De blik van een buitenstaander
De blik van een buitenstaander - School voor Openbaar Bestuur
De blik van een buitenstaander - School voor Openbaar Bestuur
- No tags were found...
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong><br />
Een spiegel voor het<br />
hoger beroepsonderwijs<br />
Jan <strong>van</strong> Beuningen<br />
Niels <strong>van</strong> Campen<br />
Erica de Heus<br />
Lars Hoedemaker<br />
Liesbeth Schuijer<br />
Master of Public Administration (MPA)
Over de auteurs<br />
Jan <strong>van</strong> Beuningen is coördinerend jurist bij het ministerie <strong>van</strong><br />
Economische Zaken en doet <strong>een</strong> promotieonderzoek naar de<br />
averechtse effecten <strong>van</strong> systemische sturing aan de rug.<br />
Niels <strong>van</strong> Campen is coördinerend beleidsmedewerker bij het<br />
ministerie <strong>van</strong> Economische Zaken. Erica de Heus is directeur<br />
onderwijs bij de Politieacademie. Lars Hoedemaker is manager<br />
sociaal medische zaken bij uwv. Liesbeth Schuijer is officier <strong>van</strong><br />
justitie en teamleider bij het Openbaar Ministerie, arrondissementsparket<br />
Rotterdam.<br />
<strong>De</strong> auteurs zijn dank verschuldigd aan Dick <strong>van</strong> Campen, Cor <strong>van</strong><br />
Beuningen, Marinke Sussenbach, Aldert Jonkman en Jaap Broers<br />
voor het commentaar op eerdere versies en hun nuttige suggesties.
<strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong><br />
Een spiegel voor het hoger beroepsonderwijs<br />
“Steeds opnieuw lijkt hij <strong>een</strong> stap terug te doen,<br />
zich opzettelijk te verwijderen, juist om dichterbij te komen,<br />
door te dringen tot essenties, nog scherper te kunnen zien.<br />
Hij vermijdt onze <strong>blik</strong>, weigert nadrukkelijk door onze ogen<br />
te kijken. Hij is de <strong>buitenstaander</strong> die je dwingt<br />
opnieuw te kijken, die <strong>een</strong> overbekende,<br />
doodse werkelijkheid onverwacht<br />
nieuw leven inblaast.”<br />
- Bas Heijne -<br />
Jan <strong>van</strong> Beuningen<br />
Niels <strong>van</strong> Campen<br />
Erica de Heus<br />
Lars Hoedemaker<br />
Liesbeth Schuijer<br />
Master of Public Administration (MPA)<br />
Juni 2013
Inhoudsopgave<br />
Voorwoord 4<br />
Advies 5<br />
1 Inleiding 9<br />
1.1 Autonomie en kwaliteit 9<br />
1.2 Vraagstelling 10<br />
1.3 Kern <strong>van</strong> de analyse 11<br />
1.4 Opzet <strong>van</strong> dit rapport 12<br />
2 Casus: Hogeschool Inholland 15<br />
3 Analyse 19<br />
3.1 Ontwikkeling en emancipatie <strong>van</strong> <strong>een</strong> sector 19<br />
3.2 Schaalvergroting en concurrentie 19<br />
3.3 Perverterende systemen 20<br />
3.4 Beleidsspiraal na <strong>een</strong> incident 22<br />
3.5 Effecten <strong>van</strong> de beleidsspiraal en schaalvergroting<br />
op de processen in de hogescholen 25<br />
3.6 Effecten <strong>van</strong> de beleidsspiraal op de professional en de student 27<br />
3.7 Het doorbreken <strong>van</strong> <strong>een</strong>voudige verticale, dehumaniserende sturing 30<br />
4 Oplossingsrichtingen 33<br />
4.1 Inleiding 33<br />
4.2 Naar <strong>een</strong> professionele logica; het onderwijs centraal 34<br />
4.3 Vitale onderwijsorganisaties creëren; de positie <strong>van</strong> de professional 35<br />
4.4 Opbouwen <strong>van</strong> <strong>een</strong> positieve spiraal door horizontale verantwoording 37<br />
4.5 <strong>De</strong> positie <strong>van</strong> bestuurders en het management 40<br />
4.6 <strong>De</strong> opdracht <strong>van</strong> het ministerie <strong>van</strong> ocw 42<br />
4.7 Toezicht en accreditatie 46<br />
4.8 Slotbeschouwing 48<br />
2 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
5 <strong>De</strong> Vereniging Hogescholen 51<br />
5.1 Inleiding 51<br />
5.2 <strong>De</strong> historie <strong>van</strong> de Vereniging 52<br />
5.3 <strong>De</strong> nieuwe koers <strong>van</strong> de Vereniging 53<br />
5.4 Het voeden <strong>van</strong> de positieve spiraal 56<br />
5.5 Maatschappelijke trends en brancheverenigingen 56<br />
5.6 Stabiliteit en dynamisering 58<br />
5.7 <strong>De</strong> nieuwe Vereniging; opdracht, rollen en inrichting 59<br />
5.8 Slotoverweging 66<br />
Bronnen 67<br />
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland 71<br />
Bijlage 2 Leren <strong>van</strong> anderen 81<br />
Inhoudsopgave<br />
3
Voorwoord<br />
Het hoger beroepsonderwijs heeft g<strong>een</strong> makkelijke tijd achter de rug. Geplaagd<br />
door incidenten stond de hbo-sector er in de publieke opinie slecht voor. In de afgelopen<br />
maanden, toevalligerwijs de maanden waarin dit onderzoek plaatsvond,<br />
voltrok zich <strong>een</strong> geleidelijke omslag. Vraaggesprekken veranderden <strong>van</strong> toon,<br />
scepsis werd enthousiasme en hardop werd uitgesproken dat er weliswaar ernstige<br />
fouten waren gemaakt, maar dat nu <strong>een</strong> nieuwe koers was ingezet. Een<br />
koers die zijn beslag kreeg in het beleid <strong>van</strong> de nieuwe bewindspersonen op het<br />
Ministerie <strong>van</strong> Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Een koerswijziging ook die op<br />
het niveau <strong>van</strong> de koepelorganisatie tot uitdrukking kwam in de naamgeving: de<br />
hbo-raad maakte plaats voor de Vereniging Hogescholen. Nomen est omen – de<br />
nieuwe naam brengt tot uitdrukking waar het om gaat: <strong>een</strong> instantie <strong>van</strong>, voor en<br />
door hogescholen.<br />
Anders dan de publicaties die in dit kader recent door de Onderwijsinspectie, nvao<br />
en Onderwijsraad zijn uitgebracht, hebben wij de problematiek nadrukkelijk als<br />
<strong>buitenstaander</strong> benaderd; <strong>van</strong> <strong>een</strong> afstand, maar betrokken. Op die manier trachten<br />
we <strong>een</strong> overbekende werkelijkheid <strong>van</strong> nieuwe fundamenten en krachtlijnen<br />
te voorzien. We hopen dat de spiegel voor het hbo, die daar<strong>van</strong> het resultaat is,<br />
zal bijdragen aan het nieuwe elan, dat tijdens ons onderzoek voelbaar en zichtbaar<br />
werd.<br />
We hebben in het kader <strong>van</strong> dit onderzoek tal <strong>van</strong> hbo-docenten, wetenschappers,<br />
beleidsmakers, toezichthouders, bestuurders en managers gesproken. Hen zeggen<br />
we dank voor de buitengewoon plezierige, openhartige en scherpe gesprekken.<br />
Zonder hen, en zonder de enorme gedrevenheid, passie en kunde <strong>van</strong> onze<br />
begeleider Roel in ’t Veld was dit rapport niet geworden tot wat het nu is.<br />
4 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Advies<br />
Wij bevelen aan dat hogescholen en hun vereniging zich <strong>van</strong>af nu ontwikkelen<br />
<strong>van</strong>uit de overtuiging dat het stelsel <strong>van</strong> hoger beroepsonderwijs dienstbaar is aan<br />
de samenleving en dat hogescholen en hun vereniging dienstbaar zijn aan dit stelsel.<br />
Binnen het stelsel zijn docenten, bestuurders en managers gezamenlijk<br />
dienstbaar aan de leer- en ontwikkelingsprocessen <strong>van</strong> studenten.<br />
<strong>De</strong>ze dienstbaarheid komt tot uitdrukking in arrangementen die de <strong>van</strong> buiten<br />
komende maatschappelijke dynamiek en de interne dynamiek kunnen accommoderen.<br />
In het beroepsonderwijs is de dynamiek <strong>van</strong> de arbeidsmarkt <strong>een</strong> gegeven:<br />
niet all<strong>een</strong> de gedaanten <strong>van</strong> de organisatie <strong>van</strong> werk veranderen sterk en snel,<br />
ook verdwijnen beroepen en zelfs hele bedrijfstakken. Nieuwe bedrijvigheid komt<br />
op en kennis veroudert in hoog tempo. <strong>De</strong> verhouding tussen wat jongeren binnen<br />
en buiten het onderwijs leren is aan snelle verandering onderhevig. Dit geldt voor<br />
kennis maar ook voor sociale en morele competenties. Technologische en maatschappelijke<br />
ontwikkelingen moeten hun vertaling krijgen in de inhouden <strong>van</strong><br />
onderwijs én in de wijze waarop het onderwijs zelf wordt vormgegeven.<br />
Het hoger beroepsonderwijs moet dus antwoorden vinden die leiden tot innovaties<br />
in methoden en inhouden <strong>van</strong> onderwijs, maar ook in het herschikken <strong>van</strong> soorten<br />
<strong>van</strong> opleidingen en organisatorische inrichting <strong>van</strong> het onderwijs. Tegelijkertijd<br />
zullen ook de interne leerprocessen tot aanpassingen leiden.<br />
<strong>De</strong> recente geschiedenis kent golven <strong>van</strong> innovatie en stagnatie, en <strong>van</strong> vooruitgang<br />
en crisis. Het in de jaren tachtig gevonden besturingsconcept <strong>van</strong> het hoger<br />
beroepsonderwijs - <strong>een</strong> balans <strong>van</strong> verticale en horizontale sturing, autonomie en<br />
verantwoording - is te lang verstoken gebleven <strong>van</strong> groot onderhoud, door de jaren<br />
h<strong>een</strong> uit balans geraakt en geperverteerd. Dit gold zowel voor de bekostiging,<br />
waarbij de hbo-fraude het onbedoelde gevolg was, als voor de kwaliteitszorg,<br />
waar<strong>van</strong> de diploma-affaire bij Inholland het dieptepunt vormde. Incidenten die<br />
zich tot schandaal ontwikkelden konden niet uitblijven en de reacties op de incidenten<br />
leidden tot <strong>een</strong> nog grotere disbalans in het bestel. Daarnaast hebben<br />
schaalvergroting, marktdenken en <strong>een</strong> dominante bureaucratische logica binnen<br />
en tussen de instellingen even<strong>een</strong>s geleid tot disbalans tussen verticale en horizontale<br />
sturing, autonomie en kwaliteit. <strong>De</strong> voor iedere vorm <strong>van</strong> hoogwaardig<br />
onderwijs noodzakelijke intensiteit en intimiteit in de relatie tussen docent en<br />
student ging op veel plekken verloren, hoewel deze ook in grote instellingen<br />
goed te organiseren is.<br />
Advies<br />
5
Dat de hogescholen kwetsbaar bleken voor schandalen, is mede het gevolg <strong>van</strong><br />
gepolariseerde discoursen. Het stelsel bleek weinig weerstandsvermogen te bezitten.<br />
Interne solidariteit binnen de sector verdw<strong>een</strong>. In het door <strong>een</strong> bureaucratische<br />
logica gedomineerde bestel was onvoldoende ruimte voor dialoog over zingeving<br />
en beroepseer. <strong>De</strong>ze onbevredigende combinatie leidde tot generalisaties, onbegrip<br />
en daaruit voortvloeiend wantrouwen, begeleid door cartoons over graaiende<br />
managers en klagerige luie docenten. <strong>De</strong> politieke reflex <strong>van</strong> toenemende<br />
sturing en toezicht werd mede door deze vertroebelde verhoudingen gevoed.<br />
<strong>De</strong>ze reflex en de bureaucratische logica <strong>van</strong> beheren en beheersen traden tegelijk<br />
op en raakten met elkaar verstrengeld. Beide berusten op de vooronderstelling dat<br />
resultaten vooraf te bepalen zijn, beschreven in meetbare termen en dat zij via<br />
<strong>een</strong> proces <strong>van</strong> gerichte interventies maakbaar zijn. Op deze wijze wordt gestuurd<br />
en gecontroleerd totdat men tot het inzicht komt dat de doelrealiserende professionele<br />
capaciteit <strong>van</strong> de sector systematisch werd uitgehold, doordat dit bij de bestuurden<br />
<strong>een</strong> negatieve spiraal genereert <strong>van</strong> minder mogen - minder kunnen -<br />
minder willen en meer ongewenst gedrag. Dat is vervolgens aanleiding voor nog<br />
meer sturing. In het kielzog hier<strong>van</strong> banaliseerde en mechaniseerde het kwaliteitsbegrip.<br />
Zowel het geloof in maakbaarheid als het vertrouwen op <strong>een</strong> bureaucratische managementlogica<br />
wordt in toenemende mate aan kritiek blootgesteld en er ontstaan<br />
mogelijkheden ten gunste <strong>van</strong> meervoudige sturingsconcepten. <strong>De</strong> herordening<br />
<strong>van</strong> het discours is nu <strong>een</strong> urgente noodzaak. Het opnieuw centraal stellen <strong>van</strong> de<br />
te dienen publieke waarden moet met zich brengen dat het discours ook in waarderende<br />
dimensies vorm kan krijgen.<br />
<strong>De</strong> publieke waarde, ‘de bedoeling’, kan zich all<strong>een</strong> ontplooien in <strong>een</strong> complex<br />
samenspel <strong>van</strong> actoren. Waar het hogescholen betreft moet dit worden vormgegeven<br />
in <strong>een</strong> context die tegelijk vraagt om coöperatie als om concurrentie. Daarvoor<br />
zijn specifieke omgangsvormen noodzakelijk. Omgangsvormen die deze inherente<br />
spanning onderkennen, waarderen en vruchtbaar maken. Verkend is welk samenspel<br />
binnen en rond onderwijs nodig is om de kwaliteit <strong>van</strong> onderwijs en onderzoek<br />
verder te brengen en te borgen. Daarvoor moeten mensen en hun verbanden<br />
weer motieven én ruimte krijgen om samen aan de slag te gaan, om in vrijheid<br />
verantwoordelijkheid te nemen voor de maatschappelijke functies <strong>van</strong> het onderwijs,<br />
en daardoor gaandeweg hun professionaliteit vergroten en hun verbanden<br />
versterken. We moeten af <strong>van</strong> systemen die ons vastzetten, die ons fixeren op<br />
waar het níet om gaat. Maar we moeten naar <strong>een</strong> beweging waarin alle betrokkenen,<br />
<strong>van</strong>uit ieders verantwoordelijkheid, meedenken en bijdragen aan de realisering<br />
<strong>van</strong> de essentiële maatschappelijke opdracht: de (persoons-) vorming <strong>van</strong><br />
nieuwe generaties.<br />
6 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
In dit rapport maken wij meer gedetailleerd inzichtelijk welke grote gevolgen het<br />
geven <strong>van</strong> <strong>een</strong> meervoudige invulling <strong>van</strong> het besturingsconcept <strong>van</strong> het hoger<br />
beroepsonderwijs heeft voor elke actor. Kwaliteit te willen optimaliseren is hierbij<br />
uitgangspunt, autonomie - de vrijheid tot het vormgeven <strong>van</strong> het professionele<br />
handelen - is hiervoor <strong>een</strong> voorwaarde en de bereidheid tot het afleggen <strong>van</strong> verantwoording<br />
<strong>een</strong> noodzaak. Daarbij is deze autonomie niet te interpreteren als<br />
autarkie, maar als het vervullen <strong>van</strong> <strong>een</strong> zelfstandige waarderende en gewaardeerde<br />
rol in de noodzakelijke dialoog. Wij beogen <strong>een</strong> duiding te geven aan en<br />
<strong>een</strong> bodem te leggen onder de vele bewegingen die in en rondom de sector gaande<br />
zijn. Bewegingen die, in onze waarneming, uitdrukking zijn <strong>van</strong> <strong>een</strong> ontluikende<br />
maatschappelijke trend naar meervoudige sturing, waarin het proces <strong>van</strong> versterken<br />
<strong>van</strong> de individuele en collectieve vermogens <strong>van</strong> mensen en hun verbanden<br />
centraal staat.<br />
In dit meervoudige samenspel kan de Vereniging <strong>een</strong> dragende speler zijn. <strong>De</strong> eerste<br />
stappen hiertoe zijn gezet. Het consequent doordenken <strong>van</strong> de implicaties <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> meervoudig sturingsconcept is dat de sector niet zonder <strong>een</strong> sociëteit, <strong>een</strong> gilde<br />
en <strong>een</strong> diplomaat kan - functies die bij uitstek zijn te vervullen door de Vereniging.<br />
Maar daarvoor moet zij wel veranderen, in structuur, taakopvatting en inrichting.<br />
<strong>De</strong> gerichtheid op dynamiek en dienstbaarheid moet in iedere vezel <strong>van</strong><br />
haar zijn tot uitdrukking komen, primair in de inhoud <strong>van</strong> het debat, maar ook in<br />
de organisatie <strong>van</strong> de Vereniging.<br />
Uiteraard is de gewenste dynamiek all<strong>een</strong> dan te bereiken indien ook de andere<br />
rele<strong>van</strong>te actoren, met name de overheid en de onderwijsinspectie, bereid zijn zo<br />
op het verleden te reflecteren dat <strong>van</strong>af nu steeds voldoende aandacht gemobiliseerd<br />
blijft voor de waarneming <strong>van</strong> pervertering, voor de noodzaak <strong>van</strong> permanent<br />
onderhoud, voor het bevorderen <strong>van</strong> constructieve verhoudingen, en voor het<br />
waarderen <strong>van</strong> duurzame kwaliteit.<br />
Advies<br />
7
8 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
1 Inleiding<br />
1.1 autonomie en kwaliteit<br />
Hogescholen op grotere afstand <strong>van</strong> <strong>De</strong>n Haag. Voor dat besturingsmodel is in de jaren<br />
tachtig gekozen voor het hoger onderwijs. Beleidsnota’s als ‘Minder regels, meer ruimte’<br />
en ‘Autonomie en kwaliteit’ gaven hogescholen meer verantwoordelijkheden op terreinen<br />
zoals huisvesting en werkgeverszaken. Ook ten opzichte <strong>van</strong> de onderwijsinhoud<br />
werden instellingen autonoom. Daarbij kregen ze de taak zich over de kwaliteit <strong>van</strong><br />
het onderwijs te verantwoorden naar de overheid en naar de omgeving. Door middel<br />
<strong>van</strong> visitatie gaf de sector vorm aan deze verantwoordingsplicht. Later ontstond <strong>een</strong><br />
systeem <strong>van</strong> accreditatie via de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao).<br />
<strong>De</strong> onderwijsinspectie trad op als toezichthouder op het systeem <strong>van</strong> kwaliteitszorg.<br />
<strong>De</strong> decennia na de invoering <strong>van</strong> hoak (Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit, nota<br />
uit 1985) kenmerkten zich door <strong>een</strong> proces <strong>van</strong> schaalvergroting. Fusies op alle niveaus<br />
stelden nieuwe eisen aan inrichting en organisatie. Veel bestuurlijke aandacht ging uit<br />
naar marktpositie, om<strong>van</strong>g en onderlinge concurrentieverhoudingen. Gaandeweg ging<br />
dit ten koste <strong>van</strong> de aandacht voor de maatschappelijke opdracht. <strong>De</strong> bekostigingsfraude<br />
bij <strong>een</strong> aantal hogescholen in 2001 en de kwestie rondom onwaardige diploma’s bij<br />
Hogeschool Inholland legden <strong>een</strong> gebrek aan checks and balances bloot. Dit resulteerde<br />
in <strong>een</strong> toenemende politieke en maatschappelijke roep om meer directe overheidssturing<br />
en intensivering <strong>van</strong> het toezicht op de hogescholen en op het onderwijs.<br />
Voor de instellingen betekende dit dat zij zich geconfronteerd zagen met <strong>een</strong> toenemende<br />
en steeds gedetailleerdere vraag naar verantwoording. Om aan de verantwoordingsdruk<br />
te voldoen groeide de staf- en beleidscapaciteit ten koste <strong>van</strong> de capaciteit<br />
voor het onderwijsproces. Vanuit staf en beleid werd niet all<strong>een</strong> gewerkt aan de besturing<br />
<strong>van</strong> de beheersprocessen, maar werd in toenemende mate ook gestuurd op onderwijsprocessen.<br />
Het inperken <strong>van</strong> de autonomie <strong>van</strong> de instellingen werkte op deze<br />
wijze door in <strong>een</strong> beperking <strong>van</strong> de professionele ruimte <strong>van</strong> de docent.<br />
Zo werd <strong>een</strong> spiraalbeweging gegenereerd <strong>van</strong> verticale sturing, negatieve reflexiviteit<br />
en afnemend commitment en probleemoplossend vermogen in de sector – met nog meer<br />
verticale sturing als onvermijdelijke uitkomst. Parallel aan de hierboven geschetste<br />
ontwikkelingen kwamen de verhoudingen binnen de Vereniging Hogescholen (voorh<strong>een</strong><br />
hbo-raad, verder: de Vereniging) onder druk te staan. Nieuwe hogeschoolkolossen<br />
hadden eigen stafdiensten en hadden de Vereniging niet langer nodig voor professionele<br />
ondersteuning. Ook leidde het proces <strong>van</strong> schaalvergroting tot toegenomen diversiteit<br />
tussen de leden en scherpere onderlinge concurrentieverhoudingen. Dit maakte dat de<br />
belangen <strong>van</strong> de leden minder dan daarvoor gelijkgericht waren. Daarmee kwam de<br />
vraag aan de orde naar de aard, functie en betekenis <strong>van</strong> de Vereniging voor haar leden.<br />
Op inbreuken door de overheid in de systeemafspraken zoals neergelegd in hoak,<br />
reageerde de Vereniging doorgaans defensief. Sturing werd in dat debat door de Vereniging<br />
steeds geduid als <strong>een</strong> inbreuk op de autonomie <strong>van</strong> de sector. Tegelijkertijd<br />
was er weinig animo voor het agenderen <strong>van</strong> zelfreflectie, voor het organiseren <strong>van</strong><br />
het zelfreinigend vermogen en voor het waarmaken en behouden <strong>van</strong> autonomie <strong>van</strong><br />
de sector. <strong>De</strong> Vereniging voelt nu aan dat zo’n defensieve strategie niet langer houdbaar<br />
is en zoekt naar <strong>een</strong> alternatieve handelingsstrategie.<br />
Inleiding<br />
9
1.2 vraagstelling<br />
Tegen deze achtergrond luidt de vraagstelling <strong>van</strong> dit rapport:<br />
“<strong>De</strong> bestuurlijke inrichting <strong>van</strong> het hoger onderwijs wordt nog altijd bepaald door de<br />
nota Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit uit 1985. Incidenten in de afgelopen<br />
jaren hebben echter geleid tot discussie over zelfbestuur in het hoger onderwijs en<br />
<strong>een</strong> steeds luider wordende roep om overheidsmaatregelen. Het advies analyseert<br />
de ontwikkelingen in het hoger onderwijsbeleid in het licht <strong>van</strong> recente incidenten<br />
en de politieke reactie daarop en geeft antwoord op de volgende vragen:<br />
Hoe moeten hogescholen zich, afzonderlijk en gezamenlijk, verhouden tot vraagstukken<br />
rondom autonomie en kwaliteit?<br />
Welke positie moet de Vereniging Hogescholen, als branchevereniging <strong>van</strong> de hogescholen,<br />
kiezen in relatie tot de overheid en andere stakeholders?”<br />
1.3 kern <strong>van</strong> de analyse<br />
Spanning in de semipublieke sector<br />
<strong>De</strong> spanning in het hoger onderwijs is ook elders in (semi)publieke sectoren herkenbaar.<br />
Enerzijds betreft het de continue aandacht voor adequate verantwoording over<br />
de besteding <strong>van</strong> de publieke middelen. Hierin hebben politiek en bestuur <strong>een</strong> belangrijke<br />
rol. Anderzijds kan onderwijs all<strong>een</strong> door de sector zelf goed vorm gegeven worden.<br />
Een sturingssysteem moet de spanning tussen deze noodzaak <strong>van</strong> autonomie en<br />
het afleggen <strong>van</strong> publieke verantwoording kunnen accommoderen. Alle actoren op alle<br />
niveaus dienen bij het hanteren <strong>van</strong> deze spanning het belang <strong>van</strong> het primaire proces<br />
voor ogen te houden. Goed hoger beroepsonderwijs is immers <strong>een</strong> uitkomst <strong>van</strong><br />
vruchtbare interactie op het microniveau tussen docenten, studenten, onderzoekers<br />
en begeleiders op de stageplek. Elke interventie of maatregel <strong>van</strong> de onderscheiden<br />
actoren moet dienstbaar zijn aan die vruchtbare interactie.<br />
Verstoord evenwicht<br />
Ten grondslag aan het besturingssysteem <strong>van</strong> het hbo ligt de gedachte dat er brede<br />
consensus bestaat over de maatschappelijke opdracht <strong>van</strong> het hbo. <strong>De</strong> groei <strong>van</strong> de<br />
scholen, de concurrentie en de bekostigingssystematiek leidden ertoe dat er <strong>een</strong> proces<br />
<strong>van</strong> vervreemding <strong>van</strong> die opdracht kon ontstaan en de focus zich verplaatste naar het<br />
optimaliseren <strong>van</strong> het verdienmodel en overleving <strong>van</strong> de organisaties als zodanig. <strong>De</strong><br />
maatschappelijke opdracht, het uitgangspunt <strong>van</strong> het besturingssysteem, was niet<br />
meer leidend. Zo verdw<strong>een</strong> de balans uit het systeem; het perverteerde. Horizontale<br />
checks and balances hielden g<strong>een</strong> gelijke tred met de spanningen die in het systeem<br />
konden ontstaan. Het was wachten op incidenten.<br />
Regelreflex<br />
<strong>De</strong> reactie <strong>van</strong> de politiek op incidenten is bekend. Ze duidt <strong>een</strong> incident als <strong>een</strong> symptoom<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> omvattender probleem. Zou <strong>een</strong> politicus aandacht vragen voor <strong>een</strong> incident<br />
en vervolgens zelf aangeven dat het maar <strong>een</strong> incident betreft, dan ontkracht hij<br />
immers zijn eigen inzet. Dit structurele probleem verdient dus <strong>een</strong> oplossing. <strong>De</strong> bijbehorende<br />
opvatting is dat meer regulering incidenten in de toekomst zal voorkomen.<br />
10 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Sturing en toezicht kunnen echter nooit goedmaken wat in het primaire proces verkeerd<br />
gaat. Hoewel ingezet <strong>van</strong>uit de beste bedoelingen werkt het doorgaans contraproductief.<br />
Ook de reactie <strong>van</strong> de actoren die zich geconfronteerd zien met deze regelreflex<br />
<strong>van</strong> de overheid voltrekt zich volgens <strong>een</strong> bekend patroon:<br />
• <strong>De</strong> actoren die aan de verantwoordingsvraag moeten voldoen ervaren ‘ballast’ die<br />
samenhangt met het voldoen aan verantwoordingsvereisten waar<strong>van</strong> nut en noodzaak<br />
onvoldoende worden ervaren. Tegelijkertijd heeft men het gevoel afgeleid te<br />
worden <strong>van</strong> de primaire taak<br />
• Altijd aanwezige reflexiviteit, dat is het zich voortdurend aanpassen <strong>van</strong> sociale<br />
systemen aan nieuwe situaties (In ‘t Veld, 2010), leidt tot strategisch gedrag dat – in<br />
de logica <strong>van</strong> de regelreflex – weer zal moeten worden onder<strong>van</strong>gen door nieuwe,<br />
verfijndere regels<br />
• Bestuurden verliezen het gevoel <strong>van</strong> eigenaarschap voor <strong>een</strong> systeem dat zij niet<br />
als het hunne ervaren.<br />
Als gevolg <strong>van</strong> de toenemende regulering door de overheid komt ook de verantwoordelijkheid<br />
voor de feitelijke realisatie <strong>van</strong> publieke belangen steeds meer bij de overheid<br />
te liggen. Dit is <strong>een</strong> verantwoordelijkheid die de overheid, <strong>van</strong>uit haar positie en<br />
beschikbare middelen, nooit volledig kan waarmaken. Tegelijkertijd miskent de probleemoplossende<br />
overheidsbemoeienis de betekenis die problemen hebben voor de<br />
dynamiek en ontwikkeling <strong>van</strong> de samenleving. Op lange termijn resulteert dit in bestuurden<br />
die het vermogen zijn kwijtgeraakt om problemen, maar ook kansen en mogelijkheden,<br />
tijdig te signaleren en daar goed mee om te gaan.<br />
Onhoudbare dynamiek<br />
Verticale sturing en negatieve reflexiviteit genereren <strong>een</strong> spiraalbeweging <strong>van</strong> afnemend<br />
commitment en probleemoplossend vermogen in de sector, met nog meer verticale<br />
sturing als onvermijdelijke uitkomst. Het systeem wordt disfunctioneel. Het is<br />
daarom <strong>van</strong> belang dat bestuurders, politici en beleidsmakers die zich bezig houden<br />
met de inrichting <strong>van</strong> maatschappelijke sectoren hun sturingspretenties matigen<br />
(rmo, 2011), mede met het oog op de toezichts- en uitvoeringslasten die <strong>een</strong> al-regelende<br />
overheid over zich afroept.<br />
<strong>De</strong> omgekeerde beweging: <strong>een</strong> positieve spiraal<br />
Hoe kan de deze negatieve spiraalbeweging worden gestopt en in <strong>een</strong> positieve spiraalbeweging<br />
