Förderprogramm umweltschonende Landwirtschaft“ (FUL) in Rheinland-Pfalzund die prozentuale Häufigkeit ihrer NennungenQuelle: PÖLKING und MORBACH, 1999

Drucksache 14/9852 – 48 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeKommunikationsprobleme84. Das häufigste Problem in der Kommunikation zwischenNaturschützern und Adressaten von Maßnahmenbesteht in der mangelnden Transparenz der Vorgehensweisenund des Für und Wider von Naturschutzprojekten.Dadurch entstehen Misstrauen und Gerüchte darüber,„was der Naturschutz vorhat“. Die verschiedenen Interessengruppenbringen z. B. sehr unterschiedlicheSichtweisen, Problemwahrnehmungen und Bewertungenmit. So ist ein aus Naturschutzsicht wertvoller Lesesteinwallfür die beteiligten Einheimischen eine Erinnerungan harte Arbeit und schlechten, steinigen Boden. Werdendiese Auffassungsunterschiede im Kommunikationsprozessnicht transparent gemacht, erschwert diesdie Verständigung zwischen den Akteuren erheblich(BISCHOFF und HÜCHTKER, 1996, S. 28;WIEDEMANN, 1995; KAULE et al., 1994). Protesthaltungenkönnen entstehen, wenn betroffene Akteuregar nicht oder erst so spät in ein Verfahren einbezogenwerden, dass wichtige Entscheidungen bereits getroffensind. Bei den Akteuren entsteht dann der Eindruck, vorvollendete Tatsachen gestellt zu werden (HEILAND,2000, S. 11; STOLL, 1999; STIERAND, 1993, S. 145;EBERT et al., 1992, S. 92; HOLZNAGEL, 1990, S. 90).Auch eine geringe Kompromissbereitschaft der Naturschutzvertreter,mangelnde Flexibilität und die Versteifungauf Vorgaben, zu denen es offensichtlich Alternativengäbe, rufen emotionale Ablehnung hervor(s. HEILAND, 2000, S. 12). Versuche von Naturschutzvertretern,moralischen Druck auszuüben, oder einübergroßes Sendungsbewusstsein können die Kommunikationerschweren, da sich Landnutzer dadurch in ihrer eigenenmoralischen Integrität angegriffen fühlen. Ein imEinzelfall möglicherweise angebrachtes konfrontativesAuftreten erschwert eine spätere konstruktive Zusammenarbeitund Kommunikation mit zunächst „bekämpften“Akteuren (KARGER, 1995). Umweltpolitische Akteurehaben in der Regel nicht nur in einem Regelungsfeldmiteinander zu tun, sondern in mehreren. Dadurch bestehtdie Gefahr, dass sich Konflikte aus einem von Konfrontationgeprägten Bereich in andere Regelungsfelder übertragen,in denen die Möglichkeit kooperativer Problemlösungenbestünde. Zudem manövrieren sich Akteure, dieausschließlich konfrontative Strategien anwenden, aufDauer in eine Position der Isolation, aus der heraus siekeine Chance mehr haben, Gehör in der breiten Öffentlichkeitzu finden (MAYNTZ, 1987).Angst vor Verhaltenseinschränkungen,Bevormundung und Fremdbestimmung85. Gerade im Zusammenhang mit Naturschutzmaßnahmenist eine weit verbreitete Ablehnung gegenüberbehördlichen Entscheidungen zu beobachten, die alshierarchische („Top-down“-)Regulierung wahrgenommenwerden. Im Falle von Schutzgebietsausweisungenist diese Befürchtung nicht unbegründet, da die Unterschutzstellungzumindest eine Erhaltung des Status quoverlangt, der Landnutzer also auf Nutzungsoptionen verzichtenmuss (Tz. 80). In Fallstudien wurde deutlich, dassLandwirte jedoch selbst gegenüber dem Vertragsnaturschutzdie Empfindung entwickeln können, dass autoritärerZwang ausgeübt wird, obwohl eine Teilnahme amVertragsnaturschutz im Prinzip freiwillig ist. Dies ist insbesondereder Fall, wenn Vertragsnaturschutz in Schutzgebietenangeboten wird. Da die Naturschutzbehördenüber die Schutzgebietsverordnung schärfere Nutzungsauflagenverhängen könnten, fühlen sich viele Landwirteerpresst (BRENKEN, 2002, S. 68 f.).Haben die Beteiligten den Eindruck, dass ihre Einflussmöglichkeitenauf den Planungs- und Entscheidungsprozessunzureichend sind, wirkt dies konfliktverschärfendund kann zu Blockaden und anderen Strategien der Interessendurchsetzungführen (BISCHOFF und HÜCHTKER,1996, S. 33; HOLZNAGEL, 1990, S. 95 f.). Auchflächenscharfe Darstellungen möglicher Naturschutzmaßnahmen,die ohne vorherige Kontaktaufnahme zu denGrundeigentümern durchgeführt werden, wirken akzeptanzmindernd(HEILAND, 2000, S. 11) und führen beiden Betroffenen zu einem generellen Misstrauen gegenüberdem Naturschutz. Im „Forum Elbtalaue“ löste beispielsweiseeine von Naturschutzseite präsentierte Karte„Entwicklungspotential aus Naturschutzsicht“, in deretwa ein Drittel der Fläche als „Schwerpunktbereich mitEignung für eigendynamische natürliche Entwicklung“gekennzeichnet war, große Befürchtungen und Widerständeder Betroffenen aus (DONNER und SCHMIDT,2000, S. 64).Hemmnisse in kooperativen und integrativenNaturschutzansätzen86. Als Lösung für die meisten der angesprochenenAkzeptanzprobleme werden häufig kooperative Naturschutzstrategien,die Schutz und Nutzung integrieren,empfohlen. Obwohl Naturschutzprojekte, die eine Kooperationmit den Nutzern anstreben, in den letzten Jahrendurch verschiedene Institutionen und Programme wiez. B. das LEADER+-Programm der EU intensiviert wurden,stellen erfolgreiche Beispiele noch immer Einzelfälledar. Viele Projekte zur Vermarktung naturschutzkonformerzeugter Produkte oder zur Förderung des Tourismus, diemit viel Enthusiasmus vonseiten des Naturschutzes begonnenwurden, entwickelten sich sehr langsam, bliebenauf der Strecke oder zeigten nur geringe Erfolge. Trotz derunbestritten besseren Akzeptanz, die kooperative Projektebei den Landnutzern hervorrufen, hat sich diese Form derUmsetzung von Naturschutzzielen bislang nicht als vorherrschendesInstrument durchsetzen können. Um dies zuerklären, müssen die Erfolgsfaktoren für kooperative Projekte,die so genannte Gewinnerkoalitionen erzeugen,näher betrachtet werden. Ausschlaggebend für die erfolgreicheInitiierung und Umsetzung solcher Projekte sindfolgende Faktoren (vgl. BLUM et al., 2000; BRENDLE,1999):– Es muss ein Mindestmaß an Problemdruck und Lösungswillenbei den Akteuren vorhanden sein. Ein fürdie Naturschutzprojekte förderlicher Problemdruckentsteht nicht nur durch einen kritischen Zustand vonNatur und Landschaft. Vielmehr spielen die von den

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 49 – Drucksache 14/9852Akteuren subjektiv wahrgenommenen ökonomischen,sozialen oder politischen Problemlagen eine entscheidendeRolle.– Engagierte Einzelpersonen, die das Projekt von derIdee bis zur Umsetzung zu „ihrer Sache“ machen, sindzentral für einen erfolgreichen Ablauf eines Projektes.Einflussreiche und durchsetzungsfähige Akteure müssensich für das Projekt einsetzen.– Der Aufbau eines Netzes von Fürsprechern muss gelingen.Dies ist in der Regel nur bei personeller Kontinuitätin den Naturschutzorganisationen, von denendie Impulse ausgehen, möglich. Ein solches Akteursnetzwerkermöglicht schnelles und unkompliziertesHandeln, unter anderem zur Mobilisierung von Ressourcenfür das Projekt.– Die Projekte sollten sich an vorhandene rechtliche undfinanzielle Steuerungsinstrumente anschließen.– Günstig wirken sich Erfolge bereits in der Anfangsphasesowie ein aktives und vorsorgendes Umfeldmanagementaus.– Prozesskompetenz und ausreichende personelle Ausstattungbei den Projektträgern sind unerlässlich.87. Akzeptanzprobleme bei Naturschutzprojekten ergebensich vor diesem Hintergrund vor allem dann, wenn– die zur Initiierung und Durchführung erforderlichenfinanziellen und personellen Ressourcen fehlen;– sich die zuständigen Behördenvertreter nicht ausreichendfür das Projekt einsetzen (können), weil ihnenZeit, Motivation oder das nötige Durchsetzungsvermögenfehlen;– der Problemdruck relativ gering ist und Lösungendurch die Betroffenen nicht für erforderlich gehaltenwerden und– sich für die jeweiligen Akteure kein oder im Vergleichzu den zugemuteten Einschränkungen oder zum Aufwandein zu geringer Nutzen ergibt.Die genannten Negativfaktoren sind unter den Bedingungen,unter denen gegenwärtig der größte Anteil der Naturschutzarbeitgeleistet wird, relativ häufig anzutreffen.Es erscheint nicht hinnehmbar, dass der Erfolg des Naturschutzesvielfach von zufälligen lokalen Umständen abhängt.3.2 Akzeptanzdefizite innerhalb vonSchutzgebieten88. In Großschutzgebieten treten Akzeptanzdefizite inbesonders ausgeprägter Form auf. Dies ist vor allem daraufzurückzuführen, dass der Naturschutz insbesonderein Nationalparken sowie z. T. auch in Biosphärenreservatenabsoluten Vorrang genießt und menschliche Nutzungennur insofern erlaubt sind, als sie mit dem gesetzlichverankerten Schutzzweck vereinbar sind. Damitwerden den Betroffenen Nutzungseinschränkungen abverlangt,die nicht selten als Schikanen empfunden unddaher abgelehnt werden (umfassend STOLL, 1999,m. w. N.).Die Ausweisung kleinerer Naturschutzgebiete führt zwarauch zu Konflikten mit den jeweils betroffenen Landnutzern(s. Fallstudie in MARSCHALL, 1998), kleinereNaturschutzgebiete werden in der Regel jedoch von derMehrheit der lokalen Bevölkerung eher akzeptiert als dergroßräumige Naturschutz, wie er für Nationalparkecharakteristisch ist. Hier fühlen sich größere Gruppen negativbetroffen. Die daraus erwachsende Ablehnung manifestiertsich in Bürgerinitiativen gegen die Einrichtungvon Nationalparken oder gegen deren Erweiterung, wiez. B. Bayerischer Wald und Wattenmeer, in Vereinsgründungen,rechtlichen Schritten, Kundgebungen und Nichtbefolgungvon Verhaltensregeln bis hin zu Akten vonVandalismus (umfassend STOLL, 1999). Man spricht indiesem Zusammenhang auch von einem „Akzeptanzkrater“,dessen Radius vornehmlich die auf dem Gebietdes Nationalparks gelegenen Gemeinden betrifft(RENTSCH, 1988). Ein anschauliches Beispiel hierfür istder Konflikt um die Ausweisung des geplanten hessischenNationalparks Kellerwald. Während die umliegendengrößeren Städte den Nationalpark befürworteten, wurdeer von den unmittelbar im Gebiet und in der direkten Umgebunggelegenen Gemeinden abgelehnt (HARTHUN,1998). Unklar ist bisher, wie groß der Kreis der Nationalparkgegnerin der Bevölkerung tatsächlich ist und welcheRolle Meinungsführer aus bestimmten Nutzergruppenspielen.89. Eine Reihe von sozialwissenschaftlichen Untersuchungenhat sich in den vergangenen Jahren den ökonomischen,kulturellen, psychischen und sozialen Ursachender Akzeptanzdefizite in Schutzgebieten zugewandt(STOLL, 1999; auch HEILAND, 2000, m. w. N.). Fallstudiengibt es zum Unteren Odertal (MÜLLER, 2001),zur Elbtalaue (DONNER und SCHMIDT, 2000;WIEHR, 1997), zur Vorpommerschen Boddenlandschaft(KATZENBERGER, 2000), zum LandschaftsschutzgebietRügen (ALBERT, 2000) und zum Hochharz(GAFFERT, 1998). Die folgende Darstellung stützt sichauf diese Arbeiten.90. Die Wahrnehmungsmuster der lokalen Bevölkerungund der behördlichen sowie der privaten Naturschützerunterscheiden sich stark voneinander. Während sichNaturschützer in ihrer Wahrnehmung an naturschutzfachlichenKriterien wie Repräsentativität, Seltenheit, Gradder Gefährdung oder Raumbedeutsamkeit von Arten undBiotoptypen orientieren, nehmen Betroffene ihre traditionellenNutzungsformen und ihre lokalen Gewohnheitenzum Maßstab. Die Schutzgebiete werden gleichsam durchverschiedene „Linsen“ gesehen. Die Naturschützer sehenvornehmlich Standorte, Lebensräume und Arten, währenddie Bewohner der Region sich auf ihre soziokulturelleLebenswelt beziehen. Wirkliche oder auch nur befürchteteEinschränkungen gewohnheitsrechtlicher Zugangs-und Nutzungsmöglichkeiten in den Kernzonen der

Drucksache 14/9852 – 50 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeNationalparke beeinträchtigen die Akzeptanz. Hinzukommt, dass die Folgeeffekte, die einen langfristigenNutzen des Nationalparks für die Regionalentwicklungbedeuten könnten (Lebensqualität, Produkte aus der Region,Entwicklung des Tourismus usw.), mit Unsicherheitenbehaftet sind, während die Regulierungen unmittelbarspürbar einschränkende Wirkung entfalten. Diegenerellen Wohlfahrtseffekte von Großschutzgebietenerfahren zwar eine differenzierte Betrachtung in derFachliteratur (z. B. Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin; ROMMEL, 1999); aus der Sicht der Betroffenenhingegen stehen einzelne Schädigungen oder Einschränkungenim Vordergrund. Häufig werden solche Vorkommnissemit einem anekdotischen Charakter versehen,der den Naturschutz in ein schlechtes Licht rückt.Selten wird der Naturschutz mit zukunftsweisenden Zielenin Verbindung gebracht. Vielmehr steht er im Ruf, nurzu verhindern und Entwicklungen „abzuwürgen“. EineOrientierung an historischen Referenzzuständen verleihtdem Naturschutz ein rückwärtsgewandtes „Image“ („musealerNaturschutz“). Es entsteht häufig der irrige, aberhartnäckige Eindruck, als wolle der Naturschutz auch zuden materiellen und sozialen Lebensverhältnissen der Referenzepochen(z. B. Mitte des 19. Jahrhunderts) zurückkehren.Der Volksmund spricht dann rasch von „Mittelalter“oder „Steinzeit“. Als akzeptanzschädlich haben sichVersuche erwiesen, vormoderne Berufe (Weben, Töpfern,Körbeflechten usw.) mit Nationalparken und Biosphärenreservatenin Verbindung zu bringen (KATZENBERGER,2000, S. 76). Auch die Schutzgebietsterminologie(„Park“, „Reservat“) ist in Bezug auf die Akzeptanzwenig glücklich, da sie ungewollte Assoziationen weckt(Tz. 292). Betroffene fühlen sich damit leicht als „Eingeborene“oder „Ureinwohner“ eingestuft. Auch Ängste vor„Vertreibung“ oder „Aussperrung“ des Menschen sindweit verbreitet.Ein grundsätzliches Einverständnis mit der Naturschutzideekann mit der Ablehnung des Nationalparks als„unnötig strikt“ oder als „zu weit gehend“ verbunden werden.Vor allem relativ sachkundige und mit den Schutzgebietskategorienvertraute Personen erklären in den Interviewshäufig, dass sie mit einem Biosphärenreservatoder mit einem Naturpark einverstanden wären, aber einenNationalpark mit „all seinen Einschränkungen“ ablehnen(MÜLLER, 2001, S. 46; vgl. KATZENBERGER,2000, S. 64). Häufig ist somit nicht die Unterschutzstellungdes Gebietes als solche strittig, sondern die Wahl derSchutzkategorie. Dies betrifft besonders alte Kulturlandschaftenmit dauerhafter menschlicher Nutzung (Darß,Unteres Odertal, Elbtalauen u. a.). Hier wird mehrheitlichdie Leitlinie des Kulturlandschaftsschutzes favorisiert.Auch der Artenschutz findet breite Zustimmung; zurückgewiesenwird aber meist das Ziel des Prozessschutzes.An diesem für Nationalparke zentralen Punkt sind dieWertdivergenzen zwischen Naturschützern und der lokalenBevölkerung in vielen Fällen besonders stark ausgeprägt.Eine ursprüngliche, allgemeine Zustimmung fürden Naturschutz kann in Ablehnung umschlagen, sobalddeutlich wird, welche Ziele mit der Einrichtung einesNationalparks verfolgt werden. Allerdings gibt es auchHinweise darauf, dass sich die Akzeptanz des Prozessschutzesin einigen Fällen allmählich verbessert(MÜLLER, 2001, S. 70).Das Kriterium der „Geeignetheit“ einer Fläche als möglicherNationalpark (§ 24 BNatSchG n. F.) impliziert, dassdas Gebiet eher extensiv genutzt wurde und wird. Geradedie Tatsache, dass sich ein Gebiet als Nationalpark bzw.zur Entwicklung eines Nationalparks eignet, wird von derörtlichen Bevölkerung als Beleg dafür genommen, dasssie selbst sehr wohl in der Lage seien, den schützenswertenCharakter dieses Gebietes zu bewahren. Der Nationalparkwird daher teilweise als unverdiente Strafe füreinen „richtigen“ Umgang mit der Natur empfunden(KATZENBERGER, 2000, S. 63).Während im Landschaftserleben der meisten Menschen„Wildnis“ auch positiv besetzt ist und mit Abenteuerund Anregung in Verbindung gebracht wird (vgl.Tz. 20 ff., 36), werden von der lokalen Bevölkerung häufigdie Gefahren und Nachteile betont, die entstehen,wenn die Natur sich selbst überlassen bleibt. Genanntwerden Mückenplage durch Wiedervernässung, Borkenkäferbefall,Unkrautausbreitung, Gefahren durch Einschränkungendes Küstenschutzes oder durch möglicherweiseeinwandernde Wölfe usw. Das Konzept desWildnis- und des Prozessschutzes wird als ein riskantesNaturexperiment eingeschätzt (KATZENBERGER, 2000,S. 73). Solche Ängste werden durch unsachliche Informationskampagnender Nationalparkgegner gezieltgeschürt und verstärkt, so wenn beispielsweise Gesundheitsgefahrendurch einen angeblichen Pilzbefall in riesigenTotholzflächen dramatisiert werden (HARTHUN,1998, S. 224).Häufig werden Heimat-Argumente und Argumente kulturellerIdentität gegen den Prozessschutz ins Feld geführt(HARTHUN, 1998, S. 224). Nicht selten werden dieKonflikte zwischen Prozess- und Artenschutz betont(MÜLLER, 2001, S. 67 f.), denn Prozessschutz kann zumlokalen Verlust von Arten führen, die an extensiveLandnutzungsformen angepasst sind.91. Nationalparke können gemäß geltender Rechtslagenicht nur aufgrund der Tatsache ausgewiesen werden,dass sie sich auf einem maßgeblichen Flächenanteil in einemvom Menschen nicht oder wenig beeinflussten Zustandbefinden (§ 24 BNatSchG n. F.). Es reicht bereitsaus, dass das fragliche Gebiet oder Teile davon geeignetsind, sich in einen Zustand zu entwickeln, der diesemprimären Ziel entspricht. Die aus der Sicht des Naturschutzeszu begrüßende Betonung des Entwicklungsgedankensim novellierten Bundesnaturschutzgesetzverstärkt die Angst vor allem der betroffenenLandnutzer vor einem „Auslaufenlassen“ der Landnutzung.Auch wenn lange Übergangszeiträume bis zur vollständigenEinstellung der Nutzung eingeräumt werden,wird dies häufig als unfaire „Salami-Taktik“ des Naturschutzesgedeutet. Der gewährte Bestandsschutz verbessertinsofern nicht notwendigerweise die Akzeptanz, sondernruft teils empörte, teils resignative Reaktionenhervor. Details der Pflege- und Entwicklungspläne werdenhäufig als unzumutbare Härten empfunden, deren

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 51 – Drucksache 14/9852ökologischer Sinn den Betroffenen nicht einleuchtet. Diesbetrifft beispielsweise Einschränkungen der Küstenfischerei,des Freizeitangelns, sporadischer Nutzungsformenwie das Sammeln von Beeren oder Pilzen sowie dasVerbot der Jagd. Die Einschränkungen und allmählicheBeendigung dieser Formen der stofflichen Naturnutzungsind jedoch Charakteristika von Nationalparken (Tz. 94),über die aus der Sicht der Naturschützer nicht verhandeltwerden darf, da man andernfalls die Schutzkategorie„Nationalpark“ als solche grundsätzlich infrage stellenwürde. Dieses Strukturproblem erschwert Kompromisslösungen.Das Verhalten der Naturschützer wird extrem kritisch undmisstrauisch beobachtet. Häufig werden Vertreter desbehördlichen Naturschutzes pauschal als „Grüne“ bezeichnet.Vor dem Hintergrund solcher Fehlidentifikationenwerden Glaubwürdigkeitsansprüche hoch angesetzt(KATZENBERGER, 2000). Können die ehrenamtlichenoder behördlichen Naturschützer diesen Ansprüchen nichtständig genügen, so gelten sie als unglaubwürdig („Die fahrenja auch mit dem Auto durch den Wald!“). Die Angemessenheitdieser Ansprüche wird nur selten reflektiert.Die Ablehnung von „Fremdbestimmung“ und „Naturschutzbürokratie“ist generell ausgeprägt. Die Vorgehensweisevon Landespolitikern und Behörden wird von einerMehrzahl der Befragten allgemein als intransparent, uninformativ,autoritär und nicht demokratisch empfunden.Ausdrücke wie „überstülpen“ oder „bevormundet werden“finden sich in sämtlichen Fallstudien. Beklagt werdenfehlende Mitsprachemöglichkeiten. Häufig werden„basisdemokratische“ Argumente vorgebracht. Die Regulierungvon Verhalten in der Natur verleiht dem behördlichenNaturschutz in den Augen vieler Nutzer administrative,autoritäre und dogmatische Züge und ein entsprechendesNegativ-Image.Nur selten bilden sich stabile Allianzen aus Naturschutzbehördenund lokalen Meinungsführern, die für die Belangedes Naturschutzes öffentlich eintreten und Vorbildfunktionübernehmen. In der Regel baut sich ein diffuserund konformistischer Gruppendruck gegen den Naturschutzauf, der auch die nicht direkt Betroffenen erfasst.Diese Stimmung erschwert oder verhindert es, dass Gruppen,deren Interessen mit den Zielen des Naturschutzesdurchaus verträglich sind oder sein könnten (Tourismus,Gastronomie usw.), sich öffentlich zu Wort melden undAllianzen mit den Naturschützern eingehen. Dies wiederumführt zu der schwer aufzubrechenden Situation,dass die Naturschützer in Nationalparken häufig zuisolierten Außenseitern werden (STOLL-KLEEMANN,2001).92. In den neuen Bundesländern haben Akzeptanzdefiziteein besonderes Profil. Hier wird der behördlicheNaturschutz oft als „westlich“ verstanden. DieEinschränkungen durch den Naturschutz werden als Widerspruchzu den neu erworbenen Vorstellungen von„westlicher Freiheit“ empfunden. Die unreflektiertenIdeale „westlicher Freiheit“ verbinden sich häufig mit derAblehnung einer Fremdbestimmung durch Westdeutsche.Dies zeigt sich besonders dann, wenn die Führung derNationalparke hauptsächlich aus den alten Bundesländernstammt. Nicht selten trifft man sogar auf eine Einordnungdes Naturschutzes in antidemokratische Traditionen.93. Akzeptanzdefizite prägen sich häufig zu festen, stereotypenEinstellungen und Vorurteilsstrukturen aus, diesich später kaum noch im Sinne des Naturschutzes beeinflussenlassen. Es ist zurzeit offen, ob diese Einstellungenlediglich spezifisch für die eher ältere Generationsind oder ob, und wenn ja, in welcher Form sie sich auchin der jüngeren Generation ausprägen.IUCN-Kriterien als Grund für Akzeptanzdefizite94. Viele Argumente gegen Nationalparke beziehen sichauf den weitgehenden Ausschluss menschlicher Nutzung(HUBO und KROTT, 1998). Aus diesem Grunde ist dieAusrichtung der Nationalparkkonzepte an den Kriterienund Kategorien der Internationalen NaturschutzorganisationIUCN (International Union for Conservation of Natureand Natural Resources) zu diskutieren. Die IUCNbemüht sich um eine weltweit einheitliche und anerkannteSchutzgebietssystematik. Die Kategorien und Kriteriender IUCN sind völkerrechtlich nicht verbindlich, werdenaber in vielen Staaten als Leitlinien für die Ausweisungvon Nationalparken und anderen Schutzgebieten benutzt.Die IUCN ist von den Zielen und Idealen der US-amerikanischenWildnis-Bewegung geprägt. Sie ist im Kontextdes internationalen Naturschutzes einflussreich, inDeutschland über Fachkreise hinaus jedoch nur wenig bekannt.Für die lokale Bevölkerung sind die IUCN-Kriteriennicht maßgeblich, während viele Naturschützer sieals normativ verbindlich oder zumindest als Idealziel anerkennen(exemplarisch PANEK, 1999; ähnlich KNAPP,2001). Unter der Voraussetzung der Maßgeblichkeit derIUCN-Kriterien (oder einer strikten Interpretation dieserKriterien) als dem „international gültigen Standard“(PANEK, 1999, S. 266) erscheint die Situation in vielendeutschen Nationalparken als unbefriedigend, sofern beispielsweisestoffliche Nutzungen wie Jagd oder Fischereiweiterhin auch in Kernzonen geduldet werden und nichtausdrücklich naturschutzfachlich erwünscht sind. DieseDuldungspraktiken, durch die die NationalparkverwaltungenKonflikte entschärfen wollen, erscheinen vor demHintergrund einer strikten Auslegung der IUCN-Kriterienfür Nationalparke (Tab. 3-1, Seite 52) als Beispiele mangelnderZielerfüllung (PANEK, 1999, S. 268).95. Die IUCN-Kategorien und -Kriterien sind seit 1969mehrfach geändert worden. Die derzeit gültigen sechs Kategoriensind seit 1994 in Kraft. Die strengste IUCN-Schutzkategorie I, aufgeteilt in Kategorie Ia: „Strict NatureReserve“ und Ib: „Wilderness Area“ kann in WestundMitteleuropa scheinbar kein Gebiet erfüllen, da eshier keine großen Wildnisgebiete mehr gibt. Kategorie-I-Gebiete müssen von menschlichem Einfluss weitgehendfrei sein und frei gehalten werden können. 88 % derFlächen der europäischen Kategorie-I-Gebiete befindensich in Norwegen, Finnland und Russland (KNAPP, 2001,S. 223). Es wird neuerdings jedoch in Naturschutzkreisendarüber diskutiert, ob Kernzonen der deutschen Nationalparkeoder auch andere Flächen unter Umständen die

Drucksache 14/9852 – 52 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 3-1Managementkategorien für Schutzgebiete (Protected Area Management Categories) nach IUCNKategorieIIIIIIIVVVIDefinitionIa: Strenges Naturschutzgebiet (Strict Nature Reserve): streng geschütztes Gebiet (Land oderMeer) mit außergewöhnlichen oder repräsentativen Ökosystemen, geologischen oder physischenMerkmalen oder Arten, die vor allem der Forschung und dem Umweltmonitoring dienen(z. B. Totalreservate)Ib: Wildnisgebiet (Wilderness Area): großes natürliches oder naturnahes Gebiet ohne dauerndeoder signifikante Besiedlung, das zum Schutz seines natürlichen Zustandes erhalten wird(Prozessschutzgebiet, Wildnisgebiet)Nationalpark (National Park): streng geschütztes Gebiet zum Schutz von intakten Ökosystemenfür kommende Generationen und zur Erholung; eine Ausbeutung und jede Nutzungoder Besiedlung, die dem Schutzzweck entgegensteht, ist ausgeschlossen. Förderung vonWissenschaft, Umwelterziehung und Erholung (Tourismus) in Einklang mit den SchutzzielenNaturmonument (Natural Monument): Gebiet zum Schutz von einer/mehreren außergewöhnlichenNaturbildungen, die von besonderer Seltenheit, Repräsentativität, Ästhetik oder kulturellerBedeutung sind (Naturdenkmal)Biotopschutzgebiet/Artenschutzgebiet (Habitat/Species Management Area): Gebiet(Land oder Meer) mit aktivem Management/Pflege zum Erhalt bestimmter Biotope und ArtenLandschaftsschutzgebiet/Meeresschutzgebiet (Protected Landscape/Seascape): TerrestrischesGebiet, Küsten- oder Meeresgebiet, in dem durch anthropogene Tätigkeit ein spezifischerLandschaftscharakter entstanden ist mit besonderem ästhetischen, ökologischen und/oder kulturellemWert und oft hoher biologischer Vielfalt. Schutz und Entwicklung dieser traditionellenWechselwirkungen und der daraus resultierenden Biodiversität sind HauptzielRessourcenschutzgebiet (Managed Resource Protected Area): Gebiet mit ökologischnachhaltiger Nutzung der Ressourcen und überwiegend naturnahen ÖkosystemenÜbersetzung nach SSYMANK (1999) nach dem englischen Originaltext der Definitionen.Quelle: IUCN, 1994Kriterien der Schutzgebietskategorie I erfüllen könnten.In Kategorie-Ia-Gebieten gelten strikte Zugangsbeschränkungen:Öffentlicher Zugang sollte, wenn überhaupt,nur in größeren Schutzgebieten dieser Kategorie erlaubtsein und selbst dann sollte er auf markierte Pfade ineinem kleinen Teil des Gebietes beschränkt werden(EUROPARC und IUCN, 1999, S. 23). Da in MitteleuropaKategorie-I-Gebiete nur klein sein können, impliziertdiese Aussage, dass sie für Menschen im Prinzipnicht zugänglich wären. Die Forderung nach der Einrichtungvon Kategorie-I-Gebieten ist neu. Daher könnenüber die Akzeptanz der möglichen Einrichtung solcherGebiete nur Vermutungen angestellt werden, die auf Analogienzu den bekannten Akzeptanzproblemen beruhen.96. Zurzeit ist die IUCN-Kategorie II („National Park“)naturschutzstrategisch brisant. Die Kategorie II wurde1969 in Anlehnung an die US-amerikanische Nationalparkideeentworfen und mehrfach neu gefasst(GLAWION, 1999). Diese Neufassungen werden vonBefürwortern der Übertragung dieser Kategorien aufdeutsche Nationalparke als eine kontinuierliche Fortentwicklungder Schutzgebietskategorien gedeutet, währendKritiker hierin nur eine grundlose Verschärfungsehen. Für die IUCN ist ein Nationalpark ein terrestrischesoder marines Gebiet, „das unter anderem dazu bestimmtist, die ökologische Unversehrtheit eines odermehrerer Ökosysteme für diese und zukünftige Generationenzu erhalten“ (nach EUROPARC und IUCN, 1999,S. 26). Das Gebiet eines Nationalparks soll groß genugsein, um ein oder mehrere „vollständige Ökosysteme“ zuumfassen. Das verwendete Konzept der ökologischenUnversehrtheit („ecological integrity“) ist allerdingskein streng naturwissenschaftlicher Begriff, sondern ein„wertgeladenes“ Konstrukt, das im Kontext ökozentrischerUmweltethiken häufig vertreten wird (etwaWESTRA, 1994). Zu dem Zweck der Erhaltung ökosystemarerIntegrität soll ein Gebiet in einem vom Menschenmöglichst unbeeinflussten Zustand erhalten bleiben oderaber in den Fällen, in denen menschliche Nutzung stattgefundenhat, in weiten Teilen der natürlichen Dynamiküberlassen werden. Als Ziel gilt gemäß einer strikten Lesartdieser Zielstellung ein dauerhafter Zustand völligen

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 53 – Drucksache 14/9852Eingriffs- und Nutzungsverzichts auf mindestens 75 %der Fläche. Unter dieser Zielsetzung sind die deutschenNationalparke in ihrem jetzigen Zustand allenfalls „Zielnationalparke“(SSYMANK, 2000, S. 4). Eine wenigerstrenge Auslegung der IUCN-Kriterien bezieht die 75 %-Forderung nicht auf die Prozessschutzflächen, sondernauf die hauptsächlichen Ziele eines Nationalparks. Eswird keine der beiden Deutungen als „richtig“ vorausgesetzt,da der Wortlaut der IUCN-Publikationen hierDeutungsspielräume belässt. Da die Forderung nach 75 %Prozessschutzflächen aber zurzeit die Diskussion prägt,wird sie im Folgenden vorausgesetzt.Außerhalb der EU werden in die IUCN-Kategorie II beispielsweisedie Parke von Bialowieza (Polen), Canaima(Venezuela), Yellowstone (USA), Kruger (Südafrika)oder Tongariro (Neuseeland) eingestuft. In Norwegen istes zurzeit umstritten, ob Spitzbergen (Svalbard) zurGänze als Nationalpark der Kategorie II ausgewiesenwerden soll, was mittel- oder langfristig bestimmte Formentouristischer Nutzung außerhalb der Siedlungenstark einschränken würde (beispielsweise Fahren mit Motorschlitten).Mehr als die Hälfte der Flächen von europäischenKategorie-II-Gebieten befindet sich in Norwegenund dem europäischen Teil der russischen Föderation.Als Mindestgröße für Kategorie-II-Gebiete wird häufigein Richtwert von 10 000 ha angegeben (SSYMANK,2000, S. 4). Die Größe des Gebietes ist allerdings gemäßIUCN kein zwingendes Kriterium für eine Einstufung einesSchutzgebietes in Kategorie II (KNAPP, 2001). Entscheidendist vielmehr der Anteil der Totalschutzflächen,auf denen stoffliche Nutzungen auszuschließen sind.Hierunter fallen Land- und Forstwirtschaft, aber auchJagd und Fischfang (EUROPARC und IUCN, 1999,S. 26). Auch sporadische Nutzungen wie das Sammelnvon Pilzen oder Beeren, die in den deutschen Nationalparkenhäufig geduldet werden, sind unzulässig. AlsÜbergangsfristen bis zur Beendigung dieser Praktikenwerden 20 bis 30 Jahre genannt.Da die Kriterien der IUCN für Kategorie II nach der hierzugrunde gelegten Interpretation hinsichtlich des Anteilsder Prozessschutzflächen strikter formuliert sind als hinsichtlichder absoluten Größe des Nationalparkgebietes,kann man auch die Strategie verfolgen, die Gebietsgrößezu reduzieren, um auf diese Weise den prozentualen Anteilder Prozessschutzflächen zu erhöhen und dadurchwomöglich die Anerkennung durch die IUCN eher zu erlangen.Ein Beispiel hierfür stellt der Internationalpark„Unteres Odertal“ dar (MÜLLER, 2001). Bei bestehendenNationalparken müssten dieser Strategie gemäß Zonierungengegebenenfalls geändert werden (SSYMANK,2000). Da relativ kleine Nationalparke von größerenRand- und Pufferzonen umgeben sein müssen, wenn mannicht eine reine Segregationsstrategie betreiben will, verlagertman Probleme nur. Der Umweltrat rät sowohl ausnaturschutzfachlicher Sicht als auch unter Akzeptanzgesichtspunktenvon dieser Strategie ab.97. Mit Ausnahme der Nationalparke Bayerischer Wald,Berchtesgaden sowie, überraschenderweise trotz seinergeringen Größe und seiner touristischen Nutzung,Jasmund auf Rügen erfüllen die deutschen Nationalparkedie IUCN-Kriterien für die Kategorie II nicht. Die IUCNstuft die übrigen deutschen Nationalparke in die SchutzkategorieV „Geschützte Landschaften“ ein. Viele andereeuropäische Nationalparke befinden sich ebenfalls in dieserKategorie (beispielsweise Dartmoor, Cévennes u. a.).Im Kontext der Akzeptanzproblematik, aber auch mitBlick auf eine umfassende Naturschutzstrategie insgesamtstellt sich daher die Frage, welcher Wert einer Einstufunghiesiger Nationalparke in die IUCN-Kategorie IIzukommen sollte. Viele Naturschützer messen einer solchenEinstufung einen überaus hohen Wert bei und verstehendie Einordnung der hiesigen Nationalparke in KategorieV als eine Herabstufung in eine niederrangigeSchutzkategorie (PANEK, 1999). Erst die Einstufung inKategorie II stelle die internationale Anerkennung als„richtiger“ Nationalpark dar. Das Ziel für die Entwicklungaller übrigen und für die noch auszuweisenden Nationalparkemüsste dieser Auffassung nach die schnellstmöglicheErfüllung der geltenden IUCN-Kriterien derKategorie II sein. Weiterhin wird auf der Grundlagedieser Position gefordert, eine strenge Deutung derIUCN-Kriterien im § 24 des Bundesnaturschutzgesetzesrechtsverbindlich zu verankern. Vorgeschlagen wird dieFormulierung: „Schutz der natürlichen Dynamik (Prozessschutz)(...) auf mindestens drei Viertel der Nationalparkflächein einer möglichst zusammenhängenden Naturzone“(PANEK, 1999, S. 270).98. Hierin liegt ein Zielkonflikt und ein „Akzeptanzdilemma“,denn ein Nationalpark, der von der IUCN indie so verstandene Kategorie II eingestuft werden könnte,ist für die lokale Bevölkerung kaum akzeptabel; und umgekehrtkann ein Nationalpark, der von der Bevölkerungbreit akzeptiert wird, die IUCN-Kriterien der Kategorie IIwohl kaum erfüllen. Mit dem Bestreben vieler Naturschützer,die Einstufung der Nationalparke in die IUCN-Kategorie II zu erlangen, korrespondiert ein wachsendesDefizit an lokaler Akzeptanz. Das Ziel eines Totalschutzesauf 75 % der Nationalparkfläche wäre auch mitder Idee einer partizipativen Einbindung der lokalen Bevölkerungbei der Gestaltung von Nationalparken (imRahmen einer Leitbildentwicklung) nur schwer zu vereinbaren,sofern man voraussetzt, dass diskursive Verfahrennur bei einem tatsächlich bestehenden Gestaltungsspielraumsinnvoll sind (Tz. 109 ff.). Auch die politischenAussichten für die mit guten naturschutzfachlichen Gründengeforderte Ausweisung weiterer Nationalparke insbesondereim Alpenvorland und den westdeutschen Mittelgebirgenzur Erhaltung vieler der für Deutschlandrepräsentativen Ökosystemtypen (NABU, 2001, S. 9;SSYMANK, 2000, S. 4) würde sich bei einer strikten Orientierungan den IUCN-Kriterien der Kategorie II allerWahrscheinlichkeit nach nicht verbessern, da unter diesenBedingungen nur wenige Bundesländer motiviert seindürften, neue Nationalparkausweisungen in Angriff zunehmen. Die Frage nach der genauen Bedeutung und dernormativen Verbindlichkeit der IUCN-Kriterien für diedeutschen Nationalparke stellt demnach eine über die Akzeptanzproblematikhinausreichende strategische Grundsatzentscheidungim Naturschutz dar.

Drucksache 14/9852 – 54 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode99. EUROPARC und IUCN erkennen an, dass mit derAusnahme von Skandinavien und Nordrussland dieeuropäischen Bedingungen (Kulturlandschaften, dichteBesiedlung usw.) für die Einrichtung von Schutzgebietender Kategorie II eher ungeeignet sind, halten diese Kategorieaber dennoch für unerlässlich, um das gesamteeuropäische Naturerbe zu bewahren (EUROPARC undIUCN, 1999, S. 27). EUROPARC und IUCN habenweiterhin klargestellt, dass die Kategorien I („StrictNature Reserve“) bis VI („Managed Resource ProtectedArea“) zwar eine zunehmende menschliche Beeinflussungwiderspiegeln, aber keine Rangordnung darstellen(EUROPARC und IUCN, 1999, S. 8). Eine Rangordnungergibt sich erst unter der normativen Prämisse, dass dermenschliche Einfluss generell minimiert werden sollte.Auch betont die IUCN in mehreren Verlautbarungen dieWichtigkeit der Einbeziehung der lokalen Bevölkerung.Nimmt man diese Aussagen ernst, so relativiert sich dieBedeutsamkeit des Ziels, eine Einstufung aller deutschenNationalparke in die IUCN-Kategorie II durch die Erfüllungder 75 %-Forderung zu erreichen.100. Es existiert ein Zielkonflikt zwischen dem Ziel einerErfüllung dieser 75 %-Forderung in deutschen Nationalparkenund dem Ziel der Schaffung und Sicherung einesNetzwerkes geschützter Gebiete, das Beispiele allerbiogeographischer Regionen repräsentiert. Aus Sicht desUmweltrates erscheint es wichtiger, die Ausweisungneuer Schutzgebiete und deren Vernetzung voranzutreibenund die Akzeptanz hierfür zu verbessern. Unbestrittenist, dass eine Differenz zwischen den Schutzkategorien„Nationalpark“ und „Biosphärenreservat“ gewahrtbleiben muss. Daher bietet es sich als Strategie fürNationalparke an, die Größenordnung von etwa 50 %Totalschutzflächen als langfristige Zielsetzung zu wählen,um eine deutliche Differenz im Schutzstatus zwischenNationalparken und Biosphärenreservaten beizubehalten.Auf den übrigen Flächen könnte der lokalenBevölkerung eine aktive Mitsprache und Mitwirkung beieiner lokalen Leitbildentwicklung und einer Gestaltungder Landnutzung, die sich an den Zielen der Biodiversitätskonventionorientieren sollte, eingeräumt werden.Daraus könnten sich in unterschiedlichen Regionen spezifischelokale Muster aus strengem Naturschutz, extensivenNutzungsformen, Erholungsgebieten und so genanntenNaturerlebnisgebieten ergeben (ähnlich fürBiosphärenreservate und Naturparke auch HAMMER,2001). Dies wäre keinesfalls eine „weiche“, sondern einenach wie vor an strikten Vorgaben orientierte, aber pragmatische,erfolgsorientierte und offensive Naturschutzstrategie(vgl. Kapitel 6.5). Durch deren Umsetzungwären die IUCN-Kriterien der Kategorie II in ihrer wenigerstrengen Lesart sogar erfüllbar.Im Rahmen dieser Strategie steigen die Aussichten hinsichtlichder Ausweisung neuer Nationalparke und dieChancen, dass die lokale Bevölkerung sich mit demNationalpark identifiziert. Eine erfolgreiche Umsetzungdieser Strategie könnte sogar insgesamt eine deutlicheVermehrung von Prozessschutzflächen mit sich bringen.Eine allgemeine Akzeptanzverbesserung in der Regionkönnte dazu führen, dass auch direkt Betroffene eher inKompensationsangebote einwilligen oder sich in derForm des Vertragsnaturschutzes in die Umsetzung vonNaturschutzzielen einbinden lassen. Eine hohe Akzeptanzder betroffenen Landeigentümer und der direkt betroffenenNutzer wird jedoch kaum zu erreichen sein, wennnicht ausreichende finanzielle Mittel zur Entschädigungbereitstehen oder mit den Schutzgebieten neue, kurzfristigsichtbare, wirtschaftlich attraktive Perspektiven(z. B. im Tourismus) aufgebaut werden (Tz. 206 ff.).Nationalparktourismus als Chancezur Akzeptanzverbesserung101. Der Nationalparktourismus kann einen erheblichenBeitrag zur regionalen Wertschöpfung und Beschäftigungleisten und dadurch auch die Akzeptanz derNationalparke verbessern. Dieser Zusammenhang giltnicht nur für unmittelbare Nationalparkregionen, sondernfür alle Regionen mit naturnahem touristischenDienstleistungsangebot, jedoch beschränken sich die einschlägigenempirischen Untersuchungen auf die regionalwirtschaftlichenAuswirkungen des Tourismus in großenSchutzgebieten wie Nationalparken und Biosphärenreservaten.102. In Tabelle 3-2, Seite 55, sind die Ergebnisse verschiedenerempirischer Studien zu den regionalwirtschaftlichenAuswirkungen des Nationalparktourismusin Deutschland, Österreich und Frankreich dargestellt.Erfasst wurden hier im Wesentlichen die direkten undindirekten Effekte der Ausgaben, die durch Nationalparktouristenin den entsprechenden Regionen getätigtwurden. Anders als in amerikanischen Studien, die teilweisezu deutlich höheren Ergebnissen gelangen (vgl.KÜPFER, 2000, S. 59 ff.), wurden in den angeführtenStudien als „Nationalparktouristen“ nur solche Besuchereiner Nationalparkregion berücksichtigt, für die der Nationalparknach den Befragungsergebnissen ein wichtigesoder das ausschlaggebende Motiv für die Wahl desAufenthaltsortes war (KÜPFER, 2000, S. 68). Insofernkönnen die in Tabelle 3-2 dargestellten Werte als Untergrenzeinterpretiert werden.Obwohl die Ergebnisse aufgrund methodischer Unterschiedenur bedingt miteinander vergleichbar sind, machtbereits die Größenordnung der dargestellten Schätzwertedeutlich, dass der Nationalparktourismus einen nicht zuunterschätzenden regionalen Wirtschaftsfaktor darstellt,dessen Potenzial jedoch nur durch entsprechende Naturschutzmaßnahmenausgeschöpft werden kann.103. Allerdings beziehen sich die Formen zulässiger Erholungim Rahmen des Nationalparktourismus primär aufdas Erlebnis unberührter Natur (EUROPARC und IUCN,1999, S. 26). Touristische Nutzungen müssen mit demSchutzzweck vereinbar sein, den möglichst ungestörtenAblauf der Naturvorgänge in ihrer natürlichen Dynamikzu gewährleisten (§ 24 BNatSchG n. F.). Diese Zielstellungverlangt es eigentlich, das Gebiet von menschlichenEinflüssen möglichst frei zu halten und es zugleich fürBesucher zu öffnen. Dieses Spannungsverhältnis birgteine Reihe von Konfliktpotenzialen. Häufig argumentiertman zugunsten eines Nationalparks mit der Aussicht aufden Tourismus. Nicht hinreichend deutlich gemacht wird,

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 55 – Drucksache 14/9852Empirische Studien zur regionalwirtschaftlichen Wirkung des NationalparktourismusTabelle 3-2Flächein haTouristischeFrequentierungpro JahrUntersuchungsregion(en)AnteilNP-Tourismusan regionalerWertschöpfungAnteilNP-Tourismusan regionalerBeschäftigungQuellenNationalparkBayrischerWald (D)13 300 ca. 1,3 bis1,4 Mio. Personen(vor allem Sommertourismus)Umgebungsregion desNationalparks(20 Gemeinden)3,31 % des regionalenEinkommensnicht beziffertKLEINHENZ(1982)NationalparkBayerischerWald (1999)NationalparkSchleswig-HolsteinischesWattenmeer(D)285 000 ca. 1,3 Mio. Personen(Quelle: BAASKEet al., 1998, S. 139)(vor allem Sommertourismus)unmittelbare Anrainergemeindenindirekter räumlicherNachbarschaft zumNationalpark(69 Gemeinden)2,1 % der gesamtentouristischen Wertschöpfungder Region;0,4 % desVolkseinkommens derRegion0,4 % DWIF (1994a,1994b, 1995)NationalparkOÖKalkalpen (A)16 500 zwei vom Status quoabweichende Szenarien:a) 256 000 Personenb) 412 000 Personen(keine Angabe überSaisonalität)Bezirke Steyr-Kirchdorf und Steyr-Land sowie die StadtSteyrnur absolutangegeben:a) 15,2 Mio. öSb) 30,5 Mio. öSnur absolutangegeben:a) 43 Arbeitsplätzeb) 86 ArbeitsplätzeBAASKE et al.(1998)NationalparkDonauauen(A)9 550 ca. 210 000 Personen(keine Angabe überSaisonalität; TagesbesucheundTouristen)33 Gemeinden derpolitischen BezirkeGänserndorf undWien-Umgebungsowie alle Gemeindendes politischen BezirksBruckan der Leithanur absoluter Wert derInvestitions- undBetriebsausgaben fürden Zeitraum1993–2028:1 145 Mio. öSnur absoluter Wert derBeschäftigungswirkungfür den Zeitraum1993–2028: 2 508PersonenarbeitsjahreSCHÖNBÄCKet al. (1997)Nationalparkdes Ecrins (F)Kernzone:ca. 940 000 Besuchertage(„journées touristique“),davonca. 600 000 Wanderer,welche ca. 720 000 Besuchertagegenerieren(Angaben beziehensich auf den Sommer)Parkfläche (Kern- undPeripheriezone) plusErweiterung (weitereGebiete im Einflussbereichdes Parks)nicht berechnet; direkt„nationalparktouristischer“Umsatz in derRegion:141–212 Mio. FFpro Sommersaisonnicht berechnet; ausdem Umsatz ergebensich zwischen 380 und570 Arbeitsplatz-Äquivalente, diedirekt vom NationalparktourismusabhängigsindIRAP (1997)Quelle: KÜPFER 2000, S. 73dass die primäre Zielsetzung nur einen „sanften“ Tourismus(PANEK, 1999, S. 267) zulässt und daher mit gegenwärtigdominanten touristischen Trends nur schwer zuvereinbaren ist.3.3 Möglichkeiten zur Akzeptanzverbesserung3.3.1 Verbesserung der Voraussetzungen fürdie Akzeptanz von Maßnahmen desNaturschutzes104. Akzeptanzsicherung und Konfliktbewältigung sindDaueraufgaben des Naturschutzes (SCHRÖDER, 1998).Eine erste Voraussetzung hierfür ist es, dass „Natur“ ineiner Weise thematisiert wird, die nicht vorrangig Assoziationenan Verbote weckt, sondern Vorstellungen vonReichtum und Vielfalt auslöst. Im Hinblick auf wirtschaftlicheVorteile (Naturreichtum als Standortvorteil)ist die Vorstellung von Natur als dem so genannten Tafelsilberauch von einzelnen Regionen oft durchausangemessen. Eine weitere Voraussetzung von Akzeptanzist es, dass der zuvor dargestellte Eindruck von Fremdbestimmtheit(Tz. 85) so weit wie möglich vermieden wird.Es ist keineswegs so, dass Naturliebe auf dem Lande erstvon Fachleuten verbreitet werden muss. Diese können allerdingsden besonderen Wert z. B. von vorhandenen Artenvor Ort verdeutlichen und so zu einem Naturschutzdurch die Einwohner selbst beitragen. Eine besondere

Drucksache 14/9852 – 56 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeErfolgsvoraussetzung sind sinnvolle, begründbare Zieleund Zielalternativen. Schließlich ist es als Voraussetzungfür eine Akzeptanz des Naturschutzes innerhalb undaußerhalb von Schutzgebieten wichtig, dass von den derzeitigenLandnutzern keine Einkommenseinbußen abverlangtund im Gegenteil möglichst positive wirtschaftlicheAnreize für die Umsetzung von Naturschutzzielen geschaffenwerden.Erst wenn die Bedingung der Anreizkompatibilität erfülltist oder zumindest nicht massiv verletzt wird, könnenbei realistischer Einschätzung der Verhältnisse Kommunikationsstrategienerfolgreich ansetzen. Dem entsprechendwurde im Sondergutachten „Konzepte einer dauerhaft-umweltgerechtenNutzung ländlicher Räume“ (SRU,1996a) die ökonomische Dimension des Naturschutzesin den Mittelpunkt gestellt. Zur positiven Veränderungvon Rahmenbedingungen für eine breite Akzeptanz desNaturschutzes gehört neben finanziellen Mitteln dieBereitstellung ausreichender personeller Kapazitäten(s. Kapitel 4.1). Die Bereitstellung finanzieller Mittel istjedoch nur eine notwendige, aber keine in allen Fällenhinreichende Akzeptanzbedingung. Insofern müssen finanzielleAnreize und diskursive Verfahren miteinanderverzahnt werden.105. Um die Akzeptanz von Agrarumweltmaßnahmenzu erhöhen, sollten folgende finanzielle (s. auch Abschnitt5.1.2) und rechtliche Verbesserungen geschaffenwerden:– Die Honorierung der Pflegearbeiten sollte angemessensein.– Das Zusatzeinkommen durch Biotoppflege sollte einefür Haupterwerbsbetriebe, aber auch für ganze Regionenrelevante Größenordnung erreichen.– Eine flexible Handhabung der Auflagen für die Grünlandbewirtschaftungz. B. hinsichtlich des Mahdzeitpunktessollte ermöglicht werden.– Es sollten ausreichende Beratungskapazitäten bereitgestelltwerden.106. Neben den finanziellen sollten ordnungsrechtlicheVorgaben, z. B. Schutzgebietsverordnungen, so ausgestaltetwerden, dass berechtigten Ansprüchen der LandschaftsnutzerRechnung getragen wird. Dieses kann allerdingsnur so weit erfolgen, wie es mit prioritären Zielendes Naturschutzes vereinbar ist. Bestimmte Konfliktesind nicht durch akzeptanzsteigernde Maßnahmen alleinzu entschärfen, sondern können nur politisch entschiedenwerden. In bestimmten Fällen, in denen Nutzerschutzwürdige Naturelemente zu zerstören drohen, sollteauch von Instrumenten wie der einstweiligen Sicherstellungvon Schutzgebieten Gebrauch gemacht werden, auchwenn dies bei den Betroffenen auf Ablehnung stößt. Auchdie Wahrnehmung einer besonderen nationalen Verantwortungfür gefährdete Arten und Biotoptypen darf nichtauf lokaler Ebene beliebig konterkariert werden.107. Neben der Akzeptanz des Naturschutzes durch dieLandnutzer darf auch die Akzeptanz des Steuerzahlersnicht aus den Augen verloren werden. So könnte in derübrigen Bevölkerung die Akzeptanz schwinden, Landwirtedauerhaft für die Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaftin großem Umfang zu bezahlen, wenn dieentsprechende Gegenleistung, nämlich der Erhalt desLandschaftsbildes und der Arten- und Lebensraumvielfalt,entweder nicht als honorierenswerte Leistung wahrgenommenoder die versprochene Leistung nicht erbrachtwird. In der Schweiz wurden Anzeichen für eine sinkendeAkzeptanz in der Bevölkerung frühzeitig erkannt und dieökologische Leistungsfähigkeit von Agrarumweltprogrammen,z. B. durch klare flächenkonkrete und qualitativeAnforderungen an die zu honorierenden Leistungen,verbessert (BLW, 2001; BLW, 2000, S. 5). Der Umweltratsieht vor diesem Hintergrund eine Weiterentwicklungvon Agrarumweltprogrammen in Deutschland unter besondererBerücksichtigung der Akzeptanzprobleme sowohlbei den Landwirten als auch beim Steuerzahler alsunumgänglich an (s. dazu Abschnitt 5.1.3).108. Auch im Bereich der Eingriffsregelung kann eineWeiterentwicklung der rechtlichen und organisatorischenVoraussetzungen zu einer Akzeptanzsteigerung führen.Dazu sollten vor allem bundesweit einheitliche Regelungenzur Kompensationsbemessung entwickelt werden(vgl. Abschnitt 5.2.6). Die Flächenbevorratung und dieInformation über geplante Maßnahmen sollten in Kooperationmit Partnern etwa der Bereiche Verkehr oderWasserwirtschaft ausgebaut werden. Die gegenseitige Informationund Maßnahmenentwicklung kann z. B. imRahmen von Landschaftsschauen erfolgen (vgl. MURLBrandenburg, 2000 und 1999).Akzeptanzsicherung durch verbesserteKommunikation und Partizipation109. Informations-, Kommunikations- und Partizipationsdefizitebilden neben Finanzierungsfragen ein Zentrumder Akzeptanzprobleme. Der Dialog mit Betroffenensollte daher von den Naturschutzbehörden nicht als lästigeZusatzarbeit aufgefasst, sondern als eine Kernaufgabedes behördlichen Naturschutzes verstanden werden(WIERSBINSKI, 1998). Dieses Aufgaben- und Kommunikationsverständnishat sich bislang trotz erfreulicherAnsätze noch nicht hinreichend durchgesetzt. So spielensowohl innerhalb als auch außerhalb von SchutzgebietenÖffentlichkeitsarbeit und Konfliktbewältigung bislangeine noch zu geringe Rolle (STOLL, 1999). DieseKommunikationsaufgaben dürfen nicht auf ein Informationsproblemverkürzt werden. Da die Akzeptanzdefizitewesentlich im ökonomischen, sozialen und kulturellenBereich zu verorten sind, muss das Personal über mehr alsnaturwissenschaftliche Kompetenzen verfügen. Die Prozesskompetenzund die Konflikt- und Strategiefähigkeitdes Naturschutzpersonals sollten deshalb verbessert undfür die personalaufwändigen neuen Aufgaben sollten ausreichendepersonelle Kapazitäten bereitgestellt werden(Tz. 123).Weiterhin sollten die Aufgabenfelder der Akzeptanzsicherungim Verhältnis zur einheimischen Bevölkerungund der Präsentation für Besucher konzeptionell deutlichvoneinander unterschieden werden. Folgende Maßnahmenerscheinen zum Abbau von Akzeptanzdefiziten beiden direkt Betroffenen sinnvoll:

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 57 – Drucksache 14/9852– verbesserte Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit durchdie Naturschutzbehörden (ein Beispiel ist die Herausgabeallgemeinverständlicher Broschüren z. B. zurEingriffsregelung in Rheinland-Pfalz und Bayern;StMLU, 1999; MUF, 1998),– verbesserte Fortbildung der Mitarbeiter in diesemBereich,– verbesserte Abstimmung zwischen unterschiedlichenBehörden,– Gründung von Kuratorien und dergleichen,– Bildung von naturschutzfreundlichen lokalen Allianzen(s. Tz. 439),– öffentliche Debatte über Naturschutzziele und -instrumente,– Unterbreitung von Naturschutzprojekten als Angebotan die lokalen Akteure,– organisierte Verfahren lokaler Leitbildentwicklungund– Mediationsverfahren.Konfrontative Strategien des Naturschutzes sollten aufwenige Fälle beschränkt bleiben (HEILAND, 2000, S. 10;MAYNTZ, 1987; s. Kapitel 6.7). Die Behandlung konfliktbeladenerThemen sollte konsequent von jenen Themengetrennt werden, in denen Konsens und Kooperationmöglich sind. Andernfalls sind für beide Seiten vorteilhafte„Partial-Koalitionen zugunsten spezieller Ziele“nicht realisierbar. Darüber hinaus sollte auch in Regelungsfeldernmit stark unterschiedlichen Auffassungendie Auseinandersetzung von persönlichen Angriffen freibleiben (HEILAND, 2000, S. 11).110. Der Naturschutz kann sich Partizipationsforderungennicht entziehen, die in allgemeinen demokratischenIdealen gründen und die in anderem Zusammenhang geradeauch von der Umweltbewegung eingeklagt werden.Auch aus diesem Grund sind verstärkt diskursive und partizipativeVerfahren der Leitbildentwicklung (s. auchBRÖHRING und WIEGLEB, 1999; WIEGLEB, 1997)und Mediationsverfahren, die von allen Beteiligten alsfair empfunden werden, zur Verbesserung der Akzeptanzund zur Konfliktlösung einzusetzen: „Partizipationsprojekte(können) dazu beitragen, die verschiedenen Sichtweisenund Perspektiven offen zu legen, zusammenzutragenund, wenn möglich, ein neues gemeinsamesArgumentationsgebäude aufzubauen. Partizipation ist (...)gleichberechtigt neben dem Expertengutachten als einMittel der Politikberatung anzusehen“ (OPPERMANNund LANGER, 2000, S. 42).Von großer Wichtigkeit ist eine klare konzeptionelleAnlage solcher Verfahren und ihre Durchführung durchkompetente Moderatoren (vgl. auch KARGER undWIEDEMANN, 2000). Es muss sowohl ein „endlosesPalaver“ als auch der Eindruck einer strategischen„Public-Relation“-Veranstaltung vermieden werden. Konzeptezur Durchführung diskursiver Verfahren wurdeninsbesondere im Bereich der Technikfolgenabschätzungentwickelt (SKORUPINSKI und OTT, 2000; RENN,1999) und werden mittlerweile vielfältig im Bereich desUmweltschutzes, lokaler Nachhaltigkeitsdebatten und derlokalen Leitbildentwicklung erprobt und angewendet.Insbesondere im Rahmen von modellhaften Naturschutzprojektenund Landschaftsplanungen (z. B. in Erprobungs-und Entwicklungs-Vorhaben des Bundesamtesfür Naturschutz), die über eine ausreichende Mittelausstattungverfügten, wurden entsprechende Verfahrenauch im Naturschutz bereits eingesetzt und erprobt. Angesichtsdes hohen finanziellen und personellen Aufwandsdieser Verfahren sollten sie jedoch nur bei größerenNaturschutzkonflikten wie etwa der Ausweisung vonNationalparken, Biosphärenreservaten oder gegebenenfallsauch Naturparken zum Einsatz kommen.111. Diese Verfahrenskonzepte sind in der Regelmodulartig aufgebaut. Einige Module gelten als obligatorisch,andere als fakultativ. Die Vorgehensweise bautauf einer geordneten Schrittfolge auf (vgl. hierzuvon HAAREN und HORLITZ, 2002; SKORUPINSKIund OTT, 2000): Problembeschreibung, Sachstandserhebungaus der Sicht unterschiedlicher Wissenschaften, insbesonderedie naturschutzfachliche Bewertung, Akzeptanzvoruntersuchung(MATTHES et al., 2001; LUZ,1996), Festlegung der vor Ort nicht disponiblen Mindestziele,ein Wertfeststellungsverfahren (so genannte „Wertbaumanalyse“nach RENN, 1999), Szenarienbildung undAnalyse der Konsequenzen von unterschiedlichen Szenarienund Leitbildalternativen, gemeinsame Kartierungvon umstrittenen Gebieten hinsichtlich der Schutz- undNutzungszonen einschließlich der konfliktträchtigen Gebiete,Erarbeitung eines im Idealfall von allen geteiltenArgumentationsraumes, Versuch einer Kompromiss- undErgebnisfindung im Konsens in der Form eines abgestimmtenZielsystems („lokales Leitbild“), Formulierungder Verfahrensergebnisse in so genannten Bürgergutachtenund deren öffentliche Präsentation.Falsch wäre es, diese Verfahren als Verhandlungsprozessezwischen Interessenvertretern zu konzipieren, deren Gegenstandnur „rational zugängliche Konfliktinhalte“ seindürfen und innerhalb derer daher Werthaltungen, Gefühleoder ästhetische Gesichtspunkte nicht zum Zuge kommendürfen, weil sie „nicht oder nur schlecht verhandelbarsind“ (so KRÜGER, 1999, S. 103). Gerade das, was inVerhandlungskonzepten ausgeschlossen oder an denRand gedrängt wird, macht in der Regel die Spezifik dieserKonflikte aus.Die Ergebnisse fachlicher Bewertungstechniken könnenin solchen Verfahren als „Inputs“ verwendet werden(historische Betrachtung, naturschutzfachliche Bewertung,Analyse von Landschaftsfunktionen, Analyse vonNaturraumpotenzialen, Wohlfahrtseffekte, Zukunft einzelnerNutzungsformen, Kompensationsstrategien usw.).Befürchtungen können auf ihren Realitätsgehalt hin diskutiert,Verhaltenseinschränkungen sowie Beschränkungenin der Verfügung über Eigentum auf ihre sachliche

Drucksache 14/9852 – 58 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeVertretbarkeit und auf ihre Zumutbarkeit hin geprüft werden.Kompensationsangebote werden öffentlich unterbreitet.Dabei müssen nicht nur die Erwartungen undAnsprüche verschiedener Bevölkerungs- und Nutzergruppen,sondern auch die Ziele des Naturschutzes aufden Prüfstand gestellt werden. Derart insgesamt rationaleVerfahren üben erfahrungsgemäß einen Druck auf sprachlicheÄußerungen aus, die im Verfahren als Argumente zuberücksichtigen sind. Persönliche Diffamierungen undstereotype Vorurteile können sich nicht lange behaupten;Akteure, die es gewohnt sind, das „große Wort zu führen“,müssen ihre Äußerungen der Kritik aussetzen. Bereitskonzeptionell soll verhindert werden, dass in Beteiligungsverfahrenorganisierte Gruppen besonders stark denTon angeben. Gelingt dies, so können bereits hierdurchAkzeptanzdefizite abgebaut werden. Im Idealfall könnensolche Verfahren von allen Beteiligten als gemeinsameLernprozesse verstanden werden.Eine Voraussetzung für das Gelingen solcher Verfahren istdie neutrale Rolle der Moderatoren. Zu den Aufgaben derModeration gehört die Überwachung elementarer Argumentationsregeln,eine psychologische Sensibilität imUmgang mit gruppendynamischen Prozessen sowie dasVerhindern eines Aussteigens von Beteiligten aus demVerfahren. Voraussetzung für eine erfolgreiche Integrationvon Naturschutzzielen in einen solchen Prozess ist allerdingsin der Regel, dass auch der Naturschutz über eingewisses Drohpotenzial z. B. in Form von Rechtsinstrumentenoder über ein Anreizpotenzial in Form von Finanzmittelnverfügt, um überhaupt als Gesprächspartnerernst genommen zu werden. Erfolgreich sind DiskursoderMediationsverfahren insbesondere dann, wenn innerhalbdes Verfahrens von der Bewältigung eines Konfliktesdurch Kompromisse zur Entwicklung eines gemeinsamgeteilten positiven Leitbildes für eine Regionübergegangen wird.112. Eine grundlegende, auch durch diskursive Verfahrennicht vollständig zu beseitigende Schwierigkeit bestehtdarin, auf lokaler Ebene die aktive Mitwirkung derBetroffenen zu erhöhen und gleichzeitig an begründetenübergeordneten Zielsetzungen des Naturschutzes festzuhalten.Grundsätzlich sollten Entscheidungsgrenzen fürdie lokale Partizipation von Anfang an klar aufgezeigtwerden. Das betrifft einerseits übergeordnete Ziele (wiez. B. die Erhaltung eines FFH-Gebietes), die in ihrer Formund Umsetzung auf lokaler Ebene zwar gegebenenfallsmodifiziert, nicht jedoch grundsätzlich in Frage gestelltwerden können. Weiterhin muss im Vorfeld des Verfahrensauch klargestellt werden, dass eine Mitwirkung voninteressierten Bürgern zwar die politische Entscheidungvorbereiten und beeinflussen, nicht jedoch die demokratischenVerfahren einer legitimierten politischen Entscheidungaußer Kraft setzen kann. Diskursive Verfahren dienengrundsätzlich nur der Entscheidungsvorbereitung.3.3.2 Spezielles Vorgehen zur Akzeptanzsteigerungin Schutzgebieten113. Der zentrale Unterschied zwischen Diskursverfahrenund Mediationsverfahren liegt darin, dass diskursiveVerfahren ergebnisoffen sind, während in Mediationsverfahreninhaltliche Vorgaben gelten, die im Verfahrennicht zur Disposition gestellt werden dürfen.In einem Mediationsverfahren könnte z. B. inhaltlichvorgegeben werden, dass ein Gebiet aufgrund seinernaturschutzfachlichen Wertes oder aufgrund der Notwendigkeit,entsprechende inhaltliche Vorgaben internationalerVereinbarungen umzusetzen, großflächig unterSchutz zu stellen ist, während die Wahl derSchutzgebietskategorie ein Gegenstand der Diskussionwäre. Alternativ könnte auch die Schutzkategorie selbstzu den inhaltlichen Vorgaben eines Verfahrens gezähltwerden, sodass in der Mediation vornehmlich Fragen derkonkreten Ausgestaltung zu klären wären. Dies erscheintbeispielsweise bei Gebieten von unzweifelhaft nationalerund internationaler Bedeutung sinnvoll. Diese inhaltlichenVorgaben müssen sich ihrerseits im Lichte übergeordneterPrinzipien und Ziele des Naturschutzes (Kapitel2.2) den Betroffenen gegenüber rechtfertigen lassen.Auch bei Mediationsverfahren müssen aber gewisseSpielräume für die Ergebnisfindung offen bleiben, da solcheVerfahren andernfalls als Farce erlebt und die Akzeptanzproblemedadurch eher noch verstärkt werden.114. Die Nationalparke auf dem Gebiet der neuen Bundesländerwurden 1990 in einer politischen Ausnahmesituationgeschaffen. Diese Schutzgebietsausweisungenstellen einen der wenigen größeren Erfolge dar, die derNaturschutz in Deutschland seit seinen Anfängen im19. Jahrhundert verzeichnen kann. Allerdings ist zubeobachten, dass mit der Ausweisung der Schutzgebietelänger andauernde und z. T. recht heftige Akzeptanzdefizitebei der örtlichen Bevölkerung verbunden sind. DieseAkzeptanzdefizite müssen nun nachträglich abgebautwerden. Hierfür bieten sich „Runde Tische“ und Mediationsverfahrenan, in denen der rechtliche Status derSchutzgebiete nicht mehr infrage gestellt wird, sondernunter dieser Vorgabe nach tragfähigen Lösungen für einenAusgleich der divergierenden Interessen von Naturschutzund Bevölkerung gesucht wird. In vielen Fällen sind dieBetroffenen durchaus bereit, sich mit einem Nationalparkzu arrangieren, wenn bestimmte Restriktionen unterbleiben,die als unzumutbare Härten oder als bloße„Schikanen“ empfunden werden.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 59 – Drucksache 14/98524 Strukturelle Schwächen der Durchsetzbarkeit von Naturschutz4.1 Personalsituation in den Naturschutzverwaltungen115. Eine ausreichende Ausstattung der Naturschutzbehördenmit kompetentem Personal ist eine grundlegendeVoraussetzung für die erfolgreiche Umsetzung nicht nurder gesetzlichen Pflichtaufgaben des Naturschutzes, wiez. B. die Ausweisung von Schutzgebieten. Auch der Erfolgvon freiwilligen Maßnahmen zur Akzeptanzsteigerung,wie z. B. die verstärkte Kommunikation mit den Landnutzern,ist hiervon abhängig. Die Anforderungen an das Personalder Naturschutzverwaltungen haben seit Inkrafttretendes Bundesnaturschutzgesetzes im Jahre 1976 undinsbesondere im vergangenen Jahrzehnt stark zugenommen,da sich das Aufgabenspektrum der Naturschutzverwaltungensowohl hinsichtlich des zu bewältigenden Aufgabenumfangsals auch hinsichtlich der Art der Aufgabenstark erweitert hat. Standen zunächst StandardaufgabenwieSchutzgebietsausweisungenund-kontrollen,Stellungnahmenzu Vorhaben aller Art und später zunehmend dieAnwendung der Eingriffsregelung im Vordergrund derBehördentätigkeit, kamen seit Ende der Achtzigerjahreweitere Aufgaben hinzu. Insbesondere die Umsetzung derFFH-Richtlinie bindet erheblicheKapazitäten. Darüber hinauswird von den Vertretern der Naturschutzbehörden erwartet,dass sie aus Akzeptanzgründen kooperative undintegrative Vorgehensweisen anwenden, die aufgrund derNotwendigkeit, zahlreiche Gespräche und Verhandlungenzu führen, hohe Personalkapazitäten erfordern. Gleichzeitigmüssen sich die Naturschutzverwaltungen als Teil dergesamten staatlichen und kommunalen Verwaltung zunehmendder Herausforderung stellen, dass zusätzlicheBelastungen kaum noch durch Personalzuwachs aufgefangenwerden können, sondern vielmehr die einzelnenMitarbeiter ihre Leistungen steigern sollen (z. B. KGSt,1993, S. 7).116. Vor diesem Hintergrund ist es interessant, wie sichdie Personalausstattung der Naturschutzverwaltungen,die seit langem bemängelt wird (s. z. B. ERZ, 1983), imZeitverlauf entwickelt hat. Insgesamt lässt sich auf denUnteren Naturschutzbehörden (UNB) eine Steigerung derPersonalkapazitäten von einem äußerst niedrigen Ausgangsniveauim Jahre 1969 mit im Durchschnitt 0,3 Bediensteten(ERZ, 1983, S. 27) auf derzeit durchschnittlichca. 5,5 Arbeitskräfte pro UNB in West- und ca. sieben Arbeitskräftepro UNB in Ostdeutschland (NIERMANN,2001) feststellen.117. Der Vergleich von Daten aus dem Jahr 1993 (Umfrageder Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflegeund Erholung, Stand: 1993) mit kürzlicherhobenen Daten (Anfrage bei der LänderarbeitsgemeinschaftNaturschutz, Landschaftspflege und Erholung imJuni 2001; NIERMANN, 2001) macht deutlich, dass indeneinzelnenBundesländernmitdenzusätzlichenHerausforderungenfür die Naturschutzbehörden sehr unterschiedlichumgegangen wurde. Teilweise wurde der Personalbestandin den Naturschutzverwaltungen erhöht,teilweise blieb er auf dem gleichen Niveau und in einigenBundesländern, wie z. B. in Mecklenburg-Vorpommern,wurde er sogar deutlich abgesenkt. Darüber hinaus lassensich bei den Oberen und Unteren Naturschutzbehörden(Auskünfte einzelner Oberer Naturschutzbehörden undNIERMANN, 2001) zurzeit und für die Zukunft in weitenBereichen Tendenzen zu einer Reduzierung des Personalsverzeichnen. So werden z. B. in der nordrhein-westfälischenLandesanstalt für Ökologie, Bodenordnung undForsten seit 1998 35 % der Planstellen eingespart(SCHMIDT, 1998, S. 855).Personalsituation in den UnterenNaturschutzbehörden118. Für den praktischen Vollzug von Naturschutzbelangenist die Personalsituation der Unteren Naturschutzbehörden(UNB) von besonderer Bedeutung. In einerBefragung von Vertretern von mehr als 70 Unteren Naturschutzbehörden(i. d. R. ca. fünf pro Bundesland) wurdefestgestellt, dass die UNB, in den östlichen Bundesländernüber ca. 1,5 Mitarbeiter mehr verfügen als inden westlichen Bundesländern (NIERMANN, 2001;s. Abb. 4-1, Seite 60). Eine tatsächlich bessere Personalausstattungder Behörden in den östlichen Bundesländernlässt sich aus diesem Zahlenverhältnis allerdings nichtableiten, da die Naturschutzvertreter in der Behördenhierarchiegeringer eingestuft sind als im Westen. Daraufweisen Besoldungs-, Vergütungs- und Qualifikationsunterschiedehin. Die Durchsetzungsfähigkeit einerBehörde im Osten muss deshalb nicht wegen einer höherenPersonalausstattung automatisch größer sein als dieeiner Behörde im Westen; sie kann im Gegenteil auch aufgrunddes geringer qualifizierten Personals niedriger sein.Der größte Anteil der in den UNB der ostdeutschenBundesländer Beschäftigten ist angestellt und wirdnach Bundesangestelltentarif (BAT) IV und V vergütet(s. Abb. 4-1). Dies entspricht nach den Eingruppierungsanforderungendenjenigen einer Arbeitskraft mit technischerAusbildung (BAT V) oder mit einem Fachhochschulabschluss(BAT IV). Während in den östlichenBundesländern diese beiden Vergütungsgruppen mit großemAbstand zu den anderen Vergütungsgruppen dengrößten Teil der Arbeitskräfte umfassen, ist in Westdeutschlandeine gleichmäßigere Verteilung über die unterschiedlichenVergütungsgruppen anzutreffen. Insgesamtsind die Mitarbeiter der UNB in Ostdeutschlandschlechter eingruppiert als in Westdeutschland. Naturschutzbehördenvertreterbefinden sich insbesondere inOstdeutschland häufig in der Situation, dass sie die Naturschutzbelangegegenüber höherrangigen Beamten deshöheren Dienstes aus anderen Fachverwaltungen wie z. B.

Drucksache 14/9852 – 60 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodedes Straßen- und Wasserbaus oder der Flurneuordnungvertreten müssen. Die niedrigere Eingruppierungschwächt ihre Position in den Verhandlungs- und Abstimmungsprozessen(vgl. DEIXLER, 1991, S. 76; ERZ,1983, S. 27). Seit jeher war aber auch in Westdeutschlandder Anteil des Personals im höheren Dienst in den anderenFachverwaltungen viel größer als in den Naturschutzbehörden.Zudem war und ist die Gesamtzahl der in denanderen Fachbehörden Beschäftigten um ein Vielfacheshöher als in den Naturschutzverwaltungen (vgl. z.B.DEIXLER, 1991, S. 76; ERZ, 1983, S. 27). So standen1983 im Durchschnitt zwei Mitarbeitern in Unteren Naturschutzbehördenca. 240 Mitarbeiter in den anderenFachbehörden gegenüber (ERZ, 1983, S.27). Trotz fehlenderGesamtdaten ist zu vermuten, dass sich an dieserKonstellation wenig geändert hat. In Rheinland-Pfalzstanden z. B. im Jahr 2001 ca. 90 Mitarbeiter der staatlichenNaturschutzverwaltung 1 800 Arbeitskräften in derLandwirtschaftsverwaltung gegenüber, davon ca. 900 inder Landeskulturverwaltung (BÄSEL, 2001, S. 53). Nichteinbezogen sind dabei die Mitarbeiter der Landwirtschaftskammern.Eine Kompensation fehlender Personalkapazitäten inder Verwaltung durch Aufträge an externe Gutachterscheint derzeit ebenfalls nur in geringem Maße möglichzu sein, da dafür kaum finanzielle Mittel zur Verfügungstehen (s. Kapitel 5.1; vgl. NIERMANN, 2001).119. Das Arbeitsfeld der Unteren Naturschutzbehördenist durch ein breites Aufgabenspektrum gekennzeichnet. Zuden Pflichtaufgaben gehört insbesondere die Erarbeitungvon Stellungnahmen zu allen Verfahren in ihrem Zuständigkeitsgebiet,die der Eingriffsregelung unterliegen: angefangenvon Kleinvorhaben im Außenbereich wie Hobbypferdeställebis zu Großbauvorhaben wie z. B. ICE- oderAutobahntrassen. Darüber hinaus sind die UNB für denVollzug des Artenschutzrechtes sowie in der Regel für dieBetreuung und Überwachung der Schutzgebiete nach Naturschutzrechtzuständig. Landschaftsschutzgebiete undgeschützte Landschaftsbestandteile werden von den UNBselbst ausgewiesen. Ferner nehmen sie zahlreiche beratendeTätigkeiten für Bürger, Politik und andere Verwaltungenzur Vertretung der Naturschutzbelange wahr. Teilweisehaben UNB in den einzelnen Ländern zusätzlichAbbildung 4-1Anzahl der Arbeitskräfte in den Unteren Naturschutzbehörden Deutschlands undderen anteilige VergütungQuelle: NIERMANN, 2001

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 61 – Drucksache 14/9852umfangreiche spezielle Aufgaben, wie z. B. in Nordrhein-Westfalen die Aufstellung und Umsetzung der Landschaftsplanung.Diese Aufgabe ist in anderen Bundesländernden Kommunen übertragen worden.120. Eine Mindestpersonalausstattung der UNB abhängigz. B. von der Fläche oder Einwohnerzahl desKreises kann auf der Grundlage der vorliegenden Zahlennicht abgeleitet werden. Es besteht keine eindeutige Relationzwischen diesen Kenngrößen und der Personalbesetzungin den UNB (NIERMANN, 2001). Offenbarspielen andere Faktoren wie politische Prioritätensetzungen,die Haushaltssituation des jeweiligen Landkreisesoder eine besondere naturräumliche Ausstattung einegrößere Rolle. Die Auswirkungen besonderer räumlicherSituationen werden am Beispiel einer UNB in Brandenburgdeutlich, in der eine Arbeitskraft ausschließlichmit dem Thema Steganlagen an Oberflächengewässernbeschäftigt ist.Um Aussagen zum tatsächlichen Personalbedarf in deneinzelnen UNB zu treffen, durch den ein ordnungsgemäßerVollzug des Naturschutzrechtes sichergestelltwerden kann, wäre der tatsächlich anfallende Arbeitsumfangfestzustellen. Solche Daten liegen jedoch bishernicht in ausreichendem Umfang vor, da sich neue Steuerungsmodelle– insbesondere mit Produktbeschreibungen,Fallzahlenerhebungen und Controlling – in denKreisverwaltungen bisher noch nicht auf breiter Ebeneetabliert haben (NIERMANN, 2001; vgl. ROLL, 1997,S. 22).121. Zwei Fallbeispiele, in denen solche Daten verfügbarwaren (s. Tab. 4-1), vermitteln jedoch einen Einblickin die Arbeitsbelastung. Auch wenn die BeispieleFallzahlen pro Jahr und durchschnittliche Bearbeitungszeiten pro Fall bei unterschiedlichenVorhabenstypen in ausgewählten Unteren Naturschutzbehörden (UNB)Tabelle 4-1FalltypBeispiel ausOstdeutschlandFallzahl inUNB A 1Beispiel ausWestdeutschlandFallzahl inUNB B 2MittlereBearbeitungszeitpro Fall in UNB B 2(in Minuten)Bebauungsplan 53 237 270Flächennutzungsplan (incl. Begleitung derLandschaftsplanung) 8 16 1 825Bauvorhaben 655 219 163Forst 29 143Wasser/Abwasser 91Bimsabbau 13 238Kies-/Ton-/Basaltabbau 9 1 429Andere umfangreiche Fälle wie Straßenbau,Lichtwellen-, Energie-, Telefon- undErdgasleitungen 33 6 1 270Sonstiges 24 166 159Finanzhilfen und Betreuung vonPflegeflächen 15 143Schutzgebietsbetreuung 2 17 159Summe der Fälle 866 728Bearbeitungszeit pro Fall(in Minuten; Durchschnitt für alle Falltypen) 144 2561UNB A hat ca. zwei Vollzeitkräfte zur Bewältigung dieser Aufgaben.2UNB B hat drei Arbeitskräfte mit anteiliger Arbeitszeit für diese Aufgaben.Quelle: NIERMANN, 2001 und eigene Erhebungen

Drucksache 14/9852 – 62 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodepersonell eher schlecht ausgestattete UNB repräsentieren,wird deutlich, dass die Personalausstattung vermutlichnicht nur hier besser sein müsste, um eine sachgerechteBearbeitung allein der Pflichtaufgaben zu gewährleisten.Bei den in den Fallbeispielen ermittelten durchschnittlichenBearbeitungszeiten pro Fall von zwei bis dreiStunden ist eine ordnungsgemäße Behandlung der Fälleausgeschlossen. Selbst eine verhältnismäßig kleine Aufgabewie die Abgabe einer Stellungnahme zu einemBauvorhaben im Außenbereich erfordert zumindest folgendeArbeitsschritte: Erfassung des Falls und Durchsichtder eingereichten Unterlagen, Abgleich mit vorliegendennaturschutzfachlichen Planwerken wie Landschaftsplan,Landschaftsrahmenplan, landesweite Biotopkartierung,in der Regel eine Ortsbesichtigung, Erarbeitung einerStellungnahme mit Gebührenbescheid, Überwachung desGebühreneingangs und Kontrolle der festgesetzten Maßnahmen.Häufig kommen hierzu noch mehrere Telefonatemit den Antragstellern, Vor-Ort- und Abstimmungsgespräche,mehrmaliges Durchsehen der vorgelegten Unterlagenauf Vollständigkeit und Nachforderung der unzureichendenUnterlagen. Teilweise müssen auch nocheventuelle Widerspruchsverfahren behandelt werden, dieeine erneute Einarbeitung in den jeweiligen Fall und eineVertretung der Naturschutzbelange vor der Widerspruchsbehördeumfassen. Bei größeren Fällen mit UVP- undgegebenenfalls FFH-Pflicht kommen u. a. Screening-,Scoping-, Abstimmungs-, Erörterungs- und Beteiligungstermine,mehrere Ortsbesichtigungen und Ortstermine sowiebehördeninterne Abstimmungsgespräche zwischenden einzelnen Fachämtern und der Behördenleitunghinzu.Dieses Aufgabenspektrum erfordert eine Bearbeitungszeitweit über dem in den Beispielen veranschlagtenUmfang. Erste Ansätze zur Standardisierung der Arbeitskapazitätendes Personals in Naturschutzbehördenwurden z. B. im Rahmen der Untersuchung des RechnungshofesRheinland-Pfalz zu Organisation und Personalbedarfder Kreisverwaltungen (Rechnungshof Rheinland-Pfalz,2001; vgl. zu entsprechenden Ansätzen inNordrhein-Westfalen ROLL, 1997, S. 22) gemacht. Dortwurden Anhaltswerte für die zumutbare Arbeitsquote jeVollzeitkraft und Jahr vorgeschlagen, in die bereits 25 %persönlich bedingter Ausfallzeiten und Zeiten für nichtunmittelbar aufgabenbezogene Tätigkeiten einbezogensind. Die dort genannte Zahl von 230 Fällen pro Arbeitskraftund Jahr ergibt eine Arbeitszeit von 309 Minutenpro Fall im Durchschnitt aller Falltypen. UnterBerücksichtigung des beschriebenen Anforderungsprofilsund der Daten aus der zweiten Behörde der Fallbeispielein Tabelle 4-1 (UNB B), in der einige Fälle überhauptnicht und viele aufgrund von Zeitmangel nichtsachgerecht bearbeitet werden können und Kontrollenüberhaupt nicht stattfinden, erscheint jedoch der vomRechnungshof Rheinland-Pfalz vorgegebene Anhaltswertvon 230 Fällen pro Arbeitskraft und Jahr zu hoch.Um solchen unzureichend fundierten Standardisierungstendenzen,die einen sachgerechten Vollzug des Naturschutzrechteskonterkarieren, entgegenzuwirken, solltedringend eine fundierte Datenbasis erarbeitet werden,die auch qualitative Anforderungen einbezieht und dokumentiert.Auch Naturschutzbehörden mit erheblich besserer Personalausstattungdürften angesichts der bereits für diePflichtaufgaben notwendigen Arbeitskapazitäten kaumin der Lage sein, eine sorgfältige Informationspolitikoder die zeitaufwendige Organisation von Kooperationsprojektenzu gewährleisten.Schlussfolgerung und Empfehlungen122. Die Neuorientierung des Naturschutzes hin zu integrativenStrategien erfordert in verstärktem Ausmaßein kooperatives und kommunikatives Vorgehen. Dazu isteinerseits die Weiterbildung des Naturschutzpersonalsin Kommunikation und konzeptionellem Denken notwendig.Hierfür bietet beispielsweise der Leitfadenzur Kommunikation im Naturschutz (KARGER undWIEDEMANN, 2000) für die bayerische Naturschutzverwaltungeine Hilfestellung. Andererseits sind für dieanstehenden Aufgaben sowohl im hoheitlichen Vollzugals auch für integrative Projekte ausreichende Arbeitskapazitätenmit qualifizierten Personen bereitzustellen.Im Verlauf der letzten Jahrzehnte ist zwar eine durchschnittlichpositive Personalentwicklung für die UNBfestzustellen. Da sich im gleichen Zeitraum aber der Umfangder Aufgaben der UNB in erheblichem Maß erweiterthat, ist die Arbeitsbelastung nicht kleiner, sondernsogar größer geworden. Der Personalabbau der letztenJahre wirkt sich in diesem Zusammenhang problemverschärfendaus.123. Zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Vollzugsdes Naturschutzrechtes sollten vorbehaltlich derVorlage besserer empirischer Daten über Fallzahlen,Falltypen und deren Bearbeitungsumfang zumindest diederzeit durchschnittliche Personalausstattung von ca. fünfbis sieben Arbeitskräften pro UNB für alle UNB erreichtwerden, die unterhalb dieser Durchschnittsgröße liegen.Der Personalbestand der übrigen UNB sollte so weit wiemöglich erhalten bleiben. Anzustreben sind aber höhereArbeitskapazitäten (laut ERZ, 1983, S. 29: acht biszwölf Mitarbeiter pro UNB). Grundsätzlich ist ein gleichesVerhältnis von Mitarbeitern des höheren und desgehobenen Dienstes angemessen.124. Darüber hinaus sind dringend Untersuchungen zurQualitätssicherung von Naturschutzverwaltungshandelnerforderlich, um in der bereits in Verwaltungskreisenbegonnenen Diskussion über die Etablierung von Produktbeschreibungen,mittleren Bearbeitungszeiten undFallzahlen pro Arbeitskraft (vgl. z. B. RechnungshofRheinland-Pfalz, 2001, Anlage 7, S. 13; ROLL, 1997) einenangemessenen Beitrag leisten zu können. Wichtig ist,dass den verfahrensorientierten Indikatoren fachlich orientierteLeistungsindikatoren zugeordnet werden. Hiersind Bund und Länder gefordert, fachliche Mindeststandardsder Aufgabenerfüllung in den Produktbeschreibungendurchzusetzen oder zumindest die Diskussion undVereinbarungen der Naturschutzbehörden untereinanderdarüber anzuregen und zu moderieren (vgl. ROLL, 1997,S. 39).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 63 – Drucksache 14/9852125. Der Einsatz von weichen und integrativen Naturschutzstrategienerfordert in der Vorbereitung von Maßnahmensehr viel höheren personellen Einsatz derNaturschutzvertreter als ein hoheitliches Vorgehen. Diemangelhafte personelle Ausstattung der Naturschutzbehördenlässt diesen vielfach nicht die Zeit, eine eigenesituationsangepasste Strategie zur Umsetzung derNaturschutzziele zu erarbeiten. Die Bereitstellung ausreichenderpersoneller Kapazitäten für diese neuen Strategienkann auf verschiedenen Wegen erfolgen:– Aufbau weiterer Kapazitäten in den Naturschutzbehörden:Es muss Naturschutzfachpersonal eingestellt werden;Verwaltungsfachleute oder die Versetzung z. B.von Straßenbauingenieuren in die Naturschutzverwaltungreichen nicht aus.– Integration von Naturschutzfachleuten in andereFachbehörden: Dies ist z. B. in den bereits gegenwärtigrelativ gut ausgestatteten Straßenbaubehörden derFall. Es müssen ausreichend große personelle Einheitengeschaffen werden, um tatsächlich eine Umsetzungder Naturschutzbelange innerhalb der zuständigenanderen Fachbehörde bewirken zu können. Wirddie gesamte Aufgabe isolierten Einzelpersonen überlassen,weichen diese schnell der Übermacht des„Eingreiferfachgebietes“.– Auslagerung von Arbeitsfeldern, die kein hoheitlichesVorgehen erfordern: Die Auslagerung vonArbeitsfeldern, die kein hoheitliches Vorgehen erfordernund in denen eine Umsetzung von Naturschutzzielenin Kooperation mit den Nutzern möglich ist,könnte vor allem den Vorteil einer hohen Flexibilitätim Umgang mit Nutzern und anderen Akteuren mitsich bringen. Eine für diese Arbeiten geeigneteOrganisationsform sind beispielsweise so genannteLandschaftsagenturen. Zu deren Aufgabengebiet gehörenBeratungstätigkeiten, Pflegearbeiten, FlächenundMaßnahmenmanagement für die Eingriffsregelung,die Finanzanlage von einmaligen Kompensationszahlungenfür eine langfristige Pflege, dieZusammenarbeit mit landwirtschaftlichen Kooperationenin Wasserschutzgebieten, die Unterstützungvon Verarbeitungs- und Vermarktungsinitiativen sowiedie Akquisition von Fördermitteln. Je nach Problemsituationin einer Region können diese Agenturenunterschiedlich zugeschnitten und organisiertsein. Kommunen, der ehrenamtliche Naturschutz,Wasserversorger wie auch Vertreter der Landnutzerkönnen sich als Träger daran beteiligen. Modelle fürsolche innovativen Organisationsformen gibt es bereitsin verschiedenen Ausprägungen und Formen(z. B. Landschaftspflegeverbände, die HanseatischeNaturentwicklungs AG in Bremen, Flächenagenturender Kommunen, die Naturschutzstationen inNordrhein-Westfalen und Niedersachsen). Die dafürzur Verfügung stehenden rechtlichen Trägerschaftsmodelleund ihre jeweiligen Vor- und Nachteilesind beispielhaft für Kompensationsflächenpoolsden Tabellen 4-2 und 4-3 auf den Seiten 64 und 65 zuentnehmen.126. Akzeptanzverbessernde Maßnahmen dürfen nichteiner zu hohen Arbeitsbelastung der Behörden zum Opferfallen, da sie wesentlich für ein positives Außenbild desNaturschutzes sind. Integrations- und Kooperationsprojekte,die Akquisition von Fördermitteln, die Gründungvon Stiftungen für die langfristige Finanzierung vonPflegemaßnahmen, die Beratung der Landschaftsnutzerund viele der Sonderaufgaben, die zur Akzeptanzsteigerungund zur Verbesserung der Koalitionsfähigkeit desNaturschutzes gewünscht werden, sind z. T. einfacher inbehördenexternen Organisationen durchführbar, die mithöherer Flexibilität in den täglichen Arbeitsabläufenagieren können. Denkbar sind zu diesem Zweck aber auchoperative, sektorenübergreifende Arbeitseinheiten in derVerwaltung, die sich z. B. projektspezifisch zusammenfindenund mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattetwerden.4.2 Strukturelle Schwächen der Durchsetzbarkeitvon Naturschutz in derAbwägung4.2.1 Strukturelle Schwäche der Natur- undLandschaftsschutzbelange127. Bei raumbedeutsamen Planungen ist zwischenden von der Planung berührten öffentlichen und privatenBelangen abzuwägen. In dieser Abwägung habendie Belange des Natur- und Landschaftsschutzes schonihrer Natur nach einen schweren Stand (BICK undOBERMANN, 2000, S. 110). Die wirtschaftlichen undsozialen Interessen, die für eine natur- und landschaftsbeeinträchtigendeLandnutzung sprechen, sind inder Regel aktuell und konkret, können oft in Eurooder Arbeitsplätzen beziffert werden und sind spezifischin dem Sinne, dass sie im Wesentlichen gerade von derjeweiligen Planung abhängen. Sofern es sich dabei umöffentliche Interessen – etwa an der ausreichendenVerfügbarkeit von Bauland oder am Ausbau der Verkehrsinfrastruktur– handelt, stehen hinter ihnen in derRegel auch individuelle Interessen von erheblichemwirtschaftlichen Gewicht und entsprechend hoher Organisations-und Durchsetzungsfähigkeit. Das betroffeneInteresse am Schutz von Natur und Landschaft ist demgegenüberbei aller Dringlichkeit diffuser und wenigerspezifisch. Man kennt den dramatischen Artenschwundund weiß, dass unter anderem die lebensraumzerschneidendeWirkung des Straßennetzes dazu beiträgt, aberwelchen Effekt gerade der Bau dieser oder jener konkretenStraße auf den Fortbestand dieser oder jener konkretenArt haben wird, kann in der Regel niemand genausagen. Die Integrität von Natur und Landschaft ist außerdemkein spezifisch individuelles, sondern ein öffentlichesGut. Das Interesse am Natur- und Landschaftsschutzteilt daher die Besonderheit aller öffentlichenInteressen: Ihre Wahrnehmung wird gern anderen überlassen.Angesichts dieser nicht durch das Gewicht, sondern durchdie Struktur der zugrunde liegenden Interessen bedingten

Drucksache 14/9852 – 64 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 4-2Vor- und Nachteile verschiedener Rechtsformen des Trägers bei öffentlich-rechtlichenTrägerschaftsmodellen von KompensationsflächenpoolsRechtsform Vorteile NachteileKommunePlanungsverband– vorhandene Verwaltungsstrukturen könnengenutzt werden– geeignet zur grenzüberschreitendenÜbernahme hoheitlicher Aufgaben– grenzüberschreitende Übernahmehoheitlicher Aufgaben– längerfristige Kooperation in mehrerenzusammenhängenden Aufgabenfeldern– Beteiligung privater Institutionen möglich– geregelte Verfassung gem. GkZ*– Bündelung aller Rechte und Pflichten fürdie vereinbarten Aufgaben– Steuerpflicht nur im Rahmen der Betriebegewerblicher Art– interessengerechte Finanzierung durchFestsetzung einer Umlage– Vor- und Nachteilsausgleich kann durchindividuelle Vereinbarungen nach § 6 GkZ*geregelt werden– geringe Bindung der Kooperationspartner,keine Übertragung hoheitlicher Aufgaben– Beteiligung anderer öffentlich-rechtlicherKörperschaften und privater Institutionenmöglich– keine Schaffung neuer Institutionen– Zuständigkeit der Verwaltung einzelnerMitglieder bleibt unberührt– nur möglich, wenn die Gemeinde einausreichendes Flächenpotenzial besitzt– i. d. R. beschränkt auf Abstimmung und Durchführungder Bauleitplanung benachbarterGemeinden– relativ aufwendige Gründung und Verwaltungbei vielen Verbandsmitgliedern– Kompetenzverlust aus Sicht der Gemeindendurch Übertragung wichtiger kommunalerAufgaben an den Zweckverband– Kooperation über Grenzen von Bundesländernnur auf der Basis zwischenstaatlicherAbkommen möglich– hohe Personalkosten, falls nicht eigenesPersonal der Verbandsmitglieder eingebundenwird– keine Übertragung von Aufgaben möglich,lediglich Inanspruchnahme der Verwaltunganderer zur Erfüllung eigener Aufgaben– keine bindenden Beschlüsse möglich– keine bindenden Regelungen zur Kosten- undErtragsteilung möglich– keine langfristige, kontinuierliche Basis fürkommunale ZusammenarbeitZweckverbandVerwaltungsgemeinschaftÖffentlichrechtlicheVereinbarung– grenzüberschreitende Übernahmehoheitlicher Aufgaben anderer an derKooperation beteiligter Kommunen– Kooperation in mehreren zusammenhängendenAufgabenfeldern– keine Schaffung neuer Organe oderRechtsträger notwendig, Aufgabenerfüllungdurch bestehende Verwaltung– Übertragung und Bündelung der Rechte undPflichten für die vereinbarten Aufgaben– rechtlich klare Verfassung gemäß GkZ*– einseitige Übertragung wichtiger kommunalerAufgaben an einen Beteiligten– auch bei Vereinbarung von Mitwirkungsrechtenentsteht i. d. R. keine Gleichberechtigungzwischen den Kooperationspartnern– keine Beteiligung Privater möglichÖffentlichrechtlicherVertrag– Weitgehend freie Vertragsgestaltung – nicht als alleinige Kooperationsform geeignet,lediglich zur ergänzenden Regelung* GkZ: Gesetz über kommunale Zusammenarbeit.Quelle: KÖPPEL et al., 2000, S. 67