worden omgebogen? – <strong>een</strong> beweging <strong>van</strong> minder sturing, meer ruimte om in<br />
vrijheid verantwoordelijkheid te nemen, meer probleemoplossend vermogen in de<br />
sector en de scholen, minder sturing, enzovoort. Het verdienen en behouden <strong>van</strong> autonomie<br />
vereist hard werken en de bereidheid transparant te zijn over de beleidsdoelen<br />
en de realisatie daar<strong>van</strong>, in meervoudige verantwoordingsrelaties.<br />
Positieve spiraal voeden is langdurig en ingewikkeld proces<br />
Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat ruimte laten voor de verantwoordelijkheid<br />
<strong>van</strong> actoren hen er niet altijd toe zal aanzetten die verantwoordelijkheid ook<br />
daadwerkelijk te nemen. Misschien laten ze de verantwoordelijkheid liever bij de bestuurders<br />
of de overheid, die deze houding zelf ook heeft bevorderd en gelegitimeerd,<br />
door de verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken en de bestuurden te herdefiniëren<br />
tot uitvoerder <strong>van</strong> elders tot stand gekomen beleid. Om het tij te keren zal<br />
Inleiding<br />
11
in interactie met de beleidsmakers bij ocw <strong>een</strong> proces in gang moeten worden gezet.<br />
Een proces waarin de instellingen en hun professionals naarmate ze meer verantwoordelijkheden<br />
willen en kunnen dragen, ze ook steeds meer mogen. Daarvoor is het<br />
cruciaal dat ze tevens de bevoegdheden daarvoor verkrijgen. Dit is <strong>een</strong> delicaat en<br />
langdurig proces, maar het alternatief is niet minder dan <strong>een</strong> al-regelende overheid<br />
en <strong>een</strong> geparalyseerde sector. Welke rol kan de Vereniging in dit proces spelen?<br />
1.4 opzet <strong>van</strong> dit rapport<br />
Voor dit rapport is gebruik gemaakt <strong>van</strong> de volgende onderzoeksmethoden: lezing en<br />
bespreking <strong>van</strong> wetenschappelijke literatuur; bestudering <strong>van</strong> beleidsnota’s en kamerstukken;<br />
casestudy; internationale vergelijking; en interviews met wetenschappers,<br />
bestuurders en docenten.<br />
Na het inleidende eerste hoofdstuk wordt in het tweede hoofdstuk de crisis bij Hogeschool<br />
Inholland geanalyseerd. Bijlage I bevat <strong>een</strong> uitgebreid feitenrelaas over de casus<br />
Inholland.<br />
In hoofdstuk 3 volgt <strong>een</strong> theoretische analyse <strong>van</strong> het politiek-bestuurlijke stelsel, de<br />
ontwikkelingen in de sector en in de onderwijsinstellingen. Op elk <strong>van</strong> deze niveaus<br />
zijn processen te zien waarin angst en controle <strong>een</strong> rol spelen. <strong>De</strong>ze processen leiden<br />
de aandacht af <strong>van</strong> het primaire proces. Er is sprake <strong>van</strong> <strong>een</strong> dynamiek die moeilijk te<br />
doorbreken lijkt. Hoofdstuk 4 verkent, redenerend <strong>van</strong>uit de behoefte <strong>van</strong> het primaire<br />
proces, op diezelfde niveaus hoe deze dynamiek wel kan worden doorbroken.<br />
In hoofdstuk 5 staat het advies aan de Vereniging Hogescholen centraal en wordt de<br />
onderzoeksvraag beantwoord. <strong>De</strong> historie <strong>van</strong> de Vereniging wordt geschetst, geplaatst<br />
in de maatschappelijke ontwikkelingen en er worden – naast de analyse en oplossingsrichtingen<br />
uit de hoofdstukken 3 en 4 – concepten aangedragen om de opdracht,<br />
rol en inrichting <strong>van</strong> de Vereniging optimaal in dienst te stellen <strong>van</strong> de sector. Daarbij<br />
wordt ingegaan op de wijze waarop de Vereniging zich moet verhouden tot de overheid<br />
en andere externe stakeholders, in het debat over autonomie, kwaliteit, verantwoording<br />
en toezicht – met als doel <strong>een</strong> beter hoger beroepsonderwijs.<br />
12 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Inleiding<br />
13
14 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
2 Casus: Hogeschool Inholland<br />
In juli 2010 versch<strong>een</strong> in de Volkskrant het bericht ‘Slechte scriptie toch je bul’ (Volkskrant,<br />
10 juli 2010). Het artikel beschreef hoe ten minste tweehonderdvijftig studenten<br />
aan de opleiding Media & Entertainment Management (mem) <strong>van</strong> de Hogeschool Inholland<br />
in Haarlem via <strong>een</strong> verkorte procedure hun diploma hadden behaald. <strong>De</strong> eisen<br />
die deze alternatieve afstudeertrajecten stelden kwamen niet over<strong>een</strong> met het niveau<br />
dat <strong>van</strong> <strong>een</strong> hbo-opleiding mocht worden verwacht.<br />
<strong>De</strong> alternatieve afstudeertrajecten waren bedoeld voor studenten die de gebruikelijke<br />
studietijd <strong>van</strong> vier jaar ruim hadden overschreden. Met <strong>een</strong> aangepast programma, de<br />
Theo-route, naar de verantwoordelijke docent, kregen langstudeerders – zogenaamde<br />
stuwmeerstudenten – de kans alsnog binnen afzienbare tijd af te studeren. In de interne<br />
notitie alternatief Afstudeertraject <strong>van</strong> maart 2008 staat beschreven dat in de meeste<br />
gevallen de school contact opnam met de studenten en ze het aanbod deed <strong>een</strong>voudig<br />
hun diploma te halen.<br />
Eén <strong>van</strong> de uitgangspunten <strong>van</strong> het alternatieve traject was dat “bij invulling <strong>van</strong> het<br />
afstudeertraject zal worden uitgegaan <strong>van</strong> het principe <strong>een</strong> dunne zes is voldoende”.<br />
Verder verordonneerde de notitie: “alle betrokkenen (…) conformeren zich daaraan”<br />
(Commissie Leers, 2010). Een belangrijke, in de notitie geformuleerde, overweging voor<br />
de alternatieve afstudeerroute was dat <strong>een</strong> stuwmeerstudent <strong>van</strong>af het vijfde studiejaar<br />
minder, en in latere jaren helemaal g<strong>een</strong> inkomsten voor de hogeschool meer<br />
opleverde. Na het tiende jaar moest zelfs <strong>een</strong> deel <strong>van</strong> de financiering worden terugbetaald.<br />
<strong>De</strong> Theo-route vormt zo <strong>een</strong> indringende illustratie <strong>van</strong> de wijze waarop <strong>een</strong><br />
(bekostigings)systeem tot strategisch gedrag heeft geleid.<br />
<strong>De</strong> Tweede Kamer reageerde op 13 juli 2010 op de misstanden die door de media aan<br />
het licht waren gebracht. Woordvoerders <strong>van</strong> vrijwel alle partijen riepen de minister<br />
ter verantwoording. Ze vroegen welke maatregelen de minister ging nemen en of de<br />
Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs opdracht kon krijgen om “de zaak, die zo schadelijk is<br />
voor het civiel effect <strong>van</strong> diploma’s, diepgaand te onderzoeken” (Kamerstukken ii<br />
2009/10, aanhangsel 3226). <strong>De</strong> media-aandacht voor deze zaak was in de zomerse<br />
komkommertijd <strong>van</strong> 2010 enorm. Nieuwssite g<strong>een</strong>stijl.nl meldde dat bij meerdere<br />
opleidingen dergelijk praktijken aan de orde waren. Ook Eén Vandaag besteedde op<br />
21 juli 2010 <strong>een</strong> nieuwsitem aan de diplomafraude bij Inholland.<br />
<strong>De</strong> staatssecretaris reageerde op 28 juli 2010 in <strong>een</strong> brief aan de Kamer. Daarin zegde<br />
hij toe de zaak nader te zullen onderzoeken. Hij verklaarde dat “al voor de recente berichten<br />
in de pers de inspectie was gestart met <strong>een</strong> onderzoek naar verkorte trajecten<br />
in het hoger onderwijs. Genoemde berichten zijn voor de inspectie aanleiding om dit<br />
onderzoek uit te breiden met <strong>een</strong> deelonderzoek naar separate afstudeertrajecten.<br />
Dit deelonderzoek zal met voorrang uitgevoerd worden en verbreed worden naar<br />
alle hoger onderwijsinstellingen” (Kamerstukken ii 2009/10, 31 288, nr. 109).<br />
Op 28 april 2011 presenteerde de Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs (onderwijsinspectie)<br />
<strong>een</strong> tweetal samenhangende, vernietigende rapporten. In het rapport “Alternatieve<br />
afstudeertrajecten en de bewaking <strong>van</strong> het eindniveau in het hoger onderwijs” ging<br />
de onderwijsinspectie in op alternatieve vormen <strong>van</strong> toetsen en afstuderen en uitte<br />
Casus: Hogeschool Inholland<br />
15
ze haar zorg over alternatieve trajecten en het eindniveau <strong>van</strong> sommige opleidingen<br />
(Onderwijsinspectie, 2011b, 2011c). Op dezelfde datum publiceert ook het nvao <strong>een</strong><br />
onderzoek dat deel uitmaakt <strong>van</strong> het landelijke onderzoek <strong>van</strong> de onderwijsinspectie<br />
naar (het bestaan <strong>van</strong>) onterechte alternatieve afstudeertrajecten bij hogescholen en<br />
de wijze waarop instellingen voldoen aan de regelgeving en praktijk rond examenregelingen<br />
en –commissies (nvao, 2011).<br />
Tijdens die periode <strong>van</strong> Kamerdebatten, moties en ronde tafeldebatten volgde op 20 mei<br />
2011 <strong>een</strong> beleidsbrief <strong>van</strong> Staatssecretaris Zijlstra. In die brief valt onder meer te lezen:<br />
“Voor de toekomst <strong>van</strong> het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem<br />
gedicht worden. En die zijn er. <strong>De</strong> interne kwaliteitszorg <strong>van</strong> de desbetreffende instellingen<br />
schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er<br />
media-aandacht ontstond en er op basis daar<strong>van</strong> signalen bij de Inspectie <strong>van</strong> het<br />
Onderwijs binnenkwamen. Het systeem heeft dus niet gewerkt zoals het zou moeten<br />
werken. Er zit nu teveel vrijblijvendheid in het systeem <strong>van</strong> toezicht en kwaliteitszorg,<br />
constateert ook de Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs. En dat is niet voor het eerst. <strong>De</strong> afgelopen<br />
jaren heeft zij hier eerder zorgen over geuit en is er sprake geweest <strong>van</strong> kritische<br />
signalen. Die vrijblijvendheid moet eruit. Onderwijsinstellingen hebben veel autonomie,<br />
maar daarbij hoort het nemen <strong>van</strong> verantwoordelijkheid en het afleggen <strong>van</strong> verantwoording.<br />
Daarom zijn nu krachtige stappen nodig om het vertrouwen in het functioneren<br />
<strong>van</strong> het stelsel te herstellen. Dat vloeit ook voort uit de grondwettelijke zorg <strong>van</strong><br />
de overheid voor het toezicht op de kwaliteit <strong>van</strong> het onderwijs. Mijn aanpak is gericht<br />
op het wegnemen <strong>van</strong> de gebleken tekortkomingen en het borgen <strong>van</strong> de kwaliteit op<br />
stelselniveau” (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167).<br />
Het resulteerde in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs<br />
waarin onder meer werd voorgesteld het accreditatiestelsel aan te scherpen, risicogericht<br />
toezicht in te voeren op de kwaliteit <strong>van</strong> het hoger onderwijs, de onafhankelijkheid<br />
<strong>van</strong> de examencommissie te vergroten en de minister <strong>een</strong> aanwijzingsbevoegdheid<br />
te geven in geval <strong>van</strong> wanbeheer. Een wetsvoorstel waar de Afdeling advisering<br />
<strong>van</strong> de Raad <strong>van</strong> State heel kritisch over was. <strong>De</strong> afdeling constateerde dat het wetsvoorstel<br />
was gebaseerd op onderzoeken waaruit niet kon worden afgeleid dat het hoger<br />
onderwijs kampt met <strong>een</strong> structureel nalevings- of kwaliteitsprobleem. In de tweede<br />
plaats gaven de onderzoeken g<strong>een</strong> aanleiding voor de gedachte dat het wettelijke<br />
stelsel onvoldoende waarborgen bevatte en ten slotte was inmiddels <strong>een</strong> groot aantal<br />
(wettelijke) maatregelen in werking getreden of vastgesteld, waardoor herhaling <strong>van</strong><br />
“Inholland” minder waarschijnlijk was. <strong>De</strong> afdeling concludeerde als volgt: “In verband<br />
met het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak en urgentie <strong>van</strong> vrijwel g<strong>een</strong> enkel<br />
onderdeel <strong>van</strong> het voorstel overtuigend aangetoond” (Kamerstukken ii, 2011/12, 33 472,<br />
nr. 4). Na beperkte aanpassing werd het voorstel op 6 november 2012 aan de Tweede<br />
Kamer aangeboden.<br />
Bijlage I biedt <strong>een</strong> uitgebreid feitenrelaas <strong>van</strong> de gebeurtenissen rondom Hogeschool<br />
Inholland. Inholland was niet het eerste incident dat de sector in <strong>een</strong> kwaad daglicht<br />
stelde. <strong>De</strong> bekostigingsfraude in het hbo had het vertrouwen <strong>van</strong> de politiek in autonomie<br />
en kwaliteit in het hoger beroepsonderwijs tien jaar eerder ook al op de proef<br />
gesteld. Inholland was niet de enige aanleiding voor de massieve reactie <strong>van</strong>uit de<br />
politiek, maar het was de druppel die de emmer deed overlopen.<br />
16 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Casus: Hogeschool Inholland<br />
17
18 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
3 Analyse<br />
3.1 ontwikkeling en emancipatie <strong>van</strong> <strong>een</strong> sector<br />
Een belangrijk deel <strong>van</strong> het ‘technisch’ hbo-onderwijs vindt zijn wortels in de negentiende<br />
eeuw, parallel aan de technificering en professionalisering <strong>van</strong> landbouw,<br />
zeevaart en nijverheid. Het ‘niet-technisch’ hbo-onderwijs is <strong>een</strong> fenom<strong>een</strong> <strong>van</strong> de<br />
twintigste eeuw. <strong>De</strong> opkomst <strong>van</strong> de verzorgingsstaat heeft als katalysator voor de<br />
ontwikkeling <strong>van</strong> het hoger onderwijs gefungeerd. <strong>De</strong> christelijke emancipatiegedachte,<br />
het socialistische verheffingsideaal en de liberale visie op onderwijs als motor <strong>van</strong><br />
de economie vonden elkaar in het hbo, dat zo kon uitgroeien tot de onomstreden<br />
– in de term <strong>van</strong> In ’t Veld – “love-baby <strong>van</strong> de politiek”.<br />
Het hbo is door de Mammoetwet <strong>van</strong> 1968 als afzonderlijke onderwijssector gepositioneerd.<br />
Het duurde vervolgens nog tot 1984 voordat het hbo werd losgemaakt uit het<br />
voortgezet onderwijs. <strong>De</strong> emancipatie <strong>van</strong> het hbo vond pas echt zijn voltooiing in de<br />
nota Hoger Onderwijs, Autonomie en Kwaliteit (hoak) uit 1985 en in de formele erkenning<br />
als hoger onderwijs in de Wet op het hbo (whbo), die <strong>een</strong> jaar later <strong>van</strong> kracht<br />
werd. Dit bracht voor hbo-instellingen (sindsdien hogescholen genoemd) veel meer<br />
handelingsvrijheid met zich mee. In één klap verdwenen overheidsvoorschriften op<br />
het terrein <strong>van</strong> de inrichting <strong>van</strong> het onderwijs (zoals de verplichte lessentabellen) en<br />
<strong>van</strong> de examinering, alsmede de strikte inkadering <strong>van</strong> bevoegdheden <strong>van</strong> docenten.<br />
Het eigenmeesterschap <strong>van</strong> de instellingen nam aanzienlijk toe. <strong>De</strong> onderwijsinspecteur<br />
verdw<strong>een</strong> achter uit de klas en de nieuwe onderwijsinspectie wijdde zich aan<br />
metakwaliteitszorg, terwijl de instellingen zelf de verantwoordelijkheid aanvaardden<br />
voor het stelsel <strong>van</strong> kwaliteitszorg (In ’t Veld, 2011).<br />
<strong>De</strong> ontwikkelingen brachten veel goeds. Steeds meer havisten vonden hun weg naar<br />
het hbo en steeds meer mbo-ers stroomden in. Het aantal studenten steeg <strong>van</strong> 200.000<br />
in 1985 naar ruim 423.000 nu. Er kwamen grote nieuwe gebouwen om deze studenten<br />
te huisvesten. Ron Bormans, bestuursvoorzitter <strong>van</strong> de Hogeschool Rotterdam,<br />
daarover: “Vijfentwintig jaar geleden hadden we vierhonderd schooltjes in aftandse<br />
gebouwen. Nu hebben we prachtige, functionele gebouwen. <strong>De</strong> kachel snort, de medewerkers<br />
lopen er tevreden rond, de studenten vinden het geweldig. Het is <strong>een</strong> succesverhaal.”<br />
3.2 schaalvergroting en concurrentie<br />
Tussen 1985 en 2012 vond in de sector <strong>een</strong> enorme schaalvergroting plaats. Het aantal<br />
hogescholen daalde <strong>van</strong> ruim vierhonderd naar 39 instellingen. <strong>De</strong> overheid stimuleerde<br />
deze schaalvergroting. Achterliggende gedachte daarbij was dat door bestuurlijke<br />
fusies aanzienlijke onderwijskundige en financiële schaalvoordelen vielen te behalen.<br />
Ondersteunende processen zouden veel professioneler en doelmatiger georganiseerd<br />
kunnen worden en de financiële risico’s beter gespreid. Het management <strong>van</strong><br />
hogescholen richtte zijn aandacht meer en meer op de bedrijfsmatige processen. Met<br />
Analyse<br />
19
de schaalvergroting en bedrijfsmatige professionalisering zijn ook rendement en concurrentie<br />
als positieve waarden geïntroduceerd. Rendabele studierichtingen en grote<br />
hoorcolleges compenseerden zo de kleinere opleidingen en intensieve onderwijsvormen.<br />
Zwakke onderwijsrichtingen werden versterkt door fusies, of ze verdwenen.<br />
Naast de gedachte dat fusies onderwijskundige voordelen en efficiencywinst zouden<br />
opleveren, diende schaalvergroting in de jaren tachtig ook als middel om bezuinigingstaakstellingen<br />
in het onderwijs te realiseren. Andere maatregelen daartoe waren de<br />
beperking <strong>van</strong> de studieduur, de korting op onderwijssalarissen, de verlaging <strong>van</strong> het<br />
aan<strong>van</strong>gssalaris (hos-nota) en bezuinigingen op studiefinanciering. <strong>De</strong> nota Schaalvergroting,<br />
taakverdeling en concentratie (stc, 1983) beoogde, naast de opdracht tot bezuinigingen<br />
en het in gang zetten <strong>van</strong> <strong>een</strong> ingrijpend fusieproces binnen de sector, bovenal<br />
<strong>een</strong> versterking <strong>van</strong> de sector. <strong>De</strong> instellingen kregen ruimere vrijheid bij de besteding<br />
<strong>van</strong> de fondsen en voor het doen <strong>van</strong> experimenten. Voor wat, hoort wat. Drie jaar<br />
later al kon de minister juichend constateren: “<strong>De</strong> daadkracht waarmee de hbo-instellingen<br />
de ontwikkeling <strong>van</strong> hun onderwijssector ter hand hebben genomen verdient<br />
bewondering. Voor de coördinerende en stimulerende rol die de stc-procescoördinator<br />
(de Vereniging Hogescholen, red) daarbij heeft vervuld, bestaat veel waardering” (Kamerstukken<br />
ii 1986/87, 18 049, nr. 11).<br />
Onder invloed <strong>van</strong> schaalvergroting en de nieuwe focus op bedrijfsprocessen veranderde<br />
gaandeweg ook de kwalitatieve en professionele samenstelling <strong>van</strong> de managementteams.<br />
<strong>De</strong> eerste generatie bestuurders, vaak nog afkomstig uit één <strong>van</strong> de fusiepartners,<br />
maakte in de jaren negentig plaats voor <strong>een</strong> nieuw type hogeschoolbestuurder.<br />
<strong>De</strong>ze kwam veelal niet uit het primaire onderwijsproces. <strong>De</strong> nieuwe bestuurder kreeg<br />
de opdracht om de eigen instelling groot en sterk te maken. Zo kon het gebeuren<br />
dat bedrijfsmatige exploitatie en beheersbaarheid kernwaarden werden en dat het<br />
oorspronkelijke doel – <strong>een</strong> kwaliteitsimpuls voor het onderwijs – gaandeweg naar de<br />
achtergrond verschoof.<br />
3.3 perverterende systemen<br />
<strong>De</strong> invoering <strong>van</strong> <strong>een</strong> bedrijfsmatige logica kende dus ook <strong>een</strong> schaduwzijde. Fusies,<br />
ingewikkelde bekostigingsstructuren, complexe verantwoordingssystemen, autonome<br />
groei en concurrentie veroorzaakten <strong>een</strong> proces dat ertoe leidde dat hogescholen<br />
steeds verder konden afdrijven <strong>van</strong> hun maatschappelijke opdracht. Het nastreven<br />
<strong>van</strong> bedrijfskundige doelen, vaak geformuleerd als noodzakelijk om de continuïteit<br />
<strong>van</strong> de instelling en daarmee de vervulling <strong>van</strong> de maatschappelijke opdracht te<br />
borgen, leidde de aandacht steeds meer af <strong>van</strong> het bieden <strong>van</strong> goed onderwijs aan<br />
de studenten.<br />
20 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Het was vooral de prestatiebekostiging die perverse gevolgen had. <strong>De</strong> focus kwam te<br />
liggen op het verstrekken <strong>van</strong> diploma’s, zo snel en zo veel mogelijk – <strong>van</strong>uit onderwijskundig<br />
oogpunt <strong>een</strong> merkwaardige situatie. Ook de fixatie op bedrijfskundige indicatoren<br />
had perverse effecten. Hogescholen met <strong>een</strong> financieel probleem bedachten<br />
handigheidjes waardoor de rendementen administratief omhoog gingen. Onderwijs<br />
werd <strong>een</strong> kwestie <strong>van</strong> kwantiteit in plaats <strong>van</strong> kwaliteit. Dat ook ambitie, innovatie<br />
en professionaliteit leden onder de perverse fixatie is dan ook <strong>een</strong> logisch gevolg.<br />
Studenten en docenten werden niet langer uitgedaagd het beste uit zichzelf te halen<br />
omdat dit all<strong>een</strong> maar ruis en risico zou opleveren.<br />
Onderhandelbare beloningsstructuren en imperiumgedrag deden hun intrede. Rens<br />
Rottier, bestuursvoorzitter <strong>van</strong> Driestar Educatief zegt daarover: “Er zaten types bij die<br />
het ging om hun eigen ego en persoonlijke belangen. Ze waren groter dan het instituut<br />
waar ze voor werkten”. Door de bestuurlijke schaalvergroting groeide de afstand tussen<br />
besturen enerzijds en docenten, studenten en het beroepenveld anderzijds. <strong>De</strong><br />
positie <strong>van</strong> deze laatsten verzwakte navenant. Tegenkrachten, noodzakelijk om perverse<br />
effecten te beperken, konden zich onvoldoende ontwikkelen (Onderwijsraad,<br />
2013). “Met de groei <strong>van</strong> Inholland werd de school steeds meer centraal aangestuurd.<br />
Het college stuurde topdown en er was <strong>een</strong> angstcultuur. <strong>De</strong> meerwaarde <strong>van</strong> tegenspraak<br />
werd niet ingezien. Sterker nog, tegenspraak werd niet geduld”, aldus <strong>een</strong><br />
aantal geïnterviewde docenten.<br />
Perverse omgang met de sturingsmechanismen leidde tot incidenten. <strong>De</strong> diplomaaffaire<br />
bij Inholland, zoals beschreven in het tweede hoofdstuk, is illustratief voor dit<br />
proces. Inholland-bestuurder Doekle Terpstra merkt hierover op: “Wij zijn de metafoor<br />
voor de onvolkomenheden in de sector geweest, maar het had overal kunnen gebeuren”.<br />
Ron Bormans nuanceert dit enigszins: “Bij Inholland was sprake <strong>van</strong> <strong>een</strong> giftig<br />
mengsel. Veel <strong>van</strong> de kenmerken zijn ook bij andere hogescholen aanwezig, maar niet<br />
in die giftige verhouding. Als je <strong>een</strong> opleiding hebt met <strong>een</strong> lage identiteit, <strong>een</strong> grote<br />
schaal, <strong>een</strong> gebrekkige professionaliteit, met <strong>een</strong> bestuurlijk professionele ethiek waar<br />
vraagtekens bij te stellen zijn, in <strong>een</strong> prikkelomgeving die bepaald soort gedrag beloont<br />
met te weinig countervailing powers, en in die intensiteit dan heb je zo’n giftige<br />
combinatie te pakken”.<br />
Incidenten kennen <strong>een</strong> stereotype vervolg. Zowel de overheid, de sector als de hogescholen<br />
zelf stapelen maatregelen en controlemechanismen op elkaar. Op zichzelf zijn<br />
instrumenten of werkwijzen ten behoeve <strong>van</strong> coördinatie, risicobeoordeling en resultaatsturing<br />
noodzakelijk, ook om verantwoording af te leggen over de rechtmatige<br />
verdeling en besteding <strong>van</strong> schaarse publieke middelen. <strong>De</strong> toenemende systeemcomplexiteit<br />
die daar<strong>van</strong> het gevolg is, vraagt echter vaak om nog meer toezicht.<br />
Een rol die <strong>een</strong> toezichthouder graag inneemt – maar zo kan het ook gebeuren dat<br />
dit de weg terug naar de maatschappelijke opdracht blokkeert.<br />
Analyse<br />
21
Perverterende systemen<br />
Instituties en arrangementen hebben de neiging te perverteren als gevolg <strong>van</strong> reflexiviteit<br />
<strong>van</strong> de bestuurden. Reflexiviteit is de voortdurende aanpassing <strong>van</strong> ieder<br />
sociaal systeem aan nieuwe situaties. Actoren binnen <strong>een</strong> systeem kennen hun<br />
eigen betekenis toe aan de beleidswerkelijkheid en passen hun gedrag daar op aan.<br />
<strong>De</strong>ze aanpassingen kunnen productieve, maar ook perverse effecten genereren.<br />
Perverse effecten zijn vaak niet of nauwelijks te vermijden, het zijn bijproducten<br />
<strong>van</strong> goedbedoelde beleidsinstrumenten. Naarmate de complexiteit <strong>van</strong> <strong>een</strong> systeem<br />
en de meervoudigheid <strong>van</strong> belangen groter is, neemt het risico voor het optreden<br />
<strong>van</strong> perverse effecten toe.<br />
In zijn in 2012 verschenen rapport Tegenkracht organiseren stelt de Raad voor Maatschappelijke<br />
Ontwikkeling (rmo) vast dat wanneer die meervoudigheid binnen <strong>een</strong><br />
sociaal systeem onvoldoende tot haar recht komt, er onvoldoende tegenkracht is<br />
om te voorkomen dat reflexiviteit ontaard in perversiteit. In zijn analyse onderscheidt<br />
de rmo <strong>een</strong> patroon <strong>van</strong> drie stappen: abstraheren, domineren en strategisch<br />
gedrag. Meervoudige belangen worden geabstraheerd in <strong>een</strong> sturingsmodel;<br />
één belang domineert de andere belangen en alle actoren vertonen vervolgens<br />
strategisch gedrag, dat tevoren niet was ingecalculeerd.<br />
In (semi)publieke organisaties is de voornaamste spanning die tussen de externe<br />
functie gericht op de maatschappelijke kerntaak en de interne functie gericht op<br />
het behoud en de uitbreiding <strong>van</strong> de eigen organisatie. Wanneer de aandacht te<br />
veel komt te liggen op het laatste, is het optreden <strong>van</strong> perverse effecten vrijwel<br />
onvermijdelijk. Dat is bij diverse hogescholen pijnlijk aan het licht gekomen.<br />
3.4 beleidsspiraal na <strong>een</strong> incident<br />
<strong>De</strong> reactie op verschillende incidenten kenmerkt zich door <strong>een</strong> vast patroon. Dat patroon,<br />
dat hierna in algemene termen beschreven wordt, kan moeiteloos uit de gebeurtenissen<br />
bij Inholland, zoals beschreven in hoofdstuk 2 (en uitgebreid in bijlage I), worden<br />
gedestilleerd: perversiteit; incidenten; politieke aandacht; onderzoek; beleidsvorming<br />
en –accumulatie; en toenemend toezicht.<br />
Hier moet worden opgemerkt dat het rapport dat de Commissie Veerman opstelde<br />
<strong>een</strong> andere beleidsmatige uitwerking kreeg dan beoogd door de gebeurtenissen bij<br />
Inholland. Die commissie kwam met <strong>een</strong> agenda voor het hoger onderwijs met als<br />
doel kwaliteitsverbetering en differentiatie, benadrukkend dat dit vooral <strong>een</strong> agenda<br />
is voor de instellingen zelf, tot uitvoering te brengen in <strong>een</strong> nauwe dialoog tussen professionals,<br />
studenten en bestuur <strong>van</strong> de instelling. <strong>De</strong> aanbevelingen aan de overheid<br />
richtten zich vooral op de randvoorwaarden waaronder instellingen opereren. Doel<br />
was om de instellingen meer ruimte te geven, beter te faciliteren en <strong>een</strong> gerichte<br />
stimulans te geven (Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, 2010).<br />
Waar deze adviezen in de eerste kabinetsreactie “worden omarmd”, kent de daarna<br />
(door ocw) geformuleerde strategische agenda <strong>een</strong> andere toon, zoals al zichtbaar<br />
22 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
hbo. Dat is dermate serieus dat ik dan vind (…) dat de gaten in de wetgeving moeten<br />
worden gedicht. You live up to your responsibilty.“ Fatalisme, in de betekenis <strong>van</strong> terughoudendheid<br />
betrachten of zelfs niets doen, is in de politiek g<strong>een</strong> optie. Van Eeten<br />
noemt <strong>een</strong> aantal motieven die politici hanteren om niet te besluiten tot niet handelen:<br />
het zou moreel verdacht zijn, de burger zou het niet pikken, de media zouden het afstraffen<br />
en men is veroordeeld tot betekenisloosheid. Leed is immers politiek kapitaal<br />
en stelt politici in staat om zich te engageren en te profileren. Bovendien levert welhandelen<br />
positieve aandacht <strong>van</strong> de media op, terwijl het risico <strong>van</strong> niet-handelen<br />
is dat dit g<strong>een</strong> of negatieve aandacht genereert. ‘Kamerleden zelf realiseren zich<br />
vrijwel elke dag dat ze ‘verbijsterd’, ‘geschokt’ en ‘hoogst onaangenaam verrast’ zijn’<br />
(Van Eeten 2010).<br />
Ambtenaren gaan aan de slag<br />
Via moties en vragen <strong>van</strong> de Tweede Kamer komen de problemen op de departementen<br />
terecht. Ze worden onderdeel <strong>van</strong> de bureaucratische rationaliteit. In die rationaliteit<br />
domineren inzichten over New public management. Centraal daarbij staat het idee<br />
dat de overheid meer resultaatgericht, meer ondernemend en meer kostenbewust kan<br />
opereren (Nelissen, e.a. 2004). In deze lijn merkt Tj<strong>een</strong>k Willink in het jaarverslag <strong>van</strong><br />
de Raad <strong>van</strong> State uit 2005 op dat zich de laatste vijfentwintig jaar <strong>een</strong> bureaucratischbedrijfsmatige<br />
logica heeft geïnstalleerd. Soms lijkt het wel of iedere (incidentele) misstand<br />
<strong>een</strong> nieuwe (algemene) norm, <strong>een</strong> verfijnder protocol of <strong>een</strong> scherper toezichtmodel<br />
oplevert. ‘Meer <strong>van</strong> hetzelfde’, waardoor de risico’s <strong>van</strong> fouten groter wordt in<br />
plaats <strong>van</strong> kleiner.’ (Tj<strong>een</strong>k Willink, 2005, p. 35)<br />
Verticale beleidsinterventies leiden tot beleidsaccumulatie, verlies <strong>van</strong> verantwoordelijkheid<br />
en tot minder probleemoplossend vermogen<br />
Het is evident dat deze interventies zorgen voor administratieve lasten. <strong>De</strong> actoren die<br />
aan de verantwoordingsvraag moeten voldoen ervaren ‘ballast’ die samenhangt met<br />
het voldoen aan verantwoordingsvereisten waar<strong>van</strong> nut en noodzaak onvoldoende<br />
wordt ervaren. Daarbij leidt het tot veel toezichts- en uitvoeringslasten bij <strong>een</strong> overheid<br />
die zelf sterk moet inkrimpen. Naast deze lastentoename sorteert het op verschillende<br />
niveaus ongewenste effecten in de sector:<br />
• <strong>De</strong> nieuwe inrichting <strong>van</strong> <strong>een</strong> systeem zal via reflexiviteit leiden tot nieuw strategisch<br />
gedrag. Men ontwikkelt mechanismen om te voldoen aan het systeem, of om<br />
louter de voordelen <strong>van</strong> het systeem in termen <strong>van</strong> geld te benutten. <strong>De</strong> stereotype<br />
reactie <strong>van</strong> de zijde <strong>van</strong> beleidsmakers op afnemende effectiviteit ‘zal beleidsaccumulatie<br />
zijn bestaande uit de totstandkoming <strong>van</strong> meer beleid, meer gedetailleerde<br />
regels, meer controleprocedures’ (In ’t Veld, 1989, p. 24). Maatregelen die het systeem<br />
nog <strong>een</strong> slag complexer en ondoorzichtiger maken; het resultaat is toenemende<br />
institutionele en organisatorische spaghetti, <strong>een</strong> alsmaar troebeler zicht, en dus<br />
<strong>een</strong> roep om nog meer toezicht (Trommel, 2010, p. 11).<br />
• <strong>De</strong> verantwoordelijkheid voor de publieke belangen komt daarmee steeds exclusiever<br />
bij de overheid te liggen. Aan de andere kant, als spiegelbeeld daar<strong>van</strong>, achten<br />
de bestuurden zich gelegitimeerd problemen niet als hun probleem te zien; uiteindelijk<br />
zijn zij niet langer verantwoordelijk en willen ze ook steeds minder verantwoordelijkheid<br />
dragen voor <strong>een</strong> systeem dat ‘niet <strong>van</strong> hen’ is. Geïnstalleerde horizontale<br />
verantwoordingsmechanismen kwijnen weg.<br />
24 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
les bij biotechnologie problemen op,” aldus <strong>een</strong> betrokken docent. “Soms moeten studenten<br />
cellen op kweek zetten en dan met tussenpozen <strong>van</strong> <strong>een</strong> aantal uren aan hun<br />
preparaat werken. Om toestemming te krijgen voor afwijking <strong>van</strong> de algemene regel<br />
moest <strong>een</strong> voorstel daartoe <strong>een</strong> aantal keren de hele lijn door.” In reactie op de klachten<br />
<strong>van</strong> de docenten maakte het bestuur foto’s <strong>van</strong> lege parkeerplaatsen en lokalen,<br />
op dagen waarover uit het docentenkorps werd geklaagd dat er te weinig ruimte<br />
was. <strong>De</strong> geïnterviewde docenten toonden zich geschrokken door dit georganiseerde<br />
wantrouwen.<br />
Op centraal niveau is het irreëel te verwachten dat het afkondigen en toelichten <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> werkwijze leidt tot het gedrag dat bij die werkwijze past. Er ontstaat <strong>een</strong> toename<br />
<strong>van</strong> de beheersverantwoording; met elke beleidscyclus ontstaan nadere protocollen<br />
rondom kwaliteit, rondom personeel of rondom wettelijk voorgeschreven bewaartijden.<br />
Veel <strong>van</strong> deze informatie moet komen uit de onderwijsuitvoering. <strong>De</strong> administratieve<br />
lastendruk is op instellingsniveau terug te zien in de toename <strong>van</strong> het aantal stafmedewerkers<br />
dat belast is met verantwoordingstaken. In het primaire proces is sprake<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> toename <strong>van</strong> de administratieve taken die docenten moeten verrichten.<br />
<strong>De</strong> drang om te beheren, beheersen en verantwoorden is zover ontwikkeld dat veel<br />
<strong>van</strong> de huidige protocollen niet langer te handhaven zijn. Ze blijken te complex, te<br />
om<strong>van</strong>grijk en vaak ook te beperkend voor de uitvoering. <strong>De</strong> kosten voor verantwoording<br />
nemen intussen toe. Dit gaat ten koste gaat <strong>van</strong> middelen voor de onderwijsuitvoering.<br />
Geïnterviewde docenten hierover: “<strong>De</strong> angst regeert. <strong>De</strong> affaire Inholland<br />
heeft de rol <strong>van</strong> examencommissies heel groot gemaakt. Er is <strong>een</strong> managementwereld<br />
ontstaan; meten is weten, lijstjes. Daarbij wordt vergeten dat het gaat om de kwaliteit<br />
<strong>van</strong> de docent als persoon ten opzichte <strong>van</strong> de student als persoon.” Een ander vult<br />
aan: “Na de crisis is bij Inholland de neiging ontstaan om de regels nog strikter toe te<br />
passen dan noodzakelijk. Zie de archiveringsregels: elk werkstuk <strong>van</strong> elke student<br />
moet gedurende tien jaar bewaard worden. <strong>De</strong>ze regeldrift houdt ieder<strong>een</strong> ge<strong>van</strong>gen.”<br />
… “Inholland regelt het nog strakker dan nodig is, is roomser dan de paus. Het college<br />
<strong>van</strong> bestuur heeft op allerlei plekken in de organisatie zogenaamde versnellingskamers<br />
ingericht, daar <strong>van</strong>uit wordt maatregel op maatregel afgekondigd. Een tentamen kijk<br />
ik in tien minuten na, maar ik ben dertig minuten bezig met de afhandeling.”<br />
Protocollen en regels bepalen ook de maat en de meetbare normen die aantonen of<br />
het onderwijs aan de maat is. Maar wat is de maat? Wie bepaalt de normen? Hoe<br />
maak je dat transparant? Hier vinden we <strong>een</strong>zelfde mechanisme als beschreven in<br />
paragraaf 3.2; de bestuurlijke reflex is om dit centraal en ongedifferentieerd op te willen<br />
leggen. Maar ook hier geldt, de maat krijgt all<strong>een</strong> betekenis in de concrete context,<br />
die <strong>van</strong> déze opleiding, met déze docenten en déze studenten. Het is die context die<br />
de maat <strong>van</strong> normen voorziet. Door <strong>van</strong> bovenaf, zonder overleg, de maat te benoemen<br />
en de normen te bepalen worden de verantwoordelijken voor de uitvoering <strong>van</strong><br />
het onderwijs, de docenten, vervreemd <strong>van</strong> het werk en genormeerd naar de standaardmaat.<br />
Dat die maat ook de middelmaat kan betekenen, wordt niet als risico onderkend.<br />
En precies dat risico manifesteert zich, getuige ook het rapport <strong>van</strong> de onderwijsinspectie<br />
waar<strong>van</strong> de teneur is dat het Nederlandse onderwijs uitblinkt in middelmatigheid<br />
(Onderwijsinspectie, 2013).<br />
26 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Organisatierituelen om angsten te bezweren<br />
Het is zeker niet zo dat alle protocollen ertoe leiden dat het primaire proces beter<br />
wordt uitgevoerd. Van der Loo beschrijft in “Waarom leren gevaarlijk is” hoe<br />
protocollen organisatierituelen zijn om angsten te bezweren.<br />
Primaire<br />
taak<br />
Risico’s<br />
Angsten<br />
Social<br />
defences<br />
on task<br />
anti task<br />
off task<br />
<strong>De</strong> primaire taak <strong>van</strong> <strong>een</strong> organisatie is het werk dat men moet verrichten om de kern<br />
<strong>van</strong> de organisatiedoelen te halen. Als de primaire taak cruciaal is voor het halen <strong>van</strong><br />
organisatiedoelen, dan kan men in deze taak falen. Elke primaire taak brengt daarom<br />
ook <strong>een</strong> primair risico met zich mee. Dat risico roept angst op waarmee de betrokkenen<br />
(managers en professionals) moeten leren omgaan. In het goede geval kunnen zij<br />
de aan het werk verbonden risico’s aan. Het risicobesef, de angst, de onzekerheid en<br />
de mogelijkheid dat het fout gaat versterkt de aandacht en energie om het moeilijke<br />
werk te verrichten. Men is in dat geval on task. Wanneer de groep onvoldoende raad<br />
weet met de primaire taak en de daaraan verbonden risico’s, dan ligt op de loer dat<br />
<strong>een</strong> groep off task raakt. <strong>De</strong> beste en meeste energie gaat dan zitten in (onbewuste)<br />
verdedigingsmanoeuvres, afweerreacties. In plaats <strong>van</strong> de echte lastigheden samen te<br />
bespreken kunnen groepen soms te lang overleggen of hun toevlucht teveel zoeken in<br />
protocollen. Dit kan zelfs zover gaan dat men anti task raakt: de primaire taak wordt<br />
ondermijnd en de gevaren nemen toe. <strong>De</strong>ze afweerreacties of social defences zijn te<br />
beschouwen als organisatierituelen om de angsten te bezweren. Procedures, protocollen<br />
en gevestigde werkwijzen blijken op<strong>een</strong>s <strong>een</strong> belangrijke afweerfunctie te kunnen<br />
vervullen. <strong>De</strong> afweer wordt geïnstitutionaliseerd en gedepersonaliseerd, zodat de<br />
werkgerelateerde emoties getemperd worden. <strong>De</strong> primaire taak raakt volledig uit beeld<br />
(Van der Loo, 2012).<br />
3.6 effecten <strong>van</strong> de beleidsspiraal op de professional en de<br />
student<br />
In de grote organisaties is de afstand tussen bestuur en de docenten sterk toegenomen;<br />
zowel fysiek als psychologisch. Fysiek, door de vele managementlagen en stafdiensten<br />
die noodzakelijk werden geacht om de organisatie te beheren en beheersen.<br />
Psychologisch, doordat de aandacht voor beheren en beheersen leidend is geworden<br />
boven de aandacht voor goed onderwijs. Een docent merkt in dit kader treffend op:<br />
“Managers en directeuren vormen <strong>een</strong> kleilaag, overigens zowel voor het college <strong>van</strong><br />
Analyse<br />
27
estuur als voor de docenten.” Gevolg is dat het gesprek over de bedoeling op het niveau<br />
<strong>van</strong> bestuur beperkt plaatsvindt en dat er evenmin gestuurd wordt op het stimuleren<br />
en faciliteren <strong>van</strong> het gesprek hierover met en tussen docenten, studenten, samenwerkingspartners<br />
en andere belanghebbenden.<br />
“<strong>De</strong> docent is <strong>een</strong> vergeten positie in het onderwijs. Vanaf de tachtiger jaren is de docent<br />
overbodig gemaakt”, betoogt <strong>een</strong> directeur <strong>van</strong> <strong>een</strong> hogeschool. Door de invoering <strong>van</strong><br />
de herziening onderwijs salarisstructuur (hos-nota, 1985) is de positie ook formeel<br />
klein gemaakt. Die invoering leidde tot <strong>een</strong> drastische verlaging <strong>van</strong> de docentensalarissen.<br />
Het was ook niet langer mogelijk om als leraar promotie te maken door aktes<br />
te halen. Promotie maken was voortaan voorbehouden aan het management dat aanmerkelijk<br />
hoger werd ingeschaald en waarin je verder kon doorgroeien. Een andere<br />
geïnterviewde: “Goede professionals die wat wilden, moesten het lokaal verlaten en<br />
het management in. (…) Het loongebouw heeft de docent neergezet als de kneus <strong>van</strong><br />
de organisatie.”<br />
<strong>De</strong> docent verwerd tot de uitvoerder <strong>van</strong> beleid <strong>van</strong> onderwijskundigen. Een docent:<br />
“<strong>De</strong> invoering <strong>van</strong> het competentiegericht leren heeft veel schade aan gericht. <strong>De</strong> onderwijskundigen<br />
die dit hebben in- en doorgevoerd hebben veel kapot gemaakt. Bij de<br />
huidige reorganisatie blijkt dat de school te kampen heeft met ‘kwalitatieve frictie’: er<br />
zijn veel mensen die all<strong>een</strong> kunnen coachen of tutoren en niet meer kunnen onderwijzen.”<br />
Opvallend is ook de afwezigheid <strong>van</strong> hardnekkige oppositie tegen het uitrollen<br />
<strong>van</strong> dergelijke concepten. <strong>De</strong> enkelen die dat wel deden vormden de uitzondering.<br />
Wim Boomkamp, voorzitter <strong>van</strong> Saxion hierover: “Ik had <strong>een</strong> directeur <strong>van</strong> de pabo en<br />
die wilde niet meegaan in dit competentiegerichte onderwijs. Uiteindelijk heeft hij<br />
zijn in gekregen. Nu is het de beste pabo <strong>van</strong> Nederland.”<br />
Ook de averechtse effecten <strong>van</strong> de verticale sturing komen helder in beeld in gesprekken<br />
met docenten. Zo merkt één <strong>van</strong> de docenten op: “<strong>De</strong> politiek heeft het onderwijs<br />
eerst op afstand gezet, is de grip kwijtgeraakt, zag zich geconfronteerd met excessen<br />
en wil repareren. Omdat het onderwijs op afstand <strong>van</strong> de politiek is gezet, kan er<br />
all<strong>een</strong> maar worden gerepareerd met verscherpt toezicht. Het is <strong>een</strong> golf die over de<br />
docenten h<strong>een</strong> is gespoeld. <strong>De</strong> pedagogische opdracht is daarbij weggevaagd.” Men<br />
ervaart veel bureaucratie en ballast: “Voor ieder onderdeel <strong>van</strong> de opleiding, hoe klein<br />
ook, waar <strong>een</strong> cijfer voor wordt gegeven, moet iedere docent apart worden aangesteld<br />
door de examencommissie. Dit aanstellingsbesluit moet worden voorafgegaan door<br />
<strong>een</strong> aanvraag, die de teamleiders voor de docenten moeten indienen. Veel werk en<br />
bureaucratisch”. Een eventuele stap naar centrale examinering wordt met afgrijzen<br />
begroet: “Originaliteit en oorspronkelijkheid worden er helemaal uitgeveegd en dat<br />
is niet onschuldig, het is zelfs maligne, alsof wij al die jaren maar wat hebben lopen<br />
kutten.”<br />
<strong>De</strong> kwantitatieve fixatie bracht met zich mee dat het ontbrak aan sturing op de inhoud<br />
<strong>van</strong> het werk. Kwaliteit is jarenlang het exclusieve domein geweest <strong>van</strong> de individuele<br />
docent. Met <strong>een</strong> beroep op de professionele autonomie – in de betekenis <strong>van</strong> ‘vrijheid<br />
<strong>van</strong> inmenging <strong>van</strong> anderen’ – konden docenten op veel plaatsen hun gang gaan. Enkelen<br />
vonden dit prettig. Maar ook het horizontale gesprek tussen docenten over wat<br />
verstaan wordt onder goed onderwijs en ieders bijdrage daaraan ontbrak. Boomkamp<br />
daarover: “Een gesprek over de normen <strong>van</strong> het docentschap – je bereidt je lessen voor,<br />
je kent je studenten, je houdt je vak bij, je werkt samen, je gaat mee met vernieuwingen<br />
– is onvoldoende gevoerd. Van <strong>een</strong> aanspreekcultuur is nauwelijks sprake. Soms<br />
28 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
kwam ik bij lessen die niet doorgingen omdat er <strong>van</strong>uit werd gegaan dat de studenten<br />
toch niet kwamen”.<br />
Daarbij hebben docenten eigen mechanismen ontwikkeld die <strong>een</strong> uiting zijn <strong>van</strong> perversiteit<br />
<strong>van</strong> het systeem. Studenten die slecht presteren worden bij elkaar gezet teneinde<br />
vroegtijdige uitstroom te bevorderen. <strong>De</strong>ze “bus met achterblijvers” wordt vroeg<br />
geselecteerd opdat zij het onderwijsproces <strong>van</strong> anderen niet negatief beïnvloeden. Een<br />
good practice bezien <strong>van</strong>uit de bedrijfsbureaucratische logica; <strong>een</strong> worst practice bezien<br />
<strong>van</strong>uit de bildungs- en de mobiliteits- en emancipatiefunctie <strong>van</strong> het hbo.<br />
Waar de missie <strong>van</strong> het onderwijs uit het vizier is geraakt, zijn ook degenen voor wie<br />
dit onderwijs bedoeld is, de studenten, naar de achtergrond verschoven. Studenten<br />
vonden dit wel prima; vrijheid en blijheid konden de boventoon voeren. Het beeld <strong>van</strong><br />
de student als consument <strong>van</strong> onderwijs, verschraling <strong>van</strong> eisen, vrijblijvendheid in de<br />
uitvoering en het uitblijven <strong>van</strong> echte uitdaging hebben geleid tot <strong>een</strong> klimaat waar de<br />
middelmaat de norm is, waar excellentie afwijkend is en waar degenen die het niveau<br />
<strong>van</strong> de middelmaat niet halen, afvallen. <strong>De</strong> Nederlandse ambitie om tot de top <strong>van</strong> de<br />
kenniseconomie te behoren wordt mede hierom niet gehaald, zo concludeert ook de<br />
onderwijsinspectie (onderwijsinspectie, 2013).<br />
Waarom Nederland niet goed werkt<br />
Niet all<strong>een</strong> in <strong>De</strong>n Haag, maar ook in de instellingen doet deze bedrijfsbureaucratische<br />
logica zijn werk: managers maken nog nauwkeuriger instructies, kwaliteitsindicatoren<br />
en protocollen. <strong>De</strong>ze vormen <strong>een</strong> strak omlijst kader waarbinnen de taken dienen te<br />
worden uitgevoerd. In zo’n ‘systemisch’ organisatiemodel worden professionals zoals<br />
leraren en artsen gereduceerd tot anonieme processoren die extern worden aangestuurd<br />
(Verbrugge, 2005). In dit ‘onderdrukkingsmechanisme’ oefent het systeem zijn<br />
macht uit op het individu, dat slechts het onderwerp, het object wordt <strong>van</strong> management<br />
en hierbij zijn eigen professionaliteit verliest. Organisaties worden ontmoedigende<br />
dwangsystemen; ze hebben mensen gedehumaniseerd: letterlijk onpersoonlijk<br />
en functioneel gemaakt (Van den Brink e.a., 2005). <strong>De</strong> organisatie verliest ten slotte het<br />
contact met de werkelijkheid en kan niet meer omgaan met de snelle dynamiek en<br />
complexe variëteit die haar kenmerkt. Elkaar snel opvolgende reorganisaties kunnen<br />
haar niet meer redden. Niet all<strong>een</strong> de relatie tussen het management en de processor,<br />
maar ook de relaties tussen de processor en zijn sociale omgeving raken hierbij vervormd.<br />
Het zijn nog slechts functionele relaties, ontdaan of gestript <strong>van</strong> hun morele<br />
lading, <strong>van</strong> hun humaniserende dynamiek en effect. <strong>De</strong> manager stuurt en controleert<br />
totdat hij tot het inzicht komt dat hij bezig is doelrealiserende capaciteit <strong>van</strong> zijn organisatie<br />
– belichaamd in de creatieve, morele en sociale vermogens <strong>van</strong> zijn medewerkers<br />
– systematisch uit te hollen, doordat zijn sturing bij de bestuurden <strong>een</strong> negatieve<br />
spiraal genereert <strong>van</strong> minder mogen – minder kunnen – minder willen; en dus meer<br />
ongewenst gedrag; aanleiding voor nog meer sturing (Van Beuningen 2012).<br />
Maar bij dat geven <strong>van</strong> autonomie passen twee kanttekeningen:<br />
1. Autonomie is <strong>een</strong> voorwaarde voor goed presteren, maar biedt tegelijk de mogelijkheid<br />
onderpresteren en volstrekte geslotenheid te legitimeren (<strong>De</strong> Bruijn in Van<br />
den Brink 2005). Ron Bormans daarover: “Als je iemand volledige autonomie geeft<br />
Inleiding<br />
29
en niet meer prikkelt, dan ben je afhankelijk <strong>van</strong> de intrinsieke professionele motivatie<br />
om de dingen te doen die gedaan moeten worden. Die motivatie zal in veel<br />
gevallen goed gericht en authentiek zijn, maar in <strong>een</strong> aantal gevallen is dat echter<br />
ook niet zo”. Er zijn ook gewoon slecht functionerende docenten die daarop aangesproken<br />
moeten worden. Managers en ook collega’s kunnen daarbij <strong>een</strong> belangrijke<br />
rol spelen.<br />
2. Thijs Jansen komt tot de conclusie dat de professional zich de sturing en onteigening<br />
maar al te gemakkelijk heeft laten aanleunen. “Het slachtofferperspectief bedient<br />
de passieve, gelaten en vaak ook nog klagerige groepen en dat versterkt hun<br />
gedrag all<strong>een</strong> maar.” Hiermee is dus ook gezegd het <strong>een</strong> romantisch beeld is dat als<br />
de professional autonoom is, hij ook professioneel zal handelen en zijn talenten zal<br />
aanspreken en ontwikkelen (Jansen, 2013).<br />
3.7 het doorbreken <strong>van</strong> <strong>een</strong>voudig verticale,<br />
dehumaniserende sturing<br />
Samenvattend kunnen we stellen dat het met hoak gegeven besturingssysteem <strong>van</strong><br />
het onderwijs gaandeweg perverteerde. Op instellingsniveau genereerde het (ook,<br />
maar niet all<strong>een</strong>) ongewenste uitkomsten. <strong>De</strong> verworven autonomie werd <strong>een</strong> legitimatie<br />
voor underperformance, de hogescholen dreven af <strong>van</strong> hun maatschappelijke opdracht<br />
en de bekostigingssystematiek leidde tot strategisch gedrag. Dat resulteerde in<br />
<strong>een</strong> aantal incidenten zoals de hbo-fraude en de diplomafraude bij Hogeschool Inholland.<br />
<strong>De</strong> politieke-bestuurlijke reactie op deze misstanden was voorspelbaar. <strong>De</strong> verticaal<br />
interveniërende overheid trad op als probleemoplosser. Niet all<strong>een</strong> in <strong>De</strong>n Haag,<br />
maar ook in de instellingen doet deze logica zijn werk. Nog nauwkeuriger instructies,<br />
minutieuzere kwaliteitsindicatoren en dwingender protocollen vormen <strong>een</strong> steeds<br />
strakker kader waarbinnen het onderwijs moet plaatsvinden.<br />
<strong>De</strong> effecten <strong>van</strong> de interventies zijn tegengesteld aan de bedoelingen er<strong>van</strong>. <strong>De</strong> kwaliteit<br />
<strong>van</strong> het werk <strong>van</strong> de docent neemt af omdat de ballast <strong>van</strong> registratie en verantwoording<br />
minder tijd en aandacht laat voor het onderwijs. Op instellingsniveau groeien<br />
de staven om aan de eisen <strong>van</strong> registratie en verantwoording te kunnen voldoen.<br />
Het nieuwe systeem lokt strategisch gedrag uit. Ownership en verantwoordelijkheidsgevoel<br />
in de hele sector nemen verder af door de sturende en onteigenende overheid.<br />
Resultaat is dat het onderwijs verslechtert en dat vormt dan weer <strong>een</strong> reden voor nader<br />
ingrijpen. Zo komt de Onderwijsraad tot de conclusie: “Meer nadruk op structuur<br />
en regels maakt dat betrokkenen in het onderwijs <strong>een</strong> grote regeldruk en verantwoordingslast<br />
ervaren, terwijl tegelijkertijd <strong>een</strong> beeld bestaat dat onderwijsorganisaties te<br />
autonoom zijn geworden en zich te weinig richten op hun primaire taak: zorg dragen<br />
voor kwalitatief goed onderwijs” (Onderwijsraad, 2013).<br />
Het lijkt wel of alle actoren ge<strong>van</strong>gen zitten in <strong>een</strong> negatieve spiraal en dat niemand<br />
die weet te doorbreken. “<strong>De</strong>genen die dat moeten doen, wetgever en bestuur, hebben<br />
zich <strong>van</strong> die logica afhankelijk gemaakt; de professionele uitvoerders zijn er<strong>van</strong> afhankelijk<br />
geraakt” betoogt Tj<strong>een</strong>k Willink (2005). “Soms lijkt het wel of iedere (incidentele)<br />
misstand <strong>een</strong> nieuwe (algemene) norm, <strong>een</strong> verfijnder protocol of <strong>een</strong> scherper toe-<br />
30 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
zichtmodel oplevert. Meer <strong>van</strong> hetzelfde, waardoor de risico’s <strong>van</strong> fouten groter wordt<br />
in plaats <strong>van</strong> kleiner.” Treffend in dit kader is de opmerking <strong>van</strong> Minister Schippers in<br />
het debat <strong>van</strong> 23 mei 2013 over de zorgfraude: “We zijn de zwakke plekken voortdurend<br />
aan het dichten. Helaas ontstaan er dan weer nieuwe zwakke plekken.” Sturing,<br />
toezicht en protocollen kunnen niet goedmaken wat in het primaire proces verkeerd<br />
gaat, het doet er juist verder afbreuk aan. Er wordt geblust met benzine.<br />
We moeten beseffen dat oplossingen niet liggen in meer <strong>van</strong> hetzelfde; in aanpassingen<br />
en aanvullingen op het systeem; op meer verticale interventies. Niet de inrichting<br />
en het functioneren <strong>van</strong> het systeem dienen centraal te staan, maar de mensen die<br />
samenwerken bij het organiseren en uitvoeren <strong>van</strong> <strong>een</strong> belangrijke maatschappelijke<br />
opdracht.<br />
Making <strong>De</strong>mocracy Work – Civic traditions in modern Italy, <strong>van</strong> Robert Putnam<br />
In Making <strong>De</strong>mocracy Work – Civic traditions in modern Italy, presenteert Robert Putnam<br />
(1994) de resultaten <strong>van</strong> <strong>een</strong> empirisch onderzoek naar de oorzaken <strong>van</strong> de sociaaleconomische<br />
bloei <strong>van</strong> Noord Italië, en de stagnatie hier<strong>van</strong> in Zuid Italië. Hij concludeerde<br />
dat de verklaring ligt in burgerzin, vertrouwen en sociaal kapitaal. Dat was<br />
er allemaal wél in Noord Italië en niet in Zuid Italië. Sociaal kapitaal was <strong>van</strong> doorslaggevend<br />
belang voor <strong>een</strong> grotere economische groei en <strong>een</strong> beter functionerende<br />
overheid.<br />
Belangrijk in het kader <strong>van</strong> dit rapport is de constatering dat de twee regionale samenlevingen<br />
die hij vergelijkt, Noord- en Zuid Italië, dezelfde institutionele infrastructuur,<br />
hetzelfde raamwerk <strong>van</strong> juridische, politieke en publieke regelingen en diensten hebben,<br />
maar dat de vitaliteit <strong>van</strong> de twee samenlevingen desondanks radicaal verschillend<br />