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 65 – Drucksache 14/9852Vor- und Nachteile verschiedener Rechtsformen des Trägers bei privatrechtlichenTrägerschaftsmodellen von KompensationsflächenpoolsTabelle 4-3Rechtsform Vorteile NachteileGmbH– Herauslösung aus der Verwaltung durchGründung einer eigenständigenjuristischen Person– einfache Gründung– uneingeschränkte Möglichkeiten derBeteiligung von Gesellschaftern, dadurchMöglichkeit der Beteiligung„finanzstarker“ Dritter– höhere Akzeptanz gegenüber privatenInvestoren aufgrund der größeren Unabhängigkeitvon Verwaltungsabläufen– Flexibilität beim Projektmanagement,schnelle Entscheidungswege– nicht für die Übernahme planungs- undfinanzhoheitlicher Aufgaben geeignet– Schaffung zusätzlichen Verwaltungsaufwandesdurch Gründung einer neuenInstitution– volle Steuerpflicht– keine laufende Rechtsaufsicht, Steuerungund Kontrolle nach GmbH-Gründungüber die Gesellschafterversammlung– Gründungskapital erforderlichGemeinnützige GmbH – wie GmbH– keine Steuerpflicht bei Anerkennung derGemeinnützigkeit– wie GmbH mit Ausnahme der SteuerpflichtEingetragener Verein – kein Gründungskapital erforderlich – nicht zur Regelung planungs- oderfinanzhoheitlicher Aspekte geeignet– zur Vereinsgründung sind mindestenssieben natürliche oder juristische Personenerforderlich– Vereinsmitglieder, mit denen einRechtsgeschäft abgeschlossen werdensoll, sind von der Beschlussfassungausgeschlossen, dadurch sindFlächenankäufe zwischen Verein undVereinsmitglied (z. B. Kommunen)erschwertPrivatrechtlicherVertragÖrtliche oderkommunale Stiftung– günstig zur Regelung ergänzenderEinzelfragen– eigene juristische Person– Verwaltung kann durch die Gemeindeoder einen eigenen Geschäftsführererfolgen– kein Kompetenzverlust für die Gemeinde– als alleinige Kooperationsform nichtausreichend– nicht zur Regelung planungs- oderfinanzhoheitlicher Aspekte geeignet– Gründungs- bzw. Stiftungskapitalerforderlich– eingeschränkte Spielräume bei derwirtschaftlichen VerwaltungQuelle: KÖPPEL et al., 2000, S. 68

Drucksache 14/9852 – 66 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeDurchsetzungsschwächen bedarf der Natur- und Landschaftsschutzkompensatorischer Stärkung. Tatsächlichwird die Durchsetzungsfähigkeit der Belange des NaturundLandschaftsschutzes gegenüber konkurrierenden inder Planung zu berücksichtigenden Interessen aber durchdie geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen nur unzureichendgestärkt und teilweise sogar noch zusätzlich erschwert.4.2.2 Rechtliche Vorgaben für dieplanerische Abwägung128. Herzstück jeder raumbedeutsamen Planung istdie planerische Abwägung. Die Verpflichtung, zwischenden konfligierenden planungsbetroffenen Belangenabzuwägen, ist für die meisten raumbedeutsamen Planungenausdrücklich gesetzlich normiert und ergibt sichim Übrigen auch ohne ausdrückliche Normierung ausder Natur einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatzentsprechenden Planungsermächtigung (BVerwGE 48,S. 56, 63 – st. Rspr.; SCHMIDT-PREUSS, 2000,S. 1080, m. w. N.). Für die planerische Abwägung kanndas Planungsrecht naturgemäß nur einen Rahmen bereitstellen,den Raum für die Berücksichtigung der konkretenUmstände belassen und damit den zuständigenBehörden planerische Gestaltungsfreiheit einräumen.Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtsverlangt das Abwägungsgebot erstens,dass eine Abwägung überhaupt stattfindet. Zweitensmüssen in die Abwägung alle Belange eingestellt werden,die nach Lage der Dinge berücksichtigungsbedürftigsind, d. h. alle erkennbar planungsbetroffenenBelange mit Ausnahme der geringfügigen oder nichtschutzwürdigen. Drittens dürfen die betroffenen Belangenicht fehlgewichtet oder in unverhältnismäßigerWeise zurückgesetzt werden, wobei den Behörden aberein weiter Gewichtungs- und Abwägungsspielraum zugestandenwird, der erst an der Grenze zur Unvertretbarkeitendet. Innerhalb dieses weit gesteckten Rahmensist es Sache der planerischen Gestaltungsfreiheit, für denjeweiligen konkreten Fall das Gewicht der konkurrierendenBelange zu bestimmen und zu entscheiden, welchenim Ergebnis Vorrang eingeräumt wird bzw. welcheim Ergebnis zurückgesetzt werden (s. BVerwGE 48,S. 56, 63 f. – st. Rspr.; näher JOHLEN, 2000, S. 50 ff.;KÜHLING und HERRMANN, 2000, S. 102 ff.; WAHLund DREIER, 1999, S. 616 ff.). Auch ungünstige Ergebnisseeiner Umweltverträglichkeitsprüfung schließennach ganz herrschender Meinung nicht aus, dass diehinsichtlich der Umweltverträglichkeit zutage getretenenBedenken durch Abwägung überwunden werden(SCHLADEBACH, 2000, S. 124 ff., 132, m. w. N.).129. Die planungsrechtliche Abwägungsdogmatikschreibt darüber hinaus einzelnen Rechtsvorschriftenherausgehobene Bedeutung für die planerische Abwägungzu, indem sie sie als „Optimierungsgebote“, d. h.,als normative Gewichtsverstärkung für die jeweils benanntenBelange interpretiert. Als Optimierungsgebotgilt z. B. die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 1 BauGB.In der Theorie wird durch solche Optimierungsgeboteder Abwägungsspielraum der Behörden eingeschränkt.Ihre praktische Steuerungswirkung ist aber, wenn überhauptvorhanden, gering (s. auch BARTLSBERGER,2000, S. 139; BARTUNEK, 2000, S. 49 f.), da eine deutlicheund kontrollierbare Gewichtsverstärkung voraussetzenwürde, dass das Gewicht des Belangs, dessenGewicht normativ verstärkt werden soll, vorab in irgendeinerWeise normativ bestimmt ist (vgl. zur Aufwertungder Bodenschutzklausel nach dem BauROG: LOUISund WOLF, NuR 2002, S. 61, 65). Das ist aber bei denBelangen, die in die planerische Abwägung einzustellensind, gerade nicht der Fall. Der Streit über die Frage, obdie Verpflichtung auf die Ziele des Naturschutzes undder Landschaftspflege in § 1 Abs. 1 BNatSchG n. F. einOptimierungsgebot darstellt (bejahend JOHLEN, 2000,S. 49; verneinend WAHL und DREIER, 1999, S. 617,m. w. N.), ist daher von untergeordneter Bedeutung.Auch wenn man ein durch § 1 Abs. 1 BNatSchG in abstractoherausgehobenes Gewicht der Belange des Naturschutzesund der Landschaftspflege bejaht, bedeutetdies jedenfalls nicht, dass ihnen auch im konkreten Abwägungsfallgrundsätzlich Vorrang vor konkurrierendenBelangen eingeräumt werden müsste.Naturschutzbelange sind dementsprechend ebenso wenigwie andere Belange prinzipiell davor geschützt, in der planerischenAbwägung als nachrangig behandelt zu werden.Das ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, sondern liegtim Wesen der Abwägung. Da die Belange des Naturschutzesund der Landschaftspflege aus den oben dargestelltenGründen gegenüber konkurrierenden Raumnutzungsinteressenschon strukturbedingt leicht denKürzeren ziehen, sollten sie aber zumindest dort gestärktwerden, wo dies ohne Beeinträchtigung der notwendigenplanerischen Gestaltungsfreiheit möglich ist, insbesonderedurch geeignete prozedurale und rechtsschutzmäßigeFlankierung. Tatsächlich werden sie durch das geltendeRecht aber in dieser Hinsicht teilweise sogar noch zusätzlichbenachteiligt. In jüngster Zeit haben sich hierzwar einige Verbesserungen insbesondere durch die Novelledes Bundesnaturschutzgesetzes ergeben (s. insbesonderezur Einführung der bundesrechtlichen VerbandsklageTz. 135 ff.). Diese Verbesserungen reichen abernoch nicht aus.4.2.3 Unzureichende prozedurale Flankierung130. Geeignete Verfahrensregeln sind vor allem für diezweite Stufe der Abwägung, die Zusammenstellung derabwägungsrelevanten Belange, von zentraler Bedeutung.Auf eine vollständige Zusammenstellung des relevantenAbwägungsmaterials kann durch VerfahrensregelnEinfluss genommen werden, ohne dass die vorallem auf der dritten Stufe der Abwägung angesiedelteplanerische Gestaltungsfreiheit leidet. Gerade die Zusammenstellungder relevanten Belange des Natur- undLandschaftsschutzes bedarf besonderer prozeduralerUnterstützung, weil die ökologischen Tatbestände undZusammenhänge, auf die es hier ankommt, häufig komplexsind und nicht offen zutage liegen.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 67 – Drucksache 14/9852131. Verfahrensmäßige Instrumente, um die vollständigeZusammenstellung des Abwägungsmaterials sicherzustellen,sind insbesondere die Beteiligung derBehörden, deren Aufgabenbereich von der Planungberührt ist, die Beteiligung der Öffentlichkeit, die Beteiligungder Naturschutzverbände und die Umweltverträglichkeitsprüfung(JOHLEN, 2000, S. 50). Eine besonderswichtige Rolle vor allem für die kommunaleBauleitplanung spielt darüber hinaus die Bereitstellungdes in Bezug auf Naturschutz und Landschaftspflege relevantenAbwägungsmaterials durch die Landschaftsplanung(MITSCHANG, 1999, S. 58 f.).Es gibt also durchaus Instrumente, deren Funktion geradedarin besteht, eine möglichst vollständige Zusammenstellungdes naturschutzrelevanten Abwägungsmaterialszu gewährleisten, oder die zumindest faktisch und unteranderem diese Funktion erfüllen. Alle diese Instrumentesind aber nur eingeschränkt anwendbar und wirksam.Um nur die wichtigsten Anwendbarkeitsbeschränkungenzu nennen:– Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist nur fürPlanfeststellungs-, nicht dagegen für Plangenehmigungsverfahrenvorgeschrieben. Da im Zuge derBeschleunigungsgesetzgebung der Neunzigerjahreder Awendungsbereich der Planfeststellung erheblichund in teilweise europarechtswidriger Weise(ERBGUTH, 1999, S. 48 f.) zugunsten bloßer Plangenehmigungeneingeschränkt worden ist, hat sichauch der Anwendungsbereich der Öffentlichkeitsbeteiligungerheblich reduziert.– Die Beteiligung anerkannter Naturschutzverbändenach § 60 BNatSchG n. F. bezieht sich ebenfalls nurauf einen eingeschränkten Katalog von Verfahren,unter anderem auf rechtsförmige naturschutzrechtlicheSchutzgebietsfestsetzungen, auf die Landschaftsplanung,auf Raumordnungspläne und sonstigePläne, auf die Vorbereitung von Programmenstaatlicher und sonstiger öffentlicher Stellen zurWiederansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängterwild lebender Arten in der freien Natur, aufBefreiungen von Verboten und Geboten zum Schutzvon Naturschutzgebieten, Nationalparken, Biosphärenreservatenund sonstigen Schutzgebieten, dieeuropäische Schutzgebiete darstellen, auf Planfeststellungsverfahren,die von Behörden der Länderdurchgeführt werden, soweit es sich um Vorhabenhandelt, die mit Eingriffen in Natur und Landschaftverbunden sind und auf Plangenehmigungen, die vonBehörden der Länder erlassen werden, die an dieStelle einer Planfeststellung treten, soweit eineÖffentlichkeitsbeteiligung nach § 17 Abs. 1b Bundesfernstraßengesetz(BfernStrG) vorgesehen ist.Letzteres betrifft nur Plangenehmigungen von Bundesfernstraßenin den neuen Bundesländern undBerlin, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfungdurchzuführen ist. Diese Plangenehmigungen bedürfeneiner Öffentlichkeitsbeteiligung. Auch hierwirkt sich also der Abbau der Planfeststellungsbedürftigkeitzugunsten einer bloßen Plangenehmigungsbedürftigkeitrestriktiv aus. Einen erheblichenFortschritt bedeutet demgegenüber die mit der Novellierungdes Bundesnaturschutzgesetzes erfolgteAusdehnung der Verbandsbeteiligung auf Plangenehmigungsverfahren,die allerdings nur in den Fälleneiner Plangenehmigung mit Öffentlichkeitsbeteiligungnach § 17 Abs. 1b BFernStrG gilt. Für dieBauleitplanung ist eine besondere Beteiligung derNaturschutzverbände bundesrechtlich bislang überhauptnicht vorgesehen. Die ursprünglich in § 60BNatSchG vorgesehene Beteiligung der Verbändebei Bebauungsplänen, die eine Planfeststellung ersetzen,wurde im Vermittlungsausschuss gestrichen.– Da eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach demUVPG ebenfalls nur für planfeststellungsbedürftige,nicht dagegen für nur plangenehmigungsbedürftigefachplanerische Vorhaben durchzuführen ist, wurdedurch den Rückbau des Planfeststellungserfordernissesauch der Anwendungsbereich der Umweltverträglichkeitsprüfungeingeschränkt. Für die Bauleitplanungwaren Umweltverträglichkeitsprüfungenvon jeher nur eingeschränkt vorgesehen (s. § 2 Abs. 3Nr. 3 UVPG). Mit dem „Artikelgesetz“ ist in Anpassungan die Vorgaben der geänderten UVP-Richtlinieder Kreis der UVP-pflichtigen Vorhaben ausgedehntworden; auch in seiner jetzigen, durch das Artikelgesetzgeänderten Fassung macht das UVPG abernoch nicht alle Vorhaben UVP-pflichtig, für diedies europarechtlich geboten wäre (SRU, 2002,Tz. 322ff.).– Die Landschaftsplanung erfüllt ihre Funktion, insbesonderefür die kommunale Bauleitplanung das naturschutzrelevanteAbwägungsmaterial bereitzustellen,bislang schon deshalb nur eingeschränkt, weil für dieörtliche Ebene bisher bundesrechtlich keine strikte,sondern nur eine durch das weiche Kriterium derErforderlichkeit eingeschränkte Planungspflicht besteht(§ 6 Abs. 1 BNatSchG a. F.). Begrüßenswert istdeshalb, dass das Bundesnaturschutzgesetz (§ 16 Abs. 1BNatSchG n. F.) nunmehr eine flächendeckende Landschaftsplanungvorsieht. Solange die Aufstellung vonBauleitplänen unabhängig von der tatsächlichen Existenzeiner flächendeckenden Landschaftsplanungzulässig bleibt, wird allerdings auch eine uneingeschränkteVerpflichtung zu flächendeckender Landschaftsplanungnichts daran ändern, dass Bauleitplänehäufig ohne vorherige Erfüllung dieser Verpflichtung– und daher ohne gesicherte umfassende Berücksichtigungder Belange von Naturschutz und Landschaftspflege– aufgestellt werden.4.2.4 Begrenzte Relevanz von VerfahrensundAbwägungsfehlern132. Die praktische Wirksamkeit der bestehendenVorschriften zur Beteiligung der Öffentlichkeit und derTräger öffentlicher Belange, zur Verbandsbeteiligung undzur Umweltverträglichkeitsprüfung sowie die praktischeWirksamkeit der Verpflichtung zur Berücksichtigung von

Drucksache 14/9852 – 68 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeNaturschutzbelangen in der Abwägung überhaupt werdenaußerdem dadurch eingeschränkt, dass Verfahrensfehlerund inhaltliche Abwägungsfehler im geltenden Recht nurschwach sanktioniert sind. Seit vielen Jahren geht dieRechtsentwicklung in Richtung abnehmender Erheblichkeitund vereinfachter Reparierbarkeit derartiger Rechtsverstöße(s. im Einzelnen DOLDE, 2000, S. 432 ff.;RONELLENFITSCH, 1999, S. 508 ff.; zum zugrunde liegendenGedanken der „Planerhaltung“: HOPPE, 1996).Nach geltendem Bauplanungs-, Fachplanungs- und allgemeinemVerfahrensrecht sind Verfahrens- und Abwägungsfehlergrundsätzlich nur relevant, wenn sie offensichtlichsind und das Abwägungsergebnis beeinflussthaben. Auch in diesem Sinne erhebliche, ergebnisrelevanteVerfahrens- und Abwägungsfehler führen nur dannzur Aufhebung der betroffenen Bauleitpläne, Planfeststellungenoder Plangenehmigungen, wenn sie nicht durchPlanergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behobenwerden können (s. §§ 214 ff. BauGB, § 47 Abs. 5Satz 4 VwGO, § 75 Abs. 1a VwVfG; § 17 Abs. 6c FStrG;Überblick über weitere einschlägige Vorschriften beiSCHULZE-FIELITZ, 2000, S. 1003). Die Rechtsprechunginterpretiert zudem diese Regelungen ausdehnendund wendet sie auch auf Fehler bei der Anwendung dernaturschutzrechtlichen Eingriffsregelung an, obwohldiese bei Fachplanungen nicht zur planerischen Abwägungim engeren Sinne gehört (BVerwG v. 27. Oktober2000, DVBl. 2001, S. 386, 393).Das Bundesverwaltungsgericht hat angenommen, dassselbst das Unterlassen einer rechtlich gebotenen Umweltverträglichkeitsprüfungnicht notwendigerweise zurAufhebung der resultierenden straßenrechtlichen Planfeststellungführt (BVerwGE 100, S. 238, 247 ff.). Dassdies mit den europarechtlichen Vorgaben vereinbar ist,wird mit Recht bezweifelt (JARASS, 2000a, S. 951; fürdie Gegenauffassung: BARTUNEK, 2000, S. 212,m. w. N.). Die britische Rechtsprechung hat aus europarechtlichenGründen anders entschieden (House of Lords,2000). Was die Rechtspflicht zur Beteiligung anerkannterNaturschutzverbändeangeht,hatdasBundesverwaltungsgerichtimmerhin angenommen, dass ein Verstoß unabhängigvon dem Nachweis, dass er für das Abwägungsergebniskausal war, die resultierende Planfeststellungrechtswidrig macht.Auch hier führt der Rechtsfehler abernicht zur Aufhebung der Planfeststellung, sondern erkann durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden(BVerwGE 102, S. 358, 365 f.; 105, S. 348, 349, 353 f.;STÜER, 2000, S. 1435, m. w. N.).133. Die schwache Sanktionierung von Verfahrensnormenund die auf ihrer Verletzung beruhenden Abwägungsfehlerbeeinträchtigen die Funktionsfähigkeit derVorschriften, die dafür sorgen sollen, dass trotz strukturbedingtstets gegebener Versuchung zur Nichtberücksichtigungauch die Belange des Naturschutzes und derLandschaftspflege im gebotenen Umfang in die planerischeAbwägung einfließen. Es gibt zwar Form- undVerfahrensvorschriften, deren Verletzung keine Sanktionierungdurch die Aufhebung der betreffenden Planungsentscheidungbedarf. Ein besonders augenfälligesBeispiel sind Vorschriften über die Verkündung derfertiggestellten Planung. Planerhaltung macht hier Sinn,weil Verkündungsvorschriften weder strukturbedingtvon Missachtung bedroht noch typischerweise für dasinhaltliche Ergebnis des Planungsverfahrens von Bedeutungsind. Der Aufwand, der mit der Sanktionierungderartiger Rechtsfehler durch Planaufhebung verbundenwäre, wäre daher hier unverhältnismäßig (vgl.SENDLER, 2000, S. 1017 ff.). Bei Verstößen gegenVerfahrensvorschriften zur Beteiligung der Öffentlichkeit,zur Beteiligung der Naturschutzverbände und zurUVP-Pflicht verhält es sich aber anders. Diese Vorschriftensollen die vollständige Zusammenstellung undadäquate Berücksichtigung der abwägungsrelevantenBelange in Planungsverfahren sicherstellen. Verfahrensvorschriftendieser Art haben nur deshalb einen gutenSinn, weil sie auf der Annahme beruhen, dass ein adäquatesAbwägungsergebnis nur unter Beachtung derbetreffenden Verfahrensvorgabe gefunden werden kann,dass es also auf die Einhaltung der Verfahrensvorgabeprinzipiell ankommt. Unter dieser Voraussetzung ist einerestriktive Fehlerfolgenregelung, die zugleich unterstellt,dass Verstöße nicht prinzipiell relevant sind, insich widersprüchlich (s. auch zum Problem nicht mehrgegebener Abwägungsoffenheit bei Nachholung rechtswidrigunterbliebener Verfahrensschritte im ergänzendenVerfahren: HENKE, 1999, S. 55, m. w. N.). Verfahrensvorschriften,die ernstgenommen werden sollen,bedürfen außerdem einer präventionswirksamen Sanktionierung.4.2.5 Einschränkungen der gerichtlichenDurchsetzbarkeit134. Eine schwer wiegende Benachteiligung der Belangedes Naturschutzes und der Landschaftspflege liegtdarin, dass ihre Berücksichtigung und angemesseneGewichtung in der planerischen Abwägung nur sehreingeschränkt gerichtlich durchsetzbar ist. Dies beruhtauf einer individualistischen Tradition des deutschenProzessrechts, nach der gerichtlicher Rechtsschutz nurdemjenigen zugänglich ist, der geltend machen kann,durch einen Rechtsverstoß in einem subjektiven Rechtverletzt zu sein, wobei nur Rechtsvorschriften, die spezifischindividuelle Belange zu schützen bestimmt sind,als subjektiv-rechtsverleihend („drittschützend“) betrachtetwerden (SRU, 2002, Tz. 155).Das planerische Abwägungsgebot gilt dementsprechendals drittschützend nur hinsichtlich der in die Abwägungeinzustellenden privaten, spezifisch individuellen Belange.Die von einer Planung in spezifisch individuellenBelangen Betroffenen haben daher grundsätzlich einenAnspruch auf gerechte Abwägung und sind klagebefugt,wenn dieser Anspruch durch Abwägungsfehler, die sichauf ihre Belange beziehen, verletzt wird (BVerwGE 48,S. 56, 66 – st. Rspr.). Objektiv verlangt das Abwägungsgebotzwar auch die angemessene Berücksichtigung undGewichtung der Belange des Naturschutzes und derLandschaftspflege. Insoweit gilt es aber, da der NaturundLandschaftsschutz dem Allgemeininteresse und

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 69 – Drucksache 14/9852nicht spezifisch individuellen Interessen dient, nicht alsdrittschützend. Eine rechtswidrige Missachtung der Belangevon Naturschutz und Landschaftspflege begründetdaher keine Klagebefugnis für Bürger, die dies vor Gerichtbeanstanden möchten. Nach der Rechtsprechungkann bei Planfeststellungen auch derjenige, der wegeneiner geltend gemachten rechtswidrigen Missachtungseiner privaten Belange im Rahmen der Abwägung dieMöglichkeit hat, zu klagen, im Rahmen einer solchenKlage grundsätzlich nicht die Missachtung öffentlicherBelange rügen (BVerwGE 48, 56, 66; BVerwG, UPR1998, S. 455, 456; kritisch dazu: VALLENDAR, 1999,S. 122; relativierende Interpretation bei KÜHLING undHERRMANN, 2000, S. 202 ff., m. w. N.). Er kann daherauch nicht mit Erfolg geltend machen, die Nichtberücksichtigungoder Zurücksetzung seiner privatenBelange bei der fraglichen Planung sei schon deshalbrechtswidrig, weil diese Planung auf einem Verstoß gegenVorschriften des Naturschutzrechts beruhe. Eineweitergehende Rügemöglichkeit ist nur für Grundstückseigentümeranerkannt, die durch die enteignungsrechtlicheVorwirkung einer Planfeststellung in ihremGrundeigentum betroffen sind (BVerwGE 67, S. 74,76 f.). In anderen Fällen – beispielsweise bei Klagenlärmbetroffener Anwohner, die nicht Grundstückseigentümersind – führt also die gegebene Klagemöglichkeitnicht dazu, dass in dem betreffenden Gerichtsverfahrenauch die Beachtung naturschutzrechtlicherVorschriften und die angemessene Berücksichtigungvon Naturschutzbelangen in der jeweiligen Planung einergerichtlichen Prüfung unterzogen werden können.Für den Bereich des Bauplanungsrechts hat auch dieVerschärfung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nichts darangeändert, dass Planbetroffenen, die derartige Abwägungsfehlergeltend machen können, die gerichtlicheNormenkontrolle offen steht (BVerwGE 107, S. 215,217 ff.; SCHULZE-FIELITZ, 2000, S. 998 f.; für dieGegenauffassung: SCHÜTZ, 1999, S. 929 f.). Eine breiteregerichtliche Prüfung ist bei Bebauungsplänen imNormenkontrollverfahren möglich, weil der Normenkontrollenach § 47 VwGO eine objektiv-rechtsschützendeFunktion zugeschrieben wird (BVerwG v. 6. Dezember2000, NuR 2001, S. 457 f.).Der Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstückshat demnach grundsätzlich eine relativ starke Positionund kann die angemessene Berücksichtigung zumindestseiner privaten Belange in der planerischen Abwägunggerichtlich durchsetzen. Das Bundesverwaltungsgerichthat die Rechtsposition des Eigentümers allerdings wiederuminhaltlich abgeschwächt für den Fall, dass der Eigentümerein Naturschutzverband ist, der das betreffendeGrundstück nicht wirtschaftlich nutzt, sondern esnur erworben hat, um der betreffenden Planung gegenüberEigentümerrechte geltend machen zu können. SeinInteresse an diesem Grundstück wird als ein „nur geringes“und in der planerischen Abwägung entsprechendgering zu gewichtendes eingestuft (BVerwG, NVwZ1991, S. 781, 784). In einer neueren Entscheidung hatdas Gericht sogar angenommen, dass die Klage einesNaturschutzverbandes, der ein dingliches Recht an einemplanbetroffenen Grundstück ohne sonstige Nutzungsabsichtausschließlich erworben hat, um klagebefugtzu werden, rechtsmissbräuchlich und daher unzulässigsei (BVerwG, LKV 1999, S. 29; s. auchZIEKOW und SIEGEL, 2000, S. 64, m. w. N.).135. Die gravierenden Rechtsschutzdefizite zulastendes Naturschutzes werden durch die in der Mehrzahl derBundesländer bestehenden landesrechtlichen Verbandsklagemöglichkeitennur unzureichend ausgeglichen,weil die Reichweite dieser Verbandsklagemöglichkeiteninhaltlich eng begrenzt ist. Einige Verbesserungen beinhaltetdie nunmehr mit der Neufassung des Bundesnaturschutzgesetzeseingeführte bundesrechtliche Regelungder Verbandsklage (§ 61). Damit wird eine Verbandsklagemöglichkeitauch in denjenigen Ländern geschaffen,in denen sie bislang nicht vorgesehen war.Außerdemwird eine Verbandsklage gegen Verwaltungsakte vonBundesbehörden ermöglicht, die nach der Rechtsprechungdes Bundesverwaltungsgerichts auf der Grundlageder bestehenden landesrechtlichen Regelungen nichtmöglich ist (BVerwGE 92, S. 263, 265).136. Auch nach der neuen bundesrechtlichen Regelungbleiben aber wesentliche Einschränkungen für die gerichtlicheÜberprüfbarkeit der Beachtung des Naturschutzrechtsund der angemessenen Berücksichtigungvon Naturschutzbelangen in der planerischen Abwägungerhalten. So erstreckt sich auch die Verbandsklage nach§ 61 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG n. F. nur auf bestimmte Plangenehmigungenund nicht auf die Bauleitplanung. Geklagtwerden kann außerdem nur gegen die Verletzungvon Vorschriften des Naturschutz- und Landschaftspflegerechtsund anderer Rechtsvorschriften, die zumindestauch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflegezu dienen bestimmt sind. Letzteres ist bei einerspeziellen naturschutzrechtlichen Verbandsklageregelungangemessen, soweit es um die Eröffnung derKlagemöglichkeit geht. Nach der Rechtsprechung desBundesverwaltungsgerichts bedeutet eine solche rechtsgebietlicheBeschränkung der Klagebefugnis aber zugleich,dass die inhaltlichen Rügemöglichkeiten desKlägers und im Einklang damit die Reichweite der gerichtlichenÜberprüfung bei entsprechenden Klagen beschränktwerden. So sollen Verbände, deren Klagebefugnisnach Landesrecht auf das Geltendmachen vonVerstößen gegen das Naturschutz- und Landschaftspflegerechtbeschränkt ist, auch im Zusammenhang mit derplanerischen Abwägung ausschließlich die Fehlberücksichtigungvon Belangen des Naturschutzes und derLandschaftspflege rügen können, nicht dagegen Verstößegegen sonstige Rechtsvorschriften oder einen fehlerhaftenUmgang mit anderen Belangen wie z. B. unzureichendeKostenberechnungen oder eine fehlerhafteErmittlung des Verkehrsbedarfs (BVerwGE 107, S. 1,6 f.). Danach würde auch die vorgesehene Ausdehnungdes bundesrechtlichen Verbandsklagerechts auf Verstößegegen andere Rechtsvorschriften, die mindestens unteranderem den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflegezu dienen bestimmt sind, nichts daran ändern,dass die unzureichende Ermittlung oder eklatante

Drucksache 14/9852 – 70 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeFehlgewichtung anderer – insbesondere der konkurrierenden– Belange bei der planerischen Abwägung imWege der Verbandsklage nicht überprüft werden könnte.Dem Denkansatz nach entspricht diese richterrechtlicheBeschränkung des Rügerechts den oben angesprochenenBeschränkungen des Rügerechts von nicht eigentumsbetroffenenKlägern, die eine Fehlberücksichtigung ihrerprivaten Belange im Rahmen der planerischen Abwägunggeltend machen (Tz. 135). Sie ist auch gleichermaßen unplausibel,da der richtige Stellenwert eines Belangs in derplanerischen Abwägung sich erst in der Relation zu denberührten anderen, möglicherweise konfligierenden Belangenergibt und Belange des Natur- und Landschaftsschutzesdaher auch dann rechtsfehlerhaft zurückgesetztsein können, wenn zwar ihre Bedeutung für sich genommenrichtig, aber die Bedeutung anderer, konfligierenderBelange falsch eingeschätzt worden ist (s. zum innerenZusammenhang der Abwägungsbelange, den die Planungsrechtsdogmatikin anderen Hinsichten durchausberücksichtigt: HENKE, 1999, S. 54 f.). Bedenken gegendie Richtigkeit der bundesverwaltungsgerichtlichenRechtsprechung ändern aber nichts daran, dass sie es ist,die die Reichweite der Rügemöglichkeiten im Rahmender Verbandsklage bestimmt, solange nicht der Gesetzgeberdiesbezüglich ausdrücklich anderweitige Regelungentrifft.137. Für die Praxis bedeuten die dargestellten, mit dervorgesehenen bundesrechtlichen Verbandsklage nur partiellbehobenen Rechtsschutzdefizite, dass Planungsträgersich in den Bereichen, die aufgrund der bestehendenBeschränkungen des Gerichtszugangs und der begrenztenReichweite der zugestandenen Rügemöglichkeiteneiner gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle praktischnicht ausgesetzt sind, eklatante Abwägungsfehler undsonstige Rechtsverstöße zulasten des Naturschutzes leistenkönnen und nichtseltenauchtatsächlichleisten(s.fürBeispieleausderkommunalenBauleitplanung:REINKE,2002, S. 310 und 313). Erweiterte Klagemöglichkeitenverbessern demgegenüber, ganz unabhängig von konkretenKlagefällen, die Beachtung der rechtlichen Gebotezum Schutz von Natur und Landschaft vor allem dadurch,dassEntscheidungsträgerdurchdiebloßeMöglichkeitderKlageerhebung zu sorgfältigerer Vermeidung von Abwägungs-und sonstigen Rechtsfehlern veranlasst werden(s. Tz. 136).4.2.6 Korrekturmöglichkeiten4.2.6.1 Abwägungsfeste Schutzpositionen138. Da die Schwäche der Natur- und Landschaftsschutzbelangein der planerischen Abwägung mindestensteilweise strukturbedingt (Tz. 127) und insofernprinzipiell nicht völlig überwindbar ist, liegt es nahe, dasProblem dadurch zu lösen, dass diese Belange so weitwie möglich unmittelbar durch den Gesetzgeber selbstabgewogen und nach Maßgabe dieser gesetzgeberischenAbwägung unter einen strikteren gesetzlichen Schutzgestellt werden.In der Planungsrechtsdogmatik sind Vorschriften, die indieser Weise bestimmte Belange der Zurücksetzung imRahmen der administrativen planerischen Abwägungentziehen, traditionell als „Planungsleitsätze“ bezeichnetworden. Die neuere Rechtsprechung und Literaturvermeidet diesen missverständlichen Begriff und sprichtstattdessen von gesetzlichen Bindungen oder striktenRegelungen (GAENTZSCH, 2000, S. 994). Von den gesetzlichenVorschriften, deren Schutzgehalt als striktund daher im Rahmen der planerischen Abwägung nichtrelativierbar gilt, sind allerdings viele so allgemein gefasst,dass sie von vornherein kein bestimmtes Schutzniveaufür die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflegegewährleisten und daher in der Sache auchkeinen strikten Schutz beinhalten (JARASS, 1998,S. 1207).139. Einen erhöhten Schutz der Belange von Natur undLandschaft vor Zurücksetzung im Rahmen der planerischenAbwägung bieten einmal eingerichtete Schutzgebiete.Eine planerische Abwägung, in der sich die Belangedes Natur- und Landschaftsschutzes nicht immerim wünschenswerten Umfang durchsetzen können, liegthier bereits dem Erlass der jeweiligen Schutzgebietsverordnungzugrunde. Der einmal verordnungsrechtlich fixierteSchutz ist aber in der planerischen Abwägungstrikt zu beachten (s. statt vieler JOHLEN, 2000,S. 44 f.). Diese strikte Bindung kann zwar im Prinzipdurch eine Befreiung aufgehoben werden (s. insbesondere§ 62 BNatSchG n. F.). Die mit der Schutzgebietsausweisungeinmal erfolgte Anerkennung hoherSchutzwürdigkeit und die damit verbundene Umkehrungder Initiativ- und Argumentationslast bedeutet aber,auch wenn im Einzelfall eine Befreiung zur Diskussionsteht, eine im Vergleich zur normalen Abwägungssituationerheblich verbesserte Position für die Belange desNaturschutzes und der Landschaftspflege. Das gilt besondersfür Gebiete, die dem starken Schutzregime desNaturschutzgebiets oder des Nationalparks unterstelltsind. Der in § 3 BNatSchG n. F. zum Biotopverbund verfolgteAnsatz, mit quantitativen Vorgaben für die Unterschutzstellungvon Flächen zu arbeiten, ist dahergrundsätzlich zu begrüßen. Die vorgesehene Regelungist aber vor allem insofern unzureichend, als das vorgegebeneZiel von 10 % der Landesfläche auch schwacheSchutzformen wie die Landschaftsschutzgebieteund sogar überhaupt nicht rechtssatzförmig geschützteGebiete einschließt. Quantitative Vorgaben für die Ausweisungvon Schutzgebieten sollten außerdem durchumsetzungsorientierte Anreize im Rahmen der Förderpolitikund des Finanzausgleichs flankiert werden(Kapitel 5).140. Eine besonders weitgehende Herausnahme ausadministrativen Abwägungen ist mit einer unmittelbargesetzlichen Unterschutzstellung oder weitgehendengesetzlichen Fixierung der unter Schutz zu stellendenGebiete verbunden, wie sie § 30 BNatSchG n. F. unddie dazu ergangenen landesrechtlichen Vorschriften fürbestimmte Biotope und – aufgrund ihrer anerkanntenDirektwirkung schon gegenwärtig – die europäischeVogelschutzrichtlinie und die FFH-Richtlinie (dazuGELLERMANN, 2001) vorsehen. Die Erweiterung des

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 71 – Drucksache 14/9852Katalogs der gesetzlich geschützten Biotope in § 30BNatSchG n. F. wird daher vom Umweltrat ausdrücklichbegrüßt (vgl. auch Abschnitt 5.2.4). Allerdings bestehenauch hier Ausnahmemöglichkeiten. Beim europarechtlichvermittelten Gebietsschutz nach der FFH-Richtliniekönnen auch allgemeine wirtschaftliche Belangeeine Ausnahme rechtfertigen (EuGH, Rs. C-44/95,Slg. I-3805, Tz. 41; näher JARASS, 2000b, S. 433;SCHLADEBACH, 2000, S. 234 f.; auch SCHRÖDTER,2001 S. 15; anders für Gebiete mit prioritären Artenoder Lebensraumtypen ERBGUTH, 2000, S. 134;RAMSAUER, 2000, S. 609 f., m. w. N.). Das gilt nachArtikel 7 FFH-Richtlinie auch für die nach der Vogelschutzrichtlinieausgewiesenen Vogelschutzgebiete. Derdeutlich strengere Schutz der Vogelschutzrichtlinie istmit dieser Regelung der FFH-Richtlinie also weitgehendaufgehoben worden. Lediglich für so genannte faktischeVogelschutzgebiete gilt nach der Rechtsprechung desEuGH noch die enge Ausnahmebestimmung von Artikel4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie (Urteil vom7. Dezember 2000 – Basses Corbières, ZUR 2001,S. 75 ff.). Trotz der deutlichen Verbesserung, die derFFH-Schutz für die Naturschutzbelange in den betreffendenGebieten bedeutet, sind diese Belange aufgrundder vergleichsweise weiten Ausnahmemöglichkeitennicht definitiv vor gravierenden Beeinträchtigungen zugunstenwirtschaftsförderlicher Projekte geschützt.141. Bei der Fortentwicklung der europäischen undnationalen Schutzgebietskonzepte sollte einer weiterenAufweichung des Gebietsschutzes entgegengewirkt undstattdessen angestrebt werden, für einzelne Gebietsbzw.Biotoptypen einen eher dem Regime der Vogelschutzrichtlinieentsprechenden strikteren, der Auflockerungdurch nachträgliche Ausnahmen weniger ausgesetztenSchutztypus zu entwickeln. RechtsstaatlicheGesichtspunkte stehen einem solchen weitgehend abwägungsfestenSchutz nicht entgegen, sofern er sich aufFlächen von überragender ökologischer Bedeutung beschränktund damit nicht als Ausschluss, sondern als Ergebnisder rechtsstaatlich gebotenen Abwägung zu charakterisierenist.4.2.6.2 Weitere Stärkung der Bedeutungder Landschaftsplanung142. Nach vorliegenden empirischen Erkenntnissenzur Bauleitplanung trägt vor allem die Landschaftsplanungerheblich zur verbesserten Wahrnehmung undplanerischen Berücksichtigung der Naturschutzbelangebei, und zwar vor allem dann, wenn sie nicht von vornhereinin die Bauleitplanung integriert, sondern voraboder parallel als selbstständige Planung aufgestellt wird(GRUEHN, 1998, S. 278 f., 290, 372 f.; zur besonderenWirksamkeit bei paralleler Aufstellung: REINKE, 2002,Kapitel 11.1). Einen wichtigen Fortschritt sieht der Umweltratdaher in der durch § 16 Abs. 1 BNatSchG n. F.eingeführten flächendeckenden Landschaftsplanungspflicht.Die Verpflichtung zu flächendeckender Landschaftsplanungwird allerdings für sich genommenmangels wirksamer Sanktionierung oder sonstiger Befolgungsanreizenoch auf unbestimmte Zeit nicht sicherstellenkönnen, dass die Landschaftsplanung tatsächlichflächendeckend zu einer Grundlage der Bauleitplanungwird. Der Umweltrat schließt sich daher der Empfehlungan, die Aufstellung von Bauleitplänen an eine vorherigeoder parallele örtliche Landschaftsplanung für die betroffenenFlächen zu binden (GRUEHN, 1998, S. 383;s. auch bereits MITSCHANG, 1996, S. 99; SRU, 1987,Tz. 461). Außerdem sollte durch die neu ins BNatSchGeingeführte Fortschreibungspflicht für die örtlichenLandschaftspläne sichergestellt werden, dass insbesonderedie Änderung von Flächennutzungsplänen nicht aufvöllig veralteten landschaftsplanerischen Grundlagenerfolgt (REINKE, 2002, Kapitel 12.1, m. w. N.).Die positiven Wirkungen der örtlichen Landschaftsplanungauf die Flächennutzungsplanung hängen allerdingsdeutlich von der Qualität der Landschaftsplanung selbstab (REINKE, 2002, Kapitel 11.1; GRUEHN, 1998,S. 289 f., 296). Neuere empirische Untersuchungen zeigen,dass örtliche Landschaftsplanungen von sehr unterschiedlicherund nicht selten unzureichender Qualität sind(REINKE, 2002, Kap. 7; vgl. auch GRUEHN, 1998,S. 319 ff.). Hier sind Verbesserungen unter anderem durchdie Weiterentwicklung und praktische Umsetzung vonQualitätsstandards für die Landschaftsplanung erforderlich(zum bisherigen Stand: MÖNNECKE, 2000, Kapitel4.2.2.; für weitere wichtige, auf Landes- und Kommunalebeneumzusetzende Verbesserungsmöglichkeiten:REINKE, 2002, Kapitel 12.1). Fachliche Entwicklungsarbeitendazu sind im Rahmen eines Forschungs- und Entwicklungsvorhabensdes Bundesamtes für Naturschutzgeleistet worden (PLACHTER et al., 2002). Der Umweltratempfiehlt, unter Berücksichtigung dieser Vorarbeitenin Abstimmung mit den Ländern handhabbare Leitfädenfür die Kommunen und Planungsbüros zuentwickeln. Die praktische Wirksamkeit der erforderlichenQualitätsstandards sollte auch durch Anpassung derHonorarordnung für Architekten und Ingenieure, Teil IV,sichergestellt werden.4.2.6.3 Verbesserte Flankierung durchVerfahren und gerichtlichenRechtsschutz143. Im Hinblick auf die prinzipiellen Durchsetzungsschwächendes Naturschutzes und die dargestelltenSchwächen der verfahrens- und rechtsschutzmäßigenAbsicherung eines rechtmäßigen planerischen Umgangsmit den Belangen von Natur und Landschaft (Tz. 127,130 ff.) ist eine deutliche Kompensationsstrategie erforderlich.Der Umweltrat wiederholt seine schon in früheren Gutachtenzum Ausdruck gebrachte Kritik am Rückbau derÖffentlichkeitsbeteiligung bei Planungen (SRU, 1996,Tz. 75; SRU, 1994, Tz. 458). Er begrüßt die im Zuge derUmsetzung der UVP- und der IVU-Richtlinie diesbezüglicheingeleiteten Verbesserungen, weist aber daraufhin, dass nach wie vor die bestehenden Regelungenzur Öffentlichkeitsbeteiligung in einigen Punkten selbst

Drucksache 14/9852 – 72 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeden europarechtlichen Mindeststandards nicht genügen(SRU, 2002, Tz. 303 ff., 329).Die Beteiligung der Naturschutzverbände sollte über diejüngste Novellierung hinausgehend noch weiter ausgedehntwerden, nämlich auf alle Planungsverfahren einschließlichder Bauleitplanung, die unmittelbar odermittelbar Grundlage von Eingriffen in Natur und Landschaftsein können.In Bezug auf alle Verfahrensregelungen, deren Sinn inder Sicherung eines vernünftigen Verfahrensergebnissesbesteht, empfiehlt der Umweltrat die grundsätzliche Abkehrvom Konzept der stark eingeschränkten Beachtlichkeitund Folgenträchtigkeit von Verfahrens- und darausresultierenden Abwägungsfehlern.Den anerkannten Naturschutzverbänden sollte zumindestmittelfristig ein umfassendes Verbandsklagerechteingeräumt werden, das sie in die Lage versetzt, im Interessevon Naturschutz und Landschaftspflege Verstößegegen geltende Rechtsvorschriften einer gerichtlichenPrüfung und Korrektur zuzuführen, und zwar unabhängigdavon, ob der Verstoß in positiven Maßnahmen oderin deren Unterlassung besteht (zu geltend gemachtenBedenken und weitergehenden Desideraten näher SRU,2002, Tz. 155 ff.). Sofern der Realisierbarkeit dieserForderung vorerst noch immer Grenzen durch die Verhaftungder deutschen Politik- und Rechtskultur in einerrestriktiveren Rechtsschutztradition gesetzt sind, solltedas Verbandsklagerecht vorrangig auf die bislang nichterfassten Planungen, insbesondere auf die Bauleitplanungund auf alle Plangenehmigungen, ausgedehntwerden. Außerdem empfiehlt sich mindestens eineKlarstellung bzw. Erweiterung dahingehend, dass dasplanungsbezogene Rügerecht der Verbände sich auf alleAbwägungsfehler der angegriffenen Planung erstreckt,die öffentliche Belange betreffen. Sinnvoll und notwendigwäre auch eine Erweiterung des Rügerechts von Individualklägern,damit diese unabhängig von enteignungsrechtlicherBetroffenheit die Möglichkeit erhalten,im Rahmen einer Klage, die sich gegen ungerechtfertigteplanerische Beeinträchtigungen ihrer privaten Belangerichtet, auch naturschutzbezogene Abwägungs- und sonstigeRechtsfehler geltend zu machen (Tz. 132 ff.). Einederartige Regelung sollte aber aus rechtssystematischenGründen nicht punktuell für den Bereich des Naturschutzes,sondern auf dem Wege einer allgemeinen prozessrechtlichenRegelung zur Reichweite der richterlichenPrüfung bei zulässigen Klagen angestrebt werden.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 73 – Drucksache 14/98525 Instrumente zur Umsetzung der NaturschutzzieleÜberblick: Tendenz- und Feinsteuerung144. Naturschutzziele lassen sich mit Instrumenten derTendenzsteuerung und solchen der Feinsteuerung verfolgen.Instrumente der Tendenzsteuerung sind dazu geeignet,den Trend und das Ausmaß einer Inanspruchnahmevon Natur und Landschaft maßgeblich zu beeinflussen. Siesind insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass sie Verhaltensanreizefür die Akteure verändern. Wichtiges Charakteristikumist zudem, dass die Instrumente derTendenzsteuerungkeinen Einzelfallbezug aufweisen, insoweit alsdie Entscheidung über Art, Umfang und Ausmaß der Tendenzsteuerungnicht Gegenstand eines planerischen Abwägungsprozessesbei der Realisierung eines Vorhabensist. Vielmehr ist diese Entscheidung bereits auf einer vorgelagertenpolitischen Ebene getroffen worden. Besonderswirksame Instrumente der Tendenzsteuerung sindvor allem ökonomische Instrumente, die Verhaltensweisenmit unerwünschten Umweltwirkungen verteuern bzw.ökologisch erwünschte Verhaltensweisen finanziell attraktivermachen. Solche Instrumente der Tendenzsteuerungsind beispielsweise Steuern, Subventionen, die Erhebungvon Abgaben (z. B. Versiegelungs-, DüngemittelundPflanzenschutzmittelabgaben sowie eine Lenkungüber die Abwasserabgabe oder Wasserentnahmeentgelteentsprechend den Landeswassergesetzen), ein Handel mitFlächenausweisungsrechten oder CO 2-Zertifikaten, eineÖkologisierung des kommunalen Finanzausgleichs oderflankierende Maßnahmen wie der Abbau ökologischkontraproduktiver Subventionen und Förderungen.145. Bei den Instrumenten der Feinsteuerung handelt essich demgegenüber um Steuerungsinstrumente, die aufdie spezifischen Bedingungen der Einzelfälle Bezug nehmen.Sie entstammen im Regelfall dem planungs- oderordnungsrechtlichen Bereich. Sie formulieren Anforderungen,welche eine umweltschonende Verwirklichungeines konkreten Vorhabens sicherstellen (z. B. die Minimierungder Versiegelung, die Schonung empfindlicheroder schutzwürdiger Bereiche) und die negativenAuswirkungen eines geplanten Vorhabens auf ein ökologischverträgliches Maß reduzieren sollen. Instrumenteder Feinsteuerung sind insbesondere die Raumordnung,die Landschafts- und Bauleitplanung, die Umweltverträglichkeitsprüfung,die Eingriffsregelung sowie flächenspezifischeFörderprogramme oder Schutzgebietsausweisungennach dem Bundesnaturschutzgesetz.146. Das naturschutzfachliche Instrumentarium erlaubtderzeit nur sehr eingeschränkt eine Tendenzsteuerung derUmweltinanspruchnahme. Im Wesentlichen beschränktes sich auf eine Feinsteuerung der geplanten Einzelnutzungen.Dies ist insbesondere der Fall bei Belastungender Natur durch die fortschreitende Inanspruchnahmevon Flächen, aber z. B. auch bei Beeinträchtigungen vonBiotopen und Grundwasser durch den Einsatz vonDünge- und Pflanzenschutzmitteln. Im Umweltgutachten2000 hat der Umweltrat bereits darauf hingewiesen,dass die Regelungen des Bauplanungs-, RaumordnungsundNaturschutzrechts nicht geeignet sind, die fortschreitendeInanspruchnahme von Flächen und hierdurchbedingte Zerschneidungseffekte von Lebensräumen inausreichendem Umfang zu begrenzen sowie den aus Naturschutzsichtdringend benötigten Lebensraum für Floraund Fauna zu erhalten (SRU, 2000, Tz. 457 bis 460). Die§§ 1a, 5, 9 und § 35 BauGB, § 2 ROG oder die Eingriffsregelungnach § 19 BNatSchG setzen jeweils nur ander Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Lokalisierungund/oder der Reduzierung von negativenAuswirkungen der Einzelvorhaben an. Sie können damitlediglich einer allzu ausufernden Verwirklichung des geplantenVorhabens vorbeugen, sind jedoch nicht dazu inder Lage, auch quantitativ und in gebotenem Umfang derfortschreitenden Flächeninanspruchnahme entgegenzuwirken.Mit ihnen allein ist jedenfalls das Ziel einerSenkung der Flächeninanspruchnahme von 129 ha proTag auf ca. 30 ha pro Tag im Jahr 2020, wie es in derdeutschen Nachhaltigkeitsstrategie festgeschrieben ist(Bundesregierung, 2002), nicht zu erreichen.147. Nach Auffassung des Umweltrates ist das geltendenaturschutzfachliche Instrumentarium in Ermangelunggeeigneter Instrumente der Tendenzsteuerung schon vomtheoretischen Ansatz her überfordert, das quantitativeAusmaß potenzieller Beeinträchtigungen von Natur undLandschaft angemessen zu begrenzen. Daran ändert auchnichts, dass die Instrumente der Feinsteuerung – für sichbetrachtet – sogar relativ gut entwickelt sind. Sie vermögenaber nichts an den grundsätzlichen Anreizstrukturenzu ändern. Dies führt dazu, dass bei der Planung und Entwicklungvon Raumnutzungskonzepten oder der Realisierungkonkreter Vorhaben mögliche Ansätze zur Schonungvon Natur und Landschaft nicht konsequentumgesetzt werden können. Darüber hinaus gewährleistetdie bei einer Feinsteuerung vorzunehmende planungsrechtlicheAbwägung keineswegs, dass den Erfordernissendes Naturschutzes in vollem Umfang entsprochenwird, weil den entgegenstehenden, meist wirtschaftlichenInteressen regelmäßig Vorrang eingeräumt wird.Aus diesen Gründen spricht sich der Umweltrat dafür aus,den bisherigen Regelungen zur Begrenzung der Naturinanspruchnahmein sehr viel stärkerem Umfang Instrumenteder Tendenzsteuerung zur Seite zu stellen. EineFeinsteuerung würde dabei keineswegs überflüssig. Siekämpfte allerdings dann nicht mehr im gleichen Maße wiebisher gegen konträre Tendenzen und Interessen im Verursacherverhalten.Zudem wäre sie nicht mehr mit Erwartungenüberfrachtet, die sie aufgrund ihres nur begrenztenWirkungsbereichs realistischerweise nicht erfüllenkann.

Drucksache 14/9852 – 74 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode148. Im Folgenden werden zunächst die ökonomischenSteuerungsinstrumente dargestellt. Am Beispiel derFlächeninanspruchnahme werden die Defizite der fehlendenTendenzsteuerung besonders deutlich. Ähnliches giltfür die landwirtschaftliche Nutzung. Zwar sind die Defiziteim Bereich der Feinsteuerung weniger gravierend,doch sind auch hier immer noch Schwächen und Steuerungsmängelfestzustellen, die im Anschluss insbesonderefür die planerischen Instrumente in Kapitel 5.2 diskutiertwerden.5.1 Ökonomische Grundlagen undSteuerungsinstrumente5.1.1 Instrumente zur Tendenzsteuerungder Flächeninanspruchnahme149. Der Umweltrat hat bereits im Umweltgutachten2000 darauf hingewiesen, dass die nach wie vor ungebremsteFlächeninanspruchnahme von inzwischen ca.130 ha pro Tag eines der dringlichsten umweltpolitischenProbleme in Deutschland darstellt (SRU, 2000,Abschn. 2.4.2.5). Derzeit werden etwas über 6 % derFläche der Bundesrepublik durch Gebäude und ihnenuntergeordnete Freiflächen beansprucht; hinzu kommenVerkehrsflächen, die bundesweit knapp 5 % der Flächeeinnehmen (berechnet nach Statistisches Bundesamt,2000, S. 162 f., Stand 1997). Die Auswirkungen derFlächeninanspruchnahme auf alle Schutzgüter desBNatSchG sind gravierend, sodass für dieses Problemvordringlich nach Lösungen gesucht werden muss. Bisherlässt sich kein Ansatz zu einer grundsätzlichenTrendwende erkennen, und die Realisierung der anzustrebendenZiele – Verminderung der Flächeninanspruchnahmeauf 30 ha pro Tag in der mittelfristigenSicht und Nullwachstum in der langfristigen Sicht(SRU, 2000, Tz. 532) – liegt nach wie vor in weiterFerne. Der Umweltrat erneuert deshalb seine Forderung,die unumgängliche Weiterentwicklung der einschlägigenplanungsrechtlichen Regelungen durch dieRücknahme von Anreizen für eine steigende Flächeninanspruchnahmedurch Subventionen und Fördermaßnahmensowie durch den Einsatz neuer ökonomischerSteuerungsinstrumente zu flankieren.150. Die Forderung nach einer Rücknahme von Anreizenzur Flächeninanspruchnahme durch Wohnen, Gewerbeund Industrie sowie Verkehr zielt auf eine ökologischeFinanzreform in diesem Bereich ab, die auf einerAnalyse aller gegenwärtig wirksamen relevanten Instrumentegründen muss. Im Folgenden werden aus diesemFeld die für die Umwandlung von Freiflächen in städtebaulicheFlächen besonders bedeutsamen Instrumenteder Wohnbau- und Städtebauförderung herausgegriffenund auf der Grundlage von aktuellen Analysen(EWRINGMANN et al., 2001) diskutiert. Wichtigstes Ergebnisdabei ist, dass die derzeitigen Instrumente zurWohnungs- und Städtebauförderung häufig dem Ziel einerVerminderung der Flächeninanspruchnahme entgegenwirkenoder es zumindest nicht ausreichend eindeutigverfolgen.In einem zweiten Schritt werden neue Instrumentenoptionenbehandelt, die aktiv auf die Reduzierung derFlächeninanspruchnahme hinwirken könnten.151. Als besonders vorteilhaft für die Tendenzsteuerungder Flächeninanspruchnahme auf nationaler Ebene erweisensich handelbare Flächenausweisungsrechte, die zurergänzenden qualitativen Steuerung mit Abgaben auf dieFlächeninanspruchnahme und einer Restrukturierung deskommunalen Finanzausgleichs kombiniert werden sollten(SRU, 2000, Tz. 534). Das so geschaffene Instrumentariumwürde in seiner Wirkung auch einen Beitrag zu einerTendenzsteuerung der Art der Flächennutzung darstellen.Die Wirksamkeit wird allerdings infrage gestellt, wennnicht auch die derzeitigen Rahmenbedingungen so verändertwerden, dass die Kommunen durch das Steuersystemnicht weiterhin indirekt für eine Flächeninanspruchnahmebelohnt werden. Die näheren Ausgestaltungsmöglichkeitenund Wirkungspotenziale der neuen und stärker zu nutzendenInstrumente werden in Abschnitt 5.1.3 einer vertiefendenAnalyse unterzogen (vgl. auch MICHAELIS,2002).5.1.1.1 Defizite der flächenwirksamen Subventionenund Fördermaßnahmenim Wohn- und Städtebau5.1.1.1.1 Wohnungsbauförderung von Bundund Ländern152. Der Wohnungsbau wird in Deutschland – auchwenn die Mittel rückläufig sind – intensiv und mithilfeunterschiedlicher Programme und Instrumente gefördert.Besondere Bedeutung – auch für die Flächenbeanspruchung– besitzen dabei die Maßnahmen zum sozialenWohnungsbau und die Eigenheimzulage.Sozialer Wohnungsbau153. Durch den sozialen Wohnungsbau wollen Bund,Länder und Gemeinden einerseits die Bevölkerung mitausreichendem und angemessenem Wohnraum versorgenund ihr andererseits breit gestreutes Wohneigentum ermöglichen.Gefördert werden dazu der Bau von Mietwohnungen,die Modernisierung und Instandhaltung desWohnungsbestandes sowie die Schaffung von Wohneigentum.Dem sozialen Aspekt dieser Fördermaßnahmenentsprechend werden nur solche Personen gefördert, diebestimmte Einkommensgrenzen nicht überschreiten. DieFörderung der Maßnahmen kann je nach Art des Vorhabensund Förderweg als Darlehen oder als Zuschuss gewährtwerden. Die konkrete Ausgestaltung und die Mittelverteilungzwischen Bund und Ländern ist in einerVerwaltungsvereinbarung festgelegt. Im Jahr 2001 erhieltendie alten Länder insgesamt 275 Mio. DM und dieneuen Länder 175 Mio. DM, wobei eine Kofinanzierungdurch die Länder selbst in mindestens gleicher Höhe vereinbartwurde. Der Bund kann für den sozialen Wohnungsbauüber seine Rahmenkompetenz Vorgaben fürdie Förderkriterien machen, auf deren Grundlage danndie Länder die Förderbestimmungen ausformulieren. Sofordert der Bund auch, die Wohnbauförderung vom

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 75 – Drucksache 14/9852flächensparenden Bauen und von angemessenen, aberbegrenzten Wohnungsgrößen abhängig zu machen(§§ 38, 39 II. Wohnungsbaugesetz). Die (hier untersuchten)Bundesländer greifen in ihren Wohnungsbauförderungsbestimmungendiese allgemeinen Vorgaben auf undergänzen sie durch eigene Regelungen. Diese spiegelndann allerdings zwangsläufig die landesspezifischenwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Problemlagenwider. Kriterien für einen sparsamen und schonendenUmgang mit der Fläche spielen insoweit schon in denFörderkonzepten eine unterschiedliche Rolle. Sachsenz. B. stellt die Förderung des sozialen Wohnungsbausvorrangig in den Dienst der Bekämpfung von Abwanderungenund Wohnungsleerständen. So wird der Abrissvon Wohngebäuden gefördert, um Überkapazitäten abzubauen,zugleich soziale Brennpunkte mit hohen Verdichtungenzu entflechten und das Bleiben in Sachsen attraktiverzu gestalten. Durch Rückbaumaßnahmen werdenzwar innerstädtische Flächenpotenziale erschlossen, daandere Instrumente, wie z. B. die Eigenheimzulage, aberzugleich das Wohnen im Grünen fördern, ist der Flächenspareffektim Saldo ungewiss. Angesichts der gegenwärtigenProblemlagen genießt er in Sachsen allerdings auchkeinerlei Priorität.154. In Nordrhein-Westfalen ist demgegenüber aufgrundeiner anderen Problemlage und Gesamtentwicklungdas Ziel einer nachhaltigen Flächenbewirtschaftungschon in stärkerem Maße in die Förderkonzeptionen eingegangen.So spielen z. B. die Bestandsorientierung derFörderpolitik, die Förderungsdifferenzierung in Abhängigkeitvon der Lage, der Größe des Grundstücks oderauch der städtebaulichen Dichte eine größere Rolle. In derpraktischen Umsetzung und in Relation zu den übrigenFörderungsimpulsen bleibt von diesen konzeptionellenAspekten allerdings wenig übrig. Das Wohnungsbauprogramm2001 des Landes Nordrhein-Westfalen zeichnetsich immer noch durch vorrangige Ausrichtung der Förderungauf flächenintensivere Neubaumaßnahmen aus.Im Neubau werden rund fünf mal so viele Wohnungen gefördertwie im Bestand. Dennoch bietet der soziale Wohnungsbaudurch die Förderung von Mehrfamilienhäusern,auch im Rahmen der mit mehreren Flächenkriteriendurchsetzten und trotz sinkender Gesamtmittel angestiegenenEigentumsförderung, insgesamt natürlich eine bessereMöglichkeit, sparsam und schonend mit der Flächeumzugehen, als dies z. B. bei der Eigenheimförderung derFall ist.Eigenheimzulage155. Mit der 1996 eingeführten Eigenheimzulage sollspeziell jungen Familien mit Kindern die Schaffungselbstgenutzten Wohneigentums ermöglicht werden.Gefördert werden die Herstellung und der Erwerb einerselbstgenutzten Wohnung, Ausbauten und Erweiterungenan einer Wohnung sowie der Erwerb von Genossenschaftsanteilen.Jeder Steuerpflichtige innerhalb der gesetztenEinkommensgrenzen hat einen Rechtsanspruchauf Eigenheimzulage. Ihr Grundbetrag beträgt bei Neubauten(und bei Erwerb von Wohnungen innerhalb vonzwei Jahren nach ihrer Fertigstellung) 5 % der Anschaffungs-oder Herstellungskosten, maximal aber5 000 DM jährlich. Der Erwerb von älteren Bauten, wieauch Ausbau- und Erweiterungsmaßnahmen, werden mit2,5 % der Bemessungsgrundlage, höchstens 2 500 DMjährlich gefördert. Daneben werden auch beim Erwerbvon Genossenschaftsanteilen bis zu jährlich 3 % derGeschäftsanteile, maximal 2 400 DM, an Eigenheimzulagegewährt. Die Abstufung der maximalen Förderbeträgepro Jahr, die bis zu acht Jahren gewährt werdenkönnen, machen bereits deutlich, dass es vor allem darumgeht, Wünsche nach dem eigenen Neubau zu befriedigen.156. Der Wohnungsbau wird mithilfe der Eigenheimzulageräumlich undifferenziert, nicht nur in Gebieten mitbesonderem Problemdruck, gefördert, die Grundvermögensbildung,vor allem über zusätzliche Flächennutzungsomit generell erleichtert und gegenüber anderen Formender Vermögensbildung begünstigt. Die Mittel, mit denender Eigenheimbau über diese Zulage gefördert wird, werdenvon Bund, Ländern und Gemeinden aufgebracht. ImJahr 2000 waren es insgesamt rund 13,5 Mrd. DM. DieStrategie, vor allem junge Familien mit Kindern und andereGrenznachfrager als Zielgruppen „über die Schwellezu fördern“, scheint erfolgreich zu sein. Seit der Einführungder Zulage haben sich die Fertigstellungszahlenfür Einfamilienhäuser 1998 gegenüber dem Vergleichszeitraum1996 um 27 % erhöht. Dieser Erfolg verstößtallerdings gegen die Ziele des Flächenschutzes, er gehtzulasten der Nachverdichtung und unterstützt die disperseSiedlungsentwicklung.Weitere Fördermöglichkeiten für Wohnbauund Wohnraum157. Die Förderung von Wohnbau und Wohnraum wirddurch andere flächenrelevante Förderprogramme wie dieInvestitionszulage, die Bausparförderung mit Wohnungsbauprämieund Arbeitnehmer-Sparzulage, die Förderprogrammeder Kreditanstalt für Wiederaufbau unddas Wohngeld ergänzt. Allen gemeinsam ist, dass in ihrenFörderbestimmungen der Flächenschutz kaum eine nennenswerteRolle spielt. Bei der Förderung des Ansparprozessesist dies praktisch auch nicht möglich. In anderenProgrammen wird allenfalls die geförderteMaximalgröße restringiert. Lediglich bei der Investitionszulagefinden sich positiv zu bewertende Ansätze,denn diese Förderung gilt vorrangig Modernisierungsmaßnahmenam Bestand und die – geringere – Förderungvon Neubaumaßnahmen ist auf den innerörtlichen Bereichbeschränkt.Insgesamt aber verstärkt die Förderung den ohnehin bestehendenKonflikt zwischen Bauen und Flächenschutzdurch die Dominanz der Neubauförderung und der Eigenheimförderung.Gerade dadurch wird die in vielen Fällendurchaus vorhandene flächensparendere Alternative desAltbaus, des Mehrfamilienhauses und der alternativen Eigentumsbildungund Vermögensanlage hinsichtlich ihrerfinanziellen Attraktivität diskriminiert. Es entstehen deutlichnegative Flächenwirkungen.

Drucksache 14/9852 – 76 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode5.1.1.1.2 Städtebauförderung158. Im Rahmen der Städtebauförderung gewährt derBund den Ländern Finanzhilfen, die diese ihren Kommunenfür investive Zwecke zur Verfügung stellen. DieKommunen grenzen dazu einen Teil ihres Gebiets ab undbeantragen eine Förderung im Rahmen eines Städtebauförderprogramms.Mit der Städtebauförderung willman die Innenstädte und Ortsteilzentren stärken, zurWiedernutzung von Flächen beitragen, kosten- undflächensparenden Bauweisen zum stärkeren Durchbruchverhelfen sowie soziale Missstände beheben. GeförderteProgrammbereiche der Städtebauförderung sind traditionelldie Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen. Darüberhinaus wurden zusätzliche Programme für die besondereProblemlage in den neuen Ländern und dasProgramm „Städte mit besonderem Entwicklungsbedarf –die Soziale Stadt“ geschaffen.Die Finanzierung der Städtebauförderung erfolgt zu einemDrittel durch den Bund. Die weitere Aufteilung derFinanzierungsverpflichtungen im Verhältnis zu den Gemeindenregeln die Länder in eigener Zuständigkeit. ZurErfüllung der oben genannten Ziele setzte der Bund700 Mio. DM im Jahr 2000 ein. Davon wurden600 Mio. DM in den Programmen der allgemeinen Städtebauförderungund 100 Mio. DM im Programm „SozialeStadt“ eingesetzt. Der bei weitem überwiegendeTeil der allgemeinen Städtebaumittel floss in die neuenBundesländer. Der Freistaat Sachsen erhielt im Jahre2000 etwa 163 Mio. DM, Nordrhein-Westfalen etwa42,3 Mio. DM.159. Die Städtebauförderung besitzt eine komplexeZielstruktur. Flächensparende und -schonende Maßnahmen,wie z. B. die Wiedernutzung von Brachflächen,sind ein zunehmend wichtigerer Bestandteil davon. Dieeinzelnen Förderprogramme folgen – neben ihrer spezifischenAusrichtung – dem Leitgedanken, die Attraktivitätder Stadt zu steigern und so auch die Abwanderungin die „Speckgürtel“ und die damit verbundeneFlächeninanspruchnahme zu bremsen. Dafür kann dieStädtebauförderung zwar im Vergleich zu anderen Förderbereichennur auf relativ begrenzte Fördermittel zugreifen,gleichwohl werden den eingesetzten Mitteln jedochhohe Multiplikatoreffekte zugeschrieben, sodassdeutlich größere, positive Flächenwirkungen erzieltwerden können. Insgesamt trägt die Städtebauförderungdazu bei, die Attraktivität des Wohnens in der Stadt zuerhöhen und durch Brachflächensanierung und -herrichtungneue Flächenpotenziale zu gewinnen. Sie kann daherals wichtiger Beitrag einer flächensparenden Innenentwicklungangesehen werden und dient – vor allem imVergleich zu denWohnungsbauförderungsprogrammen –tendenzielleinemnachhaltigen Flächenschutz.5.1.1.1.3 Fördermaßnahmen der Kommunen160. In den Gemeinden und hier zumindest in den Planungsämternhat ein auf Nachhaltigkeit ausgerichtetesFlächenmanagement einen zunehmend höheren Stellenwertgewonnen. Gleichwohl werden Flächenschutzaspekteim üblichen Fall des Konfliktes, der sich zumeistals Ziel- und Ämterkonflikt äußert, nachrangig behandeltund z. B. den wirtschaftlichen und finanziellen Interessenan der Ansiedlung von Einwohnern und Gewerbeuntergeordnet. Investoren können sich – so einallgemeines Fazit der Befragungen – typischerweiseOrt, Größe und Nutzungsbedingungen ihrer Flächeaussuchen.161. Die Gemeinden setzen – aus Gründen finanziellerEngpässe – nur wenige flächenrelevante Förderprogrammeein, die zudem bescheiden dotiert sind. Ihnenfehlt es darüber hinaus an einem einheitlichen Konzept.Die Fördermaßnahmen werden oft von einzelnen Ämternbetrieben, in der Regel ohne umfassende Einbeziehungder anderen Ämter. So kann es nicht verwundern,dass sich die Wirkungen, zumindest in Teilen, aufheben.Auch ist eine eindeutige Ausrichtung des Förderinstrumentariums,z. B. auf die Innenentwicklung und Bestandsorientierung,kaum möglich. Einige Programme,wie z. B. das Wohnungsbauförderprogramm der StadtZwickau, laufen dem Flächenschutzziel diametral entgegen.Eine Gesamtbewertung der kommunalen Förderprogrammeerscheint allerdings auf der vorhandenenDaten- und Informationsbasis nicht möglich.5.1.1.1.4 Ergebnisse und Schlussfolgerungen162. Eine Gesamtbeurteilung der Wohnungs- undStädtebaubauförderung ist angesichts der unterschiedlichenFörderregelungen und der unzureichendenInformationsbasis nur sehr begrenzt möglich. In derStädtebauförderung ist es dabei aufgrund ihres konzeptionellenAnsatzes leichter, den Grundaspekten desFlächenschutzes Rechnung zu tragen. Sie ist letztlich sogarschon Ausfluss der Erkenntnis, dass es sinnvoll undnotwendig ist, die Bestände zu pflegen, zu revitalisierenund auch in neue Potenziale umzuwandeln, um über einehohe Gesamtattraktivität eine geordnete Innenentwicklungzu ermöglichen. Tendenziell verhindert dahereine konsistente Städtebauförderung die Inanspruchnahmeneuer Flächen an anderem Ort. Sie kann prinzipiell„flächenverträglich“ ausgestaltet werden, was fürdie Maßnahmen im Einzelnen keineswegs immer zutreffenmuss.163. Mit der Wohnungsbauförderung verhält es sichanders. Die bedarfsgerechte Versorgung mit Wohnraumund Wohneigentum wird auch ohne größeres Bevölkerungswachstumkaum ohne zusätzliche Flächenbeanspruchungvonstatten gehen können. Die Wohnungsbauförderungfolgt letztlich den in der Bevölkerungvorhandenen Präferenzstrukturen, sie alimentiert dadurchvor allem einen steigenden Wohnflächenbedarf proPerson, den Neubau und vor allem den Bau von Eigenheimen„im Grünen“ (vgl. auch Kapitel 3), also vorwiegendNutzungen mit relativ starker zusätzlicher Flächeninanspruchnahme,und dies häufig außerhalb dervorhandenen und tragfähigen Raum-, Siedlungs- und Infrastruktur.Insoweit gibt es einen Basiskonflikt zwischenden wohnungspolitischen und den flächenbezogenenZielen, der jedoch unterschiedliche Schärfe annehmen

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 77 – Drucksache 14/9852und durch geeignete Vorkehrungen gemildert werdenkann. Im Sinne nachhaltiger Flächenbewirtschaftung und-nutzung kommt es dabei zumindest darauf an, die Beanspruchungneuer Flächen erst dann zu genehmigen odergar zu fördern, wenn bereits genutzte und vorbelasteteFlächen nicht mehr zur Verfügung stehen. Zudem solltenneu in Anspruch genommene Flächen möglichst effizientfür die Wohnraumbereitstellung genutzt werden.164. Die Wohnungsbauförderung verstößt gegen solcheMinimalanforderungen nachhaltigen Flächenschutzes.Programmatisch und konzeptionell ist sie aufdie Bereitstellung von in quantitativer und qualitativerHinsicht hinreichendem Wohnraum und auf die Begründungvon Wohn- und Grundeigentum als Maßnahme derVermögensbildung ausgerichtet. Im Vergleich dazu spielt– trotz durchaus vorhandener „Flächen- und Nachhaltigkeitsklauseln“– ein nachhaltiger Flächenschutz keinewirkliche Rolle. Die konkrete Förderung unterstützt damitdie weitere großzügige Flächeninanspruchnahmeund die Zersiedelung der Landschaft. Die Programmeschaffen insoweit kein Gegengewicht gegen die durchfehlende Internalisierung der gesellschaftlichen Folgekostender Flächennutzung ohnehin verbilligten und bereitszur Gewohnheit gewordenen Nutzungstendenzen.Sie unterstützen sie sogar noch.165. In ihrer Wirkung hebt die Wohnungsbauförderungbestehende Restriktionen in den Budgets der Förderadressatenauf und bringt über diesen Einkommenseffektzusätzliche Grenznachfrage(r) an den Wohnungs- undGrundstücksmarkt; dabei lässt sie die stärkste Förderungdem Eigenheim zugute kommen und verzerrt so die Preisezulasten anderer, in der Regel weniger flächenintensiverWohnformen. Auf diese Weise wird die Nachfrage zur Befriedigungzusätzlicher Wohnbedürfnisse im gegebenenRahmen nahezu zwangsläufig auf Formen mit hoherFlächeninanspruchnahme gelenkt. Der Flächenschutz istzwar durchaus ein anerkanntes Ziel in der Förderprogrammatik,im Grundkonflikt mit den wohnungs- undvermögenspolitischen Teilzielen ist er jedoch von absolutnachrangiger Bedeutung. Die starke Eigenheim- undNeubauförderung ist – auch wenn in jedem Einzelfallflächensparend gebaut werden sollte – mit einer starkenFlächeninanspruchnahme verbunden. Dies gilt nicht nurfür die unmittelbar mit dem Wohnungsbau zusammenhängendenFlächen, sondern auch für die damit einhergehendeAusdehnung der ergänzenden Siedlungs- und Verkehrsflächen.166. Zwar gibt es auch bestandsorientierte Fördermaßnahmenzugunsten des Erwerbs von Altwohnungen undzum Ausbau und zur Erweiterung bestehender Wohnungsbautenoder zur Bebauung von Altflächen. Eineeindeutige Differenzierung zugunsten solcher flächensparenderEntwicklungen findet jedoch nicht statt. Diegleichberechtigte Aufnahme in Förderkataloge schafftnicht den notwendigen preislichen Anreiz, um denFlächenschutz gegen die allgemeinen Tendenzen durchzusetzen.So wird insgesamt ein starker Druck ausgeübt,immer neue Flächen auszuweisen. Diese Tendenz wirddurch die kommunale Interessenlage noch unterstützt:Gemeinden halten an der nicht immer realistischen Annahmefest, dass sie neue Kommunaleinnahmen nurdurch neue Flächenangebote für Wohnungs- und Gewerbezweckeerschließen können.167. Angesichts dieser Grundkonstellation erschienees vermessen, wollte man die Entwicklung der Flächeninanspruchnahmedurch einzelne instrumentelle Änderungenallein „in den Griff“ bekommen. Der wesentlicheReformbedarf liegt nicht primär auf der Ebeneinstrumenteller Feinsteuerung. Die Instrumentarien – wiesie heute bestehen – drücken vielmehr ziemlich exaktdie gesellschaftliche und politische Zielgewichtung unddie dahinter stehenden dominanten Hypothesen aus:Die angemessene, d. h. den Bedürfnissen der Bevölkerungentsprechende Bereitstellung von Wohnraum unddie dabei anzustrebende hohe Eigentumsquote sindgrundsätzlich mit Flächeninanspruchnahme verbunden,so die übliche Grundhaltung. Das wird zwar inzwischendurchaus als Konflikt wahrgenommen, auch gibt es Informationendarüber, dass sich Wohnungs- und Vermögenszieledurchaus mit geringerer Flächenbeanspruchungerzielen lassen. Solange jedoch kein breiterKonsens darüber erreichbar ist, dass der Neubau auf dergrünen Wiese nur förderungswürdig ist, soweit im Innenbereichkeine Leerstände existieren, die sinnvolleNachverdichtung noch nicht erschöpft ist und Altflächennoch zur Bebauung bereit stehen, solange werden Vorschlägezur Reform des Förderinstrumentariums wohl ergebnislosbleiben.5.1.1.2 Neue Instrumente zur Tendenzsteuerungder Flächeninanspruchnahme5.1.1.2.1 Handelbare Rechte168. Der ursprünglich zur Begrenzung von Schadstoffemissionenin Luft und Wasser entwickelte Ansatzhandelbarer Umweltnutzungsrechte (vgl. grundlegendBONUS, 1990) wird in jüngerer Zeit verstärkt auch alsmögliches Instrument zur Steuerung der Flächennutzungdiskutiert (z. B. BIZER, 1999; BIZER, 1997; BIZERet al., 1998a; EINIG, 1999 a und b, EINIG und HUTTER,1999; WEISE, 1999). So hat der Umweltrat bereits inseinem Umweltgutachten 2000 darauf hingewiesen, dasshandelbare Flächenausweisungsrechte das einzige ökonomischeffiziente Instrument darstellen, um die von derräumlichen Planung vorgegebenen quantitativen Zieleauszufüllen (SRU, 2000, Tz. 534). Der Grundgedankedieses Instrumentes besteht darin, die auf Ebene der Bundesländermaximal ausweisbare Fläche festzulegen undin handelbare Flächenausweisungsrechte aufzuteilen.Die Erstverteilung der Rechte unter den Kommunen kannentweder durch eine Versteigerung oder durch eine kostenloseZuteilung auf Basis eines vorab festgelegten Verteilungsschlüsselserfolgen. Benötigt eine Gemeinde zusätzlicheRechte, muss sie diese an einer vom Landeinzurichtenden Börse erwerben; nicht benötigte Rechtekönnen über die Börse an andere Gemeinden verkauftwerden. Der so zwischen den Gemeinden induzierte

Drucksache 14/9852 – 78 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeHandel bewirkt eine optimale Allokation der Flächenausweisungen(vgl. z. B. BIZER, 1997, S. 108 f.). Das heißt,die insgesamt auf Landesebene ausweisbare Fläche verteiltsich innerhalb der durch Raumordnung und Landesplanunggesetzten Grenzen in einer solchen Weise auf dieKommunen, dass der aus der Ausweisung resultierendeökonomische Nutzen maximiert wird. Zugleich induziertdie Verknappung ausweisbarer Flächen einen Innovationsprozessmit dem Ziel, flächensparendere Nutzungsweisenzu verwirklichen.169. Dem Umweltrat ist bewusst, dass zur Realisierungeines Systems handelbarer Flächenausweisungsrechtenoch zahlreiche Gestaltungsfragen zu beantwortensind:– Modus der Erstverteilung: Ein Versteigerungsverfahrenhat gegenüber der kostenlosen Zuteilung zweiVorteile. Zum einen kann auf die Festlegung einesZuteilungsschlüssels verzichtet werden, und zum anderenist gewährleistet, dass sich bereits unmittelbarbei Einführung des Systems ein entsprechenderKnappheitspreis bildet, der den Kommunen den Umfangder erforderlichen Anpassungsleistungensignalisiert (vgl. hierzu analog HEISTER et al., 1990,S. 105 f.). Erfolgt die Erstverteilung dagegen übereine kostenlose Zuteilung, so bildet sich erst dann einKnappheitspreis heraus, wenn die Kommunen im Anschlussan die Erstverteilung beginnen, Ausweisungsrechteuntereinander zu handeln. Trotz diesesunbestrittenen Nachteils empfiehlt der Umweltrateine kostenlose Zuteilung der Ausweisungsrechte, dahierdurch eine zusätzliche finanzielle Belastung derKommunen vermieden und die politische Akzeptanzdes Systems deutlich erhöht wird (vgl. hierzu EINIGund HUTTER, 1999). Weitere Vorteile bestehendarin, dass den Gemeinden im Rahmen der kostenloszugeteilten Rechte die verfassungsrechtlich garantierteMöglichkeit zu einer Grundentwicklung imSinne der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäßArtikel 28.I und II GG erhalten bleibt und kein Verdrängungswettbewerbzulasten finanzschwacherGemeinden stattfindet. Dabei ist dem Umweltrat bewusst,dass zur Festlegung eines geeigneten Zuteilungsschlüsselsnoch erhebliche konzeptionelleÜberlegungen erforderlich sind. Insbesondere mussder gewählte Zuteilungsschlüssel transparent, leichtermittelbar und resistent gegenüber Manipulationsversuchendurch die Kommunen sein. Einen erstenAnknüpfungspunkt zur Entwicklung eines geeignetenZuteilungsschlüssels könnte nach BIZER et al.(1998a, S. 45) der in den Landesentwicklungsplänenvorgesehene „Eigenentwicklungsindex“ darstellen,der im Wesentlichen auf den Flächenbedarf bei natürlicherBevölkerungsentwicklung abzielt (zu Einzelheitenvgl. z. B. Verband Region Stuttgart, 1999).– Mengensteuerung im Zeitverlauf: Bezüglich derMengensteuerung im Zeitverlauf wäre zu entscheiden,ob die auf Landesebene noch ausweisbare Flächeinsgesamt auf einmal oder in jährlich gestückeltenTeilmengen auf den Markt gebracht werden soll. Imersten Fall wird nicht nur die räumliche, sondern auchdie intertemporale Allokation der Flächenausweisungenvollständig dem Marktmechanismus und damitletztlich den Kommunen überlassen. Unter der Voraussetzung,dass die betroffenen Kommunen diekünftige Entwicklung des Flächenbedarfs besser einschätzenkönnen als eine zentrale Landesbehörde,würden sich hieraus zusätzliche Effizienzgewinne ergeben.Problematisch wäre bei einer solchen Vorgehensweisejedoch, dass Fehlplanungen seitens derKommunen nicht ausgeschlossen werden können,und dass die bis in alle Zukunft noch ausweisbareFläche bereits heute in irreversibler Weise festgelegtwerden müsste. Auch würde die Politik mit der einmaligenVorgabe der insgesamt noch auszuweisendenFläche endgültig aus der Verantwortung entlassen,während die jährliche Vorgabe einen Zwang zur periodischenÜberprüfung impliziert. Der Umweltrat präferiertdeshalb eine Lösung, bei der die insgesamtnoch ausweisbare Fläche in jährlich gestückeltenTeilmengen auf den Markt gebracht wird. Um die erforderlichelangfristige Planungssicherheit seitensder Kommunen zu gewährleisten und dennoch einhinreichend hohes Maß an Flexibilität aufrechtzuerhalten,sollte hierbei die Mengenvorgabe in Form eineslangfristigen Zielkorridors erfolgen, innerhalbdessen die zuständige Landesbehörde die jährlichauszugebende Menge an Ausweisungsrechten flexibelfestlegen kann. Der vorgegebene Zielkorridorsollte einen Zeitraum von etwa zehn Jahren umfassenund jährlich fortgeschrieben werden. Als langfristigeZielsetzung wäre hierbei ein Nullwachstum derFlächeninanspruchnahme anzustreben (SRU, 2000,Tz. 532). Zur weiteren Erhöhung der Flexibilität seitensder Gemeinden wäre es sinnvoll, diesen in einemgewissen Rahmen zu gestatten, Flächenausweisungenauch bereits im Vorgriff auf die zukünftige Zuteilungvon Ausweisungsrechten vorzunehmen. UmMissbrauchsgefahren vorzubeugen, sollte ein solcherVortrag jedoch nur über einen begrenzten zukünftigenZeitraum von z. B. drei Jahren möglich sein, und diemaximal mögliche Inanspruchnahme sollte sich ander Untergrenze des vorgegebenen Zielkorridorsorientieren.– Befristung von Ausweisungsrechten: Um dem Hortenvon Ausweisungsrechten zu Spekulationszweckenzu begegnen, sollten die Rechte nur eine begrenzteGültigkeit aufweisen (z. B. EINIG 1999, S. 73). Dasheißt: wird ein Ausweisungsrecht nach einer gewissenFrist nicht wahrgenommen, so verfällt es. DieseVerfallsfrist muss nicht notwendigerweise mit derjährlichen Neuausgabe von Ausweisungsrechtenübereinstimmen. Vielmehr wäre es möglich, durcheine längere Gültigkeitsdauer von z. B. drei bis fünfJahren zusätzliche Flexibilität hinsichtlich der zeitlichenVerteilung der Neuausweisungen zu schaffen.– Regionale Differenzierung: Eine regionale Differenzierungder Ausweisungsrechte unterhalb der Landesebeneerscheint insofern angebracht, als sich die

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 79 – Drucksache 14/9852Bundesländer als zu heterogen und zu groß erweisenkönnten, um einen einheitlichen Markt für Ausweisungsrechtezu etablieren (vgl. BIZER et al., 1998a,S. 46). In diesem Fall wäre es möglich, durch die Abgrenzungregionaler Teilmärkte eine differenziertereräumliche Steuerung der Flächenausweisungen zurealisieren. Dabei ist allerdings zu beachten, dass jedeMarktsegmentierung die potenziellen Effizienzgewinneeines Systems handelbarer Ausweisungsrechteschmälert. Hinzu kommt, dass funktionsfähigeMärkte nur dann zustande kommen können, wenn innerhalbjedes Teilmarktes noch eine hinreichendgroße Anzahl von Kommunen um die Ausweisungsrechtekonkurriert.– Nutzungsspezifische Differenzierung: Ein weitererAnsatzpunkt zur Differenzierung separater Teilmärkteberuht auf der Befürchtung, dass durch eineneinheitlichen Markt für Ausweisungsrechte einzelneNutzungsarten, für die nur eine vergleichsweise geringeZahlungsbereitschaft besteht, in unzulässigstarkem Maße verdrängt werden könnten, obwohl anihrer Realisierung ein übergeordnetes Interesse besteht.Um einer solchen Fehlentwicklung vorzubeugen,bietet es sich an, differenzierte Ausweisungsrechtezu definieren, die sich auf unterschiedlicheNutzungsarten beziehen. In Anlehnung an einen Vorschlagvon BIZER et al. (1998a, S. 46) wäre es hiermöglich, in die drei Kategorien Wohnbauflächen, Industrie-und Gewerbeflächen sowie Verkehrsflächenzu differenzieren. Dabei ist jedoch auch hier zuberücksichtigen, dass eine Separierung unterschiedlicherTeilmärkte mit Effizienzverlusten verbundenwäre. Hinzu kommt, dass bei einer solchen Vorgehensweisevorab für einen langen Zeitraum festgelegtwerden müsste, welche Anteile der insgesamtausweisbaren Flächen den einzelnen Nutzungsartenzugeführt werden sollen. Eine solche „A-priori-Festlegung“dürfte angesichts bestehender Informationsdefizitekaum in effizienter Weise möglich sein(vgl. auch EINIG, 1999, S. 78). Als Mittelweg istdeshalb zu empfehlen, nur einen Teil der Ausweisungsrechtenach den drei genannten Nutzungsartenzu spezifizieren und bezüglich der restlichen Rechteden Marktmechanismus über die jeweilige Nutzungsartentscheiden zu lassen. Es würden damit vierseparate Märkte gebildet: je ein Markt, auf dem spezifischeAusweisungsrechte für Wohnbauflächen, Industrie-und Gewerbeflächen sowie Verkehrsflächengehandelt werden, sowie ein zusätzlicher Markt, aufdem universell nutzbare Ausweisungsrechte gehandeltwürden. Diese Vorgehensweise hätte den Vorteil,dass die letztendliche Verteilung der Ausweisungsrechteauf die einzelnen Nutzungsarten zwar demMarktmechanismus überlassen wird, der Anteil dereinzelnen Nutzungsarten jedoch nicht unter dasjenigeLimit fallen kann, das durch die Ausgabe spezifischerNutzungsrechte festgelegt wurde.170. Obwohl bis zur Entwicklung eines praxisreifenModells handelbarer Flächenausweisungsrechte nochzahlreiche Gestaltungsfragen zu lösen sind und auch empirischeWirkungsstudien bisher erst in Ansätzen vorliegen(vgl. BIZER et al., 1998a, S. 71 ff.), hält der Umweltrathandelbare Flächenausweisungsrechte beim derzeitigenKenntnisstand für das am besten geeignete Instrument zurRealisierung des Ziels, die Flächeninanspruchnahme vonderzeit ca. 129 ha pro Tag auf ca. 30 ha pro Tag im Jahr2020 zu reduzieren.5.1.1.2.2 Abgaben171. Da Entscheidungen für die Inanspruchnahme vonFlächen auf starken ökonomischen Interessen beruhen,gilt generell, dass eine Steuerung über Abgaben sehrhohe Abgabensätze erfordert, sofern eine deutliche Reduzierungder Flächeninanspruchnahme erreicht werdensoll. So ist insbesondere festzustellen, dass keine der inder Literatur vorgeschlagenen und im Folgenden zu diskutierendenAbgabenlösungen darauf ausgerichtet ist,die Flächeninanspruchnahme auf 30 ha pro Tag im Jahr2020 zu reduzieren. Dieser Wert entspricht einer Reduzierungum mehr als 75 %. Um die Höhe der hierfürerforderlichen Abgabensätze zu bestimmen, müsste diePreiselastizität der Nachfrage für die verschiedenenFlächennutzungen bekannt sein. Da derartige Schätzungennicht verfügbar sind, lassen sich nur einige allgemeineAussagen treffen. So wird in vielen Fällen von einervergleichsweise geringen Preiselastizität derNachfrage auszugehen sein, denn die den Nachfragernzur Verfügung stehenden Ausweichmöglichkeiten entsprechenhäufig nicht deren Präferenzstruktur und führenzu einer finanziellen Mehrbelastung (vgl. exemplarischBIZER und EWRINGMANN, 1998, S. 67 ff.). Je geringerjedoch die Preiselastizität der Nachfrage ist, umsohöher muss der Abgabensatz sein, um eine bestimmteLenkungswirkung zu erzielen. Nimmt man beispielsweiseeinen nicht unrealistisch erscheinenden Wert von– 0,25 an (d. h.: eine Verteuerung um 1 % führt zu einemNachfragerückgang von 0,25 %), so müssten die Grundstückspreiseinfolge der Abgabenerhebung um mehr als300 % steigen, um den angestrebten Nachfragerückgangzu erreichen. Hieran wird deutlich, dass einer Mengensteuerungüber Abgaben enge Grenzen gesetzt sind.Abgabensätze, die eine Reduzierung der Flächeninanspruchnahmedurch Siedlung und Verkehr um mehrals 75 % gewährleisten, dürften weit jenseits der politischumsetzbaren Grenze liegen. Insofern sind Abgabenlösungennach Einschätzung des Umweltrates nur zurergänzenden, qualitativen Steuerung der konkreten Flächennutzungengeeignet, während die dringend gebotenequantitative Trendwende in der Flächeninanspruchnahmenur durch ein System handelbarer Rechterealisiert werden kann (vgl. auch SRU, 2000, Tz. 534).172. Zur ergänzenden abgabengestützten Beeinflussungder Flächennutzung kann auf verschiedene Modellezurückgegriffen werden (vgl. zusammenfassendAPEL, 1999, S. 249 ff.; BIZER und EWRINGMANN,1999; LOSCH et al., 1999; REIDENBACH, 1999).Diese lassen sich danach klassifizieren, ob sie die Einführungzusätzlicher Abgaben vorsehen oder bei einerReform der bisherigen Grundsteuer ansetzen (vgl.Abb. 5-1, Seite 80).