is. Het is blijkbaar niet zo dat de vitaliteit <strong>van</strong> <strong>een</strong> samenleving zuiver en all<strong>een</strong><br />
afhangt <strong>van</strong> wetten en maatregelen, publieke instellingen, het openbaar bestuursapparaat<br />
enzovoort.<br />
Daarmee is niet gezegd dat wetten en overheidsinstellingen niet belangrijk zouden<br />
zijn voor het goed functioneren <strong>van</strong> de samenleving. Maar die wetten en instellingen<br />
doen hun werk pas naar behoren als ze zijn ingebed in <strong>een</strong> samenleving met ruime<br />
burgerzin, vertrouwen en sociaal kapitaal.<br />
Analyse<br />
31
32 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
4 Oplossingsrichtingen<br />
4.1 inleiding<br />
<strong>De</strong> probleemanalyse uit het vorige hoofdstuk zou tot de mismoedige conclusie kunnen<br />
leiden, dat alle actoren ge<strong>van</strong>gen zitten in <strong>een</strong> geperverteerd systeem, waaruit g<strong>een</strong><br />
ontsnapping mogelijk is. Binnen dit systeem is de overheid <strong>een</strong> reactieve regelmachine,<br />
zijn bestuurders en managers bureaucraten en professionals het slachtoffer. Het begrip<br />
‘autonomie’ dreigt in deze situatie door de instellingen en de professionals vooral te<br />
worden opgevoerd als schild om ongestoord de eigen gang te kunnen gaan.<br />
<strong>De</strong> vaststelling dat ieder systeem reflexief is en de neiging heeft te perverteren, lijkt<br />
het er niet beter op te maken. Toch biedt deze vaststelling juist de bewegingsruimte<br />
om te ontsnappen. Het is nu immers duidelijk hoe de sector is geïmmuniseerd en dat<br />
er onvoldoende noodzaak werd ervaren om de kwaliteitssystemen te vernieuwen.<br />
Daar kan op ingespeeld worden, door te onderkennen dat er sprake is <strong>van</strong> meervoudige<br />
belangen en perspectieven, die elkaar positief kunnen beïnvloeden en tegenkracht<br />
kunnen bieden tegen perverse effecten.<br />
rmo – Tegenkracht organiseren<br />
“Als de kans op perversiteit nu <strong>een</strong> gegeven is, wat kunnen we er dan aan doen? Een<br />
eerste conclusie is dat meervoudigheid aan belangen altijd zal blijven bestaan, ongeacht<br />
welk sturingsmechanisme er wordt gehanteerd. En omdat reflexiviteit – het zich<br />
voortdurend aanpassen aan nieuwe situaties – inherent is aan sociale systemen, is<br />
het <strong>van</strong> belang om meervoudigheid in die systemen ook tot haar recht te laten komen.<br />
Gebeurt dat niet, dan is er te weinig tegenkracht om te voorkomen dat reflexiviteit<br />
ontaardt in perversiteit. <strong>De</strong> belangrijkste aanbeveling is dan ook om duurzame tegenkrachten<br />
te organiseren. Dat kan ten eerste door <strong>een</strong> variëteit aan sturings- en selectie-instrumenten<br />
toe te passen. Het is <strong>een</strong> teken <strong>van</strong> methodische armoede als slechts<br />
één instrument gebruikt wordt, zeker wanneer er <strong>een</strong> <strong>een</strong>duidige koppeling bestaat<br />
tussen financieringsstromen en het desbetreffende instrument. Daarnaast is het <strong>van</strong><br />
belang om voortdurend tegendruk binnen de eigen organisatie of sector mogelijk te<br />
maken die bestaande handelingspatronen ter discussie kan stellen, hoe moeilijk dat<br />
soms ook is. Het is bewezen dat correctie- en controlemechanismen die draagvlak<br />
hebben binnen de eigen organisatie, effectiever zijn dan extern opgelegde correcties.<br />
Extern toezicht kan nog steeds plaatsvinden. Dat externe toezicht dient echter niet<br />
zelf te corrigeren, maar er op toe te zien dat er voldoende vormen <strong>van</strong> zelfregulering<br />
zijn.”<br />
Oplossingsrichtingen<br />
33
In de inleiding <strong>van</strong> dit rapport is al vastgesteld dat er <strong>een</strong> nieuw elan merkbaar is<br />
in het hbo. In de navolgende paragrafen wordt uitgewerkt hoe binnen het hbo de<br />
positieve spiraal verder kan worden gevoed. Daarbij is het vertrekpunt dat er <strong>een</strong><br />
onverbrekelijke relatie is tussen autonomie, kwaliteit en verantwoording. Kwaliteit<br />
moet het leidende uitgangspunt zijn, autonomie is daarvoor <strong>een</strong> voorwaarde en<br />
verantwoording <strong>een</strong> noodzakelijke factor.<br />
4.2 naar <strong>een</strong> professionele logica; het onderwijs centraal<br />
Naast de bedrijfsbureaucratische logica die de hele onderwijssector op alle niveaus<br />
(politiek, openbaar bestuur, bestuur, management en docent) heeft gedehumaniseerd,<br />
wordt hier de professionele, humaniserende logica geplaatst. Daarin staat de bedoeling<br />
<strong>van</strong> onderwijs centraal. Onderwijs is <strong>een</strong> vak. Een vak met <strong>een</strong> eigen professionele<br />
logica. Dat begint aan de basis. <strong>De</strong> persoonlijke interactie tussen student en docent is<br />
bepalend voor de uitkomsten, dat maakt de professionele logica ook tot <strong>een</strong> humane<br />
logica. Humanisering <strong>van</strong> relaties is nodig om in alle lagen de onderlinge functionele<br />
verbanden weer vruchtbaar en duurzaam te maken. Dit geldt niet all<strong>een</strong> voor de relatie<br />
<strong>van</strong> de docent met de student, maar ook die <strong>van</strong> de manager met de docent en die<br />
<strong>van</strong> de bestuurder met de bestuurde.<br />
<strong>De</strong>ze professionele, humaniserende logica ligt eigenlijk al besloten in de kernfunctie<br />
<strong>van</strong> het hoger onderwijs. Kwaliteit als opdracht stelt dat de eigen identiteit <strong>van</strong> het<br />
hoger beroepsonderwijs zich kenmerkt door oriëntatie op de beroepspraktijk én verticale<br />
mobiliteit en emancipatie (hbo-raad, 2009). Daarbij gaat het er in de eerste plaats<br />
om dat jonge mensen zich door middel <strong>van</strong> het onderwijs voorbereiden op <strong>een</strong> samenleving<br />
die zijzelf mede zullen voortbrengen, de bildungsfunctie. Daarnaast gaat het<br />
erom dat onderwijs mensen in staat stelt zich te verbeteren, de mobiliteits- en emancipatiefunctie.<br />
Tevens dient beroepsonderwijs mensen toe te leiden en in te wijden in <strong>een</strong> beroep<br />
dat zij vervolgens zelf moeten kunnen doorontwikkelen, de vakontwikkelingsfunctie.<br />
Of, zoals de Strategische Agenda (Kwaliteit in verscheidenheid) het verwoord: “in de<br />
beroepsgerichtheid ligt de kracht <strong>van</strong> de hogescholen. <strong>De</strong>ze beroepsgerichtheid staat<br />
centraal in al het bacheloronderwijs, het masteronderwijs en in het praktijkgericht<br />
onderzoek. Hbo-afgestudeerden dragen bij aan het innovatievermogen <strong>van</strong> de beroepspraktijk.”<br />
Het hbo moet mensen toeleiden tot de arbeidsmarkt en zo bijdragen aan de personele<br />
vraag, de sociaaleconomische functie. Tenslotte dient het hoger beroepsonderwijs als<br />
motor <strong>van</strong> wat de kennissamenleving is gaan heten en wordt het geacht <strong>een</strong> grote en<br />
zeer diverse toestroom <strong>van</strong> studenten te kunnen opnemen.<br />
Dit is de bedoeling <strong>van</strong> het hoger onderwijs. Door op alle niveaus terug te keren naar<br />
deze bedoeling zullen onderlinge relaties intensiveren en vitale samenwerkingsverbanden<br />
ontstaan. Zo wordt de kwaliteit <strong>van</strong> onderwijs, dat het leidende uitgangspunt<br />
dient te zijn, gediend.<br />
34 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
4.3 vitale onderwijsorganisaties creëren;<br />
de positie <strong>van</strong> de professional<br />
Mensen bepalen de vitaliteit <strong>van</strong> <strong>een</strong> organisatie. Zij doen dit door hun talenten in te<br />
zetten en te ontwikkelen. <strong>De</strong> centrale vraag moet daarom zijn wat de professional<br />
nodig heeft om het goede te doen, en om goed te doen. Kortom: wat is nodig om de<br />
bedoeling <strong>van</strong> het hoger onderwijs waar te maken?<br />
Daarbij is autonomie in de zin <strong>van</strong> zelfregie <strong>een</strong> eerste vereiste. Zelfregie is de bevoegdheid<br />
om naar bevind <strong>van</strong> zaken te kunnen handelen. Dit impliceert wederzijds vertrouwen;<br />
de vrijheid om verantwoordelijkheid te dragen en de wil om die verantwoordelijkheid<br />
waar te maken (willen). Op het niveau <strong>van</strong> het individu (en het individuele) is het<br />
<strong>een</strong> koppeling <strong>van</strong> competenties; jouw bevoegdheid, jouw probleem, jouw oplossing.<br />
Een tweede element is vakmanschap. Competentie, beroepstrots, creativiteit en passie<br />
(kunnen) zijn de ingrediënten <strong>van</strong> vakmanschap. <strong>De</strong> toewijding en het plezier die gepaard<br />
gaan met de totstandbrenging <strong>van</strong> zaken en de constante gedrevenheid om te<br />
verbeteren, te excelleren en te innoveren. Ook hiervoor is het <strong>van</strong> belang dat mensen<br />
de ruimte ervaren om eer te leggen in hun functie. <strong>De</strong> vakman wil zich g<strong>een</strong> uitvoerder<br />
voelen <strong>van</strong> beleid dat elders wordt gemaakt. Een docent aan de Hogeschool Leiden<br />
verwoordt het als volgt: “Ik werk nu al 23 jaar in het hoger onderwijs en ik ervaar veel<br />
vrijheid om <strong>een</strong> rele<strong>van</strong>te bijdrage te leveren en echt mooi onderwijs te maken.”<br />
Veel beleidsdenken over professionele autonomie veronderstelt dat ruimte geven aan<br />
eigen verantwoordelijkheid er altijd toe aanzet dat actoren die verantwoordelijkheid<br />
ook daadwerkelijk nemen. Willen en kunnen ze dat wel? Inhollandbestuurder Doekle<br />
Terpstra constateert: “Ik zet alle ramen open, maar uit angst voor toegenomen transparantie<br />
en autonomie is de docent onder de tafel gaan zitten.” Een docent bevestigt<br />
dit: “Onder Doekle Terpstra staan op<strong>een</strong>s de ramen weer open. Daar hoort transparantie<br />
bij, ook <strong>van</strong> docenten en <strong>een</strong> nieuwe angst, namelijk voor autonomie en vrijheid.”<br />
<strong>De</strong> vraag of docenten in staat zijn de verantwoordelijkheden waar te maken is gerechtvaardigd.<br />
Door eerder verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken – en de<br />
docent te reduceren tot uitvoerder <strong>van</strong> beleid – hebben bestuurders en overheid dit<br />
niet bevorderd, maar het risico genomen de professionele capaciteiten stuk te maken<br />
en de ontwikkeling <strong>van</strong> nieuwe vermogens te verhinderen.<br />
Willen en kunnen zijn lastig op te leggen of af te dwingen. Datgene wat de vitaliteit <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> organisatie uitmaakt kan dus niet worden gemaakt: beroepstrots kan niet worden<br />
georganiseerd; passie kan niet worden gedecreteerd; bereidheid niet verordonneerd.<br />
Regels hebben hier dan ook g<strong>een</strong> zin.<br />
Voorwaarden scheppen is wel mogelijk. Daarvoor is het ten eerste <strong>van</strong> belang dat er<br />
<strong>een</strong> betekenisvol doel (bedoeling) wordt gedeeld; <strong>een</strong> sense of purpose. Zo ontstaat zingeving,<br />
het gevoel bij te dragen. In de woorden <strong>van</strong> Saxionvoorzitter Wim Boomkamp:<br />
“Het meest inspirerende gesprek dat ik heb gehad op Saxion was <strong>een</strong> gesprek met<br />
veertig voorzitters <strong>van</strong> de examencommissies over de vraag waartoe wij op aarde<br />
waren. Wat doen we en wat is onze bedoeling? (…) Daarna ging eigenlijk alles als<br />
<strong>van</strong>zelf.” Het roept de gedachte op aan <strong>een</strong> tekst die toegeschreven is aan Antoine de<br />
Saint-Exupéry: “Wie <strong>een</strong> schip wil bouwen, roept de werklui bij<strong>een</strong>, niet om hen op te dragen<br />
hout te verzamelen, het werk te verdelen of orders te geven, maar om hen te leren verlangen<br />
naar de eindeloze zee.”<br />
Oplossingsrichtingen<br />
35
Ten tweede moet er interactie worden georganiseerd; <strong>een</strong> teamverband. Centrale aspecten<br />
zijn sense of belonging en sense of connectedness; het gevoel deel uit te maken <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> gem<strong>een</strong>schap die de deelnemers erkent als leden en als mens (Van Beuningen,<br />
2010). Bereidheid, vakmanschap, <strong>een</strong> bedoeling en teamverband komen samen als<br />
mensen samen aan de slag gaan. Het motief daartoe kan <strong>een</strong> probleem zijn waar<strong>van</strong><br />
de oplossing door samenwerking mogelijk wordt, <strong>een</strong> gem<strong>een</strong>schappelijk doel of <strong>een</strong><br />
gedeelde taak; <strong>een</strong> tentamen, <strong>een</strong> evaluatie of <strong>een</strong> accreditatie. Mensen die samen aan<br />
de slag zijn kunnen in en door dat proces hun vermogens aanspreken en ontwikkelen.<br />
Dat werkt niet all<strong>een</strong> zo binnen <strong>een</strong> instelling, maar ook in <strong>een</strong> sector en in <strong>een</strong> samenleving<br />
als geheel. Zo ontstaat <strong>een</strong> positieve spiraalbeweging waardoor – binnen de<br />
bestaande regelgevende kaders – professionals, de instellingen en de sector vitaliseren<br />
en het primaire proces verbetert.<br />
A Theory of Citizenship – Herman <strong>van</strong> Gunsteren<br />
In A Theory of Citizenship gaat Van Gunsteren in op de vraag hoe de morele houdingen<br />
ontstaan die nodig zijn voor burgerschap in de republiek. Hij komt tot het inzicht dat<br />
áls morele houdingen ontstaan, ze ‘<strong>van</strong>zelf’ ontstaan, als onbedoeld bijproduct of<br />
bijeffect <strong>van</strong> sociale interactie, <strong>van</strong> citizens on the road, zoals hij het treffend stelt<br />
(Van Gunsteren, 1998). Als mensen samen werken bij het beslechten <strong>van</strong> geschillen<br />
of het organiseren <strong>van</strong> verschillen, dan kúnnen de deelnemers gedurende het proces<br />
<strong>van</strong> interactie de bedoelde morele houdingen ontwikkelen. Het bedoelde resultaat<br />
<strong>van</strong> deze gezamenlijke inspanning – <strong>een</strong> vredesakkoord, over<strong>een</strong>stemming of <strong>een</strong><br />
oplossing – is hiervoor niet <strong>een</strong> voorwaarde, maar slechts de geprefereerde uitkomst.<br />
Geschillen en verschillen vormen dus welbeschouwd de grondstof voor <strong>een</strong> vitale<br />
republiek; ze leveren immers de broodnodige motieven op om met elkaar aan de slag<br />
te gaan. “In order to be viable, a democracy needs, in the words of Albert Hirschman, a steady<br />
diet of conflicts” (Van Gunsteren, 1998).<br />
Het moreel kapitaal <strong>van</strong> mensen in <strong>een</strong> samenleving – met disposities als empathie,<br />
loyaliteit en generositeit (overcoming selfishness) – is <strong>van</strong>uit <strong>een</strong> instrumenteel perspectief<br />
ook <strong>een</strong> indicator voor het probleemoplossend vermogen <strong>van</strong> die samenleving.<br />
Dan gaat het om het collectieve vermogen om misstanden en problemen, maar ook<br />
kansen en mogelijkheden, tijdig te signaleren en om daar goed mee om te gaan. Dit<br />
wil zeggen: er <strong>een</strong> vruchtbaar vervolg aan te geven. In dit proces wordt dat probleemoplossende<br />
vermogen zélf dan ook weer versterkt. Problemen leveren de motieven<br />
op voor interactie en samenwerking, en de grondstof voor het versterken <strong>van</strong> het<br />
probleemoplossend vermogen <strong>van</strong> de samenleving.<br />
Autonomie, in de zin <strong>van</strong> zelfregie, is <strong>een</strong> vereiste voor kwaliteit, maar is niet vrijblijvend<br />
of <strong>een</strong> individuele exercitie. Autonomie kan niet bestaan zonder adequate – horizontale<br />
– verantwoording.<br />
36 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
4.4 opbouwen <strong>van</strong> <strong>een</strong> positieve spiraal door horizontale<br />
verantwoording<br />
Een positieve spiraalbeweging in het onderwijs ontstaat door de bedoeling (het primaire<br />
proces) centraal te stellen en situaties te creëren die gericht zijn op de versterking<br />
<strong>van</strong> het lerend vermogen <strong>van</strong> de hogescholen. Interactie en uitwisseling zijn<br />
daarvoor essentiële elementen. Omdat leren en verbeteren gebaat zijn bij het erkennen<br />
en bespreken <strong>van</strong> ‘fouten’, staat dit op gespannen voet met summatief oordelen<br />
en fouten afstraffen. (Onderwijsraad, 2013). Waar toezicht geschikt is om minimumeisen<br />
te garanderen, past verantwoording daarom beter bij het ondersteunen <strong>van</strong><br />
processen als professionalisering en kwaliteitsverbetering.<br />
Op het niveau <strong>van</strong> de professional is de kern dat de docent zich toetsbaar opstelt naar<br />
collega’s, naar studenten, het werkveld en naar andere betrokkenen (verantwoording<br />
willen afleggen), teneinde zijn eigen professionaliteit te optimaliseren. Het proces<br />
<strong>van</strong> horizontale verantwoording moet op alle niveaus en in zowel interne als externe<br />
relaties vorm krijgen.<br />
Daarbij zijn in ieder geval de volgende relaties <strong>van</strong> belang die nu vaak niet ten volle<br />
worden benut:<br />
<strong>De</strong> verhouding tussen de student en de docent en de instelling<br />
Voor studenten betekent dit dat zij meedenken en tegenspraak bieden bij de vormgeving<br />
en uitvoering <strong>van</strong> het onderwijs, de examens, de stages en de organisatie <strong>van</strong><br />
het onderwijs. Studenten zullen <strong>een</strong> betekenisvolle rol moeten krijgen bij de totstandkoming<br />
<strong>van</strong> instellingsbeleid waarin de condities worden aangegeven waaronder de<br />
onderwijstaak moet worden gerealiseerd. Zeker gezien de ambitie <strong>van</strong> het hbo om<br />
de student te positioneren als mede-eigenaar <strong>van</strong> zijn eigen leerproces, is deze betrokkenheid<br />
<strong>een</strong> voorwaarde. Hier ligt <strong>een</strong> kans om aan kracht te winnen. Verschillende<br />
geïnterviewden benoemen de pluriformiteit <strong>van</strong> de studentenpopulatie als obstakel<br />
en de geringe animo voor participatie in medezeggenschapsraden als hindernis.<br />
Daaruit kan echter niet zonder meer geconcludeerd worden dat studenten g<strong>een</strong> goede<br />
gesprekspartner kunnen of willen zijn. Een opleidingsdirecteur zei het zo: “Jongeren<br />
organiseren zich voortdurend langs verschillende lijnen, zij verkeren in verschillende<br />
en steeds veranderende netwerken en organiseren zich per onderwerp in flashmobachtige<br />
structuren. Het onderwijs (en de medezeggenschap daar over, red.) moet daarop<br />
zijn aangepast”. Een andere docent vindt dat “de onderwijsevaluaties en de inspraak<br />
<strong>van</strong> studenten, goed maar te bureaucratisch zijn geregeld”. In het verlengde <strong>van</strong> het<br />
gesprek met studenten zou ook <strong>van</strong> alumni zinvolle feedback op het onderwijs kunnen<br />
worden verwacht. Een docent: “er is g<strong>een</strong> geïnstitutionaliseerd alumninetwerk,<br />
behoudens het persoonlijke netwerk dat door individuele docenten wordt bijgehouden”.<br />
<strong>De</strong> verhouding tussen docenten in <strong>een</strong> instelling<br />
Het docententeam moet onderling het gesprek over de kwaliteit <strong>van</strong> het onderwijs<br />
voeren, want ook daar worden de professionele normen ontwikkeld, aangescherpt en<br />
gedeeld. In deze professionele constellatie moet het debat levendig en open zijn, zeker<br />
nu <strong>een</strong>duidige antwoorden op de vraag wat kwaliteit is niet gegeven zijn. Zoals <strong>een</strong><br />
geïnterviewde het verwoorde: “hoe minder houvast je hebt en hoe beperkter het nor-<br />
Oplossingsrichtingen<br />
37
matieve kader is, hoe noodzakelijker het professionele gesprek, met name over intersubjectieve<br />
vragen.”<br />
Dat het voeren <strong>van</strong> <strong>een</strong> goed professioneel gesprek g<strong>een</strong> <strong>van</strong>zelfsprekendheid is maar<br />
wel veel waarde kan hebben, blijkt uit de opmerkingen <strong>van</strong> <strong>een</strong> docent: “hoe organiseer<br />
je dat je elkaars geweten bent, dat er kennis wordt gedeeld? Je hebt collegaprofessionals<br />
nodig om je te realiseren wanneer je <strong>een</strong> probleem hebt. Een onderling<br />
gesprek over kwaliteit is nodig, omdat de beleving <strong>van</strong> kwaliteit verschilt tussen<br />
professionals.”<br />
<strong>De</strong> verhouding tussen onderwijs en onderzoek binnen <strong>een</strong> instelling<br />
Niet op alle hogescholen bestaat <strong>een</strong> goede relatie tussen onderzoek en onderwijs,<br />
tussen lectoren en docenten. Wanneer de afstand tussen onderwijs en onderzoek te<br />
groot is, blijft <strong>een</strong> kwaliteitsimpuls voor het onderwijs uit. Tegelijkertijd leidt <strong>een</strong> vergaande<br />
vermenging <strong>van</strong> onderwijs en onderzoek tot het risico dat de wetenschappelijke<br />
kwaliteit <strong>van</strong> het onderzoek afneemt. Toch moet onderzoek niet geïsoleerd zijn<br />
<strong>van</strong> onderwijs, maar daarmee <strong>een</strong> verbond aangaan. Door lectoren, meer dan nu het<br />
geval is, ook onderwijs te laten geven, zou deze interactie verbeteren. Op hun beurt<br />
zouden docenten betrokken kunnen zijn bij stage- en afstudeeropdrachten èn het<br />
onderzoek dat daaruit voortvloeit. Goed onderzoek is <strong>een</strong> kwaliteitsimpuls voor het<br />
onderwijs. Het leidt tot reflectie op de beroepspraktijk en draagt bij aan vernieuwing<br />
<strong>van</strong> het curriculum. Voor docenten is het doen <strong>van</strong> onderzoek, of daarmee tenminste<br />
<strong>een</strong> intensieve relatie onderhouden, noodzakelijk omdat zij ontwikkelingen moeten<br />
kunnen duiden en kunnen selecteren wat voor de toekomstige professionals <strong>van</strong><br />
belang is (Commissie Veerman). Recente initiatieven <strong>van</strong> de minister om het onderzoeksbudget<br />
voor hogescholen te verhogen kunnen hier <strong>een</strong> bijdrage aan leveren.<br />
<strong>De</strong> verhouding met het bedrijfsleven en de regio<br />
<strong>De</strong> houding <strong>van</strong> het hbo ten opzichte <strong>van</strong> het bedrijfsleven is ambivalent. <strong>De</strong> klassieke<br />
opvatting <strong>van</strong> hoger beroepsonderwijs gaat er <strong>van</strong>uit dat werkgevers mogen zeggen<br />
wat ze nodig hebben. Inmiddels is dat veranderd, echte beroepen en echte beroepsopleidingen<br />
zijn schaars geworden. Het overgrote deel <strong>van</strong> de studentenpopulatie<br />
wordt niet langer voor één beroep, noch voor één (type) werkgever opgeleid. Dat neemt<br />
niet weg dat partijen als vno-ncw en mkb Nederland op <strong>een</strong> waardevolle manier mee<br />
kunnen spreken over de kwaliteitseisen en de curricula <strong>van</strong> de opleidingen.<br />
Op het niveau <strong>van</strong> de opleidingen zijn de bestuurlijke verbindingen met het lokale<br />
en regionale bedrijfsleven uitgewerkt via werkveldcommissies, stageplaatsen en<br />
onderzoeksarrangementen. Ook hier kan verbetering plaats vinden. “<strong>De</strong> beroepenveldcommissie<br />
is <strong>een</strong> moetje”, merkt <strong>een</strong> docent hierover op. “Er is niet goed geïnvesteerd<br />
in het netwerk. Voor de echte beroepsopleidingen, zoals verpleegkunde, fysiotherapie,<br />
en pabo, is de relatie meestal wel goed geregeld, voor brede opleidingen niet.” Een<br />
geïnterviewde uit het technische beroepenveld : “Ongeveer drie jaar geleden ben ik<br />
gevraagd voor de beroepenveldcommissie toen er <strong>een</strong> accreditatie aan zat te komen.<br />
Maar na die accreditatie hebben we niets meer gehoord. Ook met aanbevelingen die<br />
we doen, wordt niets gedaan.”<br />
38 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
<strong>De</strong> verhouding tussen de instellingen<br />
Ook de samenwerking, lokaal en regionaal, met andere onderwijssectoren (mbo, voortgezet<br />
onderwijs en universiteit) met collega-hogescholen en met kennis- en onderzoekorganisaties<br />
is cruciaal om processen <strong>van</strong> professionalisering en kwaliteitsverbetering<br />
op gang te brengen en te onderhouden. Soms op het niveau <strong>van</strong> de instelling,<br />
maar veel vaker op het niveau <strong>van</strong> de opleidingen. In deze verhouding kunnen kwaliteitsverbeterende<br />
methoden, zoals visitaties, intercollegiale consultaties en peer<br />
reviews <strong>van</strong> nut zijn.<br />
“Het rapport “vreemde ogen dwingen” (Commissie externe validering examenkwaliteit, ook de<br />
Commissie Bruijn genoemd, 2012) heeft ertoe geleid dat er tussen de verschillende instellingen<br />
weer gesprek plaatsvindt, dat is heel erg goed. In zekere zin wordt daarmee<br />
teruggekeerd naar het systeem <strong>van</strong> collegiale visitaties. Dat leidde vroeger tot goede<br />
en open gesprekken” aldus <strong>een</strong> docent.<br />
Geïnstitutionaliseerde vormen <strong>van</strong> tegenspraak in instellingen<br />
Iedere hogeschool kent vormen <strong>van</strong> geïnstitutionaliseerde tegenspraak: de medezeggenschapsraad,<br />
de Raad <strong>van</strong> Toezicht en examencommissies. Bij <strong>een</strong> groot aantal hogescholen<br />
vervullen ook studentenraden deze rol. Het is aan de deelnemers <strong>van</strong> deze<br />
overlegstructuren om te bewaken dat de raden er niet all<strong>een</strong> zijn omdat het systeem<br />
daarin voorziet, maar dat ze dienen als platform voor het echte professionele gesprek.<br />
Dat gebeurt in hogescholen nog onvoldoende. Een onderzoek <strong>van</strong> de LSVb toont aan<br />
dat de in medezeggenschap meest actieve hogeschool nog net het niveau haalt <strong>van</strong><br />
de daarin zwakste universiteit (Scienceguide, 2013).<br />
In elk <strong>van</strong> deze relaties zijn verbeteringen mogelijk. Die verbeteringen zouden hun<br />
beslag moeten krijgen op alle niveaus: onder de professionals, in de instellingen en<br />
binnen de Vereniging.<br />
Bestaande praktijken kunnen handvatten bieden voor innovatie. <strong>De</strong> wijze waarop <strong>een</strong><br />
aantal <strong>van</strong> deze relaties binnen de universiteiten vorm hebben gekregen kan wellicht<br />
inspiratie bieden. Met name de plaats die het onderwijs, met de rector-magnificus en<br />
het college <strong>van</strong> decanen, heeft in het bestuur <strong>van</strong> de universiteiten, heeft <strong>een</strong> belangrijke<br />
toegevoegde waarde bij het bewaken en bevorderen <strong>van</strong> kwaliteit en het accommoderen<br />
<strong>van</strong> tegenspraak. Het is dan ook aan te bevelen dat het hbo nadenkt over de<br />
vraag hoe deze verbinding ook in het bestuur <strong>van</strong> de hogescholen kan worden aangegaan.<br />
Daarnaast wordt in veel andere landen in Europa ook diep nagedacht over de richting<br />
en koers <strong>van</strong> het hoger onderwijs. Hoewel het denken over autonomie en kwaliteitsborging<br />
in het hoger onderwijs in het algem<strong>een</strong> gunstig afsteekt in Europees opzicht,<br />
zijn onder invloed <strong>van</strong> het Bologna-akkoord en ondersteund door Europese Commissie<br />
specifieke structuren ontstaan of bestaande situaties verbeterd die ook het Nederlandse<br />
stelsel zouden kunnen verrijken. Bijvoorbeeld uit de betrokkenheid <strong>van</strong> externe<br />
stakeholders bij het hoger onderwijs in Oostenrijk en Finland kunnen door het Nederlandse<br />