Drucksache 14/9852 – 80 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeAbbildung 5-1Abgaben zur Steuerung der FlächennutzungDatenquelle: BIZER und EWRINGMANN, 1999; LOSCH et al., 19995.1.1.2.2.1 Reform der Grundsteuer173. Da bei der gegenwärtigen Grundsteuer aufgrundzahlreicher Unzulänglichkeiten ohnehin politischerHandlungsbedarf besteht (vgl. Abbildung 5-1; ausführlichhierzu BIZER und von SCHUCKMANN, 1995,S. 140 ff.), wurde mehrfach vorgeschlagen, im Rahmeneiner aufkommensneutralen Reform zu einer alternativenBemessungsgrundlage überzugehen, die auch ökologischeBelange berücksichtigen könnte. Die verschiedenenVorschläge lassen sich im Wesentlichen auf drei Variantenreduzieren: eine Bodenwertsteuer, eine kombinierteBodenwert- und Flächensteuer sowie eine Flächennutzungsteuer.174. Der Vorschlag zur Umwandlung der Grundsteuerin eine Bodenwertsteuer knüpft an die Kritik an, dass derBodenwert in die Bemessungsgrundlage der bisherigenGrundsteuer kaum einfließt. Der Übergang zu einer Besteuerungauf Basis des aktuellen Bodenwertes würde zueinem Zuwachs an Steuergerechtigkeit führen. Er wärejedoch aus umweltpolitischer Sicht ambivalent zu beurteilen(vgl. LOSCH et al., 1999, S. 205 ff.): Zwar würdedas Halten von unbebautem Bauland verteuert, und eswürden Anreize zum flächensparenden Bauen und zurNachverdichtung gegeben, dieser Lenkungseffekt wäreaber gerade dort, wo er am dringendsten benötigt wird,nämlich in den Randzonen der Ballungsräume, aufgrundder niedrigen Bodenpreise nur unzureichend ausgeprägt.Eine weitere Einschränkung des Lenkungseffektes ergibtsich aus der – unter fiskalischen Gesichtspunkten unverzichtbaren– Forderung nach aufkommensneutralerAusgestaltung. In diesem Fall läge der Steuersatzlediglich bei etwa 0,6 % des Bodenwertes, woraus sichnur eine sehr begrenzte Wirkung auf die Haltung unbebautenoder untergenutzten Baulandes ergeben würde(REIDENBACH, 1999, S. 573 f.). Hinzu kommt schließlichdie durch BIZER und von SCHUCKMANN (1995,S. 155) hervorgehobene Gefahr, dass die Kommunen einenAnreiz erhalten, über die exzessive Ausweisung vonzusätzlicher Baufläche Bodenwertsteigerungen zu verursachen,die sie anschließend über die Bodenwertsteuer abschöpfenkönnen. Dem umwelt- und raumordnungspolitischenZiel einer bedarfsorientierten Flächenausweisungwürde damit zuwidergehandelt.Gegenwärtige GrundsteuerDie gegenwärtige Grundsteuer wird als „Grundsteuer A“ auf land- und forstwirtschaftliche Grundstücke und als„Grundsteuer B“ auf sonstiges Grundvermögen erhoben. Das Steueraufkommen steht den Kommunen zu und betrug1999 mit ca. 0,7 Mrd. DM aus der Grundsteuer A und 16,1 Mrd. DM aus der Grundsteuer B etwa 12,2 % des kommunalenSteueraufkommens (REIDENBACH, 1999, S. 565). Bemessungsgrundlage der Grundsteuer ist der Einheitswert.Dieser basiert im Wesentlichen auf den Wertverhältnissen der letzten Hauptfeststellung, die in den altenBundesländern 1964 durchgeführt wurde. Für die neuen Bundesländer wird teilweise sogar noch auf die Wertverhältnissevon 1935 zurückgegriffen. Wohngrundstücke wurden bei der letzten Bewertung nach dem Ertragswertverfahrenbewertet, bei dem ein nach Grundstücksart, Baualter, Bauart und Gemeindegrößenklassen differenziertes

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 81 – Drucksache 14/9852Vielfaches der Rohmiete angesetzt wird. Dabei wird bei Ein- und Zweifamilienhäusern die Grundstücksfläche nurdann gesondert bewertet, wenn sie 1 500 m 2 übersteigt. Auf Geschäftsgrundstücke und unbebauten Boden wird überwiegenddas Sachwertverfahren angewendet, bei dem Boden und Gebäude getrennt bewertet werden.Vergleiche der Einheitswerte mit den aktuellen Verkehrswerten zeigen, dass Erstere zwischenzeitlich auf etwa 10 bis15 % der Verkehrswerte abgesunken sind, wobei zusätzlich große Belastungsdifferenzen zwischen den einzelnenGrundstücksarten bestehen (REIDENBACH, 1999, S. 566). Die zur Wiederherstellung der Steuergerechtigkeit imVergleich zur Besteuerung von Geldvermögen erforderliche Anpassung der Einheitswerte, die auch bereits durch dasBundesverfassungsgericht angemahnt wurde (Urteil von 22. Juni 1995, BVerfGE 93, S. 121 ff.), würde nach BIZERund von SCHUCKMANN (1995, S. 150) dazu führen, dass die Finanzverwaltungen im Rahmen der Hauptfeststellungetwa 25 Mio. Einheiten neu zu bewerten hätten. Da bereits die Hauptfeststellung von 1964, bei der lediglich13 Mio. Einheiten zu bewerten waren, einen Zeitraum von sieben Jahren in Anspruch nahm, wird deutlich, dass eineAnpassung der Einheitswerte bei der gegenwärtigen Personalausstattung der Finanzverwaltungen kurz- und mittelfristignicht zu bewältigen wäre.Der zuletzt genannte Kritikpunkt – kontraproduktive Anreizefür die kommunale Ausweisungspolitik – trifft auchauf das Modell einer kombinierten Bodenwert- und Flächensteuerzu. Durch die Einführung der Bodenfläche alszusätzlicher Bemessungsgrundlage ergibt sich aber imVergleich zur reinen Bodenwertsteuer ein etwas stärkererLenkungseffekt in Richtung auf flächensparendes Bauenund Nachverdichtung. Die in der Literatur vorgeschlagenenSteuersätze von 1 % des Bodenwertes plus2 DM pro m 2 Grundstücksfläche (vgl. LOSCH et al., 1999,S. 35) würden allerdings das Aufkommen im Vergleichzur bisherigen Grundsteuer verdreifachen und damit dasvorhandene Gefüge der Kommunalsteuern sprengen. Werdenjedoch die Steuersätze in einer aufkommensneutralenHöhe gewählt, so ergibt sich insgesamt betrachtet auch fürdie kombinierte Bodenwert- und Flächensteuer ein immernoch nur marginaler Lenkungseffekt.175. Die in der Literatur vorgeschlagene Flächennutzungsteuerverzichtet gänzlich auf Wertkategorien als Bemessungsgrundlageund knüpft stattdessen direkt an dieFläche und die Art ihrer jeweiligen Nutzung an (vgl.BIZER, 1999, S. 280 ff.; BIZER et al., 1998a, S. 62 ff.;BIZER und EWRINGMANN, 1999, S. 512 ff.; BIZERund von SCHUCKMANN, 1995, S. 165 ff.). Hierbei werdensieben Steuerklassen gebildet, die in einer groben, anadministrativen Erfordernissen ausgerichteten Klassifizierungdie verschiedenen Arten der Flächennutzung nach ihrerNaturbeeinträchtigung ordnen und mit aufsteigendenSteuersätzen belegen (vgl. Abb. 5-2, Seite 82). Bei insgesamtaufkommensneutraler Ausgestaltung würden dieseSteuersätze zwischen 0,38 DM pro ha in Steuerklasse II(Steuerklasse I bleibt steuerfrei) und 0,86 DM pro m 2 inSteuerklasse VI bzw. 1,72 DM pro m 2 in Steuerklasse VIIliegen (BIZER et al., 1998a, S. 102). Die hiermit induzierteLenkungswirkung wäre zwar tendenziell stärker und differenzierterals diejenige einer Bodenwert- oder einerkombinierten Bodenwert- und Flächensteuer, aber deutlichspürbare Effekte auf die Flächennutzung können auchhier aufgrund der geringen Steuersätze nicht erwartet werden(vgl. BIZER und EWRINGMANN, 1999, S. 514).Darüber hinaus ergibt sich auch bei der Flächennutzungsteuerein Anreizproblem seitens der Kommunen. BeiErsatz der Grundsteuer durch die vorgeschlagene Flächennutzungsteuerwürden nämlich gerade solche Kommunen,auf deren Gebiet eine überwiegend umweltfreundlicheFlächennutzung stattfindet, durch ein geringes Steueraufkommenbestraft werden. Eine plausible Reaktion hieraufwürde wiederum in der vermehrten Ausweisung vonBauland bestehen.176. Im Ergebnis betrachtet kommt der Umweltrat zuder Auffassung, dass der bei der Grundsteuer ohnehin bestehendeAnpassungsdruck ein Reformfenster öffnet, dasdurchaus zu einer weiteren Ökologisierung des Steuersystemsgenutzt werden sollte. Der vielversprechendste Ansatzbesteht darin, die Grundsteuer in eine Flächennutzungsteuerdes oben beschriebenen Typs umzuwandeln,denn hierdurch wird dem ökonomischen Internalisierungsgedankenam besten Rechnung getragen. Dabei istdem Umweltrat allerdings bewusst, dass auch eine dergestaltmodifizierte Grundsteuer selbst bei einer maßvollenErhöhung des Aufkommens – die zur Stärkung derkommunalen Finanzkraft durchaus zu begrüßen wäre –nur marginale Lenkungsbeiträge erbringen kann. Hinzukommt, dass selbst dieser Effekt durch eine expansiveAusweisungspolitik der Gemeinden sehr leicht konterkariertwerden könnte, sodass eine Begrenzung über handelbareAusweisungsrechte nach wie vor unerlässlichbliebe. Trotzdem bietet die Reform der Grundsteuer einenAnsatzpunkt für den Einstieg in eine an ökologischen Kriterienorientierte ökonomische Steuerung der Flächennutzung,der allein schon aufgrund seiner politischenSignalwirkung nicht ungenutzt bleiben sollte.5.1.1.2.2.2 Einführung zusätzlicher Abgaben177. Vorschläge zusätzlicher Abgaben zur Steuerungder Flächennutzung beziehen sich im Wesentlichen aufdie Einführung einer Naturschutz-Sonderabgabe sowieauf verschiedene Varianten einer Versiegelungsabgabe.Die bereits Mitte der Neunzigerjahre von BIZER undEWRINGMANN (1995, S. 87 ff.) vorgeschlagene Naturschutz-Sonderabgabezielt darauf ab, in Ergänzung zurnaturschutzrechtlichen Eingriffsregelung auch solche Beeinträchtigungenzu erfassen, die nicht als „erheblich undnachhaltig“ gelten, und für die folglich kein Ausgleichbzw. Ersatz zu leisten ist. Ein solcher Ansatz ist insofernzu begrüßen, als auch unerhebliche bzw. nicht nachhaltigeBeeinträchtigungen in ihrer Summe zu deutlichen

Drucksache 14/9852 – 82 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeAbbildung 5-2Steuerklassen der FlächennutzungssteuerSteuerklasse I (Naturbelassene Flächen): Flächen, die weitgehend naturbelassen sind. Den naturbelassenenFlächen werden auch Flächen zugeordnet, die im Sinne des Natur- und Landschaftsschutzes gepflegt und entwickeltwerden, ohne sie wirtschaftlich zu nutzen. Dazu zählen z. B. die vollständig ungenutzten Flächen inden Kernbereichen von Naturschutzgebieten und solche Flächen, deren Nutzung im Rahmen des Vertragsnaturschutzesauf Pflegemaßnahmen beschränkt sind.Steuerklasse II (Naturschonend genutzte Flächen): Naturschonend genutzte Flächen sind solche, die nachweislichund nach anerkannten Verfahren naturschonend bewirtschaftet werden. Ein Abgrenzungskriteriumdieser Klasse ist z. B. die anerkannt ökologische Bewirtschaftung nach VO(EWG) Nr. 2078.Steuerklasse III (Forstwirtschaftlich genutzte Flächen): Zu diesen Flächen zählen die Waldflächen, soweitsie bewirtschaftet werden und nicht besonders als ökologischer Waldbau zertifiziert sind.Steuerklasse IV ( Sonstige Freiflächen): Alle Freiflächen des Außen-, Innen- und Planbereichs, die nicht denSteuerklassen I, II und III zugeordnet werden.Steuerklasse V (Versiegelte Flächen im Außenbereich): Erfasst sind hier die privilegierten Vorhaben des§ 35 BauGB, wenn sie nicht der Steuerklasse VII unterfallen.Steuerklasse VI (Versiegelte Flächen im Innenbereich): Alle versiegelten Flächen des Innenbereichs, dienicht der Steuerklasse VII zuzuordnen sind.Steuerklasse VII (besonders naturschädlich genutzte Flächen): Eine besonders naturschädliche Nutzungist sowohl im Außenbereich als auch im Innenbereich möglich. Der Steuerklasse VII sind alle Verkehrsflächenaber auch Hochhäuser von mehr als fünf Stockwerken zuzuordnen. Bis zu fünf Stockwerken kann das Argumentbeachtet bleiben, dass die Konzentration des Wohnens mehr naturbelassene Freiflächen schaffen kann.Die Kriterien der Steuerklasse VII können partiell dem Landesgesetzgeber überlassen werden.Quelle: BIZER et al., 1998, S. 67Schäden an Natur und Landschaft führen können. Gegenüberden unten noch zu erläuternden Versiegelungsabgabenergibt sich der zusätzliche Vorteil, dass auchsolche Beeinträchtigungen berücksichtigt werden, dienicht unmittelbar auf eine Bodenversiegelung zurückzuführensind. Erhebliche Probleme der Naturschutz-Sonderabgabe resultieren allerdings daraus, dass ihreBemessungsgrundlage notwendigerweise sehr breit gewähltwerden muss (z. B. m 2 bebauter oder sonstig beeinträchtigterFläche) und die Abgabe nicht als einmaligeZahlung, sondern jährlich zu erheben ist, da ansonstenkein Anreiz zur Beseitigung bereits existenter Beeinträchtigungenbesteht. Um jedoch das insgesamt generierteAbgabenaufkommen trotz des Zusammenspielszwischen breiter Bemessungsgrundlage und jährlicher Erhebungin einem vertretbaren Rahmen zu halten, könnennur vergleichsweise geringe Abgabensätze erhoben werden.BIZER und EWRINGMANN (1995, S. 112 f.) schlagenhier 0,60 DM pro m 2 und Jahr für bauliche Anlagenund 0,10 DM pro m 2 und Jahr für sonstig beeinträchtigteFlächen vor. Dabei konzedieren die Verfasser selbst, dassdiese Abgabensätze in vielen Bereichen zu gering seinwerden, um eine spürbare Lenkungswirkung auszulösen(BIZER und EWRINGMANN, 1995, S. 119). Werdenjedoch deutlich höhere Abgabensätze gewählt, so ergibtsich aufgrund der breiten Bemessungsgrundlage einekumulierte Gesamtbelastung, die jenseits aller fiskalischvertretbaren und politisch durchsetzungsfähigenGrößenordnungen liegt (vgl. grundsätzlich zur Problematikvon Abgaben mit breiter BemessungsgrundlageHANSJÜRGENS, 1992, S. 118 ff.). Würden beispielsweiseSiedlungsflächen mit einer jährlichen Abgabe von4 DM pro m 2 belastet, so ergäbe sich auf Basis der derzeitigenSiedlungsflächen von ca. 2,7 Mio. ha (UBA,2001, S. 21) ein jährliches Aufkommen von knapp108 Mrd. DM. Dies entspräche etwa 22 % des gesamtenBundeshaushalts im Jahr 2000, wobei durch landwirtschaftlicheAktivitäten beeinträchtigte Flächen noch nichteinmal berücksichtigt wären.178. Aufgrund des zuletzt genannten Konfliktes zwischenLenkungswirkung einerseits und kumulierter Belastungswirkungandererseits sieht der Umweltrat zur Steuerungder Flächennutzung generell solche Abgabenlösungenals vorzugswürdig an, die sich durch eine engere, stärkerauf die prioritären Ziele fokussierte Bemessungsgrundlageauszeichnen und damit höhere Abgabensätze und folglichauch eine stärkere Lenkungswirkung erlauben. Da dieReduzierung von Neuversiegelungen das prioritäre Ziel beider Verringerung der Flächeninanspruchnahme darstellt(SRU, 2000, Tz. 533), ist damit der Ansatz einer Versiegelungsabgabezielführender.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 83 – Drucksache 14/9852179. Aufbauend auf einen Vorschlag von BIZER undTRUGER (1996) wurden zwei umsetzungsreife Abgabenmodellezur Reduzierung der Flächenversiegelungentwickelt (BIZER et al., 1998b; BIZER und EWRING-MANN, 1998). Beide Modelle wurden zwar letztendlichnicht realisiert, sie machen jedoch die bestehenden Gestaltungsspielräumedeutlich. Das erste, für Nordrhein-Westfalen entwickelte Modell (vgl. ausführlich BIZERet al., 1998b) basiert im Wesentlichen auf einer einmaligfälligen Abgabe in Höhe von 100 DM pro m 2 neu versiegelterFläche. Befreit davon sind Industriebrachen undAltlastenstandorte, um Nutzungen von der „grünenWiese“ auf bereits beeinträchtigte Standorte umzulenken.Ergänzend zu dieser einmalig fälligen Neuversiegelungsabgabesieht das Modell eine jährlich fällige Abgabe inHöhe von 5 DM pro m 2 versiegelter Nebenfläche vor, umzusätzliche Anreize zur Entsiegelung zu geben. Obwohldas nordrhein-westfälische Modell nach Einschätzungvon BIZER und EWRINGMANN (1999, S. 515 ff.) einespürbare Lenkungswirkung entfalten würde, ergeben sicherhebliche Probleme daraus, dass die Abgabenerhebungmit einem beträchtlichen Aufwand verbunden wäre undihr hohes Aufkommen von ca. 15,5 Mrd. DM pro Jahrallein für Nordrhein-Westfalen in keinem Verhältnis zumbegrenzten Lenkungszweck stünde (BIZER undEWRINGMANN, 1999). Hinzu kommt, dass es zur Vermeidungnegativer Auswirkungen auf die Kaufkraft erforderlichwäre, das Abgabenaufkommen an die Bevölkerungrückzuverteilen.180. Das zweite, für Sachsen-Anhalt entwickelte Modell(vgl. ausführlich BIZER und EWRINGMANN, 1998),sieht ausschließlich eine einmalig fällige Abgabe in Höhevon 25 DM pro m 2 neu versiegelter Fläche vor. Ähnlich wieim nordrhein-westfälischen Modell sind Industriebrachenund vorbelastete Flächen von der Abgabe befreit. Zusätzlichführen Entsiegelungsmaßnahmen, die in einem zeitlichenund räumlichen Zusammenhang zur Neuversiegelungstehen, zu einer entsprechenden Reduzierung der Abgabelast.Um trotz des vergleichsweise geringen Abgabensatzeseine spürbare Lenkungswirkung zu erzielen, siehtdas Modell vor, das gesamte Aufkommen in Höhe vonca. 430 Mio. DM pro Jahr zur Förderung von Maßnahmenzu verwenden, die dem Lenkungszweck entsprechen.181. Angesichts der besonderen Rahmenbedingungeneiner abgabengestützten Steuerung im Bereich derFlächeninanspruchnahme ist nach Einschätzung desUmweltrates der für Sachsen-Anhalt entwickelte Ansatz– durch die zweckgerichtete Aufkommensverwendungzusätzliche Lenkungsimpulse zu geben um damit denAbgabensatz auf einer vergleichsweise moderaten Höhehalten zu können – grundsätzlich vorzuziehen gegenüberdem nordrhein-westfälischen Ansatz einer ausschließlicherhebungsseitig wirkenden Abgabe, die deutlich höhereAbgabensätze erfordert. Eine Schwäche des Modells fürSachsen-Anhalt besteht allerdings darin, dass es zwar einenAnreiz zu flächensparendem Bauen, zur Minimierungder Versiegelung von Nebenflächen und zur prioritärenNutzung bereits versiegelter oder vorbelasteter Flächengibt, nicht jedoch zur innerstädtischen Verdichtung. Darüberhinaus ist zu bemängeln, dass durch die vorgeseheneVerrechnungsmöglichkeit ein Anreiz zu Entsiegelungsmaßnahmennur insofern ausgelöst wird, als diesein einem engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhangzur Neuversiegelung stehen. Hinzu kommt, dass dieKosten für Entsiegelungsmaßnahmen bei bis zu ca.70 DM pro m 2 liegen (vgl. SCHEMEL et al., 1993;SPORBECK, 1995), sodass eine Verrechnungsmöglichkeitin Höhe von 25 DM pro m 2 nur eine sehr begrenzteAnreizwirkung ausüben dürfte. Diese Schwächen desModells erachtet der Umweltrat jedoch als nachrangig, dadie Entsiegelung von Flächen unter Naturschutzgesichtspunktenweitaus weniger dringlich ist als die Verminderungvon Neuversiegelungen. Hinzu kommt, dass bereitsheute vielerorts nach Versiegelungsgrad gestaffelte Abwassergebührenerhoben werden, die einen entsprechendenAnreiz für Entsiegelungsaktivitäten setzen.182. Insgesamt empfiehlt der Umweltrat, vorzugsweiseneben dem in Abschnitt 5.1.1.2.1 beschriebenen Systemhandelbarer Flächenausweisungsrechte eine Neuversiegelungsabgabeeinzuführen, die sich an das für Sachsen-Anhaltentwickelte Modell anlehnt. Dabei sollten jedochnicht nur Industriebrachen und vorbelastete Flächen – sofernsie für den Naturschutz nicht von Bedeutung sind –von der Abgabe befreit sein, sondern auch innerstädtischeBaulücken, um auf diese Weise auch einen Anreiz zur innerstädtischenVerdichtung zu geben. Um den erhebungsseitigenLenkungseffekt zu unterstützen, sollte das resultierendeAufkommen zweckgebunden zur Finanzierungder im folgenden Abschnitt dargestellten Restrukturierungdes kommunalen Finanzausgleichs verwendet werden.5.1.1.2.3 Ökologischer Finanzausgleich183. Der Umweltrat hat sich in der Vergangenheit bereitsmehrfach für eine ökologisch orientierte Erweiterung deskommunalen Finanzausgleichs ausgesprochen (SRU,2000, Tz. 540; SRU, 1998, Tz. 241; SRU, 1996,Tz. 263 ff.). Nach der gegenwärtigen Praxis des kommunalenFinanzausgleichs (vgl. Kasten, Seite 84; ausführlichhierzu insbesondere ZIMMERMANN, 1988) erhalten Verdichtungsräumeeine Kompensation für finanzielleMehrbelastungen, da sie im Rahmen ihrer zentralörtlichenFunktion öffentliche Infrastruktureinrichtungen wie Schulenund Krankenhäuser zur Verfügung stellen, die von angrenzendenUmlandgemeinden unentgeltlich mitgenutztwerden können. Weitgehend unberücksichtigt bleibt beidieser Vorgehensweise jedoch, dass die angrenzenden Umlandgemeindenim Gegenzug aufgrund ihrer ländlichenPrägung und des damit verbundenen Freiflächenpotenzialswichtige ökologische Ausgleichsleistungen für die Verdichtungsräumeerbringen. Die hiermit verbundenen Belastungen– insbesondere in Form von Opportunitätskostenaufgrund unterlassener Flächennutzung und Verzichtauf Entwicklung – werden den betreffenden Gemeinden inder Regel nicht abgegolten. Heute kommt in der Mehrzahlder Bundesländer lediglich bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungenein flächenbezogener Nebensatz zurAnwendung, durch den Gemeinden mit hohem Freiflächenanteiltendenziell begünstigt werden (vgl. RING,2001, m. w. N.). Dabei bleiben jedoch die resultierendenZuwendungen weit hinter den entstehenden Opportunitätskostenzurück (z. B. BAUER et al., 1999, S. 120 ff.), sodassfür die Gemeinden kein Anreiz besteht, Freiflächen zu erhalten.

Drucksache 14/9852 – 84 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeKommunaler FinanzausgleichDer kommunale Finanzausgleich dient primär dazu, Finanzbedarf und Finanzausstattung der einzelnen Kommune inÜbereinstimmung zu bringen (Fiskalfunktion) und Finanzkraftunterschiede zwischen den verschiedenen Kommunenauszugleichen (Redistributionsfunktion). Weitere Zielsetzungen bestehen darin, externe Nutzeffekte kommunaler Investitionen(so genannte Nutzen-Spillover) zwischen den Kommunen zu internalisieren und den Kommunen einenAnreiz zu geben, auch solche Aufgaben zu übernehmen, die von den Kommunen selbst als nachrangig, durch dasLand jedoch als notwendig erachtet werden (Lenkungsfunktion). Instrumente des kommunalen Finanzausgleichs sindSchlüssel- und Zweckzuweisungen.Schlüsselzuweisungen, die keine Zweckbindung aufweisen und zur allgemeinen Deckung kommunaler Aufgabeneingesetzt werden können, dienen dem Ausgleich von Finanzbedarf und Finanzausstattung, wobei insbesondere denaus der zentralörtlichen Funktion resultierenden Mehrbelastungen von Verdichtungsräumen Rechnung getragen wird.Da kein objektiver Indikator für den aus der Wahrnehmung zentralörtlicher Aufgaben resultierenden Finanzbedarf besteht,wird hier auf Hilfsgrößen zurückgegriffen. Als Hauptansatz wird grundsätzlich die Einwohnerzahl der Gemeindeherangezogen, wobei in der Mehrzahl der Bundesländer mit steigender Einwohnerzahl die Kennzahl für denPro-Kopf-Bedarf zunimmt (so genannte veredelte Einwohnerzahl). Ergänzend zum Hauptansatz sehen die Landesgesetzgebungenverschiedene Nebenansätze vor, mit deren Hilfe bedarfssteigernde Tatbestände (z. B. hohe Sozialhilfebelastungen)berücksichtigt werden. Der sich aus der Summe von Haupt- und Nebenansätzen ergebenden Bedarfskennzahlwird die aus den Steuereinnahmen der Kommune berechnete Steuerkraftmesszahl gegenübergestellt,wobei etwaige Unterdeckungen durch Schlüsselzuweisungen ganz oder zu einem zuvor festgelegten Anteil ausgeglichenwerden. So genannte abundante Kommunen, deren Steuerkraft über dem Bedarf liegt, erhalten keine Schlüsselzuweisungen.Zweckzuweisungen, die mit entsprechenden Verwendungsauflagen verbunden sind, sollen im Gegensatz zu Schlüsselzuweisungendas Verhalten der Kommunen im Sinne des Zuweisungsgebers beeinflussen. Neben allgemeinen Investitionszuweisungen,bei denen lediglich der Bereich, in dem diese zu verausgaben sind, festgelegt wird, bestehenzahlreiche Ansätze für einzelobjektbezogene Zuweisungen (z. B. Errichtung von Krankenhäusern, Schulen und Freizeiteinrichtungen).184. Da die Erbringung ökologischer Ausgleichsleistungennur unzureichend honoriert wird, besteht für die Umlandgemeindenein entsprechend starker ökonomischerAnreiz zur gewerblich-infrastrukturellen Nutzung ihrerFreiflächen. Hinzu kommt, dass der Nutzen ökologischerAusgleichsleistungen einen weitgehend überregionalenCharakter aufweist und damit auch der Bevölkerung in denangrenzenden Gemeinden ohne entsprechende Gegenleistungzur Verfügung steht. Aufgrund dieser mangelndenMarktfähigkeit ökologischer Ausgleichsleistungen kommtes zu einer Fehlallokation, die sich in einem entsprechendenUnterangebot manifestiert (vgl. z. B. ROSE, 1999,S. 268 f.). Maßnahmen zur Korrektur dieser Fehlallokationbeschränken sich bisher auf zögerliche Ansätze etwa in derRaum- und Landschaftsplanung oder im Rahmen der Eingriffsregelung(SRU, 1996, Tz. 272).185. Aufgrund der skizzierten Problemlage wurden bereitsseit Ende der Siebzigerjahre konzeptionelle Überlegungenzur Berücksichtigung ökologischer Ausgleichsleistungenim kommunalen Finanzausgleich angestellt(vgl. BENKERT und POSTLEP, 1979; ROTTMANN,1982). Den verschiedenen hierzu entwickelten Modellen(zu einer Übersicht BAUER et al., 1999, S. 125 ff.) ist gemein,dass bei den kommunalen Entscheidungsträgerndurch die zielgerichtete Bereitstellung finanzieller Mittelein ökonomisches Eigeninteresse an der Erbringung ökologischerAusgleichsleistungen hervorgerufen werden soll.186. Bei einer Analyse der Möglichkeiten und Grenzeneiner ökologischen Erweiterung des kommunalen Finanzausgleichsist zunächst zu untersuchen, ob die Erbringungökologischer Ausgleichsleistungen im Rahmen vonSchlüssel- oder Zweckzuweisungen honoriert werdensollte. Der wesentliche Unterschied zwischen diesen beidenZuweisungsarten besteht in der Verwendbarkeit derMittel: Während Schlüsselzuweisungen zur allgemeinenDeckung kommunaler Aufgaben eingesetzt werden können,sind Zweckzuweisungen mit entsprechenden Verwendungsauflagenversehen.187. Steht die punktgenaue Realisierung der Lenkungsabsichtdes Landes im Vordergrund, ausgewählte Gemeindenzu einem Angebot bestimmter öffentlicher Güter mitNaturschutzbezug zu bewegen, wie beispielsweise zur Bereitstellungrenaturierter Bachläufe (kommunaler Finanzausgleichin Hessen), so sind Zweckzuweisungen mit Verwendungsauflagenam geeignetsten. Voraussetzung fürderen Einsatz ist allerdings, dass direkte Kosten entstandensind, d. h. Kosten, die tatsächlich in der Gemeinde zu Ausgabengeführt haben, und nicht nur Opportunitätskostenvorliegen. Daher sollte diese Zuweisungsart als Transferzahlungzwischen dem Land und seinen Gemeinden fürprojektbezogene Investitionen konzipiert sein und einenEigenanteil der Gemeinden vorsehen, da diese selbst vonder Maßnahme profitieren. Aus haushaltstechnischer Sichtliegt der Vorzug dieser monetären Übertragungen nebender räumlich genauen Zielführung in der exakten jährlichenBudgetierung der Mittel für den jeweiligen Zweck. Außerdemerweisen sich projektbezogene Investitionszuweisungenin solchen Fällen als einziges Mittel, in denenflächenbezogene Maßnahmen in naturräumlich zusammengehörigenRäumen, die jedoch unterschiedlichenBundesländern angehören, getätigt werden sollen. Denn

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 85 – Drucksache 14/9852beim Einsatz von Schlüsselzuweisungen könnte es zu einerunterschiedlichen Mittelverfügbarkeit zwischen den Kommunenbeiderseits der Landesgrenze kommen, da die kommunaleFinanzausgleichsmasse immer auch die Finanzpositiondes jeweiligen Bundeslandes widerspiegelt.Derartige Zweckzuweisungen hätten auch positive Auswirkungenauf die Finanzierungsmöglichkeiten für „nationalbedeutsame Gebiete“ in finanzschwachen Bundesländern.Als nachteilig ist dagegen anzusehen, dassZweckzuweisungen mit einem hohen bürokratischenAufwand verbunden sind, da umfangreiche Verfahren beiAntrag, Bewilligung und Kontrolle sowohl bei den Zuweisungsgebernals auch -empfängern anfallen. Aus politischerSicht wird gegen Zweckzuweisungen eingewandt,dass ein zu umfänglicher Einsatz dieses Instrumenteszu einem Konflikt mit der kommunalen Selbstverwaltungführe, da die kommunalen Handlungsspielräume zusehr eingeschränkt würden. Dieser im Ansatz zutreffendenKritik kann jedoch zumindest teilweise durch die Einführungvon pauschalierten Investitionszuweisungen begegnetwerden, die nur Einsatzbereiche wie Verkehr, Infrastruktur,Naturschutz etc. vorschreiben und hierdurch dieEffizienz der lokalen Entscheidung weitgehend bewahren.Als Argument gegen Zweckzuweisungen wird auch vorgebracht,der kommunale Finanzausgleich würde durch eineVielzahl neuer Lenkungszwecke überfrachtet und damitintransparent. Dies ist jedoch aufgrund des kleinen Volumensim Verhältnis zu den Schlüsselzuweisungen kaum zuerwarten (BERGMANN, 1999, S. 270 ff.; BIZER et al.1998a, S. 56 f.). Dieses kleine Volumen hat allerdings auchzur Folge, dass über Zweckzuweisungen nur sehr begrenztLenkungswirkungen realisiert werden können.188. Unter dem Aspekt der für Lenkungszwecke mobilisierbarenMittel ist ein Rückgriff auf Schlüsselzuweisungenvorzuziehen. Das Gleiche gilt unter dem Aspektder effizienten Mittelverwendung seitens der Empfänger,denn Schlüsselzuweisungen ohne Zweckbindungen sindaufgrund der bekannten Vorteile dezentraler Kompetenzansiedlunggenerell vorzuziehen (SRU, 1996, Tz. 276).Bei der Festlegung der Schlüsselzuweisungen könnenökologische Aspekte prinzipiell sowohl im Haupt- alsauch in den Nebenansätzen berücksichtigt werden. Zubeachten ist hierbei allerdings, dass die intendierte Lenkungswirkungin Richtung auf das Vorhalten ökologischerAusgleichsleistungen nur dann zum Tragen kommenkann, wenn die zusätzlichen Zuweisungen einzumindest grobes Äquivalent zu den Opportunitätskostendurch die unterbliebene Flächennutzung bilden. Erst unterdieser Bedingung würde eine Integration von Naturschutzflächenin das Landnutzungsmuster sowie die Extensivierungvon Landnutzungen als Ziel der Gemeindenökonomisch interessant. Abgesehen davon, dass die Opportunitätskostenunterbliebener Flächenutzung im konkretenEinzelfall nur schwer zu bestimmen sind (z. B.BIZER et al., 1998a, S. 54), lässt sich diese Zielsetzungdurch eine ökologisch orientierte Modifikation desHauptansatzes nicht realisieren. Denn Letzterer weistaufgrund seiner pauschalenAnbindung an die Einwohnerzahlkeinen sinnvollen Anknüpfungspunkt für die Erfassungder Opportunitätskosten unterbliebener Flächennutzungenauf (z. B. BERGMANN, 1999, S. 270).189. Günstiger zu beurteilen ist die Möglichkeit, dasVorhalten ökologischer Ausgleichsleistungen und damiteinhergehende Opportunitätskosten im Rahmen eines neueinzuführenden Nebenansatzes zu berücksichtigen, denndurch Nebenansätze soll ja gerade individuellen Sonderbelastungeneinzelner Kommunen Rechnung getragenwerden. Für die konkrete Quantifizierung eines solchenNebenansatzes stehen verschiedene Alternativen zurVerfügung. So wäre es im Rahmen eines pragmatischenFlächennutzungsansatzes möglich, die verschiedenenFlächennutzungen nach ökologisch orientierten Gesichtspunktenin Nutzungsklassen aufzuteilen und die Bezugsgrößedes Nebenansatzes aus dem Verhältnis von naturverträglichgenutzter Fläche zur Gesamtfläche zuberechnen (ähnlich auch BAUER et al., 1999, S. 226 ff.).Diese Vorgehensweise hätte den Vorteil einer leicht nachvollziehbarenund auf Basis vorliegender Daten quantifizierbarenBemessungsgrundlage. Sie wäre jedoch auch miteiner erheblichen Lenkungsunschärfe verbunden, denn dieArt der Flächennutzung als solche bietet aufgrund ihrerPauschalität noch keinen hinreichend zuverlässigen Indikatorfür den Umfang ökologischer Ausgleichsleistungen.190. Demgegenüber würde sich ein Ökopunkte-Ansatz,wie er teilweise bereits zur Honorierung ökologischerLeistungen der Landwirtschaft Anwendung findet (z. B.BRONNER et al., 1997; POINTEREAU et al., 1999),durch umfangreichere Differenzierungsmöglichkeiten,eine stärkere Ergebnisorientierung und damit eine zielgenauereLenkungswirkung auszeichnen. Freilich bleibt hierdie Schwierigkeit, dass die betreffenden Kriterien zur Erfassungökologischer Ausgleichsleistungen zunächst klardefiniert und in ein einheitliches Ökopunkte-Schema übersetztwerden müssen (vgl. auch Abschn. 5.1.7). Nicht unproblematischerscheint dabei auch, dass die Übersetzungunterschiedlicher ökologischer Ausgleichsleistungen inein einheitliches Schema eine beliebige Austauschbarkeitzwischen verschiedenen Leistungsarten impliziert, derenZulässigkeit in Anbetracht der komplexen Vernetzungökologischer Systeme bezweifelt werden kann.191. Unabhängig von Einzelfragen der Ausgestaltungeiner geeigneten Bemessungsgrundlage für einen neu einzuführendenNebenansatz „ökologische Ausgleichsleistungen“könnten generelle Bedenken gegen eine ökologischeInstrumentalisierung von Schlüsselzuweisungengeltend gemacht werden. Zwar ist der Einwand, Schlüsselzuweisungenwürden aufgrund der fehlenden Zweckbindungallenfalls „Lenkungsreste“ aufweisen (z. B.KUHN, 1995, S. 173), aus ökonomischer Sicht wenignachvollziehbar, denn die angestrebte Änderung desFlächennutzungsverhaltens würde ja gerade durch entsprechendeZuweisungen belohnt. Dabei lässt sich im Gegenteilsogar argumentieren, dass Schlüsselzuweisungeneine höhere Anreizwirkung ausüben als Zweckzuweisungen,denn Erstere können von den Zuweisungsempfängernvollkommen flexibel eingesetzt werden und dürften sichdamit einer höheren Wertschätzung erfreuen als Zweckzuweisungen,deren Verwendungsmöglichkeiten a priori eingeschränktsind.192. Es verbleiben aber dennoch zwei schwerwiegendekonzeptionelle Probleme bei der ökologischen

Drucksache 14/9852 – 86 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeInstrumentalisierung von Schlüsselzuweisungen. Soweist ROSE (1999, S. 275) darauf hin, dass sich die Höheder Schlüsselzuweisungen insgesamt aus dem Vergleichdes aus Haupt- und Nebenansätzen resultierenden Bedarfsmit der jeweiligen Steuerkraft der Gemeinde ergibt.Dies hat zur Folge, dass Gemeinden mit unterschiedlicherSteuerkraft für identische ökologische Ausgleichsleistungenunterschiedliche Zuweisungen erhalten, wobei reicheKommunen gänzlich leer ausgehen. Dies ist nicht nur unterLenkungsgesichtspunkten fragwürdig, sondern verstößtauch gegen die Anforderung eines möglichst effizientenMitteleinsatzes. Letzterer ist nämlich nur danngewährleistet, wenn identische Leistungen auch identischhonoriert werden.193. Ein zweites, noch schwerwiegenderes Problem ergibtsich daraus, dass Schlüsselzuweisungen nach derLogik des kommunalen Finanzausgleichs dazu dienen, Finanzbedarfund Finanzkraft der Kommunen in Übereinstimmungzu bringen. Dabei ist zu berücksichtigen,dass der erwünschte Verzicht auf baulich-infrastrukturelleFlächennutzungen zwar Opportunitätskosten verursacht,aber keine ausgabenwirksame Maßnahme darstellt undfolglich zu keinem direkten Finanzbedarf führt. SollenSchlüsselzuweisungen in der oben erläuterten Formökologisch instrumentalisiert werden, so ergibt sich folglichein nicht aufzulösender Zielkonflikt zwischenFiskal- und Lenkungsfunktion: Während sich bei Kommunenim ländlichen Raum, die entsprechende ökologischeAusgleichsleistungen erbringen, hohe Finanzüberschüsseansammeln, resultieren spiegelbildliche Defizitein den Verdichtungsräumen, womit die Finanzierungerforderlicher Infrastrukturmaßnahmen nicht mehr gewährleistetist. Eine Abgeltung ökologischer Ausgleichsleistungenüber Schlüsselzuweisungen ist insofern nichtmit der inneren Logik des kommunalen Finanzausgleichszu vereinbaren (z. B. BERGMANN, 1999, S. 268 f.).194. Um die genannten Probleme zu vermeiden unddennoch die Effizienzvorteile zweckungebundenerSchlüsselzuweisungen nutzen zu können, empfiehlt sichdie Einrichtung einer separaten Nebenschlüsselmasse, dieunabhängig von der jeweiligen Finanzkraft der Kommunenzur Abgeltung ökologischer Ausgleichsleistungenverwendet wird. Diese sollte jedoch nicht organisatorischvöllig separiert als Fonds angelegt werden, um den Finanzpolitikerndas Argument der Schattenhaushaltsbildungnicht in die Hände zu spielen. Wie ROSE (1999) ineiner diesbezüglichen Modellrechnung für Nordrhein-Westfalen aufgezeigt hat, würden von einer solchen Vorgehensweisevor allem ländliche Zonen und in wenigerstarkem Maße auch Ballungsrandzonen profitieren. Dabeiist allerdings zu berücksichtigen, dass nur vergleichsweisehohe Zuweisungen zu einer nachhaltigen Änderungim Flächennutzungsverhalten führen können (vgl. BIZERet al., 1998a, S. 89). Je geringer die Zuweisungen sind,umso höher ist die Gefahr, dass nur solche Projekte derFlächennutzung unterbleiben, die ohnehin „auf derKippe“ stehen, während Projekte, die im Kalkül der lokalenAkteure eine entsprechend höhere Wertschätzung genießen,auch weiterhin realisiert werden.Je höher jedoch die Zuweisungen sind, umso gravierenderstellt sich das Problem der Gegenfinanzierung. EineGegenfinanzierung aus der allgemeinen Schlüsselmassescheidet mit Ausnahme einer Abschaffung überholterNebenansätze (vgl. hierzu BIZER et al., 1998a, S. 61)aus, denn hierdurch würde gerade wieder der oben genannteZielkonflikt zwischen Fiskal- und Lenkungsfunktionheraufbeschworen. Auch ist zu beachten, dassjegliche Umschichtung innerhalb der für den Finanzausgleichverfügbaren Mittel erhebliche Verteilungskonflikteverursachen und damit die Durchsetzungsfähigkeiteines solchen Vorhabens beträchtlich schmälernwürde. Zur Gegenfinanzierung erscheint es deshalb unabdingbar,zusätzliche Einnahmequellen zu erschließen,bzw. bisher ungenutzte Einsparungspotenziale zu mobilisieren.Dabei bietet es sich an, auf das Aufkommen deroben empfohlenen Neuversiegelungsabgabe zurückzugreifen.Ein weiterer Weg zur Gegenfinanzierung bestehtim Abbau ökologisch kontraproduktiver Subventionen.Hierzu hat der Umweltrat bereits in seinemUmweltgutachten 1996 Vorschläge unterbreitet (vgl.SRU, 1996, Tz. 1274 f.).5.1.1.3 Empfehlungen zum Policy-Mix derInstrumente zur Tendenzsteuerung195. Zur Umkehr des derzeitigen Trends der Flächeninanspruchnahmeist dringend eine Neuausrichtung derbestehenden Fördersysteme und Instrumente als auch dieEntwicklung neuer Instrumente, welche die derzeit bestehendenLücken schließen, erforderlich. Hierbei sind einerseitsdie speziellen Instrumente zur Steuerung der Flächeninanspruchnahmedurch Wohnbauflächen, durchGewerbe- und Industrie- sowie durch Verkehrsflächen neuauszurichten. Andererseits sind die übergreifenden Instrumentezur Flächeninanspruchnahme zu verbessern undteilweise auch neu zu entwickeln.196. Eine Neuausrichtung der bestehenden Fördersystemefür Wohnbau sollte sich nach Auffassung des Umweltratesan den folgenden vier Aspekten orientieren:– Die üblicherweise ubiquitäre Anwendbarkeit der Wohnungsbauförderungsprogrammesollte infrage gestelltwerden. Zu überlegen ist, ob nicht größere Teile derProgramme an regionale Kriterien des Bedarfs bzw.der Flächenverfügbarkeit gebunden oder auf bestimmteTeilräume bzw. Flächen (z. B. Ballungskerne,Altflächen, Brachflächen, bereits bebaute Flächen) beschränktwerden können. Vorbild für solche Differenzierungenkönnte beispielsweise der nordrhein-westfälischeRegionalbonus im Eigentumsprogramm dessozialen Wohnungsbaus sein, gleichfalls könnte manden dort vorgesehenen Ökobonus zu einem allgemeinerenSystem differenzierter Förderung fortentwickeln.– Von besonderer Bedeutung ist diese Differenzierung fürdie Eigenheimförderung, mit der zugleich der relativgrößte wohnungsspezifische Anspruch bzw. Zugriff aufdie Fläche alimentiert wird. Im Rahmen der gegenwärtigenZulagenregelung, die als allgemeine steuerlicheRegelung gilt, erscheinen zwar regional differenzierteRegelungen auf den ersten Blick problematisch zu sein.Ökonomisch und vergabetechnisch handelt es sichjedoch um Zuschüsse. Und als Vorbild für räumlich

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 87 – Drucksache 14/9852begrenzte Zulagengewährung kann die klassischeGrundförderungderregionalenWirtschaftspolitik–mithilfeder früheren Investitionszulage – dienen.– Alle Reformbemühungen werden letztlich davon abhängen,ob es gelingt, die relative Begünstigung derEigenheim- und generell der Neubauförderung imVergleich zum Erwerb, zum Ausbau und zur Erweiterungvon Wohnraum bzw. Wohngebäuden, also zujeweils tendenziell flächensparenderen und bestandsorientiertenAlternativen abzubauen. Es wäre viel gewonnen,wenn in allen Förderprogrammen zumindesteine gleiche Förderintensität erreicht würde. Langfristigist allerdings die Umdrehung der bisherigen Förderpräferenzenanzustreben.– Zulasten der Wohnungsbauförderung sollten schließlichMittel in den Bereich der Städtebauförderung verlagertwerden, um dort die Ansätze zur Revitalisierungder Innenstädte, zur Bestandspflege und -orientierungund zur Erschließung von neuem Flächenpotenzial ausbereits vorgenutzten Flächen zu verbessern. Auch wenndie Mitteleinsätze in der Wohnungsbauförderung insgesamtrückläufig sind, zur Aufstockung der Städtebauförderungsmittelbieten sie immer noch hinreichendesPotenzial. Der Städtebau wird bisher mit wenigerals 5 % der Mittel für den Wohnungsbau gefördert.197. Dabei ist dem Umweltrat allerdings bewusst, dassselbst Erfolge in diesen Bereichen allenfalls erste Schritteauf dem Wege zu einer Bereinigung der auf intensiveFlächeninanspruchnahme gerichteten Anreizstruktur darstellen.Jenseits der förderpolitischen Instrumente im Wohnungs-und Städtebau gibt es zahlreiche verfestigte institutionelleArrangements, die ebenfalls in starkem Maße zuflächeninanspruchnehmendem und -schädigendem Verhaltenanregen. Vor dem Hintergrund der damit zusammenhängendenSteuer- und Finanzausgleichsaspekteerscheint eine Umstrukturierung von finanziellen Fördermittelnim Wohnungsbau noch eine relativ leichte Aufgabe.Handelbare Ausweisungsrechte sind nach Einschätzungdes Umweltrates als zentraler Baustein einer Politik zurumfassenden und dauerhaft umweltgerechten Steuerungder Flächennutzung unverzichtbar. Sie können das Maßder durch Siedlung und Verkehr in Anspruch genommenenFlächen wirkungsvoll begrenzen und damit eine wesentlicheUrsache für viele gravierende Probleme des Naturschutzeseinschränken. In Anbetracht der hohenOpportunitätskosten unterlassener Flächennutzungenkann diese Aufgabe weder durch eine Ökologisierung deskommunalen Finanzausgleichs noch durch die Erhebungflächenbezogener Abgaben alleine erfüllt werden. Sollteeine Steuerung ausschließlich über den kommunalenFinanzausgleich erfolgen, so wären aufgrund der hohenOpportunitätskosten unterlassener FlächennutzungenZuweisungen in einer solchen Höhe erforderlich, dass dasbisherige kommunale Finanzgefüge gesprengt werdenwürde. Analog würde der Versuch einer alleinigen Steuerungüber flächenbezogene Abgaben die Festlegung vonAbgabensätzen in einer solchen Höhe erfordern, dass diekumulierte Gesamtbelastung jenseits aller fiskalisch vertretbarenund politisch durchsetzungsfähigen Größenordnungenläge.198. Andererseits würde jedoch auch ein System handelbarerAusweisungsrechte alleine nicht ausreichen, dennhierdurch lässt sich zwar die insgesamt auszuweisendeFläche effektiv beschränken. Aus Sicht des Naturschutzesist darüber hinaus allerdings eine weiter gehende Tendenzsteuerungder konkreten Flächennutzungen notwendig.Diese ist mit handelbaren Flächenausweisungsrechten nursehr begrenzt möglich, da es ansonsten zu einer übermäßigstarken Marktsegmentierung mit entsprechendenEffizienzverlusten käme. Auch ist die Wirkung handelbarerAusweisungsrechte auf solche Flächennutzungen beschränkt,die eine Neuausweisung erfordern. Ein Policy-Mix, bei dem handelbare Ausweisungsrechte durchzusätzliche Steuerungsinstrumente flankiert werden, istdeshalb aus Sicht des Umweltrates unerlässlich. Dabeisind eventuelle Wirkungsinterdependenzen zwischen denverschiedenen Instrumenten zu beachten. Insbesonderewürde durch die Erhebung der empfohlenen Neuversiegelungsabgabeein Anreiz zum flächensparendenBauen und zur prioritären Nutzung bereits versiegelteroder vorbelasteter Flächen gesetzt und damit die Nachfragenach Ausweisungsrechten vermindert. In ähnlicherWeise wirkt auch die vorgeschlagene Neustrukturierungdes kommunalen Finanzausgleichs in Richtung auf einegeringere Nachfrage nach Ausweisungsrechten. Solangejedoch die Nachfrage nach Ausweisungsrechten nicht sostark eingeschränkt wird, dass der Markt in einzelnen Segmentengänzlich zum Erliegen kommt, ist diese Wirkungsinterdependenzunbedenklich und äußert sich lediglichin einem entsprechend verminderten Marktpreis.5.1.2 Finanzierung des Naturschutzes199. Naturschutz und Landnutzung stehen nicht seltenin einem direkten Konfliktverhältnis zueinander, dennMaßnahmen, die dem Naturschutz dienen, führen in derRegel zu Mehraufwendungen und Mindererträgen bei denbetroffenen Landnutzern (z. B. DAHM et al., 1999 in Bezugauf die Forstwirtschaft). Aus ökonomischer Sichtlässt sich die erforderliche Abwägung zwischen Naturschutzund Landnutzung als eine Entscheidung über alternativeVerwendungen knapper Ressourcen auffassen.Dabei wird in der Ökonomie generell dem Markt die Aufgabezugesprochen, derartige Knappheitsprobleme zulösen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass für dasbetrachtete Gut – hier: Natur und Landschaft – ein funktionsfähigerMarkt existiert, sodass der Preismechanismusseine Steuerungsfunktion in Hinblick auf dieKoordination von Angebot und Nachfrage entfalten kann(z. B. ROTHGANG, 1997, S. 40 ff.).Der Herausbildung eines funktionsfähigen Marktes stehenim vorliegenden Fall jedoch einige spezielle Eigenschaftendes Gutes „Natur und Landschaft“ entgegen(z. B. SCHWEPPE-KRAFT, 1998, S. 55 ff.; BIZER,1997, S. 17 ff.; ROTHGANG, 1997, S. 26; HAMPICKE,1991, S. 82 ff.):– Ein Großteil der Nutzungsmöglichkeiten von Naturund Landschaft weist die Charakteristik eines „öffentlichenGutes“ auf. Das heißt, es ist nicht möglich, einzelneIndividuen von der Nutzung auszuschließen.Unter diesen Bedingungen ist es aus Sicht jedes einzelnenIndividuums rational, eine Nutzung ohne

Drucksache 14/9852 – 88 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeGegenleistung – also eine Freifahrerposition – anzustreben.Die in zahlreichen Zahlungsbereitschaftsanalysenfestgestellten Präferenzen für Naturschutz (zueiner Übersicht HAMPICKE, 2000, S. 137) schlagensich deshalb nicht am Markt in einer tatsächlichenNachfrage nieder.– Die Marktfähigkeit eines Gutes setzt voraus, dass dieNachfrager eine klare Vorstellung über dessen Nutzungsmöglichkeitenhaben. Die zukünftigen Nutzungsmöglichkeitenvon Natur und Landschafteinschließlich Artenvielfalt sind jedoch häufig mitUnsicherheiten verbunden. Ein Beispiel hierfür istdie Ungewissheit des zukünftigen Nutzens der Artenvielfaltin pharmazeutischen Anwendungen (z. B.WBGU, 2000, S. 46 f.; KATE und LAIRD, 1999).– Verschärft wird die Problematik der Ungewissheitdes zukünftigen Nutzens noch dadurch, dass Eingriffein Natur und Landschaft und die damit verbundenenFolgen (insbesondere Artensterben) in derRegel irreversibel sind und häufig keine Substitutionsmöglichkeitenzur Verfügung stehen.200. Durch die genannten Eigenschaften wird die Marktfähigkeitdes Gutes „Natur und Landschaft“ prinzipiell eingeschränkt.Obwohl eine latente und durch empirischeZahlungsbereitschaftsanalysen hinreichend bewieseneNachfrage nach Naturschutzleistungen besteht und obwohldie Landnutzer ihrerseits bei entsprechender Entlohnungzur Erbringung solcher Leistungen bereit wären, bildet sichkein funktionsfähiger Markt für Naturschutzleistungenheraus. Lediglich die Naturschutzverbände sind in begrenztemUmfang in der Lage, Mitglieds- und Spendenbeiträgezu einer zahlungskräftigen Nachfrage nachNaturschutzleistungen zu bündeln, die seitens der Landnutzerein entsprechendes Angebot wachzurufen vermag (z. B.FLAßBARTH und UNSELT, 1999).201. Stellvertretend für diejenigen Individuen, einschließlichder Vertreter zukünftiger Generationen, derenNaturschutzpräferenzen oder ethische Überzeugungensich aus den oben genannten Gründen nicht am Markt manifestierenkönnen, agiert der Staat in zweifacher Weise:– als „Produzent“ von Naturschutzleistungen, z. B.durch die Ausweisung und den Unterhalt von Schutzgebieten(zu einer Übersicht vgl. BfN, 1999, S. 109 f.),– als „Nachfrager“ von Naturschutzleistungen (hier oftin Verbindung mit Erholungs-, aber auch anderen Umweltleistungen)gegenüber den Landnutzern, z. B.durch Extensivierungs- und Kulturlandschaftsprogramme.Da die staatlichen Finanzmittel zur Durchführung solcherMaßnahmen begrenzt sind, muss bei der Auswahl einzelnerProjekte die Wirtschaftlichkeit beachtet werden.5.1.2.1 Voraussetzungen für den effizientenEinsatz finanzieller Ressourcen202. Angesichts knapper staatlicher Naturschutzbudgetsgewinnen Effizienzüberlegungen auch im Naturschutz zunehmendan Bedeutung. In seiner allgemeinsten Formulierungfordert das ökonomische Effizienzprinzip, ein vorgegebenesZiel mit minimalen Mitteln zu erreichen, oderanders formuliert, mit gegebenen Mitteln einen maximalenGrad an Zielerreichung zu realisieren (z. B. SIEBERT,1996, S. 46). Nach der ökonomischen Theorie erfordert dieeffiziente Allokation eines gegebenen Naturschutzbudgets,dieses in einer solchen Weise aufzuteilen, dass die letzteausgegebene Geldeinheit in ihren alternativen naturschutzbezogenenVerwendungen den gleichen zusätzlichen Nutzen(Grenznutzen) stiftet. Nur dann ist es nämlich nichtmehr möglich, durch eine Umverteilung der finanziellenMittel zwischen den verschiedenen Verwendungen eineninsgesamt höheren Nutzen für den Naturschutz zu erzielen.In der Praxis scheitert diese Vorgehensweise freilich anzahlreichen Erfassungs- und Bewertungsproblemen. Auchsind die verfügbaren Mittel aufgrund von administrativenBarrieren in der Regel nicht hinreichend flexibel einsetzbar,um über Ressort- und Ländergrenzen hinweg zu derjenigenVerwendung zu gelangen, die den höchsten Nutzenverspricht (HAMPICKE, 1991, S. 145).Obgleich dem theoretischen Ideal der vollständigen Effizienzin der Praxis aus vielerlei Gründen nur graduell gefolgtwerden kann, lassen sich dennoch zahlreiche Empfehlungenfür einen ökonomisch rationalen Einsatz dervorhandenen Naturschutzmittel ableiten. Dabei berührt dieFrage der effizienten Mittelverwendung sowohl die Zielebeneals auch die Instrumentenebene des Naturschutzes(HAMPICKE, 1994, S. 70 ff.): Auf der Zielebene musszunächst Klarheit über die anzustrebenden Ziele und ihreRangfolge herrschen (siehe Kapitel 2), bevor auf der Instrumentenebeneuntersucht werden kann, welche möglichenMaßnahmen zur Zielerreichung ergriffen werden können,wie ihre unterschiedliche Eignung zu beurteilen ist,und mit welchen Kosten sie jeweils verbunden sind.5.1.2.1.1 Voraussetzungen im Bereich der Zieleund Prioritäten des Naturschutzes203. Ohne eine klare Zielbestimmung sind weder Aussagenzum effizienten Mitteleinsatz noch Maßnahmen derEffizienzkontrolle möglich. Die in Kapitel 2 dargestelltenLeitlinien und Ziele des Naturschutzes bedürfen einerweiteren Konkretisierung und gegebenenfalls auch Einschränkung.Hierbei sind in einem ersten Schritt verbindlicheMinimalziele zu definieren, deren Verfolgungabsolute Priorität genießt. Erst wenn die Erreichung dieserMinimalziele sichergestellt ist, können weiter gehendeZiele in Betracht gezogen werden. Ein ökonomisch effizienterEinsatz der verfügbaren Naturschutzmittel erforderteine Konzentration auf diese Minimalziele, dieirreversible ökologische Substanzverluste verhindern sollen.Eine finanzielle Mindestausstattung des Naturschutzes,die zumindest die Vermeidung irreversiblerökologischer Substanzverluste erlaubt, ist aus Sicht desUmweltrates unerlässlich.5.1.2.1.2 Naturschutzmaßnahmen und -instrumenteunter Effizienzgesichtspunkten204. Im Rahmen rein ökonomischer Kosten-Nutzen-Überlegungen ist eine isoliert betrachtete Naturschutzmaßnahmedann vorteilhaft, wenn sie einen positiven Nettonutzenaufweist. Wie jedoch oben bereits dargestellt, sindNaturschutzerwägungen aufgrund vielfältiger ErfassungsundBewertungsprobleme insbesondere auf der Nutzen-

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 89 – Drucksache 14/9852seite nur in beschränktem Maße einem ökonomischen Kalkülzugänglich. Vor diesem Hintergrund reduziert sich dieAufgabe der Ökonomie in vielen Fällen darauf, ein aus politischenErwägungen festgelegtes und als prioritär eingestuftesZiel zu geringstmöglichen Kosten umzusetzen (vgl.auch BADER und KIEL, 1994, S. 117 f.).Bei der Betrachtung der Kosten von Naturschutzmaßnahmenist zu unterscheiden zwischen budgetwirksamenKosten, die eine unmittelbare Beanspruchungöffentlicher Kassen implizieren, und volkswirtschaftlichenOpportunitätskosten, die sich in einem Verzicht aufanderweitige Nutzungen – etwa bei einer dem Naturschutzunterstellten Fläche – äußern. Naturschutzmaßnahmenkönnen sich je nach ihrer Ausgestaltung durcheine unterschiedliche Kombination dieser beiden Kostenkategorienauszeichnen (HAMPICKE, 1991, S. 147 f.).Dabei ist es unter ökonomischen Effizienzüberlegungenvon Interesse, insbesondere solche Maßnahmen zu identifizieren,die weder zu nennenswerten budgetwirksamenKosten noch zu nennenswerten volkswirtschaftlichen Opportunitätskostenführen, denn hier lässt sich Naturschutzgleichsam zum „Nulltarif“ realisieren. Beispiele hierfürwären etwa Einschränkungen der Bewirtschaftung in ohnehinüberwiegend defizitär geführten Staatswäldern (z. B.HAMPICKE, 1996, S. 56 ff.) oder der Verzicht auf dieDurchführung solcher Infrastrukturprojekte, die schonabgesehen von ihren negativen ökologischen Auswirkungenauch in ökonomischer Hinsicht nur von zweifelhaftemNutzen sind (HAMPICKE, 1994, S. 279).205. Insbesondere dann, wenn Naturschutzmaßnahmenzu nennenswerten budgetwirksamen Kosten führen (z. B.Vertragsnaturschutz), ist stärker als bisher auf eine ökonomischeffiziente Ausgestaltung zu achten. Wie bereitsfrüher durch den Umweltrat hervorgehoben (z. B. SRU,2000, Tz. 1217), sollte die Vergabe von Fördermitteln wenigeran handlungsorientierte als vielmehr an ergebnisorientierteKriterien anknüpfen. Nur so ist gewährleistet, dassder jeweils kostengünstigste Weg zur Erreichung des naturschutzfachlichgewünschten Ergebnisses von den Akteurenvor Ort gewählt wird. Auch sind institutionelle Mechanismenzu entwickeln, die durch ihre Flexibilitätgarantieren, dass die verfügbaren Mittel in die jeweils besteVerwendung fließen. Ein Beispiel hierfür wäre etwa derunten dargestellte Ansatz zur Auktionierung von Ökopunktenbei der Honorierung ökologischer Leistungen derLandwirtschaft (vgl. Abschnitt 5.1.4).5.1.2.2 Staatliche und private Finanzierung5.1.2.2.1 Ausgaben des Bundes und derLänder für Naturschutz206. Der Bund und die Flächenländer verausgabten imJahre 1999 insgesamt 919 Mio. DM für den Naturschutz(STRATMANN, 2002). Diese Summe umfasst nicht nurdie gesamten Verwaltungskosten, sondern z. B. auch Ausgabenfür naturschutzorientierte Agrarumweltmaßnahmen.Betrachtet man die Naturschutzausgaben im Vergleichzu den Gesamtausgaben, wird augenfällig, dass essich hierbei insgesamt gesehen um ausgesprochen geringeAnteile handelt. 1999 belief sich das Volumen der naturschutzrelevantenAusgaben auf gerade einmal 0,1 % derGesamthaushalte (Bund und Flächenländer). Bezogen aufdie einzelnen Länder können diesbezüglich allerdings Unterschiedekonstatiert werden. Da Naturschutz überwiegendin der Fläche stattfindet, geben Länder mit geringerBevölkerungsdichte in der Tendenz pro Kopf deutlichmehr für Naturschutz aus als Länder mit einer hohen Bevölkerungsdichte(vgl. Abb. 5-3). Entsprechend liegt auchder Naturschutzanteil an den Gesamtausgaben in diesenLändern deutlich über dem Durchschnitt.Naturschutzausgaben der Länder (1999) – ohne StadtstaatenAbbildung 5-3Quelle: STRATMANN, 2002

Drucksache 14/9852 – 90 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeDie Verteilung der Naturschutzausgaben auf die unterschiedlichenAusgabenbereiche ist Abbildung 5-4 zuentnehmen. Besonders auffällig ist der hohe Anteil, dender Bereich Entschädigungen, Ausgleichszahlungen undVertragsnaturschutz in den einzelnen Ländern einnimmt,wobei der Großteil der verausgabten Mittel (wenn auchhier wieder von Land zu Land sehr unterschiedlich) ausAgrarumweltprogrammen stammt und daher den EU-Kofinanzierungsanteil mit beinhaltet (s. auch Abschnitt5.1.3).Abbildung 5-4Sachliche Aufgliederung der Naturschutzausgaben des Bundes und der Länder (ohne Stadtstaaten)für das Jahr 1999 (Sollausgaben) auf die unterschiedlichen AusgabenbereicheQuelle: verändert nach STRATMANN, 2000

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 91 – Drucksache 14/9852Dennoch sind diese Beträge verglichen mit den öffentlichenHilfen, die dem landwirtschaftlichen Sektor insgesamtzufließen, vergleichsweise gering: Allein dieMarktordnungsausgaben belaufen sich auf fast das Zehnfacheder gesamten Naturschutzausgaben (Agrarbericht,2002, Tab. 74). Allerdings wird ebenfalls deutlich, dassauch in Bezug auf den gesamten Bereich des Umweltschutzesder Naturschutz finanziell nur geringfügig insGewicht fällt.5.1.2.2.2 Finanzierungsquellen für denNaturschutz207. Die bundesstaatliche Eingriffsmöglichkeit zur Finanzierungvon Naturschutzleistungen kann einerseits direktdurch Umverteilung von erhobenen Steuern, durchGebühren und Beiträge oder andererseits indirekt durchSetzung und Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungenfür private Finanzierungen (z. B. Stiftungen) erfolgen.Während eine Umwidmung vorhandener Mittel zum Abbauvon Fehlallokationen finanzielle Ressourcen für denNaturschutz ohne zusätzliche Belastung freisetzen unddadurch eine effiziente Verwendung erreicht würde, erhöhteine Finanzierung über Steuern, Gebühren oderBeiträge die Staatsquote. Eine Steuer zur Finanzierungvon Umweltschutzmaßnahmen ist unter dem Non-Affektationsprinzip,das die zweckgebundene Verwendung desSteueraufkommens verbietet, problematisch. LediglichBeiträge können eine bedingt einsetzbare Finanzierungshilfebieten. Analog zur Kurtaxe wird hier der Einsatz einer„Naturtaxe“ diskutiert (vgl. BICK und OBERMANN,2000, S. 116). Eine Naturtaxe kann als zusätzliche Mitfinanzierunggesehen werden, wenn sie als Übernachtungszuschlagvon allen Anbietern von Übernachtungen abgeführtwerden muss (DEGENHARDT et al., 1998,S. 30 f.). Eine Naturtaxe ist jedoch nur zulässig, wenn siemit Leistungen für die Zahlenden verbunden ist, die derGemeinde Kosten verursachen. Die engen rechtlichenMöglichkeiten lokaler Finanzierungsinstrumente empfiehltder Umweltrat dringend zu erweitern.Abschöpfung von Zahlungsbereitschaften208. Obgleich staatliche Finanzmittel trotz knapper öffentlicherKassen zur Finanzierung von Naturschutzleistungenunabdingbar sind, müssen alternative Finanzierungsmöglichkeitenangestrengt werden. Dabei ist nachLösungen zu suchen, einerseits die latent vorhandene Zahlungsbereitschaft(vgl. dazu zusammenfassend HAM-PICKE, 2000, S. 137 f.) zu mobilisieren, andererseits Anreizefür das Angebot von Naturschutzleistungen zuschaffen. So liegt die Zahlungsbereitschaft für die Umsetzungder wichtigsten Ziele des Arten- und Biotopschutzesum ca. ein Fünffaches über den dafür anfallenden Kosten(BfN, 1999, S. 189 nach HAMPICKE et al., 1991). DieZahlungsbereitschaft für Naturschutz ist jedoch eng an dieerwartete Steigerung des Erlebniswertes gebunden,während Naturschutz aber oftmals für ein laienhaftes Augenicht wahrnehmbar ist oder gar den Erlebniswert durchNutzungseinschränkung sensibler Gebiete schmälert(HOLM-MÜLLER 2000, S. 140). Möglichkeiten zur Finanzierunglokaler Naturschutzprogramme sind Spenden,Eintrittspreise sowie Einnahmen durch private Komplementärgüter,die für das Naturerleben zwingend konsumiertwerden müssen, sowie lokale Abgaben (vgl. DE-GENHARDT et al., 1998, S. 15 ff; SCHWEPPE-KRAFT,1998, S. 58 ff.).209. Naturschutzleistungen, die nur den Existenzwertsteigern und keine Nutzung ermöglichen, können lediglichüber Spenden finanziert werden. Motive für Spenden sinddie Genugtuung einer „guten Tat“, oder aber die Werbewirkungder Spendenaktivität von Unternehmen. DieSpendenbereitschaft ist an die Transparenz von Spendensammlungund Verwendung gebunden, wobei sich auchder Bezug auf ein konkretes Projekt positiv auswirkt.Spendenaufrufe von Projektträgern, denen glaubhaft keineandere Finanzierungsquelle zur Verfügung steht, könnenerfolgreich die Zahlungsbereitschaft mobilisieren; deshalbsteht staatlichen Organen die Finanzierung über Spendennur unter Vorbehalten offen (HOLM-MÜLLER 2000,S. 140).210. Eine weitere Möglichkeit der Finanzierung vonNaturschutzleistungen ist die über private Komplementärgüter.Gemeint ist dabei ein Aufschlag bei Gütern und Leistungenwie beispielsweise Übernachtungen oder Parkplatznutzung,die zum Erleben der Natur beansprucht werden.Die Abschöpfung ist jedoch vom spezifischen Einzelfallabhängig, so z. B. vom Monopolgrad der Anbieter auf demMarkt der privaten Güter (vgl. HOLM-MÜLLER, 1998).211. Die Erlebnisintensität und somit auch die Zahlungsbereitschaftfür Naturerlebnisse kann auch durch parallelangebotene Dienstleistungen erhöht bzw. erst realisiertwerden. In Nationalparks beispielsweise könnenneben der Schutz- und Ordnungsfunktion der Schutzgebietsbetreuernach Vorbild der „Ranger“ in den US-NationalParks auch Informations-, Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeitsserviceangeboten werden (TROMMER undNOACK 1997, S. 59 ff.; genauer dazu BfN, 1999,S. 180 ff.). Neben der Beschäftigungswirksamkeit ist besondersder bildungspolitische Aspekt in der Schaffung einesUmweltbewusstseins, das erst einen verantwortungsvollenUmgang mit der Natur ermöglicht, hervorzuheben.212. Grundsätzlich sollte dem Bürger die konkrete Gegenleistungfür seine Zahlung ersichtlich sein, um nichtallzu schnell in den Verruf des „Abkassierens“ zu gelangen.Jedoch ist die öffentliche Wahrnehmung dahin gehendzu sensibilisieren, dass einige Naturräume einer aktivenPflege bedürfen und deshalb nicht selbstverständlichkostenfrei nutzbar sind. Die Abschöpfung der Zahlungsbereitschaftdarf jedoch nicht das Recht auf freies Betretender Landschaft auf den hierfür vorgesehen Wegen einschränken.Betretungseinschränkungen oder gar -verbotesind lediglich bei Schädigung des Naturraumes zu rechtfertigen,sollten dann aber nicht mit dem Instrument der„finanziellen Auslese“ erreicht werden.Stiftungen213. Stiftungen führen private Geldmittel in eine Verwendung,die dem Gemeinwohl dient. Sie übernehmen damitin unserer Gesellschaft gemeinnützige Aufgaben, die

Drucksache 14/9852 – 92 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodewegen ihres Öffentlichkeitsgrades eigentlich staatlicherBereitstellung bedürften. Insofern bilden Stiftungen ebensowie gemeinnützige, eingetragene Vereine ein wichtigesScharnier zwischen privatem materiellen oder immateriellenEngagement und Erfüllung öffentlicher Aufgaben. DerUmweltrat begrüßt die Zunahme der Stiftungen, die denZweck des Umweltschutzes verfolgen; sie sollten als gewichtigeSäule des Umweltschutzes erkannt und weiterhinbegünstigt werden. Mit dem „Gesetz zur weiteren steuerlichenFörderung von Stiftungen“ (am 25. Juli 2000 im Bundesgesetzblattverkündet, BGBl. I, S. 1033) hat die Bundesregierungmit der Verbesserung der steuerlichenAbzugsmöglichkeiten für Zuwendungen die Einwerbungfinanzieller Mittel der Stiftungen erheblich erleichtert unddurch die neue Ansparmöglichkeit Anreize für die Errichtungkleinerer Stiftungen geschaffen sowie mit Änderungder freien Rücklagenregelung die finanzielle Flexibilitäterhöht. Die gewichtigen Vorteile von Stiftungen liegen einerseitsin ihrer Dauerhaftigkeit, da der Kapitalstock unversehrtbleibt, und andererseits in der psychologischenKomponente, auch größere Beträge wie Erbschaften in eineStiftung einzubringen, da eine dauerhafte Verwendungohne „Vergänglichkeit“ im Sinne des Stifters garantiert ist.Die Gremienmitglieder der Stiftungen verfügen meist übereine gute Sach-, Orts- und Personenkenntnis und könnendaher auf lokaler und regionaler Ebene „Kristallisationskernedes Naturschutzes“ bilden (STOLZ, 2001). In einerUntersuchung des Beitrages von Stiftungen zum Naturschutzin Niedersachsen hat STOLZ eine verbesserungswürdigeEvaluierung der Stiftungstätigkeit festgestellt, dasich Stiftungen zu wenig vergewissern, ob die Projekteauch erfolgreich umgesetzt werden und den Stiftungszweckenentsprechen. Auf die Evaluation der Stiftungstätigkeitsollten Stiftungen ein besonderes Augenmerk richten,um das positive Image in der Öffentlichkeit nicht zugefährden. Auch sollten Stiftungen durch gezielte Öffentlichkeitsarbeitaus dem Schatten der stillen Wohltätigkeitheraustreten, indem sie sowohl die Einwerbung von Geldmittelnals auch die Mittelvergabe an Dritte durch Publizitätund Transparenz fördern (vgl. HASSLER et al., 1994;SCHÄFFERS, 2000; STOLZ, 2001).Umweltlotterien214. Im Weiteren sind auch von staatlicher Seite innovativeIdeen der Umweltverbände zu unterstützen, die imoperativen Naturschutz eine wesentliche Rolle spielen.Beispielsweise ist das Einrichten von Lotterien zur Förderungvon Umwelt- und Entwicklungsaufgaben eine aussichtsreicheFinanzierungsquelle. Leider war der Widerstandeiniger Bundesländer so groß, dass gemeinnützigeund nichtstaatliche Lotterien erst nach gerichtlichem Urteilgenehmigt worden sind. Die Erhaltung des staatlichenLotteriemonopols ist angesichts eines gemeinnützigen Engagementsdurch Spendenlotterien keinesfalls zu rechtfertigen,zumal es äußerst fadenscheinig anmutet, gegen eineGenehmigung mit der Sorge um die Ausweitung des Spieltriebsin der Bevölkerung zu argumentieren. Die Besteuerunggemeinnütziger Spendenlotterien mit einer Lotteriesteuervon 16,7 % der Bruttoerlöse ist als ineffizienteUmverteilung gemeinnütziger Geldmittel anzusehen undsollte deshalb von den Ländern abgeschafft werden.5.1.3 Förderung des Naturschutzes durchAgrarumweltprogramme215. Im Umweltgutachten 2002 hat sich der Umweltratausführlich mit der Weiterentwicklung der GemeinsamenAgrarpolitik im Rahmen der Agenda 2000 und der Umsetzungin Deutschland befasst (SRU, 2002). Mit der Agenda2000 wurde die Förderung des ländlichen Raums und umweltgerechterProduktionsverfahren zur so genanntenzweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik ausgebaut(VO(EG) Nr. 1257/1999). Preisstützungs- und Flächenbeihilfenstellen dagegen die so genannte „Erste Säule“der Gemeinsamen Agrarpolitik dar. In der „ZweitenSäule“ kommt der Förderung besonders umweltgerechterland- und forstwirtschaftlicher Produktionsweisen – insbesondereder Agrarumweltförderung – noch keine ausreichendeBedeutung zu.216. Grundprobleme der Förderung durch die GemeinsameAgrarpolitik bestehen derzeit aus Sicht des NaturundUmweltschutzes vor allem in dem Übergewicht derersten Säule gegenüber der zweiten Säule bei der Mittelverteilung.Das Finanzvolumen für die Förderung desländlichen Raumes beträgt im EU-Durchschnitt lediglichca. 10 % der Finanzmittel für die Gemeinsame Agrarpolitik(OSTERBURG, 2002, S. 14). In Deutschland liegt derAnteil zwar etwas höher, doch steuern auch hier dieDirektzahlungen einen erheblich größeren Anteil zumEinkommen der Landwirte bei als dies durch die Maßnahmennach VO(EG) Nr. 1257/1999 möglich ist. Nochgeringer ist der Anteil, der durch stärker auf die Umweltbezogene Zahlungen im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmengeleistet wird (Grundlage: Planungsdaten derLänder zur Umsetzung der VO(EG) Nr. 1257/1999).217. Durch die Verordnung (VO(EG) Nr.1257/99) hatdie Europäische Gemeinschaft den einzelnen StaatenMöglichkeiten zur Finanzierung von Umweltschutzmaßnahmeneröffnet, indem sie Ausgleichszahlungen anLandwirte für erbrachte Umweltschutzleistungen vorsieht.Dies sind zum einen Ausgleichszulagen in Gebietenmit umweltspezifischen Einschränkungen (FFH- sowieEU-Vogelschutzgebiete) nach Artikel 16, zum anderendie Fortsetzung und Weiterentwicklung freiwilligerAgrarumweltmaßnahmen nach VO(EWG) Nr. 2078/1992nach Artikel 22 bis 24. Als Drittes wären noch die Fortsetzungund Weiterentwicklung der Maßnahmen nachVO(EWG) Nr. 2079/1992 zum Schutz der Umwelt imZusammenhang mit der Land- und Forstwirtschaft, derLandschaftspflege sowie mit der Verbesserung des Tierschutzesnach Artikel 33 zu nennen.Da besonders Agrarumweltprogramme in Zukunft hinsichtlichder Finanzierungsfunktion für den Naturschutzan Bedeutung gewinnen sollten, geht der Umweltrat imWeiteren speziell auf dieses Instrument ein. Er befasstsich insbesondere mit der derzeit unzureichenden Höheder Agrarumweltprogramme, ihrer Funktion zur Einkommenssicherungder Landwirte, den Voraussetzungeneiner effizienten Mittelverwendung und ihrer Naturschutzorientierung.Darüber hinaus entwickelt er einenVorschlag für ein effizientes Honorierungssystem, dasmit ergebnisorientierten Ökopunkten arbeitet.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 93 – Drucksache 14/98525.1.3.1 Zu geringe Honorierung ökologischerLeistungen218. Die Förderung von Agrarumweltmaßnahmenbetrug in Deutschland Ende der 90er-Jahre durchschnittlichlediglich 31 Euro pro Jahr und Hektar landwirtschaftlicherFläche (LF) und soll den Planungen zufolgebis zum Jahr 2006 auf 41 Euro pro Hektar LF ansteigen.In Agrarländern wie Niedersachsen und Schleswig-Holstein entfallen den Planungsdaten zufolge sogar nur8,0 bzw. 10,8 Euro pro ha LF auf Agrarumweltmaßnahmen(OSTERBURG, 2002). Preisausgleichszahlungenim Marktordnungssektor liegen demgegenüber z. B. bei353 Euro pro ha Getreide, Ölsaaten oder Flächenstilllegung(Agrarbericht, 2002, Tabelle 29). Trotz einer Steigerungder Fördermittel gegenüber der zuvor praktiziertenAgrarumweltförderung gemäß VO(EWG) Nr. 2078/1992um durchschnittlich 32 % bleibt das Verhältnis zu denPreisausgleichszahlungen unbefriedigend.Die Grünlanderhaltung ist durch das bestehende Systembesonders gefährdet. Für Grünland gibt es keine flächenbezogenenPreisausgleichszahlungen aus der ersten Säule,während die Futteralternative Mais eine Förderung erhält.Dadurch wird der Grünlandumbruch auf Standorten begünstigt,die für den Maisanbau geeignet sind. Die Förderungvon Silomais ist nur auf Flächen möglich, die Ende1991 nicht Dauergrünland waren. Obwohl der Grünlandumbruchnicht begünstigt werden sollte, wurde durchUmgehungstatbestände wie die Ausweisung als Wechselgrünlandund Probleme bei der Kontrolle, aber auch nachder Agrarreform 1992 Grünland in erheblichem Umfangumgebrochen. Soll das Grünland aus Naturschutzgründenerhalten werden, muss die Förderfähigkeit der Umbruchflächenstrenger kontrolliert werden und eine im Vergleichzur Silomaisförderung kohärente Honorierung einerumweltentlastenden Gründlandnutzung eingeführtwerden.Förderung von Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen der Verordnung (EWG) 2078/92im Durchschnitt der Jahre 1998 bis 1999 und Planungsdaten für Maßnahmen im Rahmender Verordnung (EG) 1257/99, Artikel 22 im Durchschnitt der Jahre 2004 bis 2006(nur EU-kofinanzierte Förderung)Fördersumme in Mio. EUROpro JahrAgrarumweltmaßnahmen gemäßVO(EWG) Nr. 2078/92 VO(EG) Nr. 1257/991998–1999 2004–2006Mio. EURO EURO/ha LF Mio. EURO EURO/ha LFTabelle 5-1Änderungin ProzentSchleswig-Holstein 3,923 3,8 8,220 8,0 109,5Hamburg 1,006 74,5 1,108 82,0 10,1Niedersachsen 11,053 4,2 28,692 10,8 159,6Bremen 0,285 33,0 0,409 47,4 43,4Nordrhein-Westfalen 10,537 7,0 46,363 30,9 340,0Hessen 20,611 26,9 29,804 38,9 44,6Rheinland-Pfalz 18,763 26,2 26,570 37,1 41,6Baden-Württemberg 79,605 54,0 153,780 104,4 93,2Bayern 236,860 71,9 226,160 68,6 – 4,5Saarland 2,794 36,4 3,860 50,2 38,2Berlin 0,031 14,9 0,047 22,8 53,3Brandenburg 23,059 17,1 45,337 33,6 96,6Mecklenburg-Vorpommern 20,680 15,2 22,783 16,7 10,2Sachsen 53,300 58,1 44,843 48,9 – 15,9Sachsen-Anhalt 16,015 13,7 29,476 25,1 84,0Thüringen 35,520 44,1 39,470 49,0 11,1Deutschland 534,043 31,1 706,923 41,2 32,4Quelle: OSTERBURG, 2000, Tab. 10

Drucksache 14/9852 – 94 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode219. Neben den Agrarumweltmaßnahmen könnenauch durch andere Maßnahmen im Rahmen derVO(EG) Nr. 1257/1999 positive Wirkungen für den Umwelt-und Naturschutz möglich werden, so etwa im Rahmender Investitionsförderung (z. B. durch den Ausbauvon Güllelagerstätten und verbesserte Ausbringungstechnikfür Wirtschaftsdünger) oder Flurbereinigung(z. B. Schaffung neuer Landschaftselemente). Ob diesePotenziale genutzt werden, hängt allerdings maßgeblichvon der Ausgestaltung der Förderung und der jeweiligenUmsetzung in den Regionen ab (vgl. OSTERBURG,2002, S. 13).Angesichts dieser Situation wird deutlich, dass Agrarumweltprogrammenach VO(EG) Nr. 1257/1999 derzeit aufvielen Flächen eine umweltschonende Landwirtschaft unterstützenkönnen. Eine generelle Umorientierung hin zueiner umweltschonenden und naturschutzgerechten Landwirtschaftkann durch die derzeitigen Fördermöglichkeitenjedoch nicht bewirkt werden. Hierzu sind grundlegendeVeränderungen notwendig.5.1.3.2 Die Einkommenssituation in derLandwirtschaft220. Die Förderung von Maßnahmen im Rahmen vonAgrarumweltprogrammen zulasten der Direktzahlungenwird im Zeitraum 2004 bis 2006 ausgedehnt werden.Langfristig wird es eine wesentlich umfangreichere Honorierungökologischer Leistungen als bisher geben. Aufgrundder Freiwilligkeit der Teilnahme beeinflusst dieEinkommenssituation der Landwirte die Bereitschaft zurTeilnahme an Agrarumweltprogrammen erheblich. Diegegenwärtige Einkommenssituation der Landwirte wirddeshalb zunächst näher betrachtet, um daraus Rückschlüssefür die Mittelvergabe durch Agrarumweltprogrammeziehen zu können.Staatliche Transferzahlungen sind mittlerweile einewichtige Einkommensquelle für den einzelnen landwirtschaftlichenBetrieb. Größere Betriebe sind dabei imVorteil gegenüber kleineren Betrieben, da die Erlöse inklusiveSubventionen aufgrund der Flächenausstattungund eines effizienteren Maschineneinsatzes in Relationzur Betriebsgröße steigen. Auch bei der Förderung überProduktpreise haben größere Betriebe Vorteile. KleinereBetriebe geben deshalb im Wettbewerb häufig auf –Wachsen oder Weichen heißt die seit langem vorherrschendeDevise im Agrarsektor. Tabelle 5-3 zeigt dieBuchführungsergebnisse der landwirtschaftlichen HauptundNebenerwerbsbetriebe für die Wirtschaftsjahre von1994/95 bis 2000/2001.Diese Aufstellung nivelliert die Unterschiede zwischenden Unternehmen. Während vor allem flächenstarke Betriebeauf produktiveren Standorten wirtschaftlich gutdastehen, erwirtschaften viele kleinere Betriebe Gewinneunter einem Schwellenwert von etwa 40 000 DMim Jahr, unter dem in der Regel keine Nettoinvestitionenmehr getätigt werden können. Auch die Durchschnittsergebnisseim ökologischen Landbau sind nicht vielbesser. Fast alle Betriebe sind dort dem Segment „klein“zuzurechnen.Auf vielen Standorten wird die Produktion derzeit nurmithilfe der EU-Flächenprämie (z. B. bei Weizen in Höhevon 239,50 Euro pro ha bei Roggen in Höhe von285 Euro pro ha) aufrechterhalten (u. a. HAMPICKE undROTH, 2000, S. 104).Tabelle 5-2Gewinne in der Landwirtschaft nach Haupt-, Nebenerwerb und ökologischem LandbauWirtschaftsjahrHaupterwerbGewinn/UnternehmenGewinn (alle Angaben in DM)NebenerwerbGewinn/Unternehmenökologischer LandbauGewinn/Unternehmen1994/951995/961996/971997/981998/991999/002000/0150 62753 97355 81557 66853 45760 69871 4569 21210 96711 60511 9669 79010 50011 11847 33251 52648 78852 91257 96950 54755 803SRU/SG 2002/Tab. 5-2Datenquelle: Agrarberichte der Bundesregierung (1996 bis 2001)

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 95 – Drucksache 14/9852221. Tabelle 5-3 zeigt aber, dass im Vergleich vonGunststandorten gegenüber Grenzstandorten beim Getreideanbauvon einer annähernden Wettbewerbsfähigkeitauf dem Weltmarkt seitens der Produktion auf den Gunststandortenausgegangen werden kann. Einschränkend istfestzustellen, dass ausschließlich Großbetriebe aus denneuen Ländern betrachtet wurden, die durch niedrige Arbeitskostenund aufgrund ihrer Größenvorteile durch einenrelativ geringen Fixkostenanteil gekennzeichnet sind.Auf den sehr guten Standorten in den alten Bundesländernmit durchschnittlich kleineren Betrieben sind die ArbeitsundFixkosten vermutlich höher. Allerdings liegen hierzunur unzureichende Daten vor.In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob in solchenGebieten die Flächenprämie bzw. Preisausgleichszahlungengänzlich gestrichen werden könnten. DieseFrage ist aus heutiger Sicht nicht eindeutig zu beantworten.Sie hängt entscheidend z. B. von der Entwicklung derWeltmarktpreise für Getreide und andere Produkte ab.Aufgrund der zunehmenden Weltbevölkerung wird allgemeinvon eher steigenden Weltmarktpreisen ausgegangen(WITZKE, 2002).222. Neben den flächenbezogenen Direktzahlungenkönnen Landwirte für die verschiedensten Umweltleistungenhonoriert werden. Hierfür stehen allerdings insgesamterheblich weniger Mittel zur Verfügung, als überDirektzahlungen und Preisausgleichszahlungen denLandwirten zufließen (SRU, 2002, Tz. 720). Besondersdie extensive Nutzung von Grünland ist Gegenstand vielervertraglicher Vereinbarungen im Naturschutz. So werdenz. B. in Thüringen für die extensive Grünlandbewirtschaftungzwischen 600 und 790 DM pro ha gezahlt(KULAP Thüringen). Ein Vergleich mit Tabelle 5-4,Seite 96, macht deutlich, dass dadurch viele Maßnahmennicht kostendeckend betrieben werden können. In anderenBundesländern liegt die Höhe der Förderung eherdarunter (siehe u. a. Mecklenburg-Vorpommern mit400 DM pro ha (Förderinstrumente des Ministeriumsfür Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und FischereiMecklenburg-Vorpommern, 2000) oder Hessen mit 175bis 250 DM pro ha (HEKUL 2000 – Hessisches Ministeriumfür Umwelt, Landwirtschaft und Forsten, 2000)).Derzeit reicht die Gesamtfinanzierung der Agrarumweltmaßnahmennicht aus, um eine Umstellung auf extensiveProduktionsweisen in größerem Umfang attraktiv zuTabelle 5-3Ökonomischer Vergleich verschiedener Standorte bezüglich Getreideproduktionin Brandenburg und SachsenGunststandorteBenachteiligte GebieteErtrag 8 t pro ha und Jahr a 3,7 t pro ha und Jahr bPreis 221 DM pro t 186 DM pro tDM pro ha und JahrDM pro ha und JahrProduktverkauf 1 768 688Variable Kosten (Saatgut, Dünger,Pflanzenschutz und anderes)1 171 464Deckungsbeitrag 597 224Arbeitskosten c 120 71Fixkosten d 400 300Gewinn 77 – 147Prämien e 757 557Gewinn incl. Prämien 834 410SRU/SG 2002/Tab. 5-3aWeizen,bRoggen,cangenommener Lohn von DM 20 pro h. Optimale Mechanisierung,dStruktur eines Großbetriebs wurde unterstellt,eWerte von Sachsen (Gunststandorte) und Brandenburg (benachteiligtes Gebiet) nach den Agenda 2000 – RegelungenDatenquellen: BRODERSEN et al., 1999; MEISTER, 1999; Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Land Brandenburg, 2001;eigene Berechnungen

Drucksache 14/9852 – 96 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodemachen. Tabelle 5-4 zeigt exemplarisch am Beispiel derOffenlandpflege in Thüringen, wie hoch der Zuschussbedarfauf das aus Naturschutzsicht besonders relevanteDauergrünland ist.Analysiert wurden extensive Nutzungsverfahren vor allemhinsichtlich der Ausstattung der Programme, um eineDeckung der Vollkosten zu erreichen. Nur bei einerDeckung der Vollkosten ist es für einen Betrieb interessant,die Nutzung der Flächen langfristig extensiv anzulegen.Auf fünf Jahre angelegte Programme sind deshalb alsproblematisch und nicht zielführend zu bewerten: IhreLaufzeit ist zu kurz, als dass die Betriebe die erforderlicheGesamtumstellung realisierten. Vielmehr werden nur solcheÄnderungen vorgenommen, die in die bestehendenBetriebsabläufe integriert werden können; die Zahlungenwerden dann nur „mitgenommen“. Häufig betrifft diesauch Betriebe, die aufgrund fehlender Hofnachfolgekeine langfristigen Perspektiven sehen. Langfristige Programmekönnen damit die Akzeptanz vertraglicher Regelungenerhöhen, sie dürften aber auch notwendig sein, umdie erhoffte Wirksamkeit im Sinne des Naturschutzes sicherzustellen.Es dauert in der Regel mehrere Jahre, bissich Nutzungsänderungen tatsächlich positiv auf die Artenvielfaltauswirken. Generell sind in einer mittelfristigenPerspektive lediglich Leistungen mit einem gesellschaftlichenund ökologischen Gegenwert zu honorieren(SRU, 2002, Tz. 724).223. Wenn in Zukunft davon ausgegangen werden kann,dass verstärkt Mittel für Agrarumweltmaßnahmen zurVerfügung stehen, während die Direktzahlungen sinken,wird das Interesse der Landwirtschaft an diesen Programmenzunehmen. Gleichzeitig ist es aus Naturschutzsichtwünschenswert, extensive Nutzungsformen in vielenGebieten zu erhalten. Hierfür sind landwirtschaftliche Betriebevor Ort notwendig. Diese haben aber nur eine Perspektive,wenn Aussicht auf ein angemessenes Einkommenbesteht. Eine ergebnisorientierte Honorierungökologischer Leistungen sollte den Landwirten langfristigePlanungssicherheit garantieren.5.1.3.3 Agrarumweltprogramme und Effizienz224. Nach anfänglich allgemeiner Zustimmung zum Instrumentder Agrarumweltprogramme wurde in der jüngerenVergangenheit zunehmend Kritik an demInstrumentarium laut. Vor allem der EU-Rechnungshof(2000) hat mit seiner Kritik an der Umsetzung der deutschenProgramme Aufmerksamkeit erregt. Im Folgendenwird deshalb zunächst klargestellt, welche Anforderungenan die Effizienz des Instrumentariums zu stellen sindund welche Ineffizienzen generell von EU-Seite gesehenwerden.Tabelle 5-4Kosten für die Offenlandpflege in ThüringenOffenlandlebensraum Pflegemaßnahme Kosten für PflegeSäume Jährliches Mähen oder Mulchen 100 DM pro km(90 bis 120 DM)KalkmagerweidenRotschwingel-, Rotstraußgrasweiden,BorstgrasrasenSchafhuta) weiträumig mit großen Herdenb) Splitterlagen, meist kleinere HerdenBeweidung mit Mutterkühena) auf größeren Flächen– bei Winterstallhaltung– bei ganzjähriger Draußenhaltungb) auf kleineren Flächen mit Winterstallhaltung600 bis 650 DM pro ha1 000 bis 1 050 DM pro ha750 bis 850 DM pro ha350 bis 450 DM pro ha950 bis 1 250 DM pro haMagerwiesenNährstoffreiche Wiesen(vorw. Glatt- u. Goldhaferwiesensowie NasswiesenEinmalige späte Mahd mit Heugewinnungund Mulchen im jährlichen WechselZweimalige Schnittnutzung pro Jahr,abzüglich Erlöse aus der Verwertungvon Heu und Silage bzw. deren Verkaufa) Große, ohne Erschwernissebewirtschaftbare Flächenb) Klein- und Splitterflächen, Hanglagen250 DM pro ha(140 bis 350 DM pro ha)450 bis 600 DM pro ha800 bis 1 200 DM pro haQuelle: Auszug aus ROTH und BERGER, 2000, S. 17

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 97 – Drucksache 14/9852225. Agrarumweltprogramme sind effizient ausgestaltet,wenn mit dem gegebenen Fördervolumen der maximaleUmwelteffekt erreicht wird. Dabei ist zu berücksichtigen,dass mit Agrarumweltprogrammen neben derökologischen Verbesserung auch die Ziele der Marktentlastungund Einkommenssicherung verfolgt werden unddamit effizienzhemmende Zielkonflikte einhergehen können.Unbeschadet dessen konzentrieren sich die folgendenAusführungen auf eine effiziente Ausgestaltung derAgrarumweltprogramme hinsichtlich der ökologischenZielsetzung. Dabei ist zwischen Effizienz auf der Instrumentenebene,auf der Ebene der Verwendung innerhalbder einzelnen Programme sowie auf der Ebene der nationalenVerteilung der Programme und Fördermittel zu unterscheiden.Effizienz auf der Instrumentenebene226. Auf der Ebene der Instrumente stellen Agrarumweltprogrammeeine Effizienzsteigerung gegenüber einerAgrarpolitik der Marktpreisstützung und der Direktzahlungendar. Vor der Agrarreform 1992 wurden die Einkommender Landwirte durch Stützung der Produktpreiseauf den Märkten gesichert. Neben dem finanziellen Aufwandverursacht die Preispolitik hohe volkswirtschaftlicheKosten, da die in der Landwirtschaft zuviel eingesetztenProduktionsfaktoren an anderer Stelle der Volkswirtschaftnicht mehr eingesetzt werden können. Die Stützung landwirtschaftlicherEinkommen über die Preise ist deshalbvolkswirtschaftlich eine nicht effiziente Maßnahme(HENRICHSMEYER und WITZKE, 1994, S. 344 ff., soauch WILHELM, 1999b, S. 39). Mit der Agrarreform1992 wurden die Preise dem Weltmarktniveau angenähert.„Das Einkommensniveau in der Landwirtschaft(...) wurde im Durchschnitt der Betriebe durch die Einführungvon direkten Transferzahlungen (Flächenbeihilfenund Tierprämien) auf dem gleichen Niveau wie vorder Reform gehalten. Diese direkt an die Landwirte gezahltenPrämien haben höhere Ausgaben für den Staat zurFolge, sie sind aus volkswirtschaftlicher Sicht aber die effizientereLösung als eine Marktpreisstützung, da Direktzahlungendie Faktorallokation weniger stark verzerrenund damit geringere volkswirtschaftliche Opportunitätskostenverursachen. Mit der Agenda 2000 wird dieserTrend im Grundsatz fortgesetzt“ (WILHELM, 1999b,S. 39 f.). Durch ökologische Wirtschaftsweisen in derLandwirtschaft sind mit der Erzeugung des Gutes„Umweltqualität“ in der Regel Einkommenseinbußendurch Mindererträge gegenüber der herkömmlichenLandbewirtschaftung zu verzeichnen. Die Landwirte werdennur dann auf ökologische Produktionsweisen umstellen,wenn die Einkommenseinbußen durch Honorierungihrer ökologischen Leistung im Rahmen der Agrarumweltprogrammemindestens kompensiert werden. Übersteigtder gesellschaftliche Nutzenzuwachs durch die verbesserteUmweltqualität den durch die Mindererträgeentstandenen Nutzenverlust, kann von einem volkswirtschaftlichenWohlfahrtsgewinn gesprochen werden. „Bezogenauf die Agrarumweltprogramme bedeutet dies, dassallein schon die Umschichtung von Mitteln innerhalb desEuropäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für dieLandwirtschaft (EAGFL) von Marktordnungsausgabenund Flächenprämien zugunsten von Agrarumweltprogrammenmit volkswirtschaftlichen Effizienzgewinnenverbunden ist“ (WILHELM, 1999b, S. 39).Effizienz der Mittelverwendung227. Sind Agrarumweltprogramme auf der Instrumentenebenevergleichsweise effizient, ist auch Effizienz in derMittelverwendung zu gewährleisten. Mit den eingesetztenMitteln soll die maximale Umweltqualität erreichtwerden. Der Nachweis einer effizienten Mittelverwendungbirgt jedoch einige Schwierigkeiten in sich. Nachdem Subsidiaritätsprinzip werden die Programme von nationalenoder regionalen Behörden gemäß den jeweiligenlandwirtschaftlichen und ökologischen Erfordernissenentworfen und dann der Kommission zur Prüfung vorgelegt.Nach der Genehmigung liegt die Umsetzung der Programmebei den antragstellenden Behörden; unterschiedlicheökologische Bedingungen, unterschiedliche nationaleund regionale Politiken sowie unterschiedliche administrativeTraditionen führen zu inhaltlich stark voneinander abweichendenProgrammen, wodurch eine Evaluierung bzw.vergleichende Bewertung erschwert wird (vgl. EU-Kommission,1998, S. 20 ff. und EU-Rechnungshof, 2000,Tz. 32 ff.). Eine Vielzahl von Merkmalen zur Beschreibungunterschiedlicher Programmtypen wurde herausgearbeitet.Einige Beispiele seien hier genannt (im Genaueren hierzuEU-Kommission, 1998, Teil IV):Es gibt nationale, subnationale oder regionale Programme,die wiederum danach unterschieden werden können, ob siegenerell auf beliebige Gebiete oder nur auf bestimmte ausgewieseneGebiete anwendbar sind. Ferner gibt es Programme,die auf eine allgemeine Extensivierung abzielenund Programme, die auf bestimmte Umweltprobleme ausgerichtetsind. Auswirkungen auf die Effizienz habenebenso die Ausgestaltung des Vertrages wie die Vertragspartner,die mit dem Landwirt Bewirtschaftungsverträgeabschließen. Vertragspartner können eine Behörde, unabhängigeSachverständige oder der betreffende Bauernverbandsein. Zusätzlich können Bewirtschaftungsverträgeden gesamten Betrieb umfassen oder nur einzelneTeilflächen.Die Komplexität und die annähernd unüberschaubarenAusgestaltungsmöglichkeiten von Agrarumweltprogrammensind zwar Voraussetzung für eine Orientierung anregionalen Erfordernissen. Sie erschweren jedoch dieEvaluierung und führen dazu, dass Ineffizienzen in derMittelverwendung nur schwer erkannt werden können.Dadurch begünstigt die dezentrale Ausgestaltung, dassAgrarumweltprogramme nur scheinbar umweltpolitischen,de facto jedoch eher einkommenspolitischen Zielendienen (AHRENS et al., 2000). Der Gestaltungsspielraumnach der VO(EG) Nr. 1257/1999 ermöglicht es, dassBeihilfen eine Anreizkomponente von bis zu 20 % derVerlustkompensation enthalten können. Dabei sollte aberbedacht werden, dass ein Anreizbetrag, der die Kosteneinschließlich der Investitionskosten übersteigt, Gewinneverursacht, die einer effizienten Mittelverwendung entge-

Drucksache 14/9852 – 98 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodegenlaufen. Anderseits wird erst dadurch eine Teilnahmean den Programmen erreicht und die Akzeptanz der Maßnahmennimmt mit Höhe des Anreizbetrages zu .Der Europäische Rechnungshof äußert sich in seinemSonderbericht über die Ökologisierung der GemeinsamenAgrarpolitik (GAP) zu den Auswirkungen derAgrarumweltprogramme im Rahmen der flankierendenMaßnahmen in Deutschland. Auszugsweise seien nur einigeBeispiele genannt, die Ineffizienzen in der Umsetzungund geringen Umsetzungswillen vermuten lassen(EU-RECHNUNGSHOF, 2000, S. 19).Effiziente Mittelaufteilung228. Werden die Mittel für einzelne Agrarumweltprogrammeeffizient eingesetzt, ist damit noch keine effizienteAufteilung gewährleistet. Eine national effizienteMittelaufteilung würde unabhängig von den Grenzen derBundesländer zunächst eine Mittelverteilung in jene Regionenerfordern, in denen die ökologische Wirksamkeitam größten ist, bis der letzte ausgegebene Euro in allenRegionen die gleiche Umweltverbesserung verursachenwürde. Die Fördermittel sind jedoch nicht generell regionalnach ökologischen Prioritäten, sondern entsprechendunterschiedlicher Kriterien in einzelnen Bundesländernverteilt, sodass in vielen Fällen auf eigentlichsinnvolle Gebietskulissen verzichtet wird. In Deutschlandist hinsichtlich des Angebotes von Agrarumweltprogrammenein „Nord-Süd-Gefälle“ festzustellen. DiesesGefälle wurde auch durch die neuen Rahmenbedingungender Agenda 2000 nicht verändert. So verausgabenBayern und Baden-Württemberg nach wie vor mehr als50 % der gesamten Finanzmittel für Agrarumweltprogrammein Deutschland (vgl. Tabelle 5-1, Seite 93).Während vor der Agenda 2000 noch 32 % der Mittel indie neuen Bundesländer flossen, geht der Anteil für denFörderzeitraum nach der Agenda 2000 auf 24,5 % zurück(PLANKL, 2001, S. 7 ff.).Das Angebot an Agrarumweltprogrammen hängt einerseitsvom politischen Willen in den einzelnen Ländern abund andererseits von dem Zwang der Kofinanzierung,der die Zahlungsbereitschaft der Länder übersteigt. Deshalbfordert der Umweltrat, die Agrarumweltprogrammeverstärkt mit EU-Mitteln zu finanzieren. Neben dendurch die unterschiedlichen Finanzierungsfähigkeitender Länder bedingten Ineffizienzen ist zusätzlich auf dieAnreizwirkung der Agrarumweltprogramme auf dieteilnehmenden Betriebe zu achten. Bei den derzeitigenPrämienhöhen stellen die freiwilligen Agrarumweltprogrammefür Intensivregionen kein sinnvolles Instrumentzur Umweltentlastung dar (OSTERBURG, 2001,S. 13 ff.). In Sachsen führen intensive Produktionsverfahrenzur Verunreinigung durch Nitrate und zurBodenerosion. Doch sind dem sächsischen Landwirtschaftssektor,der die Umwelt am meisten schädigt, dengroßen intensiv bewirtschafteten Viehzuchtbetrieben derehemaligen DDR, nur wenige Maßnahmen gewidmet(EU-Rechnungshof, 2000, S. 19). OSTERBURG (2001)stellt in seiner Untersuchung eine Konzentration der Teilnahmean Agrarumweltprogrammen in Regionen fest,die schon in der Ausgangssituation extensiver bewirtschaftetwurden. Um zu einer effizienten Mittelaufteilungzu gelangen, müssen die Einkommensverhältnissein den Gunst- bzw. Grenzstandorten verstärkt berücksichtigtwerden.Bewertung einzelner Maßnahmen229. Die Effizienz in der Mittelverwendung ist durchKosten-Nutzen-Analysen festzustellen, wobei die Quantifizierungder Kosten und Nutzen in Geldeinheiten problematischist. Deshalb ist der Anwendung von Nutzwert-Analysenoder Kosten-Wirksamkeits-AnalysenVorrang zu geben, die auf eine monetäre Bewertung desNutzens verzichten (vgl. MÜHLENKAMP, 1994). In einerausführlichen Studie untersucht WILHELM (1999aund 1999b) die Effizienz von Agrarumweltmaßnahmenmittels einer Nutzwert- bzw. Kosten-Wirksamkeits-Analyse,wobei ein fest vorgegebenes Budget der optimalenVerwendung zugeführt werden soll. Diese Evaluation effizienterAgrarumweltmaßnahmen kann als Entscheidungsgrundlagefür die Ausgestaltung von Agrarumweltprogrammenherangezogen werden und wird deshalbnachfolgend näher beschrieben. Im ersten Schritt werdennach der Delphi-Methode durch Befragung vonca. 15 Experten die Auswirkungen 29 verschiedenerAgrarumweltmaßnahmen in der landwirtschaftlichenProduktionsweise auf die abiotischen (Wasser, Boden,Atmosphäre), die biotischen (Artenvielfalt von Flora undFauna, Biotope) und auf die ästhetischen (Landschaft,kulturelle Aspekte) Ressourcen beurteilt. Die Agrarumweltmaßnahmenwurden unterschieden in Maßnahmender integrierten Wirtschaftsweisen (1-2), des ökologischenLandbaus (3-5), in Maßnahmen auf Ackerland(6-14) und auf Grünland (15-22) sowie in NaturschutzundLandschaftspflegemaßnahmen (23-29). Unterschiedenwurden ferner Regionen mit überdurchschnittlicherErtragsfähigkeit (Region I), unterdurchschnittlicher Ertragsfähigkeit(Region II) und Regionen in Mittelgebirgs-und Hanglagen (Region III). Die über die dreiRegionen aggregierten Ergebnisse wurden mit Umweltpunktenbewertet.Obgleich eine derartige Darstellung immer mit grobenVereinfachungen verbunden ist, kann die Gewichtunghinsichtlich der ökologischen Wirksamkeit als probateOrientierung für die Gestaltung von Agrarumweltprogrammendienen.5.1.3.4 Die Evaluierung der Agrarumweltprogramme230. Auf die Erstellungsprobleme von Evaluierungsberichtenhat der Umweltrat bereits hingewiesen (vgl.SRU, 2000, Tz. 402). Trotz einer Vielzahl vonEvaluierungsberichten konnte aufgrund unterschiedlichsterVorgehensweisen keine Vergleichbarkeit erreichtwerden. Dies hat zur Folge, dass Ineffizienzen inder Mittelverwendung nicht wirksam begegnet werdenkann. Deutschland hat bis 1998 31 Evaluierungsberichte