hbo lessen worden getrokken.<br />
Bijlage ii biedt <strong>een</strong> overzicht <strong>van</strong> praktijkvoorbeelden uit de universitaire wereld in<br />
Nederland en het hoger onderwijs in ons omringende landen.<br />
Oplossingsrichtingen<br />
39
4.5 de positie <strong>van</strong> bestuurders en het management<br />
Veel beleidsdenken over professionele autonomie veronderstelt dat ruimte geven aan<br />
eigen verantwoordelijkheid ertoe aanzet dat actoren die verantwoordelijkheid ook<br />
daadwerkelijk nemen, zoals in paragraaf 4.3 werd beschreven. Dit denken gaat in het<br />
algem<strong>een</strong> ook gepaard met <strong>een</strong> afkeer <strong>van</strong> management. ‘<strong>De</strong> manager’ doet in deze<br />
opvatting meer kwaad dan goed, doordat hij zich slechts bedient <strong>van</strong> de bureaucratische<br />
logica <strong>van</strong> plannen, rekenen, sturen, controleren en beheersen, waardoor de professional<br />
steeds minder mag, minder kan en uiteindelijk ook minder wil. Dit leidt vervolgens<br />
tot de noodzaak om nog sterker te sturen.<br />
<strong>De</strong> filosoof René ten Bos rekent genadeloos af met opvattingen over leiderschap en<br />
management die betrekking hebben op deze bureaucratische logica. Zijn stelling is dat<br />
het fout is te veronderstellen dat het bij leiderschap draait om visies, doelen of resultaten.<br />
Het begrip ‘management’ berust op de misvatting dat de werkelijkheid te beheersen<br />
en te controleren valt en dat dit iets zou toevoegen. Ten Bos concludeert dat<br />
het in veel organisaties ontbreekt aan het leiderschap als <strong>een</strong> zuiver middel om vermogens<br />
<strong>van</strong> anderen te laten groeien. “Zonder mensen die op de <strong>een</strong> of andere manier<br />
hun eigen belangen weten weg te cijferen zou de hele samenleving niet kunnen functioneren.<br />
Als resultaat in die samenleving <strong>een</strong> centrale categorie wordt en controle <strong>een</strong><br />
centraal handelingstype, dan verliest die samenleving – en met haar alle instituties –<br />
<strong>een</strong> bepaalde handelingsdimensie uit het oog die ethisch gedrag pas mogelijk maakt.<br />
Mensen zouden – en dat is misschien wel de essentie <strong>van</strong> alles wat ik hier te melden<br />
heb – <strong>een</strong>s moeten leren begrijpen dat leiderschap in al haar goede en kwade vormen<br />
nooit resultaatgericht is. Zolang dat niet doordringt, zal het niet all<strong>een</strong> met het veranderpotentieel<br />
<strong>van</strong> organisaties beroerd gesteld zijn, maar heerst er ook <strong>een</strong> algehele<br />
atmosfeer <strong>van</strong> kramp en malaise” (Ten Bos, 2011).<br />
<strong>De</strong> notie dat het bij ‘management’ dus niet primair gaat om de doelen en resultaten,<br />
maar om het vergroten <strong>van</strong> de capaciteiten <strong>van</strong> de professionals binnen de organisatie<br />
is hier rele<strong>van</strong>t. <strong>De</strong> professional moet in grotere verbanden kunnen werken, bereid zijn<br />
om te leren en te reflecteren op zijn vak. Managers, waarmee in dit verband direct- en<br />
indirect-leidingevenden op alle organisatieniveaus worden bedoeld, kunnen intermediëren<br />
tussen professionals onderling en tussen professionals, bestuurders en samenleving.<br />
Waar de maatschappelijke behoefte aan openheid, de prestatiedruk en het gevecht<br />
om middelen elkaar ontmoeten, zijn managers onmisbaar als bemiddelaar. Zij<br />
kunnen bovendien <strong>een</strong> buffer vormen die de professional afschermt tegen de wisselende<br />
opvattingen over kwaliteit en de verwarring over de vraag wat goede publieke<br />
dienstverlening is.<br />
Van managers mag worden verwacht dat zij ontwikkelingen en rele<strong>van</strong>te gebeurtenissen<br />
in en rond hun organisaties signaleren, in het perspectief <strong>van</strong> de maatschappelijke<br />
opdracht plaatsen en <strong>een</strong> vertaling kunnen maken naar de dagelijkse werkzaamheden<br />
<strong>van</strong> de professional (Noordegraaf, 2008).<br />
Managers hebben tot taak om functionele contexten, situaties en arrangementen te<br />
scheppen waarin het waarschijnlijk is dat de professionaliteit wordt bevorderd. Naast<br />
het faciliteren en inregelen <strong>van</strong> de horizontale verantwoordingmechanismen uit de<br />
vorige paragraaf is dit vorm te geven door middel <strong>van</strong> het professionele gesprek.<br />
40 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Professioneel gesprek over bedoeling (purpose en medeverantwoordelijkheid)<br />
Het gesprek <strong>van</strong> de manager met de professionals gaat over de vraag of de organisatie,<br />
het team zó is ingericht en het werk zó is georganiseerd dat recht wordt gedaan aan<br />
de bedoeling <strong>van</strong> het hoger beroepsonderwijs. Onderdeel <strong>van</strong> dit gesprek is dat het<br />
docentschap g<strong>een</strong> solistische functie is. Samenwerking in <strong>een</strong> team is de basis om<br />
studenten optimaal te ondersteunen om de eindstreep te bereiken. Individuele verantwoordelijkheid<br />
voor de eigen bijdrage hieraan en gezamenlijke verantwoordelijkheid<br />
voor het onderwijsproces zijn leidend.<br />
In hoofdstuk 3 is geconstateerd is dat het primair proces, de opleidingen, geleidelijk<br />
uit beeld zijn geraakt bij de totstandkoming <strong>van</strong> instellingsbeleid. Het gesprek over de<br />
maatschappelijke opdracht en de vertaling daar<strong>van</strong> naar instellingsbeleid en de inrichting<br />
<strong>van</strong> onderwijs en examens zal door het management moeten worden geëntameerd.<br />
Het professionele gesprek moet de professional uitdagen om mede verantwoordelijkheid<br />
te nemen in de totstandkoming <strong>van</strong> instellingsbeleid en om, <strong>van</strong>uit de<br />
professionaliteit, tegenspraak te bieden aan het management.<br />
Het is aan het management om ruimte te bieden aan zo’n cultuur <strong>van</strong> medeverantwoordelijkheid<br />
en tegenspraak. Het is tegelijkertijd <strong>een</strong> professionele eis aan de docenten om<br />
die ruimte ook daadwerkelijk te vullen en het debat aan te gaan met de leiding over de<br />
uitvoering <strong>van</strong> de maatschappelijke opdracht <strong>van</strong> het onderwijs. Tegensprekers, gangmakers,<br />
initiatiefnemers en best persons moeten gehoor en waardering vinden.<br />
Binding met de werkvloer<br />
Om de eigen opdracht te kunnen vervullen zal het management moeten weten wat er<br />
op de werkvloer gebeurt. Dit kan, door op de werkvloer op zoek te gaan naar de wijze<br />
waarop het systeem helpend dan wel belemmerend is om de opdracht die de instelling<br />
heeft te realiseren. <strong>De</strong> leidinggevenden <strong>van</strong> de opleidingen zullen het eigen onderwijs<br />
<strong>van</strong> binnenuit moeten kennen, zodat zij <strong>een</strong> echte gesprekspartner zijn voor<br />
docenten en studenten over de kwaliteit <strong>van</strong> het onderwijs en de examens.<br />
Arbeidsrechtelijke positie professional<br />
Uit het vorenstaande volgt dat zowel het management als de professionals onmisbare<br />
schakels zijn in de verwezenlijking <strong>van</strong> de maatschappelijke opdracht <strong>van</strong> het hbo.<br />
Bezien kan worden of de (her)waardering <strong>van</strong> professionaliteit ook tot uitdrukking kan<br />
worden gebracht in de ontwikkelingsmogelijkheden en beloning <strong>van</strong> docenten. Ook de<br />
huidige cao biedt ruimte om excellentie te belonen, maar daar lijkt maar spaarzaam<br />
gebruik <strong>van</strong> te worden gemaakt. Zoals <strong>een</strong> docent opmerkte: “vroeger zat <strong>een</strong> docent<br />
altijd in schaal twaalf, maar velen werden als gevolg <strong>van</strong> hos en Hay teruggezet naar<br />
schaal tien. Toenmalig minister Plasterk heeft er voor gezorgd dat het in beginsel weer<br />
mogelijk is dat docenten doorgroeien naar schaal dertien, maar daar moet echt <strong>een</strong><br />
godswonder voor gebeuren”.<br />
Door telkens terug te keren naar de maatschappelijke opdracht zal het gesprek binnen<br />
hogescholen verbreden. Op alle niveaus en in al het handelen moet de bedoeling centraal<br />
staan: het verzorgen <strong>van</strong> kwalitatief goed onderwijs, dat <strong>een</strong> pluriforme groep<br />
studenten voorbereidt op <strong>een</strong> plek in de samenleving. Het is onmiskenbaar dat het<br />
realiseren <strong>van</strong> deze primaire taak all<strong>een</strong> mogelijk is als er sprake is <strong>van</strong> samenwerking<br />
op alle niveaus, horizontaal en verticaal.<br />
Oplossingsrichtingen<br />
41
4.6 de opdracht <strong>van</strong> het ministerie <strong>van</strong> ocw<br />
Het dilemma waarvoor de beleidsmakers <strong>van</strong> het Ministerie <strong>van</strong> ocw zich gesteld zien<br />
is groot. Verschillende incidenten in het hoger beroepsonderwijs hebben geleid tot <strong>een</strong><br />
sterke vraag naar verticale sturing. Daar waar kwaliteit niet kan bestaan zonder autonomie,<br />
zou ocw echter terughoudendheid moeten betrachten. Zij staat voor de ingewikkelde<br />
opgave om de huidige situatie <strong>van</strong> low trust te veranderen in <strong>een</strong> situatie<br />
waarin overheid, toezichthouders en de samenleving high trust uitstralen, zodat professioneel<br />
handelen niet gehinderd wordt door verstorende handhavingsmechanismen.<br />
Naarmate docenten, instellingen en samenwerkingsverbanden meer verantwoordelijkheden<br />
kunnen en willen dragen, moeten ze daarvoor ook de bevoegdheden krijgen.<br />
Dit is <strong>een</strong> delicaat en langdurig proces, maar het alternatief is <strong>een</strong> al-regelende overheid<br />
en <strong>een</strong> geparalyseerde onderwijssector (Van Beuningen, e.a. 2013). Een dergelijk<br />
proces vergt ook terughoudendheid: professionele kwaliteit kan niet gedijen zonder<br />
autonomie.<br />
<strong>De</strong> vorige staatssecretaris, Zijlstra, had in antwoord op de vraag naar verticale sturing<br />
meer regels aangekondigd. <strong>De</strong>len daar<strong>van</strong> zijn inmiddels door de huidige minister<br />
Bussemaker teruggetrokken, als aangekondigd in haar brief <strong>van</strong> 7 februari 2013. Dat is<br />
<strong>een</strong> dappere daad, zeker nu de druk om in te grijpen door de problemen bij Amarantis<br />
nog groter was geworden.<br />
Het beleid <strong>van</strong> Bussemaker is verwoord in de brief Versterking Bestuurskracht Onderwijs<br />
(Kamerstukken ii 2012/13, 33 495, nr. 10). In vergelijking met eerder aangekondigd<br />
beleid is dit <strong>een</strong> trendbreuk en in lijn met dit rapport <strong>een</strong> goede, noodzakelijke koerswijziging.<br />
Maar ook in dit denken zitten tekortkomingen. Daar zal in het navolgende<br />
op worden ingegaan.<br />
<strong>De</strong> brief stelt:<br />
“Grosso modo zijn er twee mogelijke alternatieve routes voor het huidige besturingsmodel<br />
<strong>van</strong> systeemsturing. Ten eerste meer hiërarchische sturing, waarbij de<br />
invloed <strong>van</strong> de overheid veel groter wordt. Ten tweede <strong>een</strong> model waarin meer<br />
wordt overgelaten aan zelfsturing door de onderwijssectoren en de directe controle<br />
door de overheid juist veel kleiner wordt. Beide modellen hebben veel nadelen.<br />
Meer invloed door de overheid betekent <strong>een</strong> terugkeer naar <strong>een</strong> hiërarchisch model<br />
<strong>van</strong> sturing. Dit zou de introductie <strong>van</strong> centrale planning in <strong>een</strong> tamelijk turbulente<br />
omgeving inhouden. Dat leidt tot nadelen als hogere uitvoeringskosten, meer bureaucratie,<br />
meer regeldruk, minder variatie in het aanbod en uitholling <strong>van</strong> de positie<br />
<strong>van</strong> professionals. <strong>De</strong> voorstellen in de sp-notitie ehmbo, eerste hulp voor het<br />
middelbaar beroepsonderwijs komen neer op herstel <strong>van</strong> <strong>een</strong> hiërarchisch besturingsmodel.<br />
<strong>De</strong> sp stelt bijvoorbeeld voor de huisvesting <strong>van</strong> het middelbaar beroepsonderwijs<br />
centraal door de rijksoverheid te laten regelen. Goede huisvesting<br />
die aansluit bij de behoefte <strong>van</strong> de werkvloer kan echter niet zomaar <strong>van</strong>uit <strong>De</strong>n<br />
Haag geregeld worden. Daarvoor is veel kennis nodig <strong>van</strong> de lokale en regionale<br />
situatie.<br />
Een beweging de andere kant op, naar meer zelfsturing door de sectoren en/of<br />
meer marktwerking heeft evenzeer aanzienlijke nadelen. Een grotere professionele<br />
autonomie is bijvoorbeeld motiverend voor onderwijsprofessionals, maar maakt<br />
het moeilijker om borging <strong>van</strong> publieke belangen zeker te stellen.”<br />
42 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
<strong>De</strong> minister formuleert vervolgens <strong>een</strong> tussenvorm: systeemsturing, die <strong>een</strong> balans<br />
zoekt tussen verticale sturing en zelfsturing. <strong>De</strong> drie varianten hebben gem<strong>een</strong> dat ze<br />
uitgaan <strong>van</strong> verantwoordelijkheidsverdeling tussen twee partijen – in dit geval de centrale<br />
overheid en de besturen <strong>van</strong> onderwijsinstellingen. Verticale sturing houdt in dat<br />
de rijksoverheid voorschrijft wat er zal worden uitgevoerd door de onderwijsinstellingen.<br />
Bij zelfsturing bepalen de instellingen dat zelf en is de centrale overheid marginaal<br />
betrokken. Systeemsturing kiest <strong>een</strong> middenpositie: de overheid stelt kaders, bewaakt<br />
de kwaliteit via normering en toezicht en zorgt voor concurrentie door vrije<br />
schoolkeuze en transparantie. Voor de rest hebben de instellingen de vrijheid om naar<br />
eigen inzichten en voorkeuren en naar bevind <strong>van</strong> zaken te handelen.<br />
In het geschetste continuüm lijkt systeemsturing de enig redelijke optie. <strong>De</strong> risico’s<br />
<strong>van</strong> de beide extremen zijn evident: in de tijd zijn het zelf perverterende prikkelsystemen.<br />
Maar datzelfde geldt – minder evident – voor systeemsturing. Ook systeemsturing<br />
voorziet in <strong>een</strong> verdeling <strong>van</strong> verantwoordelijkheden, om ze vervolgens te fixeren.<br />
Dat is <strong>een</strong> uitnodiging voor gekissebis over grenzen <strong>van</strong> competenties en bemoeienis,<br />
<strong>van</strong> groeiende wederzijdse ergernis, <strong>van</strong> reflexief gedrag en georganiseerd wantrouwen.<br />
Het leidt dikwijls tot verlies aan eigenaarschap, zelfregie en verantwoordelijkheidsgevoel.<br />
Taken en functies die zin en betekenis geven aan mensen en hun onderlinge<br />
betrekkingen worden verstatelijkt, vervolgens gepolitiseerd, gejuridiseerd en onderdeel<br />
gemaakt <strong>van</strong> – steeds grootschaligere – regelgestuurde systemen. Dat is ook<br />
precies wat gebeurde in de zorg en in het onderwijs zelf, waar in de kern telkens voor<br />
systeemsturing is gekozen, maar waar uiteindelijk zware, dure en dehumaniserende<br />
systemen zijn ontstaan.<br />
Het lijkt evident dat <strong>een</strong> systeem dat fixeert en g<strong>een</strong> ruimte geeft niet nastrevenswaardig<br />
is. Dat roept de vraag op of de overheid niet all<strong>een</strong> over de moed, maar ook over<br />
het instrumentarium beschikt om <strong>een</strong> beweging mogelijk te maken waarin alle betrokkenen,<br />
<strong>van</strong>uit hun eigen positie en bereik, meedenken en bijdragen aan de steeds<br />
betere realisering <strong>van</strong> de essentiële maatschappelijke opdracht.<br />
Een centrale overheid die, bijvoorbeeld, voorbij simpele onderwijsnormen, meedenkt<br />
met de hogescholen over het optreden <strong>van</strong> de docent in de klas en over de effecten die<br />
de docent daar zal moeten bewerkstelligen. Een centrale overheid die in haar beleid<br />
met de hogescholen meedenkt over hoe de gezondheid <strong>van</strong> de instelling, haar doelrealiserende<br />
capaciteit zoals belichaamd in de vermogens <strong>van</strong> docenten en staf, het best<br />
bevorderd kan worden. Een overheid die tegelijkertijd met de hogescholen <strong>een</strong> traject<br />
inzet, waar<strong>van</strong> de inzet is dat hogescholen steeds meer bevoegdheden overnemen<br />
naarmate ze aannemelijk maken dat ze bereid en in staat zijn om die vrijheid verantwoordelijk<br />
te gebruiken.<br />
Dat betekent niet dat de rol <strong>van</strong> de overheid verwordt tot die <strong>van</strong> backbencher. Een optreden<br />
dat meer overlaat aan maatschappelijke actoren moet juist buitengewoon<br />
krachtig zijn (Van der St<strong>een</strong> e.a. 2010). Dat betekent wel dat wet- en regelgeving, het<br />
exclusieve instrumentarium <strong>van</strong> de overheid, steeds recht moet doen en dienstbaar<br />
moet zijn aan de bedoeling <strong>van</strong> het hbo, en dat naast dit wetgevingsinstrumentarium<br />
andere concepten worden toegepast die recht doen aan deze dynamiek.<br />
Dit is <strong>een</strong> diachronisch proces – g<strong>een</strong> foto, maar <strong>een</strong> film –, want ruimte geven (mogen)<br />
zonder de bereidheid (wil) en de capaciteiten (kunnen) in orde te hebben heeft averechtse<br />
effecten. Dat leidt al snel tot de conclusie dat zo’n wetssysteem of zo’n inter-<br />
Oplossingsrichtingen<br />
43
ventie niet werkt. Een systeem ontwikkelen <strong>van</strong>uit de gedachte dat het voor altijd<br />
moet werken is, gelet op de altijd optredende reflexiviteit <strong>van</strong> sociale systemen en <strong>een</strong><br />
zich voortdurend ontwikkelende maatschappij, zinloos. Oplossingen liggen niet in<br />
meer <strong>van</strong> hetzelfde en evenmin in meer efficiency. Er moet steeds iets nieuws bedacht<br />
en gemaakt worden.<br />
<strong>De</strong> inrichting <strong>van</strong> wetgeving<br />
Om publieke doelen te bereiken, moet wetgeving niet ‘zijn’, maar blijvend ‘worden’. Zij<br />
moet adaptief en flexibel zijn en innovatie mogelijk maken of in ieder geval niet verhinderen.<br />
Daarnaast moet zij kaderstellend zijn, helderheid bieden en weinig lasten<br />
veroorzaken en vernieuwend blijven. Ten derde – en dat is wellicht het belangrijkste<br />
– moeten bevoegdheden weer aan de sector zelf over worden gelaten in de mate waarin<br />
de sector zijn verantwoordelijkheden waarmaakt. In andere termen: de wetgever<br />
moet leren infaseren, consolideren en uitfaseren, <strong>een</strong> perpetuum mobile <strong>van</strong> wetgeving.<br />
Doet zij dit niet dan perverteert wet- en regelgeving. Ten aanzien <strong>van</strong> het consolideren<br />
moet worden opgemerkt dat veel verticale regels onverminderd noodzakelijk blijven<br />
en wellicht – zoals in de brief Versterking Bestuurskracht onderwijs staat aangegeven<br />
– er regels bij moeten komen – bijvoorbeeld waar het gaat om het financieel beheer<br />
<strong>van</strong> de instellingen. Van belang in dit kader is dat bij het concipiëren <strong>van</strong> die regels<br />
rekening moet worden gehouden met de mogelijke averechtse effecten daar<strong>van</strong>. Regelsystemen<br />
leiden tot lasten, maar kunnen, zoals uitgebreid beschreven in paragraaf 3.4,<br />
perverteren en andere ongewenste effecten genereren. Zo kan bijvoorbeeld de in de<br />
regel vervatte waarde niet gereproduceerd worden, maar wordt de regel als zodanig<br />
nageleefd. Een regel kan de motieven ontnemen om gesprekken te voeren die werkelijk<br />
waarde toevoegen aan de noodzakelijk professionele vermogens. Het startpunt is<br />
daarom <strong>een</strong> heldere keuze in wat te blijven regelen, c.q. te blijven consolideren – en<br />
wat niet, omdat de sector dat zelf kan of omdat daar, nu of op termijn, horizontale<br />
arrangementen en verantwoordingmechanismen – checks and balances – voor gegenereerd<br />
kunnen worden. Zaken die eigenlijk door de sector geregeld kunnen worden,<br />
maar desondanks in regels zijn vastgelegd door codificatie, kunnen perverteren en<br />
kunnen kansen ontnemen om duurzame, eigen verbindingen te genereren. Kortom, de<br />
gangbare opvatting dat regels die toch door ieder<strong>een</strong> worden nageleefd kunnen worden<br />
gecodificeerd, omdat ze g<strong>een</strong> schadelijke effecten hebben, is niet altijd even evident.<br />
Verticale interventies die <strong>een</strong> positief effect hebben (gehad), moeten daarom ook weer<br />
kunnen verdwijnen, in plaats <strong>van</strong> versterkt en uitgebreid. Een voorbeeld hier<strong>van</strong> zijn<br />
de prestatieafspraken tussen de minister en de instellingen. Dit kabinet koppelt ruim<br />
zeven procent <strong>van</strong> het totale onderwijsbudget aan prestaties en legt dit vast in afspraken<br />
met de instellingen voor hoger onderwijs. Hogescholen en universiteiten die het<br />
beter doen op onderwijskwaliteit, studiesucces en profilering krijgen meer geld. Ondanks<br />
dat afspraken doorgaans op horizontaal niveau worden gemaakt, zijn deze vastgelegd<br />
in verticale regels: beschikkingen. <strong>De</strong> website <strong>van</strong> ocw vermeldt: ”Op 3 november<br />
2012 heeft de staatssecretaris de beschikkingen voor de prestatieafspraken getekend<br />
en aan de instellingen gestuurd.”<br />
Het lijkt <strong>een</strong> goede interventie en het geeft <strong>een</strong> impuls aan de prestaties <strong>van</strong> de instellingen,<br />
maar de kans is groot dat bij positieve evaluatie <strong>een</strong> groter percentage via deze<br />
afspraken wordt uitgegeven en er meer regels worden gemaakt. <strong>De</strong> overheid en het<br />
hbo moeten zich er rekenschap <strong>van</strong> geven dat het effect <strong>van</strong> de prestatieafspraken<br />
44 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
kan afnemen door pervertering. Dat gevaar is inherent aan iedere prestatieafspraak.<br />
Het risico bestaat dat men gaat sturen op het behalen <strong>van</strong> de prestatie en niet op het<br />
verbeteren <strong>van</strong> de kwaliteit, waarmee het oorspronkelijke doel <strong>van</strong> de afspraak uit het<br />
oog verdwijnt. Ron Bormans gaf aan niet gelukkig te zijn met de afspraken: “In het<br />
heetst <strong>van</strong> de strijd krijgen we het verwijt dat we te ver <strong>van</strong> de werkvloer af staan, dat<br />
we te veel onderwerp zijn <strong>van</strong> perverse prikkels. En wat gaan we doen? We creëren<br />
<strong>een</strong> mechanisme dat nog verder <strong>van</strong> de werkvloer af staat. <strong>De</strong> staat is weer de baas. En<br />
waar gaat de bekostiging <strong>van</strong> afhankelijk worden? Het voornaamste element bij die<br />
prestatieafspraken is rendement en studiesucces, waar nu net de grootste perverse<br />
prikkels <strong>van</strong>uit gaat”. Uiteindelijk moeten instellingen willen presteren omdat dit in<br />
wezen hun bestaan rechtvaardigt. Wanneer die prestatie wordt geleverd, moet in de<br />
evaluatie <strong>van</strong> de prestatieafspraken de vraag worden betrokken of de regels weer kunnen<br />
worden uitgefaseerd.<br />
Het uitfaseren <strong>van</strong> wetgeving leidt tot regeldrukreductie en dus tot minder lasten bij de<br />
overheid en de sector. Maar het belangrijkste doel <strong>van</strong> het uitfaseren <strong>van</strong> wetgeving is<br />
dat dit ruimte biedt aan de ontwikkeling <strong>van</strong> doelrealiserende, probleemoplossende<br />
vermogens. Wetgeving moet zo zijn ingericht dat het positieve reflexiviteit genereert:<br />
meer willen en kunnen, en daardoor steeds meer mogen. Regels kunnen niet in<strong>een</strong>s<br />
worden weggenomen, maar steeds moet worden bezien waar de bereidheid en de capaciteit<br />
aanwezig is, teneinde daar steeds meer bevoegdheden neer te leggen. Daar<br />
waar de conclusie is dat bereidheid en capaciteit ontbreekt, moet <strong>een</strong> beweging in<br />
gang worden gezet om die te laten ontstaan.<br />
<strong>De</strong> volgende wetgevingstechnieken komen daarvoor in aanmerking:<br />
• Een eerste mogelijkheid wordt geboden door middel <strong>van</strong> ‘zorgplichten’. Een zorgplichtbepaling<br />
is <strong>een</strong> algem<strong>een</strong> geformuleerde gedragsnorm die <strong>een</strong> bepaalde verantwoordelijkheid<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> actor markeert, maar niet dwingend voorschrijft hoe hij<br />
precies moet handelen om de verantwoordelijkheid in te vullen. Bestaande regels<br />
die zich voor zorgplichten lenen en voor uitfasering in aanmerking komen, kunnen<br />
in zo’n plicht worden omgezet. Indien het belang ook dan blijkt te worden beschermd,<br />
kan de zorgplicht verdwijnen. Zo voorkomen zorgplichten talloze nadere<br />
regelgevingscomplexen op lager niveau. Een motief om <strong>een</strong> zorgplicht te gebruiken<br />
moet dus ook zijn dat – op termijn – de sector zélf in staat zal zijn het belang te<br />
dienen. Met andere woorden: de zorgplicht als overgangsinstrument en niet de<br />
zorgplicht die, zoals we het kennen, leidt tot uitbestede regelgeving en tot nog<br />
meer bureaucratie.<br />
• Een tweede mogelijkheid is het werken met horizonbepalingen voor bestaande<br />
regels. In de praktijk betekent dit dat de wet <strong>een</strong> termijn schetst waarbinnen <strong>een</strong><br />
bepaalde bepaling gaat vervallen en daar als voorwaarde aan koppelt dat de sector<br />
het belang dat met de bepaling wordt beschermd zelf oppakt. Zo kan, geconditioneerd,<br />
lerend vermogen worden ontwikkeld.<br />
• Een derde techniek is geconditioneerde zelfregulering. Hierbij bepaalt de wet dat de<br />
sector zelf bepaalde zaken regelt. In de mate dat de sector die verantwoordelijkheid<br />
waarmaakt, zal de overheid zich terugtrekken en de conditionering laten vervallen.<br />
Wet- en regelgeving die flexibel genoeg is om snel veranderende opvattingen te accommoderen,<br />
heldere kaders biedt en de maatschappelijke dynamiek versterkt in<br />
plaats <strong>van</strong> verdringt, draagt bij aan relaties waarin de problemen noch de oplossings-<br />
Oplossingsrichtingen<br />
45
ichtingen primair ‘des overheids’ zijn. Een relatiepatroon waarin, binnen eigen verantwoordelijkheden,<br />
naar gedeelde doelen kan worden toegewerkt. Een systeem dat<br />
uitdaagt om te verbeteren. Daar is het onderwijs uiteindelijk echt mee gediend.<br />
Naast verticale regels kunnen ook meer horizontale instrumenten als convenanten<br />
worden ingezet. Zo komt tot uitdrukking dat op basis <strong>van</strong> gelijkwaardigheid afspraken<br />
kunnen worden gemaakt. Het Techniekpact dat in mei 2013 is ondertekend is hier<strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> goed voorbeeld. Naast de concrete acties zit de meerwaarde <strong>van</strong> het Techniekpact<br />
in het feit dat alle betrokken partijen de over<strong>een</strong>komst steunen en ondertekend hebben.<br />
Het onderwijsveld (vsnu, vo-Raad, po-Raad, mbo-Raad, Vereniging Hogescholen,<br />
nrto), de vakbonden (fnv en cnv), werkgevers (vno-ncw, mkb Nederland, fme, de Koninklijke<br />
Metaalunie, vertegenwoordigers <strong>van</strong> de topsectoren), studenten (iso, lsvb) en<br />
de regio’s slaan de handen in<strong>een</strong> om samen met de overheid (<strong>De</strong> Ministeries <strong>van</strong> ocw,<br />
ez en szw) het tekort aan technisch geschoolde vakkrachten tegen te gaan. Ook de<br />
prestatieafspraken en de strategische agenda hadden zich uitstekend voor deze vorm<br />
gel<strong>een</strong>d. Aldus was eigenheid <strong>van</strong> de sector en hun verbanden centraal gesteld en waren<br />
de risico’s <strong>van</strong> pervertering verkleind.<br />
Zoals hiervoor is betoogd, beschikt de overheid over het instrumentarium om kwaliteit,<br />
autonomie en verantwoordelijkheid in het hbo tot haar recht te laten komen. Dat is<br />
echter, zeker wanneer zij zich geconfronteerd ziet met medialogica en <strong>een</strong> activistisch<br />
parlement, g<strong>een</strong> gemakkelijke opgave. Tegelijkertijd geldt dat noch in <strong>een</strong> low trustomgeving,<br />
noch in <strong>een</strong> high trust-omgeving <strong>een</strong> situatie <strong>van</strong> no risk kan worden bereikt.<br />
In die wetenschap is <strong>een</strong> situatie <strong>van</strong> high trust te prefereren. Het is voor politiek en<br />
bestuur dan ook noodzakelijk om de reflex, om nieuwe maatregelen af te kondigen en<br />
het toezicht nog verder aan te scherpen, te bedwingen. Een nieuw elan in de sector<br />
behoeft g<strong>een</strong> versterking <strong>van</strong> bestuurdersmacht of nieuwe regelgeving maar vereist<br />
weldoordacht bestuur <strong>van</strong> het hele bestel en <strong>van</strong> de afzonderlijke delen daar<strong>van</strong>.<br />
Wetswijzigingen die versterking beogen, leiden vaak juist tot verzwakking en niet zelden<br />
tot schijnzekerheden: de opleiding media en entertainmentmanagement aan Hogeschool<br />
Inholland wás immers <strong>een</strong> geaccrediteerde studierichting.<br />
<strong>De</strong> overheid heeft er zelf <strong>een</strong> groot belang bij om terughoudendheid te betrachten. Met<br />
extra regelgeving wekt de overheid de indruk probleemeigenaar te zijn. Een probleemeigenaar<br />
wordt al snel verantwoordelijk geacht voor zijn eigen probleem en moet dat<br />
ook oplossen. <strong>De</strong> wetgever kan echter de verantwoordelijkheid voor het onderwijsproces<br />
niet overnemen. Politieke inmenging interfereert negatief met het primaire proces.<br />
4.7 toezicht en accreditatie<br />
Hogescholen en docenten zien extern verticaal toezicht vaak als bedreiging voor de<br />
autonomie. <strong>De</strong> uitgeoefende controle beschouwen ze als verstikkend voor de ontwikkeling<br />
<strong>van</strong> goede kwaliteit. Zo beschrijft <strong>een</strong> aantal docenten de accreditatie-instelling<br />
nvao als “<strong>een</strong> moloch, die niet bezig is met de kwaliteit <strong>van</strong> onderwijs”. Over de onderwijsinspectie<br />
voert <strong>een</strong> bestuurder aan: “de inspectie heeft g<strong>een</strong> feeling met de inhoud<br />
en is all<strong>een</strong> maar bezig met protocollen en regels. Zij straalt uit dat het hbo niet deugt<br />
en ontwikkelt daarom allerlei onderzoeksystemen”.<br />
46 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Oud hbo-raadvoorzitter Frans Leijnse stelt daar tegenover: “Zodra je de dialoog over<br />
verantwoording niet serieus neemt, heb je <strong>een</strong> heel groot probleem. Verticale verantwoording<br />
wordt pas opgelegd, op het moment dat het horizontaal niet goed zit. <strong>De</strong><br />
eigen verantwoordingsmechanismen worden door de overheid overgenomen. <strong>De</strong> instellingen<br />
krijgen daardoor de indruk dat ze zelf niets meer moeten doen. Er ontstaat<br />
morele luiheid. Instellingen kunnen het initiatief terughalen door zelf uit te leggen<br />
hoe ze verantwoording willen afleggen: ‘overheid wij begrijpen uw vraag naar verantwoording<br />
en op deze wijze willen wij daar vorm en inhoud aan geven’”. Dat benadrukt<br />
dat autonomie all<strong>een</strong> kan bestaan, wanneer actoren bereid zijn adequaat verantwoording<br />
af te leggen. Toezicht en accreditatie kunnen daarbij, mits goed gebruikt en naast<br />
de eerder in dit hoofdstuk geschetste horizontale verantwoordingsmechanismen, nuttige<br />
instrumenten zijn.<br />
Accreditatie benutten<br />
<strong>De</strong> accreditatiesystematiek heeft als doel om het professionele debat op opleidingsniveau<br />
te richten en te ondersteunen. <strong>De</strong> Commissie Veerman constateerde dat accreditatie<br />
in de kern inhoudt dat opleidingen en instellingen uitgenodigd worden <strong>een</strong> eigen<br />
profiel te kiezen en dat de nvao vervolgens toetst of dat profiel legitiem is en of de<br />
opleiding dit waarmaakt. Daarin ligt <strong>een</strong> uitnodiging besloten, zowel voor het interne<br />
gesprek als voor het externe gesprek met stakeholders. Zoals Wim Boomkamp het verwoordde:<br />
“het opgelegd krijgen <strong>van</strong> hersteltrajecten is <strong>een</strong> belangrijke trigger voor ingrijpen<br />
<strong>van</strong>uit het College <strong>van</strong> Bestuur. Accreditatie helpt om het professionele debat<br />
te voeren”. Het is dan wel zaak om dit als begin <strong>van</strong> <strong>een</strong> proces te zien.<br />
Georganiseerde aandacht voor kwaliteit en het verbeteren hier<strong>van</strong> naar aanleiding <strong>van</strong><br />
de bevindingen is <strong>een</strong> dynamisch proces en <strong>een</strong> permanent punt <strong>van</strong> aandacht voor<br />
allen die bij de onderwijsuitvoering betrokken zijn. Het verdient – als <strong>van</strong>zelfsprekend<br />
– aanbeveling om in de jaarlijkse beleidscyclus de systematiek <strong>van</strong> de accreditatie te<br />
benutten, al was het maar om te voorkomen dat er <strong>een</strong> perverterend effect uitgaat <strong>van</strong><br />
de door de beoordelingscommissies openbaar gemaakte lijsten met beoordelingspunten.<br />
Dat betekent dat niet één keer in de zes jaar wordt toegewerkt naar <strong>een</strong> statische<br />
momentopname, de instellingsfoto, waarbij op dat moment aan de beoordelingspunten<br />
wordt voldaan. <strong>De</strong> film, die moet leiden tot kwaliteitsverbetering moet continue<br />
draaien. Het gaat erom steeds te blijven leren <strong>van</strong> de ervaringen en vervolgens te verbeteren.<br />
In <strong>een</strong> goede accreditatiesystematiek zijn alle stakeholders betrokken.<br />
Bijdrage onderwijsinspectie benutten<br />
Ook de vreemde ogen <strong>van</strong> de onderwijsinspectie leveren informatie voor het professionele<br />
gesprek binnen instellingen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de bijdrage <strong>van</strong> de<br />
onderwijsinspectie de rijkdom in zich heeft om het professionele gesprek te voeden<br />
en dat haar bijdrage zich niet beperkt tot die <strong>van</strong> controleur <strong>van</strong> regels. <strong>De</strong> overheid en<br />
de sector mogen <strong>van</strong> de onderwijsinspectie verwachten dat ook zij zich in de uitoefening<br />
<strong>van</strong> haar taak richt naar de bedoeling <strong>van</strong> het hbo.<br />
<strong>De</strong> hoofdinspecteur Voortgezet, Beroeps- en Hoger Onderwijs, de directeur Hoger Onderwijs<br />
en de coördinator toezicht Hoger Onderwijs onderschrijven bovenstaande stelling.<br />
Hoofdinspecteur Rick Steur tekent daarbij evenwel aan: “de houding die er op<br />
gericht is om tegenkrachten te organiseren ontbreekt veelal. Een volwassen sector zou<br />
volwassen toezicht moeten hebben en zou dat ook moeten willen accepteren. <strong>De</strong> sec-<br />
Oplossingsrichtingen<br />
47
tor lijkt verschillende maatregelen als pesten op te vatten, terwijl ze er juist hun voordeel<br />
mee zouden kunnen doen. Zij krijgen het pas druk met ons, zodra ze hun zaakjes<br />
niet op orde hebben. Wij zijn de brandweer <strong>van</strong> het systeem.”<br />
<strong>De</strong> onderwijsinspectie benadrukt dat zij vooral wil fungeren als helpende hand voor<br />
de besturen. Bestuurders <strong>van</strong> hogescholen herkennen dat (nog) niet. Dat is ook haast<br />
niet mogelijk, nu alle betrokkenen desgevraagd met enige verbazing vaststelden, dat<br />
het metagesprek waarin dit tot uitdrukking kan worden gebracht, niet gevoerd wordt.<br />
Dat gesprek zou veel toegevoegde waarde kunnen hebben. Het wederzijds wantrouwen<br />
is (te) groot. Om bij de metafoor <strong>van</strong> de brandweer te blijven: de brandweer is er<br />
niet all<strong>een</strong> om brand te blussen, maar maakt zich ook nuttig op het terrein <strong>van</strong> brandveiligheid<br />
en brandpreventie.<br />
Hoewel beide partijen anders lijken te willen, staan de onderwijsinspectie en de hogescholen<br />
nu teveel tegenover elkaar. Waar voor beide het bevorderen <strong>van</strong> de kwaliteit<br />
<strong>van</strong> het hbo <strong>een</strong> kernwaarde is, moet het mogelijk zijn om de verschillen te overbruggen.<br />
Daarover moeten de partijen met elkaar in gesprek willen gaan.<br />
4.8 slotbeschouwing<br />
In dit hoofdstuk is <strong>een</strong> redenering neergezet die tot <strong>een</strong> positieve spiraal in het hbo<br />
zou moeten leiden. <strong>De</strong> opdracht aan alle actoren is om de bedoeling <strong>van</strong> het hoger<br />
onderwijs in al het handelen centraal te stellen en daarbij steeds in het oog te houden<br />
dat kwaliteit, autonomie en verantwoording onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.<br />
<strong>De</strong> weg omhoog lijkt inmiddels al te zijn ingezet. Tijdens dit onderzoek was <strong>een</strong> nieuw<br />
elan voelbaar: ocw propageert terughoudendheid bij het maken <strong>van</strong> nieuw beleid en<br />
wetgeving; bestuurders <strong>van</strong> hogescholen erkennen het belang <strong>van</strong> het professionele<br />
gesprek met en tussen professionals en met elkaar binnen de Vereniging Hogescholen<br />
en onderkennen dat autonomie niet kan bestaan zonder adequate verantwoording.<br />
Dat het professionele gesprek ook moet worden gevoerd met stakeholders en externe<br />
toezichthouders maakt daar<strong>van</strong> onderdeel uit.<br />
Dit zijn processen die tijd vergen en <strong>een</strong> cultuuromslag vragen. Het is dan ook realistisch<br />
te veronderstellen dat de problemen zullen na-ijlen en gaandeweg zullen ongetwijfeld<br />
nieuwe vragen en uitdagingen opdoemen. Toekomstige uitdagingen in het<br />
publieke domein vragen, zoals uit<strong>een</strong>gezet, om <strong>een</strong> (dynamische) rolverdeling die de<br />
democratische en rechtstatelijke principes respecteert en die de eigen verantwoordelijkheid<br />
<strong>van</strong> zowel overheid als sector intact laat. Een rolverdeling, waarbij de bevoegdheden<br />
die daarmee gemoeid zijn, gaandeweg worden overgedragen aan de sector,<br />
naarmate die de capaciteiten ontwikkelt om die verantwoordelijkheden te dragen. In<br />
zo’n proces wordt <strong>een</strong> accreditatie <strong>een</strong> kans; de inspectie <strong>een</strong> bondgenoot en de zwakste<br />
schakel in de sector het beste motief om samen aan de slag te gaan.<br />
48 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Oplossingsrichtingen<br />
49
50 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
5 <strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
5.1 inleiding<br />
In dit hoofdstuk staat de Vereniging Hogescholen – oorspronkelijk hbo-raad – centraal<br />
en wordt antwoord gegeven op de vraagstelling <strong>van</strong> dit rapport: ‘Hoe moeten hogescholen<br />
zich verhouden tot vraagstukken als hiervoor beschreven en welke positie<br />
moet de Vereniging Hogescholen daarin vervullen?’<br />
Wat is de Vereniging Hogescholen? Het belangrijkste orgaan <strong>van</strong> de Vereniging is de<br />
algemene vergadering (av) waarin de afgevaardigden <strong>van</strong> de bijna veertig hogescholen<br />
zijn vertegenwoordigd. 1 <strong>De</strong> Vereniging houdt weliswaar <strong>een</strong> bureau in stand dat de<br />
Vereniging ondersteunt, maar de Vereniging is g<strong>een</strong> Haagse entiteit. <strong>De</strong> hogescholen<br />
zelf, met hun bestuursvoorzitters, professionele staven, docenten en lectoren constitueren<br />
de Vereniging. Of zoals <strong>een</strong> door de av ingestelde Stuurgroep het zelf uitdrukt:<br />
<strong>een</strong> vereniging <strong>van</strong>, voor en door hogescholen. 2 Een advies aan de Vereniging is dus ook <strong>een</strong><br />
advies aan de instellingen zelf.<br />
In de navolgende paragraaf wordt in vogelvlucht ingegaan op de historie <strong>van</strong> de<br />
Vereniging, waarbij de nadruk zal liggen op het laatste decennium. In die jaren is<br />
tegen de achtergrond <strong>van</strong> schaalvergroting, concurrentie en incidenten <strong>een</strong> proces<br />
<strong>van</strong> verwijdering en indifferentie ontstaan binnen de vereniging. In het begin <strong>van</strong> dit<br />
onderzoek is – na de eerste interviews die ronduit negatief waren over de huidige rol<br />
<strong>van</strong> de vereniging – daarom ook serieus overwogen te adviseren om de hbo-raad op<br />
te heffen. Het onderzoek heeft echter meer dan voldoende argumenten opgeleverd die<br />
tegen opheffing pleiten.<br />
<strong>De</strong>els kunnen die argumenten worden gevonden in de notitie ‘<strong>De</strong> nieuwe vereniging’<br />
<strong>van</strong> de Stuurgroep. Bezien in het licht <strong>van</strong> de in de voorgaande hoofdstukken geschetste<br />
dynamiek vindt hier reflectie en aanvulling op de notitie plaats. Verder wordt ingegaan<br />
op de rollen die <strong>een</strong> vereniging in het algem<strong>een</strong> kan spelen tegen de achtergrond <strong>van</strong><br />
de maatschappelijk trends, dynamiek en stabiliteit (Pirsig 1974, 1992).<br />
In de laatste paragrafen <strong>van</strong> dit hoofdstuk komen de verschillende elementen <strong>van</strong> het<br />
rapport samen. Vanuit de historie <strong>van</strong> de Vereniging, gegeven de rollen die <strong>een</strong> vereniging<br />
zou kunnen spelen, wordt bepaald hoe de Vereniging <strong>een</strong> bijdrage kan leveren<br />
aan het voeden <strong>van</strong> <strong>een</strong> positieve spiraal voor <strong>een</strong> vitale sector en hoe die sector<br />
dienstbaar kan zijn aan de maatschappij.<br />
1<br />
<strong>De</strong> stemverhoudingen binnen de vergadering zijn gebaseerd op het aantal studenten <strong>van</strong> de instelling.<br />
<strong>De</strong> algemene vergadering benoemt <strong>een</strong> onafhankelijke voorzitter en zes andere leden in het<br />
bestuur. <strong>De</strong> voorzitter treedt op als voorzitter <strong>van</strong> de algemene vergadering en het bestuur. In het<br />
bestuur heeft hij stemrecht; in de algemene vergadering <strong>een</strong> raadgevende stem. Het bureau wordt<br />
geleid door <strong>een</strong> directeur die tevens de secretaris <strong>van</strong> het bestuur <strong>van</strong> de vereniging is.<br />
2<br />
<strong>De</strong> notitie wordt nader besproken in paragraaf 5.3.<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
51
5.2 de historie <strong>van</strong> de vereniging<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen werd op 22 maart 1975, onder de naam hbo-Raad, opgericht<br />
in aanwezigheid <strong>van</strong> de toenmalige onderwijs-bewindslieden Van Kemenade en<br />
Klein. <strong>De</strong> voornaamste opdracht was de ontplooiing <strong>van</strong> het hoger beroepsonderwijs,<br />
met name door te fungeren als adviesorgaan voor de ministers <strong>van</strong> Onderwijs en<br />
Wetenschappen en <strong>van</strong> Landbouw en Visserij. Naast de onderwijsinstellingen konden<br />
ook andere koepels (bijvoorbeeld voor het technisch onderwijs) en personeelsvakorganisaties<br />
lid worden <strong>van</strong> de vereniging.<br />
Verschillende maatregelen uit de hoak-nota en de stc-operatie hadden tot gevolg dat<br />
de hbo-instellingen voortaan de Vereniging moesten bekostigen. Na reorganisatie in<br />
1987 stond het lidmaatschap <strong>van</strong> de Vereniging all<strong>een</strong> nog open voor de hogescholen.<br />
Het accent verschoof <strong>van</strong> adviesorgaan voor de overheid naar belangenbehartiger voor<br />
het hoger onderwijs in het algem<strong>een</strong> en <strong>van</strong> hogescholen als werkgever in het bijzonder.<br />
Door het eerder in dit rapport beschreven proces <strong>van</strong> schaalvergroting en de toegenomen<br />
studentenaantallen veranderde het hoger beroepsonderwijs –en in het kielzog daar<strong>van</strong><br />
de Vereniging- ingrijpend. Hoewel daartoe niet verplicht, zijn alle hogescholen lid<br />
<strong>van</strong> de Vereniging. <strong>De</strong> verschillen tussen de leden en de belangen die zij behartigen<br />
zijn aanzienlijk. Van zeer grote onderwijsinstellingen, die <strong>een</strong> breed palet aan opleidingen<br />
aanbieden aan zeer veel studenten met zeer verschillende achtergronden,<br />
zowel cultureel als wat betreft vooropleiding, tot kleine monosectorale hogescholen<br />
met <strong>een</strong> meer homogene studentenpopulatie. En <strong>van</strong> <strong>een</strong> dichte concentratie <strong>van</strong><br />
elkaar beconcurrerende hogescholen in de Randstad, tot sterker regionaal verankerde<br />
scholen elders in Nederland.<br />
Sinds haar oprichting adviseerde de Vereniging niet all<strong>een</strong> de overheid, maar ook de<br />
afzonderlijke hogescholen bij de implementatie en uitvoering <strong>van</strong> beleid. Het ondersteunende<br />
bureau had veel expertise in huis en speelde <strong>een</strong> belangrijke rol, onder<br />
andere eind jaren tachtig bij de introductie <strong>van</strong> <strong>een</strong> systeem <strong>van</strong> onderwijsvisitaties<br />
(eerst onder de vlag <strong>van</strong> de Vereniging, later ondergebracht in de zelfstandige nvao)<br />
en halverwege de jaren negentig toen de hogescholen het eigendom en het beheer<br />
<strong>van</strong> de onderwijsgebouwen moesten overnemen <strong>van</strong> de overheid.<br />
Inmiddels is echter <strong>een</strong> situatie ontstaan waarin <strong>een</strong> groot aantal hogescholen de<br />
Vereniging niet langer nodig heeft als adviseur bij de implementatie en uitvoering<br />
<strong>van</strong> beleid. Rens Rottier daarover: “Als je hoofd p&o bent <strong>van</strong> bijvoorbeeld Fontys, dan<br />
ben je toch g<strong>een</strong> kleine jongen. Die hebben het bureau <strong>van</strong> de Vereniging daar echt<br />
niet meer nodig”. Grotere hogescholen hebben voldoende massa om de benodigde<br />
expertise in eigen huis te organiseren.<br />
Ook het profiel <strong>van</strong> de onderwijsbestuurders <strong>van</strong> met name de grote hogescholen<br />
veranderde: <strong>van</strong> directeur <strong>van</strong> <strong>een</strong> onderwijsinstelling, in dat <strong>van</strong> bestuursvoorzitter<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> grote onderneming. Vrijwel zonder uitzondering hebben en onderhouden die<br />
voorzitters ook hun eigen politieke en ambtelijke contacten. <strong>De</strong> rol <strong>van</strong> de Vereniging<br />
als Haags belangenbehartiger en die <strong>van</strong> het bureau als landelijk expertisecentrum<br />
voor het hoger beroepsonderwijs boetten in het licht <strong>van</strong> het vorenstaande aan<br />
belang in.<br />
52 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
<strong>De</strong> verschillende incidenten leidden tot spanningen in de sector. <strong>De</strong> hogescholen keerden<br />
zich <strong>van</strong> elkaar af. Ron Bormans zegt daarover: “We waren echt even in de war;<br />
we hadden g<strong>een</strong> goede duiding <strong>van</strong> het collectieve belang en g<strong>een</strong> legitimatie meer”.<br />
“Hogescholen waren onderling kritiekloos; er heerste <strong>een</strong> cultuur <strong>van</strong> ‘Jij spreekt mij<br />
niet aan, dan spreek ik jou niet aan’”, aldus Paul <strong>van</strong> Maanen, bestuursvoorzitter <strong>van</strong><br />
de Hogeschool Leiden. Dit proces werd mede veroorzaakt door bepaalde bestuurders.<br />
Iedere instelling werd geacht volledig autonoom te zijn en dientengevolge haar eigen<br />
problemen op te lossen; er was g<strong>een</strong> hulp maar juist afkeer. Doekle Terpstra beschrijft<br />
dat andere hogescholen zich destijds ten opzichte <strong>van</strong> Inholland gedroegen als <strong>een</strong><br />
stelletje aasgieren: “we hebben gehoord dat jullie omvallen en willen graag die en die<br />
opleiding <strong>van</strong> jullie hebben. We werden gebeld door instellingen die hun bouwplannen<br />
hadden uitgesteld omdat ze wilden weten welke opleidingen bij ons zouden stoppen.”<br />
<strong>De</strong> leden beschouwden in deze periode de Vereniging meer als zelfstandige entiteit,<br />
dan als het orgaan waarin bestuurders <strong>van</strong> hogescholen zich kritisch met elkaar konden<br />
verstaan en hun krachten konden bundelen. Het persbericht <strong>van</strong> de hbo-raad <strong>van</strong><br />
23 september 2010 (bijlage ii, onder 8), waarin afstand werd genomen <strong>van</strong> Inholland,<br />
gaf die hogeschool het gevoel all<strong>een</strong> te staan. Collectiviteit en solidariteit werden gemist.<br />
Nogmaals Terpstra: “Binnen Inholland konden ze het bloed <strong>van</strong> de hbo-raad wel<br />
drinken. Mijn mensen hebben echt het gevoel dat ze op ons hebben zitten pissen”. Of<br />
zoals <strong>een</strong> door de Algemene Vergadering ingestelde Stuurgroep constateert: “<strong>De</strong> brancheorganisatie<br />
<strong>van</strong> het hoger beroepsonderwijs heeft de laatste jaren onder druk gestaan.<br />
<strong>De</strong> toegevoegde waarde en betekenis werd niet door alle leden op dezelfde wijze<br />
gewaardeerd en soms zelfs nauwelijks ervaren. <strong>De</strong> onderlinge betrokkenheid stond<br />
soms op het spel. Uit<strong>een</strong>lopende belangen, deels veroorzaakt door voortschrijdende<br />
differentiatie, zorgden voor <strong>een</strong> centrifugale werking. Er bleek alle aanleiding om de<br />
Vereniging onder de loep te nemen en te bezien hoe de onderlinge verbinding tussen<br />
de leden kan worden versterkt.”<br />
Inmiddels wordt <strong>een</strong> kentering zichtbaar. <strong>De</strong> hogescholen realiseren zich dat zij gezamenlijk<br />
verantwoordelijk zijn voor het goed functioneren <strong>van</strong> de sector èn de Vereniging.<br />
<strong>De</strong> Stuurgroep formuleerde de koersverlegging <strong>van</strong> de Vereniging zo: “deze nieuwe<br />
vereniging is meer dan <strong>een</strong> lobbykantoor en <strong>een</strong> werkgeversorganisatie. Zij is in de eerste<br />
plaats <strong>een</strong> vereniging <strong>van</strong>, voor en door hogescholen die gericht aandacht besteedt<br />
aan de kerntaak <strong>van</strong> de hogescholen, te weten de kwaliteit <strong>van</strong> onderwijs en onderzoek,<br />
waar discours en kennisdeling plaatsvindt, waar ruimte is voor verscheidenheid<br />
zonder dat de gezamenlijkheid uit het oog wordt verloren en waar leden elkaar ondersteunen<br />
en aanspreken waar dit voor de sector als geheel rele<strong>van</strong>t is.” (nota ten behoeve<br />
<strong>van</strong> de Algemene Vergadering <strong>van</strong> 29 november 2012). <strong>De</strong> recente naamswijziging <strong>van</strong><br />
‘hbo-raad’ in ‘Vereniging Hogescholen’ geeft uitdrukking aan deze nieuwe koers.<br />
5.3 de nieuwe koers <strong>van</strong> de vereniging<br />
Ter beantwoording <strong>van</strong> de vraag welke rol de Vereniging kan spelen; wat haar opdracht<br />
en haar taak is, versch<strong>een</strong> in december 2012 de notitie ‘<strong>De</strong> nieuwe vereniging’<br />
waarin de door de av ingestelde Stuurgroep de contouren voor Vereniging schetst.<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
53
Notitie ‘<strong>De</strong> nieuwe vereniging’<br />
<strong>De</strong> notitie behandelt grofweg i. de opdracht, ii. de rollen, iii. de cultuur en<br />
iv. de organisatie <strong>van</strong> de Vereniging:<br />
Opdracht<br />
<strong>De</strong> door de Stuurgroep geformuleerde opdracht <strong>van</strong> de Vereniging als verantwoordelijke<br />
voor het Hoger Beroeps Onderwijs is het borgen <strong>van</strong> de “h”, kwalitatief hoogstaand<br />
hoger onderwijs en onderzoek, de “b”, het beroepsgericht onderwijs en de “o”, publiek<br />
bekostigd onderwijs.<br />
Rollen en taken<br />
Er worden voor de Vereniging drie rollen onderscheidden:<br />
1. Belangenbehartiging<br />
Onder de leden is behoefte aan <strong>een</strong> extern opererende en beïnvloedende brancheorganisatie,<br />
die zich niet all<strong>een</strong> richt op ocw, maar ook op maatschappelijke partners,<br />
publiek en privaat. Bij de nieuwe Vereniging moet er (meer) ruimte worden<br />
gecreëerd voor het betrekken en verbinden <strong>van</strong> stakeholders.<br />
2. Beleidsontwikkeling<br />
Binnen de Vereniging vindt waar dat nodig wordt geacht ideeënvorming en gezamenlijke<br />
standpuntbepaling plaats met betrekking tot voor de sector rele<strong>van</strong>te ontwikkelingen.<br />
<strong>De</strong> Vereniging kan in nader aangewezen gevallen bindende besluiten<br />
nemen en collectieve verantwoordelijkheden uitoefenen, zoals de werkgeversfunctie<br />
via onderhandelingen bij cao’s.<br />
3. Platform / kennisuitwisseling en onderlinge verbinding<br />
<strong>De</strong>ze rol is de afgelopen jaren niet of nauwelijks ingevuld. In de nieuwe Vereniging<br />
komt meer ruimte voor het versterken <strong>van</strong> de onderlinge verstandhouding en kennisuitwisseling<br />
in de sector. Concreet wordt de komende periode geëxperimenteerd<br />
met het hanteren <strong>van</strong> gespreks- en vergadervormen die uitnodigen tot het delen<br />
<strong>van</strong> ervaringen en inzichten, zonder de druk <strong>van</strong> besluitvorming. Zo ontstaat om<br />
openhartig over belangen en kwetsbaarheden te spreken.<br />
Voor de uitvoering <strong>van</strong> de taken die voortvloeien uit deze rollen geldt <strong>een</strong> nee-tenzij<br />
beleid. Dat betekent dat de Vereniging niet optreedt, tenzij de leden <strong>een</strong> onderwerp<br />
aangedragen, waarbij ingeschat wordt dat het resultaat beter uitpakt voor het collectief<br />
door gezamenlijk op te treden. Ook zal de Vereniging desgevraagd in actie komen als er<br />
<strong>een</strong> specifiek belang is voor <strong>een</strong> duidelijke benoembare groep <strong>van</strong> hogescholen met<br />
specifieke kenmerken. In dat laatste geval wel tegen <strong>een</strong> kostenvergoeding (retributie).<br />
Vanaf 2014 zal de Vereniging werken met <strong>een</strong> strategiecyclus, waarin periodiek de Vereniging,<br />
haar handelen en haar missie tegen het licht wordt gehouden. Eens in de vier<br />
jaar, te beginnen in 2014, worden de omgeving, de verwachte lange termijnontwikkelingen,<br />
de behartigde taken en de toekomstige inzet bezien. Bij de herijking <strong>van</strong> doelstellingen<br />
en de lange termijnagenda worden de leden en externe stakeholders bevraagd.<br />
Cultuur<br />
<strong>De</strong> Stuurgroep constateert dat het imago <strong>van</strong> het gehele hbo volgt uit het imago <strong>van</strong> de<br />
afzonderlijke hogescholen en opleidingen, en dat ook het landelijk imago lokaal door-<br />
54 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
werkt. Hogescholen zijn daarin onderling sterk afhankelijk. In dat besef moeten de leden<br />
op elkaar gericht zijn. Bij succes gaat dat <strong>een</strong>voudig, maar bij problemen is geconstateerd<br />
dat het nog g<strong>een</strong> <strong>van</strong>zelfsprekendheid is om elkaar te helpen en waar nodig aan te spreken.<br />