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 99 – Drucksache 14/9852der Agrarumweltprogramme an die EU-Kommissionweitergeleitet, die in ihrem Arbeitsdokument „Evaluationvon Agrarumweltprogrammen“ die Berichte sämtlicherMitgliedstaaten zusammengeführt und ausgewertethat (EU-Kommission, 1998). Die Ursachen für die „größtenteilsunbefriedigende Qualität“ der Evaluierungsberichte(BERGSCHMITT und PLANKL, 1999, S. 576.)sollten durch die Neuausrichtung der GAP mit derVO(EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung des ländlichenRaumes und der für Agrarumweltprogramme entsprechendenDurchführungsverordnung VO(EG) Nr. 1750/1999 beseitigt werden. Die EU-Kommission hat einigeKernthemen und Fragen formuliert, die in einer Evaluierungbehandelt werden und als Leitfaden dienen sollen(zitiert nach BERGSCHMITT und PLANKL, 1999,S. 571):– Relevanz: Entsprechen die Ziele des Programmsden Prioritäten auf nationaler und EU-Ebene?– Nutzen: Entsprechen die Wirkungen des Programmsden Bedürfnissen der Zielgruppe?– Effektivität: Haben die Programmwirkungen zumErreichen der Ziele beigetragen?– Effizienz: Wie ist das Verhältnis von Input zuOutput?– Nachhaltigkeit: Bestehen die Wirkungen eines Programmsnach Ablauf der Förderphaseweiter?Das von der EU vorgeschriebene integrierte Verwaltungs-und Kontrollsystem (InVeKoS) erhöht jedochderzeit den Verwaltungsaufwand erheblich. Ein Problembei der Einführung von InVeKoS bestand darin,dass die Evaluierungskriterien und -hinweise (EUDokument VI/12004/00 Endg.) erst nach Fertigstellungder Programmplanungsdokumente der Länder herausgegebenwurden. In den Ländern, die die Evaluationdurchführen sollten, musste deshalb teilweise über dieAnforderungen an die Datenhaltung spekuliert werden.Dies ist ein Grund dafür, dass derzeit für die Evaluationrelevante Informationen nicht im Datenbestand vonInVeKoS enthalten sind, sondern häufig auf gesondertenListen geführt werden. Ihre nachträgliche Integrationin InVeKoS erhöht den Evaluationsaufwand beträchtlich.Um die Qualität der Evaluation zu verbessern und denAufwand mittelfristig zu verringern, sollten sich die Naturschutz-und Landwirtschaftsverwaltungen der Länderauf ein einheitliches, hierarchisch gegliedertes Codierungssystemverständigen, das schon bei der Programmerstellungzugrunde gelegt wird. Möglicherweise kanneine Anpassung auch bereits zur Halbzeit des derzeitigenProgrammzeitraumes erreicht werden. Die Investitionin eine solche codierte Datenbasis lohnt sich für dieLänder allerdings nur, wenn gewährleistet ist, dass eineMindestkontinuität in der Agrarpolitik besteht und entsprechendeEvaluationen auch längerfristig erforderlichsind.5.1.3.5 Bedeutung der naturschutzorientiertenMaßnahmenAbgrenzung der naturschutzorientiertenMaßnahmen231. Die generelle Kritik des Europäischen Rechnungshofesan der Wirksamkeit der Agrarumweltprogramme inDeutschland (Kapitel 5.1.5.2) legt eine genauere Betrachtunghinsichtlich der Probleme von Maßnahmen nahe, dieüber eine allgemeine Extensivierung der landwirtschaftlichenProduktion hinausgehen und auf bestimmteNaturschutzleistungen abzielen. Zunächst ist festzuhalten,dass in der VO(EG) Nr. 1257/1999 im Gegensatzzur Vorgängerverordnung VO(EG) Nr. 2078/1992 einestärkere Umweltorientierung angestrebt und beim Ausbauder Agrarumweltmaßnahmen auf Nebenziele wieEinkommenssicherung und Marktentlastung verzichtetwurde. Dennoch wirken sich viele der geförderten allgemeinenExtensivierungsmaßnahmen nur in geringemMaße auf den Naturschutz und insbesondere den ArtenundBiotopschutz aus. Den naturschutzorientierten Maßnahmenkann demgegenüber generell eine besondershohe Effizienz zugesprochen werden, da sie in der Regelflächen- bzw. standortspezifisch von den Programmanbieternnachgefragt werden. Zu den Maßnahmen desNaturschutzes im engeren Sinne können schwerpunktmäßigsolche gerechnet werden, die den biotischen Ressourcenschutzbzw. einen umfassenden Naturhaushaltsschutzin den Vordergrund stellen, nicht flächendeckendangeboten werden und die in den meisten Bundesländernvon den Naturschutzbehörden der Länder programmiertund in der Umsetzung begleitet werden (s. Zusammenstellungin OSTERBURG, 2002 S. 94 ff.).Hierbei handelt es sich um– Maßnahmen in Gebieten mit umweltspezifischenEinschränkungen (FFH- und Vogelschutzgebiete Artikel16 der VO(EG) Nr. 1257/1999; Kapitel V. Buchstabee, der indikativen Gesamtfinanzierungspläne),– bestimmte Agrarumweltmaßnahmen (nach Artikel 22bis 24; Kapitel VI, Buchstabe f.) und– investive Maßnahmen der Landschaftspflege (nachArtikel 33; Kapitel IX, Buchstabe t, s. Tab. 5-5,Seite 100).Eine trennscharfe Unterscheidung gegenüber den allgemeinerenExtensivierungsmaßnahmen ist nicht in allenFällen möglich, da die Grenzen fließend sind und dieHandhabung in den Bundesländern zum Teil unterschiedlicherfolgt. Ebenfalls zu den naturschutzorientiertenMaßnahmen werden an dieser Stelle deshalb Mischformen(Naturschutzmaßnahmen „im weiteren Sinne“) gezählt,die durch die Agrarverwaltung durchgeführt werden,aber auch ohne naturschutzfachlich optimaleAuflagengestaltung und Flächenauswahl primär den Zielendes Arten- und Biotopschutzes dienen. Unter dieseMaßnahmen fallen insbesondere bestimmte Bestandteile

Drucksache 14/9852 – 100 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 5-5Maßnahmen nach der VO(EG) Nr. 1257/1999Kapitel Buchstabe 1 Kurzbezeichnung MaßnahmeArt. in VO(EG)Nr. 1257/1999I. a Investitionsförderung Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben 4–7II. b Junglandwirteförderung Niederlassung von Junglandwirten 8III. c Berufsbildung Berufsbildung 9IV. d Vorruhestand Vorruhestand 10–12V. e Benachteiligte Gebiete Benachteiligte Gebiete 13–21; 13aV. e FFH-Gebiete 2 Gebiete mit umweltspezifischenEinschränkungen 13–21; 13b; 16VI. f Agrarumweltmaßnahmen Agrarumweltmaßnahmen 22–24VII. g Verarbeitung undVermarktungVIII. ForstwirtschaftVerbesserung der Verarbeitung und Vermarktunglandwirtschaftlicher Erzeugnisse 25–28VIII. h Aufforstung Aufforstung landwirtschaftlicher Flächen 31VIII. i sonstige Forstwirtschaft sonstige forstwirtschaftliche Maßnahmen 29–32IX. Förderung der Anpassung von ländlichen GebietenIX. j Bodenmelioration Bodenmelioration 33IX. k Flurbereinigung Flurbereinigung 33IX. l Dienste für ldw. Betriebe Aufbau von Vertretungs- und Buchführungsdienstenfür landwirtschaftliche Betriebe 33IX. m Qualitätserzeugnisse Vermarktung von landwirtschaftlichenQualitätserzeugnissen 33IX. n Grundversorgung Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgungfür die ländliche Wirtschaft undBevölkerung 33IX. o Dorferneuerung Dorferneuerung und -entwicklung sowie Schutzund Erhaltung des ländlichen Kulturerbes 33IX. p Diversifizierung Diversifizierung der Tätigkeiten im landwirtschaftlichenund landwirtschaftsnahen Bereich,um zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeitenoder alternative Einkommensquellen zu schaffen 33IX. q Wasserressourcen Bewirtschaftung der landwirtschaftlichenWasserressourcen 33IX. r Infrastruktur Entwicklung und Verbesserung der mit derEntwicklung der Landwirtschaft verbundenenInfrastruktur 33IX. s Fremdenverkehr undHandwerkFörderung von Fremdenverkehrs- undHandwerkstätigkeiten 33IX. t Schutz der Umwelt Schutz der Umwelt im Zusammenhang mit derLand- und Forstwirtschaft, der Landschaftspflegeund der Verbesserung des Tierschutzes 33IX. u Katastrophenschutz Wiederaufbau eines durch Naturkatastrophengeschädigten landwirtschaftlichen Produktionspotenzialssowie der Einführung geeignetervorbeugender Instrumente 331Nach Indikativem Gesamtfinanzierungsplan, Gliederung nach VO(EG) Nr. 1750/1999, Anhang, Punkt 8.2Neben FFH-Gebieten ist eine Förderung auch in Schutzgebieten nach der EG-Vogelschutzrichtlinie möglich.Quelle: OSTERBURG, 2000, Tabelle 2

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 101 – Drucksache 14/9852des bayerischen KULAP und des baden-württembergischenMEKA, beispielsweise die Förderung von Streuobstwiesen,die Pflege von gesetzlich geschützten Biotopenund die Spätschnittnutzung (OSTERBURG, 2002,S. 17).Die allgemeinen Extensivierungsmaßnahmen (insbesonderenach Artikel 22; Kapitel VI. f) zeichnen sich gegenüberden naturschutzorientierten Agrarumweltmaßnahmeninsbesondere durch die folgenden Eigenschaften aus:– sie verfolgen schwerpunktmäßig die Ziele des abiotischenRessourcenschutzes,– die landwirtschaftliche Produktion wird in den meistenFällen weniger stark eingeschränkt,– sie werden durch die Agrarverwaltung durchgeführtund– es besteht in der Regel keine Beschränkung auf eineGebietskulisse (OSTERBURG, 2002, S. 16).Einen Sonderfall stellen Maßnahmen des Wasser- undErosionsschutzes in Schutzgebieten oder besonders empfindlichenRäumen dar, die als Agrarumweltmaßnahmenflächenspezifisch angeboten werden. Sie werden hier derallgemeinen Extensivierung zugeordnet, obwohl sich potenziellerhebliche Synergieeffekte mit dem Arten- undBiotopschutz ergeben können.Auch andere als die genannten Maßnahmen nach derVO(EG) Nr. 1257/1999 weisen Potenziale zur Integrationvon Naturschutzzielen in die Agrarförderung auf. Beispielesind die Möglichkeiten zur Schaffung neuer Landschaftselementein der Flurbereinigung oder die Förderungvon landwirtschaftlichen Qualitätserzeugnissen.Als Basis der folgenden Analyse der Bedeutung und derProbleme von naturschutzorientierten Maßnahmen imRahmen der Verordnung VO(EG) Nr. 1257/1999 dienteeine Untersuchung von OSTERBURG (2002) im Auftragdes Umweltrates.Fördervolumen232. Ein generelles Problem der Naturschutzmaßnahmen(nach Artikel 16; 22; 33 der VO(EG) Nr. 1257/1999) istdas geringe Fördervolumen im Verhältnis zu den Gesamtausgabenfür Maßnahmen nach dieser Verordnung.Der Anteil der Naturschutzmaßnahmen liegt (nach denPlanungsdaten der Länder für 2004 bis 2006 einschließlichnationaler öffentlicher Aufwendungen ohne EU-Kofinanzierung) bei lediglich 7,55 % im Bundesdurchschnitt.Selbst innerhalb der Agrarumweltmaßnahmen(nach Artikel 22) nehmen naturschutzorientierte Maßnahmenin dem oben definierten Sinne lediglich 18,19 % derMittel ein (bzw. naturschutzorientierte Maßnahmen imweiteren Sinne 21,54 % s. Tabelle 5-6, Seite 102). Fast80 % der Agrarumweltmaßnahmen entfallen auf andereExtensivierungsmaßnahmen, vor allem auf Grünlandextensivierungund integrierte Ackerbauverfahren (Mittelverteilungvor 1999; VO(EG) Nr. 2078/1992). Im Falleder integrierten Ackerbauverfahren ist allerdings bishernicht abschließend geklärt, ob nicht viele Maßnahmen eigentlichBestandteil der guten fachlichen Praxis und damitnicht förderfähig wären. Ein Erosionsschutz durchproduktionstechnische Maßnahmen (im Gegensatz zu einemErosionsschutz durch die Anlage von Landschaftselementenwie Windschutzhecken) sollte z. B. ebenso wiedie Anwendung der Prinzipien des integrierten Pflanzenschutzeszur guten fachlichen Praxis gehören.Auch der Einstieg in die Modulation wird zunächst keinewesentliche Erhöhung der für den Naturschutz einsetzbarenMittel bewirken. Da die Modulationsmittel mitBundesmitteln aus der GAK kofinanziert werden, wird eskeine Verwendung der Mittel für Naturschutz und Landschaftspflegegeben. Stattdessen werden voraussichtlichMaßnahmen wie Gründüngung und Mulchsaat eingeführt(OSTERBURG, 2002).Verteilung der Fördermittel in Deutschland233. Erhebliche Probleme ergeben sich unter Naturschutzgesichtspunktendurch die Unterschiede in der Förderhöhe(bezogen auf die LF) zwischen den Bundesländern.Da die Mittelverteilung von der Finanzkraft desjeweiligen Bundeslandes abhängt, ist nicht sichergestellt,dass Naturschutzmaßnahmen auch dort prioritär gefördertwerden können, wo sie primär benötigt würden. DiesesProblem wird dadurch etwas abgemildert, dass der Anteilder naturschutzorientierten Maßnahmen in Ländern mitniedrigem Gesamtbudget (wie z. B. Mecklenburg-Vorpommernund Schleswig-Holstein) oftmals etwas höherausfällt (OSTERBURG, 2002, S. 62; vgl. Tab. 5-6),während Länder mit hohem Gesamtbudget für die Gesamtförderungund die Agrarumweltförderung (wie Bayernund Baden-Württemberg) geringere Anteile für naturschutzorientierteMaßnahmen einplanen. In diesenLändern haben Extensivierungsmaßnahmen mit vergleichsweisegeringen Auflagen eine hohe Verbreitung(OSTERBURG, 2002, S. 50). Nimmt man die Stadtstaatenaus, so verbleiben dennoch Varianzen zwischen15,1 Euro pro ha LF und 3,8 Euro pro ha LF beim SchlusslichtNiedersachsen. Insgesamt ist die beschriebene Fördersituationfür den Naturschutz trotz Verbesserungen inletzter Zeit noch unbefriedigend.Beurteilung der Förderbedingungen durch dieVO(EG) 1257/99234. Aufgrund der neuen Chancen und günstigen Bedingungenfür eine stärkere Finanzierung von UmweltundNaturschutzbelangen in der Landwirtschaft nach derAgenda 2000 erfolgte ein deutlicher Anstieg der Förderungvon naturschutzorientierten Agrarumweltmaßnahmengegenüber der Förderung Ende der Neunzigerjahre(um ca. 50 %); der prozentuale Anteil naturschutzorientierterMaßnahmen an den gesamten Ausgaben für freiwilligeAgrarumweltmaßnahmen hat sich aber kaum verändert(18,7 % Ende der Neunzigerjahre, 19,9 % nachUmsetzung der Agenda 2000). Der Anstieg ist zum Teildarauf zurückzuführen, dass bisher aus rein nationalenMitteln (von den Bundesländern) finanzierte Naturschutzprogrammein die Agrarförderung integriert wurden. Diesist z. B. beim Erschwernisaugleich in Naturschutzgebietenin Niedersachsen der Fall. Die Überführung in Programme,die durch die EU notifiziert werden müssen,

Drucksache 14/9852 – 102 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 5-6Vergleich der jährlichen öffentlichen Aufwendungen für Umweltmaßnahmen gemäß Artikel 52der VO(EG) Nr. 1257/99 im Durchschnitt der Jahre 2004 bis 2006Bundesländervergleichin Mio. Euro pro Jahr (Durchschnitt 2004 bis 2006), gesamte Zahlung einschließlich nationalem und EU-AnteilMaßnahme SH HH NI HB NW HE RP BWVon der EU kofinanzierte MaßnahmenSumme aller Maßnahmen gemäß VO(EG)Nr. 1257/1999 Mio. Euro 87,63 9,48 182,33 3,61 133,30 96,98 88,15 280,65Mittel für Naturschutz (Art. 16; 22; 33) Mio. Euro 9,68 0,60 14,10 0,82 17,67 9,50 3,26 17,06Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 11,0 6,3 7,7 22,7 13,3 9,8 3,7 6,1Euro pro ha LF Euro/ha LF 9,4 44,4 5,3 94,8 11,8 12,4 4,6 11,6Mittel für Gebiete mit umweltspez. Einschränkungen(Art. 16) 0,55 0,03 0,61 0,51 4,40 0,00 0,00 0,00Anteil an Gesamtfinanzierung in % 0,62 0,32 0,34 14,17 3,30 0,00 0,00 0,00Euro pro ha LF 0,5 2,2 0,2 59,3 2,9 0,0 0,0 0,0Mittel für Agrarumweltmaßnahmen insgesamt(Art. 22) Mio. Euro 8,22 1,11 28,69 0,41 46,36 29,80 26,57 153,78Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 9,4 11,7 15,7 11,3 34,8 30,7 30,1 54,8Euro pro ha LF Euro/ha LF 8,0 82,0 10,8 47,4 30,9 38,9 37,1 104,4Mittel für naturschutzorientierte Agrarumweltmaßn.(Art. 22) Mio. Euro 4,36 0,57 7,29 0,31 13,27 9,50 3,26 5,00Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 53,0 51,4 25,4 75,1 28,6 31,9 12,3 3,3Euro pro ha LF Euro/ha LF 4,2 42,2 2,7 35,5 8,8 12,4 4,6 3,4Mittel für naturschutzorientierteAgrarumweltmaßnahmen i.w.S. 15,30Anteil an Agrarumweltprogrammen in % 9,95Euro pro ha LF 10,4Nationale öffentliche Aufwendungen ohne EU-KofinanzierungSumme aller Maßnahmen gemäß VO (EG)Nr. 1257/1999 Mio. Euro 47,35 7,18 25,90 0,00 3,03 0,33 50,37 105,07Mittel für Naturschutz (Art. 16; 22; 33) Mio. Euro 4,19 0,00 2,83 0,00 0,00 0,10 1,50 14,07Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 8,8 0,0 10,9 0,0 0,0 30,4 3,0 13,4Euro pro ha LF Euro/ha LF 4,1 0,1 1,1 0,0 0,0 0,1 2,1 9,6Mittel für naturschutzorientierte Agrarumweltmaßn.(Art. 22) Mio. Euro 2,08 0,00 0,93 0,00 0,00 0,10 1,50 0,00Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 100,0 4,2 4,8 0,0 0,0 30,4 100,0 0,0Euro pro ha LF Euro/ha LF 2,0 0,1 0,3 0,0 0,0 0,1 2,1 0,0Gesamte öffentliche Aufwendungen mit und ohne EU-KofinanzierungSumme aller Maßnahmen gemäß VO (EG)Nr. 1257/1999 Mio. Euro 134,98 16,66 208,23 3,61 136,33 97,31 138,52 385,72Mittel für Naturschutz (Art. 16; 22; 33) Mio. Euro 13,87 0,60 16,93 0,82 17,67 9,60 4,76 31,13Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 10,3 3,6 8,1 22,7 13,0 9,9 3,4 8,1Euro pro ha LF Euro/ha LF 13,4 44,6 6,4 94,8 11,8 12,5 6,6 21,1Mittel für Gebiete mit umweltspez. Einschränkungen(Art. 16) Mio. Euro 0,55 0,03 2,51 0,51 4,40 0,00 0,00 0,00Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 0,4 0,2 1,2 14,2 3,2 0,0 0,0 0,0Euro pro ha LF Euro/ha LF 0,5 2,2 0,9 59,3 2,9 0,0 0,0 0,0Mittel für Agrarumweltmaßnahmen insgesamt(Art. 22) Mio. Euro 10,30 1,16 48,25 0,41 49,10 30,13 28,07 153,78Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 7,6 6,9 23,2 11,3 36,0 31,0 20,3 39,9Euro pro ha LF Euro/ha LF 10,0 85,6 18,1 47,4 32,7 39,3 39,2 104,4Mittel für naturschutzorientierte Agrarumweltmaßn.(Art. 22) Mio. Euro 6,44 0,57 8,22 0,31 13,27 9,60 4,76 5,00Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 4,8 3,4 3,9 8,5 9,7 9,9 3,4 1,3Anteil an Agrarumweltprogrammen in % % 62,5 49,5 17,0 75,1 27,0 31,9 16,9 3,3Euro pro ha LF Euro/ha LF 6,2 42,3 3,1 35,5 8,8 12,5 6,6 3,4Mittel für naturschutzorientierte Agrarumweltmaßn.i.w.S. Mio. Euro 15,30Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 4,0Anteil an Agrarumweltprogrammen in % % 9,95Euro pro ha LF Euro/ha LF 10,4Mittel für freiwillige und hoheitliche Naturschutzmaßnahmenim engeren Sinne (Art. 16;Art. 22) 7,0 0,6 10,7 0,8 17,7 9,6 4,8 5,0Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 5,2 3,6 5,2 22,7 13,0 9,9 3,4 1,3Euro pro ha LF Euro/ha LF 6,8 44,6 4,0 94,8 11,8 12,5 6,6 3,4

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 103 – Drucksache 14/9852noch Tabelle 5-6Maßnahme BY SL BE BB MV SN ST TH gesamtVon der EU kofinanzierte MaßnahmenSumme aller Maßnahmen gemäß VO (EG)Nr. 1257/1999 Mio. Euro 488,13 11,79 1,69 198,51 136,71 196,71 206,26 164,73 2.286,68Mittel für Naturschutz (Art. 16; 22; 33) Mio. Euro 44,52 0,81 0,24 14,32 18,25 5,18 13,30 13,15 182,46Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 9,1 6,8 14,4 7,2 13,4 2,6 6,4 8,0 8,0Euro pro ha LF Euro/ha LF 13,5 10,5 117,7 10,6 13,4 5,7 11,3 16,3 10,6Mittel für Gebiete mit umweltspez.Einschränkungen (Art. 16) 2,89 0,00 0,00 7,38 0,00 0,00 1,55 1,03 18,95Anteil an Gesamtfinanzierung in % 0,59 0,00 0,00 3,72 0,00 0,00 0,75 0,63 0,83Euro pro ha LF 13,5 10,5 117,7 10,6 13,4 5,7 11,3 16,3 10,6Mittel für Agrarumweltmaßnahmen insgesamt(Art. 22) Mio. Euro 2,89 0,00 0,00 7,38 0,00 0,00 1,55 1,03 18,95Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 0,59 0,00 0,00 3,72 0,00 0,00 0,75 0,63 0,83Euro pro ha LF Euro/ha LF 0,9 0,0 0,0 5,5 0,0 0,0 1,3 1,3 1,1Mittel für naturschutzorientierteAgrarumweltmaßn. (Art. 22) Mio. Euro 226,16 3,86 0,05 45,34 22,78 44,84 29,48 39,47 706,92Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 46,3 32,7 2,8 22,8 16,7 22,8 14,3 24,0 30,9Euro pro ha LF Euro/ha LF 68,6 50,2 22,8 33,6 16,7 48,9 25,1 49,0 41,2Mittel für naturschutzorientierteAgrarumweltmaßnahmen i.w.S. 22,03 0,81 0,00 6,94 13,65 4,16 11,75 12,12 115,01Anteil an Agrarumweltprogrammen in % 9,7 20,9 0,0 15,3 59,9 9,3 39,9 30,7 16,3Euro pro ha LF 6,7 10,5 0,0 5,2 10,0 4,5 10,0 15,1 6,7Nationale öffentliche Aufwendungen ohne EU-KofinanzierungSumme aller Maßnahmen gemäß VO (EG)Nr. 1257/1999 Mio. Euro 269,82 0,00 0,00 32,27 10,37 30,49 6,04 18,10 606,31Mittel für Naturschutz (Art. 16; 22; 33) Mio. Euro 9,27 0,00 0,00 6,70 0,00 6,40 0,90 1,23 47,19Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 3,4 0,0 0,0 20,8 0,0 21,0 14,9 6,8 7,8Euro pro ha LF Euro/ha LF 2,8 0,0 0,0 5,0 0,0 7,0 0,8 1,5 2,8Mittel für naturschutzorientierteAgrarumweltmaßn. (Art. 22) Mio. Euro 4,38 0,00 0,00 6,70 0,00 6,40 0,00 0,00 22,10Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 94,6 0,0 0,0 100,0 0,0 38,5 0,0 0,0 39,8Euro pro ha LF Euro/ha LF 1,3 0,0 0,0 5,0 0,0 7,0 0,0 0,0 1,3Gesamte öffentliche Aufwendungen mit und ohne EU-KofinanzierungSumme aller Maßnahmen gemäß VO (EG)Nr. 1257/1999 Mio. Euro 757,95 11,79 1,69 230,78 147,08 227,20 212,29 182,83 2.892,99Mittel für Naturschutz (Art. 16; 22; 33) Mio. Euro 53,79 0,81 0,24 21,02 18,25 11,59 14,20 14,37 229,65Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 7,1 6,8 14,4 9,1 12,4 5,1 6,7 7,9 7,9Euro pro ha LF Euro/ha LF 16,3 10,5 117,7 15,6 13,4 12,6 12,1 17,9 13,4Mittel für Gebiete mit umweltspez.Einschränkungen (Art. 16) Mio. Euro 3,17 0,00 0,00 7,38 0,00 0,00 1,55 1,03 21,13Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 0,4 0,0 0,0 3,2 0,0 0,0 0,7 0,6 0,7Euro pro ha LF Euro/ha LF 1,0 0,0 0,0 5,5 0,0 0,0 1,3 1,3 1,2Mittel für Agrarumweltmaßnahmen insgesamt(Art. 22) Mio. Euro 230,79 3,86 0,05 52,04 22,78 61,48 29,50 40,70 762,39Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 30,4 32,7 2,8 22,5 15,5 27,1 13,9 22,3 26,4Euro pro ha LF Euro/ha LF 70,0 50,2 22,8 38,6 16,7 67,0 25,2 50,6 44,4Mittel für naturschutzorientierteAgrarumweltmaßn. (Art. 22) Mio. Euro 26,42 0,81 13,64 13,65 10,56 11,75 12,12 137,11Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 3,5 6,8 5,9 9,3 4,6 5,5 6,6 4,7Anteil an Agrarumweltprogrammen in % % 11,4 20,9 26,2 59,9 17,2 39,8 29,8 18,0Euro pro ha LF Euro/ha LF 8,0 10,5 10,1 10,0 11,5 10,0 15,1 8,0Mittel für naturschutzorientierteAgrarumweltmaßn. i.w.S. Mio. Euro 37,34 162,71Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 4,9 5,6Anteil an Agrarumweltprogrammen in % % 16,18 21,34Euro pro ha LF Euro/ha LF 11,3 9,5Mittel für freiwillige und hoheitliche Naturschutzmaßnahmenim engeren Sinne (Art. 16;Art. 22) 29,6 0,8 21,0 13,7 10,6 13,3 13,1 158,2Anteil an Gesamtfinanzierung in % % 3,9 6,8 9,1 9,3 4,6 6,3 7,2 5,5Euro pro ha LF Euro/ha LF 9,0 10,5 15,6 10,0 11,5 11,3 16,3 9,2Quelle: OSTERBURG, 2000, Tabelle 20

Drucksache 14/9852 – 104 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodewird generell durch eine geringere Flexibilität in der Programmgestaltungund der Ausgestaltung der Verträge mitden Landwirten sowie durch die Einhaltung der starrenEU-Regelungen zur Kontrolle erkauft. Naturschutzauflagenkönnen unter diesen Auflagen zum Teil wenigergut an die örtlichen Bedingungen angepasst werden.Kurzfristige, individuelle Anpassungen an örtliche,betriebliche oder jahreszeitenabhängige Gegebenheitensind innerhalb vorgefertigter Massenanträge schwierigerzu erreichen.235. Die neue Möglichkeit, eine Ausgleichszulage mitEU-Kofinanzierung auch in Gebieten zu zahlen, die vonnaturschutzrechtlichen Auflagen aufgrund von EU-Rechtbetroffen sind (Artikel 16 VO(EG) Nr. 1257/1999; KapitelV.), hat die Möglichkeiten der Naturschutzfinanzierungin Schutzgebieten erweitert. Allerdings liegt der Höchstbetragbei Ausgleichszahlungen für Auflagen in FFH-Gebietenbei maximal 200 Euro pro ha, während für freiwilligeUmweltmaßnahmen auf Grünland bis zu 450 Euround bei Dauerkulturen bis zu 900 Euro gezahlt werdenkönnen (vgl. Europäische Kommission in OSTERBURG,2002, S. 9). Aufgrund dieser Benachteiligung wird dieAusgleichszulage (nach Artikel 16) von den Bundesländernkaum in Anspruch genommen. Um eine EU-Finanzierungvon Naturschutzzielen durch freiwillige Maßnahmenzu ermöglichen, wurden stattdessen in einigen Fällenhoheitliche Schutzmaßnahmen gelockert und damit dielangfristige Sicherung von Schutzgebieten auf ein niedrigeresNiveau verschoben (von dem BUSSCHE, 2001 inOSTERBURG, 2002). Dieses Vorgehen ist vermutlich inBundesländern verbreitet, die in ihren Naturschutzgebietenkeine Ausgleichszahlungen für Auflagen der Schutzgebietsverordnunggewähren. Die Landwirte müssen dieAuflagen der Verordnung dort im Rahmen der Sozialbindungdes Eigentums erfüllen. In anderen Bundesländernwie z. B. Niedersachsen werden hoheitliche Auflagen inSchutzgebieten durch Zahlungen ausgeglichen, die derzeitvon der EU kofinanziert werden, auch wenn es sichnicht um FFH-Gebiete handelt. Probleme im Rahmen dieserStrategie bestehen eher in einer sehr stark an der Akzeptanzausgerichteten Auslegung der Sozialbindung, sodassselbst die Aufrechterhaltung der gegenwärtigenNutzung (z. B. Grünlanderhaltung) gefördert wird. Auchist eine Anpassung des Niveaus der hoheitlichen Auflagenan die Finanzierungsmöglichkeiten des Landes zu beobachtenund es besteht die Gefahr, dass naturschutzorientierteFörderungen in den finanzschwachen Bundesländernauf Schutzgebiete beschränkt werden. Für wertvolleFlächen außerhalb von Schutzgebieten bleiben dannkaum noch Fördermittel übrig.236. Die Ausgestaltung der EU-Kofinanzierung wirftfür die Förderung naturschutzorientierter Maßnahmennoch weitere Probleme auf. Die maximal von der EU erstattungsfähigenPrämien reichen für bestimmte aufwendigeNaturschutzmaßnahmen nicht aus. In vielen Ländernwerden deshalb so genannte „TopUps“ (Zusatzzahlungen)als notwendig angesehen, die nicht nur zu einerhöheren Haushaltsbelastung der im Naturschutz besondersaktiven Länder führen, sondern auch mit einem erhöhtenVerwaltungsaufwand verbunden sind.Als Empfänger der EU-kofinanzierten Fördermittel kommenbei Agrarumweltmaßnahmen (nach Artikel 22) sowiefür Ausgleichszahlungen in Schutzgebieten (Artikel 16)ausschließlich Landwirte infrage. Dadurch werden potenzielleLeistungserbringer wie z. B. Umweltverbändeoder Jäger ausgeschlossen und es kommt zu Parallelprogrammenfür Nichtlandwirte, die den Verwaltungsaufwanderhöhen. Im Rahmen der Maßnahmen nachArtikel 33 können auch Nicht-Landwirte gefördert werden(OSTERBURG, 2002, S. 53). Hier sind die Mittel jedochan investive Maßnahmen gebunden und werden inder Praxis vor allem für den Flächenankauf verausgabt.Die Chance mit der VO(EG) Nr. 1257/1999 auch sektorübergreifendeine stärkere Integration in der Förderungdes ländlichen Raumes zu erreichen, wurde in diesemPunkt nicht genutzt.Problematisch für die Länder wirkt sich ebenfalls derdurch die EU-Vorgaben bewirkte hohe Aufwand für dieAbwicklung, Kontrolle und Evaluation der Maßnahmenaus. Das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem(InVeKoS) erhöht derzeit den Verwaltungsaufwand fürdie Agrarumweltprogramme und vermindert die Kapazitäten,die der Beratung und fachlichen Betreuung vonLandwirten zugute kommen könnten. Dies gilt insbesonderefür die ohnehin vielfach überlasteten Naturschutzbehörden(s. Kapitel 4.1).237. Hinsichtlich der Regelungen über den Abzug vonnicht genutzten Kleinstrukturen auf der Förderfläche stehendie EU-Vorgaben zudem im Widerspruch zu Naturschutzzielen.Die von Bayern und Hessen praktizierteLösung, einen Anteil von 10 bis 20 % zur Fläche gehörigerKleinstrukturen pauschal von der Kommissiongenehmigen zu lassen, sollte deshalb möglichst umgehendzur allgemeinen Regel erhoben werden. Eine Vereinfachungder Kontrollen kann durch den verstärktenEinsatz von Satellitenbildauswertungen und GIS erfolgen;auch eine stärkere Erfolgsorientierung der Honorierungwürde den Kontrollaufwand in einigen Fällenvermindern. Die Evaluation könnte auf längere Sichtdurch eine Verbesserung der Wissensbasis zu den Wirkungender Maßnahmen auf unterschiedlichen Standortenerleichtert werden.Diesen Problemen durch die derzeitigen Bedingungen derEU-Kofinanzierung stehen aber auch erhebliche Vorteilegegenüber. Hervorzuheben ist insbesondere die hoheTransparenz der Mittelausgaben aufgrund der Standardisierungder Programme und Verwaltungsabläufe, die Verpflichtungzur Evaluation und der fachübergreifende Ansatzbei der Planung und Durchführung.Beurteilung der GAK-Kofinanzierung238. Während allgemeinere Extensivierungsmaßnahmendurch die Gemeinschaftsaufgaben Agrarstruktur undKüstenschutz zusätzlich zu den EU-Zuschüssen kofinanziertwerden (Kofianzierungssätze siehe Tabelle 5-7), giltdies nicht für Naturschutzmaßnahmen im engeren Sinne.Diese gehören nicht zur Gemeinschaftsaufgabe und sindallein aus Landesmitteln zu finanzieren.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 105 – Drucksache 14/9852Damit wird die Attraktivität der allgemeinen Agrarumweltmaßnahmengegenüber Naturschutzmaßnahmen fürdie Bundesländer erheblich gesteigert. Allerdings sind mitder Kofinanzierung durch die GAK auch konkrete Vorgabenfür die Ausgestaltung der Maßnahmen verbunden,was für einige Bundesländer ein Anlass ist, GAK-Mittelbevorzugt an anderen Stellen einzusetzen und bei denAgrarumweltprogrammen auf eine Kofinanzierung zuverzichten (s. OSTERBURG, 2002, S. 25).Zwar wurde in der derzeitigen Förderperiode der formaleAusschluss von Maßnahmen des Naturschutzes und derLandschaftspflege nicht mehr so strikt ausgelegt, diegrundsätzlichen Probleme bleiben jedoch bestehen. DieDiskussion darüber, ob eine Erweiterung der GAK eineVerfassungsänderung erfordert, ist noch nicht abgeschlossen.Allerdings könnte kurzfristig eine Verbesserung derFördermöglichkeiten für den Naturschutz durch eine verstärkteFörderung multifunktionaler Maßnahmen erreichtwerden. Solche Maßnahmen sollten Ziele des engerenNaturschutzes mit dem Schutz abiotischer Naturgüter undder Agrarstrukturförderung verbinden und primär inGebieten mit erhöhtem Handlungsbedarf eingesetzt werden(Entwicklung gemeinsamer Gebietskulissen, Standortvorgaben).Zuständigkeiten und Durchführung239. In der derzeitigen Förderperiode hatte nach wie vordie Agrarverwaltung die Federführung bei der Gestaltungder Agrarumweltprogramme, doch waren nunmehr dieUmweltbehörden maßgeblich an der Erstellung der Plänebeteiligt. Diese Zusammenarbeit schafft neue Chancen,die Förderkonditionen der einzelnen Maßnahmen in derZukunft so gut aufeinander abzustimmen, dass eine imVerhältnis zu den Naturschutzmaßnahmen attraktiverePrämiengestaltung für einfache Extensivierungsmaßnahmen,die von der Agrarverwaltung entwickelt wurden(GÜTHLER, 2001 in OSTERBURG, 2002), vermiedenwird. Eine intensive gemeinsame Gestaltung und Umsetzungder Programme kann auch die Gefahr einer Doppelförderungbei Kombinationsmodellen (OSTERBURG,2002, S. 30) vermindern. In der Umsetzung und Kontrolleder Maßnahmen nach VO(EG) Nr. 1257/1999 dominiertder-zeit die Agrarverwaltung (siehe Zusammenstellung inOSTERBURG, 2002, S. 94 ff.), die für die GAK-Mittelzuständig und mit größeren Personalkapazitäten ausgestattetist. In einigen Ländern werden auch die Naturschutzmaßnahmenvon der Agrarverwaltung kontrolliert.Aufgrund der größeren fachlichen Nähe zu den Landwirtenkann sich dies sowohl vorteilhaft (bessere Akzeptanzder Maßnahmen) als auch nachteilig aufgrund einer zugroßen Toleranz gegenüber der eigenen Klientel (sieheAHRENS et al., 2000) auswirken. Eine Entschlackungund technische Unterstützung der Kontrollen würde denWeg für einen stärkeren Personaleinsatz in der Beratungfrei machen. In besonderem Maße sollte dabei die naturschutzfachlicheBeratung gefördert werden, die in vielenLändern zu wenig institutionalisiert ist (OSTERBURG,2002, S. 64). In einigen Ländern wurden gute Erfahrungenmit der Auslagerung der Beratung aus den Behördengemacht. Biologische Stationen, spezialisierte Fachberateroder Landschaftspflegeverbände übernehmen dortdiese Aufgabe (s. dazu Tz. 125).5.1.4 Honorierung ökologischer Leistungender Landwirtschaft240. Der Umweltrat hat sich bereits 1996 in seinemSondergutachten zu einer dauerhaft-umweltgerechtenLandnutzung (SRU, 1996, Tz. 240 ff.) grundsätzlich mitden Strategien zur Honorierung von Umweltleistungen inder Landwirtschaft befasst. Eine nach traditionellemMuster handlungsorientierte, an der spezifischen Bodennutzungansetzende Honorierungsstrategie wurde als ineffizientbeurteilt und daher stattdessen für eine ergebnisorientierte,direkt an Umweltqualitätszielen orientierteHonorierungsstrategie plädiert. Der Vorteil gegenüber einerhandlungsorientierten, einseitig kostenbezogenen Honorierungwurde vor allem in der Kosteneffizienz undhöheren Anreizwirkung auf die Leistungsersteller gesehen.Mit einer ergebnisorientierten Honorierungsstrategiewerden bei konstantem Honorierungsbetrag pro ökologischerLeistungseinheit günstige Leistung-Kosten-Relationenbelohnt und ungünstige Relationen bestraft. EineKofinanzierungssätze in der Agrarumweltförderung gemäß VO(EWG) Nr. 2078/1992und VO(EG) Nr. 1257/1999(in % vom Gesamtbetrag)Tabelle 5-7Kofinanzierung durchAlte LänderNeue Länder(Ziel-1-Gebiet)EU 50 % 75 %GAK (optional) 1 30 % 15 %Bundesland (mit GAK-Kofinanzierung) 20 % 10 %Bundesland (ohne GAK-Kofinanzierung) 50 % 25 %1Gemäß der „Grundsätze für eine markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung“, Kofinanzierung von 60 % der nationalen Mittel.Quelle: MEHL und PLANKL, 1995

Drucksache 14/9852 – 106 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodesolche Strategie ist daher als ökonomisch leistungsgerechtzu bezeichnen und entwickelt durch ihren marktwirtschaftlichenSanktionsmechanismus ein größeres AnreizundInnovationspotenzial bei den Leistungserstellern.Auch eine stärkere Identifikation der Leistungserstellermit dem ökologischen Leistungsziel als unternehmerischemZiel wurde als vorteilhaft erachtet. Die Leistungskontrolleverursacht bei vielen Zielen derzeit nochSchwierigkeiten. Manche Effekte treten erst nach vielenJahren Entwicklungszeit ein und den Landwirten fehltvielfach das ausreichende Wissen, um bestimmte Wirkungenfeststellen zu können. Diese Schwierigkeitenscheinen jedoch grundsätzlich überwindbar zu sein. Instrumenteeiner ergebnisorientierten Honorierungsstrategiesind grundsätzlich aus marktwirtschaftlich-theoretischenÜberlegungen handlungsorientierten Instrumentenvorzuziehen. Sie sind mit dem Standard-Preis-Ansatz vonBAUMOL und OATES (1971) vergleichbar, der ebenfallsgeeignet ist, umweltpolitisch vorgegebene Umweltstandardsmit minimalen Vermeidungskosten zu erreichen.Ökologische Effektivität bei ökonomischer Effizienz undsozialer Ausgewogenheit sollte das Ziel einer dauerhaftumweltgerechtenEntwicklung sein (von KNORRING,1998). Eine ökonomisch leistungsgerechte Honorierungökologischer Leistungen in der Landwirtschaft im Sinneeines ergebnisorientierten Ansatzes kann dazu einen Beitragleisten.241. Unabhängig von der grundsätzlichen Bevorzugungeiner ergebnisorientierten Honorierungsstrategie verkenntder Umweltrat nicht die möglichen Hindernisse beiihrer Verwirklichung (SRU, 1996, Tz. 248). So wird z. B.in der Praxis eine klare Grenzziehung zur handlungsorientiertenHonorierungsstrategie nicht immer möglichund auch nicht erwünscht sein. Eine ökologisch klar ausgerichteteHandlung kann in besonderen Fällen so eng ergebnisorientiertsein, dass es einer weiteren Konkretisierungund Spezifizierung des ökologischen Ziels nichtmehr bedarf. So dürfte es z. B. sinnvoll sein, eine Bodennutzungin Form des Streuobstbaus angesichts seiner unstrittigpositiven Wirkung auf die Artenvielfalt und dasGrundwasser ebenso wie die Wanderschäferei und einelediglich extensive Düngung von Grünland als eigenständigeökologische Leistung zu interpretieren, ohne auf denquantitativen Nachweis spezifischer Kenn- oder Zielarten(PIRKL und RIEDEL, 1991; RECK et al., 1991) als ökologischeLeistungskriterien zu bestehen. Andererseitsaber ist die klare Definition und Messbarkeit von Leistungskriterien,die das ökologische Leistungsziel als angestrebtesErgebnis eindeutig widerspiegeln und auch denLeistungserstellern transparent und verlässlich erscheinen,für die praxisgerechte Umsetzung einer ergebnisorientiertenHonorierungsstrategie unabdingbar. Sie stellt sicherlichein großes, nach Meinung des Umweltrates aberlösbares Problem dar. Als besonders vielversprechenderAnsatz zur ergebnisorientierten Bewertung ökologischerLeistungen und als Honorierungsbasis ist an ein Ökopunkte-Modellzu denken (KNAUER, 1989), auf das derUmweltrat ebenfalls schon in seinem Sondergutachten1996 hingewiesen hat (SRU, 1996, Tz. 247), ohne esaber näher auszuführen. Auch bereits vorliegende Erfahrungenaus Pilotprojekten, wie sie z. B. mit demProgramm zum Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich(MEKA) in Baden-Württemberg seit 1992 gemachtwurden, und Vorschläge zu einer stärkeren Ökologisierungdieses Programms (RUPP, 1993; ZEDDIESund DOLUSCHITZ, 1996; BRONNER et al., 1997;BRONNER, 2000) könnten bei der Entwicklung von Leistungskriterienwichtige Anregungen liefern. Ebenfallslösbar erscheint das Problem möglicher Informationsdefizitebei den landwirtschaftlichen Leistungserstellern,denen trotz ihrer genauen Orts- und Unternehmenskenntnisnicht immer bewusst sein dürfte, welche Möglichkeiteneiner ergebnisorientierten ökologischen Leistungshonorierungsich ihnen eröffnen. Die Darstellungen derLandschaftsplanung über erwünschte Naturschutzleistungensowie Gebiete mit Biotopentwicklungspotenzialenkönnen hier eine Hilfestellung geben. Aufklärung und Beratungbis hin zur späteren Leistungskontrolle könntenfach- und ortskundigen Vertrauensleuten, Verbänden oderAgenturen übertragen werden, die dadurch eine Mittlerrolleübernehmen und in ihrer Stellung gestärkt würden.242. Die Honorierung ökologischer Leistungen führtbei den Leistungserstellern zu einem Renteneinkommen,das ihnen als Zusatzeinkommen zufließt und umso höherausfällt, je niedriger die Kosten der Leistungserstellungsind. Ist die ökologische Leistungserstellung kostenlos,weil sie als Nebeneffekt bei der bisherigen Produktionsweiseanfällt, so ist mit Mitnahmeeffekten zu rechnen,die beträchtlich sein können (AHRENS et al., 2000,S. 105 ff.). Gegen Mitnahmeeffekte auf der Anbieterseiteist zwar grundsätzlich nichts einzuwenden, da sie normalerweisebei jedem Markt- und Preismechanismus inForm der Produzentenrente auftreten. Sie erscheinen jedochinsofern in einem negativen Licht, als sie auf derstaatlichen Gegenseite mit Ausgaben verbunden sind, diebei gegebenem Finanzierungsbudget die Möglichkeiteneiner ökologischen Leistungshonorierung und damit dasinsgesamt realisierbare Leistungsergebnis einschränken.Nach Artikel 18 der VO(EG) Nr. 1750/1999 zur Durchführungder VO(EG) Nr. 1257/1999 heißt es, dass die Mitgliedstaatenanhand objektiver Kriterien die Notwendigkeitfür einen Anreiz dienenden Teilbetrag der Beihilfebestimmen sollen. Dieser Teilbetrag darf 20 % der Einkommenseinbußenund der aufgrund der Verpflichtunganfallenden Zusatzkosten nicht überschreiten, außerwenn bei einzelnen Verpflichtungen ein höherer Satz fürunerlässlich gehalten wird, um die Wirksamkeit der Maßnahmesicherzustellen.Unabhängig davon, ob dieser Grenzwert als zu niedrig zukritisieren ist, so ist er doch zu beachten, sofern auch EU-Mittel zur Honorierung herangezogen werden sollen(WILHELM, 1999a). Vor diesem Hintergrund und unterder Zielsetzung ökologischer Effektivität bei ökonomischerEffizienz sollte besonderes Augenmerk auf das konkreteHonorierungsverfahren gelegt werden.243. Der Umweltrat schlägt deshalb eine ergebnisorientierteLeistungshonorierung der Landwirtschaft auf Basiseines Ökopunktesystems mit Bieterverfahren vor, das imFolgenden kurz skizziert wird (vgl. hierzu auch von

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 107 – Drucksache 14/9852KNORRING, 2002). Bei dem hier vorgeschlagenen Systemwird das ökologische Leistungsziel in ergebnisorientierteÖkopunkte übersetzt und jeder Ökopunkt mit einemeinheitlichen Honorierungsbetrag ausgestattet, den derLeistungsersteller nach Erbringung der entsprechendenLeistung erhält. Der „Netto-Wert“ eines Ökopunktes fürden Leistungsersteller entspricht damit gerade der Differenzaus Honorierungsbetrag und Stückkosten der Leistungserstellung.Unter der Zielsetzung der Gewinnmaximierungwird der Leistungsersteller so lange Ökopunktenachfragen, wie der Honorierungsbetrag über den Grenzkostender Leistungserstellung liegt. Diese Kosten beinhaltenauch mögliche Mindererträge durch notwendigeProduktionsumstellungen (einschließlich Subventionsverlust).Bei steigenden Grenzkosten wird jeder Leistungserstellerbei gegebenem Honorierungsbetrag solange Ökopunkte nachfragen – und demnach bereit sein,die entsprechende ökologische Leistung zu erbringen –,bis die Grenzkosten der Leistungserstellung genau auf dieHöhe des Honorierungsbetrages angestiegen sind. Bis zurErreichung dieser gewinnmaximalen Leistungsmenge erzieltder Leistungsersteller eine Produzentenrente, diesich aus der Differenz zwischen Honorierungsbetrag undStückkosten der Leistungserstellung ergeben. Das Besonderean dem im Folgenden betrachteten Bieterverfahrenbesteht darin, dass ein Teil dieser Produzentenrente staatlicherseitsabgeschöpft wird, wodurch zusätzliche Honorierungsmittelfrei werden und damit bei gegebenem Budgetanspruchsvollere ökologische Leistungsziele verfolgtwerden können. Im Grunde läuft ein Bieterverfahren daraufhinaus, den Erwerb von Ökopunkten an eine Preiszahlungdurch die potenziellen Leistungsersteller zuknüpfen, wodurch sich der Netto-Wert eines Ökopunktesauf die Differenz zwischen Honorierungsbetrag undStückkosten zuzüglich Ökopunktpreis vermindert. Dabeiwird zwar nicht verkannt, dass hiermit ein Trade-off zwischendem Anreiz zur ökologischen Leistungserstellungund dem finanziellen Honorierungsrahmen entstehenkann, jedoch wird es im Rahmen des Bieterverfahrensweder wünschenswert noch möglich sein, die gesamteProduzentenrente abzuschöpfen.244. Als konkretes Bieterverfahren zur Vergabe vonÖkopunkten erscheint ein Verfahren sinnvoll, das sich engan das Zinstenderverfahren der Geldpolitik anlehnt (vgl.z. B. EZB, 2000, S. 27 ff.). Hierbei müssen die potenziellenLeistungsersteller als Nachfrager nach Ökopunktendie von ihnen gewünschte Menge an Ökopunkten mit einemPreisgebot ausstatten. Die Zuteilung der Ökopunkteerfolgt im nächsten Schritt mit den höchsten Preisgebotenbeginnend und endet dann, wenn der vorgegebene staatlicheFinanzierungsrahmen ausgeschöpft ist. Er ist ausgeschöpft,wenn er der Differenz aus den gesamten Honorierungsbeträgen(Produkt aus Honorierungsbetrag proÖkopunkt und Menge der zugeteilten Ökopunkte) undden Einnahmen aus dem Bieterverfahren (Produkt ausdem jeweils gebotenen und auch gezahlten Ökopunktpreisund der zu diesem Preis zugeteilten Ökopunktmenge)entspricht. Es lässt sich zeigen, dass mit einemsolchen Verfahren bei gegebenen staatlichen Fördermitteln(in Abhängigkeit von den konkreten Produktionsbzw.Kostenbedingungen) eine Steigerung der gefördertenökologischen Leistungserstellung um bis zu ca. 40 %zu erzielen ist; im Umkehrschluss ergibt sich bei gegebenemökologischem Leistungsziel eine Reduktion derbenötigten staatlichen Fördermittel um bis zu ca. 30 %(vgl. von KNORRING, 2002). Dabei ist noch gar nichtberücksichtigt, dass es im Zuge einer stärker ökologischorientierten Leistungshonorierung auch zu einer Freisetzungvon Fördermitteln der bisherigen Agrarpolitik kommendürfte und sollte. Zum einen wird es unumgänglichsein, dort Fördermittel zu streichen, wo Konflikte und Widersprüchezu einer ökologischen Neuorientierung derAgrarpolitik klar erkennbar sind. Zum anderen aber dürftenauch im Rahmen eines Ökopunktesystems mit BieterverfahrenFördermittel dadurch freigesetzt werden, dassdie Einlösung von Ökopunkten in vielen Fällen Produktionsumstellungenerfordert und einen entsprechendenVerlust an herkömmlichen Fördermitteln bedeutenwird. Auch wenn dieser erwartete Verlust im Rahmen desBieterverfahrens in der Kostensituation der Bieter undentsprechend niedrigen Preisgeboten Berücksichtigungfinden sollte, so ist doch per Saldo ein Rückgang der herkömmlichenFördermittel zu erwarten. Die freigesetztenFördermittel könnten jedenfalls zu einer noch weiter gehendenökologischen Leistungshonorierung eingesetztwerden und dürften dann – auch unter Berücksichtigungdes schon erwähnten Trade-offs zwischen Leistungsanreizund potenzieller Leistungsmenge – die tatsächlich erbrachteökologische Leistung erhöhen. Das beschriebeneBieterverfahren würde demnach alles in allem zu einer erheblichenEffizienz- und Effektivitätssteigerung führen.245. Der konkrete Honorierungsbetrag pro Ökopunktist bei dem beschriebenen Bieterverfahren nebensächlich,marktwirtschaftlich-theoretisch sogar belanglos. Je höherder Honorierungsbetrag ist, umso höher werden bei gegebenerKostensituation auch die Preisgebote für dieÖkopunkte sein. Die Konkurrenz zwischen den Bieternwird unter idealtypischen Bedingungen dafür sorgen, dassder Spielraum für den einzelnen Bieter verengt und dadurchdie Produzentenrente im Extremfall komplett, impraktischen Fall angesichts von Unteilbarkeiten zumindestteilweise, abgeschöpft wird. Dementsprechend fallenauch höhere staatliche Einnahmen an, die zur Kompensationder höheren Honorierungsausgaben eingesetzt werdenkönnen. Die Abschöpfung der Produzentenrente hat zudemden Vorteil, dass Mitnahmeeffekte und Zusatzeinkommenbei den Leistungserstellern reduziert werden und die genanntenEU-Vorgaben eher eingehalten werden dürften.Und letztlich dürfte der Anreiz zur tatsächlichen Leistungserstellunghöher sein, da der Erwerber einen Ökopunktpreisentrichtet hat, den er verlieren würde, wenn erauf die Leistungserstellung und damit auf die kompensierendeHonorierung verzichtet.246. Der Umweltrat verkennt nicht, dass ein Ökopunktesystemmit Bieterverfahren in der Praxis erheblichen Problemenbei der Verwirklichung ausgesetzt sein dürfte. DieMöglichkeit von Preisabsprachen, die allerdings bei jedemmarktwirtschaftlichen Koordinationsmechanismus gegebenist, charakterisiert dabei nur eines von mehreren ernstenProblemen. Es dürfte im Übrigen umso gravierender

Drucksache 14/9852 – 108 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodesein, je kleiner der Markt für Ökopunkte bzw. je regionalkleinräumiger die ökologische Leistungserstellung etabliertwird. Bei weiträumiger ökologischer Leistungserstellungerscheint dagegen die Herausbildung örtlicher Kooperationenzwischen Leistungserstellern eher von Vorteil,da sie den Abbau von Informations- und Organisationsdefizitenund die ökologische Bewusstseinsbildung unterstützenkönnen. Darüber hinaus ist zu beachten, dass die Einsatzmöglichkeitendieses Verfahrens umso begrenzter sind,je flächenspezifischer Leistungen erbracht werden sollen.Auch das Problem einer klaren Transformation des ökologischenLeistungsziels in messbare Ökopunkte wurdeschon angesprochen. Alles in allem aber dürfte das vorgeschlageneBieterverfahren zu keinen schwer wiegenden zusätzlichenProblemen gegenüber der üblichen Honorierungnach Ökopunkten führen. Auch die notwendigen verfahrenstechnischenund organisatorischen Rahmenbedingungenscheinen erfüllbar zu sein. Gleichwohl ist dem Umweltratbewusst, dass die konkrete Umsetzung des hierbeschriebenen Verfahrens noch die Klärung von zahlreichenDetailfragen erfordert.5.1.5 Zusammenfassung und EmpfehlungenFehlende Märkte für Naturschutzleistungen247. Die Bereitstellung des Gutes „Natur und Landschaft“ist durch mannigfaltige Formen von Marktversagengeprägt. Als Folge hiervon bildet sich kein funktionsfähigerMarkt für Naturschutzleistungen, obwohl einerseits eine latenteund durch empirische Zahlungsbereitschaftsanalysenhinreichend bewiesene Nachfrage nach Naturschutzleistungenbesteht, und andererseits die Landnutzer bei entsprechenderEntlohnung zur Erbringung solcher Leistungendurchaus bereit sind. Somit ist es Aufgabe des Staates,durch rechtliche Rahmenbedingungen und finanzielle UmverteilungNatur- und Landschaftsschutz in wünschenswertemMaße zu gewährleisten.Voraussetzungen für den effizienten Einsatzfinanzieller Ressourcen248. In Anbetracht knapper Budgets sollten sich Naturschutzmaßnahmenstärker als bisher von Effizienzüberlegungenleiten lassen. Dies betrifft sowohl die Ziele alsauch die Instrumente des Naturschutzes. Um auf der Zielebenezu sinnvollen Prioritäten zu gelangen, empfiehltder Umweltrat, einen verbindlichen Katalog von Mindestzielenund Mindeststandards zu definieren, derenEinhaltung absoluten Vorrang genießt. Diese Ziele undMindeststandards sollten gewährleisten, dass ein Grundbestandan Naturkapital aufrechterhalten wird. Eine finanzielleMindestausstattung des Naturschutzes, die zumindestdie Verfolgung dieser Minimalziele erlaubt, istaus Sicht des Umweltrates unerlässlich.Maßnahmen und Instrumente des Naturschutzes sind ineiner solchen Weise zu wählen, dass die vorgegebenenZiele zu möglichst geringen Kosten erreicht werden. Dabeiist zu unterscheiden zwischen budgetwirksamen Kostenund Opportunitätskosten. Letztere schlagen sich nichtin einer unmittelbaren Beanspruchung öffentlicher Kassennieder, sondern äußern sich lediglich in anderweitigenNutzungsverzichten. Je nach ihrer Ausgestaltung könnensich Naturschutzmaßnahmen durch unterschiedliche Kostenkombinationenauszeichnen. Dabei sind unter Effizienzgesichtspunkteninsbesondere solche Maßnahmenvon Interesse, die weder nennenswerte budgetwirksameKosten noch nennenswerte Opportunitätskosten verursachen(z. B. Verzicht auf solche Infrastrukturprojekte, welcheauch in ökonomischer Hinsicht nur von zweifelhaftemNutzen sind).Soweit Naturschutzmaßnahmen zu budgetwirksamenKosten führen, ist eine ökonomisch effiziente Ausgestaltungunabdingbar, sodass die verfügbaren Mittel in die jeweilsbeste Verwendung fließen können. Hierzu ist nachEinschätzung des Umweltrates eine Umorientierung vonhandlungs- zu ergebnisbezogenen Kriterien erforderlich(vgl. auch SRU 2000, Tz. 1217). Dies betrifft vor allemauch den Vertragsnaturschutz. Nur eine ergebnisbezogeneMittelvergabe kann hier sicherstellen, dass die Akteurevor Ort den jeweils kostengünstigsten Weg zur Erreichungder gewünschten Naturschutzziele wählen können.Ökonomische Steuerung der Flächennutzung249. Wie der Umweltrat bereits in seinem Umweltgutachten2000 hervorgehoben hat, stellt die ungebremsteFlächeninanspruchnahme von inzwischen ca. 129 ha proTag eines der dringlichsten umweltpolitischen Problemein Deutschland dar. Seither lässt sich hier keine grundsätzlicheTrendwende erkennen. Die Realisierung der anzustrebendenZiele – Verminderung der Flächeninanspruchnahmeauf 30 ha pro Tag in 2020 und Nullwachstum in derlangfristigen Sicht (SRU, 2000, Tz. 532) – liegt nach wievor in weiter Ferne. Der Umweltrat erneuert deshalb seineForderung, die unumgängliche Weiterentwicklung dereinschlägigen planungsrechtlichen Regelungen durch denEinsatz ökonomischer Instrumente zu flankieren. Für diedringend gebotene quantitative Begrenzung der Flächeninanspruchnahmeim Sinne einer Tendenzsteuerungkommt nach Auffassung des Umweltrates nur ein Systemhandelbarer Ausweisungsrechte in Betracht. Zur ergänzendenSteuerung der konkreten Nutzung ausgewiesenerFlächen empfiehlt der Umweltrat die Einführung einesAbgabenmodells. Dabei sollte zurückgegriffen werdenauf eine Neuversiegelungsabgabe, die sich an das fürSachsen-Anhalt entwickelte Modell anlehnt. Um denerhebungsseitigen Lenkungseffekt der Neuversiegelungsabgabezu unterstützen, sollte ihr Aufkommen zu einerökologischen Erweiterung des kommunalen Finanzausgleichsherangezogen werden. Im Rahmen dieser ökologischenErweiterung sollte eine separate Nebenschlüsselmassegebildet werden, die unabhängig von derjeweiligen Finanzkraft der Kommunen zur Abgeltungökologischer Ausgleichsleistungen verwendet wird. Unabhängigvon diesen nur mittelfristig umzusetzenden Reformvorschlägenempfiehlt der Umweltrat, die aktuell anstehendeReform der Grundsteuer zu einem erstenEinstieg in die ökonomische Steuerung der Flächeninanspruchnahmezu nutzen.Der Umweltrat hält auch eine Neuorientierung im Bereichflächenrelevanter Fördersysteme für notwendig.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 109 – Drucksache 14/9852Die Wohnungsbauförderung, und hier insbesondere dieEigenheimförderung, folgt gegenwärtig alleine den inder Bevölkerung vorhandenen Präferenzstrukturen undbegünstigt flächenintensive Wohnformen. Der Umweltratempfiehlt deshalb, größere Teile der Programme anregionale Kriterien des Bedarfs bzw. der Flächenverfügbarkeitzu binden und auf bestimmte Flächen bzw. Teilräume(z. B. Ballungszentren, Altflächen, Brachflächen)zu beschränken. Darüber hinaus sollten zulasten derWohnungsbauförderung Mittel in den Bereich der Städtebauförderungverlagert werden, um dort die Bestandspflegeund die Revitalisierung der Innenstädte voranzutreiben.Finanzierung des Naturschutzes250. Bund und Länder verausgabten im Jahre 2001 insgesamt591,49 Mio. Euro für den Naturschutz. Eine Erweiterungdieses Finanzrahmens kann entweder durch dieUmwidmung vorhandener Mittel oder die Erschließungzusätzlicher Finanzierungsquellen erfolgen. BesondereBedeutung kommt dabei der Abschöpfung latent vorhandenerZahlungsbereitschaften zu. Dies kann über Spenden,Eintrittspreise, lokale Abgaben und Einnahmen ausdem Verkauf von Komplementärgütern erfolgen. Eine zusätzlicheMöglichkeit zur Erweiterung der finanziellenRessourcen für den Naturschutz besteht in einer entsprechendenÄnderung der Rahmenbedingungen für privateFinanzierungen. So bilden insbesondere Stiftungen einwichtiges Scharnier zwischen privatem Engagement undöffentlicher Aufgabenerfüllung. In diesem Zusammenhangbegrüßt der Umweltrat, dass mit dem „Gesetz zurweiteren steuerlichen Förderung von Stiftungen“ die steuerlichenAbzugsmöglichkeiten für Zuwendungen an Stiftungenverbessert wurden. Eine weitere Finanzierungsquellekönnen gemeinnützige Umweltlotterien darstellen.Hier bemängelt der Umweltrat, dass es in einigen Bundesländernnach wie vor heftigen Widerstand gegen dieEinrichtung solcher Lotterien gibt.Förderung des Naturschutzes durchAgrarumweltprogramme251. Agrarumweltprogramme sind aus Sicht des Umweltratesein adäquates Mittel, Subventionen an ökologischeLeistungen zu knüpfen und so die fehlgeleiteteSubventionspolitik der vergangenen Jahrzehnte zu korrigieren.Die derzeitigen Subventionszahlungen an dieLandwirtschaft sollten unter ökologischen Gesichtspunktenüberprüft und gegebenenfalls in entsprechendeAgrarumweltprogramme umverteilt werden. Die Bundesregierungsei bei der Umsetzung der Verordnung(VO(EU) Nr. 1257/1999) davor gewarnt, die Entwicklungder Landwirtschaftstruktur lediglich an den Erfordernissender Wettbewerbsfähigkeit auf den Agrarmärktenauszurichten und die ökologischen Notwendigkeiten alsresiduale Nebenbedingungen anzusehen. Der Umweltratweist die Bundesregierung daraufhin, dass die bislang zurVerfügung gestellten finanziellen Mittel nicht ausreichen,um eine ökologische Umsteuerung in der land- undforstwirtschaftlichen Produktion herbeizuführen. Die Kofinanzierungwird als großes Hindernis gesehen, auchärmere Länder zur Teilnahme an Agrarumweltprogrammenin einem ausreichenden Maße zu bewegen. Dadurchist eine effiziente Mittelverteilung nicht gegeben, da nichtsichergestellt werden kann, dass Fördergelder in Regionenmit erhöhtem ökologischen Handlungsbedarf fließen.Um eine effiziente Mittelverwendung in den Ländern zubegünstigen, kann gegebenenfalls nicht ganz auf denZwang zu einer geringen Kofinanzierung durch die Länderbzw. nationale Mittel verzichtet werden. Auf jedenFall sollte auf EU-Ebene darauf hingewirkt werden, dassdie Ungleichbehandlung der beiden Säulen der Agrarpolitikbeendet und eine erheblich höhere EU-Kofinanzierungspeziell der Agrarumweltmaßnahmen sowie sonstigerNaturschutzmaßnahmen erfolgt. Damit würden auchdie Probleme einer vornehmlich an der Finanzkraft derLänder orientierten Mittelverteilung im Bundesgebiet abgemildertund der naturschutzfachliche Handlungsbedarfkönnte bei der Mittelverteilung stärker in den Vordergrundtreten.Empfehlungen zur Stärkung der naturschutzorientiertenMaßnahmen im Rahmen derVO(EG) Nr. 1257/1999 auf der Ebene der EU252. Die Leitlinie der Bundesregierung bei der Mitgestaltungder Gemeinsamen Agrarpolitik sollte unter Naturschutzgesichtspunktennicht nur die Stärkung der zweitenSäule der Agrarpolitik sein. Innerhalb dieses Zielessollte es insbesondere um eine Verbesserung der Bedingungender Agrarumweltprogramme und speziell der naturschutzorientiertenMaßnahmen gehen.Schritte die zu diesem Ziel hinführen sind– erhöhte Flexibilität der EU-Vorgaben hinsichtlich einerschnelleren Beseitigung von Programmfehlernund Anpassung der Maßnahmen an örtliche Gegebenheiten;– Ermöglichung von EU-kofinanzierten Ausgleichszahlungenfür hoheitlicheAuflagen in allen Schutzgebietstypen.Dabei muss allerdings gewährleistet werden,dass nicht der Erhalt des Staus quo oder die gute fachlichePraxis gefördert werden;– Anhebung des Höchstbetrages von solchen Ausgleichszahlungennach VO(EG) Nr. 1257/1999, Artikel16, um die Benachteiligung gegenüber freiwilligenMaßnahmen aufzuheben; Anhebung der Höchstbeträgefür besondere Naturschutzmaßnahmen, nach Artikel22 bis 24, um einen kostendeckenden Ausgleichzu ermöglichen;– Kofinanzierung der Naturschutzberatung;– Aufhebung des Ausschlusses von Nicht-Landwirtenbei der Förderung der Agrarumweltmaßnahmen;– Einführung der Möglichkeit einer pauschalen Anrechnungeines Anteils an Landschaftsstrukturelementenzwischen 10 und 20 % der Förderfläche bei Agrarumweltmaßnahmen(„Bayerisches Modell“);– Lockerung des Jährlichkeitsprinzips des EAGFL Abt.Garantie für Agrarumweltmaßnahmen;

Drucksache 14/9852 – 110 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode– Die Anforderung der EU, die Einhaltung der guten fachlichenPraxis in Betrieben zu prüfen, die an Agrarumweltmaßnahmengemäß VO(EG) Nr. 1257/1999 teilnehmen,kann dazu führen, dass in solchen Betriebendie behördliche Kontrolldichte höher liegt als imDurchschnitt aller Betriebe. Landwirte, die freiwilligUmweltleistungen erbringen, sollten jedoch nicht andersbehandelt werden als Nicht-Teilnehmer. StichprobenartigeKontrollen der guten fachlichen Praxissollten daher in allen landwirtschaftlichen Betriebengleichermaßen durchgeführt und die Ergebnisse dokumentiertwerden;– Auswertung der Evaluierungsergebnisse der Länder inRichtung auf die Differenzierung der Maßnahmen hinsichtlichihrer Wirksamkeit; parallel dazu sollten Forschungsanstrengungenin diesem Bereich unternommenwerden. Im nächsten Schritt sollten sich Vereinfachungender Vorschriften zur Evaluierung ergeben. Bei derFortschreibung der Vorgaben zur Evaluierung solltenaußerdem die derzeitigen Schwierigkeiten der Länderberücksichtigt werden.Empfehlungen zur Stärkung der naturschutzorientiertenMaßnahmen im Rahmen derVO(EG) Nr. 1257/1999 auf der Ebene desBundes und der Länder253.– Nutzung kurzfristiger Möglichkeiten zur Verbesserungder Fördermöglichkeiten für den Naturschutzdurch eine verstärkte Förderung multifunktionalerMaßnahmen im Rahmen der GAK; dabei sollten dieZiele des engeren Naturschutzes mit solchen desSchutzes abiotischer Naturgüter und der Agrarstrukturförderungverbunden werden; Klärung der verfassungsrechtlichenZulässigkeit der Förderung von Naturschutzmaßnahmenin der GAK; Bindung derKofinanzierung allgemeiner Extensivierungsmaßnahmendurch die GAK an einen Handlungsbedarf unterUmweltgesichtspunkten; keine Förderung von Maßnahmender guten fachlichen Praxis.– Verstärkung des Prinzips einer gemeinsamen Programmierungder Agrarumweltprogramme aber auch andererMaßnahmen nach VO(EG) Nr. 1257/1999 durchdie Umwelt- und Landwirtschaftverwaltungen; dabeisollte das Prinzip der Bindung der Mittel an einenerhöh-ten Handlungsbedarf unter Umweltgesichtspunkten(z. B. bezogen auf Standorttypen) sowie einervergleichbaren Prämiengestaltung für einfache Extensivierungsmaßnahmenund Naturschutzmaßnahmenverfolgt werden. Flächendeckend sollten lediglichMaßnahmen wie ökologischer Landbau, der Verzichtauf Mineraldünger oder chemischen Pflanzenschutzoder die Anreicherung der Flur mit Landschaftsstrukturenangeboten werden. Multifunktionale Landschaftsstrukturensollten Mindestanforderungen hinsichtlichihrer Ausgestaltung entsprechen (z. B. Mindestbreite).Flächen- bzw. standortspezifisch solltenMaßnahmen in Gebieten mit gefährdetem Grundwasser,in Randbereichen der Oberflächengewässer, Gebietenmit hohem Biotopentwicklungspotenzial, inschutzwürdigen Biotopen sowie in Gebieten, derenOffenhaltung für die Erholung oder Aufrechterhaltungvon klimatischen Funktionen notwendig oder wünschenswertist, angeboten werden.– Wahrnehmung einer stärker aktiv moderierendenRolle des Bundes im Bereich der Naturschutzprogramme.Damit kann eine Angleichung der Finanzierungsbedingungenin den Bundesländern (z. B.max. Prämienhöhen pro ha geförderter Fläche angleichen)angestrebt werden.– Vereinfachung der Handhabung von Kontrollen undder Berichtspflichten (nach InVeKoS) vor allem durchverstärkten EDV-Einsatz einschließlich GIS und automatisierterAuswertung von Fernerkundungsdaten.Der Aufbau und die Weiterentwicklung solcher Systemeund Datenbanken lohnt sich für die Bundesländerallerdings nur, wenn eine gewisse Planungssicherheithinsichtlich einer längerfristigen Weiterführungder Förderung in dieser Form gegeben ist.– Förderung und Institutionalisierung einer naturschutzfachlichenBeratung; Nutzung von Möglichkeiten derAuslagerung der Beratung in eigenständige Institutionen.Eine integrierte ländliche Entwicklung erfordert lokaleModeratoren mit naturschutzfachlichen Kenntnissen, dieLandwirte qualifiziert beraten und als Ansprechpartnerzwischen Bürgern, Kommunen, Naturschutzverbänden,Landwirten und Verwaltung vermitteln können.Honorierung ökologischer Leistungen derLandwirtschaft254. Der Umweltrat hat bereits in seinem Sondergutachten1996 hervorgehoben, dass eine nach traditionellemMuster handlungsorientierte Honorierungsstrategie fürökologische Leistungen der Landwirtschaft ineffizient istund stattdessen für eine ergebnisorientierte Honorierungsstrategieplädiert. Als besonders vielversprechender Ansatzfür eine ergebnisorientierte Honorierungsstrategie giltnach Auffassung des Umweltrates ein Ökopunktemodell,wie es in Pilotprojekten bereits erprobt wurde (z. B.MEKA). Problematisch bei den bisherigen Ökopunktemodellenist jedoch, dass ein großer Teil der verfügbarenFördermittel bei den Leistungserstellern als Renteneinkommenanfällt, sodass beträchtliche Mitnahmeeffektebzw. Überkompensationen entstehen. Bei einem gegebenenFinanzierungsbudget werden hierdurch die Möglichkeiteneiner ökologischen Leistungshonorierung und damitdas insgesamt realisierbare Leistungsergebniseingeschränkt. Als weiteres Problem kommt hinzu, dassnach EU-Vorgaben nur 80 % des an die Leistungserstellergezahlten Honorierungsbetrages der Abdeckung von Zusatzkostenoder Mindererträgen und nur 20 % des Honorierungsbetragesals echtes Zusatzeinkommen mit Anreizcharakterdienen darf. Der Umweltrat empfiehltdeshalb eine ergebnisorientierte Leistungshonorierung derLandwirtschaft auf Basis eines Ökopunktesystems mit einemspeziellen Bieterverfahren, das es ermöglicht, einenTeil der Renteneinkommen abzuschöpfen. Dem Umweltratist bewusst, dass vor der flächendeckenden Einführung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 111 – Drucksache 14/9852eines solchen Modells noch zahlreiche Detailfragen zuklären und Erfahrungen zu sammeln sind. Da jedochdurch die teilweise Abschöpfung der Renteneinkommen,je nach konkreten Produktions- und Kostenbedingungenbei gegebenem Finanzierungsbudget, eine erheblicheSteigerung der geförderten ökologischen Leistungserstellungerzielt werden kann, empfiehlt der Umweltrateine zügige Erprobung im Rahmen von Pilotprojekten.5.2 Planungs- und ordnungsrechtlicheInstrumente des Naturschutzes255. Der Umweltrat hat in der Vergangenheit immerwieder auf die Defizite bei der Ausgestaltung und Anwendungder Instrumente der planerischen und rechtlichenSteuerung im Naturschutz hingewiesen und diedringende Reformbedürftigkeit insbesondere der Instrumenteder Landschaftsplanung, der Eingriffsregelungund des Gebiets- und Artenschutzes angemahnt. Ihrengesetzlichen Zielauftrag verfehlen diese Instrumenteaufgrund unzureichender Ausgestaltung und erheblicherVollzugsdefizite deutlich (SRU, 2000; SRU, 1996a undb; SRU, 1987; SRU, 1985). Es besteht nach wie vor dringenderRegelungs- und Reformbedarf, der durch neuerechtliche Vorgaben auf europäischer Ebene nochmalsverschärft wird: Hierzu zählen vor allem die EG-Richtlinieüber die strategische Umweltprüfung für Pläne undProgramme und die EG-Wasserrahmenrichtlinie, die erheblicheNeuerungen für das deutsche Planungsrechtmit sich bringen. Reformbedarf ergibt sich auch durchdie Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes (vgl.SRU, 2002, Kapitel 3.2.4). Im Hinblick auf diese Rechtsentwicklungenerscheint dem Umweltrat eine erneute,aktualisierte Bewertung der praktischen Wirksamkeitund Reformbedürftigkeit des Instrumentariums derrechtlichen und planerischen Steuerung erforderlich.Dabei geht es in den folgenden Ausführungen auch umdie mögliche Kompatibilität von seit langem bestehendenInstrumenten wie der Landschaftsplanung mit neuenbzw. geplanten Instrumenten wie der StrategischenUmweltprüfung und der Wasserrahmenrichtlinie. ImFolgenden werden dazu die planerischen und ordnungsrechtlichenInstrumente des Naturschutzes näher betrachtet.5.2.1 Räumliche Gesamtplanung256. Dem System der hierarchischen Gesamtplanungdurch Bundesraumordnung, Landes-, Regional- und Bauleitplanungsind zweifellos erhebliche Erfolge bei derRaumentwicklung, insbesondere bei der Entwicklungeiner räumlich ausgewogenen Infrastruktur und bei derAbschwächung von Wohlstandsdisparitäten zwischen denRegionen zu verdanken. Allerdings ist auch zu beobachten,dass gerade die Belange von Naturschutz und Landschaftspflegevielfach nicht in ausreichendem Maßeplanerisch erfasst und abgesichert worden sind. Die immernoch zunehmende Suburbanisierung hat die Raumplanungbisher ebenso wenig aufhalten können wie dierapide fortschreitende Flächenversiegelung.5.2.1.1 Bundesraumordnung undLandesplanung257. Die Aufgabe der Bundesraumordnung beinhaltetnach dem Raumordnungsgesetz (§ 18 Abs. 1 ROG) insbesonderedie Entwicklung von Leitbildern „der räumlichenEntwicklung des Bundesgebiets“. Dabei müssenauch über die Länder hinausgreifende Zusammenhänge„als Grundlage für die Abstimmung raumbedeutsamerPlanungen und Maßnahmen des Bundes und der EuropäischenGemeinschaft“ berücksichtigt werden. Ziel derRaumordnung ist es nach § 1 Abs. 1 ROG, „den Gesamtraumder Bundesrepublik und seine Teilräume durchzusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläneund durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen undMaßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern“.Leitvorstellung ist dabei eine nachhaltige Raumentwicklung,die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche anden Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklangbringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenenOrdnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG). Die raumplanerischeUmsetzung dieser Ziele erfolgt durch dieRaumordnungspläne des Bundes und der Länder. Für dieLandesraumordnung haben die Länder in ihren Landesplanungsgesetzengemäß § 6 ROG eigene Rechtsgrundlagengeschaffen.258. Innerhalb des Raum- und Fachplanungsrechtskommt der Bundesraumordnungs- und Landesplanungeine umfassende Koordinierungs- und Vorabwägungsfunktionim Hinblick auf die überörtlichen Belange derFlächennutzung zu. Dies gilt zum einen materiellrechtlichdadurch, dass die jeweiligen raumbedeutsamen Fachplanungenund die kommunale Bauleitplanung die verbindlichenZiele der Raumordnung zu beachten haben. Zumanderen wird die Koordinierung verfahrensrechtlichdurch das besondere Raumordnungsverfahren gewährleistet,in dem raumbedeutsame Planungen untereinanderund mit den Vorgaben der Raumordnung abzustimmensind. Soll von den Zielen abgewichen werden, ist diesnur nach einem besonderen Zielabweichungsverfahren(§ 11 ROG) zulässig. Bei der Aufstellung der Raumordnungs-und Landespläne hat die Raumordnung ihrerseitsdie sektoralen Belange der Fachplanungen abwägend zuberücksichtigen und zu einem Ausgleich zu bringen. Aufdiese Weise ergibt sich eine (auch) horizontale Wechselwirkungzwischen der raumbezogenen Fachplanung undder Gesamtplanung. Insoweit ist es für den Naturschutzvon größter Bedeutung, dass seine raumbedeutsamen Voraussetzungenmöglichst frühzeitig und umfassend in dieRaumordnung und den gesamtplanerischen Koordinierungsprozessmit einfließen. Das gilt selbstverständlichnicht nur für die überörtliche Ebene der Bundesraumordnungund Landesplanung, sondern auch für die regionaleund lokale Ebene der Regional- und Bauleitplanung(Tz. 261 ff.).259. Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflegewerden in der Raumplanung des Bundesund der Länder allerdings vielfach noch nicht hinreichendberücksichtigt oder – soweit sie in die Planung eingehen –gegenüber den Fachplanungen und nachgeordneten

Drucksache 14/9852 – 112 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeRaumplanungen nicht ausreichend durchgesetzt. Für dieschwache Position des Naturschutzes in der Bundes- undLandesplanung sind vor allem folgende Gründe zu nennen:– Der im Raumordnungsgesetz (ROG) und im EuropäischenRaumentwicklungskonzept (EUREK) alsübergeordnetes Leitbild verankerte Nachhaltigkeitsgrundsatzist nicht ausreichend präzisiert, um alsZielvorstellung für die räumliche Entwicklung, alsMaßstab für die Entscheidung von Raumnutzungskonfliktenund als Messlatte für die Förderungswürdigkeitvon Aktivitäten und Konzepten und die Beurteilungdes Erfolges der Raumordnungspolitik zu dienen.– Auch sonst fehlt es in der Raumordnung immer nochan qualifizierten und quantifizierten Zielsetzungen fürNaturschutz und Landschaftspflege. Die überwiegendsehr abstrakten Zielsetzungen haben in der Abwägungund gegenüber gegenläufigen Raumnutzungsansprüchenkaum mehr als Appellcharakter. Solche vagenZiele reichen nicht aus, um dem Naturschutz gegenüberanderen Belangen der Bodennutzung ausreichendzur Geltung zu verhelfen.– Im konkreten Konflikt mit sektoralen Fachplanungenfehlt bei den Trägern der Landesplanung häufig derpolitische Wille zur Durchsetzung der Naturschutzzielegegen die konfligierenden wirtschaftlichen Interessen.Vor allem der verstärkte regionale Standortwettbewerbträgt dazu bei, dass der wirtschaftlichenEntwicklung der Vorrang vor dem Schutz von Naturund Landschaft eingeräumt wird. Im Ergebnis beschränktsich die Landesplanung deshalb häufig nurauf eine additive Zusammenfassung der Ziele derFachplanungen (vgl. auch ERBGUTH, 1999).Empfehlungen260. Der Umweltrat empfiehlt erneut (vgl. SRU, 1996,Tz. 72 f.) die Stärkung der Bundesraumordnung, um dennationalen Interessen an einer nachhaltigen Entwicklungdes Raumes ausreichenden Einfluss zu verschaffen. Diesesist sowohl zur Integration nationaler raumordnerischerBelange in die europäische Raumordnungspolitikals auch zur Gewährleistung einer nachhaltigen Entwicklungvor dem Hintergrund der Tendenzen zur Regionalisierungund des regionalen Standortwettbewerbes notwendig(z. B. stärkerer Einfluss der Bundesraumordnungauf die Bundesverkehrswegeplanung). Ein wichtigerSchritt auf diesem Weg ist die Präzisierung des übergeordnetenNachhaltigkeitsgrundsatzes, um konkretere undverbindlichere Leitvorstellungen für die untergeordnetenEbenen bereitzustellen. Auf Bundesebene sollte außerdemstärker von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden,die Vergabe von Bundesmitteln, z. B. im Rahmen derGemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz,an raumordnerische Vorgaben zu knüpfen. Auch um denauf eine Integration der Belange abzielenden Vorstellungender EU-Strukturpolitik gerecht zu werden, solltenFördermittel generell auf der Grundlage der raumordnerischenZielvorstellungen vergeben werden.5.2.1.2 Regionalplanung261. Die Regionalplanung kann als Bindeglied zwischender Landesplanung und der gemeindlichen Gesamtplanungbezeichnet werden. Als teilraumbezogeneregionale Stufe der Landesplanung kommt ihr die Aufgabeeiner vorausschauenden, zusammenfassenden undüberfachlichen Planung für die siedlungsstrukturelle Entwicklungder jeweiligen Region auf längere Sicht zu. Dabeisoll sie die Leitbilder und Raumgliederungen derverschiedenen Fachplanungen zu einem gemeinsamenregionalplanerischen Leitbild verknüpfen. In der fachwissenschaftlichenDebatte wird zunehmend eine Beschränkungder Regionalplanung auf einige wenige Kernaufgabengefordert, in denen Steuerungsleistungen derzeitmöglich sind. Als solche Kernaufgaben werden die Entwicklungund Umsetzung von Zielen zur regionalen Siedlungsstruktur,zur regionalen Freiraumstruktur und zur regionalenInfrastruktur genannt (DRESSLER et al., 2000;KISTENMACHER et al., 2001).Dieser Vorschlag, die Regionalplanung auf ihre Kernkompetenzenzu beschränken, ist allerdings zu Recht umstritten:eine derartige Beschränkung der Aufgabenfelderbirgt grundsätzlich die Gefahr, dass wenig durchsetzungsfähigeBelange – darunter insbesondere auch derNaturschutz und die Landschaftspflege – nicht mehrangemessen berücksichtigt werden und aufgrund einermangelnden Integration Vorentscheidungen zugunstengegenläufiger Belange getroffen werden, die sich in dennachfolgenden Planungsstufen und der örtlichen Flächenpolitikfortsetzen. Der Umweltrat ist deshalb der Auffassung,dass die breite Aufgabenkompetenz der Raumordnungerhalten werden muss. Hinzu kommt, dass derBedarf nach gesamträumlicher Koordinierung angesichtszunehmender Dezentralisierungsbestrebungen steigt.Defizite bei der Integration von Naturschutzbelangen262. Die Integration von Naturschutzbelangen in die Regionalplanungist nach wie vor in den Ländern nicht befriedigendgelöst. Zwar werden zunehmend auch Leitbilderbzw. Leitlinien einer angestrebten Landschaftsentwicklungin der Region formuliert, die Naturschutzbelange werdenjedoch zu wenig berücksichtigt und entsprechende planerischeFestsetzungen nicht in ausreichendem Maße vorgenommen(von DRESSLER et al., 2000, S. 99 f.).So ist in der Regionalplanung die Ausweisung und Ausgestaltungvon Vorranggebieten nach § 7 Abs. 4 Nr. 1ROG für Natur und Landschaft defizitär. Aus Sicht desNaturschutzes kommt der gesetzlichen Möglichkeit, solcheVorranggebiete für den Naturschutz auszuweisen,eine zentrale Bedeutung zu (vgl. auch KISTENMACHERet al., 1993). Nur auf Basis einer solchen genauen Darstellungder zu schützenden Naturentitäten und einer präzisenBegründung der Vorranggebietsfestlegung kannsich diese Festlegung später gegen konkurrierende Belangebzw. Fachplanungen behaupten. Zur Absicherungder Vorranggebiete ist es zudem erforderlich, wichtigeSchutzziele im Regionalplan gleichsam als Ziele derRaumordnung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 3 ROG festzusetzen,

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 113 – Drucksache 14/9852damit sie ein Mindestmaß an rechtlicher Verbindlichkeitgegenüber der kommunalen Bauleitplanung und projektbezogenenFachplanungen erlangen. Allerdings wirdauch auf die Festlegung solcher verbindlicher Naturschutzzielehäufig verzichtet. Die bislang weit verbreitetePraxis der Regionalplanung, lediglich rechtlich bereitsgesicherte Schutzgebiete als Vorranggebiete aufzunehmen,wird den Erfordernissen eines den Zielen des§ 1 BnatSchG n. F. verpflichteten Naturschutzes keinesfallsgerecht. Ein positives Beispiel stellt insoweit Niedersachsendar, das in seinem Landesraumordnungsprogrammeindeutige Kriterien für die Ausweisung vonVorrang- und Vorbehaltsgebieten vorgegeben hat(von DRESSLER et al., 2000, S. 98 ff.).263. Eine weitere Aufgabe der Regionalplanung imBereich des Naturschutzes liegt darin, in Abstimmung mitder Siedlungsentwicklung Freiräume für Natur- und Landschaftzu sichern und zu entwickeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG).Nach einem Beschluss der Ministerkonferenz für Raumordnungsollen dazu „vor allem in verdichteten Räumengeeignete Koordinations- und Sicherungsinstrumente wieregionale Grünzüge und Grünzäsuren mit Vorrangqualitätfür den Aufbau eines bis in die Siedlungen hineinreichendenregionalen Freiraumverbundes konsequent angewandtwerden“ (MKRO, 1996). Darüber hinaus sollen inverstädterten Gebieten Grünräume und Grünzüge mit Bedeutungfür Erholung und Freizeit in besonderem Maße inein ökologisches Verbundsystem einbezogen werden (vonDRESSLER et al., 2000, S. 106 f.). Dies greift auch § 2Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG n. F. auf, wonach im besiedeltenBereich noch vorhandene Naturbestände wie Wälder,Hecken, Wegraine, Saumbiotope, Bachläufe, Weiher sowiesonstige ökologisch bedeutsame Kleinstrukturen zuerhalten und zu entwickeln sind.264. Für Freiräume, die in ihren ökologischen, sozialenund ökonomischen Funktionen erheblich geschädigt oderbeeinträchtigt sind, wie Gebiete im Umland vieler Großstädte,sollten Sanierungs- und Entwicklungsgebiete(gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 c ROG) ausgewiesen werden.Diese Ausweisungen sind aber ihrerseits nur wirksam,wenn sie durch möglichst detaillierte Handlungskonzepteergänzt werden, die fachplanerische, regionalwirtschaftlicheund förderpolitische Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmenfestlegen und koordinieren (MKRO, 1996).Obwohl in der Praxis für viele der in Regionalplänen ausgewiesenenVorrang- und Vorbehaltsgebiete aus naturschutzfachlicherSicht ein Entwicklungserfordernis besteht,wird dies in der Regionalplanung meist nichtbesonders betont (von DRESSLER et al., 2000, S. 109).Eine verstärkte Ausweisung von Entwicklungsflächeneinschließlich konkreter Sanierungs- und Entwicklungsprogrammefür Natur und Landschaft erscheint im Übrigenauch im Hinblick auf den durch die Eingriffsregelunggeschaffenen Kompensationsflächenbedarf sinnvoll undgeboten. Durch dieses Instrument und die Möglichkeit derplanexternen Kompensation können die im Rahmen dergemeindlichen Bauleitplanung entstehenden Kompensationspflichtengezielt für eine Flächenentwicklung eingesetztwerden (vgl. z. B. MÜLLER-PFANNENSTIEL undRÖßLING, 2000; RÖßLING, 1999).265. Als eine wesentliche Ursache für die unzureichendeIntegration der Naturschutzbelange in die Regionalplanungist immer wieder die mangelhafte methodischeKompatibilität der Landschaftsplanung kritisiertworden. Die Darstellungen und Zielbestimmungen derLandschaftsplanung seien schon aus methodischen undformalen Gründen häufig für die Regionalplanung nichtbrauchbar. Diese Kritik hat bereits zu einer stärkeren Ausrichtungder Landschaftsrahmenplanung auf die Bedürfnisseder Regionalplanung geführt. Der neue § 14 Abs. 1Satz 2 BNatSchG n. F. fordert nun auch ausdrücklich,dass auf die Verwendbarkeit der Landschaftsplanung fürdie Raumordnungspläne und die Bebauungspläne Rücksichtzu nehmen ist. Auch in allen neueren Arbeitshilfen,Modellplanungen und Richtlinien bzw. Erlassen zurLandschaftsrahmenplanung wird die Verwertbarkeit derDarstellungen des Landschaftsrahmenplans für die Regionalplanungbehandelt (von DRESSLER et al., 2000,S. 95). Von den Landesministerien einiger Bundesländerwerden gegenwärtig einheitliche Anleitungen zur Darstellungder Naturschutzbelange in der Regionalplanungerarbeitet, die dem neuesten methodischen Stand entsprechenwerden. Diese Anleitungen werden zumindest beider Darstellung großer Teile ihrer Planaussagen auf dieländerspezifischen regionalplanerischen Darstellungskategorienausgerichtet (von DRESSLER et al., 2000, S. 95).Endgültige Aussagen über die Wirksamkeit dieserBemühungen sind allerdings noch nicht möglich, da dereigentliche Integrationsprozess durch die Regionalplanungin allen untersuchten Fällen noch nicht abgeschlossenist. Inwieweit durch die methodischen Anleitungendie Integration der Landschaftsplanung in die Regionalplanungverbessert werden kann, bleibt noch abzuwarten.Der bisherige Verlauf der Arbeiten an diesen methodischenAnleitungen hat unter anderem gezeigt, dass in den Ländernnoch sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber bestehen,auf welche Weise die Landschaftsplanung in dieRegionalplanung integriert werden soll (von DRESSLERet al., 2000, S. 95).Fördergebietskulissen266. Auch ein sinnvoller Einsatz von Fördermitteln für denNaturschutz setzt ein planerisches Entwicklungskonzept voraus.Angesichts eines Fördervolumens für Agrarumweltprogrammevon inzwischen insgesamt ca. 700 Mio. Europro Jahr im Durchschnitt der Jahre 2004 bis 2006 (davonca. 16 % für naturschutzorientierte Agrarumweltmaßnahmen,OSTERBURG, 2001, Tab. 10 und 11) und einer gefördertenFläche von 27 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche(4,7 Mio. ha) im Jahr 1999 (LOTZ, 2001b) sollteeiner Berücksichtigung und räumlichen Steuerung solcherProgramme sowohl in der Landschaftsrahmenplanungals auch in der Regionalplanung eine wachsende Bedeutungzukommen (vgl. auch SRU, 1994, Tz. 924; SRU,1996, Tz. 155). In vielen Bundesländern, beispielsweisein Niedersachsen, aber auch in Nordrhein-Westfalen undHessen (von DRESSLER et al., 2000, S. 114 ff.), istjedoch der umgekehrte Prozess zu beobachten. „Programmflächen“werden dort in Regionalplänen berücksichtigtund dienen als Kriterium für die Ausweisung von