Ook het delen <strong>van</strong> vraagstukken en kritische reflectie zijn nog g<strong>een</strong> gem<strong>een</strong>goed.<br />
<strong>De</strong> Stuurgroep geeft aan dat het lidmaatschap <strong>van</strong> de nieuwe Vereniging meer is dan<br />
<strong>een</strong> formeel verband. Leden committeren zich ook aan <strong>een</strong> verenigingsmoraal, aan<br />
waarden die binnen de Vereniging <strong>van</strong> belang worden geacht. Van de leden wordt<br />
verwacht dat zij verstandig en transparant handelen, bereid zijn om te luisteren<br />
naar kritiek en elkaar aanspreken wanneer zij dit nodig achten in het belang <strong>van</strong><br />
de Vereniging en de sector. <strong>De</strong> voorzitter heeft hierin <strong>een</strong> eigenstandige positie en<br />
vervult <strong>een</strong> vertrouwensrol naar de afzonderlijke leden. Uitgangspunt is en blijft dat<br />
hogescholen elkaar willen en kunnen aanspreken, hulp bieden, <strong>van</strong> elkaar leren en<br />
de sector niet in verlegenheid brengen.<br />
Organisatie<br />
• In de notitie wordt voorgesteld om de naam te wijzigen in Vereniging Hogescholen.<br />
Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan de identiteit <strong>van</strong> de Vereniging: <strong>van</strong>, voor<br />
en door hogescholen. Het gaat dus niet om het bureau; het is g<strong>een</strong> Haagse entiteit.<br />
• <strong>De</strong> platformfunctie komt deels bij de av te liggen. Hieraan wordt invulling gegeven<br />
met twee tot drie themabij<strong>een</strong>komsten om het gesprek binnen de Vereniging te faciliteren.<br />
Voorstel is om deze bij<strong>een</strong>komsten te organiseren in samenwerking met <strong>een</strong><br />
hogeschool, die dan ook als gastheer optreedt. <strong>De</strong>ze bij<strong>een</strong>komsten zijn bestemd voor<br />
alle voorzitters en eventueel ook voor de overige bestuursleden <strong>van</strong> de hogescholen.<br />
• <strong>De</strong> inrichting <strong>van</strong> het bestuur <strong>van</strong> de Vereniging blijft onveranderd. Een professioneel<br />
of vrijgesteld bestuur zorgt voor <strong>een</strong> complexe structuur en creëert <strong>een</strong> te<br />
grote afstand tussen het verenigingsbestuur en de leden<br />
• Er komen vaste bestuurlijke commissies. <strong>De</strong> Vereniging kent straks zeven bestuurlijke<br />
commissies, dit zijn de huidige bestuurlijke werkgroepen Onderwijs, Onderzoek,<br />
Internationalisering, Bekostiging, Arbeidsvoorwaarden en Studielink plus <strong>een</strong><br />
nieuw te vormen vaste bestuurlijke commissie Verenigingswerk.<br />
• Er blijven Sectorale Advies Colleges. Elke sector behoudt de vertegenwoordiging<br />
via <strong>een</strong> Sectoraal Advies College (sac), die het bestuur gevraagd en ongevraagd<br />
adviseert over sectorale aangelegenheden. Eén lid <strong>van</strong> het bestuur is portefeuillehouder<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> sector.<br />
• Er komen nieuwe werk- of projectgroepen: zonodig benoemt het bestuur of de av<br />
tijdelijke werk- of projectgroepen. In deze groepen kunnen ook niet-bestuurders<br />
zitting hebben.<br />
• Er wordt <strong>een</strong> Raad <strong>van</strong> Advies ingesteld. <strong>De</strong>ze RvA bestaat uit mensen die kritisch<br />
betrokken zijn bij het hbo. Zij kunnen gevraagd of ongevraagd advies geven en<br />
komen tenminste <strong>een</strong>maal per jaar op uitnodiging <strong>van</strong> het bestuur bij<strong>een</strong>.<br />
• Er worden voorstellen gedaan om het Bureau te verkleinen. <strong>De</strong> basisbezetting<br />
wordt kleiner. Het kan beter en flexibeler functioneren in de nieuwe context.<br />
Eventuele extra of bijzondere activiteiten die voortvloeien uit expliciete besluitvorming<br />
door de av zullen moeten worden opge<strong>van</strong>gen via flexibele inzet uit de<br />
hogescholen (via detachering) of tijdelijke externe werving.<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
55
5.4 het voeden <strong>van</strong> de positieve spiraal<br />
Eerst volgt <strong>een</strong> korte terug<strong>blik</strong>. In hoofdstuk 3 is beschreven hoe op verschillende<br />
niveaus <strong>een</strong> negatieve dynamiek ontstaat. <strong>De</strong> overheid eigent zich maatschappelijke<br />
functies toe, om die vervolgens te poltiseren. In één adem door worden het dingen die<br />
<strong>van</strong> de overheid zijn, die de overheid moet organiseren, en die de overheid moet uitvoeren.<br />
Verticale interventies die <strong>een</strong>maal blijken te werken worden uitgebouwd en<br />
vastgezet, met pervertering tot gevolg. Op het niveau <strong>van</strong> de uitvoering in de instellingen<br />
werken deze statelijke interventies door; direct, door bijvoorbeeld archiefregels,<br />
maar ook indirect via protocollen en regels om de verticale verantwoording vorm te<br />
geven. Ook los <strong>van</strong> de statelijke interventies heerst in de instellingen de bedrijfsbureaucratische<br />
logica <strong>van</strong> controle en kramp met de averechtse effecten <strong>van</strong> dien. Het<br />
onderwijsproces is er in ieder geval niet mee gediend. Er ontstaat <strong>een</strong> beklemmende<br />
logica waar niemand zich aan kan onttrekken.<br />
In hoofdstuk 4 is beschreven hoe vervolgens <strong>een</strong> positieve spiraal kan worden gevoed.<br />
In die omgekeerde spiraalbeweging dragen alle actoren bij aan de realisering <strong>van</strong> <strong>een</strong><br />
essentiële maatschappelijke opdracht: de vorming <strong>van</strong> nieuwe generaties. Zaak is<br />
dan wel om het proces <strong>van</strong> demonteren <strong>van</strong> de bureaucratische regelsystemen gelijk<br />
op te laten lopen met het proces <strong>van</strong> versterken <strong>van</strong> de individuele en collectieve<br />
ver mogens <strong>van</strong> mensen, hun verbanden, en eigen (horizontale) verantwoordingsmechanismen.<br />
Er moet ruimte ontstaan voor meervoudige sturingsconcepten. <strong>De</strong> overheid is hierbinnen<br />
niet afwezig, maar is met de sector op zoek naar manieren waarop het hoger<br />
beroepsonderwijs haar maatschappelijke verantwoordelijkheid in volle om<strong>van</strong>g kan<br />
nemen. Daar horen ook nieuwe sturingsarrangementen bij. Het onlangs met de sector<br />
afgesloten Techniekpact is hier <strong>een</strong> mooi voorbeeld <strong>van</strong>.<br />
5.5 maatschappelijke trends en brancheverenigingen<br />
Bij het realiseren <strong>van</strong> <strong>een</strong> positieve spiraal is het <strong>van</strong> belang te onderkennen dat de<br />
maatschappij voortdurend verandert. Bij de herinrichting <strong>van</strong> de Vereniging moet<br />
deze dynamiek voortdurend in het achterhoofd worden gehouden. Met het oog daarop<br />
zijn – op dit moment – de volgende trends <strong>van</strong> belang.<br />
Voor allerlei branches en achterbannen hebben verenigingen in de twintigste eeuw<br />
gezorgd voor de professionalisering en de emancipatie <strong>van</strong> sectoren en groepen in<br />
de samenleving. Afhankelijk <strong>van</strong> de politieke en maatschappelijke context en de<br />
56 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
specifieke inhoudelijke uitdagingen <strong>van</strong> de sector hebben zij vorm en inhoud gekregen.<br />
<strong>De</strong> historische achtergrond <strong>van</strong> <strong>een</strong> vereniging is echter niet voldoende om ook <strong>een</strong><br />
stempel op de <strong>een</strong>entwintigste eeuw te drukken. Tijden veranderen en contexten<br />
veranderen mee.<br />
Er doen zich – op <strong>een</strong> breder maatschappelijk niveau – trends voor die <strong>van</strong> invloed zijn<br />
op de manier waarop sectoren en individuen zich ordenen, en waar ook de Vereniging<br />
Hogescholen zich niet aan kan onttrekken. Met het wegvallen <strong>van</strong> de zuilen en het<br />
intreden <strong>van</strong> <strong>een</strong> netwerksamenleving is <strong>een</strong> proces <strong>van</strong> branchevervaging opgetreden.<br />
Werkgebieden <strong>van</strong> organisaties en instellingen lopen steeds meer in elkaar over,<br />
worden hybride. <strong>De</strong> trend is om gelegenheidscoalities rondom <strong>een</strong> onderwerp aan te<br />
gaan. <strong>De</strong> bemoeienis met beleidsvoorbereiding is niet langer voorbehouden aan de<br />
traditionele partijen; overheid, werknemers en werkgevers. Het lidmaatschap <strong>van</strong> <strong>een</strong><br />
branchevereniging is in de meeste gevallen niet meer dekkend voor alle belangen <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> individu of <strong>een</strong> organisatie.<br />
<strong>De</strong> legitimiteit en representativiteit <strong>van</strong> brancheorganisaties zijn daarom niet per definitie<br />
<strong>een</strong> gegeven. Dit wordt verder versterkt door <strong>een</strong> tendens naar individualisering;<br />
de gem<strong>een</strong>schappelijkheid tussen leden neemt af. Er moet steeds worden gezocht<br />
naar <strong>een</strong> goede balans tussen onderlinge solidariteit en collectiviteit en ruimte voor<br />
het dienen <strong>van</strong> legitieme eigen belangen. Brancheorganisaties staan dan ook voor de<br />
opgave om branchebelangen en deelbelangen te verbinden. Sladek beschrijft dit als<br />
volgt: <strong>De</strong> generaties x en y lijken andere eisen te stellen aan (het lidmaatschap <strong>van</strong>)<br />
<strong>een</strong> vereniging. <strong>De</strong> vraag: “what’s in it for me?” wordt nadrukkelijker gesteld. Ze verwachten<br />
<strong>een</strong> gem<strong>een</strong>schap <strong>van</strong> professionals, met tastbare voordelen voor leden<br />
en <strong>een</strong> hoog niveau <strong>van</strong> verantwoording (Sladek, 2011).<br />
Brancheorganisaties zijn nog altijd hoofdzakelijk nationaal georiënteerd en hebben<br />
ook hun primaire focus op Nederlandse tegenspelers. <strong>De</strong> internationalisering <strong>van</strong><br />
economie en bestuur is echter <strong>een</strong> belangrijke trend. Dat geldt ook voor het onderwijs.<br />
Het beleid waarop men invloed wil uitoefenen, wordt niet meer all<strong>een</strong> in Nederland<br />
gemaakt, maar ook in Brussel.<br />
Brancheorganisaties <strong>van</strong> sectoren met <strong>een</strong> (semi)publieke taak – zoals het onderwijs –<br />
kennen daarnaast <strong>een</strong> eigen dynamiek. Binnen zo’n vereniging hebben de leden hun<br />
processen vaak op dezelfde manier georganiseerd, omdat ze <strong>een</strong> wettelijke taak uitvoeren,<br />
die met regels is omgeven. <strong>De</strong> directeur <strong>van</strong> de Beroepsvereniging voor public<br />
affairs daarover: “Eigenlijk zijn deze leden bij wet tot branche verklaard. Dat verbindt.”<br />
Wanneer zich <strong>een</strong> incident voordoet bij <strong>een</strong> <strong>van</strong> de leden kan als gevolg daar<strong>van</strong> moeilijk<br />
worden volgehouden dat het g<strong>een</strong> systeem- of branchecrisis is.<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
57
5.6 stabiliteit en dynamisering<br />
Bij het plotten <strong>van</strong> <strong>een</strong> koers voor de Vereniging, is het nuttig het gedachtengoed <strong>van</strong><br />
Robert Pirsig, en zijn onderscheid tussen statische en dynamische kwaliteit te betrekken.<br />
Statische en dynamische kwaliteit<br />
Pirsig heeft ons tot het onderscheid tussen statische en dynamische kwaliteit aangereikt<br />
(Pirsig, 1987, 1994). Statische kwaliteit heeft betrekking op de perfectionering <strong>van</strong> wat<br />
al is geordend. Het is de kwaliteit <strong>van</strong> het vastgelegde, het zekere, het stabiele. <strong>De</strong>ze<br />
orde perverteert geleidelijk echter altijd omdat de context verandert. <strong>De</strong> kwaliteit <strong>van</strong><br />
het geordende daalt dus. Het verwordt tot <strong>een</strong> zwaar, dehumaniseerd, ineffectief<br />
systeem. Pirsig daarover: “Als je <strong>een</strong> heleboel statische wetten uitvaardigt om het<br />
ergste te voorkomen, dan zal ook het beste in de kiem worden gesmoord, dan zal de<br />
vonk verdwijnen en blijft er niets anders over dan de saaiheid <strong>van</strong> <strong>een</strong> forensendorp.”<br />
(Pirsig, 1994)<br />
Dynamische kwaliteit is gericht op innovatie op systeemniveau, de kwaliteit <strong>van</strong> het<br />
veranderen zelf. Het streven naar dynamische kwaliteit bestaat uit strijd, strijd om<br />
aandacht, strijd om agendering, strijd om draagvlak. Er ontstaat <strong>een</strong> spanning tussen<br />
statische en dynamische kwaliteit. <strong>De</strong> meest bekende stelsels voor kwaliteitszorg geven<br />
voorrang aan statische kwaliteit. Het woord ‘stelsel’ zegt het eigenlijk al. (In ’t Veld,<br />
2010) Maar, waar all<strong>een</strong> dynamische kwaliteit heerst, daar is wanorde. Waar all<strong>een</strong><br />
statische kwaliteit heerst, daar is verstarring. “Zonder dynamische Kwaliteit kan het<br />
organisme niet groeien. Zonder statische kwaliteit kan het organisme niet blijven bestaan.<br />
Beide zijn nodig.” (Pirsig, 1994)<br />
Bij het herdefiniëren en herwaarderen <strong>van</strong> de rollen die de Vereniging voor haar leden<br />
kan vervullen is steeds <strong>van</strong> belang te bezien hoe de rol <strong>een</strong> stabiliserende functie,<br />
maar tegelijkertijd ook <strong>een</strong> dynamiserende rol heeft waarbij mensen en hun verbanden<br />
worden aangesproken en uitgedaagd.<br />
Een ander rele<strong>van</strong>t element hierbij is de interne en de externe functie <strong>van</strong> de rol. Bij<br />
de interne functie gaat het om het beleid in en tussen de hogescholen; over relaties<br />
tussen studenten en docenten, tussen docenten onderling, tussen docenten, lectoren,<br />
managers en bestuurders in en tussen de instellingen. In de externe functie gaat het<br />
ten eerste om de positie <strong>van</strong> de hogeschool in zijn omgeving; de hogeschool in relatie<br />
tot toeleverende scholen, afnemende bedrijven, faciliterende gem<strong>een</strong>ten, betrokken<br />
ouders. Ten tweede gaat het om de positie <strong>van</strong> de sector in de bredere samenleving;<br />
relaties tot de overheid (parlement en ministerie <strong>van</strong> ocw), Inspectie, nvao, koepelorganisaties<br />
als vno-ncw en Brussel. <strong>De</strong> focus <strong>van</strong> elke rol ligt op <strong>een</strong> ander terrein.<br />
Ten slotte kan voor de rolbeschrijvingen aansluiting worden gezocht bij de rollen die<br />
<strong>De</strong>dan Schmidt beschrijft. Hij maakt <strong>een</strong> andere onderverdeling waardoor de daadwerkelijke<br />
rollen <strong>van</strong> de Vereniging beter tot hun recht komen.<br />
58 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Rollen <strong>van</strong> <strong>een</strong> branchevereniging<br />
<strong>De</strong>dan Schmidt geeft in zijn boek ‘de ondernemende brancheorganisatie’ <strong>een</strong> overzicht<br />
<strong>van</strong> de taak en werking <strong>van</strong> brancheorganisaties en hun rol en betekenis voor de<br />
Nederlandse economie (Schmidt, 2003). Hij onderscheidt vijf verschijningsvormen <strong>van</strong><br />
<strong>een</strong> brancheorganisatie:<br />
1. <strong>De</strong> diplomaat met lobby als dominante functie. <strong>De</strong> diplomaat is vooral gericht op het<br />
bestuur en de politiek. <strong>De</strong> gem<strong>een</strong>schappelijkheid in belangen <strong>van</strong> leden is groot<br />
en <strong>van</strong>zelfsprekend.<br />
2. <strong>De</strong> onderhandelaar, die als dominante functie het maken <strong>van</strong> extern bindende afspraken<br />
heeft, met name met vakbonden, maar ook met overheden. Het meest<br />
sprekende voorbeeld <strong>van</strong> deze functie is het sluiten <strong>van</strong> <strong>een</strong> cao.<br />
3. Het adviesbureau, dat vooral diensten aan haar leden verl<strong>een</strong>t (advies, inkoop,<br />
informatie). Het adviesbureau beschouwt zijn leden als klanten.<br />
4. Het gilde, waarin de leden bij toetreding <strong>een</strong> verbinding aangaan gericht op het bewaken<br />
en bevorderen <strong>van</strong> de kwaliteit <strong>van</strong> de professie. In <strong>een</strong> gilde worden kennis<br />
en ervaring uitgewisseld. <strong>De</strong> missie <strong>van</strong> het gilde is de leden sterker te maken en te<br />
laten profiteren door het initiëren <strong>van</strong> gedrag, kwaliteit en imago. Het lidmaatschap<br />
kan niet zo maar worden verkregen en heeft het karakter <strong>van</strong> <strong>een</strong> keurmerk. Een<br />
keurmerk moet telkens opnieuw worden bevestigd; je kunt het dus ook verliezen.<br />
5. <strong>De</strong> sociëteit, die als dominante functie zingeving heeft. Leden <strong>van</strong> de sociëteit hebben<br />
<strong>een</strong> onderlinge band op basis gem<strong>een</strong>schappelijke waarden en normen. Zij<br />
ontlenen hun identiteit aan bij<strong>een</strong>komsten waarin die normen en waarden worden<br />
gedeeld.<br />
5.7 de nieuwe vereniging; opdracht, rollen en inrichting<br />
<strong>De</strong> werkgevers- en belangenvereniging ‘hbo-raad’ bleek niet meer bij machte om de<br />
dynamiek <strong>van</strong> de veranderende omstandigheden en eisen adequaat te accommoderen.<br />
<strong>De</strong> nieuwe Vereniging Hogescholen schept de verwachting <strong>van</strong> <strong>een</strong> nieuwe dynamiek<br />
<strong>van</strong> onderop. “<strong>De</strong> machinerie was vastgelopen”, aldus Ron Bormans. “Een ‘raad’ suggereert<br />
iets <strong>van</strong> boven. Een vereniging is iets <strong>van</strong> ons samen. Ik vind dat hartstikke goed.<br />
Het symboliseert dat we iets anders moeten zijn.”<br />
In deze paragraaf geven we <strong>een</strong> schets <strong>van</strong> de nieuwe Vereniging – hoe die er, in aanvulling<br />
op de notitie, uit zou moeten zien en zou moeten functioneren. Dat doen we<br />
aan de hand <strong>van</strong> de eerder beschreven onderdelen <strong>van</strong> de positieve spiraal. Eerst<br />
wordt ingegaan op de opdracht <strong>van</strong> de Vereniging, vervolgens op de rollen, ten slotte<br />
op de inrichting.<br />
i. <strong>De</strong> opdracht<br />
In lijn met de koers die voor de Vereniging is uitgezet, heeft de Vereniging <strong>een</strong> belangrijke<br />
rol te spelen ten minste op de volgende drie terreinen.<br />
1. Het vitaliseren <strong>van</strong> de instellingen.<br />
<strong>De</strong> Vereniging moet dienstbaar zijn en bijdragen aan de vitaliteit – kwaliteit en ver-<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
59
nieuwing – <strong>van</strong> de hogescholen. Die vitaliteit moeten de hogescholen grotendeels zelf<br />
realiseren, maar het gesprek daarover moet ook en permanent in de Vereniging worden<br />
gevoerd.<br />
Hier is betoogd dat de hogescholen de doelrealiserende capaciteit <strong>van</strong> de professionals<br />
en daarmee het primaire proces centraal moeten stellen. Verticale sturing, waarbij het<br />
accent ligt op resultaten en afrekening, moet worden teruggedrongen, ten gunste <strong>van</strong><br />
het samen ontwikkelen en actualiseren <strong>van</strong> <strong>een</strong> gezamenlijke sense of purpose en <strong>een</strong><br />
cultuur <strong>van</strong> medeverantwoordelijkheid en tegenspraak.<br />
Dit proces <strong>van</strong> kwaliteitsverbetering en vernieuwing behoeft tegenkracht, welke te<br />
genereren is in horizontale verantwoordingsmechanismen, zoals beschreven in paragraaf<br />
4.4. Bij die mechanismen gaat het, ten eerste, om de interne relaties – tussen<br />
docenten en studenten, docenten onderling en tussen docenten en onderzoekers.<br />
<strong>De</strong>ze mechanismen kunnen op <strong>een</strong> aantal punten versterkt worden. Het professionele<br />
gesprek over de kwaliteit <strong>van</strong> onderwijs tussen docenten verdient verbetering, de positie<br />
<strong>van</strong> de studenten kan worden versterkt door <strong>een</strong> betere inrichting <strong>van</strong> evaluatiesystemen<br />
en medezeggenschapstructuren, en onderzoek kan beter worden benut als<br />
tegenkracht om de kwaliteit <strong>van</strong> het onderwijs te bevorderen. Om diezelfde reden verdienen<br />
onderwijs en onderzoek <strong>een</strong> positie in management en bestuur, zoals de rectoren<br />
en decanen en het bestuur de taken in universiteiten verdelen. Ook de externe<br />
tegenkracht kan worden versterkt, bijvoorbeeld door de werkveldcommissies reële<br />
inhoud en bereik te geven, en door samenwerking en uitwisseling tussen instellingen<br />
(bijvoorbeeld rond curricula, tentamens, scripties) die elkaar op deze wijze wederzijds<br />
kwalificeren en valideren.<br />
Waar het om gaat is <strong>een</strong> cultuur <strong>van</strong> professionele dialoog, <strong>van</strong> aanspreekbaarheid en<br />
<strong>van</strong> aanspreken, omwille <strong>van</strong> de kwaliteit – op alle niveaus en tussen allen die <strong>een</strong> rol<br />
spelen in deze gedeelde maatschappelijke opdracht. <strong>De</strong> Vereniging is daarbij het platform<br />
waar bij uitstek het gesprek plaatsvindt over die maatschappelijke opdracht, de<br />
sense of purpose <strong>van</strong> de sector als geheel. <strong>De</strong> leden <strong>van</strong> de vereniging bevragen, bekritiseren<br />
en helpen elkaar om de vitalisering <strong>van</strong> de instellingen te realiseren. Dat is,<br />
méér dan <strong>een</strong> collectief belang, <strong>een</strong> gezamenlijke opdracht; welke op verschillende<br />
manieren gerealiseerd wordt in de individuele instellingen.<br />
2. Tegenkrachten in en rondom de Vereniging organiseren.<br />
Zoals <strong>een</strong> bestuurder de docent aanspreekt op de verantwoordelijkheid die gepaard<br />
gaat met zijn autonomie, in te vullen door horizontale verantwoordingsrelaties, zo<br />
verwachten overheid en maatschappij <strong>van</strong> de sector dat deze verantwoordingsrelaties<br />
onderhoudt met alle stakeholders. Het collectieve belang <strong>van</strong> autonomie voor de sector<br />
– de ruimte om zelf invulling te geven aan haar maatschappelijke opdracht – vraagt<br />
tegelijkertijd dat de leden individuele vrijheidsgraden inleveren. Dat betekent dat zij<br />
zich, zoals beschreven in de notitie nieuwe Vereniging, committeren aan <strong>een</strong> verenigingsmoraal.<br />
Zij spreken elkaar aan en laten zich aanspreken, in het belang <strong>van</strong> de<br />
Vereniging en de sector. Formele bevoegdheden om consequenties te verbinden aan<br />
bijvoorbeeld de overschrijding <strong>van</strong> eigen governance codes zijn behulpzaam bij het<br />
gezamenlijk bewaken <strong>van</strong> de kwaliteit.<br />
<strong>De</strong> instelling <strong>van</strong> <strong>een</strong> Raad <strong>van</strong> Advies is <strong>een</strong> goede manier om externe tegenkracht<br />
te organiseren op het niveau <strong>van</strong> de Vereniging. Datzelfde geldt voor de omgang met<br />
de (op te richten) zelfstandige vereniging voor raden <strong>van</strong> toezicht in het hbo. <strong>De</strong> tegen-<br />
60 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
kracht die uit kan gaan <strong>van</strong> <strong>een</strong> goede positionering <strong>van</strong> onderwijs en onderzoek in<br />
het bestuur, kan binnen de vereniging gestalte krijgen met de Sectorale Adviescolleges,<br />
waarin ook professionals zitting hebben. Nadrukkelijker aandacht is voor de verhoudingen<br />
met het toeleverend onderwijsveld noodzakelijk en ook verdient de relatie met<br />
het afnemend werkveld en de externe stakeholders intensivering.<br />
3. Belangenbehartiger en schild voor de sector.<br />
Voor de Vereniging is <strong>een</strong> belangrijke rol weggelegd als belangenbehartiger en schild<br />
voor de sector in relatie tot het ministerie <strong>van</strong> ocw, de onderwijsinspectie en de nvao.<br />
Bekostiging en toezicht op de rechtmatige besteding <strong>van</strong> budgetten zullen altijd tot<br />
het domein <strong>van</strong> de overheid blijven behoren. Naarmate de vereniging en haar leden<br />
echter op de eerste twee terreinen succesvoller worden en er dus meervoudige sturingsrelaties<br />
zijn ontwikkeld, die over voldoende checks and balances beschikken, zou<br />
het ministerie steeds meer aan de sector kunnen en moeten overlaten. Het is aan de<br />
Vereniging om die vraag naar meer bevoegdheden te articuleren. Op dezelfde manier<br />
zou de Vereniging in gesprek moeten treden met de Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs. Een<br />
metagesprek waarin het bevorderen <strong>van</strong> de kwaliteit <strong>van</strong> het hbo voor beide het vertrekpunt<br />
is, waaraan met elkaar en niet tegenover elkaar wordt gewerkt. Dat gesprek<br />
ontbreekt op dit moment. Incidenten zullen er altijd blijven. Wanneer de Vereniging<br />
daarin snel en transparant weet te acteren en bevordert dat <strong>een</strong> incident <strong>een</strong> motief<br />
oplevert voor effectieve collectieve actie, legitimeert zij zichzelf als schild voor de sector.<br />
ii. <strong>De</strong> rollen<br />
In aansluiting op de hiervoor geformuleerde opdracht zouden de vijf roltyperingen<br />
– zoals beschreven door <strong>De</strong>dan Schmidt – als volgt moeten worden ingevuld.<br />
Als gevolg <strong>van</strong> de schaalvergroting <strong>van</strong> hogescholen is de historisch sterk ontwikkelde<br />
functie <strong>van</strong> adviesbureau minder rele<strong>van</strong>t geworden, maar nog altijd nuttig. <strong>De</strong> grootste<br />
hogescholen met enkele tienduizenden studenten en vele honderden personeelsleden<br />
beschikken over eigen, voldoende gekwalificeerde stafdiensten om de functie<br />
<strong>van</strong> adviesbureau te vervullen. Voor de kleinere hogescholen biedt het bureau <strong>van</strong> de<br />
Vereniging nog steeds adequate ondersteuning. Over de invulling <strong>van</strong> die rol bestaat<br />
g<strong>een</strong> discussie. Ook de rol <strong>van</strong> de Vereniging als onderhandelaar <strong>van</strong> cao’s krijgt nog<br />
altijd waardering.<br />
Daar waar betoogd wordt dat alle actoren in de sector hun verantwoordelijkheid moeten<br />
nemen voor de eigen professie kan de Vereniging Hogescholen <strong>een</strong> verbindende<br />
rol vervullen als sociëteit, als gilde en als diplomaat. <strong>De</strong>ze verenigingstypologieën<br />
bieden ruimte voor zingeving, het optimaliseren <strong>van</strong> kwaliteit en het borgen <strong>van</strong> de<br />
sturingsfilosofie.<br />
<strong>De</strong> sociëteit<br />
Leden <strong>van</strong> de sociëteit hebben <strong>een</strong> onderlinge band op basis <strong>van</strong> <strong>een</strong> gem<strong>een</strong>schappelijke<br />
bedoeling, <strong>een</strong> sense of purpose. <strong>De</strong> notitie ‘nieuwe vereniging’ schetst <strong>een</strong> ‘platformfunctie’<br />
die duidt op <strong>een</strong> behoefte aan zingeving en de ambitie om het debat te<br />
voeren over de bedoeling <strong>van</strong> het hoger beroepsonderwijs en om de visie op de inrichting<br />
<strong>van</strong> het hbo gezamenlijk vorm te geven.<br />
Als <strong>van</strong>zelf zal de kern <strong>van</strong> de discussie in de sociëteit zijn wat de leden bindt: de (persoons-)vorming<br />