Drucksache 14/9852 – 114 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeVorrang- und Vorsorgegebieten. Eine konzeptionelleSteuerung der Fördermittelvergabe durch Gebietsausweisungender Regionalplanung ist hingegen in keinem Bundeslandfeststellbar. In Zukunft sollten nach Ansicht desUmweltrates regionalplanerische Vorgaben in Form vonGebietskulissen der Lenkung und dem effizienten Einsatzvon Fördermitteln insbesondere der Agrarstrukturmittel(vgl. Tz. 224 ff.) dienen.Zusammenfassung und Empfehlungen267. Mit Blick auf die Planungspraxis konstatiert derUmweltrat, dass der Naturschutz auf der – gerade für dieFreiraumentwicklung vielfach entscheidenden – Ebeneder Regionalplanung nach wie vor nicht annähernd ausreichendeBerücksichtigung findet. Ein eher formalerGrund dafür lag bisher darin, dass die Belange des Naturschutzesim Landschaftsprogramm und insbesondere imLandschaftsrahmenplan mit einer eigenen, für die Regionalplanungwenig anknüpfungsfähigen Plansprache dargestelltwurden. Insofern ist es wichtig, dass die Arbeitenan einer kompatiblen Methodik in der Landschaftsplanungrasch zum Abschluss gebracht werden. Allein daswird aber nicht genügen, um den Belangen des Naturschutzesin der Regionalplanung zu mehr Geltung zu verhelfen.Dieses setzt vielmehr voraus, dass der Regionalplanungin den Landesplanungsgesetzen wesentlichkonkretere und striktere Zielvorgaben bezüglich Naturschutzund Landschaftspflege gemacht werden. Unerlässlichist auch eine Pflicht zur umfassenden Darstellung derNaturschutzbelange im Regionalplan und eine naturschutzspezifischePlanbegründungspflicht.Zudem sollten die Träger der Regionalplanung noch vielstärker dazu veranlasst werden, konkrete Schutzziele fürden Natur- und Landschaftsschutz schon im Regionalplanals verbindliche Raumordnungsziele festzulegen.Vorranggebiete sollten auf der Grundlage der planerischenGesamtabwägung überall dort festgelegt werden,wo es nach Abwägung aller relevanten raumplanerischenBelange sinnvoll erscheint und nicht nur auf Flächen, diebereits dem gesetzlichen Gebietsschutz unterstehen. Umdie planerische Abwägung zu einer einheitlichen, sachgerechtenVorranggebietsausweisung anzuleiten, solltendie Landesgesetzgeber bzw. die Landesministerien derRegionalplanung rasch breit angelegte, eindeutige Kriterienan die Hand geben, so wie es ansatzweise schonim niedersächsischen Landesraumordnungsprogrammgeschehen ist. Zur Sicherung von Freiräumen in verdichtetenRäumen sollten die Träger der Regionalplanungvermehrt auf geeignete Koordinations- und Sicherungsinstrumentewie regionale Grünzüge und Grünzäsurenzurückgreifen. In geschädigten oder entwicklungsfähigen,zur Kompensation von Eingriffen im Sinne dernaturschutzrechtlichen Eingriffsregelung geeignetenRäumen sollten nicht nur Sanierungs- und Entwicklungsgebieteausgewiesen, sondern zugleich auch diekonkreten Entwicklungsmaßnahmen bestimmt werden,deren Ausführung sodann im Rahmen der Eingriffskompensationden jeweils Verantwortlichen aufgegeben werdenkann. Die umfassende, gesamtplanerisch abgewogeneund detaillierte Festlegung der (räumlichen)Schutzziele von Natur- und Landschaftsschutz im Regionalplanist schließlich auch eine unabdingbare Voraussetzungfür den sachgerechten und effizienten Einsatzvon Fördermitteln zur umweltverträglichen Entwicklungdes ländlichen Raumes.5.2.2 Landschaftsplanung268. Die Landschaftsplanung hat die Aufgabe, die Belangevon Naturschutz und Landschaftspflege für dieraumplanerische Abwägung vorzubereiten. Sie dient desWeiteren auch der Integration von Umweltbelangen in dieFachplanungen und Verwaltungsverfahren, deren Entscheidungensich auf Natur und Landschaft im Planungsraumauswirken könnten (§ 13 Abs. 1 BNatSchG n. F.).Von ihrem gesetzlichen Auftrag und dem entwickeltenMethodeninstrumentarium her ist die Landschaftsplanungin der Lage, die Entscheidungsgrundlage für dieEntwicklung des Naturhaushaltes und der einzelnen Naturgütertransparent darzulegen, Zielprioritäten abzuleitenund damit als Abwägungsgrundlage zu fungieren, Partizipationsspielräumeaufzuzeigen sowie Kenntnis und Wertschätzungder lokalen Natur und Landschaft bei der Bevölkerungzu stärken.Eine besondere Bedeutung erhält die Landschaftsplanungauch bei der Umsetzung der UVP-II-Richtlinie (s. Abschnitt5.2.3.1; SRU, 2002, Tz. 319 ff.), der Richtlinieüber die strategische Umweltprüfung (SUP-Richtlinie,s. Abschnitt 5.2.3.3) und der Wasserrahmenrichtlinie (Abschnitt5.2.3.2). Diese neuen Planungsinstrumente desEG-Umweltrechts bauen sämtlich auf einer umfassendenErfassung und Bewertung der Natur- und Landschaftsgüterauf. Hierfür liefert die Landschaftsplanung zentrale Informations-und Bewertungsgrundlagen. Die vom neuenUVP-Gesetz geforderte standortbezogene Vorprüfung(Screening) ist z. B. nur auf der Basis einer Landschaftsplanung,die ausreichende Darstellungen zu den Wertenund Empfindlichkeiten potenziell betroffener Naturgütervorhält, überhaupt mit vertretbarem Aufwand zu leisten.Auch die Wasserrahmenrichtlinie und die SUP-Richtliniefordern Darstellungen zum gesamten Naturhaushalt, diein qualifizierten Landschaftsplanungen vorliegen. Füralle diese auf einer umfassenden Erfassung der Umweltbelangeberuhenden Planungsinstrumente bietet dieLandschaftsplanung eine gebündelte Daten- und Bewertungsgrundlage.Auch die mit der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzeseingeführten Regelungen zumBiotopverbund und zur guten fachlichen Praxis bedürfeneiner solchen Grundlage. Die Landschaftsplanung stehtinsofern vor der Herausforderung, die für die Anwendungder genannten Instrumente jeweils erforderlichen Datenund Grundlagen anzubieten. Vor diesem Hintergrund istdie grundlegende Überarbeitung und Weiterentwicklungder rechtlichen Vorgaben zur Landschaftsplanung durchdie Neuregelung des Bundesnaturschutzgesetzes und insbesonderedie Verankerung einer (fast) flächendeckendenAufstellungspflicht (s. SRU, 2002, Tz. 706 f.) sehr zu begrüßen.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 115 – Drucksache 14/9852Defizite in der Landschaftsplanung269. Durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzesist zwar die rechtliche Basis der Landschaftsplanung erheblichverbessert worden (siehe auch SRU, 2002,Tz. 706). Dennoch werden damit die Umsetzungsproblemenicht behoben sein. Abgesehen von der fehlendenFlächendeckung wirkt sich vor allem negativ aus,– dass die Landschaftsplanung nur unzureichend mitder räumlichen Gesamtplanung verknüpft ist (vgl.Abschn. 5.2.1);– dass die Landschaftsplanung, sofern sie nicht in konkrete,verbindliche Festsetzungen der räumlichenGesamtplanung Eingang findet, aufgrund des fehlendenUmsetzungsbezuges, fehlender Umsetzungsberatungund ungenügender Partizipationsmöglichkeitennur in geringem Maße verwirklicht wird (vgl. zurkommunalen Landschaftsplanung: REINKE, 2002;MÖNNECKE, 2000; zur Landschaftsrahmenplanung:von DRESSLER et al., 2000) und– dass die Landschaftsplanung aufgrund mangelnderfinanzieller oder personeller Ressourcen vielfach nichtausreichend qualifiziert durchgeführt wird und dassaufgrund der Qualitätsmängel die Belange des Naturschutzesund der Landschaftspflege nur unzureichendin die räumliche Gesamtplanung integriert werden(vgl. zur kommunalen Landschaftsplanung: REINKE,2002; GRUEHN und KENNEWEG, 1998; zur Landschaftsrahmenplanung:von DRESSLER et al., 2000).Die genannten Qualitäts- und Wirkungsmängel sind unteranderem darauf zurückzuführen, dass in den Ländernüberwiegend keine gesetzlichen Qualitätsanforderungenexistieren (MÖNNECKE, 2000). Lediglich die Naturschutzgesetzevon Brandenburg, Niedersachsen undBayern enthalten konkrete Anforderungen an die Inhalteder Landschaftsplanung.270. Ein grundlegendes Problem bei der Umsetzung derLandschaftsplanung liegt im Geldmangel. Aufgrund derFinanzknappheit bei den Kommunen werden die in derLandschaftsplanung vorgesehenen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmenzunehmend ausschließlich überdie naturschutzrechtliche Eingriffskompensation umgesetzt(vgl. Deutscher Bundestag, 2000, S. 69). Diese Praxisführt dazu, dass die Landschaftsplanung von einem Instrumentzur Erhaltung, Verbesserung und Entwicklungvon Natur und Landschaft auf ein Instrument zur Sanierungund Kompensation von Umweltschäden reduziertwird. Schließlich leidet auch die Kooperation und Kommunikationim Prozess der Aufstellung und Umsetzungvon Landschaftsplänen unter den geringen Ressourcen.271. Die Notwendigkeit, Akzeptanz und Umsetzung derLandschaftsplanung insbesondere auch durch eine verbesserteKooperation und Kommunikation im Planungsprozesszu stärken, rückte zwar schon Anfang der Neunzigerjahrein das Blickfeld der Landschaftsplaner (vgl.BRUNS und LUZ, 1992; KAULE et al., 1994; LUZ undOPPERMANN, 1993; STEINERT und GREBE, 1990).Nach wie vor findet jedoch keine ausreichende Beteiligungvon betroffenen oder interessierten Bürgernund Verbänden statt (vgl. SRU, 1996a, Tz. 130; auchNEUGEBAUER, 1999). Zu begrüßen ist insoweit, dassnach dem neuen § 60 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG n. F. die Beteiligungder anerkannten Umweltverbände bei der Aufstellungvon Landschaftsprogrammen, Landschaftsrahmenplänenund Landschaftsplänen nunmehr zwingendvorgeschrieben ist. Dieses Rahmenrecht bedarf aber nochder Umsetzung durch den Landesgesetzgeber.Kooperative Beteiligungsverfahren in der Landschaftsplanung– wie z. B. „Runde Tische“ und moderierte Arbeitskreise(vgl. OPPERMANN, 1997) – werden von denPlanern zwar vielfach empfohlen und angestrebt. In derPraxis wird auf solche Beteiligungen gleichwohl vielfachverzichtet. Dass die Öffentlichkeits- und Verbandsbeteiligungals ein wichtiges Instrument zur Sammlung von Planungsgrundlagenund zur Akzeptanzsteigerung immernoch stark vernachlässigt wird, hat seine Gründe unter anderemin der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure(HOAI). Als Grundleistung wird den Planern lediglichdie Teilnahme an sechs Sitzungen von politischenGremien oder im Rahmen von Bürgerbeteiligungen vergütet(§ 45a Abs. 7 HOAI). Sechs Sitzungen reichen abergerade für eine öffentliche Einführungs- und Abschlussveranstaltung,eine Vorstellung im Gemeinderat sowie einigeGespräche mit den Bau- und Umweltausschüssen.Für Diskussionen mit den Ortsräten oder die Einbeziehungbestimmter Nutzergruppen wie der Landwirte bleibtunter diesen Bedingungen keine Zeit. Zudem fehlt es auchnoch am Einsatz geeigneter moderner Kommunikationstechnikenwie insbesondere des Internets (KUNZE et al.,2002). Nur in Ausnahmefällen haben die Planungsbehördenbisher die Möglichkeiten genutzt, die das Internet zurInformation und Beteiligung der Bürger bei der Landschaftsplanungbietet. Pilotvorhaben zum Einsatz und zurVerknüpfung von GIS, Internet, Multimediabausteinen ininteraktiven Systemen für die Landschaftsplanung sindallerdings inzwischen (mit Förderung durch die Bundesebene)angelaufen.Empfehlungen272. Zur Effektivierung der Landschaftsplanung ist esnotwendig, die Bestimmungen des BNatSchG n. F. zu Inhalten,Aufstellungsverfahren und Umsetzung der Landschaftsplanungnäher auszugestalten, wobei ein hohes inhaltlichesund methodisches Niveau sichergestellt werdensollte mit dem Ziel, die Integration der Naturschutzbelangein andere Planungen zu forcieren (vgl. GRUEHN,1998, RUNGE, 1998, S. 223). Der Umweltrat hat hierzu1996 (SRU, 1996a, Tz. 142 ff.) umfassende Empfehlungenabgegeben. Handlungsbedarf sieht er nach wie vor beiden folgenden Punkten:Die Umsetzungschancen der Landschaftsplanung hängenmaßgeblich davon ab, inwieweit diese Planung in die verbindlicheRaumplanung der Gemeinden integriert bzw.von den verbindlichen Planungen rezipiert wird. Einestärkere Integration und Rezeption sollten prozedural dadurchgefördert werden, dass bei der Aufstellung und Änderungvon Flächennutzungs- und Bebauungsplänen

Drucksache 14/9852 – 116 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodezwingend eine vorherige oder parallele Feststellung bzw.Änderung des Landschafts- bzw. Grünordnungsplans vorgeschriebenwird. Die Umsetzung der neuen Pflicht zurflächendeckenden Aufstellung von Landschaftsplänenkönnte in den Kommunen auch zum Anlass für eine Fortschreibungder Flächennutzungspläne genommen werden.Zur Etablierung eines einheitlichen Planungs- und Aufgabenverständnissessind bundesweit geltende Mindeststandardsim Bereich der Landschaftsplanung festzulegen.Wenngleich in vielen Bundesländern die Landesfachbehördenfür Naturschutz und Landschaftspflege bereitsLeitfäden und Handlungsanweisungen zu den Inhaltenund Verfahrensschritten der Landschaftsplanung herausgegebenhaben, fehlen bisher allgemein anerkannte Methodenstandards.Auf die Notwendigkeit einheitlicherStandards für die Landschaftsplanung hat der Umweltratbereits 1996 hingewiesen und auch ein Verfahrensmodellzur Festlegung von Qualitätsstandards vorgelegt (SRU,1996b). Im Anschluss daran hat auch das Bundesamt fürNaturschutz ein detailliertes Verfahren zur Aufstellungmethodischer Standards für die kommunale Landschaftsplanungerarbeiten lassen (PLACHTER et al., 2002).Diese Methodenstandards haben zwar schon ein relativhohes Niveau erreicht, müssten aber insbesondere für dieErfassung und Bewertung der abiotischen Naturgüternoch weiter ausgebaut werden. Sie sollten in einem folgendenSchritt zu einem bundesweit anwendbaren,praxisorientierten Leitfaden ausgearbeitet werden. An derErarbeitung des Leitfadens sollten neben der LänderarbeitsgemeinschaftNaturschutz (LANA) auch die Interessenverbändeder Städte und Gemeinden sowie die Vertreterder in der Praxis tätigen Landschaftsplaner beteiligtwerden. Mit einem solchen konsensorientierten Vorgehenbei der Erarbeitung von Leitfäden für die Landschaftsplanungwurden in Niedersachsen bereits sehr gute Erfahrungengemacht.Im Planungsprozess sollten die Betroffenen wie z. B.Landwirte, Vertreter der Gemeinden und Vertreter der Naturschutzverbändeintensiver beteiligt werden, um einehöhere Akzeptanz und Transparenz der Planung zu erreichen.Der Umweltrat empfiehlt deshalb, die Verpflichtungzur Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände imneuen Bundesnaturschutzgesetz durch eine Verpflichtungzur Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung vonLandschaftsplänen zu ergänzen. Zusätzlich sollte die Bereitschaftder Planer, sich mit den Bürgern und Verbändengründlich auseinander zu setzen, auch im öffentlichenLeistungsvergütungsrecht der HOAI durch eine Erweiterungder als Grundleistung anerkannten und entsprechendhonorierten Sitzungen unterstützt werden. Neue Informations-und Kommunikationstechnologien sollten zur Informationder Öffentlichkeit sowie die Partizipation undKooperation mit den am Planungsprozess beteiligtenGruppen stärker eingesetzt werden. Die Erfahrungen mitden nun angelaufenen Pilotvorhaben des Bundesamtes fürNaturschutz sollten permanent ausgewertet und gegebenenfallsergänzende Vorhaben zur Vertiefung weitererEinzelaspekte initiiert werden. Die derzeit gesammeltenErfahrungen können nicht nur auf die Landschaftsplanungangewendet werden, sondern auch im Rahmen derBauleitplanung und Raumordnung.Die Landschaftsplanung sollte viel gründlicher als bisher –und möglichst in einem rechtlich institutionalisierten Verfahren– auf ihre Umsetzung und Wirksamkeit überprüftwerden. Ohne eine gewissenhafte, öffentliche Erfolgskontrollekann die Landschaftsplanung nicht sachgerechtweiterentwickelt und können Weiterentwicklungen der Öffentlichkeitnicht überzeugend vermittelt werden(MÖNNECKE, 2000, S. 2; vgl. KIEMSTEDT et al., 1999).Die Notwendigkeit, Erfolgskontrollen durchzuführen, ergibtsich auch aus europarechtlichen Regelungen wie z. B.der FFH-Richtlinie, der SUP-Richtlinie oder der Richtlinieüber die Förderung der Entwicklung des ländlichenRaumes durch Struktur- und Agrarumweltmaßnahmen.Für alle diese auf den Schutz von Naturgütern bezogenenErfolgskontrollen sollten zur Arbeitserleichterung undbesseren Nachvollziehbarkeit möglichst einheitlicheBeurteilungskriterien und Verfahren bestimmt werden.Für den Bereich der kommunalen Landschaftsplanungliegen inzwischen umfassende Evaluationsansätze vor(REINKE, 2002; MÖNNECKE, 2000), die zur Grundlageeiner Evaluationsanleitung auf Bundesebene gemachtwerden könnten. Praxistaugliche Anleitungen zur Erfolgskontrollesollten aber auch für die höheren Ebenender Landschaftsplanung entwickelt werden. Dabei solltenauch die Möglichkeiten berücksichtigt werden, die moderneMonitoringtechnologien (wie z. B. die Fernerkundungin Kombination mit dem Einsatz von GIS) bei derErfolgskontrolle eröffnen.Bundeslandschaftskonzept273. Ein nationales Konzept, das prioritäre und bedeutsameZiele für Naturschutz und Landschaftspflege benenntund Umsetzungsmöglichkeiten aufzeigt (im Folgenden:Bundeslandschaftskonzept), existiert nicht. Diesmag damit zusammenhängen, dass der Bund im Bereichdes Naturschutzes nur über eine Rahmengesetzgebungskompetenzverfügt. Dass die Zuständigkeit für verbindlicheDetailregelungen fehlt, hindert die Bundesregierungallerdings nicht daran, zumindest unverbindliche nationaleSchutzkonzepte zu erarbeiten und damit eine Koordinierungsfunktionbei der Umsetzung durch die Bundesländerzu erfüllen (HERMES, 2000, Artikel 83, Rn. 49;CZYBULKA, 1996). Letzteres wäre aber aus naturschutzfachlicherSicht in vieler Hinsicht wünschenswert,denn nur auf der Basis eines Bundeslandschaftskonzeptes– können die Naturschutzbelange sachgerecht gegen gegenläufigenationale Entwicklungsinteressen abgewogenund in die nationale Nachhaltigkeitsstrategie integriertwerden (s. Kapitel 2.2);– können die national bedeutsamen Naturschutzbelangein andere Politikfelder auf Bundesebene integriertwerden, z. B. bei der Ausgestaltung der Bundesverkehrswegeplanungoder der GemeinschaftsaufgabeAgrarstruktur und Küstenschutz (s. Tz. 396);– ist eine sinnvolle, gleichmäßige Ausrichtung bundespolitischerNaturschutzaktivitäten, wie insbesonderedie Förderung der gesamtstaatlich repräsentativen Gebiete(s. Tz. 304 ff.) möglich;

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 117 – Drucksache 14/9852– können die Länderaktivitäten mit bundesweiter undinternationaler Bedeutung effizient koordiniert werden,z. B. bei der Ausweisung von Natura-2000-Gebieten,und– können schließlich die deutschen Naturschutzbelangekonzentriert in relevante europäische und internationalePolitiken eingebracht werden, z. B. bei den Verhandlungenzur EU-Agrarpolitik.Eine besondere Notwendigkeit für ein koordinierendesBundeslandschaftskonzept erwächst vor allem aus derFFH- und der Vogelschutzrichtlinie. Das novellierteBNatSchG verpflichtet zwar die Bundesländer, sich überdie Auswahl der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung(nach Artikel 4 Abs. 1 der RL 92/43/EWG undArtikel 4 Abs. 1 und 2 der RL 79/409/EWG) mit demBund ins „Benehmen“ zu setzen (§ 33 Abs. 1 S. 2BNatSchG n. F.). Grundlage für eine fachlich begründete,systematische Koordination liefert diese Regelung jedochkeineswegs. Eine solche kann der Bund auch im Rahmender Benehmensherstellung nicht leisten.Erste Bausteine eines nationalen Landschaftskonzepteskönnten neben Ansätzen zu einer bundesweiten Umweltbeobachtung(s. Abschnitt 5.2.8) auch die Koordinationsarbeitendes Bundes bei der Benennung der Gebiete vongemeinschaftlichem Interesse bilden (Umsetzung derFFH-Richtlinie und von Natura 2000). In Richtung einesnationalen Naturschutzzieles geht auch die mit § 3 Abs. 2BNatSchG n. F. eingeführte Zielvorgabe, einen Biotopverbundauf mindestens 10 % der Fläche der Bundesländereinzurichten, ferner die Erweiterung der Liste der geschütztenBiotope nach § 30 BNatSchG n. F. sowie diebundesweiten Roten Listen (vgl. dazu SRU, 2000,Tz. 344 ff.). Darüber hinaus erarbeitet das Bundesamt fürNaturschutz seit einigen Jahren unverbindliche ArtenundBiotopschutzleitbilder für einzelne Naturräume, diejedoch keine Prioritäten vorgeben und vor Ort lediglichals fachliche Diskussionsgrundlage dienen können(FINCK et al., 1997).Empfehlung274. Der Umweltrat empfiehlt der Bundesregierung erneut,ein Bundeslandschaftskonzept zu erarbeiten, daseine konsolidierte Darstellung aller bundesweit und internationalbedeutsamen Naturschutzziele nebst Handlungsstrategienzu ihrer Umsetzung enthält (SRU, 1996,Tz. 262; SRU, 1987, Tz. 472; vgl. auch schon den Entwurfdes umweltpolitischen Schwerpunktprogramms 1998, wodie Aufstellung eines Bundeslandschaftskonzeptes alswichtige Maßnahme zur Stärkung des Naturschutzes genanntwurde, BMU, 1998, S. 54 f.; s. auch Tz. 76). Das zuentwickelnde Bundeslandschaftskonzept sollte darauf abzielen,– Naturressourcen und Gebiete, für die die Bundesrepublikeine besondere Verantwortung trägt, sowie Gebietemit nationaler Bedeutung zu sichern und zu entwickeln;– die für international oder bundesweit wichtige Naturschutzzielerelevanten Länderaktivitäten zu koordinieren,wobei allerdings aus verfassungsrechtlichenGründen vielfach keine verbindlichen, sondern nuroptionale Vorgaben möglich sind;– bundespolitische Naturschutzaktivitäten, wie z. B. dieFörderung der gesamtstaatlich repräsentativen Gebiete,an einheitlichen naturschutzfachlichen Zielenstrategisch auszurichten;– Naturschutzbelange bereits auf Bundesebene besser inandere Politikfelder zu integrieren. Dazu könnte einBundeslandschaftskonzept vor allem mit (freilich unverbindlichen)quantifizierten und gegebenenfallsraumkonkreten Zielen und Qualitätsstandards beitragen;– die nationalen Naturschutzbelange in die europäischeund internationale Politik besser einbringen zu können,z. B. in die Europäische Raumordnung, dieAgrar- oder die Verkehrspolitik.Die Erarbeitung eines unverbindlichen Bundeslandschaftskonzeptessollte im Bundesnaturschutzgesetz verankertwerden. Eine entsprechende Bestimmung sollte fernerMindestanforderungen an den Inhalt des Konzeptes festlegen;es sollte mindestens Aussagen treffen zum Erhaltund zur Entwicklung von– Gebieten mit besonderer Bedeutung für prioritäreLebensräume und Arten;– größeren zusammenhängenden Gebieten mit besondererBedeutung für die Bio- und Geodiversität;– Natura-2000-Gebieten, unzerschnittenen Räumen undRäumen mit Bedeutung für den bundesweiten Biotopverbund;– Gebieten mit bundesweiter Bedeutung für die Erholung(Erholungslandschaften, Reizklima);– (historischen) Kulturlandschaften;– Gebieten mit bundesweiter Bedeutung für den länderübergreifendenHochwasser-, Trinkwasser- undFließgewässerschutz;– Gebieten mit bundesweit bedeutsamem biotischemErtragspotenzial und– großräumigen klimatischen und lufthygienischen Zusammenhängen.Den Bundesländern durch ein Bundeslandschaftskonzeptoder -programm verbindliche Zielvorgaben zu machen,erscheint – wie schon oben ausgeführt – verfassungsrechtlichproblematisch. Von daher muss das Konzept unverbindlichenProgrammcharakter behalten. Einzelnenflächenbezogenen Zielen von nationaler Tragweite kannjedoch durchaus auch eine gewisse Rechtsverbindlichkeitdadurch vermittelt werden, dass sie in die Raumordnungsplanungdes Bundes (§ 18 ROG) eingeführt werden(vgl. dazu auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichtsvon 1954 zur Regelung der Raumplanung auf Bundesebene,BverfGE 3, 407, 428).

Drucksache 14/9852 – 118 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode5.2.3 Die Landschaftsplanung im Verhältnis zuneuen Instrumenten des Umweltrechtes275. Neue Entwicklungen im Umwelt- und Planungsrechtwie die Novellierung des UVP-Gesetzes (UVPG)durch das Artikelgesetz vom 27. Juli 2001, die derzeit inEinführung befindliche Wasserrahmenrichtlinie oder diein der nächsten Legislaturperiode umzusetzende SUP-Richtlinie haben zu neuen Anforderungen an die Landschaftsplanunggeführt. Diese neuen Instrumente sollenim Folgenden kurz dargestellt und Ansatzpunkte für eineVerzahnung mit der Landschaftsplanung benannt werden.5.2.3.1 Bedeutung der Landschaftsplanung fürdie UVP nach dem neuen UVPGDas neue UVPG276. Die UVP-Änderungsrichtlinie wurde im Rahmendes so genannten Artikelgesetzes (Gesetz zur Umsetzungder UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinieund weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz) indeutsches Recht umgesetzt (ausführlich s. SRU, 2002,Kapitel 3.1.3). Mit der Novelle ist vor allem der UVP-Anwendungsbereich erheblich erweitert worden, wodurchsich nach Schätzungen die Anzahl der UVP-Verfahrenetwa verdoppeln wird (HARTLIK, 1999).Innerhalb des erweiterten Anwendungsbereichs wirdnunmehr zwischen solchen Vorhaben entschieden, diegenerell UVP-pflichtig sind und solchen, für die nurdann eine (volle) UVP durchzuführen ist, wenn sich inder neu eingeführten einzelfallbezogenen Vorprüfung,dem so genannten Screening, ergibt, dass aufgrund derzu erwartenden Umweltauswirkungen eine UVP erforderlicherscheint. Das Screening soll also dafür sorgen,dass nicht unnötig eine UVP bei Vorhaben durchgeführtwird, für die schon in einer einfachen Vorprüfung festgestelltwerden kann, dass sie wahrscheinlich keine relevantenUmweltauswirkungen haben werden. Um inder Vorprüfung die besondere Umweltrelevanz feststellenzu können, sind keine ins Einzelne gehenden Untersuchungenund Gutachten erforderlich. Die Vorprüfunghat vielmehr nur überschlägig anhand der inAnlage II zum UVPG aufgeführten Relevanzkriterienzu erfolgen (KRAUTZBERGER und STEMMLER,2001).Im Bereich der Bauleitplanung hat das neue UVPG denAnwendungsbereich der UVP ebenfalls erheblich erweitert.In Nr. 18 des Anhang I zum UVPG werden nun auchbestimmte bauplanungsrechtliche Vorhaben genannt, dieUVP-pflichtig sind, wenn für sie ein Bebauungsplan aufgestelltwird. Dazu zählen auch Vorhaben wie Straßenund Straßenbahntrassen, die z. T. durch planfeststellungsersetzendeBebauungspläne genehmigt werden(GÜNNEWIG, 2001).Folgen für die Landschaftsplanung277. Neue Aufgaben für die Landschaftsplanung werdensich vor allem im Bereich der Vorprüfung des Einzelfallsergeben. Da diese Vorprüfung keine tiefer gehendenUntersuchungen umfassen soll, wird die Landschaftsplanungmit ihren Informationen über den Zustand, die Empfindlichkeitenund Potenziale von Natur und Landschaftsowie durch ihre Bewertungsmaßstäbe – wie beispielsweisekommunale Umweltqualitätsziele – eine wichtigeRolle bei der Einschätzung der UVP-Pflicht erhalten.5.2.3.2 Das Verhältnis der Wasserrahmenrichtliniezur LandschaftsplanungDie Wasserrahmenrichtlinie278. Mit dem Inkrafttreten der Wasserrahmenrichtlinieder EU am 22. Dezember 2000 sind ihre Vorgaben innerhalbvon drei Jahren in das Wasserhaushaltsgesetz alsRahmengesetz des Bundes sowie die Wassergesetze derLänder zu übernehmen (vgl. SRU, 2000, Tz. 639 f.).Während diese Richtlinie im Bereich der Wasserwirtschaftzu einer intensiven Auseinandersetzung über Zieleund Umsetzungsmöglichkeiten geführt hat, ist sie bei denVertretern von Naturschutz und Landschaftspflege bisherwenig beachtet worden, obwohl ihre Umsetzung dieLandschafts- und Bauleitplanung vor neue Aufgaben stellenwird und Änderungen der rechtlichen Grundlagenz. B. im Bereich des Feuchtgrünlandschutzes notwendigsein werden (KORN, 2001, S. 246).279. Zentrales Instrument der Richtlinie ist die Erarbeitungvon Bewirtschaftungsplänen für einzelne Flussgebietenach Artikel 13. Dazu sollen jeweils umfangreicheZustandsberichte und Maßnahmenprogramme(Artikel 11) erstellt und alle sechs Jahre aktualisiertwerden. Die Flussgebiete werden einzugsgebietsbezogenabgegrenzt, wobei auch die Grundwasserkörper, die mitdem Flussgebiet in Wechselwirkung stehen, einbezogenwerden. Dadurch wird eine flächendeckende Planungaus Wasserschutzsicht notwendig, die sich nicht anVerwaltungseinheiten und Staatsgrenzen hält und eineumfangreicheKoordinierungsarbeiterfordert.280. Gleichzeitig werden durch die Festlegung vonEntwicklungszielzuständen für Grund- und Oberflächengewässererstmals flächendeckend verbindliche Ziele ausWasserschutzsicht festgelegt, die bis 2015, eventuellauch mit einer Verlängerung um weitere zwölf Jahre, erreichtwerden müssen. Dies hat Auswirkungen auf diegesamte Landnutzung und wird zu einem umfangreichenHandlungsbedarf insbesondere in der Landwirtschaftführen (beispielhaft für ein Fließgewässer LUTOSCH,2001; DVWK, 1998, S. 109; LAWA, 2000, S. 5;SCHLICHTIG et al., 2001, S. 20; FEHR, 2000, S. 138).Eine weitere für den Naturschutz relevante Vorschriftder Wasserrahmenrichtlinie ist die Möglichkeit, nach Artikel8 alle Wasserkörper (Grund- und Oberflächengewässer),die mehr als durchschnittlich 10 m³ Trinkwasserliefern oder mehr als 50 Personen bedienen, unter Schutzzu stellen. In den nach Artikel 8 neu auszuweisendenSchutzgebieten sollten Ziele des Wasserschutzes undZiele zum Schutz der übrigen wasserabhängigen Naturgüterund ihrer Funktionen miteinander verbunden werden.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 119 – Drucksache 14/9852Das Verhältnis zur Landschaftsplanung281. Viele Schutzaspekte der Wasserbewirtschaftungsind auch solche der Landschaftsplanung. Die thematischenÜberschneidungen werden insbesondere noch dadurcherweitert, dass die Wasserrahmenrichtlinie nichtnur Regelungen zu dem Bereich der Fließgewässer enthält,sondern auch die Stillgewässer und das gesamteGrundwasservorkommen einbezieht. Von der Bewirtschaftungsplanungwird daher nahezu die gesamte Landesflächeberührt.282. Bei der Erarbeitung der Bewirtschaftungspläneund der darin vorzusehenden Einzelmaßnahmen zumSchutz der Gewässer sollten die Bundesländer und derenKoordinierungsinstanzen beachten, dass die Landschaftsplanungvielfach bereits umfangreiche Vorarbeiten zurFlächennutzung und der Entwicklung von Zielen fürNatur und Landschaft, und damit gerade auch für denWasserschutz geleistet hat. Insbesondere bei der Entwicklungvon Maßnahmenkonzepten zu Schutzgebietenmit „unmittelbar vom Wasser abhängigen Lebensräumen“,für die ein besonderer Schutzbedarf besteht(KORN, 2001, S. 248), ist auch die Landschaftsplanunggefordert. Die Umsetzung des Ziels eines guten ökologischenZustandes erfordert eine Mitwirkung der Landschaftsplanung(KORN, 2001, S. 248). Auf die Landschaftsplanungkommt z. B. die Aufgabe zu, diejenigenfür die Gewässerentwicklung wichtigen Flächen zu kennzeichnen,die sodann durch die Bauleitplanung von konkurrierendenNutzungsansprüchen freigehalten werdensollten (KORN, 2001, S. 246). Außerdem muss der Bedarffür eine gewässer- und feuchtgebietsschonende Nutzungflächenspezifisch aufgezeigt werden. In all diesenund weiteren Punkten besteht erheblicher Abstimmungsbedarfzwischen den Wasserschutz- und Naturschutzbehörden.Erfreulicherweise wurde bereits eine koordinierendeArbeitsgruppe der LänderarbeitsgemeinschaftenWasser (LAWA) und Naturschutz (LANA) eingerichtet,die diese Abstimmung vorbereiten soll. Erste Forschungsvorhabenvonseiten des Naturschutzes beginnen jedochgerade erst (vgl. z. B. UFOPLAN 2002), sodass mit Ergebnissenhöchstwahrscheinlich erst nach der rechtlichenUmsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in deutschesRecht auf Bundes- und Länderebene gerechnet werdenkann.5.2.3.3 Landschaftsplanung und StrategischeUmweltprüfungÜberblick über das neue Instrument und seine Ziele283. Nach über zehnjähriger Diskussion ist dieEU-Richtlinie über die „Prüfung der Umweltauswirkungenbestimmter Pläne und Programme“ (2001/42/EG;ABl. EG vom 21. Juli 2001 Nr. L 197/30) in Kraft getreten.Mit dieser Richtlinie werden die EU-Mitgliedstaatenverpflichtet, über die vorhabenbezogene UVP der UVP-Richtlinie hinausgehend auch besonders umweltrelevantePläne und Programme auf ihre Umweltauswirkungen zuprüfen. Durch diese so genannte Strategische Umweltprüfung(SUP) soll der Nachhaltigkeitsgedanke gefördertund ein hohes Umweltschutzniveau in den EU-Mitgliedstaatensichergestellt werden (vgl. Artikel 1). Die SUP-Richtlinie ist innerhalb von drei Jahren in nationalesRecht umzusetzen. Ihr Anwendungsbereich umfasst nachArtikel 3 Abs. 2 obligatorisch die Raumordnung, insbesonderedie Regionalplanung, den Flächennutzungsplanund weitere in Artikel 3 Abs. 2 lit a) konkret benannte umweltrelevanteFachplanungen, soweit diese für künftigeGenehmigungen der in den Anhängen zur UVP-Richtlinie85/337 aufgeführten Projekte einen Rahmen setzen. DieMitgliedstaaten können darüber hinaus weitere Pläne undProgramme der SUP-Pflicht unterstellen (Artikel 3Abs. 4).Für Pläne und Programme, die dem Anwendungsbereichdes Artikel 3 Abs. 2 der SUP-Richtlinie zwar grundsätzlichunterfallen, jedoch von vergleichsweise geringerUmweltrelevanz sind, weil sie die Nutzung nur kleinerGebiete auf lokaler Ebene festlegen, sowie für geringfügigeÄnderungen der unter Artikel 3 Abs. 2 fallendenPläne ist eine SUP nur dann durchzuführen, wenn diesePläne von den Mitgliedstaaten entweder generell fürSUP-pflichtig erklärt wurden oder sich aufgrund einervon den Mitgliedstaaten näher zu regelnden Einzelfallprüfungergibt, dass erhebliche Umweltauswirkungenmöglich sind und eine SUP daher geboten ist.Mit der den Mitgliedstaaten eingeräumten Option, bei wenigerbedeutenden Planungen die SUP-Pflicht nur nachMaßgabe einer Einzelfallprüfung gelten zu lassen, bietetdie SUP-Richtlinie wie auch die UVP-II-Richtlinie fürden Bereich der vorhabenbezogenen UVP die Möglichkeit,ein so genanntes Screening, also ein Vorprüfungsverfahren,einzuführen, in dem die nicht generell SUP-bedürftigenPläne und Programme entsprechend denKriterien des Anhangs II der Richtlinie zunächst überschlägigdarauf geprüft werden, ob eine SUP im Einzelfallerforderlich ist. Ist dies der Fall, so ist die SUP ebensowie in den Fällen genereller SUP-Pflichtigkeit in den folgendenSchritten durchzuführen: Zunächst wird der Untersuchungsrahmenfestgelegt (sog. Scoping). Daran anschließendist durch die planaufstellende Behörde einUmweltbericht gemäß den Kriterien des Anhang I überdie erheblichen Umweltauswirkungen und auch über vernünftigegegebenenfalls umweltfreundlichere Alternativenzu erarbeiten (Artikel 5). Die Erarbeitung des Berichtsmuss eine Öffentlichkeitsbeteiligung einschließen(Artikel 6). Umweltbericht, Stellungnahmen und dieErgebnisse der Öffentlichkeitsbeteiligung sind bei derAusarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programmsoder vor dessen Einbringung in ein Gesetzgebungsverfahrenzu berücksichtigen (Artikel 8). Nach derAnnahme des Plans oder Programms ist den Behördenund der Öffentlichkeit eine zusammenfassende Erklärungdarüber vorzulegen, wie der Berücksichtigungspflichtentsprochen wurde (Artikel 9). Die Mitgliedstaaten sindin der Folge aufgefordert, die Umweltauswirkungen derPläne und Programme zu überwachen, um in der Lage zusein, etwaige negative Auswirkungen zu ermitteln undAbhilfemaßnahmen zu ergreifen (Artikel 10).

Drucksache 14/9852 – 120 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeVerfahrenstechnische Anforderungen der SUP undihre Integration in das deutsche Planungsrecht284. Die Richtlinie fordert von den Mitgliedstaatengrundsätzlich keine Neueinführung von Verfahren, sondernlegt sogar explizit eine Integration der SUP in die bestehendenPlanaufstellungsverfahren nahe (Artikel 4Abs. 2). Die Anforderungen an das Verfahren können inDeutschland daher analog zur Projekt-UVP in die jeweiligenPlanaufstellungsverfahren integriert werden (vgl.z. B. SURBURG, 2000, S. 384). Je nach Art und Ausgestaltungder davon betroffenen Planaufstellungsverfahrenergeben sich allerdings neue inhaltliche und prozeduraleAnforderungen wie die explizite Analyse, Bewertung undBerücksichtigung von Umweltauswirkungen, die Erarbeitungund Darstellung von Planungsalternativen sowiedie Beteiligung der Öffentlichkeit. Des Weiteren ist dasmethodische Vorgehen bei der Erstellung des Umweltberichtsnoch ungeklärt.285. Die laufenden Vorbereitungen zur Umsetzung derRichtlinie in das nationale Planungsrecht sind noch unzureichendund müssen dringend beschleunigt werden.Gleiches gilt für die fachliche Umsetzung. Erste fachlicheDiskussionen und Vorarbeiten gibt es bisher nur imBereich Verkehr, insbesondere zur Bundesverkehrswegeplanung(vgl. GERLACH und HOPPENSTEDT, 1999;KRAETZSCHMER, 2000; NIESTROY, 2000; ZIEKOW,1999) und zur räumlichen Gesamtplanung auf regionalerEbene (vgl. EBERLE et al., 2001; JACOBY, 2000;SPANNOWSKY, 2000; UVP-Gesellschaft, 1999; FÜRSTund SCHOLLES, 1998). Bedauerlicherweise wird aber– trotz dieser Vorarbeiten – bei der laufenden Überarbeitungdes Bundesverkehrswegeplans von einer Erprobungund Anwendung der Richtlinie abgesehen. Vom Bundesumweltministeriumgeförderte Forschungsvorhaben(BMU, 2001a und b) zu den Themen SUP und Regionalplanung,Windkraftanlagen im Off-Shore-Bereich undLandschaftsplanung beginnen erst in diesem Jahr. Für anderePläne und Programme fehlt eine entsprechende Diskussionnoch völlig (vgl. SURBURG, 2000, S. 383). Insoweitsollten die Forschungsarbeiten zur SUP (vgl. z. B.UFOPLAN 2002 und 2001) dringend verstärkt werden;schon jetzt ist kaum noch zu erwarten, dass für die fristgerechteUmsetzung der Richtlinie in der nächsten Legislaturperiodeprofunde Erfahrungsgrundlagen noch rechtzeitigverfügbar sein werden, da es kaum gelingen dürfte,innerhalb der Umsetzungsfrist umfassende Pilotprojekteabzuschließen und auszuwerten. Deshalb muss notgedrungenauf Zwischenergebnisse und auf kurze Fallstudienzurückgegriffen werden.286. Grundsätzlich sollten auch die inhaltlichen Anforderungender SUP und ihr Verhältnis zur Landschaftsplanunggeklärt und präzisiert werden. Es ist abzusehen, dasswesentliche inhaltliche Aspekte der SUP durch die Landschaftsplanungabgedeckt werden können. Bereits heuteleistet die Landschaftsplanung in mancher Hinsicht eineUmweltprüfung der Gesamtplanung, allerdings ohne denAnforderungen an das Verfahren der SUP gerecht zu werden.Auch im Rahmen der SUP wird sie wesentlicheGrundlagen und Teile des auf Programme und Pläne bezogenenUmweltberichts liefern können. Um die Landschaftsplanungmöglichst effektiv für die SUP nutzbar zumachen, bedürfte es allerdings noch einer rechtlichen Ausweitungdes Aufgabenfeldes der Landschaftsplanung(von HAAREN et al., 2000, S. 46). Namentlich müsste einePflicht zur plan- bzw. programmbegleitenden Änderungdes Landschaftsplans eingeführt werden, mit der diesereinerseits zur Anpassung an die jeweiligen neuen bzw.geänderten Raumnutzungsansprüche und andererseits zurDarstellung und Verarbeitung der resultierenden Umweltauswirkungen– einschließlich aller von der SUP zuberücksichtigenden Schutzgüter – veranlasst wird. Dieplanerisch-technischen Mittel hierzu sind vorhanden. Moderne,unter Einsatz von GIS erstellte Landschaftsplänekönnen beispielsweise relativ leicht zu neuen Plan- oderProgrammentwürfen in Bezug gesetzt werden. Die neuenPlanungen können dann auf der Grundlage einer jeweils aktualisiertenInformationsbasis über Natur und Landschaftauf ihre Umweltauswirkungen hin untersucht werden.Empfehlungen287. Der Umweltrat begrüßt die Verabschiedung derSUP-Richtlinie, da hiermit Umweltverträglichkeitsprüfungenauf allen Planungs- und Genehmigungsebeneneingeführt werden (vgl. SRU, 1996a, Tz. 88) und Konflikteausgeräumt werden können, bevor die Planungen indas konkrete Stadium der Vorhabenskonzipierung eintreten.Insbesondere mit Blick auf die notwendige stärkereIntegration von Naturschutzbelangen in verursacherrelevantePolitikfelder wie die Agrar-, Verkehrs- oderEnergiepolitik ist die SUP von zentraler Bedeutung.288. Zur Integration der SUP in bestehende Verfahrenmüssen noch Methoden entwickelt werden, die eine systematischeErfassung und Darstellung der Umweltauswirkungenfür die Planung des Gesamtraums ermöglichen.Diese sollten auf der Landschaftsplanung aufbauen, umDoppelarbeiten zu vermeiden (vgl. HÜBLER, 1998, S. 39).Zur Umsetzung in bundesdeutsches Recht empfiehlt derUmweltrat, die SUP durch Erweiterung des UVPG analogzur Projekt-UVP einzuführen und sie, wie die UVP, inbereits bestehende Planaufstellungsverfahren zu integrieren.Details der SUP sollten in einer Verwaltungsvorschrift,vergleichbar der 1995 erlassenen Verwaltungsvorschriftzum UVPG, geregelt werden, um eineneinfachen und einheitlichen Vollzug sicherzustellen. Inder Verwaltungsvorschrift sollten unter anderem genauereverfahrensmäßige und inhaltliche Anforderungen an dieErmittlung, Beschreibung und Bewertung von Umweltauswirkungengestellt werden.289. Um die SUP effektiv zu unterstützen, sollte dieLandschaftsplanung in bestimmten Bereichen erweitertwerden:– Ein erster Schritt ist die Verpflichtung zu einer flächendeckendenLandschaftsplanung nach § 16 Abs. 1BNatSchG n. F.;– Erweiterung der Schutzgüter um Mensch, Kultur- undsonstige umweltrelevante Sachgüter (hier ist auf einenklaren Umweltbezug in der Erfassung und Bewertung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 121 – Drucksache 14/9852der neuen Schutzgüter zu achten, um den Arbeitsbereichder Landschaftsplanung nicht zu sehr auszuweiten);– Pflicht zur Fortschreibung der Landschaftsplanung(Änderung und Anpassung des Landschaftsplans) inBezug auf neue SUP-pflichtige Pläne und Programme;– Beschreibung und Bewertung von Alternativen bei inAufstellung befindlichen Plänen und Programmen;Beschreibung von Maßnahmen zum Monitoring undDurchführung der Nachkontrollen und– Sicherstellung einer teils vorlaufenden, teils parallelenPlanaufstellung zwischen räumlicher Gesamtplanung(einschließlich Bauleitplanung) und Landschaftsplanung(vgl. von HAAREN et al., 2000, S. 46). Für zeitlichnachfolgende Fachplanungen kann die Landschaftsplanungals Grundlage für den Umweltberichtherangezogen werden. Alternativ kann sie durch zeitlichnachgezogene Module erweitert werden, die alsUmweltbericht der SUP dienen können. Die Landschaftsplanungdarf dabei jedoch nicht auf ihre Funktionin der SUP verkürzt werden. Sie muss auchweiterhin ihrer vorrangigen Aufgabe, einer auch perspektivischenDarstellung der Erfordernisse und Maßnahmenzur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzesund der Landschaftspflege, gerecht werden.5.2.4 SchutzgebieteSchutzgebietskategorien290. Als Kernflächen des Naturschutzes stellen dieSchutzgebiete eine wichtige Grundlage für die Erhaltungder biologischen Vielfalt dar. Ihre Ausweisung erfolgtdurch die Länder und – bei den kleineren Gebieten –durch die kommunale Ebene. Daneben gibt es im internationalenRahmen Unterschutzstellungen nach Maßgabevon Konventionen und durch Prädikate.Ein Problem für die Akzeptanz von Schutzgebieten stellendie vielfältigen Bezeichnungen und intransparentenSchutzinhalte dar. Die in den verschiedenen Novellierungendes Bundesnaturschutzgesetzes erfolgte Einführungneuer Schutzgebietskategorien, bei denen eine Nutzungmöglich, erwünscht oder sogar erforderlich ist, hat in derTat zu unklaren Inhalten und Abgrenzungen, Verunsicherungbei den Betroffenen und zu Sonderwegen in einzelnenBundesländern geführt. Zudem sind die häufigvorkommenden Doppel- und Mehrfachbezeichnungendesselben Gebietes verwirrend. So kann in einem Naturparkein Landschaftsschutzgebiet liegen oder mit diesemdeckungsgleich sein und in diesem wiederum können sichmehrere Naturschutzgebiete, Naturdenkmale und gesetzlichgeschützte Biotope (§ 30 BNatSchG n. F.) befinden.Gleichzeitig ist ein Schutz als Biosphärenreservat (mitund ohne internationalem Prädikat) und weiterhin eineMeldung als Vogelschutz- oder FFH-Gebiet möglich. Darüberhinaus können noch internationale Prädikate verliehenworden sein, z. B. „Europäischer Waldpark“ oder„Internationalpark“. Die verschiedenen durch dieseSchutzregime, Schutzkategorien und Prädikate beschriebenenSchutzinhalte lassen sich in der Landschaft nurschwer gegeneinander abgrenzen und sind kaum nochnach außen vermittelbar (Tz. 88 ff.). Als besonders problematischsind dabei die abgestuften Möglichkeiten derNutzung für Land-, Forst-, Fischereiwirtschaft, Freizeit,Erholung und Tourismus hervorzuheben.291. Gebiete mit höchstem Schutzanspruch, die Nationalparke,sind vom Namen her leicht mit solchen vonniedrigstem Schutzniveau, den Naturparken (diese sind ineinzelnen Bundesländern eher eine Planungskategorie alsein Instrument des Naturschutzes), zu verwechseln. DieNaturparke in den östlichen Bundesländern haben im Vergleichmit westdeutschen Naturparken wegen ihrer vielfältigenNaturausstattung und ihrer geringen Ausrichtungauf Freizeit- und Erholungsnutzung allerdings für den Naturschutzeinen besonders hohen Stellenwert.292. Die Kategorien „Schutzgebiet“ und „Reservat“vermitteln eher den Eindruck von „Verbot“ und „konservierendemSchutz“, auch wenn im „Biosphärenreservat“gerade die naturverträgliche Nutzung Schutzinhalt ist undmit der Schutzkategorie „Landschaftsschutzgebiet“ nurrelativ geringe Möglichkeiten für Nutzungseinschränkungenzur Verfügung stehen. Die Kategorie „Park“ erwecktdagegen den Eindruck der Eignung für menschliche Inanspruchnahmeund Nutzung, obwohl „Nationalpark“ einebesonders strenge und großflächige Schutzkategorie ist(in den östlichen Bundesländern gleichermaßen „Naturpark“).Dieses unklare sprachliche Profil steht in einemgewissen Widerspruch zu den gesetzlich geforderten, speziellenSchutzinhalten.293. Unter Gesichtspunkten der Kommunikation gegenüberder Öffentlichkeit wäre deshalb durchaus eineVereinfachung der Schutzkategorien, eine sprachlicheKlarstellung und eine Klarstellung des Schutzprofilswünschenswert. Da die bestehenden Schutzgebietskategorienüber Jahre hinweg gewachsen und durch immerwieder neue wissenschaftliche Konzepte und politischeStrategien sowie in Folge internationaler Vorgaben ergänztund verbessert worden sind, wird vom Umweltratdie Realisierbarkeit von wesentlichen Veränderungen undStraffungen der Kategorien jedoch als gering eingeschätzt.In den Bundesländern haben die Umsetzung derKategorien in die Landesnaturschutzgesetze, die behördlicheAusweisung der Gebiete, die bestehenden Schutzgebietsverordnungenund die Gebietsbeschreibung einelange Tradition. Dieser eingespielte Umgang mit den bereitsausgewiesenen Gebieten sollte durch Änderungennicht leichtfertig aufgegeben werden.294. Die Vielfalt der Schutzkategorien und der großeFlächenanteil insbesondere der Landschaftsschutzgebieteund der Naturparke westlicher Prägung führen auch dazu,dass in der Öffentlichkeit der irrtümliche Eindruck entsteht,als seien 30 % der Landesfläche bereits unter Naturschutzgestellt. Dies erzeugt Unverständnis gegenüberweiter gehenden Forderungen des Naturschutzes.Dem Eindruck, große Anteile der Landesfläche stündenunter strengem Naturschutz, kann durch eine vereinfachteBilanzierung nach der Erheblichkeit der mit den

Drucksache 14/9852 – 122 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodejeweiligen Schutzgebietskategorien verbundenen Nutzungseinschränkungenentgegengetreten werden. Im Hinblickauf die bestehenden Schutzgebietskategorien werdenvom Umweltrat folgende Unterscheidungen vonGraden möglicher Nutzungseinschränkungen vorgeschlagen,die auch den Strategien zugrunde gelegt werden (vgl.Abschn. 6.5.4):1. ohne Nutzung (z. B. Kernzonen der Nationalparke,der Biosphärenreservate, teilweise der Naturparke östlicherPrägung, teilweise auch der großen Naturschutzgebiete;Totalreservate nach Bundeswaldgesetz);2. starke Nutzungseinschränkungen (z. B. Nationalparke,Naturschutzgebiete);3. leichte Nutzungseinschränkungen, Erhalt des Statusquo, Integration von Schutz und Nutzung (z. B. Biosphärenreservate,Landschaftsschutzgebiete, Naturparke).295. Der Umweltrat empfiehlt, zumindest die Praxis derAusweisung geschützter Gebiete dahin gehend zu ändern,dass künftig unnötige und unklare Doppelbezeichnungenauf derselben Fläche vermieden werden (insbesondere bei„Landschaftsschutzgebiet“, „Naturpark“, „Nationalpark“und „Biosphärenreservat“). Darüber hinaus sind die inhaltlichenProfile der Schutzkategorien klarer zu beschreibenund durch Informationskampagnen einer breitenÖffentlichkeit nahe zu bringen (Tz. 310; vgl. zuNationalparken insbesondere auch Kapitel 3.2).296. Die Formulierung von allgemein akzeptiertenSchutzzielen und Standards ist für Schutzgebiete noch immerdefizitär. Eine Absicht der gesetzlichen Regelung im§ 3 BNatSchG n. F. war es, diesem Defizit entgegenzuwirken.So wurde die Zielsetzung im Gesetz verankert,mindestens 10 % der Landesfläche für einen Biotopverbundbereitzustellen. Der Biotopverbund soll einerseitsaus besonders schützenswerten Vorrangflächen für denNaturschutz (Kernflächen) und andererseits aus Verbindungsflächenund Verbindungselementen bestehen, derenBedeutung in erster Linie in ihrer Funktion für die Vernetzungder hochwertigen Gebiete und damit für den Austauschvon Arten liegt. Der § 3 Abs. 2 BNatSchG n. F.stellt klar, dass der Biotopverbund der nachhaltigenSicherung von heimischen Tier- und Pflanzenarten undderen Populationen einschließlich ihrer Lebensräume undLebensgemeinschaften sowie der Bewahrung, Wiederherstellungund Entwicklung funktionsfähiger ökologischerWechselbeziehungen dient. Dabei wird jedoch nichtausgeführt, ob dieser Anspruch für alle heimischen TierundPflanzenarten im Rahmen des Biotopverbundes erfülltwerden soll. Dieses Ziel würde wahrscheinlich einenBiotopverbund überfordern, der auf nur 10 % der Landesflächebeschränkt ist (SRU, 2002, Tz. 696). Dahersollte allein für die Kernflächen ein Zielwert von mindestens10 % der Landesfläche angestrebt werden. Bezogenauf den Biotopverbund insgesamt – Kernflächen plus Verbindungsflächenund Verbindungselemente – käme diesder Forderung des Umweltrates nahe, 10 bis 15 % derLandesfläche für den Naturschutz bereitzustellen (SRU,2002, Tz. 695; SRU, 2000, Tz. 417). Das Bundesnaturschutzgesetzbleibt insoweit immer noch korrekturbedürftigund sollte durch konkrete Ziele und Standards fürKernflächen, Verbindungsflächen und Verbindungselementezumindest im Rahmen der Umsetzung in Landesrechtergänzt werden.297. Der Umweltrat stellt weiterhin fest, dass eine bundesweitenaturschutzfachliche Konzeption fehlt, die inhaltlichfestlegt, welche Landschaften, Ökosysteme, Lebensräumeund Arten vorrangig geschützt werden sollten(Prioritätensetzung) und in welcher Größenordnung derSchutz zu erfolgen hätte (vgl. auch Kapitel 2.2, Abschnitt5.2.2). Eine solche Konzeption hätte auch den erforderlichenSchutzstatus einzubeziehen. Für die einzelnenLebensraumtypen sollten entsprechend ihrer Empfindlichkeit,Verbreitung, Häufigkeit und ihres Größenanspruchsklare inhaltliche Vorgaben gemacht werden unterBerücksichtigung der gegebenenfalls prioritär zu schützendenArten. Diese Aufgabe erfordert nach Ansicht desUmweltrates eine aktivere Rolle des Bundes.In den national bedeutsamen Gebieten sollten Mindestzielefür die Entwicklung und Erhaltung der Einzelgebietefestgelegt werden, z. B. für die Erhaltung oligotropherGewässer und Moore, sowie Mindestziele für national bedeutsameArten. Die Dokumentation der Entwicklung derZielumsetzung sollte auf der Bundesebene durch dasBundesamt für Naturschutz erfolgen.Schutzgebietsnetz Natura 2000298. Die Ausweisung und der Schutz von FFH-Gebietenfür das Netz Natura 2000 ist trotz weiterer Anstrengungenim Berichtszeitraum als immer noch nicht ausreichendzu bezeichnen (BfN, 2002a; vgl. auch SRU, 2000,Tz. 418 ff.). Die Frist für die Übermittlung der nationalenGebietsliste an die EU (Juni 1995) verstrich, ohne dass eineinziges FFH-Gebiet nach Brüssel gemeldet wurde. Dieersten FFH-Gebietsmeldungen Deutschlands gingenschließlich 1996 bei der EU ein. Weitere Meldungen folgtenin Raten. In der Regel wurde nach einer schnell ausgewählten„1. Tranche“ auf der Basis bereits bestehenderSchutzgebiete über 75 ha Größe eine gründlicher erarbeitete„2. Tranche“ nachgereicht. Im Laufe des Jahres 2001wurden schließlich von fast allen Bundesländern Meldeunterlagenan die EU übersandt, die von ihnen als vollständigbetrachtet werden. Im Rahmen des gemeinschaftlichenBewertungstreffens wird die Vollständigkeit derMeldung von Lebensraumtypen und Arten nach FFH-Richtlinie geprüft. Abzuwarten bleibt, welche Defiziteauf den Bewertungstreffen der Europäischen Gemeinschaftmöglicherweise noch festgestellt werden. Solltendort Defizite benannt werden, sind der Mitgliedstaat unddamit alle Bundesländer der jeweiligen biogeographischenRegion verpflichtet, weitere geeignete Gebiete zum Ausgleichdes Defizits zu benennen. Nach derzeitiger vorläufigerEinschätzung der Europäischen Kommission bestehenin Deutschland trotz der letzten Meldung immer nocherhebliche Defizite (Datenbogen Natura 2000; BfN,2002a). Diese Einschätzung wird auch dadurch gestützt,dass nach mündlicher Mitteilung des Bundesamtes für

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 123 – Drucksache 14/9852Naturschutz sowohl der Meldestand für die atlantischeRegion, der auf 2,9 % der Fläche der atlantischen RegionDeutschlands beziffert wird (BfN, 2002b), als auch derMeldestand für die kontinentale Region Deutschlandsvon Meldedefiziten betroffen sind. Dies gilt für einzelneBundesländer Deutschlands, dies gilt auch für bestimmteLebensraumtypen, z. B. Gewässerökosysteme und Buchenwälder,sowie für bestimmte Arten, z. B. Fledermäuse, beidenen Gebäudequartiere und Jagdhabitate nicht vollständiggemeldet wurden. Außerdem fehlen noch Gebietsmeldungenfür die Ausschließliche Wirtschaftszone(AWZ) (Tz. 302).Wegen nicht ausreichender Meldung von FFH-Gebietenwurde Deutschland 1998/99 von der Europäischen Kommissionverklagt und am 11. September 2001 vor demEuropäischen Gerichtshof verurteilt. Es bleibt abzuwarten,ob die EU-Kommission eine weitere Klage mit Bußgeldverfahrengegen Deutschland erhebt. Des Weiterenwurde im Jahre 2000 von der Europäischen Kommissionauf Deutschland dahin gehend Druck ausgeübt, dass dieZahlung von Strukturfonds-Mitteln an eine abschließendeMeldung von FFH-Gebieten gekoppelt wurde (BfN,2002a).Mit der Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie istDeutschland ebenfalls in starkem Verzug. Die Aufstellungder Gebietsliste ist auch zum gegenwärtigen Zeitpunktnoch nicht abgeschlossen. Deshalb bereitet die EuropäischeKommission derzeit eine Klage gegen Deutschlandbeim Europäischen Gerichtshof wegen unvollständigerMeldung der Vogelschutz-Gebiete vor (BfN, 2002a).Immer noch liegt Deutschland bei der Umsetzung des europäischenNetzes Natura 2000 im europäischen Vergleich(BfN, 2002a) im unteren Drittel.299. Um auf fachlicher Grundlage die Anforderungender FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie erfüllenzu können, sind umfassende Grundlagendaten über dieeinzelnen Lebensräume und Arten in vielen Fällen nochzu erheben. Der Umweltrat stellt fest, dass die Bestimmungdes Natura-2000-Netzes schnellstmöglich erfolgenmuss, um dem Zustand der Rechtsunsicherheit ein Endezu bereiten und um die Verfahrenseffizienz zu steigern. Erempfiehlt, für die Bestandsermittlung von Lebensräumenund Arten die vom Bundesamt für Naturschutz entwickelteBewertungsmethodik in den Bundesländerneinheitlich zugrunde zu legen (vgl. BALZER et al., 2002 aund b; ELLWANGER, 2002; KEHREIN, 2002).300. Ein weiterer dringender Schritt zur Umsetzung derFFH-Richtlinie ist die nähere Beschreibung der Erhaltungszielefür Natura-2000-Gebiete. Solange diese nichtabschließend bestimmt sind, müssen sie im Falle von drohendenEingriffen in die Gebiete für die FFH-Verträglichkeitsprüfungenad hoc vor Ort erst erarbeitet werden.Hinweise auf die Ziele geben u. a. vorhandene naturschutzfachlichePlanungen und – sofern vorhanden – dieMeldeunterlagen der Naturschutzverwaltungen, dabeiinsbesondere die Natura-2000-Datenbögen (AG FFH-Verträglichkeitsprüfung, 1999, S. 70). Letztere führen zumindestalle prioritären Arten und Lebensräume auf undklassifizieren diese. Häufig werden allerdings die Erhaltungszielenicht weiter differenziert. Angesichts dieserunbefriedigenden Datensituation ist zu vermuten, dassderzeit oftmals keine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchgeführtwird, obwohl Natura-2000-Gebiete beeinträchtigtwerden, da die prioritären Arten und Lebensräume sowiedie Schutzziele nicht differenziert bekannt sind und in derFolge eine Betroffenheit nicht plausibel begründet werdenkann. Dies dürfte insbesondere bei Eingriffen außerhalbder FFH-Gebiete der Fall sein, die nur indirekt aufdiese einwirken (Lärm, Zerschneidung, Zerstörung vonangrenzenden Nahrungshabitaten etc.). Der Umweltratempfiehlt, die Erhaltungsziele der Natura-2000-Gebietenach einheitlichen Kriterien zu erarbeiten, einschließlicheiner Bewertung der jeweils geschützten Arten und Lebensraumtypen.301. Der Umweltrat weist darauf hin, dass es bei Vorhandenseinmehrerer Arten und Lebensraumtypen zuZielkonflikten kommen kann, die vor Durchführung einerFFH-Verträglichkeitsprüfung gelöst werden müssen.Hierbei kommt es wiederum zu Unsicherheiten, da häufigeine Beurteilung anhand einer Gesamtbetrachtung der Populationensowie weiterer populationsbiologischer undökologischer Aspekte erforderlich ist. Die erforderlichenGrundlagendaten liegen jedoch häufig nicht oder nur unzureichendvor, wenn auch erste Ansätze mit dem BfN-Handbuch (SSYMANK et al., 1998) gemacht wurden. Sofehlen z. B. für viele Arten Angaben über deren Entwicklungsbiologie,Verbreitung und Wanderung, Ansprücheund Empfindlichkeiten gegenüber Veränderungen. Letztendlichkann eine abschließende Beurteilung nur in derGesamtschau des Netzes Natura 2000 auf entsprechenderfachlicher Grundlage erfolgen.Meeresnaturschutz302. Das Thema Meeresnaturschutz ist in Deutschlandnahezu unbekannt. Lange Zeit beschränkte sich die Diskussionauf die Meeresverschmutzung. Mittlerweile istweitgehend unstrittig, dass die FFH- und die Vogelschutz-Richtlinie nicht nur in den inneren Küstengewässern gelten(z. B. ist der Greifswalder Bodden Vogelschutzgebiet),sondern darüber hinaus auch in der so genannten AusschließlichenWirtschaftszone (AWZ) zur Anwendungkommen müssen. Obwohl nur relativ wenige marine Artenund Meeresökosysteme im Anhang der FFH-Richtlinieaufgeführt sind, lässt die Rechtsprechung des EuGHhier keine andere Beurteilung zu (CZYBULKA, 2002).Aus dem UN-Seerechtsübereinkommen (SRÜ) lassensich darüber hinaus weitergehende Verpflichtungen ableiten,die auch zum Schutz anderer seltener oder gefährdeterÖkosysteme als den im Anhang der FFH-Richtlinieaufgelisteten führen müssten. Wie weit diese Verpflichtungreicht, ist allerdings juristisch umstritten (JARASS,2002; STOLL, 1999; ANTON, 1998).Der rechtlichen Verpflichtung nach der FFH-Richtliniehat der Gesetzgeber nun durch die Aufnahme des Meeresnaturschutzesin das novellierte Bundesnaturschutzgesetz(im Wesentlichen § 38 BNatSchG n. F.) Rechnunggetragen. Danach ist das Bundesamt für Naturschutz von

Drucksache 14/9852 – 124 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodenun an dafür zuständig, potenzielle Flächen zu benennen,die dann vom Bundesumweltministerium als Schutzgebieteausgewiesen werden können. Dies ist der erste Bereich,bei dem der Bund die Ausweisung und das Managementvon Schutzgebieten direkt wahrnehmen muss. Esist jedoch zu bedauern, dass im Bundesnaturschutzgesetzkeine Regelungen zur Ausweisung von Schutzgebietennach regionalem Meeresumweltvölkerrecht, also im Rahmendes HELCOM- und des OSPAR-Prozesses, geschaffenwurden. Stattdessen bezieht sich § 38 BNatSchG n. F.dem Wortlaut nach unmittelbar nur auf Gebiete nachFFH- und Vogelschutz-Richtlinie. Eine Anwendung des§ 38 Abs. 2 Satz 1 auf die Ausweisung geschützter Meeresflächenaußerhalb des Netzes Natura 2000 ist damitallerdings nicht ausgeschlossen; eine optimale Vorbereitungder Bundesrepublik Deutschland auf eine Mitwirkungan der Errichtung von regionalvölkerrechtlichenSchutzgebietssystemen in der Nordsee (Marine ProtectedAreas) und in der Ostsee (Baltic Sea Protected Areas)wurde mit der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes jedochnicht erreicht (CZYBULKA, 2002).Geschützte Biotope nach § 30 BNatSchG n. F.303. Die vom Umweltrat (SRU, 2000, Tz. 368 f.) empfohleneEinbeziehung der naturschutzfachlichen Inhalteder „Rote Liste Biotoptypen“ und der Lebensraumtypenvon gemeinschaftlichem Interesse (Anhang I der FFH-Richtlinie) mit einer Konzentration auch auf die typischenmitteleuropäischen Lebensräume ist bei der Neufassungder gesetzlich geschützten Biotope in § 30 BNatSchG n. F.nicht in dem gewünschten Maß aufgegriffen und umgesetztworden. Sowohl die weitgehend naturnahen Lebensräumeder Wälder als auch die vielfältigen Lebensräumedes meist extensiv genutzten Grünlandes mögen zwar mitallgemeinen Formulierungen vom Grundsatz her verstärkterfasst worden sein, die inhaltliche Ausgestaltung,um welche Waldbiotoptypen oder welche Biotoptypendes mesophilen Grünlands es sich im Einzelnen handelt,bleibt jedoch offen.Gesetzlich geschützte Biotope und prioritäre Lebensraumtypengemäß Anhang I der FFH-Richtlinie weisengroße Überschneidungsbereiche auf, ohne identisch zusein. Bei den Wald- und Grünlandlebensräumen ist diesesProblem besonders augenfällig. Die FFH-Richtlinie enthältVorgaben, z. B. für den Schutz von verschiedenenBuchenwaldgesellschaften, Eichen- und Eichen-Hainbuchen-Waldgesellschaftenund Auwaldgesellschaften entlanggroßer Flüsse sowie von Moorwäldern, die bei dengesetzlich geschützten Biotopen fehlen. Verschiedenedurch die FFH-Richtlinie geschützte Lebensräume desmesophilen und trockenen mageren Grünlandes – einschließlichnaturnaher Mähwiesen – sind ebenfalls durchdie gesetzlich geschützten Biotope nicht abgedeckt.Diese Lebensraumtypen waren z. T. in Entwürfen derNovelle zum Bundesnaturschutzgesetz (Bundestagsdrucksache14/6378) als gesetzlich geschützte Biotope(§ 30) noch mit aufgenommen worden, sind aber im Gesetzestextnicht mehr enthalten. Bei in Deutschland nochhäufig vorkommenden Lebensraumtypen, die nach FFH-Richtlinie geschützt werden sollen, beispielsweise verschiedeneBuchenwälder, gibt es bestimmte Anforderungenan die Ausprägung der zu schützenden Buchenbestände(wie Hainsimsen-Buchenwald, Waldmeister-Buchenwald, Orchideen-Buchenwald u. a.), die auch beiden gesetzlich geschützten Biotoptypen berücksichtigtwerden sollten. Hiermit würde der europaweiten Bedeutungdieser Biotoptypen auf Bundesebene teilweiseRechnung getragen. Es sollte künftig grundsätzlich aufeine Integration der prioritären Lebensräume nach FFH-Richtlinie in die Liste der gesetzlich geschützten Biotopemit entsprechender naturschutzfachlicher Konkretisierunghingearbeitet werden.Zuständigkeiten304. Gebiete von nationaler und internationaler Bedeutungfür den Naturschutz, d. h. das nationale Naturerbe,werden in Deutschland allein durch die Bundesländer geschützt,während deren Schutz in anderen Staaten auf nationalerEbene erfolgt. In den USA können z. B. besonderswertvolle Gebiete durch den Präsidenten zumnational bedeutsamen Gebiet erklärt werden, in dem NaturschutzVorrang genießt. Umso mehr sollten sich dieBundesländer ihrer Verantwortung für den Naturschutzbewusst werden, und gegebenenfalls sollte auch der Bundim Rahmen seiner Möglichkeiten eine moderierendeRolle einnehmen.305. Weiterhin stellen die Kosten für die Schutzgebietsverwaltungenin solchen Bundesländern, die einen hohenSchutzflächenanteil – z. T. in mehreren großen Schutzgebieten– betreuen müssen, eine Benachteiligung gegenüberweniger ausweisungsfreudigen Bundesländern odersolchen mit geringeren Anteilen schutzwürdiger Gebietedar. Im Rahmen eines ökologischen Finanzausgleichssollte hier eine Kompensation erfolgen (vgl. Tz. 183 ff.;SRU, 1996b, Kapitel 2.6).306. Die Gebietsauswahl, -anzahl und -größe betreffendenDefizite des Gebietsschutzes hat der Umweltrat bereitsmehrfach benannt (SRU, 2000, Tz. 418 ff.; SRU,1996a; SRU, 1987). An erster Stelle ist die immer nochbestehende mangelnde Repräsentativität bei der Auswahlder Kernflächen des Naturschutzes zu nennen.Eine repräsentative Auswahl sollte die naturräumlichenEigenschaften und Bezüge sowie Knappheiten in Bezugauf die verschiedenen naturräumlichen Bezugsebenen widerspiegeln.Das heißt, die Ableitung der Schutzwürdigkeitund der Schutz erfolgen sowohl auf der Basis der Verteilungvon Biotoptypen auf internationaler, nationalerund regionaler Ebene und deren Schutzerfordernissen alsauch unter Berücksichtigung ihrer Gefährdung. Darüberhinaus müssen Flächen, zwischen denen Funktionsbezügehergestellt werden sollten, um die schutzwürdigenBestände langfristig zu sichern und zu entwickeln, mit geeignetenVerbindungselementen vernetzt werden. Handlungsbedarfbesteht sowohl im Bereich der Auswahl,Sicherung und Verbindung der Kernflächen als auch hinsichtlichder Aktualisierung der derzeit noch unzureichendenDatenlage. Hier sind jedoch für die Zukunftdurch die Umsetzung des Netzes Natura 2000 wesentlicheFortschritte zu erwarten (z. B. ELLWANGER et al., 2002und 2000; Tz. 363).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 125 – Drucksache 14/9852Vollzug307. Eine mangelhafte oder fehlende Überwachung derSchutzgebiete und die fehlende Erfolgskontrolle vonMaßnahmen wirken sich nachteilig aus, da schleichendeVeränderungen sowie ein unzureichender Vollzug nichterkannt und nachgewiesen werden können. Gegenmaßnahmenerfolgen deshalb in der Regel nicht, und Schutzgebietekönnen langsam die früher vorhandenen Schutzobjekteverlieren (zu Naturschutzgebieten HAARMANNund PRETSCHER, 1993; WIßMANN, 1997). Auch beiden Nationalparken sind in jüngster Zeit Ansätze einersubstanziellen Verschlechterung durch Zulassung naturschutzwidrigerHandlungen auf Landesebene festzustellen,insbesondere durch Zugeständnisse an Freizeitnutzungund Jagd (z. B. Novelle NationalparkgesetzNiedersächsisches Wattenmeer), sowie durch Eindringenvon bestimmten unerwünschten touristischen Nutzungenin die Kernzonen bzw. die nicht fristgerechteAufgabe landwirtschaftlicher Nutzungen, z. B. im NationalparkUnteres Odertal (Nationalpark 1/2000, S. 22und 3/1999, S. 24).Gleichzeitig erfolgt auch keine Dokumentation vonSchutzerfolgen, da systematische und regelmäßige Darstellungenzum Zustand der Gebiete fehlen. Sie werdenzurzeit allenfalls von den Ländern unregelmäßig und inunterschiedlichem Umfang durchgeführt. Bei für den Naturschutzbedeutsamen Gebieten, die noch keinem Schutzunterliegen oder deren Schutzstatus verschärft werdensoll, muss befürchtet werden, dass sie – wenn keine aktuelleDokumentation ihres Zustandes existiert – im Vorfeldder Unterschutzstellung absichtlich in ihrer Qualität verändertwerden.308. Hemmnisse besonderer Art gibt es bei Schutzgebieten,deren Schutzziel von einer regelmäßigen Pflegeoder Nutzung abhängt. Häufig erhalten die Landnutzer fürdie Umsetzung von Zielen, die über die gute fachlichePraxis hinausgehen und die in Schutzgebietsverordnungenfestgelegt sind, Ausgleichszahlungen (siehe z. B.Nds. NatSchG). Eigentlich sind die meisten dieser Auflagenjedoch im Rahmen der Sozialpflichtigkeit des Eigentumseinzuhalten. Zur Sicherung der Akzeptanz bei denEigentümern und Flächennutzern und zur Erreichung desSchutzziels werden deshalb in einigen Bundesländern nurMindestauflagen in der Verordnung festgesetzt und weitergehende Maßnahmen in der Praxis durch vertraglicheVereinbarungen umgesetzt (Abschn. 5.1.3.5; RUDLOFFund URFEI, 2000, S. 134).309. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen,dass der z. B. mit der Novelle des Hessischen Naturschutzgesetzesbeschrittene Weg hin zu einem stärker vertragsorientiertenNaturschutz ebenfalls das Problem einerausreichenden Finanzierung lösen muss. Darüber hinaussind die personell unzureichend ausgestatteten Naturschutzbehördenangesichts einer Vielzahl der zu überzeugendenGrundeigentümer häufig überfordert. Im Einzelfallmuss geprüft werden, ob sich die Naturschutzzieleauch (allein) durch Verträge umsetzen lassen oder ob gegebenenfallsder Schutz über eine weniger strenge Schutzkategoriein Verbindung mit geeigneten Verträgen infragekommt. Ein Schutz über das Ordnungsrecht bietet immerdann Vorteile, wenn über die Vertragspartner hinausgehendeEinwirkungen auf das Schutzobjekt zu befürchtensind, z. B. durch Verkehrswegebau, Freizeitaktivitätenoder auch Jagd und Fischerei, die in Schutzgebieten besserreguliert werden können (vgl. SCHMIDT-MOSER,2000). Aus Sicht des Umweltrates sollte es deshalb keinengenerellen Vorrang für Vertragsnaturschutz geben.Empfehlungen310. Der Umweltrat empfiehlt, die Ausweisungspraxisbei Schutzgebieten künftig dahin gehend zu ändern, dassunnötige und unklare Doppelbezeichnungen auf derselbenFläche vermieden werden. Darüber hinaus sind dieinhaltlichen Profile der Schutzkategorien klarer zu beschreibenund durch Informationskampagnen einer breitenÖffentlichkeit nahe zu bringen. Dem Eindruck, großeAnteile der Landesfläche stünden unter strengem Naturschutz,sollte durch eine vereinfachte Bilanzierung nachder Erheblichkeit der mit den jeweiligen Schutzgebietskategorienverbundenen Nutzungseinschränkungen entgegengetretenwerden.311. Der Umweltrat stellt fest, dass eine bundesweite naturschutzfachlicheKonzeption benötigt wird, die Aussagendarüber enthält, welche Landschaften, Ökosysteme,Lebensräume und Arten vorrangig geschützt werden müssenund in welcher Größenordnung der Schutz zu erfolgenhat. Die vorzunehmende repräsentative Auswahl der Kernflächendes Naturschutzes sollte die naturräumlichen Eigenschaftenund Bezüge sowie Knappheiten in Bezug aufdie verschiedenen naturräumlichen Bezugsebenen widerspiegeln.Für die einzelnen Lebensraumtypen sollten entsprechendihrer Empfindlichkeit, Verbreitung, Häufigkeitund ihres Größenanspruchs klare inhaltliche Vorgaben gemachtwerden unter Berücksichtigung der gegebenenfallsprioritär zu schützenden Arten. In den national bedeutsamenGebieten sollten Mindestziele für die Entwicklungund Erhaltung festgelegt werden, z. B. für die Erhaltungoligotropher Gewässer und Moore, sowie Mindestziele fürnational bedeutsame Arten. Diese Aufgabe erfordert nachAnsicht des Umweltrates eine aktivere Rolle des Bundes.Die Dokumentation der Zielumsetzung sollte auf der Bundesebenedurch das Bundesamt für Naturschutz erfolgen.312. Der Umweltrat weist erneut auf das Ziel hin, beiden Nationalparken eine große naturnahe und weit gehendungenutzte Kernzone zu erhalten oder zu entwickeln. DieKernzonen sollten von Nutzungen und Eingriffen weit gehendfreigehalten werden und allenfalls räumlich konzentriertund kontrolliert für bestimmte Formen der Erholungsnutzungerschlossen werden. Auch bei Einhaltungdieser Anforderungen wird nicht jeder deutsche Nationalparkdie Kriterien der IUCN Kategorie II bezüglich Größeund Natürlichkeit erfüllen können. Dies darf jedoch keinHinderungsgrund für die Ausweisung eines Gebietes alsNationalpark sein (vgl. Tz. 94 f.). So sollte ein Gebiet, daswegen seiner Größe und hohen Natürlichkeit für denNaturschutz von internationaler Bedeutung ist, als Nationalparkund nicht nur mit schwachem Schutz als Naturparkgeschützt werden, wie beispielweise der Kellerwald.

Drucksache 14/9852 – 126 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode313. Deutschland hinkt beim Naturschutz im internationalenVergleich weit hinterher. Am deutlichsten kommtdies bei der defizitären Umsetzung des EU-weitenSchutzgebietsnetzes Natura 2000 zum Ausdruck. Die abschließendeBestimmung des Natura-2000-Netzes unddie abschließende Gebietsmeldung sollten schnellstmöglicherfolgen, um Rechtsicherheit zu schaffen und um dieVerfahrenseffizienz zu steigern. Für die Bestandsermittlungvon Lebensräumen und Arten in den Bundesländernsollte einheitlich die vom Bundesamt für Naturschutz entwickelteBewertungsmethodik zugrunde gelegt werden.Die Ausweisung von Meeresnaturschutzgebieten auchin der Ausschließlichen Wirtschaftszone sollte so rasch,wie es unter Beachtung fachlicher Sorgfalt möglich ist,erfolgen.Ein weiterer dringender Schritt zur Umsetzung derFFH-Richtlinie ist die nähere Beschreibung der Erhaltungszielefür Natura-2000-Gebiete sowie für national bedeutsameArten. Der Umweltrat empfiehlt, die Erhaltungszielenach einheitlichen Kriterien zu erarbeiten,inklusive einer Bewertung der jeweils geschützten Lebensraumtypenund Arten. Noch fehlende Grundlagendatensollten zügig erhoben werden. Die Dokumentation derZielumsetzung sollte auf der Bundesebene durch dasBundesamt für Naturschutz erfolgen.5.2.5 FFH-VerträglichkeitsprüfungZiele der FFH-Verträglichkeitsprüfung314. Mit der EG-Richtlinie zur Erhaltung der natürlichenLebensräume sowie der wild lebenden Tiere undPflanzen vom Juni 1992 (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie92/43/EWG – FFH-RL) wird der Aufbau eines kohärenteneuropäischen Schutzgebietssystems mit der BezeichnungNatura 2000 angestrebt. Zum dauerhaften Erhaltdieses Gebietsnetzes sind nach Artikel 6 FFH-RL Pläneund Projekte, die ein solches Gebiet erheblich beeinträchtigenkönnen, auf ihre Verträglichkeit mit den für diesesGebiet festgelegten Erhaltungszielen zu überprüfen. Beieinem negativen Prüfergebnis kann eine Genehmigungnur erteilt werden, wenn nachgewiesen ist, dass keine Alternativlösungenmöglich sind und zwingende Gründedes öffentlichen Interesses einschließlich sozialer undwirtschaftlicher Art die Durchführung unvermeidlich machen.Beherbergt das Gebiet prioritäre Biotope nach AnhangI oder Habitate prioritärer Arten nach Anhang II derFFH-RL, so können nur Erwägungen im Zusammenhangmit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichenSicherheit, günstigen Auswirkungen auf die Umwelt oderandere zwingende Gründe des Allgemeinwohls den Eingriffrechtfertigen; außerdem ist eine Stellungnahme derEuropäischen Kommission einzuholen.Zielerreichung315. Das derzeitige Hauptproblem bei der Durchführungder FFH-Verträglichkeitsprüfungen liegt darin, dassdie Bestimmung und Sicherung der entsprechenden Gebietenoch nicht in ausreichendem Maße erfolgt ist (vgl.Abschnitt 5.2.4). Darüber hinaus führen die Defizite beider Umsetzung der FFH-Richtlinie in deutsches Recht,bei der Auslegung der Erheblichkeitsschwelle und bei derFestlegung und Realisierung der Maßnahmen zur Sicherungdes europäischen ökologischen Netzes Natura 2000zu einer mangelhaften Wirksamkeit.Anwendungsbereich316. Der Anwendungsbereich der Verträglichkeitsprüfungerfasst – wie bereits dargelegt – alle Vorhaben, dieein geschütztes Gebiet erheblich beeinträchtigen können.Bei der Umsetzung der FFH-Richtlinie in deutschesRecht sind diese Bestimmungen zum Anwendungsbereichder Verträglichkeitsprüfung ungenügend umgesetztworden (vgl. SRU, 2000, Tz. 393 f.): Nach § 10 Abs. 1Nr. 11 und § 36 BNatSchG n. F ist nämlich eine Verträglichkeitsprüfungnur für Vorhaben notwendig, die nachdem Bundesimmissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftigsind, einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligungoder sonst einer behördlichen Entscheidungoder Anzeige bedürfen. Dass das potenziell störende Vorhabeneinem Zulassungsvorbehalt unterfällt, setzt dieFFH-Richtlinie dagegen nicht voraus. Der Umweltrat fordertdaher die Bundesregierung nochmals dazu auf, dieBestimmungen zum Anwendungsbereich der Verträglichkeitsprüfungvollständig umzusetzen (vgl. SRU, 2000,Tz. 426).Auslegung der Erheblichkeitsschwelle317. Da die Erforderlichkeit der FFH-Verträglichkeitsprüfungan die „Erheblichkeit“ der möglichen Beeinträchtigungender Erhaltungsziele der Natura-2000-Gebietegebunden ist, kommt dem Begriff der Erheblichkeitbesondere Bedeutung für den Gebietsschutz zu. Wie ersteUntersuchungen zeigen, ist in der Verwaltungspraxis eineandere Auslegung üblich, als unter naturschutzfachlichenGesichtpunkten anzustreben wäre (vgl. auch JESSEL,2000). Vielfach ist zu beobachten, dass aus naturschutzfachlicherSicht durchaus kritische Eingriffe als nicht „erheblich“eingestuft werden (GNITTKE, 2000). Dabeiwird insbesondere zu wenig berücksichtigt, dass nachdem Schutzzweck der Richtlinie und aufgrund des besonderenWertes der Natura-2000-Gebiete schon geringeökologische Belastungen als erheblich anzusehen sind(vgl. EuGH C-57/98, Urteil vom 28. Februar 1991; EuGHC 96/98, Urteil vom 25. November 1999; BVerwG 4C 11.96, Urteil vom 14. Juni 1996; BVerwG 4 C 2.99,Urteil vom 27. Januar 2000; JESSEL, 2000; GNITTKE,2000, S. 75 ff. und S. 136; vgl. auch AG FFH-VP, 1999).Nicht nur in der Praxis leidet der FFH-Schutz unter einerzu engen Auslegung des Erheblichkeitsbegriffs. Auch innerhalbder Rechtsprechung bestehen Differenzen bei derAuslegung des Erheblichkeitsbegriffs (GNITTKE, 2000,S. 78), die letztendlich zu einer Schwächung der FFH-Verträglichkeitsprüfung führen. Offenkundig fehlt es anverbindlichen Kriterien für eine einheitliche, ökologischanspruchsvolle Beurteilung der Erheblichkeit.318. Der Umweltrat empfiehlt daher dringend, klareKriterien für die Beurteilung der Erheblichkeit möglichstauf europäischer Ebene zu erarbeiten. Eine Orientierung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 127 – Drucksache 14/9852hierzu gibt die einschlägige Rechtsprechung des EuGHund der nationalen Gerichte der Mitgliedstaaten. Darüberhinaus sollten die Erfahrungen und Empfehlungen aus derDiskussion um die Erheblichkeitsschwelle in der Eingriffsregelung(vgl. z. B. KIEMSTEDT et al., 1996) in dieeuropäische Diskussion eingebracht werden.Festlegung und Realisierung derSicherungsmaßnahmen319. Nach § 34 Abs. 5 BNatSchG n. F. wird als Voraussetzungder Zulassungsfähigkeit eines Vorhabens oderPlans verlangt, dass notwendige Maßnahmen zur Sicherungdes Zusammenhangs des Netzes Natura 2000 getroffenwerden (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 18. November1998). Was damit konkret verlangt wird, bleibtallerdings in mancher Hinsicht fraglich. Im Gegensatz zuden Kompensationsmaßnahmen der Eingriffsregelungnach § 18 ff. BNatSchG n. F. steht für diese Maßnahmender räumlich-funktionale Aspekt der Kohärenzwahrungim Vordergrund (siehe BVerwG v. 27. Januar 2000 –4C2.99, NuR 2000, S. 448 und 453). Die einzige Anforderung,die bis jetzt gerichtlich abgesichert wurde, beinhaltet,dass die Maßnahmen zur Sicherung des Netzzusammenhangszeitgleich mit dem Eingriff in das EuropäischeSchutzgebiet wirksam werden müssen (VG Oldenburg,Beschluss vom 26. Oktober 1999 – 1 B 3319/99; vgl. auchEuropäische Kommission, 2000). Im Unterschied zumAusgleich nach der Eingriffsregelung müssen also dieKompensationsmaßnahmen zur Sicherung des Gebietsnetzesbereits vor dem beeinträchtigenden Vorhabendurchgeführt werden. Darin liegt ein wesentlicher Unterschiedzur Eingriffskompensation nach § 19 Abs. 2BNatSchG. Die „Sicherungsmaßnahmen“ nach § 34Abs. 5 BNatSchG n. F. dürfen allgemein nicht mit denKompensationsmaßnahmen nach der Eingriffsregelung(„Ausgleich“ und „Ersatz“) verwechselt werden(LAMBRECHT, 2000, S. 9). Der Gesetzgeber hat diesnicht nur durch die unterschiedliche Wortwahl deutlichgemacht. In § 37 Abs. 3 BNatSchG n. F. wird ausdrücklichvorgeschrieben, dass die Vorschriften der Eingriffsregelungvon denen der Verträglichkeitsprüfung unberührtbleiben. Beide Regelungen sind also parallelanzuwenden.Angesichts der Unsicherheiten bezüglich ausreichenderSicherungsmaßnahmen sind analog zur Definition der Erheblichkeitsschwelle(s. Tz. 317) dringend verbindlicheKriterien für die Bestimmung von Maßnahmen zur Sicherungdes ökologischen Netzes Natura 2000 auf europäischerEbene zu erarbeiten. Für die Praxis sollte klargestelltwerden, wie die funktionale, räumliche und zeitlicheKohärenz des Gebietsnetzes aufrechtzuerhalten ist.320. Ein weiteres Problem besteht darin, dass wie beider Ermittlung der Erheblichkeitsschwelle planungsrelevanteDaten und Kenntnisse über die ökologischen Ansprüche,die Pufferkapazität und die Reaktionsmuster dergeschützten Arten und Ökosysteme sowie die ökosystemarenZusammenhänge häufig fehlen oder für die Planungnicht verfügbar sind. Störungswirkungen durchLärm, Licht und Verkehr und menschliche Aktivitäten wiez. B. Spaziergänger werden bisher bei der Planung vonEingriffen kaum berücksichtigt, da hierfür noch wissenschaftlichfundierte Informationen fehlen (s. für die LärmundLichtproblematik BÖTTCHER, 2001; RECK, 2001).Die Folge ist, dass diese negativen Einflüsse zur Verschlechterungvon Natura-2000-Gebieten führen, ohnedass Sicherungsmaßnahmen ergriffen werden können.In den Niederlanden wurde dieses Problem, auch für Bereicheaußerhalb von Schutzgebieten, bereits partiell(nämlich nur in Bezug auf Licht und Lärm) erkannt undes wurden spezielle Licht- und Lärmschutzpläne unterBerücksichtigung von Naturschutzaspekten erstellt.321. Was schließlich die Umsetzung der Maßnahmenzur Sicherung des Gebietsnetzes betrifft, stellt sich dasProblem, dass nach wie vor nicht klar ist, welche Flächenzum Netz gehören. Denn die Sicherungsmaßnahmensollen, sofern es sich bei dem Vorhaben um Flächenverlusteoder schwere Funktionsbeeinträchtigungen handelt,außerhalb des Netzes liegen und werden damit Nachmeldungennotwendig machen. Solange alle einschlägigenGebiete als potenzielle FFH-Gebiete gelten müssen, ist esunmöglich, eine zum Ausgleich der Beeinträchtigung deskohärenten Netzes Natura-2000 erforderliche Nachmeldungvorzunehmen. Wie in der Praxis mit den europarechtlichgeforderten Sicherungsmaßnahmen und dendafür erforderlichen Flächen rechtlich umzugehen ist, istalso noch ungeklärt (vgl. auch AG FFH-VP, 1999, S. 72)5.2.6 EingriffsregelungZiele und Defizite der Eingriffsregelung322. Die Eingriffsregelung dient einem präventiven, aufdie Gesamtfläche bezogenen Naturschutz. Sie soll denStatus quo der Werte und Funktionen von Natur undLandschaft flächendeckend erhalten und sicherstellen,dass der Schutz von Natur und Landschaft nicht nur überSchutzgebiete, sondern auch außerhalb von diesen verwirklichtwird (vgl. GASSNER, 1999, S. 79 f.). Das Zielder Eingriffsregelung ist dabei nicht, jegliche Landschaftsveränderungenzu unterbinden. Sie soll lediglichsicherstellen, dass der Naturhaushalt und das Landschaftsbildin ihrer Leistungs- und Funktionsfähigkeitnicht nachhaltig und erheblich beeinträchtigt werden. Istdies nicht zu gewährleisten, fordert die Eingriffsregelungallerdings die Versagung des Eingriffs. Wird jedoch in derAbwägung nicht dem Naturschutz, sondern dem VorhabenVorrang eingeräumt, so müssen als strikte Rechtsfolgeder Eingriffsregelung Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmendurchgeführt werden.Unzureichende Rechtsbestimmungen und ein uneinheitlicher,ungenügender Verwaltungsvollzug in den Ländernschmälern aber die Wirksamkeit der Eingriffsregelung inder Praxis erheblich. Wiederholt hat der Umweltrat hieraufhingewiesen (vgl. SRU, 1987, Tz. 489; Tz. 462,Tz. 466 ff., SRU, 1996b, Tz. 148; vgl. auch SRU, 1994,Tz. 822). Die aktuelle Situation gibt keinen Anlass zurEntwarnung.Problematisch ist nach wie vor, dass stoffliche Veränderungender Naturgüter nicht als Eingriff definiert sindund die rechtliche Definition des Ausgleichsbegriffs eine

Drucksache 14/9852 – 128 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeVerschlechterung des Zustands von Natur und Landschaftin geringem Maße zulässt (Erhalt des „Status quominus“). Diese Unzulänglichkeit wird auch durch dieNovelle des Bundesnaturschutzgesetzes nicht beseitigt.Die hohe Unbestimmtheit der Rechtsbegriffe „Ausgleich“und „Ersatz“ erschwert darüber hinaus einebundesweit einheitliche Auslegung und Praxis (vgl.BVerwGE 85, S. 348; BVerwGE 112, S. 41).Flexibilisierung der Eingriffsregelung323. Zunehmende Aufmerksamkeit hat in der Fachöffentlichkeitdas Thema Flexibilisierung der Eingriffsregelungerhalten (vgl. BRUNS und WENDE, 2000;GENßLER und KÖPPEL, 2000). Eine flexiblere Handhabungder Eingriffsregelung soll durch eine Abschwächungder Ausgleichspflicht bzw. dadurch erreichtwerden, dass weniger als zuvor eine Kompensation in unmittelbaremörtlichen und funktionalen Zusammenhangmit dem Eingriff verlangt wird. Eine gewisse Lockerungder Anforderungen an den räumlichen Zusammenhangzwischen Eingriff und Ausgleich ist mit den bauplanungsrechtlichenModifikationen der Eingriffsregelungbereits für diejenigen Eingriffe eingeführt worden, diedurch einen Bebauungsplan zugelassen werden. Nach§ 200a BauGB können die nach einem Bebauungsplan zuerwartenden Eingriffe nämlich auch durch (planerischeFestsetzung von) Ersatzmaßnahmen kompensiert werden,die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Eingriffstehen müssen.Eine weitere Flexibilisierung könnte durch eine Abgabenregelungerreicht werden, nach der unvermeidbareEingriffe unter erleichterten – über den Ermächtigungsrahmenvon § 19 Abs. 4 BNatSchG hinausgehenden –Bedingungen durch eine für Naturschutzmaßnahmen zuverwendende Ausgleichsabgabe kompensiert werdenkönnen.Vorhabenträger erhoffen sich von einer solchen Flexibilisierungvor allem eine Minimierung des naturschutzrechtlichbegründeten Planungsaufwands. Auch Vertreterder Naturschutzbehörden befürworten die Flexibilisierung,da sie hoffen, die erforderlichen Maßnahmen dannin Eigenregie (STEFFEN, 2000, S. 6) und statt Einzelfalllösungensinnvolle Gesamtkonzepte umsetzen zu können.Außerdem erwarten sie sich von einer flexiblen, vereinfachtenHandhabung auch eine Akzeptanzsteigerungseitens der Ausgleichspflichtigen und eine Verminderungdes Vollzugsdefizits. Mit der Flexibilisierung durch Ausgleichsabgabenwird von unterschiedlichen Bereichen derUmweltverwaltung auch die Hoffnung verbunden, eineGeldquelle für alle möglichen ökologischen SanierungsundEntwicklungsaufgaben erschließen zu können(STEFFEN, 2000, S. 6 f.). Soweit die Flexibilisierungbeim räumlichen Zusammenhang zwischen Eingriff undAusgleich ansetzt, betrifft sie vor allem die Abgrenzungund Prioritätenfolge von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen.Die in der Eingriffsregelung vorausgesetzte Unterscheidungzwischen vorrangig zu leistendem Ausgleichund nachrangigem – nur im Fall fehlender Ausgleichsmöglichkeitenmöglichen – Ersatz bereitete in der Praxishäufig Schwierigkeiten. Zur Erleichterung der Abgrenzungzwischen den Begriffen wurde üblicherweise alleinauf das Kriterium der räumlichen Nähe zum Eingriff abgestellt.Ersatzmaßnahmen mussten demnach im Vergleichzu Ausgleichsmaßnahmen nicht im engen räumlichenZusammenhang stehen. Die Priorisierung des engenräumlichen Zusammenhangs ist aber aus naturschutzfachlicherSicht nur dann sinnvoll, wenn dieses Kriteriumnicht im Sinne schematisch angewandter Entfernungsmaßstäbe,sondern unter Berücksichtigung funktionalerökologischer Zusammenhänge interpretiert wird. In derPraxis wie auch in den Ländernaturschutzgesetzen wirdder Ausgleichsbegriff aber vielfach nicht in diesem funktionalenSinn verwendet, sodass eine an sich gleichartigeKompensation (Ausgleich) vielfach an der fehlendenMöglichkeit scheiterte, sie in unmittelbarer räumlicherNähe zum Eingriffsort durchzuführen. Um diesen Mangelzu beheben, hat der Gesetzgeber mit der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzesdie Möglichkeit eröffnet, Ausgleichund Ersatz in der Abwägung über die Zulässigkeitdes Eingriffes zusammen zu betrachten, während zuvornur die Möglichkeiten eines Ausgleichs in die Abwägungeinzubeziehen waren.Die Anforderungen an den Ausgleich (örtlicher und funktionalerZusammenhang) und dessen Vorrangigkeit vordem Ersatz bleiben zwar im Grundsatz bestehen. Allerdingsermöglicht die stärkere Zusammenfassung derSchritte „Ausgleich“ und „Ersatz“ in der Entscheidungskaskadeder Eingriffsregelung erheblich größere Spielräumebei der Kompensationsgestaltung. Mit der größerenFlexibilität bei der Kompensationsgestaltung entstehtallerdings auch bedenklicher Raum für einen „Minimalvollzug“.Da nun prinzipiell auch schon die Möglichkeiteiner Ersatzmaßnahme die Zulässigkeit des Eingriffs begründenkann, wird es den Behörden kaum noch möglichsein, einen Eingriff aufgrund fehlender Ausgleichsmöglichkeitenzu untersagen. Denn Ersatzmaßnahmen sindfast immer möglich und nur selten wird der ökologischeMehrwert des Ausgleichs – also einer Kompensation imunmittelbaren räumlich-funktionalen Zusammenhang –es rechtfertigen, nicht einmal anspruchsvolle Ersatzmaßnahmenals angemessene Kompensation zu akzeptieren.Ausgeschlossen ist ein Ersatz danach de facto nur, wenngar keine geeigneten Flächen für Kompensationsmaßnahmenzur Verfügung stehen. Damit wird die Eingriffsregelungin ihrer Wirkung nach Einschätzung des Umweltrateseher geschwächt werden. Zwar hat in der Praxis schondie alte Eingriffsregelung mit ihren weiter gehenden Untersagungsmöglichkeitengrößere Eingriffe allenfalls sehrselten verhindern können (zu den rechtlichen Möglichkeiteneinschränkend WOLF, 2001, S. 483). Allerdingshat sie es den Behörden immerhin ermöglicht, den Verursacherunter Verweis auf die Versagungsmöglichkeit zueinem anspruchsvolleren Ausgleich bzw. Ersatz zu drängen.Mit der neuen Regelung besteht ein verstärktesRisiko, dass bestimmte, eher billige Maßnahmen – wieeine Kompensation durch Sukzessionsflächen – zur Regelund beispielsweise aufwendiger herzustellende Biotoptypennicht mehr als Kompensationsziel gewählt werden.Auch um dies zu vermeiden, sollten sich die Länder so

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 129 – Drucksache 14/9852schnell wie möglich auf einheitliche anspruchsvolleAnforderungen an Ausgleich und Ersatz einigen (vgl.BVerwGE 85, S. 348; BVerwGE 112, S. 41).324. Mit den einheitlichen Anforderungen an Ausgleichund Ersatz sollte unmissverständlich klargestelltwerden, dass zumindest bei der Beeinträchtigung knapperund bedeutsamer Leistungen des Naturhaushaltes engam funktionalen und örtlichen Zusammenhang festgehaltenwerden muss. Für den Ersatz sollte mindestensverlangt werden, dass die Kompensation noch auf denbetroffenen Naturraum einschließlich seines Naturhaushalteszurückwirkt und auch der dort wohnenden Bevölkerungzugute kommt. Die von der Beeinträchtigung betroffenenBewohner sollten auch von der Kompensationprofitieren (zum zeitlichen Bezug zwischen Ausgleichund betroffener Bevölkerung vgl. VG Karlsruhe,NuR 1990, S. 332).325. Nach Auffassung des Umweltrates dürfen die Bestrebungenzur Flexibilisierung der Eingriffsregelungnicht zu einer Aufweichung der bundes- und landesrechtlichenAnforderungen an Ausgleich und Ersatz führen.Das Bundesnaturschutzgesetz bietet nach wie vor ausreichendSpielraum für eine flexible Handhabung der Eingriffsregelungim Rahmen dessen, was naturschutzfachlichsinnvoll ist. Eine Flexibilisierung darf demgegenübernicht Ersatzmaßnahmen Vorschub leisten, die sich völligvon der Kompensation der verlorengegangenen Funktionenund Werte entfernen. Die dahin gehend unzureichendePraxis sollte nicht nachträglich noch legitimiert werden.Vielmehr sollte durch klare und möglichst einheitlicheVorgaben im Bundesnaturschutzgesetz und den Ländernaturschutzgesetzeneiner auf gleichwertige Kompensationbedachten Verwaltungspraxis auch eine ausreichende„Verhandlungsmacht“ bei der Festsetzung von Ausgleichs-und Ersatzmaßnahmen verschafft werden. Dessenungeachtet können und sollten die Möglichkeiten füreine transparente, einfache und breit akzeptierte Anwendungder Eingriffsregelung im Verwaltungsvollzug sowohlauf kommunaler Ebene als auch in Vereinbarungenzwischen verschiedenen Fachverwaltungen und der Naturschutzverwaltungbreit ausgeschöpft werden (s. dazuvon HAAREN et al., 1999).Defizite bei der Abwägung326. Ein Hauptgrund für die mangelhafte Entfaltung derSteuerungskraft der Eingriffsregelung liegt darin, dassNaturschutzbelange in der Abwägung anderen Belangensehr häufig unterliegen. Dies ist nicht zuletzt daraufzurückzuführen, dass die jeweilige Zulassungsbehördeauch die Eingriffsregelung anzuwenden hat, wobei dieseBehörde sich mit der Naturschutzbehörde in den allermeistenBundesländern lediglich ins Benehmen zu setzenhat. Diese Regelung ist ersichtlich dem Bestreben geschuldet,den investitionsgeneigteren ZulassungsbehördenVorfahrt vor naturschutzfachlichen Ansprüchen undEinwänden der Naturschutzbehörden einzuräumen unddie Eingriffsregelung auf diese Weise auf der Verfahrensseitewieder ein Stück weit zu entkräften. Demgegenübersollte auch für die Eingriffsregelung gelten, dass der Gesetzesvollzugbei der für die jeweilige Gesetzesmateriefachlich zuständigen und qualifizierten Behörde liegenmuss. Zumindest sollte ein Einvernehmen mit der Naturschutzbehördeüber die Anwendung der Eingriffsregelungvorausgesetzt werden.Weiterhin besteht derzeit kaum eine Pflicht für die Verursachervon Eingriffen, die Notwendigkeit und Alternativlosigkeitihres Vorhabens nachzuweisen. Bei der Vermeidbarkeitsprüfungnach § 19 Abs. 1 BNatSchG n. F.werden nach herkömmlicher Rechtspraxis lediglich diejenigenVermeidungsoptionen erwogen, die sich durch Modifikationender Ausführung und Gestaltung des Vorhabenserreichen lassen. Wenigstens bei schwer wiegendenEingriffen sollten aber auch Standortalternativen berücksichtigtwerden, wie dies bei der Vermeidbarkeitsprüfungfür beeinträchtigende Vorhaben in FFH-Schutzgebietendurch § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG n. F. ausdrücklich angeordnetwurde.Im Übrigen beruht die Abwägungsschwäche des Naturschutzesauch im Bereich der Eingriffsregelung auf denallgemeinen in Kapitel 4.2 bereits näher dargelegtenGründen. Dass die Rechtsprechung bei der Eingriffsregelungmitunter eine „herausgehobene Bedeutung“ der Umweltbelangeannimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar1997 – 4 NB 27.96, NuR 1997, S. 543 ff.), ist imkonkreten Abwägungsfall nur bedingt hilfreich. In derPraxis der Eingriffsregelung kommen die Behörden fastnie zu dem Ergebnis, dass ein Eingriff aufgrund der überwiegendenBelange von Natur und Landschaft nicht genehmigtwerden kann. Ablehnungen gibt es in der Regelnur, wenn gesetzlich geschützte Flächen beeinträchtigtwürden. Wie für die gesamtplanerische Abwägung giltdeshalb auch für die Abwägung im Rahmen der Eingriffsregelung,dass die Naturschutzbelange gegenüberden Interessen des Vorhabenträgers dringend durch prozeduraleVorkehrungen gestärkt werden müssen. Dazugehört neben einer naturschutzspezifischen Begründungspflichtauch eine geeignete Rechtsschutzmöglichkeitfür Bürger und Verbände (im Einzelnen dazu Kapitel4.2). Außerdem sollten auch für die EingriffsregelungAbwägungsleitlinien mit einheitlichen, allgemein konsentiertenPrioritätenlisten erarbeitet werden (so schon fürdie Planung Tz. 138 ff.).Zentrale Bedeutung hat natürlich auch die ausreichendeDarstellung der Belange des Naturschutzes als Voraussetzungeiner sachgerechten Abwägung. Diese Darstellungwird allerdings zusätzlich dadurch erschwert, dass immernoch unklar ist, welche Unterlagen bzw. Ermittlungen vondem Vorhabenträger entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatzverlangt werden können, ob und inwieweitz. B. vegetationskundliche und tierökologische Untersuchungenvor Ort durchzuführen sind (GRUEHN undKENNEWEG, 1997, S. 7 ff.; vgl. auch BREUER, 2000,S. 117). Nach einem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts(BVerwG vom 21. Februar 1997 – 4 B 177.96,NuR 1997, S. 353 f.) reicht es aus, auf bestimmte Indikationsgruppenabzustellen. Welche dabei jeweils zu berücksichtigensind, muss fachlich entschieden werden.

Drucksache 14/9852 – 130 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode327. Die Bewältigung der Eingriffsregelung über dieBauleitplanung ist noch weit stärker von Abwägung geprägtals die unmittelbar vorhabenbezogene Eingriffsregelungnach dem Bundesnaturschutzgesetz, die nur nochim Außenbereich Anwendung findet. Zwar erfolgt die Bestimmungdes Eingriffs weiter nach Maßgabe des Bundesnaturschutzgesetzes.Das BauGB geht aber davon aus,dass nicht nur die Zulässigkeit des Vorhabens, sondernauch die planerischen Entscheidungen, also die Festlegungvon Vermeidung und Ausgleich der Abwägung nach§ 1 Abs. 6 BauGB unterliegen. Diese rechtliche Regelungmüsste allerdings eine aus Naturschutzsicht zufriedenstellendeBewältigung der Eingriffsregelung nicht behindern,denn durch die Einführung des Ökokontos und derAufweitung des räumlichen Bezuges zwischen EingriffsundKompensationsfläche im BauGB fehlen in der RegelGründe, die eine Reduzierung von erforderlichen Kompensationsmaßnahmenrechtfertigen könnten. In Verbindungmit dem Wegfallen der Genehmigungspflicht fürden Bebauungsplan, sofern er aus dem Flächennutzungsplanentwickelt wurde, ist allerdings die Wahrscheinlichkeiteines Vollzugsdefizits erheblich gestiegen. Diederzeitige Umsetzungspraxis ist nicht ausreichend untersucht.Fallstudien wie z. B. MAY-STÜRMER (2000) undMEYHÖFER (2000) deuten auf eine ambivalente Situationhin. Die wenigen seit der Integration der Eingriffsregelungin das Baurecht ergangenen Urteile zur Festlegungvon Art und Umfang der Kompensationsmaßnahmen legenden Schluss nahe, dass die Maßnahmen häufig auf zukleine Flächen begrenzt werden. Die entfallene Genehmigungspflichtvon Bebauungsplänen leistet daher – nebendem Fehlen spezifischer Begründungspflichten undRechtsschutzmöglichkeiten – Vollzugsdefiziten Vorschub,die jedoch nur in den wenigen Fällen offensichtlich werden,in denen Privatkläger Naturschutzbelange – häufigzur Verfolgung anderer Interessen – geltend machen (vgl.z. B. OVG Koblenz, Urteil v. 22. September 2000, Naturund Landschaft 2001 Heft 3, S. 139).Defizite bei der Maßnahmenumsetzung328. Kompensationsmaßnahmen erreichen häufig nichtdas angestrebte Ziel einer tatsächlichen Kompensationder Beeinträchtigungen. Bei einer ökologischen Wirkungskontrolledurch den Landschaftsverband Rheinlandwurde z. B. festgestellt, dass nur wenige Kompensationsmaßnahmentatsächlich entsprechend den Vorgaben ausdem landespflegerischen Begleitplan umgesetzt wurden.Bei diesen wurde wiederum nur selten auch der angestrebteökologische Zustand erreicht. Oftmals war sogargar nicht genau geklärt, welcher Zustand angestrebt werdensollte. So wird bei der Maßnahmenplanung das Entwicklungszielnicht klar und ausreichend konkret formuliertund das Entwicklungspotenzial der Fläche sowie dietechnische Machbarkeit zu wenig berücksichtigt(BAUCKLOH, 2000, S. 106 f.). Ursache hierfür sind unteranderem fehlende Erfahrungen mit solchen Entwicklungsmaßnahmen.329. Ein großes Problem für viele Naturschutzbehördenist der mangelnde Überblick über die festgesetzten Kompensationsmaßnahmen.Meist gibt es kein Kataster, indem alle festgesetzten und rechtlich verbindlichen Kompensationsmaßnahmendargestellt sind. Die Folge ist,dass in der behördlichen Praxis kaum bzw. nicht überprüftwerden kann,– wo die festgesetzten Kompensationsflächen liegenund wie sie entwickelt werden sollen, wodurch eineeffiziente Maßnahmenkontrolle schon im Grundsatzerschwert oder sogar unmöglich gemacht wird, und– ob eine Fläche bereits als Kompensationsfläche vergebenist, wodurch es zu Doppelbelegungen der selbenFläche mit mehreren Kompensationsmaßnahmen,zur gleichzeitigen Beantragung von Mitteln aus Naturschutzförderprogrammenoder zur Beanspruchungder Fläche für andere Vorhaben kommt.Erste Schritte zum Aufbau von Kompensationsflächenkatasternauf Landesebene gibt es z. B. in den Landesnaturschutzgesetzenvon Bayern, Berlin und Brandenburg. InNordrhein-Westfalen wurde die Einrichtung solcher Katasterauf Kreisebene rechtlich festgeschrieben (vgl. VOv. 23. März 2001, GV. NRW, ausgegeben am 27. April2001) und mit ihrem Aufbau bereits begonnen (z. B. KreisOsnabrück, Kreis Unna). Die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzesgibt den Ländern nun zwar die Möglichkeit,rechtliche Regelungen für die Einführungvon Ökokonten in Zusammenhang mit Eingriffen nach§ 18 BNatSchG n. F. zu treffen. Der Aufbau von Kompensationsflächenkatasternwurde jedoch bei der Novellierungdes Bundesnaturschutzgesetzes nicht ausdrücklichfestgeschrieben. Die Länder können aber in ihrenNaturschutzgesetzen entsprechende Kataster vorsehen.330. Die Einrichtung eines Flächen- und Maßnahmenkatastersist zwar eine wichtige Grundlage für denVollzug der Eingriffsregelung. Sie ersetzt jedoch keineMaßnahmenkontrolle. Bei Untersuchungen von Kompensationsmaßnahmenfür Eingriffe nach § 18 BNatSchG n. F.wurde festgestellt, dass maximal drei Viertel der Maßnahmenüberhaupt umgesetzt wurden, nur knapp dieHälfte der Maßnahmen eine mittlere bis gute Qualität beider Herstellung aufwiesen, aber nicht einmal einem Viertelder Maßnahmen eine ausreichende Pflege zuteil wurde(RUDOLF et al., 1999, S. 8, vgl. auch Bundesrechnungshof,2000, Tz. 47.0).Bei Kompensationsmaßnahmen, die in Bebauungsplänenfestgesetzt wurden, wird im Durchschnitt sogar nur dieHälfte der Maßnahmen realisiert (GREIVING, 1995,S. 150 f.; KÖPPEL, 1995, S. 76; MEYHÖFER, 2000,S. 27). Ursache für die geringe und schlechte Umsetzungsquoteist insbesondere auch das Fehlen einer routinemäßigenMaßnahmenkontrolle durch die zuständigenBehörden. Die geringe personelle Ausstattung der Naturschutzverwaltungenerlaubt meist nur eine Bearbeitungder aktuellen Genehmigungsverfahren, wogegen personelleKapazitäten für Kontrollen häufig nicht vorhandensind (vgl. Kapitel 4.1). In einigen Bundesländern wurdenallerdings bereits erste Regelungen zur Maßnahmenkontrolleerlassen (vgl. Landesnaturschutzgesetze von Bayern,Berlin, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 131 – Drucksache 14/9852331. Ein weiteres Problem bei der Anwendung der Eingriffsregelungstellen die Ansprüche vieler anderer Interessengruppendar, die die Eingriffsregelung für ihreZwecke nutzen wollen. So hoffen z. B. die Fremdenverkehrsgemeinden,sich damit kostengünstig eine touristischeInfrastruktur, z. B. den Bau von Radwegen, finanzierenzu können. Die Forstverwaltung versucht, mithilfeder Eingriffsregelung den ökologischen Waldumbauumzusetzen (vgl. z. B. die Kompensationsmaßnahmenzum Bau der ICE-Strecke Köln–Rhein/Main) und dieKommunen nutzen die Kompensationspflicht, um ihrestädtebaulichen Grünstrukturen zu realisieren (vgl.BREUER, 2000, S. 118). Diese Begehrlichkeiten zielensicherlich nicht immer auf die naturschutzfachlich besteKompensationslösung. Durch eine strikt defensive Haltungder Naturschutzbehörden (vgl. Kapitel 3.2) bleibenallerdings auch erhebliche Kooperationsmöglichkeitenungenutzt. Erfolgversprechender ist daher eine differenzierteStrategie der Kooperation mit geeigneten Partnernund in geeigneten Teilbereichen, wenn dabei Synergieeffektezu erwarten sind. Gemeinsam mit Wasserversorgernund Wasserschutzbehörden können beispielsweise inWasserschutzgebieten weiter gehende Maßnahmen verwirklichtwerden als dies allein durch Kompensationsmaßnahmenmöglich wäre. Der Wasserschutz kann dabeieinen Grundschutz der abiotischen Schutzgüter finanzieren,auf dem aufbauend Naturschutzmaßnahmen z. B.dann eine aufwendigere Pflege realisieren können. Auchdie Ansätze in der Forstwirtschaft zur Einführung ökologischerWirtschaftweisen können als Grundlage für weitergehende Kompensationsmaßnahmen genutzt werden.EmpfehlungenWeiterentwicklung des Rechts und untergesetzlicheKonkretisierungen332. Um die Belange des Naturschutzes in der Abwägungder Eingriffsregelung nach Naturschutzrecht zu stärken,sollte eine Prioritätensetzung bezüglich des Gewichtsder betroffenen Funktion von Natur und Landschaft in derAbwägung entsprechend ihrer Knappheit erfolgen. Derdiesbezügliche Ansatz in § 19 Abs. 3 BNatSchG n. F. sollteausgebaut werden: Nach § 19 Abs. 3 BNatSchG n. F. dürfenEingriffe, die Biotope der streng geschützten Artenzerstören, nur aus zwingenden Gründen des überwiegendenöffentlichen Interesses zugelassen werden. AlsGrundlage für die Abwägung sollten bundesweite Standardszum (abgestuften) Wert der Schutzgüter und Funktionenentwickelt werden, die eine einheitliche Basis fürdie Gewichtungen von Abwägungsgründen darstellenkönnen. Auf diese Weise kann die Abwägung qualifiziertund transparenter gestaltet werden. Eine darauf ausgerichtetePrioritätenliste könnte beispielsweise Naturschutzbelangevon überregionaler Bedeutung hervorhebenund so deren Gewicht in der Abwägung erhöhen. Dieswürde zumindest für den Normalfall einen Orientierungsrahmen– insbesondere auch für die Begründung der Abwägungsentscheidung– geben, ohne auszuschließen, dassin Einzelfällen aufgrund von Besonderheiten des regionalenNaturraums auch andere Prioritäten gesetzt werdenkönnen.333. Außer in der schwachen Abwägungsposition derNaturschutzbelange liegt ein weiterer Grund für diemangelhafte Wirkung der Eingriffsregelung darin, dassdie Kompensationsmaßnahmen häufig schlicht garnicht, nicht vollständig oder nur mit großen Verzögerungenumgesetzt werden. Daher müssen die Länder ausSicht des Umweltrates bessere rechtliche und tatsächliche(personelle) Vorkehrungen zur Vollzugssicherungtreffen. Insbesondere sollten sie die Einrichtung vonKompensationsflächenkatastern, einen Nachweis derFlächenverfügbarkeit und eine Umsetzungskontrollevorschreiben.Die Erstellung der Kompensationsflächenkataster sollteeine Pflichtaufgabe der unteren Naturschutzbehörden(UNB) werden. Die UNB werden in allen Verfahren beteiligt,haben damit den besten Überblick und könnenständig auf den aktuellsten Stand zugreifen. Eine Führungdes Katasters auf Landesebene müsste dagegen immermit umfassenden Meldepflichten ausgestattet sein, derenVollzug wiederum Probleme mit sich bringen würde. DerAufbau und die Methodik der Kataster sollten jedoch landesweit,wenn möglich sogar bundesweit einheitlichgestaltet werden. Gleichzeitig ist eine Vernetzung mit anderenFachbehörden und mit den Katasterämtern unverzichtbar,um widersprüchliche Festlegungen oder Doppelförderungenzu verhindern. Die Führung des Katasterssollte auf der Ebene von Flurstücken (in Datenbanken undkartographisch) erfolgen, da dies die Bezugsebene vonbehördlichen Entscheidungen mit Rechtswirkungen aufdie Fläche ist. Nur auf dieser räumlichen Bezugsbasis istein Abgleich zwischen den Flächenkonsequenzen verschiedenerVerfahren und Programme möglich. Bestehennur Datenbanken auf Flurstückbasis, jedoch keinekartographischen Darstellungen, so wird das täglicheManagement von Kompensationsflächen in Verhandlungenmit Vorhabensträgern erheblich behindert. Eine Vernetzungmit dem Katasteramt ist vor allem vor dem Hintergrundeiner langfristigen Sicherung der Flächenerforderlich.Der Nachweis über die Flächenverfügbarkeit, wie ihn bereitsmehrere Bundesländer im Gesetz geregelt haben(vgl. Landesnaturschutzgesetze von Niedersachsen,Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein), sollte bundesweitverankert werden, da die Bereitstellung von Flächeneine Grundvoraussetzung für die Umsetzung der Kompensationsmaßnahmendarstellt. Der Nachweis kann insbesonderedurch Eintrag ins Grundbuch bzw. durch einedingliche Sicherung der Kompensationsflächen erfolgen.Die wünschenswerte Umsetzungskontrolle von Kompensationsmaßnahmenkönnte von den Ländern durchden Nachweis über die Herstellung der Kompensationsmaßnahme(vgl. Landesnaturschutzgesetze von Berlin,Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Saarland) oderweiter gehend durch die Einführung einer Erfolgskontrolleumgesetzt werden (vgl. Bayerisches Landesnaturschutzgesetz).Darüber hinaus sollte die rechtliche Möglichkeitgeschaffen werden, bei Bedarf einen solchenNachweis von einem privaten Sachverständigen anzufordern(vgl. Bayerisches Landesnaturschutzgesetz).

Drucksache 14/9852 – 132 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode334. Eine Stärkung der Eingriffsregelung in der Bauleitplanungsollte durch eine partielle – auf die Eingriffsregelungbeschränkte – Wiedereinführung der Genehmigungspflichtfür Bebauungspläne angestrebt werden. DieEntscheidung über den Umfang und die Notwendigkeitvon Kompensationserfordernissen muss darüber hinausdringend der baurechtlichen Abwägung entzogen werden.Bundespolitische Leitlinien zur Eingriffsregelung335. Die Bundesregierung sollte – soweit es die Rahmenkompetenzerlaubt – mit Nachdruck darauf hinwirken,dass bundeseinheitliche Leitlinien zur Anwendungder nun rechtlich neu geregelten Eingriffsregelung in Zusammenarbeitmit den Ländern erarbeitet werden, um inZukunft eine Rechtszersplitterung zu vermeiden. ZurStärkung der Eingriffsregelung in den Zulassungsverfahrensollte die Eingriffsregelung durch die Naturschutzbehördendurchgeführt oder für die Entscheidung andererBehörden zumindest das Einvernehmen mit derNaturschutzbehörde vorgeschrieben werden.Wie bereits das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom27. September 1990 – 4 C 44.87 dargelegt hat, sind bestimmteBegriffe der Eingriffsregelung wie die Definitiondes Eingriffsbegriffs und des Ausgleiches bundeseinheitlicheVollregelungen, da sie aufgrund eines notwendigenMindestmaßes an Rechtseinheit in Deutschland grundlegendeBegriffsbestimmungen darstellen (vgl. BVerwG –4 CN 6/99, Urteil vom 31. August 2000). Da der Ausgleichauch nach der novellierten Gesetzesfassung Vorrangvor dem Ersatz hat, ist bei einer bundeseinheitlichenPräzisierung der Begriffe im Interesse der Vollziehbarkeitder Eingriffsregelung eine klare Abgrenzung zwischenden Anforderungen an den Ausgleich und den Ersatz erforderlich.Im BNatSchG n. F. (§ 18) ist klargestellt, dassAusgleich dann gegeben ist, wenn die beeinträchtigtenFunktionen des Naturhaushaltes wiederhergestellt unddas Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestelltoder neu gestaltet ist. Insbesondere bei der Beeinträchtigungknapper und bedeutsamer Leistungen des Naturhaushaltesmuss der Funktionsbegriff in diesem Zusammenhangsehr eng aufgefasst und streng an einemgleichartigen, funktionalen Ausgleich festgehalten werden.Die Forderung nach einem räumlichen Zusammenhangzwischen dem Wirkraum der Beeinträchtigung undden Kompensationsmaßnahmen ist dagegen fallbezogenzu interpretieren. Werden z. B. funktionale Beziehungenzwischen Lebensräumen standorttreuer Tierarten wieAmphibien gestört, so muss ein Ausgleich im unmittelbarenräumlichen Zusammenhang gesucht werden. Soll jedochein zerstörter Magerrasen wiederhergestellt werden,so ist nach Flächen zu suchen, die ein entsprechendes Entwicklungspotenzialaufweisen, auch wenn diese etwasweiter entfernt liegen. Grundsätzlich sollten jedoch wederAusgleich- noch Ersatzmaßnahmen außerhalb des vomEingriff betroffenen Naturraumes angesiedelt werden.Eine andere Praxis würde dazu führen, dass im ExtremfallKompensationsmaßnahmen an Billiganbieter (im Extremfallz. B. im osteuropäischen Ausland) vergeben würden.Die Kompensationsmaßnahmen sollen auf denNaturhaushalt, die Pflanzen- und Tierwelt und das Landschaftsbilddes geschädigten Raumes zurückwirken undauch der dort wohnenden Bevölkerung zugute kommen.Da die Bewohner einerseits von der Beeinträchtigung betroffenwerden, sollten sie andererseits auch von der Wiederherstellungihrer Lebensqualität durch die Kompensationprofitieren.Den Ländern sollten des Weiteren gemeinsame Standardsfür die im Zulassungsverfahren zur Bewältigung der Eingriffsregelungbeizubringenden Unterlagen vorgegebenwerden. Eine Präzisierung der Anforderungen an die beizubringendenUnterlagen würde zur Stärkung der Eingriffsregelungin der Abwägung beitragen, da damit sichergestelltwürde, dass alle relevanten Informationenauch tatsächlich vorliegen.Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen336. Da die bisher vorliegenden Untersuchungen zumErfolg von Kompensationsmaßnahmen in vielen FällenDefizite aufgedeckt haben, empfiehlt der Umweltrat,die Machbarkeit von Kompensationsmaßnahmen weitergehend zu erforschen. Eine Zusammenstellung derGrundlagen und der Anforderungen an Kompensationsmaßnahmensowie an die Kontrolle sollte als Handlungsanleitungfür die Praxis bereitgestellt werden (vgl.TESCH, 2001).Bei der Auswahl und Festlegung von Kompensationsmaßnahmensollten auch die vielfältigen privaten Interessender Eigentümer und Nutzer potenzieller Kompensationsflächenan der Erhaltung und Entwicklung dortigerNaturgüter genutzt werden. Die Interessenüberschneidungenund -konflikte mit möglichen Kooperationspartnernfür die Praxis sollten im Vorfeld genau ermittelt werden,um einer undifferenzierten Handhabung wie der Einrichtungvon Flächenpools ausschließlich im Wald entgegenzutreten.Kooperationspartner bei der Umsetzung vonKompensationsmaßnahmen im Bereich der Kulturlandschaftkönnten der Wasserschutz, die Forstwirtschaft undder Tourismus sowie ökologisch wirtschaftende Landwirtschaftsbetriebesein. Letztere verfolgen zwar nichtzwingend die naturschutzfachlichen Ziele der Eingriffsregelung.Zur Kompensation bestimmter Beeinträchtigungen(z. B. des Bodens), eignet sich jedoch z. B. derökologische Landbau in besonderem Maße als Kooperationspartner(vgl. ENGELBRECHT, 2001; LEINWE-BER, 2002; RIMARZIK, 2001).5.2.7 Gute fachliche Praxis der Landnutzungen5.2.7.1 Ziele und Strategien bei der Festlegungeiner guten fachlichen Praxis derLandnutzungen337. Als gute fachliche Praxis wird in unterschiedlichenRegelungszusammenhängen regelmäßig das vonden Landwirten bei ihrer Landnutzung zwingend – undauf eigene Kosten – einzuhaltende ökologische und sicherheitstechnischeSchutzniveau bezeichnet.Soweit die Einhaltung der guten fachlichen Praxis vorgeschriebenwird, wird damit nicht nur auf jeweilige spezialgesetzlicheKonkretisierungen verwiesen, wie sie z. B. § 5Abs. 4 BNatSchG n. F. bestimmt, sondern darüber hinausgehendauchaufallgemeinanerkanntefachlichePraktiken.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 133 – Drucksache 14/9852Spürbare Lenkungswirkung in Richtung einer besserenUmweltverträglichkeit entfaltet der Maßstab der gutenfachlichen Praxis aber regelmäßig nur dort, wo er konkreterechtliche Präzisierungen erfahren hat (siehe dieÜbersicht in Abb. 5-5, Seite 134). Das gilt auch für denteilweise, vor allem noch im Landesrecht, verwendetenBegriff der ordnungsgemäßen Land-, Forst- oder Fischereiwirtschaft.Entscheidend kommt es jeweils auf die konkretenAnforderungen an, die unter diesen Sammelbegriffenzusammengefasst werden. Durch sie wird insgesamtdas Niveau der Rücksichtnahme auf die Umwelt bestimmt,das die Gesellschaft dem Landnutzer ohne Entschädigungauferlegt. Im Gegenzug stellen Handlungen, die derguten fachlichen Praxis entsprechen, nach § 18 Abs. 2BNatSchG n. F. keinen Eingriff dar.338. Weil die Einhaltung der als gute fachliche Praxis gefordertenUmweltschutzanforderungen erhebliche Kostenverursachen kann, haben die betroffenen Nutzergruppenstets ein großes Interesse daran, das Niveau der von ihnenzwingend einzuhaltenden guten fachlichen Praxis niedrigzu halten. Dieses Interesse wird weiter dadurch gesteigert,dass über die gute fachliche Praxis hinausgehende Umweltschutzmaßnahmengegenwärtig vielfach staatlich subventioniertwerden und ein geringes Anforderungsniveaubei der guten fachlichen Praxis damit zugleich Spielraumfür Verdienstmöglichkeiten durch das Erbringen weiter gehenderUmweltleistungen schafft (vgl. z. B. DeutscherBauernverband, 2000). Damit ist eine zentrale strategischeFrage für dieAusgestaltung der guten fachlichen Praxis angesprochen:die Abgrenzung von obligatorisch und entschädigungsfreieinzuhaltendem ordnungsrechtlichen Anforderungsniveaueinerseits und staatlich gefördertem,landwirtschaftlichem Umweltschutz andererseits. Hier stehendem Gesetzgeber prinzipiell zwei Wege offen:– Die gesetzliche Festsetzung eines hohen Niveaus derguten fachlichen Praxis mit dem Zwang zur stärkerenBerücksichtigung ökologischer Standortbedingungen.Dies könnte mit der politischen Notwendigkeit verbundensein, die Konkurrenzfähigkeit der Landnutzeranderweitig durch Subventionen zu stützen.– Die Festsetzung der guten fachlichen Praxis auf niedrigeremNiveau und der Honorierung darüber hinausgehenderAnpassungen der Nutzer an die Umweltbedingungen.Vorteil der ersten Variante für den Naturschutz ist, dassdie Kosten der Umwelterhaltung nicht im Budget derNaturschutzbehörden erscheinen. Wird außerdem nochauf Subventionen verzichtet, fällt überhaupt keine Belastungfür den Staatshaushalt an. Die Konsequenz wäre allerdings,dass im Wesentlichen leistungsstarke Betriebe,z. B. landwirtschaftliche Betriebe auf Gunststandorten inder Hildesheimer und Magdeburger Börde, die ohnehin inder Regel eine geringere Umweltempfindlichkeit aufweisen,überleben würden. Im Gegensatz dazu wärenlandwirtschaftliche Betriebe auf ertragsschwachen undwasserdurchlässigen Standorten, die erheblich größereAufwendungen z. B. zur Verminderung von Nitrateinträgenin das Grundwasser haben, stark benachteiligt. Einerasante Beschleunigung des Strukturwandels in der Landwirtschaftund das Brachfallen weiter Teile der standörtlichbenachteiligten Gebiete, insbesondere in den Mittelgebirgen,wären die Folge (vgl. z. B. MÖLLER et al.,2000, S. 219 für unterschiedliche Schlaggrößen). Außerdemist die teilweise äußerst unterschiedliche internationaleWettbewerbssituation zu bedenken, in der sich diemeisten landwirtschaftlichen Betriebe befinden. Bei steigendennationalen Anforderungen an die gute fachlichePraxis müssen insbesondere diejenigen Nutzergruppen,die auf internationalen Märkten agieren, Wettbewerbsnachteilegegenüber Wettbewerbern aus Ländern mitniedrigerem Regulierungsniveau hinnehmen. Diese Wettbewerbsnachteilekönnen weniger konkurrenzfähige Betriebein ihrer Existenz bedrohen (vgl. MÖLLER et al.,2000). Solange z. B. im Rahmen der WTO und auf derEU-Ebene (ausführlicher siehe SRU, 2002, Tz. 718 f.;vgl. auch LEDEBUR, 2001) keine einheitlichen Anforderungenformuliert werden, die ein „Ökodumping“ verhindern,werden die Nutzer stets darauf drängen, die gutefachliche Praxis auf einem wettbewerbsgünstigerenNiveau zu fixieren. Aus der negativen Anreizstruktur desvon unterschiedlichen Anforderungsniveaus und harterKonkurrenz geprägten internationalen Agrarmarktesdürften zudem Umsetzungsprobleme resultieren, die einensehr hohen Kontrollaufwand erforderlich machen.Eine ähnliche Problematik würde sich für die Forst- undFischereiwirtschaft ergeben.Die zweite Variante könnte insofern Vorteile aufweisen, alsmit der Honorierung von Umweltleistungen sehr ergebnisundstandortorientiert und damit effizient (s. Tz. 240) Zielevon Naturschutz und Landschaftspflege verfolgt werdenkönnten. Allerdings müssten dafür ausreichende Finanzmittelzur Verfügung gestellt werden, die u. a. durch einenAbbau der Subventionen für Betriebe auf Gunststandortengewonnen werden könnten. Diese Variante wird im Agrarbereichmit dem Modell der multifunktionalen Landwirtschaftverfolgt, das von der EU in den WTO-Verhandlungenvertreten und auch von den deutschen Umwelt- undAgrarministern von Bund und Ländern getragen wird(siehe SRU, 2002, Tz. 723; vgl. z. B. OECD, 2001).Ein gerechter Ausgleich zwischen den Interessen vonNaturschutz und Landschaftspflege und den Interessender Landnutzer (vgl. z. B. HABER, 1989; KNICKELet al., 2001, S. 27; TÖPFER, 1990; WOLFGARTEN,2000) ist bei entsprechender Ausgestaltung auf beidenWegen möglich. In der gegenwärtigen Situation empfiehltder Umweltrat zumindest für den Agrarbereich denzweiten Weg zu verfolgen und keine weitere Anhebungdes Niveaus der guten fachlichen Praxis vorzunehmen.Stattdessen sollte auf eine Stärkung der Agrarumweltförderunggesetzt werden. Dieser Weg verspricht eine bessereAkzeptanz des Naturschutzes bei den Landnutzernund geringere Probleme in der Umsetzung. Eine Voraussetzungdieser Strategie ist allerdings eine umfangreichefinanzielle Stärkung der Agrarumweltprogramme. EineEinigung über Standards der guten fachlichen Praxis aufinternationaler Ebene oder veränderte agrarsoziale Zielekönnten zu anderen Empfehlungen führen.Eine Konkretisierung vieler bisher sehr allgemein gehaltenerAnforderungen an die gute fachliche Praxis istallerdings auch im Falle der grundsätzlichen Beibehaltungdes gegenwärtigen Niveaus notwendig.

Drucksache 14/9852 – 134 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeAbbildung 5-5Position der guten fachlichen Praxis im Verhältnis zu Zielen undUmsetzungsinstrumenten des NaturschutzesZiele von Naturschutz und Landschaftspflegein der KulturlandschaftLandschaftsqualitätsziele und-standards, die über die gute fachlichePraxis hinausgehen (Erhaltungs- undEntwicklungsziele)Gute fachliche Praxis der LandwirtschaftBetreiberpflichten in rechtlichen Regelungenbeschrieben (u. a. BNatSchG n. F.)Umsetzungsinstrumente• Vertragsnaturschutz• Entschädigung und Ausgleichszahlungen inSchutzgebieten• horizontale Agrarumweltprogramme der Agenda 2000Umsetzung der guten fachlichen Praxis⇑• durch Einhaltung in täglicher landwirtschaftlicherPraxis• durch BeratunghonorierbarSanierung in Gebieten mit BeeinträchtigungenKompensation von Landschaftsbeeinträchtigungenstrafrechtliche Sanktionierung, z. B. nach WHGBußgeldOrdnungsverfügung, z. B. nach PflSchG,BNatSchG/Eingriffsregelung⇓sozialpflichtigSRU/SG 2002/Abb. 5-55.2.7.2 Verhältnis zwischen generellen Vorgabenfür die gute fachliche Praxis undspezifischem Regelungsbedarf339. Immer wieder wird die Frage diskutiert, inwieweitdie gute fachliche Praxis standortspezifischeEmpfindlichkeiten oder Schutzwürdigkeiten des Naturhaushaltesberücksichtigen sollte (DI FABIO, 1995,S. 127; SRU, 1985, Tz. 1368). Einerseits ist eine Anpassungder Bewirtschaftung an die ökologischenEmpfindlichkeiten der konkreten Standorte aus derSicht eines nachhaltigen Schutzes der Naturgüter notwendig.Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums, die einenklaren Flächenbezug aufweist, legt es überdiesnahe oder ermöglicht es jedenfalls, die standörtlichenGegebenheiten im Rahmen der Fixierung der gutenfachlichen Praxis zu berücksichtigen (BGH NJW,1957, S. 538 ff.; auch DI FABIO, 1995, S. 127). DerUmweltrat spricht sich daher seit langem (vgl. SRU,1985, Tz. 1368) für eine standortspezifische Konkretisierungder guten landwirtschaftlichen Praxis aus. DieEU-Kommission empfiehlt im Zusammenhang mit derGestaltung von Agrarumweltprogrammen ebenfallseine Definition auf regionaler Ebene (vgl. Artikel 28der VO(EG) Nr. 1750/1999).Eine solche Ausgestaltung der guten fachlichen Praxiswürde bedeuten, dass Betriebe auf empfindlichen Standortenfür eine konsequente Vermeidung ökologischerSchäden sehr hohe Aufwendungen einkalkulieren müssten.In der Folge wären weit gehende agrarstrukturelleKonsequenzen und Widerstände der betroffenen Landwirtezu erwarten. Ein Vollzug der Regelungen würdedadurch vermutlich erheblich erschwert. Die Festlegungund Kontrolle der standortspezifischen Anforderungenim Einzelfall wären darüber hinaus aufwendig. DieseSchwierigkeiten könnten es nahe legen, lediglich allgemeingültigeVerursacherpflichten einzuführen, die überallin gleicher Weise einzuhalten sind. Die Situationsgebundenheitdes Eigentums würde aber mit dieserLösung weit gehend vernachlässigt. Alle standortspezifischenökologischen Anforderungen müssten mit ebenfallshohem Verwaltungsaufwand über flächenbezogeneFörderungen umgesetzt werden.340. Aus Sicht des Umweltrates sollte die rechtlicheFixierung der guten fachlichen Praxis einen Mittelwegzwischen den beiden Positionen beschreiten. Sinnvollerscheint ein Ansatz, der über das Mindestniveau standortunabhängigerVerursacherpflichten, die überall ingleicher Weise zu erfüllen sind, hinausgeht und stand-

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 135 – Drucksache 14/9852ortspezifisch erhöhte Anforderungen mindestens insoweitmit sich bringt, als es um die Erhaltung des natürlichenlandwirtschaftlichen Ertragspotenzials geht.Die langfristige Erhaltung der eigenen Produktionsgrundlagenzu finanzieren, ist Sache des Eigentümersund Nutzers und nicht des Steuerzahlers. Darüber hinaussollte ein – politisch abwägend zu bestimmendes –Maß an situationsangepasster Mindestrücksichtnahmeauf die übrigen Naturgüter und Funktionen des Naturhaushaltesverlangt werden. Mit der rechtlichen Definitionder guten fachlichen Praxis in verschiedenenGesetzen und Verordnungen, u. a. im BNatSchG n. F.,beschreitet der Gesetzgeber im Prinzip diesen Weg.Eine zu starke Ungleichbehandlung der Landwirte wirdvermieden, indem überwiegend standortunabhängig einzuhaltendeVorgehensweisen und Grenzen (z. B. Vorgehenbei der Düngeplanung, Grenzwerte für den N-Inputdurch Wirtschaftsdünger; s. Tab. 5-8, Seite 136) vorgeschriebenwerden. Darüber hinausgehend werden dieLandwirte auch dazu verpflichtet, ihre eigenen Produktionsgrundlagendauerhaft zu erhalten (z. B. Vermeidungvon Bodenabtrag nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 BBodSchG) sowiein engen Grenzen weiter gehend situationsspezifischRücksicht auf die Naturgüter zu nehmen (z. B. Verbotdirekter Einträge und Abschwemmungen von Düngemittelnin Oberflächengewässer, § 2 Abs. 3 DVO). Dieneuen Regelungen in § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. setzendiesen Ansatz fort, indem sie den Standortbezug für bestimmtebesonders gefährdete Räume überwiegend imRahmen der Erhaltung der eigenen Produktionsgrundlagestärken.Mit der prinzipiellen Entscheidung für einen begrenztenStandortbezug der guten fachlichen Praxis ist nochnicht die Frage entschieden, wie stark und an welcherStelle die Anforderungen dazu konkretisiert und damitauch der Kontrolle zugänglich gemacht werden sollten.Je deutlicher in den gesetzlichen Regelungen in abstractoeine Berücksichtigung der Standortbedingungengefordert wird, desto notwendiger wird eine standörtlicheund naturräumliche Konkretisierung der gutenfachlichen Praxis. Diese ist jedoch nur eingeschränktauf gesetzlicher Ebene möglich. Der Umweltrat empfiehltinsoweit die Konkretisierung verbliebener unbestimmterRechtsbegriffe der guten fachlichen Praxis inuntergesetzlichen Vorschriften (z. B. durch die Festlegungtolerierbarer Bodenabträge). Sowohl in den Gesetzenals auch in den untergesetzlichen Vorschriftenkönnen dabei Standards eingeführt werden, die auf unterschiedlicheStandorttypen Bezug nehmen. Danebensollte auch eine räumliche Konkretisierung und Lokalisierungstattfinden. Die Darstellung der Flächen, aufdie die standortbezogenen Vorgaben zutreffen, kann imRahmen der Landschaftsplanung erfolgen. Mit einersolchen Lösung würden dem Landwirt der standortspezifischeHandlungsbedarf sowie Informationsmöglichkeitenzur Umsetzung aufgezeigt, ohne dass ihm imeinzelnen vorgeschrieben würde, wie er die Anforderungengenau zu erfüllen hat.341. Eine Hilfestellung sowohl bei der Formulierungvon untergesetzlichen Vorschriften als auch bei der Übertragungder Anforderungen auf konkrete Räume und insbesonderebei der Maßnahmenbestimmung für StandorttypenundkonkreteFlächenbietendiverseunverbindlichefachliche Standards (MlRLLT, 2000; LWK Hannover undLWK Weser-Ems, 2000; MLN-MVP, 1997; MNUR undMELF-Brdbg., 1996; MRLU-LSA, 1996; Agrarministerder Länder 1993; LWK Hannover und LWK Weser-Ems,1991).Für die praktische Anwendung wurde in der jüngstenZeit das KUL-Verfahren (Kriterien umweltverträglicherLandwirtschaftung nach ECKERT et al., 1998) entwickelt.Dieses umfassende Verfahren wird vom Verbanddeutscher landwirtschaftlicher UntersuchungsundForschungsanstalten (VDLUFA) als geeignet angesehen,um eine Prüfung der Umsetzung der guten fachlichenPraxis auf Betriebsebene vorzunehmen. Esgenügt jedoch noch nicht den Anforderungen einerstandortspezifischen Konkretisierung der guten fachlichenPraxis. Ziel des KUL-Konzepts ist der dauerhafteErhalt der produktiven Funktion, ohne dass dabei diesonstigen Funktionen des Agrarökosystems oder angrenzenderÖkosysteme schwer wiegend beeinträchtigt werden(ECKERT et al., 1998). Die Bewertung erfolgt anhandverschiedener Belastungsindikatoren (z. B. N-Überschüsse,Bodendruck durch Maschinen; s. Tab. 5-8).Die Definition „schwer wiegender Beeinträchtigungen“ist vor allem an produktionstechnische Aspekte (z. B.Überdüngung) gebunden. Standortspezifische unterschiedlicheEmpfindlichkeiten werden nicht berücksichtigt.Das KUL-Verfahren lässt somit bisher nochkeine Aussage über eine standortangepasste Bewirtschaftungzu. Hierfür wären zumindest schlagbezogeneBewertungen für alle Schutzgüter des Naturschutzesnotwendig. Das KUL-Verfahren müsste daher entsprechendweiterentwickelt und im Bereich der Naturschutzkriterienergänzt werden, um als Beurteilungsgrundlagefür die gute fachliche Praxis herangezogenwerden zu können.Ein anderer Ansatz für eine flächenbezogene regionaleKonkretisierung der guten fachlichen Praxis wurde imZusammenhang mit der Entwicklung von Leitbildern fürdie niedersächsische Elbtalaue entwickelt (NNA, 2001).Diese Konkretisierung setzt keine neuen Standards, sondernübersetzt die rechtlichen Anforderungen in konkreteHandlungshinweise für die Bewirtschaftung der davonbetroffenen Flächen.5.2.7.3 Derzeitige rechtliche Anforderungeninsbesondere § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F.342. Tabelle 5-9, Seite 137 gibt einen Überblick über diewichtigsten gesetzlichen Anforderungen, die die Landwirte(auch) im Rahmen der guten fachlichen Praxis zubeachten haben. Wie die Tabelle zeigt, ist die gute fachlichePraxis von verschiedenen Regelungszusammenhängenher konkretisiert worden. Konkrete naturschutzfachlicheAnforderungen fehlten allerdings bisher. Erst mitdem am 4. April 2002 in Kraft getretenen novellierten

Drucksache 14/9852 – 136 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 5-8Fachliche Standards nach den Kriterien umweltverträglicher Landwirtschaft (KUL)KategorieNährstoffhaushaltBodenschutzPflanzenschutzIndikatoren– NH 3 -Emissionen bis zu 50 kg N/ha . a bei Tierhaltung– P-Saldo zwischen –15 kg und +15 kg P/ha . a– K-Saldo zwischen –50 kg und +50 kg K/ha . a– Humusbilanz zwischen –0,3 t und +1,0 t ROS/ha . a– Erosionsdisposition nicht mehr als 10 t/ha . a– Verdichtungsgefährdung bis Belastungsquotient 1,25– Feldgröße in Grenzlagen bis 15 ha– Feldgröße in Vorzugsgebieten bis 40 ha– Anwendung des integrierten Pflanzenschutzes– Pflanzenschutzintensität bis zu 20 % über den regionalen Richtwertkostenpro HektarLandschafts- und Artenvielfalt – Ökologisch-landeskulturelle Vorrangflächen im Durchschnitt bei 11 %,in agrarischen Vorranggebieten bei 7 %, in Grenzlagen bei 15 %– Kulturartendiversität bei mindestens vier Fruchtarten, bzw.Diversitätsindex mind. 1,25Energiebilanz– Gesamtbetrieb Pflanzenbau mit Energiesaldo von mind. +50 GJ/ha . a– Gesamtbetrieb Tierhaltung mit Energiesaldo nicht unter –10 GJ/ha . aQuelle: ECKERT et al., 1998Bundesnaturschutzgesetz wurde – namentlich mit § 5Abs. 4 – versucht, die Lücke zu schließen. Die Grundlagenhierfür wurden mit einem Kriterienkatalog zur gutenfachlichen Praxis, der einige zusätzliche Aspekte umfasst(KNICKEL et al., 2001), gelegt. Im neuen Bundesnaturschutzgesetzwird der Begriff der standortangepasstenBewirtschaftung in § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. eingeführtund durch sieben Regelungen, die im Folgenden diskutiertwerden, näher beschrieben.Natürliche Bodenfruchtbarkeit343. Nach § 5 Abs. 4 1. Spiegelstrich BNatSchG n. F. istdie natürliche Bodenfruchtbarkeit und die langfristigeNutzbarkeit der Böden zu sichern. Diese grundsätzlichbegrüßenswerten Regelungen bedürfen für eine routinemäßigeAnwendbarkeit in der Praxis ebenfalls nochweiterer Konkretisierungen oder Ergänzungen. Insbesonderesollten die Vermeidung von Bodenerosion und Bodenverdichtungsowie der Erhalt des standorttypischenHumusgehalts ausdrücklich zur Pflicht gemacht werden.Beispiele für die konkrete Ausgestaltung dieser Maßgabenkönnen ansatzweise den „Grundsätzen und Handlungsempfehlungenzur guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichenBodennutzung“ nach den Anforderungendes Bundesbodenschutzgesetzes (BMELF, 1999) entnommenwerden. Auch diese Grundsätze bedürfen jedochnoch weiterer inhaltlicher und standortbezogener Spezifizierung(vgl. SRU, 2000, Tz. 470f.). Insbesondere ersetztder Hinweis auf die Verwendung der Bodenabtragsgleichungzur Ermittlung der Erosionsraten und Ableitungvon geeigneten Bewirtschaftungsmaßnahmen (BMELF,1999, S. 5) nicht die bisher fehlenden Grenzwerte für tolerierbareBodenabträge. Diese sollten nach Standortfaktorendifferenziert werden (vgl. KNICKEL et al., 2001,S. 24). Ebenso fehlen weiterhin verbindliche und kontrollierbareRegelungen zur Vermeidung der Bodenverdichtungund zur Erhaltung des standortspezifischen Humusgehaltes.Schutz vorhandener Biotope vor Beeinträchtigungen344. Die neue Regelung in § 5 Abs. 4 2. SpiegelstrichBNatSchG n. F. verlangt, dass vermeidbare Beeinträchtigungenvon auf der Betriebsfläche vorhandenen und andiese angrenzenden Biotopen zu unterlassen sind. Dabeisollen nach der ursprünglichen Begründung zum Gesetzesentwurfnicht nur die bereits gesetzlich geschütztenBiotope (§ 30 BNatSchG n. F.) vor Beeinträchtigungenaus der Umgebung geschützt werden, sondern alle für denNaturschutz bedeutsamen Biotope. Darunter sollten nebenden in § 17 Abs. 2 Nr. 5 BBodSchG genannten Strukturelementender Feldflur auch weitere naturschutzfachlichbedeutsame Biotope, wie beispielsweise die in denLandesbiotopkartierungen erfassten, verstanden werden(vgl. Begründung zum BNatSchGNeuRegG-Entwurf,S. 39, Bundestagsdrucksache 14/6378).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 137 – Drucksache 14/9852Ausgewählte rechtliche Standards für die LandwirtschaftTabelle 5-9RechtsbereichDüngemittelgesetz (DMG) v. 15.11.1977,zuletzt geändert 27.9.1994 BGBL. IS. 2705 i. V. m. Düngeverordnung(DVO) v. 26.1.1996, BGBl. I S. 118,geändert 16.7.1997, BGBl. I S. 1835Pflanzenschutzgesetz (PflSchG) v.14.5.1998, BGBl. I S. 971Pflanzenschutz-Sachkundeverordnungv. 28.7.1987, BGBl. I S. 1752, geändert14.10.1993, BGBl. I S. 1720Pflanzenschutzmittelverordnung v.17.8.1998, BGBl. I 1998 S. 2161;Bundes-Bodenschutzgesetz(BBodSchG) v. 17.3.1998, BGBl. IS. 502Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz,(KrW-/AbfG) v. 27.9.1994,BGBl. 2705, zuletzt geändert27.7.2001; S. 1950;Klärschlammverordnung (AbfKlärV)1992, BGBl. I S. 912, zuletztgeändert 25.4.2002 S. 1488Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)v. 25.3.2002, BGBl. I S.1193Strafgesetzbuch (StGB) v. 13.11.1998,BGBl. I S. 3322, zuletzt geändert19.6.2001, BGBl. I S. 1142Standard– bedarfsgerechte Düngung, § 2 Abs. 1 DVO– Verbot direkter Einträge und Abschwemmungen von Düngemitteln inOberflächengewässer, § 2 Abs. 3 DVO– wenn keine Herbstaussaat Zwischenfruchtanbau anstreben,§ 2 Abs. 1 DVO– Wirtschaftsdünger: auf Grünland max. 210 kg Gesamt-N/ha . a,auf Acker max. 170 kg/ha . a, nach der Hauptfruchternte max. 80 kgGesamt-N/ha . a, Ausbringungsverbot vom 15.11. bis 15.1. eines Jahres,§ 3 Abs. 7 DVO– Beachtung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes und desGrundwasserschutzes, § 2a Abs. 1 PflSchG– sachkundige Handhabung, § 10 Abs. 1 PflSchG und § 1 ff. Pflanzenschutz-Sachkundeverordnung– Ausbringungsgeräte nach Stand der Technik, § 24 PflSchG, Kontrolleder Geräte alle vier Jahre, § 7 Abs. 1 Pflanzenschutzmittelverordnung– standortangepasste Bodenbearbeitung, Erhaltung oder Verbesserungder Bodenstruktur, Bodenerosion möglichst vermeiden– zum Schutz des Bodens notwendige Landschaftsstrukturen erhalten– Erhaltung oder Verbesserung der biologischen Aktivität des Bodensdurch Fruchtfolgegestaltung, § 17 Abs. 2 BBodSchG– Einhaltung von Grenzwerten für Schwermetalle und organischeSchadstoffe bei Klärschlammaufbringung, § 6 Abs. 1 und 2AbfKlärV– Grundsätze der guten fachlichen Praxis, § 5 Abs. 3– Eingriffsregelung, § 18– Beeinträchtigungsverbot von geschützten Biotoptypen, § 30– Artenschutz, § 41– Verbot der Verunreinigung von Gewässern oder sonstigen nachteiligenVeränderungen von deren Eigenschaften, § 324 StGB– Verbot der Einbringung, des Eindringenlassens oder Freisetzensvon Stoffen in den Boden in einer Weise, die geeignet ist, dieGesundheit eines anderen, Tiere, Pflanzen oder andere Sachenvon bedeutendem Wert oder Gewässer zu schädigen, oder inbedeutendem Umfang verunreinigt oder sonst nachteilig verändert,§ 324a StGBSRU/SG 2002/Tab. 5-9

Drucksache 14/9852 – 138 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeDamit die oben genannte Regelung Wirkung entfalten kann,sollte bei der Umsetzung der Regelung in Landesrechtinsbesondere klargestellt werden, dass im Rahmen derguten fachlichen Praxis nach § 5 Abs. 4 2. SpiegelstrichBNatSchG n. F. neben den nach § 30 BNatSchG n. F. gesetzlichgeschützten Biotopen auch die in den landesweitenBiotopkartierungen erfassten schutzwürdigen Flächen vonvermeidbaren Beeinträchtigungen zu verschonen sind. DieBundesländer sollten darüber hinaus bestimmen, dass dieLandwirte von den Naturschutzbehörden über den Biotopbestandauf ihren Betriebsflächen informiert werden müssen,um sie besser in die Lage zu versetzen, Beeinträchtigungenim Sinne von § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. zuvermeiden. Bedauerlich ist, dass der Schutz von besondersgefährdeten Biotopen und Oberflächengewässern nichtdurch die Einrichtung von ausreichenden Pufferzonen undUferrandstreifen mit einer entsprechenden Mindestbreitevon 5 bis 10 Metern im Gesetz sichergestellt wurde (vgl.auch KNICKEL et al., 2001, S. 57; KÜHNE et al. 2000,S. 58). Bei der Umsetzung in Landesrecht sollte geprüftwerden, ob der Schutz der Pufferzonen als Inhalts- undSchrankenbestimmung ausgestaltet werden kann, wobeifür den Bedarfsfall ein Ausgleich in Form einer salvatorischenKlausel vorzusehen wäre.Erhalt der zur Vernetzung von Biotopenerforderlichen Landschaftselemente345. Die Verpflichtung zur Festlegung einer regionalenMindestdichte an linearen und punktförmigen Elementenwie Säumen, Hecken, Feldrainen und Trittsteinbiotopendurch die Länder in § 5 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG n. F. istein wichtiger Schritt zur verbindlichen Verankerung desBiotopverbundes in der Fläche. Im Rahmen der gutenfachlichen Praxis nach § 5 Abs. 4 3. SpiegelstrichBNatSchG n. F. sind diese Landschaftselemente zu erhaltenund nach Möglichkeit zu vermehren.346. Unklar ist nach dem Gesetzestext, anhand welcherKriterien die Festlegung der Mindestausstattung einerLandschaft mit entsprechenden Elementen im Rahmender guten fachlichen Praxis erfolgen soll (vgl. SRU, 2002,Tz. 695f.). Um diese Mindestdichte festlegen zu können,sind nicht nur geeignete Indikatoren, sondern auch die fürderen Einsatz notwendigen flächendeckend verfügbarenGrunddaten und flächendeckenden Ziele des Naturschutzeserforderlich (KNICKEL et al. 2001, S. 26;s. auch Kapitel 2.2 und Abschnitt 5.2.8) sowie Daten, dieeine Abschätzung der ökonomischen Konsequenzen fürdie Landnutzer zulassen. An ausreichenden Grundlagendatenmangelt es jedoch. Zwar liegen erste Studien zurMindestdichte von Strukturelementen (z. B. BBA, 2000;BASTIAN, 1986; KRETSCHMER et al., 1995; KÜHNEet al., 2000; ROTH, 1994; SCHNURRBUSCH et al.,1986; SCHRÖDL, 1982) vor, doch fehlen bisher Untersuchungenzu den Auswirkungen auf die Landwirtschaft.Erst auf dieser Grundlage können sinnvolle konkrete, normativeFestlegungen zu Mindestanteilen an Landschaftselementengetroffen werden. Zur Entwicklung geeigneterStandards sind weitere Untersuchungen erforderlich, wiesie derzeit u. a. im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz(s. BfN, 2002c) und durch die Bundesanstalt fürPflanzenschutz (s. BBA, 2002) begonnen wurden.347. Aufgrund mangelnder Standards zu Mindestdichtenan Strukturelementen kann auch die Erhaltungder bestehenden Landschaftselemente im Rahmen derguten fachlichen Praxis nach § 5 Abs. 4, 3. SpiegelstrichBNatSchG n. F. nicht gewährleistet werden. Auch wennderzeit noch keine eindeutigen wissenschaftlichen Ergebnissezu Mindestdichten in verschiedenen Naturräumenvorliegen, sollten die Länder dennoch baldmöglichst aufder Grundlage der bisher vorliegenden ökologischen Datensowie ökonomischer Schätzungen zu den Kosten entsprechendeRegelungen treffen.Ausgewogenes Verhältnis von Tierhaltung undPflanzenbau348. DieTierhaltungistgemäߧ5Abs.4,4.SpiegelstrichBNatSchG n. F. in einem ausgewogenen Verhältnis zumPflanzenbau zu halten. Darüber hinaus sind schädlicheUmweltauswirkungen zu vermeiden. Trotz der positivenIntention, durch eine flächengebundene Tierhaltung unerwünschteEmissionen von landwirtschaftlichen Betriebenzu begrenzen und regionale Stoffkreisläufe festzuschreiben,bleibt die gesetzlich fixierte Regelung unklar. Um einenVollzug zu ermöglichen, müssten Spezifizierungendieser Regel vorgenommen werden. Dafür hat der Gesetzgeberauch in der Begründung zum BNatSchGNeuRegG(Bundestagsdrucksache 14/6378, S. 40) keine Hinweisegegeben. Nicht zuletzt unter Vollzugsgesichtspunktenschlägt der Umweltrat vor, Emissionsgrenzwerte sowiemaximale Besatzdichten pro Flächeneinheit einzuführen(vgl. SRU, 1985, Tz. 1269;auchSRU,1996b,Tz.208;vgl.auchKNICKELetal.,2001,S.69).Verbot des Grünlandumbruchs349. Auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten,auf Standorten mit hohem Grundwasserstandsowie auf Moorstandorten ist nach § 5 Abs. 4,5. Spiegelstrich BNatSchG n. F. der Grünlandumbruch zuunterlassen. Diese Bestimmung ist im Vergleich zu denanderen Anforderungen zur guten fachlichen Praxis relativeinfach kontrollierbar. Sie verallgemeinert auf derEbene des Bundesrechts eine Regelung, die für Überschwemmungsbereichebereits in zwölf Bundesländernim Rahmen der Eingriffsregelung besteht (vgl.KNICKEL et al., 2001, S. 100). Aufgrund der mangelndenAnzeigepflicht von Grünlandumbrüchen ist dieseRegelung jedoch bislang kaum vollzogen worden. Neuhinzu kommen das Verbot des Grünlandumbruchs aufgrundwasserbeeinflussten Standorten und Moorstandortensowie auf erosionsgefährdeten Hanglagen. Zur Anwendungdieser Regelung ist es zunächst notwendig, festzulegen,nach welchen Kriterien die dieser Regelungunterliegenden Flächen bestimmt werden. So fehlen Angabendarüber, ob die gesetzlichen oder die natürlichenÜberschwemmungsgebiete (unter Festlegung einer Mindesthochwasserhäufigkeit)zur Abgrenzung der Flächenherangezogen werden sollen. Die Definition grundwasserbeeinflussterStandorte müsste durch die Angabe vonMindestflurabständen konkretisiert werden. Zur Bestimmungder erosionsgefährdeten Lagen sind ebenfallskonkretere Kriterien wie z. B. die Hangneigung oderGrenzwerte für die potenzielle Erosionsgefährdung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 139 – Drucksache 14/9852erforderlich. Auf der Grundlage dieser inhaltlichen Konkretisierungensollte das Verbot des Grünlandumbruchsmöglichst rasch auch eine räumliche Konkretisierung erfahren,damit im Vollzug Klarheit darüber besteht, welcheFlächen im Einzelnen geschützt sind.Bewirtschaftungsverfahren350. Die Bewirtschaftungsverfahren sind nach § 5 Abs. 4,6. Spiegelstrich BNatSchG n. F. so zu wählen, dass dienatürliche Ausstattung der Nutzfläche mit den SchutzgüternBoden, Wasser, Tiere und Pflanzen nicht über das zurErzielung eines nachhaltigen Ertrages erforderliche Maßhinaus beeinträchtigt wird. So sollen bei der Bemessungdes nachhaltigen Ertrages nicht nur wirtschaftliche Kriterien,sondern eine langfristige Perspektive und gleichgewichtigBelange des Umwelt- und Naturschutzes, insbesonderebezüglich der Art der Bodenbearbeitung, derFruchtfolgen sowie der Art und Menge der Dünge- undPflanzenschutzmittelaufwendungen berücksichtigt werden(Begründung zum BNatSchGNeuRegG; Bundestagsdrucksache14/6378, S. 39). Der Umweltrat begrüßt, dassdamit nun eine explizite Verpflichtung vorgesehen ist, dieBelange der Pflanzen- und Tierwelt bei der Wahl der Bewirtschaftungsverfahrenzu berücksichtigen. Es fehlt hieraber noch die Verpflichtung zur Berücksichtigung desLandschaftsbildes. Zudem sind die Regelungen zu unbestimmt.Erste Handlungsempfehlungen für einen standörtlich differenziertenEinsatz von Bewirtschaftungsverfahren imRahmen der guten fachlichen Praxis gibt das Bundeslandwirtschaftsministerium(BMELF, 2000; BMELF, 1998;BMELF, 1997). Auch aus Naturschutzsicht sind nun entsprechendeHinweise für die Bewirtschaftungsverfahrenzu entwickeln. Ein Ansatz zur Konkretisierung, Umsetzungund Kontrolle der Standards in der Praxis existiertmit den fachlichen Standards des KUL-Verfahrens(s. Tab. 5-8, Tz. 341). Das KUL-Verfahren ist zwar sehrpraktikabel, es lässt jedoch bisher lediglich eine betriebsspezifischePrüfung zu und ermöglicht keine flächenspezifischeKonkretisierung der Anforderungen, wie dies in§ 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. gefordert wird.Schlagspezifische Dokumentation351. Nach § 5 Abs. 4, 7. Spiegelstrich BNatSchG n. F.ist eine schlagspezifische Dokumentation über den Einsatzvon Dünge- und Pflanzenschutzmitteln nach Maßgabedes landwirtschaftlichen Fachrechts zu führen. Diessoll zur Förderung der Einhaltung der guten fachlichenPraxis und gleichzeitig als Beleg für eine diesen Anforderungenentsprechende Bewirtschaftungsweise dienen.Die Einführung schlagspezifischer Dokumentationen istaus Sicht des Umweltrates zu begrüßen. In der Umsetzungder gesetzlichen Bestimmung sollte darauf geachtet werden,dass dabei insbesondere Gefährdungen empfindlicherSchutzgüter, wie z. B. Nitrateintrag in Grundwasser,Oberflächengewässer und benachbarte Lebensräume, anhandder Aufzeichnungen frühzeitig identifiziert werdenkönnen. Damit könnte dem Konzept der kritischen Eintragsraten(„critical loads“) im Naturschutz besser Rechnunggetragen werden (vgl. hierzu auch SRU, 1996a,Tz. 283; SRU, 1996b, Tz. 196; auch SRU, 2001).5.2.7.4 Die derzeitige Erfüllung der gutenfachlichen Praxis nach dem Bundesnaturschutzgesetzdurch die landwirtschaftlicheBewirtschaftung352. Für die Beurteilung des voraussichtlichen Anpassungsbedarfesder landwirtschaftlichen Betriebe an dieneuen naturschutzrechtlichen Vorgaben zur guten fachlichenPraxis ist eine Einschätzung des derzeitigen Erfüllungsgradesdurch unterschiedliche landwirtschaftlicheBewirtschaftungsweisen hilfreich. In Abbildung 5-6,Seite 140, wird, bezogen auf jeden neuen Regelungsbereichdes BNatSchG n. F., für drei verschiedene Bewirtschaftungsweisen(konventionelle Landwirtschaft, integrierteProduktion, ökologischer Landbau) schematischdargestellt, inwieweit sie die Anforderungen der gutenfachlichen Praxis bereits erfüllen. Im Falle der konventionellenLandwirtschaft wird zudem eine weitere Unterteilungvorgenommen, indem zwischen der Situation inbegünstigten und der in nicht begünstigten Landwirtschaftsregionenunterschieden wird (vgl. auch Tz. 65).Diese Unterscheidung ist angebracht, da in benachteiligtenRegionen und auf Grenzertragsstandorten die derzeitigekonventionelle Landbewirtschaftung u. a. aufgrundder höheren Attraktivität und Inanspruchnahme vonAgrarumweltprogrammen (EU-Kommission, 2001, S. 1)hinsichtlich einiger Aspekte höhere Naturschutzleistungenerbringt, wie zum Beispiel die Erhaltung von Kleinstrukturenund die Bewirtschaftung kleiner Schläge mitentsprechend vielen Saumstrukturen (vgl. KÜHNE et al.,2000). Auch die Aufrechterhaltung der Flächenbewirtschaftungauf wenig produktiven Standorten (OSTERBURG,2000, S. 202) bringt in vielen Fällen Naturschutzleistungenmit sich, da gerade auf diesen Standorten gegenwärtignoch meso- bis oligotraphente Kulturbiotopeanzutreffen sind, wie z. B. Goldhaferwiesen oder Borstgrasrasen.353. Der ökologische Landbau erfüllt die Anforderungenan die Bewirtschaftungsverfahren nach § 5 Abs. 4,6. Spiegelstrich BNatSchG n. F. in besonderem Maße(vgl. Begründung zum BNatSchGNeuRegG S. 39 f.; Bundestagsdrucksache14/6378). Im Bereich der Kriterien„Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit“ und „flächengebundeneTierhaltung“ unterliegt der ökologische Landbau sogarAuflagen, die weit über die Anforderungen an die gutefachliche Praxis hinausgehen (siehe Abb. 5-6; vgl. auchAGÖL, 2000; WEIGER und WILLER, 1997). Bezüglichder Mindestdichte an Strukturelementen (§ 5 Abs. 3BNatSchG n. F.) gibt es bei den deutschen ökologischenAnbauverbänden bis auf den Anbauverband GÄA derzeitkeine entsprechende konkrete Verpflichtung (FRIEBEN,1997, S. 86). Dennoch zeigen die allgemeinen Verpflichtungenin den Anbaurichtlinien der Verbände (sieheBIOLAND, 2001; DEMETER, 2001; AGÖL, 2000) sowieErgebnisse von Umfragen (z. B. KEUFER, 2001; vgl.auch KNICKEL et al., 2001, S. 79), dass zumindest einebesondere Bereitschaft zur Erhaltung und Entwicklungsolcher Strukturelemente vorhanden ist. Eine entsprechendeÄnderung der Richtlinien ist jedoch von keinemder oben genannten Verbände geplant.

Drucksache 14/9852 – 140 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeAbbildung 5-6Erfüllungsgrad der neu eingeführten guten fachlichen Praxis in § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F.durch landwirtschaftliche BewirtschaftungsformenDatenquellen: nach KNICKEL et al., 2001, S. 78 f.; vgl. auch LEINWEBER, 2002; RECK, 2002

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 141 – Drucksache 14/98525.2.7.5 Durchsetzung der gutenfachlichen Praxis354. Gesetzliche Verpflichtungen zur Beachtung derguten fachlichen Praxis sollten normalerweise als Bestandteiltradierter Berufskultur oder auf der Grundlagevon Information durch Ausbildung, Medien, Berufsverbändeund Behörden eingehalten werden. Um sicherzustellen,dass die gesetzlichen Verpflichtungen ernstgenommen werden, sind aber auch Durchsetzungsinstrumenteerforderlich, die im Bedarfsfall eingesetzt werdenkönnen. Im Prinzip kommen hier mehrere Möglichkeitenin Betracht.Strafrechtliche Sanktionierung355. Verstöße gegen Regeln der guten fachlichen Praxiskönnen strafbar sein. So kann beispielsweise eine gesetzeswidrigeAusbringung oder Entsorgung von Gülle oderPflanzenschutzmitteln die Straftatbestände der GewässeroderBodenverunreinigung erfüllen (§§ 324, 324a StGB).Strafrechtliche Sanktionierung bedeutet einen weit reichendenEingriff, den das Rechtssystem aus Gründen derVerhältnismäßigkeit nur in besonders gravierenden Fällenzulässt. Aus guten Gründen ist daher nicht jeder Verstoßgegen die Regeln der guten fachlichen Praxis strafbewehrt.Das Strafrecht unterliegt außerdem besonders hohenverfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen(Artikel 103 Abs. 2 GG). Strafrechtliche Sanktionierungenscheiden daher aus, wo die Rechtspflichten, um derenSanktionierung es geht, nicht klar bestimmt sind, wie diesim Falle der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaftaus Naturschutzsicht überwiegend der Fall ist.Bußgeld356. Soweit Verstöße gegen die Regeln der guten fachlichenPraxis im jeweiligen Fachgesetz als Ordnungswidrigkeitenqualifiziert sind, können sie von den jeweilszuständigen Behörden nach den Regeln des Ordnungswidrigkeitengesetzes(OWiG) mit einem Bußgeld belegtwerden. Die Verhängung von Bußgeldern ist für Behördenin der Regel einfacher zu handhaben als die Durchsetzungim Wege der Ordnungsverfügung mit anschließenderVerwaltungsvollstreckung (dazu Tz. 357).Schwierigkeiten kann dabei allerdings im Einzelfall diebei Ordnungswidrigkeiten erforderliche Feststellung desVerschuldens (§§ 1 Abs. 1, 10 OWiG) bereiten.Allerdings ist die gute fachliche Praxis nach geltendemRecht nicht durchgängig bußgeldbewehrt. Dies beruht unteranderem darauf, dass aus rechtsstaatlichen Gründenauch eine ordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktionierungnur für die Verletzung klar bestimmter Pflichten möglichist. So ist zum Beispiel die allgemeine gesetzliche Verpflichtungauf die gute fachliche Praxis bei der Anwendungvon Pflanzenschutzmitteln (§ 6 Abs. 1 PflSchG) aufgrundder fehlenden Bestimmtheit nicht unmittelbarbußgeldbewehrt, wohl aber verschiedene konkretere, insbesondereverordnungsrechtlich konkretisierte Anwendungsvorschriften(s. § 40 Abs. 1 Nr. 2 und 4 PflSchG).Für die allgemeine gesetzliche Verpflichtung auf die gutefachliche Praxis bei der Pflanzenschutzmittelanwendungist eine ordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktionierungnur mittelbar vorgesehen: Die allgemeine gesetzliche Verpflichtungkann im Einzelfall durch eine Anordnung derBehörde konkretisiert und damit hinreichend bestimmtwerden; ordnungswidrig ist dann der Verstoß gegen diesekonkrete Anordnung (s. § 40 Abs. 1 Nr. 2a PflSchG).Diese nur mittelbare Sanktionierung erschwert allerdingsdie praktische Handhabung, weil bis zum Eingreifen derSanktion anstelle eines Verfahrens zwei – erst ein Anordnungs-und anschließend bei Nichtbeachtung das Bußgeldverfahren– erforderlich werden.Behördliche Anordnung und Zwangsgeld357. Soweit die gute fachliche Praxis als unmittelbargeltende Rechtspflicht verankert ist, kann sie von den zuständigenBehörden auch im Wege des regulären Verwaltungsvollzugesdurchgesetzt werden: Dazu erlässt dieBehörde eine Anordnung (Ordnungsverfügung), die diebestehende Rechtspflicht für den konkreten Fall formuliertund gegebenenfalls konkretisiert. Diese Anordnungkann, wenn sie nicht befolgt wird, im Wege der Verwaltungsvollstreckungdurchgesetzt werden. Das üblicheDurchsetzungsinstrument ist die Verhängung einesZwangsgeldes bei Zuwiderhandlung. Für die Naturschutzbehördenergibt sich die Befugnis, naturschutzrechtlicheRechtspflichten per Ordnungsverfügung durchzusetzen,aus ihrer Eigenschaft als Sonderordnungsbehörden (siehez. B. § 8 Abs. 2 LG NW). Diese Form der Rechtsdurchsetzungist vergleichsweise aufwendig, weil auf diesemWege nicht jeder festgestellte Rechtsverstoß sogleich miteiner empfindlichen Reaktion belegt werden kann, sondernstets zunächst ein Anordnungsverfahren durchgeführt,d. h. eine Grundverfügung erlassen werden muss;erst in einem weiteren Verfahren, dem Vollstreckungsverfahren,kann gegebenenfalls wegen Nichtbeachtung derVerfügung ein Zwangsgeld verhängt werden. Zwar kannund sollte ein Zwangsgeld für den Fall der Zuwiderhandlungschon mit dem Erlass der Grundverfügung angedrohtwerden, sodass in der Regel die Betroffenen weitereRechtsverstöße vermeiden und die Festsetzung einesZwangsgeldes nicht mehr erforderlich wird. Weil aber injedem Fall zunächst eine Ordnungsverfügung erforderlichist, bevor spürbare Konsequenzen gezogen werden können,geht von der Möglichkeit, Rechtspflichten per Ordnungsverfügungdurchzusetzen, keine starke Präventionswirkungaus. Das ist anders, wenn der Rechtsverstoßzugleich auch ordnungswidrigkeitenrechtlich sanktionierbarist. In diesem Fall ist es für die Adressaten ratsamer,Rechtsverstöße von vornherein zu vermeiden, weildiese im Regelfall unmittelbar sanktioniert werden könnenund nicht erst noch gewissermaßen eine Vorwarnungin Gestalt einer Ordnungsverfügung erfolgen muss. Diesunterstreicht die Dringlichkeit der oben in Bezug auf dieordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktionierung gegebenenEmpfehlungen.Auch die Durchsetzung einer Rechtspflicht im Wege derOrdnungsverfügung setzt voraus, dass die durchzusetzendeRechtspflicht ihrem Inhalt nach nicht völlig unbestimmtist. Zwar sind die Bestimmtheitsanforderungenhier weniger hoch, da ja eine gewisse Konkretisierungs-

Drucksache 14/9852 – 142 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeleistung durch die Ordnungsverfügung selbst erbrachtwerden kann, bevor harte Eingriffe in Gestalt einerZwangsgeldfestsetzung erfolgen. Je weniger klar bestimmtdie durchzusetzenden Rechtspflichten sind, destokonfliktträchtiger sind allerdings behördliche Anordnungen,und desto höher ist für die handelnden Behörden dasRisiko, dass Konkretisierungen, die sie im Wege der Ordnungsverfügungvornehmen, von den Gerichten im Streitfallnicht als richtig und rechtmäßig beurteilt werden. Unbestimmtheitenin den Rechtsgrundlagen wirken sichdaher, auch wo sie die Durchsetzung nicht unmöglich machen,doch auf die praktische Vollziehbarkeit im Wege derbehördlichen Anordnung ungünstig aus.Durchsetzung nach dem Bundesnaturschutzgesetz358. Für die Verpflichtungen zur guten fachlichenPraxis der Landwirtschaft im neuen Bundesnaturschutzgesetz(§ 5 Abs. 4 BNatSchG n. F.) ist eine ordnungswidrigkeitenrechtlicheSanktionierung nicht enthalten, weil dieBestimmungen zur guten fachlichen Praxis nicht zu denunmittelbar anwendbaren gehören, sondern nur einen Rahmenfür die Landesgesetzgebung bilden. Dasselbe gilt fürdie allgemeinen Vorgaben zur Forst- und Fischereiwirtschaftin § 5 Abs. 5 und 6 BNatSchG n. F. Damit die bundesrechtlichenVorgaben den Adressaten gegenüber effektivsanktioniert werden können, ist über die Umsetzung derVerpflichtungen in Landesrecht hinaus auch eine ordnungswidrigkeitenrechtlicheSanktionierung auf Länderebeneerforderlich. Dies setzt eine Konkretisierung überden im Bundesgesetz erreichten Konkretisierungsgrad hinausvoraus. Der Bund sollte hierzu fachliche Anleitungenzur Verfügung stellen, die in den Koordinationsgremiender Länder genutzt und die für die Rechtsetzung auf Landesebeneentweder unmittelbar oder durch Verweisungenverwendet werden können. Der Umweltrat weist nochmalsnachdrücklich darauf hin, dass die neuen bundesrechtlichenRegelungen zur guten fachlichen Praxis ohne ausreichendeKonkretisierung, die eine unmittelbare ordnungswidrigkeitenrechtlicheSanktionierung erlaubt, einesymbolische Konstruktion bleiben werden.5.2.7.6 Fazit und Empfehlungen359. Der gesetzliche Maßstab der guten fachlichenPraxis war vor allem im Bereich des Naturschutzes bishernicht dazu geeignet, die anspruchsvollen Ziele des§ 1 BNatSchG im Bereich der Landwirtschaft umzusetzen.Dazu fehlte es vor allem vielfach an ausreichend konkreten,vollzugstauglichen Anforderungen. Mit demneuen Bundesnaturschutzgesetz hat der Gesetzgeber nuneinen wichtigen Schritt in Richtung einer anspruchsvollenAusgestaltung der guten fachlichen Praxis getan. Die mit§ 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. eingeführten Regelungen zuNaturschutz und Landschaftspflege in der Landwirtschaftbedürfen allerdings vielfach ihrerseits noch weiterer Präzisierungen,zu denen nun insbesondere die Landesgesetzgeberaufgerufen sind. Als Grundlage für die erforderlichenlandesrechtlichen Umsetzungen sollten untereiner zentralen Anleitung durch Bundesinstitutionen, wiez. B. dem Bundesamt für Naturschutz und der Bundesforschungsanstaltfür Landwirtschaft, Standards durch Fachgremienerarbeitet werden.Für die Konkretisierung und Weiterentwicklung der Anforderungendes § 5 Abs. 4 BNatSchG n. F. empfiehlt derUmweltrat eine nur bedingte Rücksichtnahme auf standortspezifischeEmpfindlichkeiten von Natur und Landschaft.Die geltenden Regelungen zur guten fachlichenPraxis verlangen nur in Ausnahmefällen – wie z. B. imFalle der Überschwemmungsgebiete, der Beachtung derErosionsgefährdung von Standorten (vgl. § 5 Abs. 4,5. Spiegelstrich BNatSchG n. F.) und des Schutzes vonBiotopen nach § 30 BNatSchG n. F. – eine Rücksichtnahmeauf besondere, standortbedingte Empfindlichkeitenund Schutzerfordernisse. Aus Sicht des Naturschutzeswären entsprechende Gebote zwar prinzipiell wünschenswert.Sie allgemeingültig vorzuschreiben, erscheint demUmweltrat gleichwohl nicht angemessen, weil solche allgemeingültigenPflichten zur Wahrung besonders empfindlicherNatur- und Landschaftsentitäten sich für aufbesonders umweltempfindlichen Standorten liegendeLandwirtschaftsbetriebe in erheblichen ökonomischenBelastungen auswirken würden. Allgemeine gesetzlicheSchutzvorgaben mit Standortbezug sollten nach Ansichtdes Umweltrates nur – aber auch mindestens – gegenübersolchen möglichen Einwirkungen der Landwirtschaftvorgeschrieben werden, die die eigene Produktionsgrundlagebeeinträchtigen können. Das ist z. B. bei der landwirtschaftlichverursachten Bodenerosion bzw. -verdichtung,aber auch bei einem den landschaftlichen Voraussetzungennicht genügenden biologischen Pflanzenschutz der Fall.360. Ein zweites zentrales, mit der Unbestimmtheit derzur guten fachlichen Praxis zählenden Anforderungen sehreng verknüpftes Problem liegt in der mangelnden Vollziehbarkeitund insbesondere in der fehlenden Sanktionsbewehrungdieser Anforderungen. Nur ein kleiner Teil dieserBestimmungen ist durch Bußgeldtatbestände oder garStraftatbestände flankiert, die im Falle des Verstoßes zurGeltung gebracht werden können. Von der für die übrigenAnforderungen allein verbleibenden Möglichkeit einerVerwaltungsvollstreckung wird derzeit von den zuständigenBehörden offenbar nur sehr ungern und selten Gebrauchgemacht. Dadurch hat sich in der Praxis unterhalbdes gesetzlichen Anforderungsprofils de facto eine zweiteuntere Schwelle der guten fachlichen Praxis etabliert,nämlich die der effektiv sanktionierbaren Anforderungen.Die nicht ordnungsrechtlich sanktionierbaren und nichtpräzisierten Bestandteile der guten fachlichen Praxis sinddagegen fast gar nicht wirksam und im Bewusstsein derLandwirte sowie in der Bewirtschaftungspraxis auch nurunzureichend verankert (zu Letzterem siehe JOSITZ-PRITSCHER, 1999, S. 197 f.). Von daher hält der Umweltrateine wesentlich stärkere Flankierung der gutenfachlichen Praxis durch Bußgeldtatbestände für dringenderforderlich. Das setzt allerdings jeweils die – vielfachnoch ausstehende – Konkretisierung in hinreichend bestimmtenAnforderungen voraus.Auch auf EU-Ebene sollte dringend auf die Normierunganspruchsvoller ökologischer Anforderungen andie landwirtschaftliche Praxis hingewirkt werden, umeinerseits Ökodumping zu unterbinden und andererseitsdie Voraussetzungen für eine Umwandlung derleistungsunabhängigen Agrarsubventionen in einen

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 143 – Drucksache 14/9852gerechten Ausgleich für ökologische Leistungen derLandwirtschaft (Green Box; s. SRU, 2002, Tz. 736 f.)zu schaffen. Im Rahmen der WTO-Verhandlungen müssendafür schließlich auch die völkerrechtlichen Voraussetzungengeschaffen werden (vgl. u. a. LEDEBUR,2001).5.2.8 Umweltbeobachtung5.2.8.1 Ökologische Umweltbeobachtungund NaturschutzbeobachtungAufgaben, Zwecke und Sachstand361. Im Bereich von Natur und Landschaft ist die Datengrundlageuneinheitlich und lückenhaft (siehe auchSRU, 2000, Tz. 437 ff.). Es existieren keine allgemein anerkanntenErhebungs- und Auswertungsmethoden, dieden Belastungszustand und die Veränderungen von Naturund Landschaft ausreichend abbilden könnten, sodassgroße Schwierigkeiten bestehen, valide Indikatoren zubilden (Kapitel 2.2, Tz. 66; vgl. SRU, 2001, S. 2; vgl. zuNachhaltigkeitsindikatoren SRU, 1998, Kapitel 1.4.2).Durch die Umsetzung der FFH-Richtlinie (92/43/EWG),der Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG, zuletzt geändertmit Richtlinie 94/24/EWG) und durch die Verankerungder Umweltbeobachtung im neuen Bundesnaturschutzgesetz(§ 12 BNatSchG n. F.) ist die Verpflichtung zurBeobachtung im Bereich von Natur und Landschaft aberdahin gehend angewachsen, nicht nur allgemeine Umweltdatenzu erheben, sondern auch vermehrt naturschutzbezogeneund damit auch naturgutübergreifendeDetailinformationen bereitzustellen. Mit Blick auf denArtenschutzindikator der Nachhaltigkeitsstrategie undseine Weiterentwicklung ist zudem die Verfügbarkeitbelastbarer Datenreihen für möglichst repräsentativeSchlüsselarten als Notwendigkeit offensichtlich. Auchwerden für die vom Umweltrat empfohlene Naturschutzstrategie(Tz. 389 f.) geeignete Indikatoren und Datensätzezur Überprüfung benötigt. Diese Entwicklungnimmt der Umweltrat zum Anlass, sich erneut mit dem Instrumentder ökologischen Umweltbeobachtung und hierinsbesondere mit der koordinativen Funktion des Bundeszu befassen (vgl. auch schon SRU, 1990).Die Aufgabe einer solchen Beobachtung ist es, einerseitsdie bestehenden sektoralen Beobachtungen in den BereichenWasser, Boden, Luft, Pflanzen, Tiere und Lebensräumezusammenzuführen und andererseits durch eineweitergehende ökosystemare Umweltbeobachtung an wenigenaus naturschutzfachlicher Sicht repräsentativenStandorten, z. B. in Biosphärenreservaten, bislang nichtvorhandene zusätzliche Informationen bereitzustellen.Letztlich geht es um die Harmonisierung der heterogenenDatenerhebung von Bund, Ländern und Institutionen, umdie verbesserte und erweiterte Datenauswertung und umdie Zusammenführung und Nutzbarmachung von Datenfür die Umweltberichterstattung und zur Erfüllung der Informationspflichtendes Bundes. Vor dem Hintergrund dernationalen Nachhaltigkeitsstrategie gewinnt eine medienübergreifendeUmweltbeobachtung erheblich an Gewicht.Diese medienübergreifende Beobachtung sollte dabeiauf die gezielte Untersuchung von besonderen umweltpolitischenFragestellungen ausgerichtet werden können(Auswirkungen von Säure- und Stickstoffeinträgen inÖkosysteme, von Nutzungseinflüssen usw.). Weiterhinsoll der medienübergreifende Ansatz eine Früherkennungvon solchen Umweltproblemen ermöglichen, die mit herkömmlichensektoralen Messungen und Beobachtungennicht rechtzeitig erkannt werden können (SRU, 1998,Tz. 233).362. Insbesondere für den Sektor „Natur und Landschaft“hat der Umweltrat bereits mehrfach auf die notwendigeBehebung der erheblichen Datendefizite hingewiesen(SRU, 2000, Tz. 437 ff.), z. B. bei derkontinuierlichen Datenerhebung zu Veränderungen derBiodiversität, der Qualität von Schutzgebieten, dem Standder Biotopvernetzung, dem Zustand der genutzten Landschaftund ihrem Entwicklungspotenzial. Auch der Untersuchungder Wirkungen verschiedener Naturschutzmaßnahmensollte erheblich mehr Aufmerksamkeit geschenktwerden, um umfangreichere und übertragbare Entscheidungsgrundlagenfür die Prioritätensetzung und für dieAbschätzung der Erfolgsaussichten von Naturschutzmaßnahmen(z. B. Kompensations-, Regenerations- und Pflegemaßnahmen)zu gewinnen. Diese Defizite sind mit demAnhang II.5 „Natur und Landschaft“ (Austausch von Naturschutzdatenvon nationaler Bedeutung zwischen Bundund Ländern, Fassung vom September 2000) zur Verwaltungsvereinbarungüber den Datenaustausch im Umweltbereichnicht beseitigt worden, da hiernach wesentlicheDaten nicht oder nur optional erhoben bzw. ausgetauschtwerden müssen. Allerdings sind auch die Erhebungen derBundesländer selbst zu uneinheitlich, um daraus durcheine Zusammenfassung eine bundesweite Übersicht überden Zustand von Natur und Landschaft herstellen zu können,die für den Informationsbedarf auf europäischer undinternationaler Ebene benötigt wird. Hier bestehen nocherhebliche Kooperations- und Koordinationsdefizite zwischenBund und Ländern.363. Es fehlt z. B. eine Berichtspflicht mit einheitlichenErhebungsstandards für Schutzgebiete, Biotope und Biotoptypensowie für Pflanzen- und Tierarten. Dies führt inder Berichterstattung des Bundes zur unklaren Mehrfachnennungvon Flächen und zu lückenhaften oder nicht vergleichbarenBiotopdaten bei den aus europäischer Sichtbedeutsamen und gesetzlich geschützten Lebensräumensowie zu einer fehlenden oder zumindest nicht einheitlichenErhebung bei Pflanzen- und Tierarten. Dies betrifftinsbesondere auch die kontinuierliche Erhebung von naturschutzbezogenenDaten zu besonders schützenswertenArten und Lebensräumen bei der Umsetzung der Vogelschutz-und der FFH-Richtlinie sowie des Netzes der Natura-2000-Gebiete.Hier ist zu begrüßen, dass Bund undLänder endlich mit der Vereinheitlichung der Berichterstattungim Rahmen der FFH-Richtlinie begonnen haben.Neben diesen rechtlich verbindlichen Verpflichtungen bestehtweiterer Bedarf für ein allgemeines Biodiversitätsmonitoringbei der Umsetzung des Übereinkommens zurErhaltung der biologischen Vielfalt (Artikel 7, Überwachung).Ein solches Monitoring wäre auch zur weiterenAbrundung der Nachhaltigkeitsstrategie wünschenswert.

Drucksache 14/9852 – 144 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeEbenso ist im Zusammenhang mit der vorgeschriebenenEvaluation von Maßnahmen im Rahmen der EU-Strukturund-Agrar-Umweltprogramme, aber auch aufgrund derVorgaben der EU-Wasserrahmenrichtlinie (2000/60/EG)sowie der Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung(EU-Richtlinie 2001/42/EG) ein erheblicher Bedarfan Berichterstattung entstanden, dem zurzeit nicht auf derGrundlage einer bundesweit vorliegenden Datenbasis befriedigendentsprochen werden kann.Anforderungen an die Erhebung364. Angesichts der bestehenden unzureichenden Datengrundlagesind folgende Anforderungen an die konzeptionelleAusgestaltung der ökologischen Umweltbeobachtungvordringlich:– Um umweltpolitische Zielsetzungen überprüfen zukönnen (Kapitel 2.2), werden Beobachtungsdatenbenötigt, die prioritären Handlungsbedarf aufzeigen.Die noch fehlenden Indikatoren, die den Belastungszustandund die Veränderungen von Natur und Landschaftausreichend abbilden könnten, sollten deshalbzügig erarbeitet werden. Dabei sollte auf die umfangreichenVorarbeiten u. a. der OECD oder des StatistischenBundesamtes z. B. im Bereich der Agrarökosystemezurückgegriffen werden.– Für naturschutzbezogene Aussagen ist eine teilsflächendeckende, teils repräsentative Dokumentationaller Schutzgüter und ihrer relevanten Eigenschaften,Funktionen und deren Veränderungen erforderlich,z. B. geologische, hydrologische, klimatologische Daten,Boden- und Gewässereigenschaften und -qualitäten,natürliche und aktuelle Verbreitung von Arten undLebensräumen usw. Der vielfältige, bereits vorhandeneDatenbestand sollte gebündelt, miteinandervernetzt und dahingehend ergänzt werden, dass eineEinstufung der Schützwürdigkeit und der verursacherbezogenenGefährdung der einzelnen Schutzgütermöglich wird. EDV-gestützte Datensammlungen(Tz. 387) bieten hierbei die Möglichkeit vielfältigerAuswertungen und erlauben einen schnellen Zugangzu Daten aller Umweltsektoren und auch anderer Politikbereiche.Die Zugriffsmöglichkeit auf die Datenanderer Sektoren ermöglicht oft erst eine problemgerechteBearbeitung naturschutzbezogener Fragestellungen.– Es besteht immer noch ein Bedarf an Grundlagendaten,die in ausgewählten Ökosystemen erhoben werden,um Gefährdungsursachen und langfristige Gefährdungenaufzeigen zu können. Diese Daten werdenhäufig innerhalb von Forschungsprojekten gewonnenund sind entweder nicht allgemein bekannt oder nurschwer verfügbar. Häufig besteht ein fragengeleiteterAnsatz der Datenerhebung, dessen allgemeine Gültigkeitzunächst bestätigt werden muss. Diese Daten derGrundlagenforschung sollten so bereitgestellt werden,dass sie auf nationaler Ebene ebenfalls zu rechtzeitigemumweltpolitischem Handeln auf nationalerEbene befähigen.– Die Daten zu Schutzgebieten, Biotopen und Biotoptypen,Pflanzen- und Tierarten und deren Entwicklungbedürfen einer regelmäßigen Aktualisierung. DieseKerndaten des Naturschutzes werden zur Bemessungdes Erfolges der Schutzbemühungen, zur Entsprechungvon Berichtspflichten einzelner EU-Richtliniensowie als Grunddatensatz für einzelne Nutzergruppen(z. B. Wasserwirtschaft, Landwirtschaft und Forstwirtschaft)benötigt.– Nutzungseinflüsse des Menschen werden bislang zuwenig in Kombination mit naturschutzbezogenenUmweltdaten abgebildet. Deshalb sollte der Untersuchungder Entwicklung auf verschiedenen Standorteninsbesondere im Hinblick auf den Stand von schleichendenund wenig beachteten Problemen, wiebeispielsweise Bodenverdichtung, Erosion, Stickstoffanreicherungund die Degeneration von Grünlandbiotopen,in Verbindung mit der Beobachtung von Belastungenmehr Augenmerk geschenkt werden.– Bei den Wirkungen von Umwelt- und Naturschutzmaßnahmenbestehen erhebliche Wissenslücken. EineVerbesserung der Prognosemöglichkeiten für dieEffektivität und den Erfolg von Naturschutzmaßnahmenim Rahmen der Kompensation bei Eingriffenoder der Pflege und Entwicklung ist ebenfalls essenziellfür die Glaubwürdigkeit und Effektivität des Naturschutzes.Um die Erfolgsaussichten von Maßnahmenbeurteilen zu können, sind Kenntnisse über dieAuswirkungen von Eigenentwicklungen auf verschiedenenStandorten im Vergleich zu mehr oder wenigergelenkten Entwicklungen erforderlich.– Speziell für den Erfolg von Agrarumweltprogrammenfehlen noch Basisdaten für die Beurteilung der Effektivitätder Maßnahmen und der Effizienz des Mitteleinsatzesfür den Naturschutz.365. Eine flächendeckende Dokumentation der Knappheitund von Veränderungen der Schutzgüter setzt voraus,dass die Daten problembezogen und mit naturräumlichemBezug erhoben werden. Die verschiedenen repräsentativenLebensräume und Arten müssen entsprechend abgebildetwerden (BÜRGER und DRÖSCHMEISTER,2001; DRÖSCHMEISTER, 2001; BENZLER, 2001).Eine Umweltbeobachtung, die auf die Europäische Ebenebezogen ist, liefert entsprechend weniger detaillierte Informationenals eine solche für die Bundesebene unddiese wiederum weniger Informationen als eine für dieLänder- oder die kommunale Ebene. Hier besteht noch einerheblicher Abstimmungs- und Koordinationsbedarf zwischenBund und Ländern, welche Daten in welchem Umfangund von wem erhoben werden sollen.366. Da wichtige Entscheidungen für den NaturschutzhäufigbeiderPlanungaufderunteren(kommunalen)Ebenegefällt werden, ist eine Zusammenführung und gegebenenfallsgesonderte Erhebung und Bewertung planungsrelevanterDaten nach einheitlichen Kriterien besonders dringlich,um eine verbesserte Berücksichtigung der Belange desNaturschutzeszugewährleisten.BeispieledafürsinddieErhebungvonStrukturelementeninNaturräumen,dieBiotopvernetzung,die Zerschneidung und die Zersiedelung. Hier

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 145 – Drucksache 14/9852sollten auch die Möglichkeiten der (automatisierten) Satellitenbildauswertunggenutzt werden. Ein weiteres Beispielist die Bereitstellung von planungsrelevanten Daten, diebei der Kommentierung von Roten Listen und Verbreitungskartengesammelt werden. Die Datenbasis für die Beurteilungdes Erfolges von Naturschutzmaßnahmen sollteinsbesondere durch Dauerbeobachtung von Maßnahmenwirkungenauf unterschiedlichen repräsentativen Standortengeschaffen werden.367. Bei der Beobachtung der Schutzgüter Wasser, Bodenund Luft kann der Informationswert der vorhandenenDaten durch eine Ergänzung und teilweise Neuinterpretationhinsichtlich naturschutzrelevanter Aspekte deutlicherhöht werden. Als Beispiel für eine erweiterte Interpretationvon sektoralen Daten eines Bundeslandes ist dasMethodenmanagementsystem im Niedersächsischen BodeninformationssystemNIBIS zu nennen, das für dieBereiche Boden- und Naturschutz, Raumordnung undLandesplanung, Agrarplanung und GrundwasserschutzBodeninformationen für verschiedene Planungsebenenbereitstellt (HEINEKE et al., 2002).Bundesweit fehlen Zustandskarten zum Nährstoff- undSäure-Basen-Haushalt, zur Verdichtungs- und Erosionsgefährdungund zum Bodenwasserhaushalt. VorhandeneDaten zum Gewässerausbau und zur Gewässergüte müsstenum naturschutzrelevante Eigenschaften von Gewässernund ihren Ufern ergänzt werden. Die bei der Waldschadensbeobachtunggewonnenen Daten bedürfen einerErgänzung um Arten- und Biotopschutzaspekte. Da vieleArten und Lebensräume (z. B. Moore und Magerwiesen)empfindlich auf Stickstoff reagieren, ist eine Fortschreibungder indikatorenbasierten Aussagen des Nitratatlas zuden Stickstoffeinträgen und Stickstoffgehalten in Ökosystemenbesonders dringlich, die auch auf kleinräumigenaturschutzbezogene Aspekte eingeht.368. Für die in Land- und Forstwirtschaft häufigenBewirtschaftungsweisen sollten an repräsentativen Standortennutzungsbezogene Daten und Daten über naturschutzbezogeneMaßnahmen gewonnen werden, um dieAuswirkungen einer intensiven, der guten fachlichen Praxisentsprechenden, einer ökologischen sowie einer aufNaturschutzziele ausgerichteten Bewirtschaftung beurteilenzu können.Naturschutzdaten auf Bundesebene369. In einer Studie der Umweltstiftung WWFDeutschland zur Identifikation der für den Erhalt der biologischenVielfalt wichtigsten Naturräume in Deutschland(HORLITZ et al., 2000) wurden die im Folgendenbeschriebenen praktischen Erfahrungen mit Naturschutzdatenauf Bundesebene gemacht: Grundsätzlich sind dieNaturschutzdaten in Deutschland aufgrund der verfassungsmäßigenLänderzuständigkeit im Bereich Naturschutzdurch eine große Heterogenität bei den Methodenund der Qualität gekennzeichnet. Besonders gut aufbereitetist die Datenlage zum Vorkommen von Gefäßpflanzen(HORLITZ et al., 2000, S. 19). Die Bereitstellung undAuswertung der Biotopkartierung der Länder wurdedurch vielfältige Faktoren wie die mangelhafte Personalsituation,ungeklärte Kompetenzfragen u. Ä. erschwertbzw. verhindert, oder die Daten wurden nur in aggregierterForm zur Verfügung gestellt (HORLITZ et al., 2000,S. 21). Darüber hinaus sind die landesweiten Biotopkartierungenaufgrund des fehlenden gemeinsamen fachlichenRahmens methodisch und inhaltlich nicht generellvergleichbar (HORLITZ et al., 2000, S. 24). Dies ist besondersin den Fällen problematisch, in denen mehrereunterschiedliche Erhebungsmethoden in einem Naturraumzusammentreffen und die Ergebnisse der Erhebungennicht miteinander kompatibel sind. Die größtenProbleme ergeben sich dabei hinsichtlich einer flächenbezogenenAuswertung, da teilweise nur Schätzwerte derKartierer vorliegen, nur die flächenmäßig bedeutendstenBiotope einer Kartiereinheit in der quantitativen Auswertungrelevant werden oder große Lücken aufgrundder Erfassung über Luftbilder, insbesondere für dieWaldbiotoptypen und kleinflächige Strukturen, vorhandensind (HORLITZ et al., 2000, S. 24).Tabelle 5-10 auf Seite 146 gibt eine Übersicht über derzeitverfügbare bundesweite Naturschutzdaten.Empfehlung370. Der Umweltrat begrüßt die im neuen Bundesnaturschutzgesetzerstmals erfolgte bundesrechtlicheVerankerung der Aufgabe einer Umweltbeobachtung (§ 12BNatSchG n. F.). Damit wird dem Bund die Umweltbeobachtungnicht insgesamt, sondern Bund und Ländern imRahmen ihrer Zuständigkeiten zugewiesen. Wichtig ist jedoch§ 12 Abs. 3 BNatSchG n. F., in den eine allgemeineKoordinationspflicht zwischen Bund und Ländern aufgenommenwurde (alternativ: nach dem Bund und Ländersich gegenseitig bei der Umweltbeobachtung unterstützenund diese Umweltbeobachtung aufeinander abstimmensollen). Die Ausfüllung dieser gesetzlichen Vorgaben inder Naturschutzpraxis ist allerdings noch ungewiss.371. Der Umweltrat empfiehlt, nunmehr eine Schwerpunktsetzungbei der Erfassung von Kerndaten des Naturschutzesund von Daten vorzunehmen, die für nationaleund internationale Berichtspflichten des Bundeserforderlich sind, wie z. B. für besonders schützenswertebzw. prioritäre Lebensräume und Arten, für die Deutschlandeine besondere Verantwortung trägt, und für die Verwirklichungdes kohärenten Netzes der Natura-2000-Gebiete. Das Bundesamt für Naturschutz hat eine entsprechendeBewertungsmethodik für die Bestandsermittlungvon Lebensräumen und Arten entwickelt, dieauch Grundlage eines bundesweit einheitlichen Pflichtansatzesder kontinuierlichen Datenerhebung für dieEU-Berichtspflichten werden sollte (BALZER et al.,2002 a und b; ELLWANGER, 2002; KEHREIN, 2002).Die Erhebung darf nicht – wie bislang – allein auf Freiwilligkeitund einer heterogenen Datenerfassung beruhen.Hier besteht ein erheblicher Abstimmungs- und Koordinationsbedarfzwischen Bund und Ländern. Die im Rahmender verschiedenen Berichtspflichten (Natura 2000, Wasserrahmen-Richtlinie,Agrarumweltprogramme) zu erhebendenDaten und ihre Auswertungen sollten konzeptionellaufeinander abgestimmt werden, sodass sie mehrfachgenutzt werden können.

Drucksache 14/9852 – 146 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeTabelle 5-10FFH-LebensraumtypenBiotopverbundLandnutzungNaturschutzgebieteSchutzgebietsnetzNatura 2000GefäßpflanzenGroßschmetterlingeVerfügbare Naturschutzdaten auf BundesebeneLebensräumeVerbreitungskarten der FFH-Lebensraumtypen(SSYMANK et al., 1998);Bezugseinheit: naturräumliche Haupteinheitenfür VerbreitungsschwerpunkteAuswahl gesamtstaatlich repräsentativerFlächen für den Arten- und Biotopschutzeinschließlich bundesweiterBiotopverbundsysteme und derDokumentation der NaturschutzgroßprojekteCORINE-Landcover-Projekt auf derBasis von LANDSAT-Satellitendaten.Kleinste Kartiereinheit 25 ha, für Veränderungen5 ha, Streifenbreite fürlineare Elemente 100 m; angestrebteAktualisierungsperiodik: zehn JahreGebietsschutzDatenbank NSGDAT auf der Basisvon Ländermeldungen im Rahmender Verwaltungsvereinbarung überden Datenaustausch. Daten über gesetzlicheSchutzgebiete in Deutschland(Verwaltungs- und Raumbezug,Fläche, Verordnungszeitpunkt)Dokumentation der Flächenmeldungennach Richtlinie 93/43/EWG zumAufbau eines europäischen Schutzgebietssystemsunter Berücksichtigungder Vogelschutzrichtlinie(79/409/EWG)ArtenausstattungDatenbank FLORKART mit Verbreitungsangaben,Lebensraumansprüchenund Gefährdungssituationder Gefäßpflanzen; Erfassungsraster:Messtischblatt 1:25000 bzw. Quadrant(1/4 MTB)Datenbank LEPIDAT mit Angabenzu Lebensraumansprüchen und Gefährdungssituation,z. T. auch Verbreitungsangabeneinheimischer Großschmetterlinge;Erfassungsraster: Messtischblatt1:25000Flächendeckend und bundesweit einheitlicheDatengrundlage (teilweiseauf der Basis der Biotopkartierungender Länder)Flächendeckende Datengrundlage fürVorranggebiete des Naturschutzesauf BundesebeneEuropaweit einheitliche Datengrundlagefür Landnutzungsentwicklung,für Aussagen zur Verbreitung vonLebensräumen eingeschränkt nutzbarEnthält nur statistische Daten zumUmfang und zur Entwicklung desGebietschutzesEinheitliche Datengrundlage für dienationale Bewertung gemäß derFFH-RichtlinieFlächendeckende Daten zum Vorkommen;wird laufend aktualisiert;erster Zeitschnitt der Erfassung:70er-JahreFür einzelne gefährdete Arten flächendeckendeDaten zum Vorkommen;wird laufend aktualisiert; ersterZeitschnitt der Erfassung: 70er-JahreVerfügbar bedeutet, dass die Daten in bearbeitbarer Form dem BfN bzw. dem BfN und UBA als Datensammlung oder Datenbank vorliegen, deshalbsind hier die Übersichten zu Amphibien/Reptilien, Vögeln und Säugetieren nicht aufgeführt. Die Angaben zu Biotopkartierungen der Länder liegendem BfN nur fragmentarisch vor und werden daher ebenfalls nicht in der Tabelle aufgeführt.Quelle: BfN, 2002, schriftliche Mitteilung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 147 – Drucksache 14/9852Ebenfalls werden naturschutzbezogene Daten zu Veränderungenin der genutzten Landschaft sowie darüber hinauszu allgemeinen Umweltveränderungen an wenigenausgewählten Standorten, z. B. in Biosphärenreservaten,benötigt, die durch eine kontinuierliche ökosystemareUmweltbeobachtung gewonnen werden können. DieserAnsatz sollte durch eine fragengeleitete Aufklärung speziellerUmweltprobleme ergänzt werden, die zum großenTeil Inhalt von Forschungsprojekten sein kann. Auf die erforderlicheIntegration einer dauerhaften Gentechnikbeobachtungin die ökologische Umweltbeobachtung hatder Umweltrat bereits hingewiesen (SRU, 1998, Kapitel3.2).Auch die für planerische Zwecke erforderlichen Basisdatendes Naturschutzes sollten nach einheitlichen Kriterienerhoben, bewertet und bereitgestellt werden, um eine verbesserteBerücksichtigung der Belange des Naturschutzeszu gewährleisten (vgl. auch Tz. 380 ff.).Da die Zersiedelung und Zerschneidung der Landschaftinfolge der ungebremsten Flächeninanspruchnahme fürVerkehr- und Siedlungszwecke ein zentrales, ungelöstesProblem für den Naturschutz ist und hierfür keine naturschutzbezogeneDatenbasis existiert, empfiehlt der Umweltrat,verbindliche Indikatoren und eine entsprechendeBewertungsmethodik für eine bundeseinheitliche Datenerfassungzu erarbeiten.5.2.8.2 Rote ListenAufgabe Roter Listen372. Rote Listen sind Verzeichnisse, in denen die ausgestorbenen,verschollenen und gefährdeten Tier- undPflanzenarten sowie Biotoptypen oder Pflanzengesellschafteneines bestimmten Bezugsgebiets – oft als Teil einerGesamtliste – aufgeführt sind. In der Naturschutzpraxishaben sie mittlerweile als Bewertungsinstrument undEntscheidungsgrundlage für Planungen und Maßnahmeneinen festen Platz (SRU, 2000, Tz. 344 ff.; SRU, 1987,Tz. 361 ff.; SRU, 1985, Tz. 572 ff.). Rote Listen sind keinregelmäßiges Umweltbeobachtungsinstrument, sondernmit ihnen werden spezielle naturschutzbezogene Zieleverfolgt:– Sie dienen der Information von Öffentlichkeit, Behördenund nationalen und internationalen Gremien überdie Gefährdungssituation der Arten, Pflanzengesellschaftenund Biotope;– sie bieten als ständig verfügbare Gutachten Argumentationshilfefür raum- und umweltrelevante Planungen;sie lösen Planungen aus und begründen Handlungs-und Maßnahmenprioritäten; sie bestimmenBestandsaufnahmen, Bewertungen, Leitbilder undZiele zumindest mit (RIEDL, 2000);– sie zeigen Handlungsbedarf im Biotop- und Artenschutzauf;– sie erhöhen den politischen Handlungsdruck;– sie sind Datenquelle für gesetzgeberische Maßnahmenund sind zentrale fachliche Grundlage und Argumentationshilfefür die Novellierung gesetzlicher Bestimmungen;– sie dienen der Koordination des internationalen Naturschutzes;– sie zeigen weiteren Forschungsbedarf auf (BINOT-HAFKE et al., 2000a und b).Sie können damit – wenn auch nur mit Einschränkungen –Gradmesser für die Zielerreichung der Erhaltung bzw. einerTrendwende in der Gefährdung der biologischen Vielfaltsein (BfN, 1998; BfN, 1996; RIECKEN et al.,1994).Einzelne Rote Listen sind darüber hinaus zu einem Instrumentfür die Bewertung von Gebieten und Landschaftsausschnittenweiterentwickelt worden. Durch dieVerwendung von Arten und Biotopen der Roten Listen alsein entscheidendes Bewertungskriterium in der Planungspraxiswerden allerdings erhöhte Qualitätsanforderungenan die Datengrundlagen gestellt, denen nicht alle RotenListen genügen können.373. Da in Roten Listen nur die aktuell gefährdeten Artenund Lebensräume abgedeckt sind, benötigt der Naturschutzüber die in den Roten Listen geführten Arten undLebensräume hinausgehende Daten und Bewertungen;diese sollten zumindest Objekte mit hohem Indikationswertsowie alle seltenen Arten und Biotope unabhängigvon ihrer Gefährdung umfassen und auch Aussagen überpotenzielle bzw. drohende Gefährdungen ermöglichen.Auch Arten, die nicht in der Roten Liste stehen, können,wenn es um den Erhalt ihrer Populationen beispielsweisein unzerschnittenen Lebensräumen geht, von hohemSchutzinteresse sein. Isolierte, zu kleine und deshalb nichtmehr auf Dauer lebensfähige Populationen gefährdeter Artenkönnen dagegen in der Planungspraxis von geringeremInteresse sein. Um die Aussagen von Roten Listen in derPlanung weit reichender einsetzen zu können, sind Basisinformationenüber Lebensraumansprüche, Flächenansprüchevon Metapopulationen und Ausbreitungsfähigkeitvon Arten, Regenerationsfähigkeit von Biotopen, Wiederbesiedelungschancen,ökologische Toleranz und Sensibilitätauf Eingriffe sowie andere Minimum- und Schlüsselfaktorendes Überlebens mit zu betrachten. Geht es umeher nutzungsorientierte Fragestellungen, sind UrsachenundVerursacheranalyse für Arten- und Biotopverluste vonBedeutung, um die Listen beispielsweise im nutzungsintegriertenNaturschutz effektiver nutzen zu können (RIEDL,2000; KORNECK et al., 1998).374. Des Weiteren stellen Rote Listen eine Grundlagefür die Auswahl von Arten für Artenschutzprogrammedar. Viele Maßnahmen, die in den letzten Jahren dazu geführthaben, den Negativ-Trend für einzelne Arten aufzuhalten,sind auf Länder- und regionaler Ebene umgesetztworden (Beispiele in BINOT-HAFKE et al., 2000a).Durch Rote Listen ergeben sich auch unmittelbare Konsequenzeninsbesondere für verschiedene Nutzergruppen,die ihre Eingriffe in den Naturhaushalt der Öffentlichkeitgegenüber rechtfertigen und gegebenenfallsändern müssen.

Drucksache 14/9852 – 148 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode375. Vor allem die Ausweitung der Listen von PflanzenundTierarten auf Pflanzengesellschaften und Biotoptypenist ein Schritt zur besseren fachgutachterlichen Bewertungder Gefährdungssituation von Lebensräumen(SRU, 1996, Tz. 256). Nicht zu vernachlässigen sind darüberhinaus die Bemühungen um die Erarbeitung RoterListen für gefährdete Geotoptypen und historische Kulturlandschaften.Gute Beispiele für konkrete Darstellungenauf Landesebene finden sich im LandschaftsprogrammSchleswig-Holstein (MUNF S-H, 1999, S. 29 ff.,S. 88 ff.).Zur Gefährdungssituation und den Problemen beimUmgang mit Roten Listen und Verbreitungskarten376. Die Gefährdungssituation von Flora, Fauna undBiotoptypen und die Probleme beim Einsatz von RotenListen und Verbreitungskarten in der Naturschutzpraxiswerden im Folgenden beispielhaft für das Feucht- undNassgrünland aufgezeigt. Die Biotoptypen des Extensivgrünlandszählen heute zu den am stärksten gefährdeten(DRACHENFELS, 1996). Wird dagegen der flächenbezogeneRückgang der gefährdeten Pflanzenarten derFeuchtwiesen allein betrachtet, fällt das geringe Ausmaßdes Rückgangs von Feuchtwiesenarten auf (KORNECKet al., 1998). Auch bei verschiedenen prioritären Schmetterlingsartender Feuchtwiesen sind kaum flächenbezogeneRückgänge zu verzeichnen (z. B. Gattung Maculinea;PRETSCHER, 2001): Obwohl die Populationen diesermeist weit verbreiteten Pflanzen- und Tierarten drastischabgenommen haben, was zu ihrer Gefährdungseinstufungin der Roten Liste geführt hat, ist nämlich ihr bundesweiterRückgang dargestellt in Verbreitungskarten, d. h. bezogenauf den Rasternachweis, gering (Atlas Pflanzen:HAEUPLER und SCHÖNFELDER, 1988, DatenbankLEPIDAT Schmetterlinge: PRETSCHER, 2001;PRETSCHER und KLEIFGES, 2000). Dies erklärt sichdadurch, dass sie auch heute noch meist in geringer Anzahlbeispielsweise an Grabenrändern vorkommen könnenund bei der Kartierung aufgelistet werden. Ein ähnlichesPhänomen zeigt sich auch bei den Arten der TrockenundHalbtrockenrasen, die – trotz des Rückgangs ihrer Ersatzlebensräume– in kleinflächigen Saumbiotopen noch(zumindest zeitweise) geeignete Standortbedingungenvorfinden (BINOT-HAFKE et al., 2000b). Der quantitativeVerlust und die qualitative Degradation der Lebensräumeerschweren heute noch scheinbar häufig vorkommendenArten aber ein langfristiges Überleben, da sichdie kleinen Populationen an wenig geeigneten und oftmalsisolierten Standorten nicht dauerhaft erhalten können.Rote Listen zeigen methodisch bedingt mitunter keinvollständiges Bild der Gefährdungssituation, sondern oftnur die „Spitze des Eisbergs“.377. Die naturschutzpolitische Wirksamkeit kann aufgrundder aus Roten Listen abgeleiteten Maßnahmen undKonsequenzen beurteilt werden, z. B. anhand der Durchführungvon Artenschutzprogrammen. Die Betrachtungder Brutvögel und Säugetiere beispielsweise, für dieDeutschland eine besondere Verantwortung besitzt, zeigteine Konzentration der Gefährdung in Feuchtgebietenund offenem Kulturland (BOYE und BAUER, 2000). Eswerden insbesondere für Arten der Feuchtlebensräumeviele Artenhilfsprogramme durchgeführt.378. Besondere Anforderungen an den Einsatz RoterListen stellen sich auch dort, wo der Schutz verschiedenerArten mit unterschiedlichen Ansprüchen oder gar Prozessschutzund Artenschutz gegeneinander abgewogen werdenmüssen. Das Vorhandensein von Arten der RotenListe kann sowohl bei erforderlichen Pflegemaßnahmenals auch beim Unterlassen der Pflege, um eine Sukzessionoder den Prozessschutz zu fördern, vorhandene Zielkonflikteverstärken. Für die Bewertung von Kulturlandschaftenund Lebensräumen mit wenig Arten der RotenListe müssen ebenfalls ergänzende Bewertungsverfahrenherangezogen werden (PLATEN, 2000).379. Der Umweltrat stellt fest, dass die Roten Listenzwar wichtige Funktionen insbesondere als Messlatte fürbestimmte Entwicklungen im Naturschutz und als öffentlichkeitswirksameund akzeptierte Begründungen für Naturschutzmaßnahmendarstellen. Gleichzeitig bestehtaber die Gefahr, dass der Eindruck erweckt wird, Naturschutzließe sich auf die Erhaltung einzelner Arten oderbesonders schutzwürdiger Lebensräume reduzieren, insbesonderedann, wenn mit Roten Listen allein argumentiertwird. Aus Akzeptanzgründen werden zudem in derPlanungspraxis häufig Maßnahmen an einzelnen Artender Roten Liste orientiert, die oftmals nicht für die betroffenenLebensräume oder Landschaften charakteristischsind (RIEDL, 2000). Neben der Verwendung RoterListen darf deshalb die Berücksichtigung populationsbiologischerund ökologischer Erkenntnisse zur natürlichenVerbreitung und zur Abhängigkeit der Arten und Lebensräumevon bestimmten Nutzungen für Prioritätensetzungenund die Einschätzung von Maßnahmen und deren Erfolgsaussichtennicht vernachlässigt werden. Rote Listenund Verbreitungskarten sind lediglich Instrumente, diesich gegenseitig und mit anderen Instrumenten ergänzenund deshalb in der Praxis nicht schematisch, nicht isoliertund nicht ohne fachliche Interpretation und Bewertung,sondern nur im Verbund mit anderen Argumenten eingesetztwerden dürfen (RIEDL, 2000).Empfehlungen380. Der Umweltrat hält es aus naturschutzfachlicherSicht für erforderlich, die Roten Listen dahin gehend weiterzuentwickeln,dass sie sich nicht an politisch-administrativenGrenzen orientieren, sondern stärker an biogeographischenRegionen – vergleichbar der Roten Liste derBiotoptypen (RIECKEN et al.,1994) und dem Auswahlprozessfür die FFH-Gebiete (SSYMANK et al., 1998).Einzelne Bundesländer (z. B. Nordrhein-Westfalen) verfolgenbereits den Ansatz einer solchen naturräumlichenGliederung (BfN, 1996).381. Je genauer die Kenntnisse über die Ursachen einesRückgangs bzw. einer Gefährdung sind, umso gezielterkann seitens des Naturschutzes mit entsprechenden Maßnahmenreagiert werden. Deshalb ist eine diesbezüglicheErgänzung und Qualifizierung der Inhalte von Roten Listenund eine Aktualisierung der Datenlage erforderlich.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 149 – Drucksache 14/9852Eine wertvolle Erweiterung der Roten Listen ist durch Zusatzangabenzur Verantwortlichkeit nach SCHNITTLERund LUDWIG (1996) und STEINICKE (2002) möglich.Aufgrund arealgeographischer Analysen, die zeigen, welchenAnteil die Population in Deutschland an der weltweitenVerbreitung der Art hat, wird in abgestufter Gewichtungdie Verantwortlichkeit Deutschlands für denweltweiten Erhalt von Arten bestimmt. Der Umweltratempfiehlt, die Basisinformationen zu verbessern und dieBeziehung zwischen Raumbedeutsamkeit und Gefährdungsgrad– vor allem auch im Hinblick auf den Erhaltnational und international bedeutsamer Arten und Lebensräume– stärker zu berücksichtigen und in den RotenListen zur Geltung zu bringen. Die Anwendung diesesVerfahrens kann zu einer verbesserten Prioritätensetzungfür notwendige Schutzmaßnahmen beitragen. Insbesondereregionalisierte Rote Listen sollten einen Bezug zurGesamtverantwortung aufweisen.382. Arten der Roten Liste mit besonderer Eignung alsBioindikator für bestimmte Veränderungen des Naturhaushaltesoder seiner Kompartimente, aber auch andereSchlüsselarten von Bioketten und Nahrungsnetzen solltenidentifiziert, ihre Bestandsentwicklungen intensiv undmit standardisierten Methoden verfolgt und die Ergebnissefür Bewertungen verstärkt herangezogen werden(Verbindung zum „100-Arten-Korb“; vgl. RIECKENet al., 2000).383. Die Biotopkartierungen der Länder sollten mit einheitlichenVorgaben wiederholt werden, um Bilanzierungenvon Bestandsentwicklungen bei Biotopen zu erhalten.Da eine Beschränkung der Kartierung auf besonders selteneoder besonders gefährdete Lebensräume festzustellenist (prioritäre Lebensräume nach FFH-Richtlinie undgesetzlich geschützte Biotope), besteht die Gefahr, dassdurch diese selektive Datenerhebung Informationen zuehemals weit verbreiteten Lebensräumen, die heute ebenfallsbereits gefährdet sind, nicht rechtzeitig erkannt werden.Dieser Tendenz ist entgegenzuwirken. Die Biotopkartierungstellt die fachliche Grundlage für die Liste dergefährdeten Biotoptypen dar; der Umfang der Datenerhebungmuss deshalb auch diesem Anspruch gerechtwerden.384. Der Umweltrat hält eine baldige Neubearbeitungder Liste der gefährdeten Biotoptypen auf der Basis einesverbesserten Biotoptypenschlüssels für dringend erforderlich.Die Biotoptypen im engeren Sinne sollten durcheine vollständige Liste der Biotopkomplexe ergänzt werden.385. Der Roten Liste der Pflanzengesellschaften kommtbei der Beschreibung des Erhaltungszustandes der natürlichenund der anthropogenen Vegetation eine große Bedeutungzu (RIECKEN et al., 2000). Wegen ihrer differenziertenBetrachtungsweise kann sie der besserenUnterscheidung und Benennung von Biotoptypen undBiotopkomplexen sowie zur Einschätzung ihrer Gefährdungdienen.386. Der Umweltrat regt an, die Zunahme positiver Entwicklungenim Naturschutz und deren Gründe in Zukunftnach außen zur Motivationssteigerung deutlich zu machenund die Roten Listen um Inhalte so genannter BlauerListen nach schweizerischem Vorbild zu ergänzen (vgl.GIGON et al., 1998). Durch die Integration dieser Informationenin Rote Listen können die Erfolgsaussichtenvon Maßnahmen, das heißt die „Auswirkungen des Einsatzesvon Naturschutz- und Ökologisierungstechnikenauf die einzelnen Arten“ besser beurteilt werden (RIEDL,2000), ohne die Wirksamkeit des Instruments „RoteListe“ als solches zu relativieren.387. Zur Stärkung und Aktualisierung des Instrumentsder Roten Liste sollten künftig vermehrt die neuen Medien(CD-ROM, Internet) eingesetzt werden. Hierdurchstehen vielfältige Abfrage-, Auswertungs- und Exportmöglichkeitenbereit; weiterhin können auch jederzeit aktuelleKorrekturfassungen von Listen zum Einsatz gebrachtwerden. Auf der CD „Rote Listen auf CD-ROM“befinden sich ca. 2 000 Rote Listen mit über 940 000 Datensätzen(KÖPPEL, 2000).Zumindest nationale Rote Listen müssen aber auch weiterhinin gedruckter Form veröffentlicht werden. Ein mitgebrachtesBuch entfaltet eine stärkere Wirkung bei Lokalterminenals eine CD oder das Internet und kann auch nochin Jahrzehnten gelesen werden. Der Umweltrat hält ein periodischesAktualisieren und Erscheinen der Roten Listenim Abstand von fünf bis sieben Jahren für angemessen.

Drucksache 14/9852 – 150 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode6 Zusammenfassung und Fazit:Bausteine einer nationalen Naturschutzstrategie6.1 Vorbemerkung388. In diesem Sondergutachten hat der Umweltrat zentraleProbleme des Schutzes von Natur und Landschaftherausgearbeitet. Trotz vieler erfreulicher Einzelerfolgefällt die Gesamtbilanz der Naturschutzpolitik in Deutschlandernüchternd aus. In diesem Politikfeld sind vielfältigehartnäckig ungelöste, „persistente“ Problemlagenzu verzeichnen, die insbesondere im Verlust von wertvollenNaturflächen und Arten zum Ausdruck kommen(vgl. SRU, 2002, Tz. 37).Der Umweltrat verweist auf ein breites Spektrum vonHemmnissen und Defiziten. Der Schutz von Natur undLandschaft wird zwar in der Bevölkerung überwiegendpositiv beurteilt, bei konkreten Nutzungskonflikten vorOrt kommt es jedoch zum Teil zu erheblichen Akzeptanzproblemen.Diese beruhen nicht nur auf andersgeartetenlokalen ökonomischen Interessen oder mangelnder Einsichtvon Nutzergruppen und örtlicher Bevölkerung, sondernmitunter auch auf strategischen Schwächen auf derSeite des Naturschutzes. So können sehr weit gehendefachwissenschaftliche Zielansprüche (wie die strikte Orientierungan den IUCN-Kriterien bei der Ausweisung vonNationalparks; Tz. 44 ff.) die Akzeptanz beeinträchtigen.Zugleich ist die Handlungskapazität des Naturschutzesnach Auffassung des Umweltrates unzureichend. Zwarverfügt der ehrenamtliche Naturschutz in Deutschlandüber eine breite Mitgliederbasis: Die OECD führt die Umweltverbändemit einer Mitgliederzahl von 4,4 Mio. an,die nach dem Bundesnaturschutzgesetz anerkanntenNaturschutzvereine haben rund 3,8 Mio. Mitglieder(Tz. 77; OECD, 2001). Die Durchsetzungsfähigkeit istaber im Verhältnis zu lokalen und nationalen Wirtschaftsinteressenoft vergleichsweise gering, zumal dann,wenn Arbeitsplatzinteressen gegen den Schutz einer einzelnen,oft wenig bekannten Art ausgespielt werden können.Die Naturschutzverwaltungen weisen diese relativeDurchsetzungsschwäche ebenfalls auf. Mit ihrer Personalausstattung,ihren verfügbaren Mitteln und ihrenKompetenzstrukturen konnten sie schon den bisherigenAufgaben oft nicht ausreichend gerecht werden, geschweigedenn, dass sie für neue Aufgaben wie den Aufbaueines bundesweiten Biotopverbundsystems hinlänglichgewappnet sind. Unzulänglich sind nach wie vor auch– etwa in der planerischen Abwägung – die rechtlichenRahmenbedingungen. Das nach mehreren erfolglosenAnläufen novellierte Bundesnaturschutzgesetz bringt hierbei aller Kritik im Detail wichtige Verbesserungen. Imnächsten Schritt sollte nun Naturschutz stärker als bisherals nationale Strategie betrieben werden. Naturschutz darfnach Auffassung des Umweltrates nicht nur Ländersachesein.389. Auf der Basis der im Gutachten vorgenommenenAnalyse von Zielen, Instrumenten und Hemmnissen sollenim Folgenden Bausteine einer nationalen Strategie desNaturschutzes dargestellt werden. In den vorangegangenenKapiteln entwickelte Einzelempfehlungen werdendabei zusammengefasst. Im Interesse einer effektivenHerangehensweise sollte eine nationale Naturschutzstrategiean den Ursachen persistenter Probleme des Naturschutzesansetzen. Sie kann die nationale Nachhaltigkeitsstrategie,die im Naturschutzbereich zwangsläufignur wenige hochaggregierte Ziele enthält, unterfütternund ergänzen.Unter Strategie des Naturschutzes wird hier ein planmäßigesHandeln zur Umsetzung von Naturschutzzielenunter Berücksichtigung der gegebenen Handlungsbedingungenverstanden, was Modifikationen als Folgevon Lernprozessen und situativem Wandel einschließt(HEILAND, 1999, S. 155; JÄNICKE, 1996, S. 18). KurzfristigeStrategien dienen dazu, Ziele unter gegebenenHandlungsbedingungen zu verfolgen; langfristige Strategienkönnen auch auf eine Veränderung dieser Bedingungenabzielen.Mit der Entwicklung und Verfolgung einer Naturschutzstrategiekann Deutschland nicht zuletzt wieder Anschlussan die Politikentwicklung auf europäischer Ebenefinden. Dies gilt unter anderem für die EU-Nachhaltigkeitsstrategie,die EU-Biodiversitätsstrategie oder dieeuropäische Landschaftskonvention. Die EU-Nachhaltigkeitsstrategiefordert ein verantwortungsbewusstes Managementvon Ressourcen und eine Beendigung desVerlustes biologischer Vielfalt bis zum Jahr 2010 (EuropäischeKommission, 2001, S. 10 ff.). Ziel der Biodiversitätsstrategieaus dem Jahr 1998 ist die Integration vonBelangen des Biodiversitätsschutzes in die verschiedenensektoralen Fachpolitiken mittels spezifischer Aktionspläne(Europäische Kommission, 1998). Bislang liegensolche Aktionspläne auf EU-Ebene für die BereicheErhaltung der natürlichen Ressourcen, Landwirtschaft,Fischerei sowie Wirtschafts- und Entwicklungszusammenarbeitvor (KOM(2001)162). Weiterhin sieht dieBiodiversitätsstrategie Aktionspläne für die Regionalpolitikund Raumordnung vor.390. Die UN-Konvention über die biologische Vielfalt(kurz: Biodiversitätskonvention) hat bereits 1992 dieUnterzeichnerstaaten verpflichtet, nationale Strategien,Pläne und Programme zur Erhaltung und nachhaltigenNutzung der biologischen Vielfalt zu entwickeln. Diedamit verbundene Chance für eine nationale Naturschutzstrategiewurde bisher aber nicht genutzt, vielmehr hat dieBundesregierung bisher lediglich einen nationalen Berichtnach Artikel 26 der Konvention im Jahr 1998 vorgelegt.Auch die Zielsetzungen der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie(Bundesregierung, 2002) können imBereich des Biodiversitätsschutzes noch nicht als ausreichendangesehen werden (s. Tz. 51 ff.). Die 2001 von

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 151 – Drucksache 14/9852Bundesumweltministerium und Bundesamt für Naturschutzgestartete Kampagne „Leben braucht Vielfalt“ hatnur zum Ziel, über die Biodiversitätskonvention zu informierenund Best-Practice-Beispiele vorzustellen.Die Entwicklung einer nationalen Naturschutzstrategie,die auch eine Biodiversitätsstrategie umfasst, sollte deshalbals ein vordringliches Ziel aufgefasst werden. Eineeffektive Naturschutzstrategie sollte nach Auffassung desUmweltrates auf konkreten Zielen aufbauen. Sie sollteauf der Bundesebene ein Schwergewicht auf die Integrationvon Naturschutzaspekten in die relevanten Politikbereicheund damit auf die Verbesserung der Rahmenbedingungenfür naturschutzkonformes Handeln derLandnutzer legen (s. Kapitel 5). Eine Optimierung derüberwiegend symptombezogenen und flächenspezifischansetzenden Instrumente des Bundesnaturschutzgesetzesund anderer relevanter Umweltgesetze ist zwar ebenfallsnotwendig, alleine jedoch keinesfalls ausreichend.In Abbildung 6-1 sind wichtige Bausteine einer künftigenBundes-Naturschutzstrategie dargestellt.Nachfolgend werden die Bausteine der Strategie nähererläutert:1. Ziele: Zielvorgaben sind die Voraussetzung für eineproblembezogene Kommunikation. Sie sollten ausProblemanalysen heraus entwickelt werden, Prioritätensetzen sowie möglichst quantifiziert und mit Fristsetzungenversehen sein. Ihnen sollten geeignete Maßnahmenzur Umsetzung, aber auch die Festlegung vonZuständigkeiten und des nötigen Finanzbedarfs zugeordnetwerden. Lücken bei der Konkretisierung vonNaturschutzzielen auf Bundesebene (Kapitel 1.2) solltengeschlossen werden.2. Sektorale Integrationsstrategien: Die Entwicklungsektoraler Integrationsstrategien als Teil einer umfassendenNaturschutzstrategie dient der Integration vonAbbildung 6-1Bausteine einer nationalen NaturschutzstrategieBundes- und LandesebeneÖffentlichkeitsarbeitSektorstrategienfür andere Politikbereiche(Verursachervon Umweltschäden)ZieleVerbesserung desInstrumentariums,der finanziellenund personellenAusstattungErfolg,WeiterentwicklungderStrategieregionale und lokale EbeneRaumtyp IStrategien für die Vor-Ort-UmsetzungRaumtyp IIRaumtyp IIIUmweltbeobachtung,UmweltberichterstattungSRU/SG 2002/Abb. 6-1

Drucksache 14/9852 – 152 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeNaturschutzzielen in andere Politikbereiche. Landwirtschaft,Verkehr, Bau und Tourismus sind in hohemMaße naturschutzrelevante Sektoren. Negative Umwelteffekteder Ressorttätigkeit und mögliche Alternativenmüssen identifiziert, Ziele und Maßnahmenkonzipiert und in Abstimmung mit dem organisiertenUmfeld des Ressorts umgesetzt werden. Dies schließtBerichtspflichten und Indikatoren für eine Erfolgskontrolleein.3. Verbesserung von Instrumenten im eigenen Zuständigkeitsbereichdes Umweltressorts: Dieser Bausteinumfasst die Weiterentwicklung der auf den Schutz desNaturhaushaltes, die Erhaltung der Biodiversität undder Landschaftserlebnisfunktionen ausgerichteten Instrumentesowie die Optimierung ihres Zusammenwirkens.Zwar würde allein durch den Ausbau sektoralerIntegrationsstrategien bereits eine Verbesserungder Effektivität einzelner Naturschutzinstrumente erreicht.Nach wie vor wären aber wirksame Instrumentezur Umsetzung insbesondere flächenspezifischerZiele in umweltempfindlichen oder besondersschutzwürdigen Räumen notwendig. Die Optimierungder Naturschutzinstrumente und die Schaffung derVoraussetzungen für ihre sinnvolle Verknüpfung dürfendeshalb nicht vernachlässigt werden.4. Strategieempfehlungen zur Umsetzung: Empfehlungenund Vorgaben der Bundesebene zu raumtypenundzielspezifischen Vor-Ort-Strategien können einstrategisch ausgerichtetes und besser koordiniertesVorgehen des amtlichen wie des ehrenamtlichen Naturschutzesin der Umsetzung unterstützen. SolcheStrategieempfehlungen umfassen Hinweise zur Setzungvon räumlichen Prioritäten des Naturschutzeswie zum geeigneten Instrumentenmix. Sie sollenStrategiedefizite vor Ort ausgleichen und das Naturschutzhandelngemeinsamen Prinzipien unterwerfen.Dadurch werden Naturschutzaktivitäten berechenbarerund transparenter.5. Ergebniskontrolle: Die regelmäßige Darstellung derErgebnisse der Naturschutzpolitik dient der Evaluationvon Erfolgen und Defiziten sowie der Weiterentwicklungder Strategie. Zu diesem Zweck müssenfür schwierig messbare Ziele Umweltindikatorenentwickelt werden, mit deren Hilfe der Grad derZielerreichung dokumentiert werden kann.6. Akzeptanzförderung: Angesichts der zum Teil heftigenKonflikte bei der Umsetzung von Naturschutzzielenist die Förderung der Akzeptanz von erheblicherBedeutung. Ansatzpunkte hierfür sind die Verbesserungder Rahmenbedingungen bzw. Anreizstrukturen,die Verfolgung eines dialogischen Politikstils, derAufbau von strategischen Allianzen und die einzelfallspezifischeÜberprüfung geeigneter Vor-Ort-Strategien.Hinzu kommt die akzeptanzfördernde Aufklärungder Öffentlichkeit über den Wert und dieGefährdung von Naturgütern (s. Artikel 14 der Konventionüber biologische Vielfalt).6.2 Zielvorgaben391. Auf der Bundesebene sollten verstärkt Zielvorgabengemacht werden, die eine Grundlage für die Rahmengesetzgebungbilden, das Niveau des politischen Willenszur Erhaltung von Natur und Landschaft zumAusdruck bringen und eine Erfolgskontrolle der Naturschutzpolitikzulassen. Ambitionierte Ziele sind eineVoraussetzung dafür, dass der Abwärtstrend beim Bestandder Naturgüter in Deutschland aufgehalten und umgekehrtwerden kann.Die Formulierung von übergeordneten Zielen des Naturschutzesdient dazu,– Handlungserfordernisse aus nationaler und internationalerSicht zu verdeutlichen,– einen Orientierungsrahmen für die Integration vonNaturschutzzielen in andere Fachpolitiken auf Bundesebenebereitzustellen und– die Fortschritte beim Schutz und bei der Pflege vonNatur und Landschaft in den Ländern auch bundesweitevaluierbar zu machen.Darüber hinaus fördern politisch beschlossene Naturschutzzieleganz allgemein– die Politiktransparenz,– die Setzung von Prioritäten und damit die Abgrenzungvon Verhandlungsspielräumen,– ein effizientes und ergebnisorientiertes Vorgehen inder Praxis,– die bessere Berücksichtigung der Belange von Naturund Landschaft in der Abwägung,– die Ermöglichung von Erfolgskontrollen und damitdie Weiterentwicklung der Gesamtstrategie und– die Erleichterung der Implementation, sofern die Zieleauf breiter Basis entwickelt und somit weithin akzeptiertsind.392. Eine intensive Zusammenarbeit der Länder mitdem Bund und der Ausbau einer bundesweit abgestimmtenUmweltbeobachtung sind notwendig, um übergreifendequantifizierte Ziele und Bewertungsstandards aufeiner guten und überzeugenden Datenbasis entwickeln zukönnen. Obwohl eine ausreichende Datengrundlage erstmittelfristig geschaffen werden kann, muss schon jetztdamit begonnen werden, Ziele auf Bundesebene zu formulierenund fachlich zu begründen (s. Kapitel 2.2). GeeigneteBestandteile dieses Zielsystems können anschließendin die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie integriertwerden. Zielvorgaben bieten die Möglichkeit, den Gradder Zielerreichung in einem Naturschutzbarometer darzustellen.393. Möglichkeiten für die Formulierung von konkretenNaturschutzzielen und Indikatoren auf Bundesebenebestehen in folgenden Bereichen: Festlegung von Flächenanteilenfür die Entwicklung von Wildnis- oder Kulturlandschaftsbiotopen,Zielvorgaben zu Pufferzonen, zur

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 153 – Drucksache 14/9852Verbesserung der Grundwasserqualität, zur Qualität undStruktur der Oberflächengewässer, zur Reduzierung derBodenerosion oder zur Erhaltung (bzw. Wiederherstellung)unzerschnittener Räume (s. Tz. 74, Tab. 2-6). AusNaturschutzsicht noch unbefriedigend sind derzeit dieZiele der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie in den SektorenVerkehr und Energie.Eine Darstellung von Zielen mit bundespolitischer Bedeutungist notwendig, um die Lokalisierung weiterer gesamtstaatlichrepräsentativer Gebiete zu ermöglichen, denLändern Hinweise auf ihre Verantwortung für bestimmteRäume und deren Inventar zu geben und die Dokumentationvon Veränderungen auf Schwerpunkträumebeschränken zu können. Eine solche Darstellung sollte– in Form eines Bundeslandschaftskonzeptes – die nationalund international bedeutenden Gebiete des ArtenundBiotopschutzes, des Geotopschutzes, des Kulturlandschaftsschutzes,des länderübergreifenden Fließgewässerschutzes,des Bodenschutzes sowie der Erholung enthaltenund großräumige klimatische und lufthygienischeZusammenhänge berücksichtigen. Die Umsetzung derprioritären Ziele in solchen Gebieten erfolgt zum einenim Rahmen der Zuständigkeit der Bundesländer für denNaturschutz, zum anderen durch direktere Einflussnahmedes Bundes im Rahmen der Förderung von gesamtstaatlichrepräsentativen Gebieten sowie Erprobungs- undEntwicklungsvorhaben.394. Die Dokumentation der Zielumsetzung sollte aufder Bundesebene angesiedelt sein. Zur Messung der Fortschrittesind Indikatorensysteme zu entwickeln, die mitinternationalen Ansätzen kompatibel sind und die durcheine auf sie ausgerichtete Umweltbeobachtung gestütztwerden (s. ZIESCHANK, 2001, S. 25). Im Bereich derQualitätsmaßstäbe insbesondere für Ökosysteme ist nochin erheblichem Maße Entwicklungsarbeit zur Aufstellungaussagekräftiger Indikatoren zu leisten. Die ErfassungsundBewertungsstandards für Landschaftsfunktionen undNaturgüter in den Bundesländern müssen einander angeglichenwerden, wenn auf Bundesebene eine zufriedenstellendeInformationszusammenführung gelingen soll.Auch die Zahl und Auswahl der naturschutzbezogenen Indikatorender deutschen Nachhaltigkeitsstrategie ist nochunbefriedigend (Tz. 53 ff.). Eine Konzentration auf Indikatoren,die zwangsläufig nur eine unvollständige Abbildungder Situation leisten können, oder auf beliebte so genannteFlaggschiffarten darf nicht dazu führen, dass eineproblemorientierte Umweltbeobachtung an der Basis, dieallein die notwendigen Informationen zu einer umfassendenEinschätzung der tatsächlichen Umweltentwicklungliefern kann, vernachlässigt wird (Abschnitt 5.2.8). Wennin der Nachhaltigkeitsstrategie im Unterschied zur Naturschutzstrategievor allem einfache, publikumswirksameZiele dargestellt werden sollen, wäre ein Artenindex, dereine größere Zahl geeigneter Arten zusammenfasst, gegenüberwenigen nicht ausreichend repräsentativen Artenzu bevorzugen.6.3 Sektorale Integrationsstrategien6.3.1 Handlungsfelder undprozedurale Aspekte395. Die Integration von Naturschutzbelangen in anderePolitikfelder ist als eine Voraussetzung für einen erfolgreichenNaturschutz kaum umstritten. Sektorale Strategienzur Integration von Naturschutzbelangen in derLand- und Forstwirtschafts-, Verkehrs- oder Baupolitikwurden aber bislang nur wenig diskutiert. Bei richtigerAusgestaltung beinhalten sie aber ein großes Potenzialfür die Umsetzung des Integrationsprinzips.Sektorale Integrationsstrategien zielen auf eine Internalisierungder Problemverantwortung ab, indem sie die fürNaturschutzprobleme mitverantwortlichen Fachministerienauch stärker in die Problemlösung einbeziehen(JÄNICKE, 2000; KRAAK et al., 2001; LENSCHOW,2002).Sie sind eine große Herausforderung für den Naturschutz,sowohl hinsichtlich seines Selbstverständnisses als auchseiner Organisation, seiner Strategien und seiner personellenund finanziellen Kapazitäten. Sie müssen alseine langfristige, kontinuierlich zu verfolgende Aufgabeverstanden werden. Nicht nur der Grad an Zielerreichungsollte entscheidend sein, sondern auch das Ausmaß, indem es gelungen ist, einen Prozess der Strategieüberprüfungund -revision einzuleiten und diesen dauerhaft zu institutionalisieren(vgl. SRU, 2002; Tz. 278 ff.).Handlungsfelder396. Auf Bundesebene sollten Sektorstrategien vor allemfür die Bereiche Verkehr, Bau, Land- und Forstwirtschaftsowie Wirtschaft und Tourismus erarbeitet werden.Darüber hinaus könnten aber auch die Bereiche Energie,Bildung und Forschung, Verteidigung, Entwicklungszusammenarbeitund Finanzen sektorale Naturschutzkonzepteentwickeln. Im Folgenden werden exemplarischeStichpunkte für solche Strategien in ausgewählten Politikfelderngenannt, deren Bezugspunkt die Bundes- undLandesebene ist:– Verkehrspolitik: die naturschutzkonforme Gestaltungder Verkehrsinfrastruktur durch die Überarbeitunginsbesondere des Bundesverkehrswegeplans, des Bundesfernstraßengesetzesund des Eisenbahngesetzesmit dem Ziel der Minimierung von Zerschneidungseffektenin besonders schützenswerten Räumen; Förderprogramm„Brücken für die Natur“ (JÄNICKEund VOLKERY, 2002) für bestehende Verkehrswegemit starkem, auch unfallträchtigem Wildwechsel;– Baupolitik/Raumordnung: Neugestaltung der Raumplanung,der Bauleitplanung und der Städtebauförderungmit dem Ziel einer naturschutzbezogenenFlächenvorrangplanung und der vorrangigen Konzentrationauf Entwicklungsmaßnahmen im Innenbereich;Neugestaltung der Grundsteuer und des Länderfinanzausgleichs(Kapitel 5.1; vgl. SRU, 1996);Baupolitik als Partner des Naturschutzes in Bereichenwie Flächenentsiegelung, Bodensanierung, naturfreundlicheUmgestaltung von Verkehrswegen;

Drucksache 14/9852 – 154 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode– Agrarpolitik: weitere Reform der Gemeinschaftsaufgabe„Verbesserung der Agrarstruktur und desKüstenschutzes“ (GAK) im Sinne einer stärkeren Umschichtungder Fördermittel hin zu Agrarumweltmaßnahmenund einer Ermöglichung der Förderungvon Naturschutzmaßnahmen; Überarbeitung desDüngemittel- und Pflanzenschutzrechts und anderernaturschutzrelevanter Regelbereiche der Landwirtschaftspolitik(vgl. SRU, 2002, Tz. 740 ff.); Agrarumweltmaßnahmenals Beitrag zur ländlichen Regionalentwicklung;– Forstwirtschaftspolitik: die ökologische Ausgestaltungdes Bundeswaldgesetzes und der relevanten Bestimmungender GAK im Hinblick auf das Verhältnisvon Forstwirtschaft, Naturschutz und Jagd; naturschutzkonformeRegelungen von Betretungsrechtender Landschaft und Maßnahmen zur Verminderungdes Wilddrucks auf empfindliche Gebiete (durch Anpassungvon Hege und Fütterung);– Wirtschafts- und Tourismuspolitik: verstärkte Ausrichtungder Förderung auf Maßnahmen einer integriertenländlichen Regionalentwicklung; Naturausstattungals Standortbedingung;– Energiepolitik: Erarbeitung von Leitlinien zur naturverträglichenGestaltung des Ausbaus von Anlagenzur Windenergienutzung, zur naturverträglichen Gestaltungder Energiegewinnung aus Wasserkraft undzum Rückbau von veralteten, ineffizienten oderungünstig gelegenen Anlagen; Rekultivierung vonBraunkohleabbaugebieten nach anspruchsvollen Naturschutzkriterien;– Bildungs- und Forschungspolitik: verstärkte Förderungder Umweltbildung und Umweltforschung;Langfristprognosen zur Naturentwicklung in Deutschlandunter Status-quo-Bedingungen („Was geschieht,wenn nichts mehr geschieht?“); Forschungen zum Indikatorwertbestimmter Organismen;– Finanzpolitik: langfristige Sicherung und problemgerechteBewirtschaftung von ökologisch wertvollenFlächen in Bundesbesitz; Umweltverträglichkeitsbewertungdes Haushaltes; Revision der gesamten Förderpolitikmit dem Ziel, ökologisch kontraproduktiveSubventionen abzubauen (vgl. OECD, 2001, S. 30);Abgaben auf Kiesabbau; Einsatz von finanzpolitischenInstrumenten zur Flächensteuerung;– Verteidigungspolitik: Sanierung von militärischenAltlastenflächen und Erarbeitung von Managementplänenfür ehemalige Militärstandorte; Militärstandorteals Partner des örtlichen Naturschutzes;– Entwicklungspolitik: Umweltverträglichkeitsprüfungvon Fördermitteln und Exportkrediten; Förderungsstoppfür Großprojekte mit eindeutig negativenökologischen Auswirkungen; verstärkte Förderungvon Konzepten einer regional-integrierten Entwicklung.Prozedurale Aspekte der Erarbeitung vonsektoralen Integrationsstrategien397. Die Schaffung geeigneter Verfahren ist für dieErarbeitung problemgerechter Integrationsstrategien vonentscheidender Bedeutung. Erfahrungen mit der Umweltpolitikintegrationauf der europäischen Ebene bestätigendies. So führten im Verlauf des so genanntenCardiff-Prozesses der Umweltpolitikintegration unzureichendeinhaltliche Vorgaben, mangelnde Koordinierungdurch eine zentrale Instanz und fehlende Ergebnisverantwortungzu im Saldo bislang wenig zufriedenstellendenErgebnissen. Die meisten Strategien sind wenigproblemorientiert und verursacherbezogen. Wirklich neue,mit Fristen versehene Ziele und Maßnahmen finden sichebenso selten wie aussagekräftige Indikatoren, die eineErgebniskontrolle gewährleisten. Gleiches gilt auch fürdie im Rahmen der EU-Biodiversitätsstrategie erarbeitetenAktionspläne für die Erhaltung natürlicher Ressourcen,Land- und Fischereiwirtschaft und wirtschaftlicheZusammenarbeit (vgl. SRU, 2002, Tz. 256 ff.;FERGUSSON et al., 2001; GRIMEAUD, 2000; KRAACKet al., 2001; LENSCHOW, 2002; SCHEPELMANN,2000). Die europäischen Erfahrungen sollten für eine erfolgreicheGestaltung sektoraler Integrationsstrategienin Deutschland berücksichtigt werden. Im Naturschutzbereichsind vor diesem Hintergrund folgende Handlungserfordernissebesonders relevant:– Problemorientierung und Verursacherbezug: Notwendigist eine umfassende Analyse der Problemverantwortungder jeweiligen Verursacherbereiche (Sektoren).Auf der Grundlage „harter“ Daten muss dieVereinbarkeit von Zielvorgaben mit der Problemverantwortungder jeweiligen Politiksektoren thematisiertwerden. Ausgehend von den langfristig ungelöstenProblemen (persistent problems) sollte eineentsprechende Prioritätensetzung vorgenommen werden,um eine Beschränkung der Strategieformulierunglediglich auf leicht zu lösende Probleme zu vermeiden.Eine Voraussetzung ist in diesem Zusammenhangder umfangreiche Einbezug der (Umwelt-)Wissenschaftund eine entsprechende Fokussierung der Umweltberichterstattung.Zu empfehlen sind regelmäßigeSektorkonferenzen, bei denen Fachministerien undInteressenverbände zu konkreten ProblemperspektivenStellung nehmen und Lösungsvorschläge erarbeiten.Sinnvoll für eine Integration von Naturschutzbelangenin andere Politikfelder sind ebenfallsgemeinsame Sitzungen der relevanten Minister vonBund und Ländern (vgl. SRU, 2002, Tz. 41 und 278 ff.).– Vorgaben für die Ziel- und Maßnahmenbildung: Integrationsstrategiensetzen übergreifende Ziele einer nationalenNaturschutzstrategie voraus, die für die einzelnenPolitiksektoren konkretisiert werden können.Die Ziele müssen quantifiziert sein und über bestehende,nicht ausreichende Zielvorgaben hinausgehen.Sie sollten eine problemgerechte Langfristorientierungsicherstellen, aber auch kurzfristige

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 155 – Drucksache 14/9852Handlungsnotwendigkeiten hervorheben und in einembreiten öffentlichen Diskurs verankert werden.Abgeleitet von den Zielen müssen konkrete Maßnahmenbeschrieben und mit Zeitfristen und Verantwortlichkeitenfür die Umsetzung benannt werden, die imEinzelfall bei Bedarf durch untergeordnete Aktionspläneweiter präzisiert werden sollten. Hierbei ist derEinbezug der relevanten Politikadressaten notwendig.– Ergebniskontrolle: Eine klare Ergebniskontrolle mussdurch ein System abgestufter, aussagekräftiger Indikatorenund durch verbindliche Vorgaben für periodischzu erstellende Monitoringberichte ermöglichtwerden (vgl. Tz. 44).– Schaffung von Ergebnisverantwortung: Die Ergebnisverantwortungliegt bei den Sektoren und ihrem organisatorischenUmfeld. Eine horizontale Koordinierungder Prozesse der Strategieformulierung und-umsetzung seitens der Umweltverwaltung ist zwarmeist sachnotwendig. Im Lichte der bisherigen Erfahrungenmit der Umweltpolitikintegration ist sie aberallein nicht ausreichend. Gelegentlich kommt es auchzu Rivalitäten, bei denen sich die Umweltverwaltungoft als der schwächere Teil erweist (LAFFERTY,2001; LENSCHOW, 2002; SRU, 2002, Tz. 258 ff.).Deshalb ist die Ergänzung um eine vertikale Einflussnahmedurch die übergeordnete Ebene notwendig.Denkbar wäre es hier, die Koordination und Überprüfungdes Prozesses dem bereits bestehenden Staatssekretärsausschussfür nachhaltige Entwicklung (SRU,2002, Tz. 279) – bei allerdings notwendiger Ausweitungseiner Kapazitäten – zu übertragen. Zusätzlichkönnte eine parallele regelmäßige Berichtspflicht dereinzelnen Fachressorts gegenüber dem Bundestagoder einer vom Bundestag eingesetzten, unabhängigenEvaluierungsinstitution sinnvoll sein. Ein Beispielmit Vorbildcharakter ist hier der kanadische Commissioneron Sustainable Development, der beim Rechnungshofangesiedelt und für die Bewertung der Integrationsstrategiender einzelnen Ressorts zuständig ist(BOUDER, 2001).– Abstimmung von Bund und Ländern: Flankierend solltenregelmäßig gemeinsame Konferenzen der Umweltministervon Bund und Ländern insbesondere mitden Ministern für Landwirtschaft, Verkehr und Baustattfinden, da ein Großteil der Umsetzung der Strategienvon den Ländern zu leisten sein wird. Diese Konferenzenkönnen einen Beitrag zu einem langfristigenLernprozess auf beiden Seiten leisten.Neben der Integration von Naturschutzbelangen in naturschutzrelevantePolitikfelder kommt der Bildung vonstrategischen Allianzen auf Bundes- und Landesebeneeine hohe Bedeutung für die Überwindung der relativenSchwächeposition des Naturschutzes zu. Ministerien könnensich nicht nur mit anderen Ministerien verbünden. Siekönnen sich auch als Moderatoren einer Allianzbildungmit und zwischen Verbänden verstehen, die auf neu entdecktengemeinsamen Interessen aufbaut (s. Tz. 439).Raumordnung und Strategische Umweltprüfungals übergreifende Instrumente sektoralerPolitikintegration398. Für die Integration von Naturschutzbelangen inandere Politikbereiche sind die Instrumente der Raumordnungund der Strategischen Umweltprüfung (SUP)von besonderer Relevanz (vgl. Kapitel 5.2). Die Raumordnungist das zentrale Instrument zur Integration raumrelevanterPolitiken und Planungen. Ihr kommt daherauch eine besonders hohe Bedeutung für die Entwicklungder knappen Flächenressourcen zu. Um eine umweltverträglicheFlächenentwicklung zu gewährleisten und einestärkere Integration der Belange von Naturschutz undLandschaftspflege in der Raumordnung zu erreichen,muss allerdings auch deren Zielekanon stärker auf dieseBelange abgestimmt werden. In diesem Sinne müsstezunächst der übergeordnete Nachhaltigkeitsgrundsatz(§ 1 Abs. 2 Satz 1 ROG) konkretisiert werden. DieFormulierung möglichst konkreter und verbindlicherLeitvorstellungen für die umweltgerechte Flächenentwicklungist gerade in den Zeiten zunehmender Regionalisierungund regionaler Standortkonkurrenz vonelementarer Bedeutung für den Naturschutz (ERBGUTH,1999). Solche bundesweiten Zielvorgaben sind auchwichtige Voraussetzungen für die Integration nationalerNaturschutzbelange in die europäische Raumordnungspolitik.Um die Komplexität der raumplanerischen Integrationsaufgabezu reduzieren, ist eine stärkere Unterstützung derRaumordnung durch die Fachplanungen erforderlich.Viele Konflikte zwischen Naturschutz- und Nutzungsinteressenkönnen beispielsweise im Vorfeld durch eineräumliche Entflechtung oder eine Integration von Naturschutzinteressenentschärft werden. Durch eine im Vorfeldder Raumordnung erfolgende frühzeitige Integrationvon Umweltaspekten in die sektoralen Fachplanungenund -politiken kann dann die von der Raumordnung zubewältigende Problemdichte reduziert werden, sodass lediglichKernkonflikte zur raumordnerischen Entscheidungverbleiben. Teilweise sind entsprechende Entwicklungenin den einzelnen Fachplanungen, unter anderem inden Bereichen Verkehr, Wasserhaushalt oder Landwirtschaft,schon erkennbar (s. Abschnitt 5.2.1.1). Dennochgibt es auch viele Konflikte, die solchen kooperativen Lösungennicht zugänglich sind. Eine Konfliktverlagerungauf die sektoralen Planungen birgt in diesen Fällen regelmäßigdie Gefahr, dass die Belange des jeweiligen Planungssektors(Verkehr, Landwirtschaft) gegenüber anderenBelangen überproportional hoch bewertet werden undden involvierten wirtschaftlichen Interessen Vorrang vorden Belangen des Umweltschutzes eingeräumt wird. Deshalbmuss im Gefüge von Fachplanungen und räumlicherGesamtplanung die letztere stets ihre zentrale Koordinierungs-und Gestaltungsfunktion behalten. Um eine imSinne der Raumordung ausgewogene Lösung der Konflikteauf allen Planungsebenen zu ermöglichen, sollte dieRaumordnung nicht nur durch konkretere Zielvorgabenfür den Naturschutz, sondern auch institutionell weiter gestärktwerden und ihr insbesondere ein größerer Einflussauf die Fachpolitiken, wie die Gemeinschaftsaufgabe

Drucksache 14/9852 – 156 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeAgrarstruktur und Küstenschutz und die Bundesverkehrswegeplanung,eingeräumt werden. Fördermittel solltendabei auf der Grundlage raumordnerischer Zielvorgabenvergeben werden.399. Die SUP wird sich in Zukunft zu einem zentralenInstrument für die Überprüfung von strategischen Alternativenzu bestehenden Plänen und Programmen entwickeln.Sie überprüft auch die Raumplanung und unterstütztdas Auffinden von Wegen der Zielrealisierung aufGrundlage der umweltverträglichsten Lösungsvariante.Dabei werden auch grundsätzliche Handlungsalternativen(wie unterschiedliche Verkehrssysteme) einbezogen. DieBerücksichtigung von Umweltbelangen auf der Ebene derPläne und Programme ist wichtig, da hier Entscheidungenüber Standortalternativen für Vorhaben getroffen werden,die vorbereitend und verbindlich für die nachgeordnetenGenehmigungsebenen sind. Bei der Umsetzung in nationalesRecht sollte die SUP durch Erweiterung des UVP-Gesetzes analog zur Projekt-UVP eingeführt und durchQuerverweise in bereits bestehende Planaufstellungsverfahrenintegriert werden. Um einen einheitlichen Vollzugder SUP sicherzustellen, sollten Umfang und Verfahrender Prüfungen in einer Verwaltungsvorschrift – vergleichbarder 1995 erlassenen Verwaltungsvorschrift zum UVP-Gesetz – präzisiert werden. Die SUP sollte so weit wiemöglich auf der Landschaftsplanung aufbauen, bzw.durch die Landschaftsplanung vorbereitet werden. Umdie Landschaftsplanung hierfür optimal nutzen zu können,sollte eine Pflicht zur plan- bzw. projektbezogenenFortschreibung des Landschaftsplans unter Berücksichtigungder besonderen Anforderungen und des erweitertenPrüfbereichs der SUP (z. B. Auswirkungen aufdie menschliche Gesundheit) eingeführt werden (Abschnitt5.2.3.3, 5.2.2).6.3.2 Einzelaspekte einer sektoralenIntegrationsstrategie für denHandlungsbereich Siedlung –Vorschläge zum ThemenfeldFlächeninanspruchnahme400. Die Problematik der Flächeninanspruchnahme istim öffentlichen Bewusstsein weniger verankert als dasProblem des Klimawandels, aber sie ist nicht wenigerdringlich. Derzeit werden in Deutschland täglich ca. 130 haneuer Siedlungs- und Verkehrsfläche erschlossen. DieseEntwicklung ist in absehbarer Zeit mit dramatischenökologischen Funktionsverlusten verbunden und kaummit den Prinzipien der Nachhaltigkeit zu vereinbaren. Daherhat die Bundesregierung in ihrer Nachhaltigkeitsstrategiedas Ziel festgelegt, die Flächeninanspruchnahme auf30 ha pro Tag im Jahr 2020 zu reduzieren (Bundesregierung,2002). Der Umweltrat begrüßt diese ehrgeizige mittelfristigeZielsetzung. In langfristiger Perspektive ist allerdingsein Ende der Neuversiegelung von unbebauterFläche anzustreben (vgl. SRU, 2000, Tz. 532).Eine Reduzierung der Neuausweisung von SiedlungsundVerkehrsflächen um 75 % oder mehr wird mit tiefgreifendenökonomischen Konsequenzen verbunden sein.Um diese Konsequenzen zumindest teilweise abzufedern,ist auf eine ökonomisch effiziente Umsetzung zu achten.„Effizient“ bedeutet in diesem Zusammenhang, dassNeuausweisungen vorzugsweise nur noch dort stattfindensollen, wo sie mit einem hohen ökonomischen Nutzenverbunden sind. Eine solche selektive Lenkung kann nichtdurch zentrale Planung, sondern nur durch marktkonformeökonomische Steuerungsinstrumente erreicht werden.Hierbei ist zu unterscheiden zwischen Abgabenlösungenund handelbaren Rechten.Aufgrund der Höhe der erforderlichen Abgabensätze sindAbgabenlösungen zur Steuerung der Flächenausweisungennur wenig geeignet. Soll etwa die Baulandnachfrageum 75 % gedrosselt werden, so sind je nach Preiselastizitätder Nachfrage Abgabensätze von mehreren hundertEuro pro Quadratmeter erforderlich (vgl. dazu Abschnitt5.1.3.2). Abgabensätze in dieser Größenordnungführen jedoch automatisch zu einem sehr hohen Aufkommen.Zwar liegen keine hinreichend belastbarenSchätzungen der entsprechenden Preiselastizitäten vor, eskann aber als gesichert gelten, dass die Nachfrage relativpreisunelastisch reagiert, denn die zur Verfügung stehendenAusweichmöglichkeiten entsprechen häufig nicht derPräferenzstruktur der Nachfrager und führen zu einer finanziellenMehrbelastung (vgl. exemplarisch BIZER undEWRINGMANN, 1998, S. 67 ff.). Um eine weitere Ausdehnungdes Staatsanteils zu vermeiden, wäre es deshalbnotwendig, im Gegenzug die Steuer- und Abgabenbelastungan anderer Stelle zu senken. Eine solche Kompensationwürde tiefe Eingriffe in das bestehende Steuersystemerfordern, die aufgrund ihrer Verteilungswirkungen einerhebliches politisches Konfliktpotenzial in sich bergen.Bei einer Lenkung der Flächenausweisungen mittels Abgabenwäre deshalb zu befürchten, dass sich auf politischerEbene nur eine „kleine Lösung“ mit moderatenAbgabesätzen durchsetzen lässt. Eine drastische Reduzierungder Flächenausweisungen in der angestrebten Größenordnungwäre damit nicht zu erreichen.Um diese Probleme zu vermeiden, hat der Umweltrat bereitsim Umweltgutachten 2000 die Verwendung handelbarerFlächenausweisungsrechte zwischen Gemeindenempfohlen (SRU, 2000, Tz. 536). Der Grundgedanke diesesAnsatzes besteht darin, die auf Landesebene maximalausweisbare Fläche festzulegen und in Form handelbarerFlächenausweisungsrechte den Kommunen kostenlos zuzuteilenbzw. an diese zu versteigern. Benötigt eine Gemeindezusätzliche Rechte, muss sie diese an einer vomLand einzurichtenden Börse erwerben; nicht benötigteRechte können über die Börse an andere Gemeinden verkauftwerden. Der so zwischen den Gemeinden induzierteHandel bewirkt eine ökonomisch optimale Allokation derFlächenausweisungen. Das heißt, die insgesamt ausweisbareFläche verteilt sich innerhalb der durch Raumordnungund Landesplanung gesetzten Grenzen in einer solchenWeise auf die Kommunen, dass der aus derAusweisung resultierende ökonomische Nutzen maximiertwird. Zugleich induziert diese Flächenverknappungeinen Innovationsprozess mit dem Ziel, flächensparendereNutzungsweisen zu verwirklichen.Bis zur Praxisreife eines solchen Modells wären zwarnoch zahlreiche Gestaltungsfragen zu lösen, die sich un-

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 157 – Drucksache 14/9852ter anderem auf den Modus der Erstverteilung, auf dieMengensteuerung im Zeitverlauf, auf die mögliche Befristungvon Ausweisungsrechten sowie auf die Möglichkeitihrer regionalen bzw. nutzungsspezifischen Differenzierungbeziehen, aber dennoch stellen nach Meinung desUmweltrates handelbare Ausweisungsrechte das einzigeInstrument dar, um die von der räumlichen Planungvorgegebenen quantitativen Ziele in ökonomisch effizienterWeise zu erreichen.6.3.3 Einzelaspekte einer sektoralenIntegrationsstrategie für denHandlungsbereich Landwirtschaft401. Das Verhältnis von Umwelt- und Landwirtschaftsministeriumauf Bundesebene hat sich im letzten Jahr erfreulicherweiseverbessert. Beide Seiten scheinen sichzumindest in Ansätzen als gegenseitige Bündnispartnerentdeckt zu haben. Eine stärkere Öffnung der Agrarpolitikfür Naturschutzbelange zeigt sich in– der Ökologisierung der Fördergrundsätze der GemeinschaftsaufgabeAgrarstruktur und Küstenschutz(s. Tz. 396),– der Ausweitung der Förderung des ökologischenLandbaus zur Erreichung eines Flächenanteils von20 % an der landwirtschaftlichen Nutzfläche und– der vorgesehenen Umschichtung (Modulation) von2 % der Direktzahlungen in die Förderung von extensivenund umweltfreundlichen Produktionsverfahrenim Ackerbau und in der Grünlandbewirtschaftung,von Reduzierungen des Viehbesatzes in einigen Regionenund von umwelt- und artgerechten Haltungsverfahren(s. Tz. 726 ff.).402. Dennoch kann die Integration von Naturschutzbelangenin die Agrarpolitik auf der Bundesebene noch nichtals zufriedenstellend bezeichnet werden. Mangelnde Politikintegrationzeigt sich darin, dass– den Umweltministerien der Zutritt als stimmberechtigteMitglieder zum PLANAK (Bund-Länder-PlanungsausschussAgrarstruktur und Küstenschutz)fehlt, der über den Rahmenplan der GAK entscheidet;– die Umweltverbände kaum über verfahrensrechtlicheMöglichkeiten verfügen, Natur- und Umweltschutzbelangein die Gestaltung der GAK und der Rahmenpläneder GAK einzubringen;– Agrarumweltprogramme immer noch kaum oder unzureichendauf Gebietskulissen bezogen sind, die ökologischenHandlungsbedarf zeigen;– der Anteil an naturschutzorientierten Agrarumweltmaßnahmengering ist;– Investitionsbeihilfen nicht unter Umweltgesichtspunktengeprüft werden; so können immer noch Förderungenvon Stallneubauten für gewerbliche Intensivviehhaltungsanlagender Rinder- und Schweinemastbewilligt werden;– Bewässerungsmaßnahmen finanzielle Unterstützungerhalten und– die Aufforstung mit Baumarten, die nicht den Zielenvon Naturschutz und Landschaftspflege entsprechen,gefördert werden kann (BMVEL, 2002).Eines der Grundhemmnisse für eine weitergehende Integrationder Naturschutzbelange in die Agrarpolitik liegt inder Gestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik auf europäischerEbene. Hier wirkt sich nach wie vor insbesonderedie mangelnde Finanzierung der so genannten zweitenSäule der Gemeinsamen Agrarpolitik gegenüber derso genannten ersten Säule nachteilig aus (s. SRU, 2002,Tz. 718 ff.). Über die erste Säule werden die direkten Einkommensbeihilfenfür die Landwirte finanziert, währendaus der zweiten Säule die Förderung der Entwicklung desländlichen Raumes einschließlich der Agrarumweltmaßnahmenunterstützt wird. Für die Bundesregierung bestehenSpielräume für eine integrierte Agrarumweltpolitikschwerpunktmäßig in der Mitgestaltung dieses EU-rechtlichenRahmens. Hier sollte die Bundesregierung sich imRahmen der Verhandlungen zur Weiterentwicklung derGemeinsamen Agrarpolitik bis zum Jahre 2006 konsequentfür eine Umschichtung von Mitteln von der erstenin die zweite Säule einsetzen (s. SRU, 2002, Tz. 724). Diegenauere Ausgestaltung einer revidierten Agrarpolitikmüsste in ihren Auswirkungen auf Naturschutz und Landwirtschaftaber zuvor genauer untersucht werden, umFehlsteuerungen zu vermeiden. Vonseiten des Naturschutzessollten dazu Szenarien zu den Möglichkeitenund Kosten der Umsetzung von Naturschutzzielen mitverschiedenen Instrumententypen unter den derzeit diskutiertenVeränderungen der agrarpolitischen Rahmenbedingungenbeigesteuert werden.Auf die weitere konkrete Ausgestaltung der aus der zweitenSäule der Gemeinsamen Agrarpolitik kofinanziertenMaßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichenRaumes kann die Bundesregierung derzeit ebenfallsEinfluss nehmen. Besonders wichtig für den Naturschutzist in diesem Zusammenhang die Ausgestaltungder Programme nach der VO(EU) Nr. 1257/1999 zur Entwicklungdes ländlichen Raumes. Die Förderschwerpunktedieser Verordnung umfassen sowohl die Verbesserungder Agrarstruktur als auch sektorübergreifendeMaßnahmen zur ländlichen Entwicklung sowie Agrar-,Umwelt- und Ausgleichsmaßnahmen. Agrarumweltprogrammebieten die Chance, die Förderung der Entwicklungdes ländlichen Raumes unter der „Agenda 2000“ mitUmwelt- und Naturschutzzielen zu verbinden. Auf dereuropäischen Ebene sollte sich die Bundesregierung füreine Beseitigung von Erschwernissen für Agrarumweltmaßnahmenoder Naturschutzmaßnahmen nach derVO(EG) Nr. 1257/1999 einsetzen. Eine Grundforderungbesteht darin, das Fördervolumen der Agrarumweltmaßnahmenanzuheben, sodass sie tatsächlich eine Alternativezur intensiven Produktion für eine Mehrzahl der Betriebeeröffnen können. Spezielle Hemmnisse in derAbwicklung der freiwilligen Agrarumweltmaßnahmenkönnen dadurch beseitigt werden, dass z. B. die Möglichkeiteiner pauschalen Anrechnung eines Anteils an Land-

Drucksache 14/9852 – 158 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeschaftsstrukturelementen zwischen 10 und 20 % der Förderflächegegeben wird (so genanntes Bayerisches Modell).Auch die Beschränkung der Mittelempfänger aufLandwirte sollte zugunsten einer einfacher abzuwickelndenund offeneren Lösung aufgegeben werden.Besondere Nachteile müssen Naturschutzmaßnahmen(nach Artikel 16 VO(EG) Nr. 1257/1999 in FFH- und Vogelschutzgebieten)und naturschutzorientierte Agrarumweltprogrammesowohl aufgrund von EU-Vorgabenals auch aufgrund von nationalen Bedingungen hinnehmen.Ein Grundproblem ist wiederum das insgesamt geringeFördervolumen der naturschutzorientierten Agrarumweltmaßnahmen.Diese verfügen im Verhältnis zu denin der Regel von den Landwirtschaftsministerien betreutenallgemeinen Extensivierungsmaßnahmen in denmeisten Ländern nur über einen kleinen Teil des Gesamtbudgetsder Agrarumweltmaßnahmen.Darüber hinaus erschweren verschiedene Einzelproblemeeinen breiten und effizienten Einsatz naturschutzorientierterMaßnahmen. So liegt – aufgrund von EU-Vorgaben –der Höchstbetrag für Ausgleichszahlungen in FFH- undVogelschutzgebieten bei maximal 200 Euro/ha, währendfür freiwillige Umweltmaßnahmen mehr als das Doppeltegezahlt werden kann. Diese Benachteiligung sollte umgehendbeseitigt werden. Auch im Rahmen der freiwilligenMaßnahmen reichen die maximal zulässigen Beträge häufignicht aus, um speziellere aufwändige Naturschutzmaßnahmenzu finanzieren. Die notwendigen „top ups“(Zusatzzahlungen) erhöhen in unnötiger Weise denVerwaltungsaufwand und die finanziellen Belastungender Länder. Ein großer Nachteil für naturschutzorientierteMaßnahmen entsteht dadurch, dass sie nicht durch dieGAK kofinanziert werden können.403. Eine Kofinanzierung über die GAK stellt einen erheblichenAnreiz für die Länder dar, da sie bei Inanspruchnahmeder Programme nur noch 20 % selbst finanzierenmüssen. Im Rahmen der GAK werden aberlediglich auf die abiotischen Naturgüter bezogene, in vielenFällen wenig anspruchsvolle Extensivierungsmaßnahmengefördert. Die Ausgestaltung der durch die GAK kofinanziertenProgramme innerhalb der Vorgaben derVO(EG) Nr. 1257/1999 wird durch die Bundesebene mitbeeinflusst.In diesen Fällen sollte verstärkt vorgeschriebenwerden, dass Gebietskulissen – d. h. abgegrenzte Räume,auf die die Förderung beschränkt werden soll – eine Lenkungder Maßnahmen in umweltempfindliche Räume bewirken.Nur wenige Aktivitäten, wie der Verzicht aufden Einsatz von chemischen Pflanzenbehandlungsmittelnoder der ökologische Landbau, sollten flächendeckendgefördert werden.Insgesamt kann gegenwärtig noch nicht von einer ausreichendenAbstimmung des Instrumenteneinsatzes zwischenNaturschutz und Landwirtschaft in der GAKgesprochen werden. Dies gilt sowohl für flächendeckendanwendbare Instrumente wie die einzelbetriebliche Förderungals auch für Instrumente, die auf bestimmteGebietskulissen beschränkt sind, wie die Förderung in benachteiligtenRäumen oder auf die erwähnten Agrarumweltprogramme,deren Umweltorientierung noch weitergestärkt werden könnte. In einem national bedeutsamenVorrangraum des Naturschutzes kann es durchaus vorkommen,dass über die einzelbetriebliche Förderung dieIntensivierung eines Betriebes unterstützt und damit dieUmsetzung von Naturschutzzielen erheblich erschwertoder verteuert wird. Das entscheidende Arbeitsforum imRahmen der GAK ist der PLANAK, der durch dieBundesländer dominiert wird. Parlamentarische Einflussmöglichkeitenbestehen hier kaum. Da aber 60 % derMittel vom Bund aufgebracht werden und die Länder nur40 % kofinanzieren, besteht im Falle der GAK eine unzureichendeÄquivalenz zwischen der Entscheidungsebeneund der Ebene der Mittelaufbringung. Zukünftig solltendie Einflussmöglichkeiten des Bundes im Rahmen derGAK genutzt werden, um dem Naturschutz widersprechendeFörderungen vor allem in bestimmten Zielraumtypenzu unterbinden. Des Weiteren sollten dieFördermöglichkeiten für naturschutzorientierte Agrarumweltmaßnahmenverbessert werden. Dies kann kurzfristigdurch eine verstärkte Ausrichtung auf multifunktionaleMaßnahmen geschehen, die sowohl den abiotischen alsauch den biotischen Naturgütern zugute kommen.404. Sowohl im Rahmen von GAK-kofinanzierten Programmenals auch bei Naturschutzprogrammen der Ländersollte in Zukunft nicht nur eine Steigerung des Budgetsfür Agrarumweltmaßnahmen angestrebt werden,sondern auch eine Effizienzverbesserung des Mitteleinsatzesdurch eine stärkere leistungs- und ergebnisorientierteHonorierung (s. Tz. 240 ff.). Die bisherigen Ökopunkte-Modelleverhindern allerdings nicht, dass eingroßer Teil der verfügbaren Fördermittel Mitnahmeeffekteerzeugt. Bei einem gegebenen Finanzierungsbudgetwerden hierdurch die Möglichkeiten einerökologischen Leistungshonorierung und damit das insgesamtrealisierbare Leistungsergebnis eingeschränkt.Der Umweltrat rät deshalb zu einer ergebnisorientiertenLeistungshonorierung der Landwirtschaft auf Basis einesÖkopunktesystems mit einem speziellen Bieterverfahren,das es ermöglicht, einen Teil der Renteneinkommen abzuschöpfen.Vor der flächendeckenden Einführung einessolchen Modells sind allerdings noch zahlreiche Detailfragenzu klären. Da jedoch durch die teilweise Abschöpfungder Renteneinkommen je nach konkreten Produktions-und Kostenbedingungen bei gegebenemFinanzierungsbudget eine erhebliche Steigerung der gefördertenökologischen Leistungserstellung erzielt werdenkann, empfiehlt der Umweltrat eine zügige Erprobungim Rahmen von Pilotprojekten.405. Eine wichtige Voraussetzung für eine effektiveUmsetzung von Agrarumweltprogrammen ist die fachlicheBeratung und Betreuung der teilnehmenden Landwirteoder von solchen, deren Teilnahme besonders erwünschtist. Derzeit erfolgt die Beratung oft getrennt nachAgrar- und Naturschutzbereich und gerade die naturschutzfachlicheBeratung ist in vielen Bundesländern wenigbis gar nicht institutionalisiert (OSTERBURG, 2002).Eine Neuorganisation des Beratungswesens ist deshalberforderlich. In einigen Bundesländern wurden mit einerAuslagerung der Beratung und Betreuung aus der Ver-

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 159 – Drucksache 14/9852waltung heraus in eigenständige Organisationen gute Erfahrungengemacht. Geeignet sind Ansprechpartner mitnaturschutzfachlichen Kenntnissen wie Biologische Stationenoder spezialisierte Fachberater (Beispiel Nordrhein-Westfalenund Rheinland-Pfalz), die zwischenLandwirten und Verwaltung vermittelnd tätig sind(OSTERBURG, 2002). Die Institutionalisierung einergeeigneten Beratung in den Ländern wird dadurch gehemmt,dass sich die Finanzierung der EU nur auf Fördermaßnahmen,nicht aber auf den Aufwand in den Verwaltungenund die notwendigen Beratungsleistungenerstreckt. Der Umweltrat sieht die Notwendigkeit, zu dererforderlichen Kofinanzierung Mittel bereitzustellen, dieden Aufbau einer effizienten Struktur zur Betreuung vonAgrarumweltprogrammen ermöglichen. Dabei bestehtzugleich die Chance, zur Lösung der Aufgaben Interessengruppenaus Landwirtschaft und Naturschutz zumobilisieren und somit auch die Akzeptanz für Agrarumweltmaßnahmenzu fördern.6.4 Verbesserung der Rechts- undFinanzierungsinstrumente imZuständigkeitsbereich desUmweltressorts406. Naturschutz und Landschaftspflege werden durcheine Vielzahl von Instrumenten des Naturschutzgesetzessowie anderer Umweltgesetze umgesetzt, die überwiegendbereits seit langem gelten. Darüber hinaus gibt es jedochauch jüngere, von der EU-Ebene kommende Instrumente,die in die deutsche Praxis eingeführt werdenmussten oder noch müssen. Mit der jüngsten Novellierungdes Bundesnaturschutzgesetzes ist damit begonnenworden, das bestehende Instrumentarium zu modernisierenund seinen präventiven Charakter zu stärken. DieserWeg sollte weiterverfolgt, eine frühzeitige Integration derNaturschutzbelange in die Flächennutzungen gefördertund die aktiv mitgestaltende Rolle des Naturschutzes ausgebautwerden. Dazu sollte auch die Verzahnung der altenund neuen Instrumente verbessert werden. Ferner solltedie Leitfunktion des Bundesnaturschutzgesetzes insbesonderedurch die Einführung genauerer Standards zurHandhabung der Instrumente verstärkt werden. Die Entwicklungeinheitlicher länderübergreifender Vorgehensweisenist aus der Sicht des Umweltrates bei denjenigenInstrumenten vordringlich, mit denen europäische Verpflichtungenerfüllt werden sollen oder die EntwicklungsundInvestitionsbedingungen mit der Folge eines kontraproduktivenStandortwettbewerbs maßgeblich beeinflusstwerden. Auch die Bereitstellung von Informationen überNatur und Landschaft sollte länderübergreifend vereinheitlichtwerden. Ebenso sollten die Vorgaben für die Bewertungder Naturgüter bundesweit vereinheitlicht undgebündelt dargestellt werden, um ein einheitliches anspruchsvollesSchutzniveau zu fördern, die Abstimmungder Bundesländer zu verbessern, eine Basis für die nationaleUmweltbeobachtung zu schaffen und schließlichauch, um bei raumbedeutsamen Vorhaben auf europäischerEbene die deutschen Schutzziele angemesseneinbringen zu können. Die Konsequenzen dieser allgemeinenModernisierungsanforderungen für die einzelnenInstrumente und ihr Zusammenwirken werden im Folgendenzusammengefasst.Zusammenspiel der wichtigsten Instrumentezur Umsetzung des Naturschutzes407. Instrumente des Naturschutzes setzen entweder aufder konzeptionellen Ebene oder auf der Ebene einzelnerVorhaben an. Die Landschaftsplanung ist das wichtigstekonzeptionelle Instrument des Naturschutzes. Sie konkretisiertdie Ziele des Naturschutzgesetzes im Raum undfließt in die Raumordnung ein. Darüber hinaus werden inZukunft die Strategische Umweltprüfung (SUP) und dieEG-Wasserrahmenrichtlinie für die Integration von Naturschutzkonzeptenin andere Fachpolitiken bedeutsamsein. Auf den Einzelfall bezogene Instrumente sind dieUVP, die Eingriffsregelung sowie der Flächen- und Objektschutz.Die Stärkung der aktiv mitgestaltenden Rolle des Naturschutzesbetrifft vor allem Instrumente auf der konzeptionellenEbene. Eine besondere Herausforderung stelltgegenwärtig die Integration und Ausgestaltung der StrategischenUmweltprüfung (SUP) dar. In Ergänzung zurLandschaftsplanung muss sie zu einem Instrument ausgestaltetwerden, das in einem frühen Planungsstadiumwirksamen Einfluss auf die Konzepte der Raumnutzungnimmt. Landschaftsplanung und SUP müssen eng miteinanderverknüpft werden. Dann erfüllen sie gemeinsamdie Aufgaben der raumkonkreten Darstellung– des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes,– der Konsequenzen der Ziele des Bundesnaturschutzgesetzesim konkreten Fall,– von Bereichen, in denen Sanierungen, vorsorgendeSicherungsmaßnahmen (wie der Gebiets- und Objektschutz)oder Förderprogramme angebracht sind und– der Beurteilung von Plänen und Programmen andererLandnutzungen.Im Einzelfall kann auf der Grundlage dieser Informationendann über den optimalen Instrumentenmix entschiedenwerden (s. auch Tz. 411 ff.). Auch die neu eingeführteEG-Wasserrahmenrichtlinie setzt auf der konzeptionellenEbene an. Ihre Verknüpfung mit den anderen Instrumentenist noch ungeklärt. Um Doppel- und Parallelarbeitenzu vermeiden, sollte die Bewirtschaftungsplanung nachder EG-Wasserrahmenrichtlinie und dem novelliertenWasserhaushaltsgesetz vor allem bei der Bestandsaufnahme,aber auch bei der Maßnahmenplanung soweit wiemöglich auf den Ergebnissen der Landschaftsplanungaufbauen und mit dieser abgestimmt werden.Weiterentwicklung der Landschaftsplanung408. Zur besseren Verzahnung von Landschaftsplanung,Raumplanung und SUP sowie zur Stärkung derbundespolitischen Leitfunktion sollte die Landschaftsplanungin einigen Bereichen ausgebaut werden.

Drucksache 14/9852 – 160 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeHandlungsbedarf besteht vor allem in folgender Hinsicht:– Die Landschaftsplanung sollte teilvorlaufend oder parallelzur Raum- und Bauleitplanung sowie zu UVPundSUP-pflichtigen Fachplanungen erarbeitet bzw.überarbeitet werden, damit ihre Inhalte ausreichend inder Gesamt- und in der Fachplanung verankert werdenkönnen. Der Umweltrat empfiehlt, eine entsprechendePflicht im Bundesrecht zu verankern (vgl. OTT, 2000,S. 36). Auf der Grundlage einer solchen Parallelplanungkönnte die Landschaftsplanung auch wichtigeFunktionen der SUP und UVP übernehmen.– Erfordernisse, die sich aus der Umsetzung der FFH-Richtlinie, der Freiraumsicherung in Verdichtungsräumenund aus der Notwendigkeit von Gebietskulissenfür den Einsatz von Förderprogrammen imländlichen Raum ergeben, machen eine Verbesserungder Zusammenarbeit zwischen Landschaftsplanungund Raumplanung nötig. Fachplanerische, regionalwirtschaftlicheund förderpolitische Aspekte müssenin der Raumplanung koordinierend zusammengeführtund Umsetzungsmöglichkeiten aufgezeigt werden(MKRO, 1996). Insbesondere hinsichtlich der Durchführungder Eingriffsregelung in der Bauleitplanungund der gemeindlichen Anpassungspflicht im Fall derplanexternen Kompensation ist die verstärkte Ausweisungvon Entwicklungsflächen für Natur undLandschaft in der Regionalplanung erforderlich. DieLandschaftsplanung muss diese Aufgaben der Regionalplanungunter Naturschutzgesichtspunkten besservorbereiten.– Zur Etablierung eines einheitlichen Planungs- undAufgabenverständnisses ist es erforderlich, bundesweitgeltende Mindeststandards im Bereich der Landschaftsplanungfestzulegen (s. PLACHTER et al.,2002).– Die Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung beider Aufstellung von Landschaftsplänen sollte in dasBundesnaturschutzgesetz aufgenommen werden.– Planung sollte verstärkt als Prozess verstanden werden.Die Weiterentwicklung von Plänen kann durchden Einsatz neuer Technologien auf der Grundlagevon Erfolgskontrollen sowie im Rahmen der SUPerfolgen.Der Umweltrat empfiehlt seit langem die Erarbeitung undräumliche Darstellung der Ziele des Naturschutzes vonbundesweiter und internationaler Bedeutung in einemBundeslandschaftskonzept (SRU, 1996, Tz. 262; SRU,1987, Tz. 472). Ein solches Konzept zielt ab auf– den durch die Länder zu implementierenden Schutz vonNaturressourcen und Gebieten, für die Deutschlandeine besondere Verantwortung übernimmt (s. Tz. 45),sowie von Gebieten mit nationaler Bedeutung,– die Koordinierung von Länderaktivitäten im Bereichdes Naturschutzes mit nationaler oder internationalerBedeutung und bei der Ausgestaltung des Biotopverbundes,– die strategische Ausrichtung bundespolitischer Naturschutzaktivitätendurch die Förderung der gesamtstaatlichrepräsentativen Gebiete,– die Integration von Naturschutzbelangen in anderePolitikfelder auf Bundesebene durch Erarbeitung vonnaturschutzfachlichen Grundlagen für die Ausgestaltungvon Gebietskulissen von Förderprogrammen und– die Berücksichtigung deutscher Naturschutzbelangein europäischen und internationalen Regelungen.Die Verankerung eines – unverbindlichen – Bundeslandschaftskonzeptessollte in einer zukünftigen Revision desBundesnaturschutzgesetzes berücksichtigt werden.FFH-Verträglichkeitsprüfung409. Zur bundeseinheitlichen, rechtskonformen Anwendungder FFH-Verträglichkeitsprüfung sollten – ähnlichdem LANA-Gutachten zur Eingriffsregelung(KIEMSTEDT et al., 1996a und b; KIEMSTEDT undOTT, 1994) – zumindest auf Bundesebene, am besten jedochauf europäischer Ebene, klare Kriterien für dieBeurteilung der Erheblichkeit und der Festlegung vonMaßnahmen zur Sicherung des europäischen ökologischenNetzes Natura 2000 erarbeitet werden.Eingriffsregelung410. Um die Belange des Naturschutzes in der Abwägungder Eingriffsregelung nach Naturschutzrecht zustärken, sollte eine Prioritätensetzung bezüglich des Gewichtsder betroffenen Funktion von Natur und Landschaftin der Abwägung erfolgen. Der diesbezügliche Ansatzin § 19 Abs. 3 BNatSchG n. F. sollte aufgegriffen undausgebaut werden. Für die Abwägung sollte eine bundesweiteinheitliche Prioritätenliste zur Beurteilung des Wertesder Schutzgüter und Funktionen entwickelt werden,die dann eine einheitliche Grundlage für die Gewichtunggegenüber den entgegenstehenden Belangen der Vorhabenträgerböte.Für die grundlegenden Begriffsbestimmungen der Eingriffsregelung(Vermeidung, Ausgleich und Ersatz)sollte ein Mindestmaß an Rechtseinheit in Deutschlandgewährleistet werden (vgl. BVerwG – 4 CN 6/99, Urteilvom 31. August 2000). Aus Sicht des Umweltrates müssendie Begriffsbestimmungen dazu noch weiter bundeseinheitlichkonkretisiert werden. Analog dazu solltenStandards für die beizubringenden Unterlagen im Zulassungsverfahrenfestgelegt werden.Zur Verbesserung der Umsetzung von Kompensationsmaßnahmensollte eine Pflicht zur Einrichtung von Kompensationsflächenkatasternverankert werden. Ebenso istein Nachweis der Flächenverfügbarkeit und eine Umsetzungskontrollenotwendig. Darüber hinaus muss sichergestelltwerden, dass Gelder zur Kompensation von Eingriffen(aus der Ersatzzahlung) nicht zur Finanzierungvon Maßnahmen genutzt werden, die nur noch einen entferntenBezug zu den verlorengegangenen Funktionenaufweisen. Möglichkeiten zur Kooperation mit geeignetenPartnern (wie der Forst- oder Wasserwirtschaft)

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 161 – Drucksache 14/9852sollten auch bei der Realisierung von Kompensationsmaßnahmengenutzt werden, um Synergismen zu erzeugenund die Basis des Naturschutzes zu erweitern.6.5 Strategieempfehlungen zur Umsetzung6.5.1 Naturschutzstrategien in der Umsetzungvor Ort411. Die vielfach anzutreffende Ablehnung von Maßnahmendes Naturschutzes durch die Betroffenen vor Ortstellt hohe Anforderungen an die Vertreter des behördlichenund ehrenamtlichen Naturschutzes. Um Umsetzungsdefizitezu verringern und die Akzeptanz des Naturschutzeszu steigern, werden seit längerem große Hoffnungenauf „weiche“ Strategien gesetzt. Solche nichthoheitlichen Strategien umfassen akzeptanzförderndeMaßnahmen, die Kooperation mit den Nutzern, z. B. ingemeinsamen Vermarktungs- oder Tourismusprojekten,oder das Bündnis mit Akteuren, die in Teilbereichen ähnlicheZiele verfolgen. Eine Öffnung des ehrenamtlichenNaturschutzes wie auch der Naturschutzbehörden in dieseRichtung hat bereits begonnen. Sie ist unerlässlich, umdem Naturschutz politische Schubkraft zu verleihen undihn aus der gesellschaftlichen Defensive zu bringen. Beivielen Adressaten von Naturschutzanliegen wie dem organisiertenSport, der örtlichen Bevölkerung oder denkommunalen Behörden kann durch eine frühzeitige Information,die Beteiligung an der Zielgestaltung und einetransparente Handhabung rechtlicher Regelungen einehöhere Akzeptanz von Naturschutzzielen erreicht werden.Geeignete Maßnahmen können auch auf der Bundesebeneergriffen werden. Beispielsweise können mit den Spitzenverbändenvon Landschaftsnutzern Vereinbarungen getroffenund gemeinsame Informationskampagnen überNaturschutzanliegen initiiert werden.412. Eine notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzungfür eine Behebung von Akzeptanzdefiziten,die auf unterschiedlichen Wertvorstellungen beruhen(Tz. 83), ist allerdings, dass die betroffene Bevölkerungkeine einschneidenden ökonomischen Nachteile in Kaufnehmen muss. Außerdem ist eine Vielzahl weiterer Bedingungennotwendig, um erfolgreiche Naturschutzprojektezu initiieren (s. BRENDLE, 1999). Werden Maßnahmenohne eine ausreichende finanzielle und rechtlicheBasis ergriffen, bleibt der Erfolg auf Einzelfälle mitgünstigen Konstellationen beschränkt. Wenn Naturschutzvertreter„nichts anzubieten haben“, werden insbesonderedie Landnutzer kaum ein Interesse an einer Kooperationentwickeln, es sei denn, im Hintergrund kannmit rechtlichen Maßnahmen gedroht werden. Solange dieintensive landwirtschaftliche Produktion mit einem Vielfachender Finanzen wie die naturschutzgerechte Produktiongefördert wird (SRU, 2002, Tz. 720) und der Naturschutznur sehr marginal zum Gesamteinkommen in einerRegion beitragen kann, stellen Kommunikations- undKooperationsstrategien allein keinen Königsweg desNaturschutzes dar.413. Deshalb ist die Bereitstellung ausreichender Fördermittelein wesentlicher Schritt, um die Grundlagen füreinen Naturschutz zu legen, der willkommen geheißenwird. Zur Schaffung einer Basis für die Akzeptanz des Naturschutzessind deshalb auf Bundes- wie auf Landesebenepolitische Weichenstellungen vorzunehmen, dieeine breitere Honorierung von Umweltleistungen ermöglichenund Subventionen abbauen, die naturschädigendesVerhalten honorieren (s. Tz. 395 ff.). Erst bei Erfüllungdieser Voraussetzung können Strategien ansetzen, dieVorurteile abbauen, Synergieeffekte durch Koalitionenund Kooperationen nutzen und Sympathien für denNaturschutz erzeugen. Die bevorstehende Reform derGemeinsamen Agrarpolitik ist eine situative Handlungschance,die der Naturschutz keineswegs ungenutztlassen sollte.414. Ein wichtiges Strategieelement zum Abbau vonAkzeptanzdefiziten, die auf der Angst vor Bevormundungdurch den Naturschutz oder vor der Degradierung zuDienstleistern beruhen (s. Tz. 85 ff.), ist die Präsentationder Naturschutzanliegen. Es muss verhindert werden,dass Naturschutzziele als Forderung aufgefasst werden.Stattdessen sollten Naturschutzziele, die im Rahmen einerIntegration von Schutz und Nutzung verfolgt werden, alsAngebot an die Landnutzer zur Honorierung eines Gutespräsentiert werden, auf dessen Erhalt die Gesellschaftgroßen Wert legt. Naturschutzleistungen wie die Neuentwicklungwertvoller Biotope, die Anreicherung der Landschaftmit Feldgehölzen oder die Anlage von Rainen könnendurch die verschiedensten Nutzer und auf vielenFlächen erfolgen. Hier sollte die gesellschaftliche Nachfragenach bestimmten Leistungen auf den entsprechendenFlächen dargestellt und ein Budget zur Honorierungbereitgehalten werden. Bestimmte Leistungen eignen sichauch für einen Ausschreibungswettbewerb.Durch eine stärker ergebnisbezogene Honorierung werdendie Landnutzer zu einer größeren unternehmerischenInnovationsbereitschaft und zur Weiterentwicklung geeigneternaturschutzkonformer Nutzungssysteme angeregt.Wenn nicht mehr die Einhaltung bestimmter Auflagenhonoriert wird, sondern das erzielte Ergebnis(RICHTER, 2001, S. 113 f.), könnte auch der Nebeneffekteintreten, dass Landnutzer sich stärker für die naturräumlicheAusstattung und für die lokale Biodiversität interessieren.Voraussetzung für das Gelingen einer solchen Strategieist, dass ergebnisorientierte Honorierungsmodellestärker in die Programmgestaltung der BundesländerEinzug halten.Die Berücksichtigung der Interessen der Betroffenen bereitsim Vorfeld von Naturschutzmaßnahmen kann ebenfallsstark zur Versachlichung der Auseinandersetzungensowie zur Effektivierung des Naturschutzhandelns beitragen(zur Berücksichtigung agrarstruktureller Bedingungensiehe von HAAREN et al., 1999). Nicht immer findensich aber Lösungen, die dem Naturschutzanliegen genügenund zugleich in die bestehenden Strukturen betroffenerlandwirtschaftlicher Betriebe integrierbar sind.Gegebenenfalls können Konflikte dann mithilfe der Flurneuordnungentschärft werden.415. In Großschutzgebieten ist es notwendig, sich eingenaueres Bild von der Art und Ausprägung der so genannten„Akzeptanzkrater“ zu verschaffen. Es ist durchauswahrscheinlich, dass sich bei genauerer Analyse ört-

Drucksache 14/9852 – 162 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodelicher Akzeptanzbedingungen häufig auch Interessenidentifizieren lassen (Naherholungsinteresse der Wohnbevölkerung,Tourismus), die zumindest teilweise mit Naturschutzzielenübereinstimmen. Deren Vertreter meldensich als schweigende Mehrheit jedoch oft nicht zu Wort,wenn das Thema in der öffentlichen Meinung frühzeitignegativ besetzt wurde. Auf diesen naturschutzkonformenInteressen sollten Koalitionsstrategien aufgebaut werden.6.5.2 Qualitative und quantitativeVeränderungen in der Ausstattungder Naturschutzinstitutionen416. Der Einsatz von „weichen“ Naturschutzstrategienerfordert in der Vorbereitung von Maßnahmen einenhöheren Personaleinsatz als ein hoheitliches Vorgehen.Sind die Naturschutzbehörden schon mit der Bearbeitungder hoheitlichen Aufgaben, Stellungnahmen zu Eingriffsvorhabenetc. ausgelastet, scheitert ein anderer Kommunikationsstilbereits an den mangelnden Personalressourcen(s. Tz. 115 ff.). Die personelle Ausstattung derNaturschutzbehörden lässt diesen vielfach nicht die Zeit,eine eigene situationsangepasste Strategie zur Umsetzungder Naturschutzziele zu erarbeiten. Parallel dazu stehenauch keine finanziellen Mittel zur Verfügung, um externeBeratung einzuholen (vgl. Abschnitt 5.1.2). Die Strategiefähigkeitder Vertreter von Naturschutzinteressen wird zudemdurch zumeist geringeren politischen Einfluss undein schwächeres Durchsetzungspotenzial im Vergleich zuden Vertretern der Verursacherbereiche Land- und Forstwirtschaft,Wirtschaft, Bau, Verkehr, Transport, Sport undTourismus vermindert. Als Voraussetzung für jede neueForm des Naturschutzhandelns müssen deshalb ausreichendepersonelle und finanzielle Ressourcen, vor allemdurch die Länder und gegebenenfalls die Städte undKreise, bereitgestellt werden. Der Wandel hin zum „kooperativenStaat“ verlangt aber auch, dass den Behördenvertreternmehr Spielraum für Kooperation eingeräumtwird (FÜRST, 2002). Dazu gehört eine großzügigereGestaltung der Entscheidungs- und Ermessensspielräumenachgeordneter Behörden. Auch Zusatzqualifikationen,wie insbesondere Management- und Kommunikationskompetenz,sind für Behördenvertreter hilfreich.Die Bereitstellung ausreichender personeller Kapazitätenfür die neuen Strategien kann auf verschiedenen Wegenerfolgen. Einerseits können weitere Kapazitäten in denNaturschutzbehörden aufgebaut werden. Andererseitswird von vielen Seiten gefordert, nicht die Naturschutzbehördenaufzurüsten, sondern Naturschutzfachleute inden anderen Fachbehörden bereitzustellen, wie in den bereitsgegenwärtig relativ gut ausgestatteten Straßenbaubehördenoder in der Landwirtschaftsverwaltung. Solldas zweite Konzept funktionieren, müssen allerdingszwei Bedingungen erfüllt sein:1. Es muss Naturschutzfachpersonal eingestellt werden;die Beschäftigung von Verwaltungsfachleuten oderdie Übernahme von Mitarbeitern anderer Verwaltungenwie von Straßenbauingenieuren reichen erfahrungsgemäßnicht aus.2. Es müssen ausreichend große personelle Einheiten geschaffenwerden, um tatsächlich eine Umsetzung derNaturschutzbelange innerhalb der Fachbehörde bewirkenzu können.Ein drittes, erfolgversprechendes Modell kann die Auslagerungeiner Vielzahl von Arbeitsfeldern aus der Behördesein. Während diese weiterhin die hoheitlichen Aufgabenübernimmt, könnten neugeschaffene „Landschaftsagenturen“insbesondere solche Aufgaben erledigen, die einehohe Flexibilität im Umgang mit Nutzern und anderenAkteuren erfordern. Je nach Problemsituation in einerRegion können diese Agenturen sehr unterschiedlichzugeschnitten sein. Mögliche Aufgabengebiete wärenBeratungstätigkeiten, Pflegearbeiten, Flächen- und Maßnahmenmanagement(für die Eingriffsregelung) ebensowie die finanzielle Verwaltung von Kompensationszahlungen,die Zusammenarbeit mit landwirtschaftlichenKooperationen in Wasserschutzgebieten, die Unterstützungvon Verarbeitungs- und Vermarktungsinitiativenoder die Akquisition von Fördermitteln. Auch für die Organisationund Konstruktion solcher Agenturen sind verschiedeneModelle denkbar. Kommunen, der ehrenamtlicheNaturschutz oder Wasserversorger können sichebenso beteiligen wie Vertreter der Landnutzer.6.5.3 Das Konzept einer differenziertenLandnutzung als Grundlageder Strategiebildung417. Während die vorgenannten Strategiebausteine unabhängigvon räumlichen Zusammenhängen gelten, mussein effektives strategisches Vorgehen des Naturschutzesdarüber hinaus auch an die räumlichen Bedingungen angepasstwerden. Als Grundlage einer Naturschutzstrategie,die unterschiedliche Raum- und Umsetzungssituationenfür Naturschutzziele in Betracht zieht, eignetsich das Konzept der differenzierten Landnutzung, wiees der Umweltrat mehrfach empfohlen hat (erstmalsHABER, 1971, 1972, 1979; ODUM, 1969; auchSCHEMEL, 1976; SRU, 1987; auch SRU, 1996,Tz. 13 ff.). Dieses Konzept sollte weiterentwickelt werden,wobei Aspekte wie die Rahmenbedingungen derLandnutzer, die problematische Akzeptanz von Naturschutzzielenund vor allem die Empfindlichkeit undFunktionen des Naturhaushaltes zu berücksichtigenwären.418. Unter Zugrundelegung der Ziele des Naturschutzesund seiner Ansprüche an Raumnutzung und -gestaltungkönnen drei Teilstrategien eines modifizierten Konzeptesdifferenzierter Landnutzung (Abb. 6-2) unterschiedenwerden:– Vorrangfunktion für Naturschutz mit a) Totalschutz(keine oder nur sehr eingeschränkte Nutzung) und b)mit eingeschränkter Landnutzung,– Integration von Naturschutz und Nutzungen (umweltschonendeLandnutzung mit einzelnen Auflagen) und– Vorrangfunktion für Nutzungen (Landnutzung unterBeachtung der „guten fachlichen Praxis“).

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 163 – Drucksache 14/9852Differenzierte Landnutzung und situationsangepasste NaturschutzstrategienAbbildung 6-2Bestand,Entwicklungszielefür die NutzungNaturschutzstrategieUmsetzungund FinanzierungLandschaftsplanungEntschädigungundVertragsnaturschutzMindestzielehoheSchutzwürdigkeit,BestandgeringVerhandlungsspielraumbeiZielgestaltungkeine, sehr starkeingeschränkteLandnutzungeingeschränkteLandnutzungumweltschonendeLandnutzungmit einzelnenAuflagenstrengerGebietsschutz(Totalreservat)Vorrangfunktionfür Naturschutz;Gebietsschutz,KooperationNutzungsbeschränkungenKooperationNationalpark,NSGNSG,BiospärenreservatNaturpark nachBNatSchGNeuregGLSG etc.,Vertragsnaturschutz,Förderung vonVerarbeitung,VermarktungBeratungKommunikationwünschenswerteZielegeringeSchutzwürdigkeit, ,BestandhochLandnutzungunter Beachtungder gutenfachlichenPraxisVerhinderung vonFehlentwicklungen(Eingriffsregelung,Raum- und Bauleitplanung); begleitendeNaturschutzmaßnahmen,Entwicklung,KooperationAusgleichsundErsatzmaßnahmen,gute fachlichePraxis derNutzungen,BeratungQuelle: von HAAREN und VORLITZ, 2002; nach HABER, 1971, 1972, 1979; auch BRINKMANN, 1997; von HAAREN, 1988; ERZ, 1978419. Die Strategiewahl sollte nach naturschutzfachlichenKriterien unter Berücksichtigung des zu erhaltendenBestandes getroffen werden. In Situationen mit sehrintensiver Nutzung sind in der Regel wenig Elemente mithoher Bedeutung für den Arten- und Biotopschutz vorhanden,jedoch können erhöhte Empfindlichkeiten derabiotischen Naturgüter des Bodens oder die Lage vonFlächen im direkten Einzugsbereich von Gewässern besondereNutzungseinschränkungen notwendig machen.Darüber hinaus bestehen in solchen Räumen Möglichkeitender Entwicklung von Natur und Landschaft. In derNähe von Siedlungen können vorzugsweise die Erholungsfunktionenverbessert werden. Naturschutzziele, dienicht bestimmte Standortbedingungen voraussetzen, könnenschwerpunktmäßig dort umgesetzt werden, wo dieNutzungsbedingungen dies begünstigen, häufig weil derNutzungsdruck ohnehin geringer ist. In der Regel fallendann auch geringere Umsetzungskosten für den Naturschutzan. Konflikte zwischen Naturschutz und Landnutzungmüssen also in intensiv genutzten Gebieten nicht inbesonderer Schärfe auftreten. Auf einem Großteil derFläche würde in solchen Regionen die Einhaltung derguten fachlichen Praxis ausreichen, um Grundforderungendes Naturschutzes zu erfüllen. Die meisten darüberhinausgehenden Naturschutzleistungen könnten von denLandnutzern frei angeboten werden. Auch in der Förderpolitiksollte sich eine solche räumliche Differenzierungspiegeln. Flächendeckend sollten lediglich Maßnahmenzur Reduzierung von Schadstoffbelastungen durch Düngemittelund Pflanzenschutzmittel (wie der ökologischeLandbau) und gegebenenfalls die Anreicherung der Feldflurmit Landschaftselementen gefördert werden.In anderen Räumen muss der Naturschutz dagegen aufgrunddes hohen Wertes und der Empfindlichkeit derNaturgüter Vorrang erhalten, denn dort ist eine stärkereAnpassung der Landnutzungen in der Regel auf ganz bestimmtenFlächen notwendig. Auch hier ist anzuraten, aufnicht prioritären Flächen die gesellschaftliche Nachfragenach Naturschutzleistungen lediglich bekannt zu machen;die Landnutzer erhalten damit die Gelegenheit, freiwilligeAngebote zur Erfüllung der Leistungen zu machen. DieDifferenzierung von Prioritätsräumen, in denen der Naturschutzgegebenenfalls auch mit einschneidenden hoheitlichenMitteln Mindestziele verfolgt, und weiterenRäumen, in denen eine weniger spezifische bzw. dringlicheNachfrage nach Naturschutzleistungen dargestelltwird, erhöht die Akzeptanz der Landnutzer. Wichtig istdie transparente und einfach nachvollziehbare Einteilungin die verschiedenen Kategorien.

Drucksache 14/9852 – 164 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode420. In der öffentlichen Wahrnehmung ist vor allem derKonflikt zwischen Landwirtschaft und Naturschutz dominierend.Die Zukunft der Landwirtschaft wird in vielenRäumen mit ungünstigen Produktionsbedingungen jedochauch davon abhängen, ob es gelingt, Einkommensalternativenzu schaffen, denn eine am Preisniveau desWeltmarktes orientierte Produktion dürfte nur auf denGunststandorten und bei entsprechenden Betriebsstrukturenmöglich sein. Das zunehmende Interesse der landwirtschaftlichenBetriebe an alternativen Finanzierungsmöglichkeitenwird die Konflikte zwischen Naturschutz undLandwirtschaft verringern, wenn ausreichende Mittel zurFinanzierung von Naturschutzleistungen verfügbar sind.Die Aufteilung der Flächen in Gebiete mit unterschiedlichenVorrangfunktionen (s. Abb. 6-2, Seite 163) stelltnur eine Einteilung für die großräumige Ausweisung vonVorrangräumen und die Entwicklung entsprechendergesamträumlicher Strategien dar. Bei genauerer Betrachtungdurchdringen sich die Raumtypen kleinräumig, sodassbei großmaßstäbigen Planungen innerhalb von Vorrangebietender Nutzungen auch kleinflächige Gebieteberücksichtigt werden können, in denen der NaturschutzPriorität hat.6.5.4 Teilstrategien zur Umsetzung im Raum6.5.4.1 Vorrangflächen für den Naturschutz421. Natürliche Standortvielfalt und eine hohe Varianzvon Arten und Lebensgemeinschaften können nur ingroßflächigen Gebieten angemessen erhalten werden.Dynamische Prozesse in der Landschaft setzen Gebietevoraus, in denen die verschiedenen Entwicklungsphasenwiederholt nebeneinander vorkommen und ablaufen können.Viele Tier- und Pflanzenarten benötigen für denErhalt reproduktionsfähiger Populationen große, störungsarmeLebensräume, in denen zudem verschiedeneLebensraumtypen (Biotopkomplexe) vorhandensein müssen. Auch zu den Populationen in ähnlichen,benachbarten Gebieten müssen Austauschbeziehungenmöglich sein. Bei einer Reduktion der Flächengröße verschiebtsich das Artenspektrum von den „Spezialisten“(Arten mit besonderen Lebensraumansprüchen) oft hin zuden migrationsfreudigen Generalisten (Kulturfolgern).Hierdurch kommt es zu einem Verlust an biologischerVielfalt. Deshalb ist die Flächengröße der Schutzgebietein vielen Fällen sowohl bei nutzungsabhängigen Halbkulturbiotopenals auch bei eigendynamischen Lebensräumenentscheidend für die Erreichung gesetzter Ziele.Totalschutz422. Ein strategisches Ziel sollte es sein, die bundesweitbedeutsamen naturnahen, weitgehend ungenutzten Lebensräumein einem System großflächiger Schutzgebietezu sichern. Die Fläche dieses Systems müsste die Flächender derzeitigen Nationalparke und gesamtstaatlich repräsentativenRäume erheblich überschreiten. Weitere Zerschneidungenund Standortnivellierungen sind unbedingtzu vermeiden. Hier bedarf es dringend abwägungsfesterSchutzpositionen, die nicht durch Kosten-Nutzen-Analysenrelativiert werden dürfen (etwa bei Verkehrsprojekten).Die Schutzbemühungen müssen sich auch aufdie zum Schutz größerer Gebiete erforderlichen angrenzendengenutzten Randzonen erstrecken. Große zusammenhängendeungenutzte Lebensräume müssen mitausreichend großen Pufferflächen umgeben sein. Zonierungskonzeptekönnen die ungenutzten Lebensräumevor unerwünschter Außeneinwirkung schützen. Bereitszerschnittene (isolierte) oder abgetrennte Flächen solltenverstärkt in den großflächigen Schutz einbezogen werden,um einen ungestörten Artenaustausch zu ermöglichen.423. Die meisten Waldschutzgebiete nach den Landeswaldgesetzenbesitzen noch eine zu geringe Flächengröße(10 bis 50 ha). Wegen des hohen Lebensraumanspruchsvon Waldarten ist dadurch aus naturschutzfachlicher Sichteine ungestörte Entwicklung nicht hinreichend gewährleistet.In Deutschland, als einem von Natur aus waldreichenLand, sollten deshalb verstärkt große ungenutzteWaldlebensräume geschützt werden. Die FFH-Richtlinieenthält Vorgaben für den Schutz verschiedenerBuchenwaldgesellschaften, Eichen- und Eichen-Hainbuchen-Waldgesellschaften,Auwaldgesellschaften entlanggroßer Flüsse sowie von Hang-, Bruch-, Sumpf- undMoorwäldern. Zahlreiche der durch die FFH-Richtliniegeschützten mitteleuropäischen Lebensraumtypen, fürdie Deutschland weltweit eine besondere Verantwortungträgt, sind unter Schutzgesichtspunkten deutlich unterrepräsentiert.Insbesondere mangelt es zurzeit noch an einemgroßflächigen Schutz der für Deutschland besonderscharakteristischen mitteleuropäischen naturnahen Buchenwälderverschiedener Ausprägung. Dieser sollte alsnationale Aufgabe verstanden werden. Ein Buchenwald-Nationalpark kann auch der Forstwirtschaft zur Veranschaulichungnatürlicher Entwicklungs- und Waldwachstumsprozesseim Vergleich zu genutzten Wäldern dienen.Der Umweltrat empfiehlt deshalb, die in Deutschland besondersvielgestaltigen Buchenwaldgesellschaften auf einerangemessen großen Fläche im Status eines Nationalparksunter Schutz zu stellen.Auch die Auen der großen Flüsse sind als potenzielle Gebietefür die Entwicklung von großflächigen naturnahenAuenökosystemen in ihrer Überschwemmungsdynamikzu erhalten und zu entwickeln. An ökologisch bedeutsamenFlüssen und Flussabschnitten sollten keine weiterenAusbaumaßnahmen vorgenommen werden.424. Wichtigstes Hindernis eines bundesweit abgestimmtenVorrangflächenschutzes ist die verfassungsrechtlichvorgegebene ausschließliche Länderkompetenzfür die Schutzgebietsausweisung der infrage kommendenSchutzgebietskategorien „Nationalpark“, „Naturschutzgebiet“und „Biosphärenreservat“, wobei in Kernzonenvon Biosphärenreservaten ebenfalls ungenutzte Naturschutzgebieteliegen können. Es ist nicht zu übersehen,dass diese Länderkompetenz zunehmend zu internationalenund europarechtlichen Schwierigkeiten führt (beider Umsetzung der FFH-Richtlinie und von Natura 2000,insbesondere der Gebietsauswahl und Gebietsmeldung; Abschnitt5.2.4). Einige Bundesländer mit besonders hohemNaturpotenzial sind mit den finanziellen Konsequenzeneines großflächigen, konsequenten Schutzes überfordert.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 165 – Drucksache 14/9852Eine auf naturschutzfachlichen Erwägungen des Bundesamtesfür Naturschutz basierende Konzeption für denSchutz national bedeutsamer Gebiete ist sinnvoll, aberwegen ihres lediglich empfehlenden Charakters nicht ausreichend.Der Umweltrat hält deshalb ein Mindestmaß anBundeskompetenz für national bedeutsame, ungenutzteVorrangflächen des Naturschutzes für erforderlich. Diepolitischen Hürden für eine entsprechende Verfassungsänderungsind allerdings hoch, sodass zunächst andereWege wie der weitere Ausbau der Förderung von Naturschutzgroßprojektenzu verfolgen sind.425. Geeignete Instrumente für die Umsetzung des Totalschutzessind Ausweisungen von Kernflächen in Nationalparkenund großen Naturschutzgebieten. In Kooperationmit der Forstwirtschaft ist ein Totalschutz auchnach Bundeswaldgesetz bzw. den Waldgesetzen der Ländermöglich (Bannwälder, Naturwaldreservate). Wegendes Nutzungsausschlusses sollten sich die großen ungenutztenFlächen möglichst vollständig in öffentlichem Eigentum(oder in der Trägerschaft von Naturschutzverbänden)befinden. Private Nutzer sollten im Zuge vonFlächenankauf oder Flächentausch im Rahmen von naturschutzbezogenenFlurbereinigungen aus den Gebietenherausgekauft werden, soweit sie weiterhin Nutzungsinteressenverfolgen wollen.Vorrangfunktion für den Naturschutz miteingeschränkter Landnutzung426. Eine große Zahl von schutzwürdigen ungenutztenFlächen liegt außerhalb von Großschutzgebieten und istvon geringer Größe. Dies betrifft viele der gesetzlich geschütztenBiotope (§ 30 BNatSchG n. F.) und der nach derFFH-Richtlinie geschützten Lebensraumtypen. Über dieArt des Schutzes solcher kleinflächigen Sukzessionsgebietesollte im Rahmen eines Naturschutzgesamtkonzeptesinnerhalb der Vorrangräume mit eingeschränkterLandnutzung entschieden werden. Ansonsten steht in diesenVorrangräumen des Naturschutzes die Erhaltung oderEntwicklung einer naturschutzangepassten Landnutzungim Vordergrund. Notwendig ist eine angepasste Landnutzungimmer dann, wenn besonders bedeutsame Funktionendes Naturhaushaltes oder der einzelnen Naturgütervon der Nutzung der Landschaft abhängen. Dies ist derFall bei der Mehrzahl der derzeit existierenden schutzwürdigenund gefährdeten Biotoptypen wie Halbtrockenrasenund Feuchtgrünland. Ein Vorrang des Naturschutzesund eine Anpassung der Nutzungen kann allerdings nurdann realisiert werden, wenn ausreichende Mittel zur Verfügungstehen, um den beteiligten Landnutzern eine Einkommensperspektiveim Naturschutz zu eröffnen. Derhoheitliche Schutz (als Biosphärenreservat oder Naturschutzgebiet)ist zwar in der Regel eine notwendige Voraussetzung;er erfordert jedoch ebenfalls Entschädigungen.Stehen die nötigen Mittel nicht zur Verfügung, müssendie Naturschutzansprüche auf kleinere Flächen beschränktwerden. Besteht in Räumen mit geringemErtragspotenzial ohnehin keine ausreichende Einkommensperspektivemehr für die Landnutzung, ist flächenscharfdarzustellen und abzuwägen, ob und auf welchenFlächen eine Sukzession zugelassen werden kann und wozur Erhaltung besonders bedeutsamer Lebensräume undsonstiger Landschaftsfunktionen eine Pflege unerlässlichist. Als Allianzpartner des Naturschutzes für die Pflegesolcher Flächen und gegebenenfalls für die Offenhaltungder Landschaft in den übrigen Bereichen bieten sich innerhalbdieser Vorrangräume häufig der Tourismus, derorganisierte Sport oder die Wasserwirtschaft an.427. Ein besonderes Problem kleiner Schutzgebietestellt die Gefährdung durch schädliche Randeinwirkungendar. Pufferzonen mit abgestufter Nutzungsintensitätkönnen hier als Schutz dienen. Diese können bei Naturschutzgebietenverhältnismäßig leicht über die Schutzgebietsverordnungeneingerichtet werden. Bei den gesetzlichgeschützten Biotopen und den Lebensraumtypennach der FFH-Richtlinie fehlt diese Möglichkeit, wennbei diesen nicht gleichzeitig auch ein Schutz als (Natur-)Schutzgebiet vorliegt. Deshalb sollten auch die genutztenVorrangräume des Naturschutzes auf Bundes- oder Landesebenegroßräumig ausgewiesen und der Mittelbedarffür den Schutz von Natur- und Landschaft im Rahmeneines strategischen Umsetzungskonzeptes einkalkuliertwerden.Nutzungseinschränkungen oder Nutzungsausschlussauf belasteten Flächen428. Eine weitere Kategorie von Flächen, auf denen ausNatur- und Umweltschutzgründen ein Verzicht oder eineweitgehende Einschränkung der landwirtschaftlichenNutzung angebracht ist, sind Flächen mit durch Schadstoffekontaminierten Böden oder Flächen, die durchBergbautätigkeit beeinträchtigt sind. Entsprechende Gebietefinden sich zum Teil großräumig in Flussauen, imEinflussbereich umweltintensiver Industrien, im unmittelbarenRandbereich von vielbefahrenen Autobahnen(insbesondere Bleialtlasten), auf ehemaligen Rieselfeldern,Truppenübungsplätzen etc. Diese Flächen könnenentweder der Sukzession überlassen werden oder solltenzur Produktion von nachwachsenden Rohstoffen genutztwerden.429. Im Falle kontaminierter Böden, deren Belastungbekannt ist, sind häufig vor Ort Allianzen zwischen Naturschutzund Landwirtschaft möglich, da auch dieLandwirtschaft ein Interesse an der Abgabe bzw. Umnutzungsolcher Nutzflächen haben dürfte. Die Finanzierungbestimmter Nutzungsänderungen kann über die EU-Stilllegungsprämie erfolgen, die bisher auch den Anbaunachwachsender Rohstoffe fördert. Problematisch ist allerdingsdie Finanzierung der völligen Nutzungsaufgabe.Sollen stärker belastete Flächen dauerhaft aus der Produktionausscheiden und/oder sind Pflegemaßnahmen zurBodenreinigung anzustreben, ist mit erheblichen Kostenzu rechnen. Die Verursacher können in der Regel nicht(mehr) zur Finanzierung herangezogen werden. Deshalbwerden Flächen mit extremen Bodenbelastungen wie Industrie-Altlastenflächenhäufig von der öffentlichen Handdurch Landesentwicklungsgesellschaften angekauft, saniertund wieder weiterverkauft. Teilweise besteht die Sanierungauch in einer bloßen Einkapselung wie bei demgroßen Projekt „Centro Oberhausen“. Länderprogramme

Drucksache 14/9852 – 166 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodeexistieren für diesen Zweck bisher nicht. Für die Finanzierungder Mehrzahl der notwendigen Flächenstilllegungenverbleiben deshalb lediglich die Kommunen als möglicheUnterstützer. In diesem Problemfeld muss verstärktnach neuen Finanzierungswegen gesucht werden.6.5.4.2 Integration von Schutz und Nutzung430. Das Ziel einer Integration von Schutz und Nutzungist die Sicherung einer nachhaltigen Landschaftsnutzung.Dabei geht es insbesondere um Nutzungen der Land- undForstwirtschaft und der Erholung. Eine Integrationsstrategiewird großräumig dort verfolgt, wo die Schutzwürdigkeitund Empfindlichkeit des überwiegenden Teils derLandschaftsfunktionen weniger bedeutend ist als in denVorrangräumen des Naturschutzes. Auf kleineren Flächenkönnen aber auch innerhalb der Räume, in denen großräumigeine gleichberechtigte Integration von Schutz undNutzung anzustreben ist, schutzwürdige kleine Vorrangflächendes Naturschutzes eingestreut sein. Eine Integrationsstrategiedes Naturschutzes sollte aktiv verfolgt werden,wenn die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes,der Wert der Lebensräume oder die Schönheit der Landschaftauf deren Nutzung beruht. Auch bioklimatischeFunktionen der Landschaft oder die Höhe der Grundwasserneubildungsratesind von einer Offenhaltung der Landschaftabhängig und machen bestimmte Nutzungen unterWahrung von Schutzgesichtspunkten sinnvoll. HistorischeKulturlandschaften mit Grünland, Acker, Feldgehölzenund für die Erholung nutzbare Wälder lassen sichnicht generell durch Urwald ersetzen. Eine Integrationvon Schutz und Nutzung ist auch in solchen Landschaftennotwendig, in denen zwar die landwirtschaftliche Nutzungaufgrund natürlicher oder sonstiger günstigerProduktionsbedingungen hohe Priorität hat, die Empfindlichkeitdes Naturhaushaltes (z. B. eine hohe Eintragsgefährdungdes Grundwassers) aber über die gutefachliche Praxis hinausgehende Nutzungsbeschränkungenerfordert.431. Land- und Forstwirtschaft sind im Rahmen dieserIntegrationsstrategie die nächstliegenden Bündnispartnerdes Naturschutzes. Staats- und Körperschaftsforst verfolgengemäß ihrem Auftrag ebenfalls Naturschutzziele. DieBildung von Bündnissen vor Ort – oder auch von überörtlichenstrategischen Allianzen – mit der Landwirtschaftkann auf verschiedenen Wegen erleichtert werden:– Die Eröffnung von Einkommensalternativen in derErzeugung, Verarbeitung und Vermarktung naturschutzkonformerzeugter Produkte oder im Bereichdes Ökotourismus ist für einige landwirtschaftlicheBetriebe attraktiv, erfordert aber einen hohen Zeit- undMitteleinsatz in der Organisations- und Startphase. Inder Regel ist bei weiter gehenden Ansprüchen des Naturschutzesan die Produktion auch bei einer Koppelungmit Vermarktungsstrategien weiterhin ein Ausgleichnotwendig.– Besondere Bedeutung kommt der unter Tz. 200 f. angesprochenenNachfragestrategie des Naturschutzeszu. Da die Naturschutzleistungen durch die Landnutzerin Gebieten mit einer Integration von Schutz undNutzung ganz überwiegend freiwillig erfolgen sollen,müssen Akzeptanzhemmnisse ausgeräumt werden.Solche Leistungen dürfen nicht als von außen aufgedrängtePflicht oder Erwartung gesehen werden,sondern als die freiwillige Befriedigung einer gesellschaftlichenNachfrage bzw. als „Produktion vonNaturschutzleistungen“ für den Markt. LandwirtschaftlicheBetriebe, die auf Extremstandorten wirtschaften,können so erstmalig die dort vorhandenenspezifischen Standortqualitäten „vermarkten“, indemsie Biotopentwicklung statt landwirtschaftliche Produktionbetreiben. Werden die Leistungen flächenunspezifisch– nicht von einem bestimmten Landwirtund auf einer bestimmten Fläche – erwartet, könnensolche Leistungen in größeren Räumen mit vielenAnbietern auch ausgeschrieben werden. Die günstigstenAnbieter von Feldgehölzpflanzungen erhaltendann Zahlungen aus einem dafür bereitstehendenBudget.Agrarumweltprogrammen kommt zur Finanzierung einersolchen Integrationsstrategie eine besondere Bedeutungzu, weil sie neben der Vermarktungsförderung das wichtigsteInstrument sind, um eine solche freiwillige Produktionsumstellunganzureizen und zu unterstützen.Sie sollten, wo immer möglich, als ergebnisbezogeneHonorierungsmodelle in Kombination mit einem Bieterverfahrenausgestaltet werden. Überall dort, wo keinespeziellen Ziele des Naturschutzes verfolgt werden müssen,stellt der ökologische Landbau eine attraktive Alternativezur Integration von Schutz und Nutzung dar.6.5.4.3 Vorrang der Nutzung432. In Gebieten mit geringer Schutzwürdigkeit undEmpfindlichkeit der Landschaftsfunktionen auf demüberwiegenden Teil der Flächen und hohen Nutzungsansprüchentritt der Naturschutz hinter die Nutzungsansprüchezurück. Vorranggebiete der Landwirtschaft, dieüber ein hohes natürliches Ertragspotenzial verfügen, wiedie Börden, weisen aufgrund der wenig durchlässigenDeckschichten und der nährstoffreichen Böden untervielen Gesichtspunkten eine geringere Empfindlichkeitgegenüber Nutzungseinflüssen auf als Gebiete mit annährstoffarme Bedingungen gebundenen Lebensgemeinschaften,durchlässigen Böden und einem geringeren Ertragspotenzial.In den für den Naturschutz nachrangigenGebieten geht es darum, die Einhaltung der guten fachlichenPraxis sicherzustellen und den Landnutzern darindurch eine umweltbezogene Beratung Hilfestellung zuleisten. Eine geeignete Möglichkeit zu einer noch weitergehenden und für den Naturschutz kostenneutralen umweltschonendenLandnutzung stellt auch hier der ökologischeLandbau dar. Standorte mit hohem Ertragspotenzialeignen sich häufig in besonderem Maße für dielandwirtschaftliche Erzeugung unter Einsatz geringerMengen von schadstoffhaltigen Dünge- und Pflanzenschutzmitteln.Weiter gehende Ansprüche des Naturschutzesrichten sich häufig auf kleinere Einzelflächen.Diese Ziele sind mit Agrarumweltprogrammen und gegebenenfallsauch mit Schutzgebietsausweisungen oderFlächenankäufen umsetzbar. Auch können Landnutzer

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 167 – Drucksache 14/9852auf beliebigen Flächen Umweltleistungen anbieten. SolcheLeistungen könnten in der Neuanlage von Feldgehölzenund Gewässerrandstreifen oder speziellen Leistungenfür den Arten- und Biotopschutz wie zum Schutz desFeldhamsters bestehen. Koalitionspartner für solche Maßnahmensind Jäger und Jagdgenossenschaften, Sportfischerund Landwirte, die nicht auf die Nutzung des letztenQuadratmeters angewiesen sind.Bei insgesamt stark limitiertem Budget wird von Naturschutzseiteaber im Zweifelsfall der Einsatz von Fördergeldernauf Vorrangflächen des Naturschutzes oder inumweltempfindlichen stark gefährdeten Bereichen vorzuziehensein.6.6 Umweltbeobachtung433. Durch die Umsetzung der FFH-Richtlinie undder Vogelschutzrichtlinie sowie durch die Verankerungder Umweltbeobachtung im Bundesnaturschutzgesetz(§ 12 BNatSchG n. F.) ist die Verpflichtung zur Beobachtungvon Natur und Landschaft dahin gehend gewachsen,nicht nur allgemeine Umweltdaten zu erheben, sondernauch vermehrt naturschutzbezogene und damit auchnaturgutübergreifende Detailinformationen bereitzustellen.Ebenso ist im Zusammenhang mit der vorgeschriebenenEvaluation von Maßnahmen im Rahmen der EU-Struktur- und EU-Agrarumweltprogramme, aber auchaufgrund der Vorgaben der EU-Wasserrahmenrichtliniesowie der EU-Richtlinie über die Strategische Umweltprüfungein erheblicher Bedarf an Berichterstattungentstanden, dem zurzeit nicht auf der Grundlage einerbundesweit vorliegenden Datenbasis befriedigend entsprochenwerden kann. Diese Entwicklung nimmt derUmweltrat zum Anlass, erneut einige aktuelle Anforderungenan die Inhalte einer solchen sektorübergreifendenUmweltbeobachtung zu formulieren:– Für naturschutzbezogene Aussagen ist sowohl eineflächendeckende als auch eine repräsentative Dokumentationaller Schutzgüter, ihrer relevanten Eigenschaftenund Funktionen und deren Veränderungenerforderlich. Dabei kommt einer flächendeckenden,EU-weit vergleichbaren Erhebung von Naturschutzdatenim Sinne einer politikfähigen breiten Datengrundlagehohe Bedeutung zu. Die repräsentative,vertiefende Dokumentation von speziellen Schutzgüterndarf darüber aber nicht vernachlässigt werden.Der vielfältige, bereits vorhandene Datenbestandmüsste gebündelt, vernetzt und so ergänzt werden,dass eine Einstufung der Schutzwürdigkeit und derverursacherbezogenen Gefährdung der einzelnenSchutzgüter möglich wird.– Um umweltpolitische Zielsetzungen überprüfen zukönnen, werden Beobachtungsdaten benötigt, dieHandlungsbedarf aufzeigen. Die noch fehlenden Indikatoren,die den Belastungszustand und die Veränderungenvon Natur und Landschaft ausreichend abbildenkönnten, müssen deshalb zügig erarbeitet werden.– Die Daten zu Schutzgebieten, Biotopen und Biotoptypen,Pflanzen- und Tierarten und deren Entwicklungbedürfen, gerade mit Blick auf entsprechende Berichtspflichtenvon EU-Richtlinien, einer regelmäßigenAktualisierung.– Nutzungseinflüsse des Menschen werden bislang zuwenig in Kombination mit naturschutzbezogenenUmweltdaten abgebildet. Deshalb ist die Untersuchungder Entwicklung auf verschiedenen Standorteninsbesondere im Hinblick auf den Stand von schleichendenund wenig beachteten Problemen – beispielsweiseBodenverdichtung, Erosion, Stickstoffanreicherungund die Degeneration von Grünlandbiotopen – zuforcieren.– Die Möglichkeiten einer prognostischen Abschätzungder Effektivität von Naturschutzmaßnahmen im Rahmender Kompensation von Eingriffen oder der Pflegeund Entwicklung sollten verbessert werden. Dabeisind Kenntnisse über die Auswirkungen von Eigenentwicklungenauf verschiedenen Standorten im Vergleichzu gelenkten Entwicklungen erforderlich.– Speziell für den Erfolg von Agrarumweltprogrammenfehlen noch Basisdaten für die Beurteilung der Effektivitätder Maßnahmen und der Effizienz des Mitteleinsatzesfür den Naturschutz.434. Eine flächendeckende Dokumentation der Knappheitund von Veränderungen der Schutzgüter setzt voraus,dass die Daten problembezogen und mit naturräumlichemBezug erhoben werden. Die verschiedenen repräsentativenLebensräume und Arten müssen entsprechend abgebildetwerden.Da wichtige Planungsentscheidungen für den Naturschutzhäufig auf der unteren Ebene gefällt werden, ist eine Zusammenführungund fallweise Ergänzung der für dieseEbene benötigten planungsrelevanten Daten unter Zuhilfenahmeder (automatisierten) Satellitenbildauswertungbesonders dringlich. Ein weiteres Beispiel ist die Bereitstellungvon planungsrelevanten Daten, die bei derKommentierung von Roten Listen und Verbreitungskartengesammelt werden.435. Bei der Beobachtung der Schutzgüter Wasser,Boden und Luft ist eine Ergänzung und teilweise Neuinterpretationder vorhandenen Daten unter Naturschutzaspektenerforderlich. Als Beispiel für eine erweiterte Interpretationvon sektoralen Daten eines Bundeslandes istdas Methodenmanagementsystem im NiedersächsischenBodeninformationssystem NIBIS zu nennen (Tz. 367).Bundesweite Zustandskarten zum Nährstoff- und Säure-Basen-Haushalt, zur Verdichtungs- und Erosionsgefährdungund zum Bodenwasserhaushalt fehlen. VorhandeneDaten zum Gewässerausbau und zur Gewässergüte müsstenum naturschutzrelevante Eigenschaften von Gewässernund ihren Ufern ergänzt werden. Die bei derWaldschadensbeobachtung gewonnenen Daten bedürfeneiner Erweiterung um Arten- und Biotopschutzaspekte.Da viele Arten und Lebensräume (z. B. Moore undMagerwiesen) empfindlich auf Stickstoff reagieren, isteine Fortschreibung der indikatorbasierten Aussagen des

Drucksache 14/9852 – 168 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeNitratatlas zu Stickstoffeinträgen und Stickstoffgehaltenin Ökosystemen erforderlich, die auch auf kleinräumigeNaturschutzaspekte eingeht.436. Für die in der Land- und Forstwirtschaft typischenBewirtschaftungsformen sollten an repräsentativen Standortennutzungsbezogene Daten im Zusammenhang mitDaten über Naturschutzmaßnahmen erhoben werden. Dadurchkönnen die Auswirkungen solcher Maßnahmen aufunterschiedliche Bewirtschaftungsformen (Intensivlandwirtschaftvs. Ökolandbau) beurteilt werden.437. Der Umweltrat empfiehlt eine Schwerpunktsetzungbei der Erfassung von Kerndaten des Naturschutzesund von Daten, die für nationale und internationaleBerichtspflichten des Bundes erforderlich sind. Das Bundesamtfür Naturschutz hat eine entsprechende Bewertungsmethodikfür die Bestandsermittlung von Lebensräumenund Arten der FFH- und Vogelschutzrichtlinieentwickelt, die auch Grundlage eines bundesweit einheitlichenPflichtansatzes der kontinuierlichen Datenerhebungfür die EU-Berichtspflichten werden sollte(BALZER et al., 2002a und b; ELLWANGER, 2002;KEHREIN, 2002;). Die Erhebung darf nicht – wie bislang– allein auf Freiwilligkeit und einer entsprechend heterogenenDatenerfassung beruhen. Die im Rahmen derverschiedenen Berichtspflichten (Natura 2000, Wasserrahmenrichtlinie,Agrarumweltprogramme) zu erhebendenDaten und ihre Auswertungen sollten konzeptionellaufeinander abgestimmt werden, sodass sie mehrfach genutztwerden können.Ebenfalls werden naturschutzbezogene Daten zu Veränderungenin der genutzten Landschaft sowie darüber hinauszu allgemeinen Umweltveränderungen an wenigenausgewählten Standorten, in Biosphärenreservaten,benötigt, die durch eine kontinuierliche ökosystemareUmweltbeobachtung gewonnen werden können. DieserAnsatz sollte durch eine fragengeleitete Aufklärung speziellerUmweltprobleme ergänzt werden, die zum großenTeil Inhalt von Forschungsprojekten sein kann. Auf dieerforderliche Integration einer dauerhaften Beobachtunggentechnisch veränderter Organismen in die ökologischeUmweltbeobachtung hat der Umweltrat bereits hingewiesen(SRU, 1998, Kapitel 3.2).Auch die für planerische Zwecke erforderlichen Basisdatendes Naturschutzes sollten nach einheitlichen Kriterienerhoben, bewertet und bereitgestellt werden, um eine verbesserteBerücksichtigung der Belange des Naturschutzeszu gewährleisten.Da die Flächeninanspruchnahme durch Zersiedelung undZerschneidung der Landschaft ein zentrales, ungelöstesProblem für den Naturschutz ist und hierfür keine angemessenenaturschutzbezogene Datenbasis existiert,empfiehlt der Umweltrat, verbindliche Indikatoren undeine entsprechende Bewertungsmethodik für eine bundeseinheitlicheDatenerfassung zu erarbeiten.6.7 Akzeptanzförderung des Naturschutzes438. Akzeptanzsicherung und Konfliktbewältigung sindDaueraufgaben von Naturschutz und Landschaftspflege(SCHRÖDER, 1998). Eine erste Voraussetzung hierfür istes, dass „Natur“ in einer Weise thematisiert wird, die nichtvorrangig Assoziationen an Verbote weckt, sondern Vorstellungenvon Reichtum und Vielfalt auslöst. Verbotsschilderam Eingang eines Naturschutzgebiets bewirkenwenig, wenn der (Seltenheits-)Wert der vorfindbaren Naturnicht dargestellt wird. Im Hinblick auf wirtschaftlicheVorteile (Tourismus, Naturreichtum als Standortvorteil)ist die Vorstellung von Natur als „Tafelsilber“ der Regionoft durchaus angemessen. Eine weitere Voraussetzungvon Akzeptanz ist es, dass die in diesem Gutachten dargestellteKonstellation von Fremdbestimmtheit (Tz. 85)so weit wie möglich vermieden wird. Es ist keineswegsso, dass Naturverbundenheit auf dem Lande erst von Naturschutzfachleutenverbreitet werden muss. Diese könnenallerdings den besonderen Wert von vorhandenen Artenvor Ort verdeutlichen und so zu einem Naturschutzdurch die Einwohner selbst (einschließlich des nötigenKontrollverhaltens) beitragen. Eine besondere Erfolgsvoraussetzungsind sinnvolle, begründbare Ziele. EinseitigeVorstellungen von „Wildnis“ können, wenn es vorrangigum den Schutz traditioneller Kulturlandschaftgeht, die Akzeptanz für einen breit in die Fläche ausgreifendenNaturschutz behindern (vgl. Tz. 94 ff.). Schließlichist es als Voraussetzung für eine Akzeptanz des Naturschutzesinnerhalb und außerhalb von Schutzgebietenwichtig, dass von den derzeitigen Landnutzern keineEinkommenseinbußen abverlangt und im Gegenteil möglichstpositive Anreize für den Naturschutz geschaffenwerden. Diese können auch in Verweisen auf best practicebestehen. Mittlerweile gibt es vielfältige ökonomischeVorteile des Naturschutzes, die diesen auch mitmateriellen Interessen vor Ort in Einklang bringen können.Abgesehen vom Politikstil der Naturschutzakteure,der Verdeutlichung des Wertes des überkommenen Naturvermögensund verbesserter Strategien vor Ort sollten Akzeptanzproblemedes Naturschutzes vor allem durch eineVerbesserung der Anreizstrukturen verringert werden(s. Tz. 251).Die Bildung von strategischen Allianzen ist ein andererAnsatz, der insbesondere auf eine Verbesserung derHandlungskapazität hinwirken soll. Eine spezielle,konfliktbezogene Form der Akzeptanzförderung istschließlich der gezielte und professionell organisierteDiskurs. Auf diese beiden Ansätze soll kurz eingegangenwerden.6.7.1 Allianzbildung439. Zur Stärkung ihrer Durchsetzungsfähigkeit solltendie Naturschutzakteure verstärkt nach potenziellen BündnispartnernAusschau halten. Diese müssen nicht identischeMotive und Interessen haben. Es reicht, wenn sieeinen potenziellen Nutzen aus dem Naturschutzvorhabenerzielen können und dieses deshalb unterstützen(BRENDLE, 1999). Diesen Nutzen zu identifizieren undoffensiv damit zu werben, ist nach Ansicht des Umweltrateseine wesentliche Erfolgsbedingung von Naturschutzpolitik,wobei dies Behörden und Verbändegleichermaßen einbeziehen muss. Im Fall der Wasserversorgungbetrifft dies die geringeren Kosten für dieAufbereitung von Trinkwasser durch die Verhinderung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 169 – Drucksache 14/9852von Grünlandumbrüchen, im Fall der Landwirtschaft dieMöglichkeit von Zusatzeinkommen zur Stabilisierung derEinkommenssituation. Voraussetzung für solche Angebotevonseiten des Naturschutzes sind allerdings in derRegel ausreichende Fördermittel zur Honorierung vonNutzungsverzichten bzw. Leistungen der Landwirtschaft.Tourismusbehörden können über die Aussicht auf dieSteigerung von Einnahmen als Bündnispartner gewonnenwerden, Kommunen könnte die Perspektive eröffnet werden,einen wirtschaftlich vorteilhaften Imagegewinn fürdie Region und neue Einkommensquellen und Beschäftigungsmöglichkeiteninfolge der Stärkung von regionalemHandwerk, Gastgewerbe und Tourismus und derStabilisierung der Landwirtschaft zu erreichen. Eine solcheAllianzpolitik setzt allerdings auch ein verändertesSelbstverständnis des Naturschutzes voraus. Verfechtervon Naturschutzbelangen sollten sich in solchen Situationenauch als Wahrer der Interessen des ländlichen Raumesverstehen.So kann – um ein Beispiel anzuführen – das Umweltministeriumgemeinsam mit dem Bau- und Verkehrsministeriumauf ein Investitionsprogramm „Brücken für dieNatur“ (Tz. 396) hinwirken, um sowohl Zerschneidungseffektedurch bestehende Verkehrswege als auch Verkehrssicherheitsproblemedurch Wildwechsel abzubauen.Die Allianz kann sich eine breite gesellschaftliche Interessenbasisschaffen, indem sie Verbände einbezieht undderen Allianzbereitschaft auf dem Wege einer Dialogstrategiefördert. Denkbar ist auch die Institutionalisierung einersolchen Allianz, beispielsweise durch Gründung einerEinrichtung, die (auch) private Mittel für den gemeinsamenZweck der Aufhebung von Zerschneidungseffektenbestehender Verkehrswege einwirbt und dabei zugleichauch das weithin fehlende Bewusstsein für das Problemeiner Massenvernichtung von Lebewesen im Straßenbereichfördert (JÄNICKE und VOLKERY, 2002).Naturschutz- und Umweltpolitik werden in Zukunft instarkem Maße auf Sozialinnovationen des genanntenTypus angewiesen sein. Dies gilt insbesondere dort, wodie Handlungskapazität gegenüber starken Wirtschaftsinteressenbisher nicht ausreichend gewesen ist und „persistente“Probleme die Folge waren.6.7.2 Diskursverfahren440. Zur Überwindung der Akzeptanzprobleme desNaturschutzes in konkreten Konfliktfällen, insbesonderein Nationalparken, sind in diesem Gutachten partizipativeDiskurs- und Mediationsverfahren vorgeschlagen worden(Tz. 110 ff.). Die übergreifende Naturschutzstrategie verlangthingegen die Akzeptanz der gesamten staatsbürgerlichenÖffentlichkeit. Es kommt daher wesentlich daraufan, das Anliegen des Naturschutzes und die hiervorgeschlagene Naturschutzstrategie nicht nur in den bereitsbestehenden Fachöffentlichkeiten und Institutionen(einschließlich der Naturschutzverbände) zu kommunizieren,sondern sie zum Anlass eines gesamtgesellschaftlichenNaturschutzdiskurses zu nehmen.Solche übergreifenden praktischen Diskurse können nichtbeliebig „erzeugt“ werden. Kommunikationsformen und-medien sind aus guten Gründen einer direkten politischenSteuerung nur begrenzt zugänglich. Vonseiten derPolitik können aber die Randbedingungen dafür verbessertwerden, dass sich die knappe Ressource der öffentlichenAufmerksamkeit stärker und kontinuierlicher alsbisher dem Naturschutz zuwendet. Während der Umweltratin seinem Umweltgutachten 2002 unter dem Thema„Bürger und aktivierender Staat im Umweltschutz“(SRU, 2002, Kapitel 2.3, Tz. 73 ff.) Schwerpunkte aufökologische Markttransparenz und auf die juristischeDimension von Bürgerbeteiligung gelegt hat, soll hierabschließend auf Erfolgsbedingungen eines möglichenNaturschutzdiskurses eingegangen werden.Im Falle eines gezielten öffentlichen Naturschutzdiskurses– am besten im Zusammenhang mit einer nationalenNaturschutzstrategie – kann davon ausgegangen werden,dass ein allgemeines Interesse an Naturschutzfragen inder Bevölkerung vorhanden ist, eine intensive Fachdebattein den Wissenschaften, den Institutionen (BfN,BMU, UBA) und den Verbänden (BUND, NABU u. a.)geführt wird und Bedarf an programmatischer und zielorientierterPolitikformulierung vorliegt. Die Randbedingungenfür einen ambitionierten Naturschutzdiskurs, zudem das vorliegende Gutachten einen inhaltlichen Beitragliefern möchte, sind daher als insgesamt keineswegsnegativ einzuschätzen.441. In einigen Phasen wurden Umwelt- und auch Naturschutzproblemein der deutschen Öffentlichkeit intensivdebattiert. Es handelte sich hierbei zumeist um„dramatische“, gut politisierbare Themen wie das so genannteWaldsterben oder das Robbensterben in derNordsee. Auch die „Roten Listen“ hatten über ihre fachlicheStandardfunktion hinaus eine alarmierende Funktionin der Öffentlichkeit. Die Massenmedien, aber auchder problemorientierte „Interventionsbürger“ treten tendenziellam ehesten auf den Plan, wenn Negativentwicklungendrohen. „Alarmistische“ oder „apokalyptische“Kommunikationsformen sind aber kaum eine geeigneteGrundlage für einen breiten Naturschutzdiskurs. Sie implizierendie Anprangerung von Akteuren (etwa der Landwirte),deren Teilnahme an der Problemlösung gesuchtwerden muss, und können die Akzeptanzsituation verschlechtern.Sie unterschätzen ebenso Art und Ausmaß, indem heute Naturschutz auch durch internationale Vorgabengestärkt wird. Beispielsweise hat die deutsche Landwirtschaftlängst – insbesondere angesichts des Einflussesvon WTO-Regelungen – keine Wahl mehr, die subventionierteMengenproduktion von Nahrungsmitteln zunehmendauch durch die „Produktion von Naturschutzleistungen“zu ersetzen bzw. zu ergänzen. Der für dieProblematisierung oft hilfreiche Negativdiskurs hilft auchdort wenig, wo positive Ziele zu verwirklichen sind undNatur nicht nur geschützt, sondern auch entwickelt werdensoll, wo es um eine „Wertsteigerung des Naturkapitals“geht, die einem regionalen Standort auch ökonomischzum Vorteil gereichen kann. Vor einem„problemvergessenen“ Diskurs, der nur auf „positive Visionen“setzt, ist gleichwohl ebenfalls zu warnen. Ausgangspunktdes Naturschutzes ist und bleibt bisher dieGefährdung der Natur.442. Erfolgreiche Politik bedarf eines Zusammenspielsvon „institutionalisierten Beratungen mit informell ge-

Drucksache 14/9852 – 170 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiodebildeten öffentlichen Meinungen“ (HABERMAS, 1992,S. 362). Die gegenwärtige Situation ist im Gegensatzhierzu eher dadurch gekennzeichnet, dass der hochgradigspezialisierte Expertendiskurs und das durchaus vorhandeneInteresse der breiten Öffentlichkeit häufig unvermitteltnebeneinander stehen. Viele Debatten spielen sichaufgrund ihrer rechtlichen Aspekte primär im Binnenkreislaufder Expertenkulturen ab und dringen, wennüberhaupt, dann nur stark verkürzt an die breite Öffentlichkeit.Daher droht der Naturschutz zu einer Angelegenheitvon Experten zu werden. Eine Diskursstrategiemuss gegenwärtig vor allem zwei einander komplementärenGefahren entgegenwirken. Zum einen der „expertokratischen“Gefahr, dass der Naturschutz zu einerAngelegenheit von Wissenschaftlern, Experten, Verbändenund Behörden wird, deren Debatten und Dissense fürLaien kaum mehr nachvollziehbar sind. Zum anderen der„populistischen“ Gefahr, dass der Naturschutz mit wenigenplakativen Zielen etwa im Artenschutz identifiziertwird. Hier bestehen noch große Informationsdefizite. Sosind beispielsweise viele Bürger nicht mit dem Systemder Schutzgebietskategorien (Tz. 290 ff.) oder mit denZielen des Naturschutzes (Tz. 82) und mit den Kriteriender naturschutzfachlichen Wertstufen vertraut. Hinzukommt, dass dem vorhandenen Interesse am Naturschutzeine schwindende Naturkenntnis, insbesondere im Bereichder Arten und der Landschaftsformen korrespondiert.Eine erfolgversprechende Diskursstrategie sollte daherbeiden Gefahren zugleich begegnen und versuchen, denGraben zwischen Öffentlichkeit und Expertenkulturenzu überbrücken. Zentrales Ziel sollte es sein, auf hierfürgeeigneten Foren und in entsprechenden Arenen die kommunikativenAustauschbeziehungen zwischen den Expertenkulturenund der interessierten Laienbevölkerungzu intensivieren.443. Es bietet sich an, eine zentral initiierte Kommunikationsstrategiedurchzuführen, die einen Schwerpunktauf grundlegende Informationen und Problemvermittlungenlegt und im zweiten Schritt auf unterschiedlicheAdressatenkreise bezogen wird. Im Sinne naturschutzpolitischerSektorstrategien (Tz. 395 ff.) kommt es dabeidarauf an, dass die Sektoren, die an naturzerstörendenEntwicklungen stark beteiligt sind (wie Verkehr oderLandwirtschaft) gezielt und organisiert mit Langzeitfolgenihrer Tätigkeit konfrontiert und zur Mitwirkungan der Problemlösung aufgefordert werden. DerartigeKommunikationsstrategien bedürfen jedoch der Ergänzungdurch partizipative Kommunikationsformen, in denenvor allem Laien vor Ort in die Lage versetzt werden,aus einer staatsbürgerlichen Perspektive heraus zu einemUrteil zu gelangen. Ansätze zu einer verstärkten Bürgerbeteiligungim Naturschutz wurden und werden in Konzeptenund Projekten einer regionalisierten Leitbildentwicklungbereits verfolgt. Eine andere Form sind sogenannte Bürgerforen und Konsensuskonferenzen, aufdenen Begründungen, Zielsysteme, Instrumente und Strategiendes Naturschutzes insgesamt vorgestellt und diskutiertwerden. Solche organisierten diskursiven Verfahrensind gleichsam Knoten im Netz umfassender öffentlicherDiskurse. Die einander ähnlichen Konzepte der Bürgerforenund der Konsensuskonferenzen sind im Bereichder Technikfolgenabschätzung bereits in mehreren europäischenLändern (Dänemark, Niederlande, Schweiz,Deutschland) mit insgesamt guten Ergebnissen zum Einsatzgelangt (hierzu SKORUPINSKI und OTT, 2000,m. w. N.; vgl. auch Tz. 109 ff.). In Deutschland bietet dasmittlerweile dichte Netz der Natur- und Umweltzentren,das von öffentlichen oder privaten Trägern betriebenwird, eine gute Infrastruktur für die Diskussionder Naturschutzstrategie in der Form von Bürgerforen,Tagungen usw. an.6.8 Fazit444. Die Naturschutzpolitik der letzten Jahre hat wichtigeTeilerfolge erzielt. Gravierende Beeinträchtigungendes Naturhaushaltes und ein Verlust an biologischer Vielfaltkonnten dennoch nicht verhindert werden. Mit demneuen Bundesnaturschutzgesetz ist nach mehreren vergeblichenAnläufen eine Stärkung und Modernisierungdes Naturschutzes angestoßen worden. Dennoch wird dasim Naturschutzrecht enthaltene Instrumentarium alleinenicht ausreichen, die fortschreitende Beeinträchtigungdes Naturhaushalts aufzuhalten. Der nächste Schritt musseine stärkere strategische Ausrichtung des Naturschutzessein, die auch die europäischen und internationalen Vorgabenauf diesem Gebiet besser umzusetzen vermag.Naturschutzpolitik muss heute weit über den traditionellenGebietsschutz hinausreichen und eine integrative Strategieverfolgen. Notwendig ist die verstärkte Integration vonNaturschutzbelangen in Politikbereiche wie Landwirtschaft,Verkehr, Energie oder Tourismus. Ebenso erforderlichsind ambitionierte, breit akzeptierte Zielvorgaben, einerweitertes Instrumentarium und neue Institutionen.Naturschutz muss strategiefähig werden und die Allianzbildungmit potenziellen Bündnispartnern anstreben. Hoheitlicheund konsensuale Politikansätze sollten im Hinblickauf ihre Erfolgschancen kalkuliert miteinanderkombiniert werden. Auf hoheitliche Mittel kann der Naturschutznicht völlig verzichten, weil andernfalls dienotwendige Verhandlungsmasse und die Druckmittel imVerhandlungsprozess fehlen würden.Die Modernisierung der Naturschutzpolitik kann nichtnur eine reine Länderangelegenheit sein. Ein verstärktesbundespolitisches Engagement ist nötig, um die regionalenAktivitäten zu koordinieren und eine gemeinsameOrientierung im Naturschutz anzustoßen. Aus diesemGrunde regt der Umweltrat die Entwicklung einer nationalenNaturschutzstrategie an, die die nationale Nachhaltigkeitsstrategieund die verschiedenen europäischen Strategieansätzefür Deutschland konkretisiert und ergänzt.Der Reichtum eines Landes bestimmt sich auch durchden Wert seines Naturvermögens. Naturschutz beinhaltetletztlich auch eine Erhöhung der Lebensqualität. Das Naturschönehat keinen geringeren Stellenwert als dasKunstschöne. Dem Schutz von Natur und Landschaftsollten künftig eine der Bedeutung dieses Politikfeldsangemessene politische Aufmerksamkeit und entsprechendepersonelle und finanzielle Ressourcen gewidmetwerden.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 171 – Drucksache 14/9852Anhang

Drucksache 14/9852 – 172 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeErlass über die Einrichtung eines Rates von Sachverständigen für Umweltfragen bei demBundesminister für Umwelt, Naturschutz und ReaktorsicherheitVom 10. August 1990§ 1Zur periodischen Begutachtung der Umweltsituation undUmweltbedingungen der Bundesrepublik Deutschlandund zur Erleichterung der Urteilsbildung bei allen umweltpolitischverantwortlichen Instanzen sowie in der Öffentlichkeitwird ein Rat von Sachverständigen für Umweltfragengebildet.§ 2(1) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen bestehtaus sieben Mitgliedern, die über besondere wissenschaftlicheKenntnisse und Erfahrungen im Umweltschutzverfügen müssen.(2) Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen fürUmweltfragen dürfen weder der Regierung oder einer gesetzgebendenKörperschaft des Bundes oder einesLandes noch dem öffentlichen Dienst des Bundes, einesLandes oder einer sonstigen juristischen Person des öffentlichenRechts, es sei denn als Hochschullehrer oderals Mitarbeiter eines wissenschaftlichen Instituts, angehören.Sie dürfen ferner nicht Repräsentanten eines Wirtschaftsverbandesoder einer Organisation der Arbeitgeberoder Arbeitnehmer sein, oder zu diesen in einem ständigenDienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen,sie dürfen auch nicht während des letzten Jahres vor derBerufung zum Mitglied des Rates von Sachverständigenfür Umweltfragen eine derartige Stellung innegehabthaben.§ 3Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen solldie jeweilige Situation der Umwelt und deren Entwicklungstendenzendarstellen. Er soll Fehlentwicklungenund Möglichkeiten zu deren Vermeidung oder zu derenBeseitigung aufzeigen.§ 4Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen ist nuran den durch diesen Erlass begründeten Auftrag gebundenund in seiner Tätigkeit unabhängig.§ 5Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen gibtwährend der Abfassung seiner Gutachten den jeweilsfachlich betroffenen Bundesministern oder ihren BeauftragtenGelegenheit, zu wesentlichen sich aus seinemAuftrag ergebenden Fragen Stellung zu nehmen.§ 6Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen kann zueinzelnen Beratungsthemen Behörden des Bundes undder Länder hören, sowie Sachverständigen, insbesondereVertretern von Organisationen der Wirtschaft und derUmweltverbände, Gelegenheit zur Äußerung geben.§ 7(1) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen erstattetalle zwei Jahre ein Gutachten und leitet es derBundesregierung jeweils bis zum 1. Februar zu. Das Gutachtenwird vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragenveröffentlicht.(2) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen kannzu Einzelfragen zusätzliche Gutachten erstatten oder Stellungnahmenabgeben. Der Bundesminister für Umwelt, Naturschutzund Reaktorsicherheit kann den Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen mit der Erstattung weitererGutachten oder Stellungnahmen beauftragen. Der Rat vonSachverständigen für Umweltfragen leitet Gutachten oderStellungnahmen nach Satz 1 und 2 dem Bundesminister fürUmwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zu.§ 8(1) Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen fürUmweltfragen werden vom Bundesminister für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit nach Zustimmung desBundeskabinetts für die Dauer von vier Jahren berufen.Wiederberufung ist möglich.(2) Die Mitglieder können jederzeit schriftlich dem Bundesministerfür Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheitgegenüber ihr Ausscheiden aus dem Rat erklären.(3) Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus, so wird ein neuesMitglied für die Dauer der Amtszeit des ausgeschiedenenMitglieds berufen; Wiederberufung ist möglich.§ 9(1) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen wähltin geheimer Wahl aus seiner Mitte einen Vorsitzenden fürdie Dauer von vier Jahren. Wiederwahl ist möglich.(2) Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen gibtsich eine Geschäftsordnung. Sie bedarf der Genehmigungdes Bundesministers für Umwelt, Naturschutz undReaktorsicherheit.(3) Vertritt eine Minderheit bei der Abfassung der Gutachtenzu einzelnen Fragen eine abweichende Auffassung,so hat sie die Möglichkeit, diese in den Gutachtenzum Ausdruck zu bringen.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 173 – Drucksache 14/9852§ 10Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen wird beider Durchführung seiner Arbeit von einer Geschäftsstelleunterstützt.§ 11Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen für Umweltfragenund die Angehörigen der Geschäftsstelle sindzur Verschwiegenheit über die Beratung und die vomSachverständigenrat als vertraulich bezeichneten Beratungsunterlagenverpflichtet. Die Pflicht zur Verschwiegenheitbezieht sich auch auf Informationen, die dem Sachverständigenratgegeben und als vertraulich bezeichnetwerden.§ 12(1) Die Mitglieder des Rates von Sachverständigen fürUmweltfragen erhalten eine pauschale Entschädigung sowieErsatz ihrer Reisekosten. Diese werden vom Bundesministerfür Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheitim Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innernund dem Bundesminister der Finanzen festgesetzt.(2) Die Kosten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragenträgt der Bund.§ 13Der Erlass über die Einrichtung eines Rates von Sachverständigenfür Umweltfragen bei dem Bundesminister desInnern vom 28. Dezember 1971 (GMBl 1972, Nr. 3, S. 27)wird hiermit aufgehoben.Bonn, den 10. August 1990Der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und ReaktorsicherheitDr. Klaus Töpfer

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Drucksache 14/9852 – 196 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeLAFFERTY, W. (2001): Adapting Government Practiceto the Goals of Sustainable Development: The Issue ofSectoral Policy Integration. – Paper prepared for Presentationat the OECD seminar on „Improving Governancefor Sustainable Development“. – Paris, 22. bis 23. November2001. – 22 S.LENSCHOW, A. (2002): Conclusion: What Are the Bottlenecksand Where Are the Opportunities for Greeningthe European Union? – In: LENSCHOW, A. (Hrsg.): EnvironmentalPolicy Integration. Greening Sectoral Policiesin Europe. – London: Earthscan. – S. 219–233.MKRO (Ministerkonferenz für Raumordnung) (1996):Raumordnerische Instrumente zum Schutz und zur Entwicklungvon Freiraumfunktionen. – Entschließung vom29. März 1996.OECD (Organisation for Economic Development andCooperation) (2001): Environmental Performance Reviews:Germany. – Paris: OECD. – 249 S.ODUM, E. P. (1969): The strategy of ecosystem development.– Science 164. – S. 260–270.OSTERBURG, B (2002): Endbericht für das Forschungsvorhaben„Analyse der Bedeutung von naturschutzorientiertenMaßnahmen in der Landwirtschaft im Rahmen derVerordnung(EG) 1257/1999 über die Förderung der Entwicklungdes ländlichen Raums“. – Braunschweig: Bundesforschungsanstalt(FAL) i. A. des Rates von Sachverständigenfür Umweltfragen. – Unveröff.OTT, S. (2000): Naturschutz in der Flächennutzungsplanung– Zwei Jahre neues Bau- und Raumordnungsrecht.Ergebnisse eines Expertenworkshops am 9. und10. Dezember 1999 in Hannover. – Bonn: Bundesamt fürNaturschutz. – BfN-Skripten, H. 20.PLACHTER, H., Bernotat, D., Müssner, R. et al. (2002):Entwicklung und Festlegung von Methodenstandards imNaturschutz. – Münster-Hiltrup: Landwirtschaftsverlag. –Schriftenreihe für Landschaftspflege und Naturschutz,H. 70. – 566 S.RICHTER gen. KEMMERMANN, A. (2001): Neue Honorierungsmodellefür Umweltleistungen in der Landwirtschaft,Agrarumweltprogramme, ergebnisorientierteHonorierung und Ausschreibungsverfahren in der Diskussionmit der Landwirtschaft, Diplomarbeit am FachbereichLandschaftsarchitektur und Umweltentwicklungder Universität Hannover. – Hannover (unveröff).SCHEMEL, H. J. (1976): Zur Theorie der differenziertenBodennutzung: Probleme und Möglichkeiten einer ökologischfundierten Raumordnung. – Landschaft und Stadt,H. 8. – S. 159–167.SCHEPELMANN, P. (2000): Von Helsinki nach Göteborg.Evaluierung der Umweltintegration in der EuropäischenUnion im Rahmen der Studie „Von Helsinki nachGöteborg“, Studie im Auftrag des Bundesministeriumsfür Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft.– Wien: Sustainable Europe Research Institute.SCHRÖDER, W. (1998): Akzeptanzsicherung vonGroßschutzgebieten. Erfahrungen eines Beraters. In:WIERSBINSKI, N., ERDMANN, K. H., LANGE, H.(Hrsg.): Zur gesellschaftlichen Akzeptanz von Naturschutzmaßnahmen.Bonn: BfN. – BfN-Skripten 2. –S. 43–48.SKORUPINSKI, B. und OTT, K. (2000): Technikfolgenabschätzungund Ethik. Zürich: VDF-Hochschulverlag. –198 S.SRU (Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen)(1987): Umweltgutachten 1987. – Stuttgart: Kohlhammer. –674 S.SRU (1996): Sondergutachten. Konzepte einer dauerhaftumweltgerechtenNutzung ländlicher Räume. – Stuttgart:Metzler-Poeschel. – 127 S.SRU (1998): Umweltgutachten 1998. Umweltschutz: Erreichtessichern – Neue Wege gehen. – Stuttgart: Metzler-Poeschel. – 390 S.SRU: Umweltgutachten 2000. Schritte ins nächste Jahrtausend.– Stuttgart: Metzler-Poeschel. – 685 S.SRU (2002): Umweltgutachten 2002. Für eine neue Vorreiterrolle.– Stuttgart: Metzler-Poeschel. – 549 S.ZIESCHANK, R. (2001): Zum aktuellen Stand von Umweltindikatorenim Kontext einer nachhaltigen Entwicklung.– Berlin: Forschungsstelle für Umweltpolitik. –FFU-Report 06 (01). – 29 S.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 197 – Drucksache 14/9852Verzeichnis der AbkürzungenA= Österreicha. F. = alte FassungAG FFH-VP = Arbeitsgemeinschaft FFH-VerträglichkeitsprüfungBauGB= BaugesetzbuchBauROG= Bau- und RaumordnungsgesetzBB= BrandenburgBbodSchG = Bundes-BodenschutzgesetzBE= BerlinBfANL= Bundesforschungsanstalt für Naturschutz und LandschaftsökologieBfN= Bundesamt für NaturschutzBGBl.= BundesgesetzblattBLW= Bundesamt für LandwirtschaftBMU= Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und ReaktorsicherheitBMVEL= Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und LandwirtschaftBNatSchG = BundesnaturschutzgesetzBNatSchGNeuregG = Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und derLandschaftspflege und zur Anpassung anderer RechtsvorschriftenBNatSchG n. F. = Bundesnaturschutzgesetz in der Neufassung des Gesetzes zurNeuregelung des Naturschutzes und der Landschaftspflege undzur Anpassung anderer Rechtsvorschriften vom 25. März 2002BUND= Bund für Umwelt- und Naturschutz DeutschlandBVerfGE= Entscheidungssammlung des BundesverfassungsgerichtsBVerwG= BundesverwaltungsgerichtBVerwGE = Entscheidungen des BundesverwaltungsgerichtsBW= Baden-WürttembergBWaldG= BundeswaldgesetzBY= BayernCD= Compact DiscCO 2= KohlendioxidD= DeutschlandDDT= Dichlor-diphenyl-trichlorethan und seine MetabolitenDVBl.= Deutsches VerwaltungsblattDVO= DüngeverordnungEAGFL= Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die LandwirtschaftEDV= elektronische DatenverarbeitungEEA= European Environment Agency (Europäische Umweltagentur)EG= Europäische GemeinschaftEG-WRRL = EG-WasserrahmenrichtlinieEU= Europäische Union

Drucksache 14/9852 – 198 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeEuGH= Gerichtshof der Europäischen GemeinschaftEUREK= Europäisches RaumentwicklungskonzeptEUROPARC = Dachorganisation europäischer SchutzgebieteEWG= Europäische WirtschaftsgemeinschaftEZB= Europäische ZentralbankFF= der französische FrancFFH= Flora-Fauna-Habitat-RichtlinieFStrG= BundesfernstraßengesetzGAK= Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und desKüstenschutzes“GAP= Gemeinsame AgrarpolitikGG= GrundgesetzGIS= Geographisches InformationssystemGkZ= Neufassung des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit(Gesetz über kommunale Zusammenarbeit) vom 1. April 1996Gl.-Nr.: 2020-14GmbH= Gesellschaft mit beschränkter HaftungGVE= GroßvieheinheitenHB= BremenHE= HessenHH= HamburgHOAI= Honorarordnung für Architekten und IngenieureICE= Intercity Expressi. d. R. = in der RegelIUCN= International Union for Conservation of Nature and NaturalResourcesIVU-Richtlinie = Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderungvon Umweltverschmutzungeni. w. S. = im weiteren SinneJg.= JahrgangKGSt= Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung/Verband für kommunales ManagementKOM= Kommission der Europäischen GemeinschaftKULAP= KulturlandschaftsprogrammLANA= Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflege undErholungLAWA= Länderarbeitsgemeinschaft Wasser- und AbfallwirtschaftLEL= Landesanstalt für Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichenRäume mit Landesstelle für landwirtschaftliche MarktkundeLF= landwirtschaftlich genutzte FlächeLG NW= Landschaftsgesetz Nordrhein-WestfalenLSG= LandschaftsschutzgebietMEKA= Marktentlastungs- und KulturlandschaftsausgleichMKRO= Ministerkonferenz für Raumordnung

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 199 – Drucksache 14/9852MUF= Ministerium für Umwelt und Forsten Rheinland-PfalzMURL= Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft desLandes Nordrhein-WestfalenMV= Mecklenburg-Vorpommernm. w. N. = mit weiteren NachweisenNABU = Naturschutzbund Deutschland e. V.n. F. = neue FassungNH 3= AmmoniakNI= NiedersachsenNNA= Alfred Toepfer Akademie für NaturschutzNO x= StickstoffoxideNSG= NaturschutzgebietNuR= Natur und Recht, Zeitschrift für das gesamte Recht zum Schutzeder natürlichen Lebensgrundlagen und der UmweltNVwZ= Neue Zeitschrift für VerwaltungsrechtNW= Nordrhein-WestfalenOECD= Organization for Economic Cooperation and DevelopmentOÖ= OberösterreichÖPNV= öffentlicher PersonennahverkehröS= österreichische SchillingOVG= OberverwaltungsgerichtOwiG= OrdnungswidrigkeitengesetzPflSchG= PflanzenschutzgesetzPLANAK = Bund-Länder-Planungsausschuss für Agrarstruktur und KüstenschutzROG= RaumordnungsgesetzRP= Rheinland-PfalzRs.= RechtssacheSA= Sachsen-AnhaltSH= Schleswig-HolsteinSL= SaarlandSlg.= SammlungSN= SachsenSO 2= SchwefeldioxidST= Sachsen-AnhaltStGB= StrafgesetzbuchStMLU= Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragenst. Rspr.= ständige RechtssprechungSUP= Strategische UmweltprüfungTH= ThüringenTz.= TextzifferUBA= UmweltbundesamtUMK= Umweltministerkonferenz

Drucksache 14/9852 – 200 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeUNUPRUVPUVPGVGVOCVOvs.VwGOVwVfGWBGUWTOWWFZUR= United Nations (Vereinte Nationen)= Zeitschrift Umwelt- und Planungsrecht= Umweltverträglichkeitsprüfung= Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung= Verwaltungsgericht= Volatile Organic Compounds (flüchtige organische Verbindungen)= Verordnung= versus= Verwaltungsgerichtsordnung= Verwaltungsverfahrensgesetz= Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen= World Trade Organisation= World Wildlife Foundation= Zeitschrift für Umweltrecht

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 201 – Drucksache 14/9852Schlagwortverzeichnis(Die Zahlenangaben beziehen sich auf Textziffern)Abwägung– rechtliche Vorgaben 128 ff.– Rechtsschutzdefizite des Naturschutzes 134 ff.– strukturelle Schwächen 127, 134– verfahrensmäßige Instrumente 131– Verfahrens- und Abwägungsfehler 132– Weiterentwicklung 138 ff.Agenda 2000 234Agrarumweltprogramme 206, 215 ff., 402, 432– Beratung 405– Effizienz 224 ff.– ergebnisorientierte Honorierung 404, 414– Kofinanzierung 403Akzeptanz von Naturschutzmaßnahmen– Defizite 77 ff.– Verbesserungen 104 ff.– Förderung 411, 416, 438 ff.Anthropozentrik 13, 25 ff.Artenindex 53 f., 394Artenschutz 3, 33 f.Artenschwund– Ursachen 5 f.Bauleitplanung– Wiedereinführung der Genehmigungspflicht 334– und Eingriffsregelung 327Begründung des Naturschutzes 12 ff.Bewirtschaftungspläne nach derWasserrahmenrichtlinie 279– und Landschaftsplanung 282Bieterverfahren 234 ff.Biophilie 20Biosphärenreservat 88 ff.Biotope, Biotoptypen 5– Biotopschutz 35– Isolierung, Verkleinerung 6– nach § 30 BNatSchG n. F. geschützte 303– und gute fachliche Praxis 344 ff.Biotopkartierung 383 ff.– s. a. Rote Listen– s. a. VerbreitungskartenBiodiversität– lokale 33 f.– globale 33 f.– Reduzierung 4 ff.Biozentrismus 26 ff.Bodenwertsteuer 174 f.Bundeslandschaftskonzept 273 f., 408Bundesnaturschutzgesetz 2, 11, 60 ff.Bundesraumordnung 257 ff.– Defizite bezüglich Natur- undLandschaftsschutz 259– Koordinierungsfunktion 258Eigenwert von Natur und Landschaft 11, 13, 25 ff.Diskursverfahren 109 ff.Düngung– s. gute fachliche Praxis 350 f.Eigenheimzulage 155 f.Eingriffsregelung,naturschutzrechtliche 3, 81, 145, 322 ff., 410– Abwägung über Zulässigkeit des Eingriffs 326– Ausgleich und Ersatz 323 ff.– Flächen- und Maßnahmenkataster 330– in der Bauleitplanung 327– Flexibilisierung 323– Konkretisierung 332, 335– Vollzugsdefizite undVollzugsicherung 328 ff., 333, 336– Ziele und Defizite 322Endemische Arten 5, 33Entwicklungsvorhaben 45Erholungsqualität von Natur und Landschaft 8, 21 ff.Erprobungsvorhaben 45Kofinanzierung in der EU 235 ff.FFH-Richtlinie 408– und Meeresnaturschutz 302– s. a. Schutzgebietsnetz Natura 2000– Verträglichkeitsprüfung für Eingriffe in Schutzgebietes. FFH-Verträglichkeitsprüfung

Drucksache 14/9852 – 202 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeFFH-Verträglichkeitsprüfung 409– Anwendungsbereich 316– Erheblichkeit des Eingriffs 317 ff.– Inhalt und Ziele 314Finanzausgleich– kommunaler 152 ff., 183 ff.– ökologischer 183Flächenausweisungsrechte, handelbare 168 ff., 400Flächeninanspruchnahme 6 f., 52, 146, 149 ff., 168 ff.– Steuerung durch Abgaben 171 ff., 400– Steuerung durch Flächenausweisungsrechtes. FlächenausweisungsrechteFlächennutzungssteuer 175Flächenzerschneidung 55, 58 f., 62Fördergebietskulissen für den Naturschutz 266Förderprogramm „umweltschonendeLandwirtschaft“ 80, Abb. 3-1 und 3-2Forum Elbtalaue 85Freizeitaktivitäten in Natur und Landschaft 8, 21 ff.Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur undKüstenschutz (GAK) 396, 401, 403– Kofinanzierung 238Grundsteuer 173 ff.Gute fachliche Praxis 337 ff.– Anforderungsniveau 338– auf EU-Ebene 360– bezüglich Tierhaltung und Pflanzenbau 348– gesetzliche Anforderungen 342– Inhalt und Funktion 337– straf- und ordnungsrechtlicheSanktionierung 355 f.– und Bewirtschaftungsverfahren 350– und Biotopschutz 344 f.– und Bodenfruchtbarkeit 343– und Düngung/Pflanzenschutz 350 f.– und Grünlandumbruch 349– und standortspezifische Empfindlichkeiten 339 ff.– Vollzug 352 ff., 357Indikatoren– s. NaturschutzindikatorenIUCN-Kriterien 94 ff., Tab. 3-1Kompensationsflächenkataster 410Konzept der differenzierten Landnutzung417 ff., Abb. 6.2– Integration von Schutz und Nutzung 430, 431– Vorrang der Nutzung 432 ff.– Vorrangflächen für den Naturschutz 421 ff.Landschaftsagenturen 125, 416Landschaftsplanung 268 ff., 406, 408– Bedeutung 268– Defizite 269– Erfolgskontrolle 271– Methodenstandards 272– Öffentlichkeitsbeteiligung 271– und strategische UVP 283 ff.– und UVP 268, 276 f.– und Wasserrahmenrichtlinie 278 ff.– Vollzugsprobleme 270 f.Landschaftsprogramme 65, Tab. 2-4Landwirtschaft– s. gute fachliche PraxisLEADER+-Programm 86Lebensraumschwund– Ursachen 5 f.Mediationsverfahren 109 ff.Meeresnaturschutz 302Modulation 401Nachhaltigkeitsstrategie 51 ff., Tab. 2-2, 2-3Nationalpark 88 ff.– -tourismus 101 ff., Tab. 3-2– s. a. SchutzgebieteNatura 2000 61– s. Schutzgebietsnetz Natura 2000Naturästhetik 16 f.Naturerlebnisgebiete 21Naturhaushalt– Beeinträchtigung 5 ff.– Funktionen 32 ff.– Leistungsfähigkeit 32 ff.Naturinanspruchnahme 146 f.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 203 – Drucksache 14/9852Naturschutz– Defizite 4 ff.– Erfolge 3– Hemmnisse 9 ff.– Prinzipien 10 f., 43– Begründungen 12 ff.– -recht 60 ff.– als Staatsziel 11– s. a. Ziele des NaturschutzesNaturschutzgesetz– s. BundesnaturschutzgesetzNaturschutzindikatoren 44, 50 ff., Tab. 2-3, 66 ff., 394,437– internationale 49Naturschutzstrategie– nationale 390, 417, 443 f., Abb. 6.1– örtliche 411 ff.Naturschutzverbände 23 f.Naturschutzverwaltung– Akzeptanzdefizite 91– Aufgabenspektrum 115, 119– Personalausstattung 115, 118, 123– Personalbedarf 120, 125, 416Ökologischer Landbau 56, 401Ökopunkte-Ansatz 190, 243 ff.Persistene Probleme 1, 4 ff., 9Pflanzenbau und gute fachliche Praxis 348Pflanzenschutz 350 f.– s. a. gute fachliche PraxisPhysiozentrik 13, 25 ff.Prinzipien des Naturschutzes 10 ff.Politikintegration– sektorale Integrationsstrategien 395– Verfahrensaspekte 397Produktionsfunktion 14Prozessschutz 20 ff., 36, 90Raumordnung 398, 408Raumplanung 64 f.Regionalplanung 261 ff.– Defizite bezüglich Naturschutz- undLandschaftspflege 262 ff.– mangelnde Abstimmung mit derLandschaftsplanung 265– und Subventionen für den Naturschutz 266– Vorranggebiete in der 262Rote Listen 5, 372 ff.– Entwicklungsbedarf 380 ff.Schlüsselzuweisungen 191 ff.Schutzgebiete 88 ff., 290 ff.– Bundeskonzept, Gründe für ein solches 311– Defizite und Verbesserungsbedarf 296 f.– Großschutzgebiete 90– Kategorien 290 ff.– Vollzugsprobleme 307– Wahrnehmung in der Bevölkerung 294– Zuständigkeiten für Ausweisung undVollzug 304 ff.Schutzgebietsnetz Natura 2000 298– Datenlage 299– Erhaltungsziele, Konkretisierungsbedarf 300– Sicherungsmaßnahmen bei Eingriffen 319– Umsetzungsstand 298, 313– Zielkonflikte 301Staatsziel Naturschutz– s. NaturschutzStädtebauförderung 158 f.Standards 40, 43, 45, 61 ff.Stiftungen 213Strategieansätze– Allianzbildung 439 ff.– Diskursverfahren 440 ff.– Kommunikation 412, 414, 438, 441– Kooperation 411, 431, 432Strategische Umweltprüfung 398, 407, 433Tierhaltung– und gute fachliche Praxis 348Transferzahlungen für die Landwirtschaftals Ansatzpunkt des Naturschutzes 220 ff.Umweltbeobachtung 361 ff.– Anforderungen 364– Datenlage auf Bundesebene 369

Drucksache 14/9852 – 204 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeUVPG– strategische UVP und ihre Integration insPlanungsrecht 283 ff.– und Landschaftsplanung 276Verbreitungskarten 376 ff.Verkehrsfläche 6, Abb. 1-1Versiegelung– s. FlächeninanspruchnahmeVersiegelungsabgabe 177Vogelschutzrichtlinie 298, 302 f.Wasserrahmenrichtlinie 406, 433– Inhalt 278 ff.– und Landschaftsplanung 281 f.Wohnungsbau, sozialer 153 f.Wohnungsbauförderung 152 ff.Ziele des Naturschutzes 40 ff., Tab. 2-1, 2-2, 2-5, 2-6, 82– -kategorien 43– nationale 45– Landesebene 64 f.– regionale, lokale 46– internationale 49

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 205 – Drucksache 14/9852VeröffentlichungsverzeichnisGutachten und veröffentlichte Stellungnahmen des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen(zu beziehen im Buchhandel oder direkt vom Verlag Metzler-Poeschel, SFG Servicecenter Fachverlage GmbH, Postfach4343, 72774 Reutlingen, Telefon 07071/935350, Telefax 07071/935335; Bundestagsdrucksachen über BundesanzeigerVerlagsgesellschaft mbH, Postfach 13 20, 53003 Bonn)Auto und UmweltSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1973, 104 S., kart.vergriffenDie Abwasserabgabe– Wassergütewirtschaftliche und gesamtökonomischeWirkungen –SondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1974, 90 S., kart.vergriffenUmweltgutachten 1974Stuttgart: Kohlhammer, 1974, 320 S., Plast.vergriffenzugleich Bundestagsdrucksache 7/2802Umweltprobleme des RheinsSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1976, 258 S., Plast., DM 20,-Best.-Nr.: 780004-760000zugleich Bundestagsdrucksache 7/5014Umweltgutachten 1978Stuttgart: Kohlhammer, 1978, 638 S., Plast.ISBN 3-17-003173-2vergriffenzugleich Bundestagsdrucksache 8/1938Stellungnahme zur Verkehrslärmschutzgesetzgebung1979; erschienen in: Umwelt Nr. 70, hrsg. vom Bundesministeriumdes Innern, BonnUmweltchemikalien– Entwurf eines Gesetzes zum Schutz vor gefährlichenStoffen –Stellungnahme, Bonn 1979, 74 S.= Umweltbrief Nr. 19, hrsg. vom Bundesminister des Innern,BonnISSN 0343-1312Umweltprobleme der NordseeSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1980, 508 S., Plast.ISBN 3-17-003214-3vergriffenzugleich Bundestagsdrucksache 9/692Energie und UmweltSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1981, 190 S., Plast., DM 19,-ISBN 3-17-003238-0Best.-Nr.: 7800105-81901zugleich Bundestagsdrucksache 9/872Flüssiggas als Kraftstoff– Umweltentlastung, Sicherheit und Wirtschaftlichkeitvon flüssiggasgetriebenen Kraftfahrzeugen –Stellungnahme, Bonn 1982, 32 S.= Umweltbrief Nr. 25, hrsg. vomBundesminister des Innern, BonnISSN 0343-1312Waldschäden und LuftverunreinigungenSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1983, 172 S., Plast., DM 21,-ISBN 3-17-003265-8Best.-Nr.: 7800106-83902zugleich Bundestagsdrucksache 10/113Umweltprobleme der LandwirtschaftSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1985, 423 S., Plast., DM 31,-ISBN 3-17-003285-2vergriffenzugleich Bundestagsdrucksache 10/3613Sachbuch Ökologie – Umweltprobleme derLandwirtschaftWolfgang Haber und Jürgen Salzwedel, hrsg. vom Rat vonSachverständigen für Umweltfragen Stuttgart: Metzler-Poeschel, 1992, 186 S. mit Farbbildern, Abbildungen undTabellen, kart., DM 29,80ISBN 3-8246-0334-9Best.-Nr.: 7800190-92901

Drucksache 14/9852 – 206 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeLuftverunreinigungen in InnenräumenSondergutachtenStuttgart: Kohlhammer, 1987, 110 S., Plast., DM 22,-ISBN 3-17-003361-1Best.-Nr.: 7800108-87901zugleich Bundestagsdrucksache 11/613Umweltgutachten 1987Stuttgart: Kohlhammer 1988, 674 S., Plast., DM 45,-ISBN 3-17-003364-6Best.-Nr.: 7800203-87902zugleich Bundestagsdrucksache 11/1568Stellungnahme zur Umsetzung der EG-Richtlinie überdie Umweltverträglichkeitsprüfung in das nationaleRechtNovember 1987, hrsg. vom Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit; Bonn, 15 S.; erschienenauch in: Deutsches Verwaltungsblatt, 1. Januar 1988AltlastenSondergutachtenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1990, 304 S., Plast., DM 32,-ISBN 3-8246-0059-5Best.-Nr.: 7800109-89901zugleich Bundestagsdrucksache 11/6191AbfallwirtschaftSondergutachtenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1991, 720 S., kart., DM 45,-ISBN 3-8246-0073-0Best.-Nr.: 7800110-90901zugleich Bundestagsdrucksache 11/8493Allgemeine ökologische UmweltbeobachtungSondergutachtenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1991, 75 S., kart., DM 20,-ISBN 3-8246-0074-9Best.-Nr.: 7800111-90902zugleich Bundestagsdrucksache 11/8123Stellungnahme zum Entwurf des Rückstands- und Abfallwirtschaftsgesetzes(RAWG)April 1993, erschienen in: Zeitschrift für AngewandteUmweltforschung, Jg. 6 (1993), H. 2, sowie im Umweltgutachten1994, Anhang AStellungnahme zum Verordnungsentwurf nach § 40Abs. 2 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG)Mai 1993, erschienen in: UmweltNr. 10/1993, hrsg. vom Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn, sowie im Umweltgutachten1994, Anhang AStellungnahme zum Entwurf des Gesetzes zum Schutzvor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierungvon Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz –BBodSchG)November 1993, erschienen im Umweltgutachten 1994,Anhang AUmweltgutachten 1994Stuttgart: Metzler-Poeschel 1994, 384 S., kart., DM 68,-ISBN 3-8246-0366-7Best.-Nr.: 7800204-94901zugleich Bundestagsdrucksache 12/6995Altlasten IISondergutachtenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1995, 285 S., kart., DM 49,-ISBN 3-8246-0367-5Best.-Nr.: 7800112-94902zugleich Bundestagsdrucksache 13/380SommersmogDrastische Reduktion der Vorläufersubstanzen desOzons notwendigStellungnahmeerschienen in: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung,Jg. 8 (1995), H. 2Umweltgutachten 1996Zur Umsetzung einer dauerhaft-umweltgerechten EntwicklungStuttgart: Metzler-Poeschel, 1996, 468 S., DM 68,-ISBN 3-8246-0545-7Best.-Nr.: 7800205-96902zugleich Bundestagsdrucksache 13/4108Konzepte einer dauerhaft-umweltgerechten Nutzungländlicher RäumeSondergutachtenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1996, 127 S., DM 32,-ISBN 3-8246-0544-9Best.-Nr.: 7800113-96901zugleich Bundestagsdrucksache 13/4109(Bei der gemeinsamen Bestellung des Umweltgutachtens1996 und des Sondergutachtens Konzepte einerdauerhaft-umweltgerechten Nutzung ländlicher RäumeBest.-Nr.: 7800401-96907, DM 84,-)

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 207 – Drucksache 14/9852Umweltgutachten 1998Umweltschutz: Erreichtes sichern – Neue Wege gehenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1998, 390 S., DM 68,-ISBN 3-8246-0561-9Best.-Nr.: 7800206-97902zugleich Bundestagsdrucksache 13/10195Flächendeckend wirksamer GrundwasserschutzEin Schritt zur dauerhaft umweltgerechten EntwicklungSondergutachtenStuttgart: Metzler-Poeschel, 208 S., DM 38,-ISBN 3-8246-0560-0Best.-Nr.: 7800114-97901zugleich Bundestagsdrucksache 13/10196(Bei der gemeinsamen Bestellung des Umweltgutachtens1998 und des Sondergutachtens Flächendeckendwirksamer GrundwasserschutzBest.-Nr.: 7800402-97907, DM 88,-)Umwelt und GesundheitRisiken richtig einschätzenSondergutachtenDezember 1999Stuttgart: Metzler-Poeschel, 252 S., DM 38,-ISBN 3-8246-0604-6Best.-Nr.: 7800115-99901zugleich Bundestagsdrucksache 14/2300Umweltgutachten 2000Schritte ins nächste JahrtausendStuttgart: Metzler-Poeschel, 2000, 685 S., € 45,50ISBN 3-8246-0620-8Best.-Nr. 7800207-00902zugleich Bundestagsdrucksache 14/3363Umweltgutachten 2002Für eine neue VorreiterrolleStuttgart: Metzler-Poeschel, 2002, 549 S., € 39ISBN 3-8246-0666-6Best.-Nr. 7800208-02902zugleich Bundestagsdrucksache 14/8792Für eine Stärkung und Neuorientierung des NaturschutzesSondergutachten220 S., 15,75 €ISBN 3-8246-0668-2Best.-Nr. 7800116-02901zugleich Bundestagsdrucksache 14/9852Stellungnahmen des Umweltrates im InternetStellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelungdes BundesnaturschutzgesetzesStand 2. Februar 2001 www.umweltrat.de/naturs.htmStellungnahme zum Ziel einer 40-prozentigen CO 2-ReduzierungStand 19. Dezember 2001 www.umweltrat.de/co2red.htmStellungnahme zum Regierungsentwurf zur deutschenNachhaltigkeitsstrategievom 13. Februar 2002 www.umweltrat.de/stel-nst.htmStellungnahme zur Anhörung der Monopolkommissionzum Thema „Wettbewerb in der Kreislauf- undAbfallwirtschaft“vom 18. Februar 2002 www.umweltrat.de/stel-mon.htm

Drucksache 14/9852 – 208 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeMaterialien zur Umweltforschungherausgegeben vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen(zu beziehen im Buchhandel oder vom Verlag Metzler-Poeschel, SFG Servicecenter Fachverlage GmbH, Postfach4343, 72774 Reutlingen, Telefon 07071/935350, Telefax 07071/935393 und 33653)Nr. 1:Einfluß von Begrenzungen beim Einsatz von Umweltchemikalienauf den Gewinn landwirtschaftlicher Unternehmenvon Prof. Dr. Günther Steffen und Dr. Ernst BergStuttgart: Kohlhammer, 1977, 93 S., kart., DM 20,-ISBN 3-17-003141-4vergriffenNr. 2:Die Kohlenmonoxidemissionen in der BundesrepublikDeutschland in den Jahren 1965, 1970, 1973 und 1974und im Lande Nordrhein-Westfalen in den Jahren1973 und 1974von Dipl.-Ing. Klaus Welzel und Dr.-Ing. Peter DavidsStuttgart: Kohlhammer, 1978, 322 S., kart., DM 25,-ISBN 3-17-003142-2Best.-Nr.: 7800302-78901Nr. 3:Die Feststoffemissionen in der BundesrepublikDeutschland und im Lande Nordrhein-Westfalen inden Jahren 1965, 1970, 1973 und 1974von Dipl.-Ing. Horst Schade und Ing. (grad.) Horst GliwaStuttgart: Kohlhammer, 1978, 374 S., kart., DM 25,-ISBN 3-17-003143-0Best.-Nr.: 7800303-78902Nr. 4:Vollzugsprobleme der Umweltpolitik – Empirische Untersuchungder Implementation von Gesetzen im Bereichder Luftreinhaltung und des Gewässerschutzesvon Prof. Dr. Renate Mayntz u. a.Stuttgart: Kohlhammer, 1978, 815 S., kart.ISBN 3-17-003144-9vergriffenNr. 5:Photoelektrische Solarenergienutzung – TechnischerStand, Wirtschaftlichkeit, Umweltverträglichkeitvon Prof. Dr. Hans J. Queisser und Dr. Peter WagnerStuttgart: Kohlhammer, 1980, 90 S., kart.ISBN 3-17-003209-7vergriffenNr. 6:Materialien zu „Energie und Umwelt“Stuttgart: Kohlhammer, 1982, 450 S., kart., DM 38,-ISBN 3-17-003242-9Best.-Nr.: 7800306-82901Nr. 7:Möglichkeiten der Forstbetriebe, sich Immissionsbelastungenwaldbaulich anzupassen bzw. derenSchadwirkungen zu mildernvon Prof. Dr. Dietrich MülderStuttgart: Kohlhammer, 1983, 124 S., kart.ISBN 3-17-003275-5vergriffenNr. 8:Ökonomische Anreizinstrumente in einer auflagenorientiertenUmweltpolitik – Notwendigkeit, Möglichkeitenund Grenzen am Beispiel der amerikanischenLuftreinhaltepolitik –von Prof. Dr. Horst ZimmermannStuttgart: Kohlhammer, 1983, 60 S., kart.ISBN 3-17-003279vergriffenNr. 9:Einsatz von Pflanzenbehandlungsmitteln und die dabeiauftretenden Umweltproblemevon Prof. Dr. Rolf DiercksStuttgart: Kohlhammer, 1984, 245 S., kart.ISBN 3-17-003284-4vergriffenNr. 10:Funktionen, Güte und Belastbarkeit des Bodens ausagrikulturchemischer Sichtvon Prof. Dr. Dietrich SauerbeckStuttgart: Kohlhammer, 1985, 260 S., kart.ISBN 3-17-003312-3vergriffen

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 209 – Drucksache 14/9852Nr. 11:Möglichkeiten und Grenzen einer ökologisch begründetenBegrenzung der Intensität der Agrarproduktionvon Prof. Dr. Günther Weinschenck und Dr. Hans-JörgGebhardStuttgart: Kohlhammer, 1985, 107 S., kart.ISBN 3-17-003319-0vergriffenNr. 12:Düngung und Umweltvon Prof. Dr. Erwin Welte und Dr. Friedel TimmermannStuttgart: Kohlhammer, 1985, 95 S., kart.ISBN 3-17-003320-4vergriffenNr. 13:Funktionen und Belastbarkeit des Bodens aus derSicht der Bodenmikrobiologievon Prof. Dr. Klaus H. DomschStuttgart: Kohlhammer, 1985, 72 S., kart., DM 16,-ISBN 3-17-003321-2vergriffenNr. 14:Zielkriterien und Bewertung des Gewässerzustandesund der zustandsverändernden Eingriffe für den Bereichder Wasserversorgungvon Prof. Dr. Heinz Bernhardt und Dipl.-Ing WernerDietrich SchmidtStuttgart: Kohlhammer, 1988, 297 S., kart., DM 26,-ISBN 3-17-003388-3Best.-Nr.: 7800314-88901Nr. 15:Umweltbewußtsein – Umweltverhaltenvon Prof. Dr. Meinolf Dierkes und Dr. Hans-JoachimFietkauStuttgart: Kohlhammer, 1988, 200 S., kart., DM 23,-ISBN 3-17-003391-3Best.-Nr.: 7800315-88902Nr. 16:Derzeitige Situationen und Trends der Belastung derNahrungsmittel durch Fremdstoffevon Prof. Dr. G. Eisenbrand, Prof. Dr. H. K. Frank,Prof. Dr. G. Grimmer, Prof. Dr. H.-J. Hapke, Prof. Dr. H.-P.Thier, Dr. P. WeigertStuttgart: Kohlhammer, 1988, 237 S., kart., DM 25,-ISBN 3-17-003392-1Best.-Nr.: 7800316-88903Nr. 17:Wechselwirkungen zwischen Freizeit, Tourismus undUmweltmedien – Analyse der Zusammenhängevon Prof. Dr. Jörg Maier, Dipl.-Geogr. Rüdiger Strenger,Dr. Gabi Tröger-WeißStuttgart: Kohlhammer, 1988, 139 S., kart., DM 20,-ISBN 3-17-003393-XBest.-Nr.: 7800317-88904Nr. 18:Die Untergrund-Deponie anthropogener Abfälle inmarinen Evaporitenvon Prof. Dr. Albert Günter HerrmannStuttgart: Metzler-Poeschel, 1991, 101 S., kart., DM 20,-ISBN 3-8246-0083-8Best.-Nr.: 7800318-91901Nr. 19:Untertageverbringung von Sonderabfällen in SteinundBraunkohleformationenvon Prof. Dr. Friedrich Ludwig WilkeStuttgart: Metzler-Poeschel, 1991, 107 S., DM 20,-ISBN 3-8246-0087-0Best.-Nr.: 7800319-91902Nr. 20:Das Konzept der kritischen Eintragsraten als Möglichkeitzur Bestimmung von Umweltbelastungs- und-qualitätskriterienvon Dr. Hans-Dieter Nagel, Dr. Gerhard Smiatek,Dipl. Biol. Beate WernerStuttgart: Metzler-Poeschel, 1994, 77 S., kart. DM 24,-ISBN 3-8246-0371-3Best.-Nr.: 7800320-94903Nr. 21:Umweltpolitische Prioritätensetzung – Verständigungsprozessezwischen Wissenschaft, Politik undGesellschaft –von RRef. Gotthard Bechmann, Dipl. Vw. ReinhardCoenen, Dipl. Soz. Fritz GloedeStuttgart: Metzler-Poeschel, 1994, 133 S., kart., DM 20,-ISBN 3-8246-0372-1Best.-Nr.: 7800321-94904Nr. 22:Bildungspolitische Instrumentarien einer dauerhaftumweltgerechtenEntwicklungvon Prof. Gerd MichelsenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1994, 87 S., kart., DM 20,-ISBN 3-8246-0373-XBest.-Nr.: 7800322-94905

Drucksache 14/9852 – 210 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeNr. 23:Rechtliche Probleme der Einführung von Straßenbenutzungsgebührenvon Prof. Dr. Peter Selmer, Prof. Dr. Carsten BrodersenStuttgart: Metzler-Poeschel, 1994, 46 S., kart., DM 15,-ISBN 3-8246-0379-9Best.-Nr.: 7800323-94906Nr. 24:Indikatoren für eine dauerhaft-umweltgerechte Entwicklungvon Dipl. Vw. Klaus RenningsStuttgart: Metzler-Poeschel, 1994, 226 S.,kart., DM 20,-ISBN 3-8246-0381-0Best.-Nr.: 7800324-94907Nr. 25:Die Rolle der Umweltverbände in den demokratischenund ethischen Lernprozessen der GesellschaftOswald von Nell-Breuning-InstitutStuttgart: Metzler-Poeschel, 1996, 188 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0442-6Best.-Nr. 7800325-96903Nr. 26:Gesamtinstrumentarium zur Erreichung einer umweltverträglichenRaumnutzungvon Prof. Dr. Siegfried Bauer, Jens-Peter Abresch,Markus SteuernagelStuttgart: Metzler-Poeschel, 1996, 400 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0443-4Best.-Nr. 7800326-96904Nr. 27:Honorierung ökologischer Leistungen in der Forstwirtschaftvon Prof. Dr. Ulrich HampickeStuttgart: Metzler-Poeschel, 1996, 164 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0444-2Best.-Nr. 7800327-96905Nr. 28:Institutionelle Ressourcen bei der Erreichung einerumweltverträglichen Raumnutzungvon Prof. Dr. Karl-Hermann Hübler, Dipl.. Ing. JohannKaetherStuttgart: Metzler-Poeschel, 1996, 140 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0445-0Best.-Nr. 7800328-96906Nr. 29:Grundwassererfassungssysteme in Deutschlandvon Prof. Dr. Dietmar Schenk und Dr. Martin KaupeStuttgart: Metzler-Poeschel, 1998, 226 S., mit farbigenKarten, kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0562-7Best.-Nr.: 7800329-97903Nr. 30:Bedeutung natürlicher und anthropogener Komponentenim Stoffkreislauf terrestrischer Ökosystemefür die chemische Zusammensetzung von Grund- undOberflächenwasser (dargestellt am Beispiel des Schwefelkreislaufes)von PD Dr. Karl-Heinz FegerStuttgart: Metzler-Poeschel, 1998, 120 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0563-5Best.-Nr.: 7800330-97904Nr. 31:Zu Umweltproblemen der Freisetzung und des Inverkehrbringensgentechnisch veränderter Pflanzen(Doppelband)von Prof. Dr. Alfred Pühler (Einfluß von freigesetzten undinverkehrgebrachten gentechnisch veränderten Organismenauf Mensch und Umwelt) und von Dr. Detlef Bartschund Prof. Dr. Ingolf Schuphan (Gentechnische Eingriffean Kulturpflanzen. Bewertung und Einschätzungen möglicherProbleme für Mensch und Umwelt aus ökologischerund pflanzenphysiologischer Sicht)Stuttgart: Metzler-Poeschel, 1998, 128 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0564-3Best.-Nr.: 7800331-97905Nr. 32:Umweltstandards im internationalen Handelvon Dipl.-Vw. Karl Ludwig Brockmann, Dipl.-Vw. SuhitaOsório-Peters, Dr. Heidi Bergmann (ZEW)Stuttgart: Metzler-Poeschel, 1998, 80 S., kart., DM 24,-ISBN: 3-8246-0565-1Best.-Nr. 7800332-97906Nr. 33:Gesundheitsbegriff und Lärmwirkungenvon Prof. Dr. Gerd Jansen, Dipl.-Psych. Gert Notbohm,Prof. Dr. Sieglinde SchwarzeStuttgart: Metzler-Poeschel, 1999; 222 S., div. Abb.,kart., DM 20,-ISBN: 3-8246-0605-4Best.-Nr.: 7800333-99903

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 211 – Drucksache 14/9852Nr. 34:Die umweltpolitische Dimension der Osterweiterungder Europäischen Union: Herausforderungen undChancenvon Dipl.-Pol. Alexander Carius, Dipl.-Pol. Ingmar vonHomeyer, RAin Stefani Bär(Ecologic, Gesellschaft für Internationale undEuropäische Umweltforschung, Berlin)Stuttgart: Metzler-Poeschel, 138 S., DM 20,-ISBN 3-8246-0621-6Best.-Nr.: 7800334-00901Nr. 35:Waldnutzung in Deutschland – Bestandsaufnahme,Handlungsbedarf und Maßnahmen zur Umsetzungdes Leitbildes einer nachhaltigen Entwicklungvon Prof. Dr. Harald Plachter, Dipl.-Biologin Jutta Kill(Fachgebiet Naturschutz, Fachbereich Biologie, UniversitätMarburg); Prof. Dr. Karl-Reinhard Volz, FrankHofmann, Dipl.-Volkswirt Roland Meder (Institut fürForstpolitik, Universität Freiburg)Stuttgart: Metzler-Poeschel, 298 S., DM 24,-ISBN 3-8246-0622-4Best.-Nr.: 7800335-00902

Druck: MuK. Medien- und Kommunikations GmbH, BerlinVertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Postfach 13 20, 53003 Bonn, Telefon: 02 28 / 3 82 08 40, Telefax: 02 28 / 3 82 08 44ISSN 0722-8333