<strong>van</strong> nieuwe generaties. Daar horen discussies bij over vraagstukken<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
61
als de veranderende arbeidsmarkt, diversiteit <strong>van</strong> de studentenpopulatie, emancipatie,<br />
onderwijs, onderzoek en bildung. Het gevaar <strong>van</strong> <strong>een</strong> sociëteit is dat ze verwordt tot<br />
<strong>een</strong> statisch en exclusief genootschap. Door <strong>een</strong> constante dialoog met het beroepenveld<br />
en andere stakeholders verzekert de Vereniging zich er <strong>van</strong> dat dit debat over<br />
dynamische kwaliteit blijft beschikken. Het gaat daarbij om accommoderen <strong>van</strong><br />
arrangementen waardoor het gesprek niet verzandt tot <strong>een</strong> richtingloze dialoog:<br />
zoek de tegenspraak en de uitdaging – zowel horizontaal als verticaal op alle niveaus.<br />
Het is <strong>een</strong> opdracht aan alle leden hieraan bij te dragen. Omdat het aantal partijen<br />
betrekkelijk overzichtelijk is, hoeft het debat g<strong>een</strong> vorm te krijgen in statische verbanden.<br />
In plaats daar<strong>van</strong> l<strong>een</strong>t de sociëteit zich uitstekend voor de organisatie <strong>van</strong><br />
thematische gesprekken in meer fluïde netwerken. Dit is de sociëteitsfunctie <strong>van</strong> de<br />
vereniging.<br />
Het gilde<br />
Oorspronkelijk richt het gilde zich op de kwaliteit <strong>van</strong> één ambacht en het bijbehorende<br />
vakmanschap. <strong>De</strong> Vereniging als gilde stelt niet all<strong>een</strong> de vakken onderwijs en<br />
onderzoek centraal, maar betrekt dat vakmanschap ook op de functies <strong>van</strong> manager<br />
en bestuurder. <strong>De</strong> statische kwaliteit <strong>van</strong> het gilde blijkt uit de onderlinge afspraken<br />
over kwaliteit en verantwoording, zoals <strong>een</strong> governance code, waar<strong>van</strong> de niet-naleving<br />
kan worden gesanctioneerd. Ook wordt op het strategisch bestuurlijke niveau <strong>van</strong> de<br />
vereniging gedefinieerd wat onder kwaliteit, vernieuwing <strong>van</strong> het vak en vernieuwing<br />
<strong>van</strong> het bijbehorende vakmanschap moet worden verstaan.<br />
<strong>De</strong> dynamische kwaliteit <strong>van</strong> het gilde komt tot uitdrukking in de onderlinge toetsing<br />
en toetsbaarheid, de verticale verantwoording en de horizontale aanspreekbaarheid.<br />
<strong>De</strong> leden <strong>van</strong> het gilde bespreken de maatschappelijke ontwikkelingen en beoordelen<br />
deze op de consequenties voor onderwijs en onderzoek.<br />
Hierbij is sterke interactie met dat wat in sociëteitsfunctie tot uiting komt: kwaliteit<br />
in de sleutel <strong>van</strong> de bedoeling. Door continu op zoek te gaan naar de zwakste schakel<br />
binnen de keten met als doel deze te verbeteren en hier ook externe transparantie<br />
over te betrachten ontstaat <strong>een</strong> proces waarin het vertrouwen dat stakeholders hebben<br />
in de kwaliteit kan groeien. Een sterk gilde nodigt ertoe uit dat meer verantwoordelijkheden<br />
toevertrouwd worden aan de sector en in het verlengde daar<strong>van</strong> aan de individuele<br />
hogescholen en de professionals.<br />
Een vereniging waarbinnen nadrukkelijk en collectief kwaliteit wordt nagestreefd en<br />
individuele leden daarop worden aangesproken, zodat horizontale verantwoording is<br />
gewaarborgd, vervult naast de rol <strong>van</strong> sociëteit, dus ook de rol <strong>van</strong> <strong>een</strong> gilde.<br />
<strong>De</strong> diplomaat<br />
<strong>De</strong> diplomaat is gericht op beleidsmakers, de politiek en andere stakeholders op macroniveau.<br />
<strong>De</strong> diplomaat is de hoeder <strong>van</strong> de hiervoor beschreven sturingsfilosofie. <strong>De</strong>ze<br />
functie wint aan kracht naarmate de gem<strong>een</strong>schappelijkheid in visie groeit en de congruentie<br />
in waarden en belangen tussen de leden sterker en <strong>van</strong>zelfsprekender wordt.<br />
In de sociëteits- en de gildefunctie wordt deze gem<strong>een</strong>schappelijkheid vormgegeven<br />
en geborgd. <strong>De</strong> Vereniging als diplomaat is dus afhankelijk <strong>van</strong> het succes <strong>van</strong> beide<br />
andere functies. Dat succes groeit naarmate de hogescholen als <strong>van</strong>zelf bereid zijn om<br />
individuele vrijheidsgraden in te leveren ten behoeve <strong>van</strong> meer collectieve vrijheid.<br />
<strong>De</strong> Vereniging, als collectief <strong>van</strong> de leden, heeft als opdracht het vertrouwen <strong>van</strong> be-<br />
62 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
leidsmakers en politiek te herwinnen en vast te houden. Dat vertrouwen is verbonden<br />
met fundamentele maatschappelijke belangen en kan <strong>een</strong>voudig worden beschaamd.<br />
Ieder handelen <strong>van</strong> <strong>een</strong> professional of <strong>een</strong> hogeschool dat dit vertrouwen schendt,<br />
brengt <strong>een</strong> schok teweeg en <strong>een</strong> steeds luidere roep om ingrijpen in de vorm <strong>van</strong> nadere<br />
regelgeving, verscherpt toezicht of disciplinaire maatregelen. In haar rol als diplomaat<br />
fungeert de Vereniging als stootkussen bij incidenten, waarbij zij stakeholders<br />
moet overtuigen dat het incident g<strong>een</strong> reden is voor meer regeldrukte, maar het beste<br />
motief om samen aan de slag te gaan en de kwaliteit verder te verbeteren.<br />
Einddoel is dat steeds meer verantwoordelijkheden aan de sector worden overgelaten<br />
in het gerechtvaardigde vertrouwen dat de sector de verantwoordelijkheden ook waarmaakt.<br />
Als diplomaat is de Vereniging hoeder <strong>van</strong> de in dit rapport gepresenteerde<br />
meervoudige sturingsfilosofie, zowel intern naar de leden als extern naar de overheid,<br />
publieke opinie en de toezichthouders.<br />
iii. <strong>De</strong> inrichting <strong>van</strong> de Vereniging<br />
<strong>De</strong> inrichting <strong>van</strong> de Vereniging zoals zij die zelf uit<strong>een</strong>zet (zie paragraaf 5.3), geeft<br />
<strong>een</strong> belangrijke aanzet voor de definitie <strong>van</strong> het doel <strong>van</strong> de Vereniging. <strong>De</strong> notitie<br />
benoemt ook de cultuur die daarvoor nodig is. In de beschreven functies binnen de<br />
Vereniging zijn zowel statische als dynamische elementen terug te vinden. Voor het<br />
inpassen <strong>van</strong> de veranderingen maakt de notitie echter gebruik <strong>van</strong> de bestaande<br />
context.<br />
<strong>De</strong> omschrijving <strong>van</strong> de ‘vaste bestuurlijke commissies’, de rol <strong>van</strong> belangenbehartiger,<br />
beleidsontwikkelaar en de platformfunctie als hierboven beschreven, bergen het<br />
gevaar in zich dat ze de werkelijkheid fixeren en stabiliseren. Dat gebeurt wanneer de<br />
nadruk te veel ligt op regels en systemen om de rollen te definiëren en uit te voeren.<br />
<strong>De</strong> statische functie <strong>van</strong> <strong>een</strong> vaste structuur kan maar op <strong>een</strong> beperkt aantal terreinen<br />
werken, bijvoorbeeld in <strong>een</strong> procedure voor het benoemen <strong>van</strong> het bestuur, het vaststellen<br />
<strong>van</strong> het jaarplan en het bepalen <strong>van</strong> de onderwerpen voor de lobby.<br />
Processen <strong>van</strong> verandering en sturing in <strong>een</strong> context waar partijen afhankelijk zijn<br />
<strong>van</strong> elkaar vragen om andere, dynamische, sturingsprincipes.<br />
Procesmanagement<br />
In hun boek Procesmanagement (de Bruijn, e.a. 2010) beschrijven de auteurs hoe<br />
processen <strong>van</strong> verandering en sturing worden gemanaged. Procesmanagement is in<br />
hun ogen <strong>een</strong> benadering die behulpzaam kan zijn wanneer besluitvorming in <strong>een</strong><br />
netwerk tot stand moet komen en partijen weten dat ze <strong>van</strong> elkaar afhankelijk zijn.<br />
Het zet statische, projectmatige sturing tegenover het dynamische procesmanagement.<br />
Ingewikkelde problemen waar g<strong>een</strong> <strong>een</strong>duidige inhoudelijke oplossing voor<br />
bestaat zijn lastig in hiërarchische modellen – zoals <strong>een</strong> bestuur dat de besluiten<br />
neemt – te managen. “Wanneer de wereld niet statisch is, maar dynamisch, is <strong>een</strong><br />
projectbenadering niet mogelijk en is <strong>een</strong> procesbenadering dus gewenst” (de Bruijn<br />
e.a., 2010, p.14). Wordt deze verandering toch projectmatig aangepakt, dan eindigt het<br />
veranderproces meestal in <strong>een</strong> teleurstelling. <strong>De</strong> uitkomst is vaak niet zoals gehoopt,<br />
want met name in de staart <strong>van</strong> het besluitvormingsproces ontstaan problemen.<br />
Inleiding 63
Actoren zien de oplossing <strong>van</strong> verre aankomen, hebben hier problemen mee en<br />
proberen de verdere besluitvorming te blokkeren of om te buigen.<br />
“<strong>De</strong> essentie is hier dat <strong>een</strong> initiatiefnemer tot <strong>een</strong> verandering afhankelijk is <strong>van</strong><br />
andere partijen, die zich vervolgens niet laten overtuigen door de inhoudelijke<br />
argumenten <strong>van</strong> de initiatiefnemer, de eigen opvattingen te weinig terug zien in de<br />
voorgestelde verandering en de projectplanning zullen frustreren. Pas wanneer deze<br />
andere partijen betrokken worden bij de verandering, is er <strong>een</strong> kans dat ze de eigen<br />
opvattingen herkennen in de definitie <strong>van</strong> <strong>een</strong> probleem en <strong>een</strong> oplossing. Ziehier de<br />
noodzaak <strong>van</strong> <strong>een</strong> procesbenadering” (de Bruijn e.a., 2010, p.3). Om hier vorm aan te<br />
geven moet <strong>een</strong> procesarchitect aan het werk worden gezet; moeten actoren procesafspraken<br />
maken. Die afspraken moeten voldoen aan vier kernelementen, te weten:<br />
• <strong>een</strong> open proces, waarbij ieder<strong>een</strong> kan worden betrokken en waarin louter procesafspraken<br />
worden gemaakt;<br />
• <strong>een</strong> veilig proces, waarin de kernwaarden <strong>van</strong> alle actoren worden beschermd;<br />
• <strong>een</strong> proces dat voldoende prikkels en vaart biedt; en<br />
• <strong>een</strong> proces dat voldoende garanties voor de inhoudelijke kwaliteit <strong>van</strong> de<br />
resultaten biedt.<br />
Dit impliceert dat verder vorm moet worden gegeven aan de voornoemde dynamisering<br />
door g<strong>een</strong> vaste structuren en statische hiërarchische verbanden te scheppen,<br />
maar vloeiende, door te concentreren op variabel toegespitst procesmanagement, dat<br />
voldoet aan bovengenoemde kenmerken. Bij het inrichten <strong>van</strong> het procesontwerp<br />
moet daarnaast oog zijn voor de volgende risico’s:<br />
• <strong>De</strong> om<strong>van</strong>g <strong>van</strong> de Vereniging. Volgens <strong>De</strong>dan Schmidt heeft <strong>een</strong> brancheorganisatie<br />
om tot besluitvorming te komen in optimale om<strong>van</strong>g zo’n tachtig deelnemers. Een<br />
goede spreiding tussen <strong>een</strong> flink aantal grote en <strong>een</strong> hele serie kleine spelers is<br />
daarbij noodzakelijk. Met haar veertig leden voldoet de Vereniging Hogescholen<br />
daar niet aan. <strong>De</strong>ze schaal bemoeilijkt het optimaal functioneren <strong>van</strong> de av. Die<br />
is te klein om als <strong>een</strong> soort partijcongres op hoofdlijnen te stemmen over besluitvorming,<br />
maar te groot om <strong>een</strong> goed gesprek te kunnen voeren en tot collegiale<br />
besluitvorming te komen. Dat wordt zichtbaar wanneer voorstellen die in de beleidsvoorbereiding<br />
zijn afgestemd met de leden en haalbaar leken, in de av worden<br />
gecorrigeerd of zelfs afgeserveerd.<br />
• Dreigende immunisering <strong>van</strong> het bestuur. Beleidsvoorbereiding en besluitvorming<br />
vindt in de Vereniging op drie niveaus plaats: in vaste commissies bereiden leden<br />
ondersteund door het bureau en onder voorzitterschap <strong>van</strong> één <strong>van</strong> de bestuursleden<br />
beleid voor. Het bestuur beslist of het voorstel aan de leden wordt voorgelegd;<br />
en vervolgens doet de av het traject dunnetjes over. Ondertussen zijn steeds dezelfde<br />
mensen betrokken: het bestuurslid dat met zijn commissie de voorbereiding<br />
deed, zal zich achter het voorstel stellen en het bestuur committeert zich aan de<br />
beleidsvoorbereiding. Uiteindelijk wordt het voorstel pas in de ledenvergadering<br />
gecorrigeerd. Een andere dreiging voor immunisering volgt uit het feit dat <strong>een</strong><br />
bestuur zijn eigen rationaliteit creëert, met <strong>een</strong> eigen netwerk en eigen (toegang<br />
tot de) macht.<br />
64 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
• Kenmerken <strong>van</strong> de Vereniging. <strong>De</strong> Vereniging heeft kenmerken <strong>van</strong> <strong>een</strong> ‘gewone’ branchevereniging,<br />
die <strong>een</strong> vereniging is <strong>van</strong> concurrenten. Tegelijkertijd heeft zij de<br />
kenmerken <strong>van</strong> <strong>een</strong> maatschappelijke brancheorganisatie die tot taak heeft antwoorden<br />
te formuleren op maatschappelijke vraagstukken. Dat is <strong>een</strong> spannende<br />
combinatie. Een zuivere vereniging <strong>van</strong> concurrenten zal nooit treden in de concurrentieverhoudingen<br />
tussen de leden. Gegeven haar maatschappelijke opdracht<br />
treedt de Vereniging wel in die verhouding, bijvoorbeeld wanneer er sprake is <strong>van</strong><br />
spreiding en profilering <strong>van</strong> hogescholen.<br />
• Eigen rationaliteit <strong>van</strong> het bureau. Het bureau is sterk georiënteerd op het ondersteunen<br />
<strong>van</strong> het bestuur in de lobbyfunctie en daarmee op de Haagse omgeving. <strong>De</strong><br />
eigen rationaliteit <strong>van</strong> het bureau dreigt daarmee te ver af te komen te staan <strong>van</strong><br />
wat er in de instellingen gebeurt.<br />
Daarom wordt voorgesteld om de gerichtheid op dynamiek en dienstbaarheid in de<br />
organisatie als volgt vorm te geven:<br />
• Het bestuur <strong>van</strong> de Vereniging zorgt voor relatief statische elementen als verenigingswerk,<br />
de financiën <strong>van</strong> de vereniging en arbeidsvoorwaarden. Gegeven de<br />
veelheid aan onderwerpen en taken blijft <strong>een</strong> bestuur nodig. Doordat de bestuursleden,<br />
behoudens de voorzitter, afkomstig zijn uit de hogescholen wordt daar ook<br />
de belangrijke verbinding tussen de Vereniging en haar leden gelegd. Andere taken<br />
moeten niet bij het bestuur worden gelegd. Een duidelijke scheiding tussen beleidsvoorbereiding<br />
en besturing is nodig. Dat kan worden bereikt doordat bestuursleden<br />
g<strong>een</strong> commissies voorzitten.<br />
• Complexe, collectieve, dynamische vraagstukken kunnen niet opgelost worden in<br />
<strong>een</strong> hiërarchisch, statisch model. Onderkend moet worden dat de leden enerzijds<br />
afhankelijk <strong>van</strong> elkaar zijn, maar anderzijds ieder voor zich de besluitvorming kunnen<br />
frustreren. Om aan dat risico tegemoet te komen organiseert de voorzitter als<br />
procesmanager <strong>een</strong> aantal interne digitale dialogen. Dit concept sluit aan bij de<br />
tijdelijke werk- of projectgroepen die in de notitie zijn voorgesteld, met dit verschil<br />
dat het maken <strong>van</strong> procesafspraken voor deze dialogen en het benoemen <strong>van</strong> de<br />
procesarchitect plaats vinden in de ledenvergadering. Ieder lid – ook niet-bestuurders<br />
– kan deelnemen aan iedere dialoog maar de bestendiging <strong>van</strong> het recht op<br />
participatie is afhankelijk <strong>van</strong> de waarde en intensiteit <strong>van</strong> de eigen bijdrage. <strong>De</strong><br />
vergadering accordeert de uitkomsten <strong>van</strong> de werkgroep.<br />
• Voor de inrichting <strong>van</strong> het bureau is detachering <strong>van</strong>uit de instellingen <strong>een</strong> optie.<br />
Dit draagt bij aan dynamiek en verbinding. <strong>De</strong> risico’s zijn geografische afstand en<br />
kwaliteit <strong>van</strong> het te detacheren personeel. Mogelijk is dit te onder<strong>van</strong>gen door personeel<br />
te ruilen, met als positief bijeffect dat de Haagse werkelijkheid en werkpraktijk<br />
<strong>van</strong> de hogeschool elkaar kunnen beïnvloeden en versterken. Een detachering<br />
zou ook onderdeel kunnen zijn <strong>van</strong> het loopbaanpad <strong>van</strong> stafmedewerkers <strong>van</strong><br />
zowel het bureau als de instellingen. Dit laatste bevordert de mobiliteit en leidt,<br />
als bijdrage in natura, tot vermindering <strong>van</strong> de contributie.<br />
In het proces <strong>van</strong> verandering, waarin de Vereniging zich bevindt zijn dit de eerste<br />
nuttige stappen. Het verder doordenken wat dit precies betekent voor de inrichting<br />
en werkwijze <strong>van</strong> de Vereniging moet <strong>een</strong> plek krijgen in de strategiecyclus.<br />
<strong>De</strong> Vereniging Hogescholen<br />
65
5.8 slotoverweging<br />
Het hoger beroepsonderwijs is <strong>een</strong> prachtig deel <strong>van</strong> ons semipublieke bestel, met <strong>een</strong><br />
belangrijke maatschappelijke opdracht waaraan dagelijks honderdduizenden mensen<br />
zingeving ontlenen. Een sector die het terecht verdient om in het middelpunt <strong>van</strong> de<br />
publieke en politieke belangstelling te staan. In de afgelopen tijd is de aandacht echter<br />
omgeslagen in betutteling en bemoeizucht. Een dergelijke vorm <strong>van</strong> belangstelling<br />
verhoudt zich moeizaam met de professionele processen die zich binnen hogescholen<br />
voltrekken.<br />
In algemene termen spreken over ‘de’ autonomie <strong>van</strong> ‘de’ professional of ‘de’ hogeschool<br />
is <strong>een</strong> heilloze onderneming. In concrete situaties wordt duidelijk of het <strong>buitenstaander</strong>s<br />
zijn die inbreuk maken op de autonomie of dat het veeleer de professionals<br />
en de hogescholen zelf zijn die de grenzen <strong>van</strong> hun autonomie overschrijden. <strong>De</strong> incidenten<br />
<strong>van</strong> de achterliggende periode zijn wellicht illustraties <strong>van</strong> dit laatste, de nietsontziende<br />
regelzucht <strong>van</strong> politiek en ambtenarij die hier<strong>van</strong> het gevolg is kan echter<br />
geduid worden als voorbeeld <strong>van</strong> het eerste.<br />
Alle actoren hebben <strong>een</strong> rol gespeeld bij de successen <strong>van</strong> het hoger beroepsonderwijs.<br />
Het verleden bewijst echter ook dat verschillende actoren hebben bijgedragen<br />
aan de pervertering <strong>van</strong> het systeem. Het gevolg hier<strong>van</strong> is dat ook ieder<strong>een</strong> weer <strong>een</strong><br />
rol kan spelen in de stabilisering <strong>van</strong> het evenwicht in het systeem, het verbeteren<br />
<strong>van</strong> governance-structuren en de totstandkoming <strong>van</strong> valide kwaliteitsinstrumenten.<br />
Sterker nog, die gezamenlijke inspanning is noodzakelijk!<br />
<strong>De</strong> hogescholen hebben de unieke mogelijkheid om <strong>een</strong> dergelijke dynamiek tot stand<br />
te brengen met en binnen hun koepelorganisatie; de Vereniging Hogescholen. <strong>De</strong><br />
Vereniging kan het dialogische arrangement bieden dat de sector nodig heeft in<br />
zijn interne maar ook zijn externe relaties. Het verdient dan ook aanbeveling dat<br />
de hogescholen zich in (de) Vereniging bezinnen op de rollen en functies <strong>van</strong> hun<br />
brancheorganisatie. <strong>De</strong> voorgenomen strategische sturingscyclus biedt hiervoor <strong>een</strong><br />
uitgelezen aangrijpingspunt.<br />
66 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Bronnen<br />
Literatuur:<br />
Beuningen, J.C.B.M. <strong>van</strong> e.a., (2013). <strong>De</strong> stempel <strong>van</strong> de meester, (<strong>De</strong>n Haag: Jonge<br />
var-reeks 11)<br />
Boer, H. en File, J (2009). Higher education Governance Reforms Across Europe, (Brussel)<br />
Bos, R. ten, (2011). <strong>De</strong> 3 G’s <strong>van</strong> Leiderschap, (Nijmegen: Managementboek)<br />
Bos, R. ten, (2011). Stilte, geste, stem, (Nijmegen: Boom)<br />
Brink, G. <strong>van</strong> den, e.a., (2005). Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt,<br />
(<strong>De</strong>n Haag: Boom)<br />
Brooks, A.C. (2006). Generations and the future of Association Participation (Chicago: The<br />
William Smith Institute for Association Research)<br />
Bruijn, H. de en Heuvelhof, E., ten, (2011). Management in netwerken, (<strong>De</strong>n Haag: Boom)<br />
Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten en Veld, R.J. in ‘t, (2008). Procesmanagement (<strong>De</strong>n Haag:<br />
SDU Uitgevers, 3 e druk)<br />
Castells, M.C.O., (1996 – 1998). The Information Age: Economy, Society and Culture, (Oxford:<br />
Blackwell Publishers)<br />
Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis, (2012). Autonomie verplicht,<br />
(<strong>De</strong>n Haag)<br />
Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, (Commissie Veerman) (2010).<br />
Differentiëren in drievoud, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Eeten, M. <strong>van</strong>, (2010). Techniek <strong>van</strong> de onmacht. Fatalisme in politiek en technologie,<br />
(nsob: <strong>De</strong>n Haag)<br />
Eijlander, Ph., (2006). Horizonwetgeving: effectief middel in de strijd tegen toenemende regeldruk?,<br />
(Tilburg)<br />
Frissen, P.H.A., (2007). <strong>De</strong> Staat <strong>van</strong> Verschil, <strong>een</strong> kritiek <strong>van</strong> de gelijkheid, (Amsterdam:<br />
Van Gennep)<br />
Frissen, P.H.A., (2011). Gevaar verplicht. Over de noodzaak <strong>van</strong> aristocratische politiek,<br />
(Amsterdam: Van Gennep).<br />
Goffee R.; Jones G., (2006). Why Should Anyone Be Led by You? (Harvard Business School<br />
Publishing Corporation)<br />
Gunsteren, H.R. <strong>van</strong>, (1998). A Theory of Citizenship; Organizing Plurality in Contemporary<br />
<strong>De</strong>mocracies, (Boulder: Westview Press)<br />
hbo – raad, Commissie externe validering examenkwaliteit, (Commissie Bruijn) (2012).<br />
Vreemde ogen dwingen, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Heijne, B.J., (2004). <strong>De</strong> werkelijkheid, (Amsterdam: Prometheus)<br />
Hogeschool Inholland, Commissie Diplomering Langstudeerders Hogeschool Inholland,<br />
(Commissie Leers) (2010). Veel ruimte, weinig rekenschap, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011a). Tussenbericht alternatieve<br />
afstudeertrajecten Hogeschool Inholland, (Utrecht)<br />
Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011b). Alternatieve afstudeertrajecten<br />
en de bewaking <strong>van</strong> het eindniveau in het hoger onderwijs, (Utrecht)<br />
Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011c). Alternatieve afstudeertrajecten<br />
en de bewaking <strong>van</strong> het eindniveau bij Hogeschool Inholland, (Utrecht)<br />
Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2013). <strong>De</strong> staat <strong>van</strong> het onderwijs,<br />
onderwijsverslag 2011/2012 (Utrecht)<br />
Bronnen<br />
67
Janssens, F.J.G. en Noorlander C.W. (2010). Goed Onderwijsbestuur, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Ministerie <strong>van</strong> de Vlaamse Gem<strong>een</strong>schap (2005). Education in Flanders,(Brussel)<br />
Ministerie <strong>van</strong> Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011). Kwaliteit in verscheidenheid –<br />
Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao) (2011). Rapport <strong>van</strong> Bevindingen<br />
nvao-Commissie Onderzoek Hogeschool Inholland, (<strong>De</strong>n Haag: nvao)<br />
Nelissen, N., e.a., (2004). Oog voor openbaar bestuur. Een beknopte geschiedenis <strong>van</strong> de<br />
bestuurskunde, (<strong>De</strong>n Haag: Elsevier Overheid)<br />
Noordegraaf, M. (2008). Professioneel bestuur – <strong>De</strong> tegenstelling tussen publieke managers en<br />
professionals als ‘strijd om professionaliteit’, (Utrecht: Boom Lemma)<br />
Onderwijsraad, (2013). Publieke belangen dienen, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Pirsig, M. (1974). Zen and the art of motorcycle maintenance, an inquiry into values, (Harper<br />
Collins, herdruk 2006)<br />
Pirsig, M. (1992). Lila, an inquiry into moral, (Bantam Doubleday <strong>De</strong>ll Publishing Group)<br />
Putnam, R.D., (1994). Making <strong>De</strong>mocracy Work – Civic traditions in modern Italy, (Princeton,<br />
N.J.: Princeton University Press)<br />
Raad <strong>van</strong> State (Tj<strong>een</strong>k Willink, H.D.) (2005). Raad <strong>van</strong> State Jaarverslag 2004, (<strong>De</strong>n Haag)<br />
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (rmo) (2011). Tegenkracht organiseren – lessen<br />
uit de kredietcrisis, (<strong>De</strong>n Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling)<br />
Rosenthal, U. e.a., (2004). Ambtelijke vertellingen, Over verschijnselen die niet onbenoemd<br />
mogen blijven, (Utrecht: Boom)<br />
Schmidt, D. e.a. (2003). Ondernemende brancheorganisaties, balanceren tussen belangen,<br />
(Assen: Koninklijke Van Gorcum)<br />
Schmidt, D. e.a. (2012). Dienstverlenende brancheorganisaties (Lelystad: vm uitgevers)<br />
Sahlberg, P., (2011). Finnish lessons, what can the world learn from educational change in<br />
Finland, (New York, Teachers college press)<br />
Sladek Sarah L., (2011). The end of membership as we know it (asae)<br />
St<strong>een</strong>, M. <strong>van</strong> der e.a., (2010). <strong>De</strong> boom en het rizoom, (<strong>De</strong>n Haag: nsob)<br />
St<strong>een</strong>, M <strong>van</strong> der e.a., (2013). Pop-up publieke waarde, (<strong>De</strong>n Haag: nsob)<br />
Taylor, F.W., (2011). The Principles of Scientific Management, (Ney York, N.Y: Harper &<br />
Brothers)<br />
Twist, M.J.W., (2010). Over (on)macht en (on)behagen in de beleidsadvisering, (<strong>De</strong>n Haag:<br />
Lemma)<br />
Trommel, W., (2009). Gulzig bestuur, (<strong>De</strong>n Haag: Lemma)<br />
Veld, R.J., in ‘t (1989). <strong>De</strong> verguisde staat, (<strong>De</strong>n Haag: vuga)<br />
Veld, R.J., in ’t (2006). Governance als prothese voor deugdzaamheid, (Nederlandse Antillen,<br />
oratie)<br />
Veld, R.J., in ‘t., (2010a). Kennisdemocratie – Opkomend stormtij, (<strong>De</strong>n Haag: Academic<br />
Service)<br />
Veld, R.J., in ‘t, (2010b). Knowledge democracy. Consequences for science, politics, and media,<br />
(Heidelberg Dordrecht London New York: Springer)<br />
Verbrugge, A., e.a., (2006). Verzuipt het onderwijs, In: <strong>De</strong> nieuwe schoolstrijd, (Amsterdam:<br />
Boom)<br />
Vercruysse, N. (2007). Sturing in Hoger Onderwijs , in torb 2007/2008<br />
Vught, F. <strong>van</strong> (ed.) (2009). Mapping the Higher Education Landscape, towards a European<br />
Classification of Higher Education, (Enschede)<br />
68 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, (wrr) (2000). Het borgen <strong>van</strong> publiek<br />
belang, (<strong>De</strong>n Haag: Sdu Uitgevers)<br />
Zouridis, S., (2009). <strong>De</strong> dynamiek <strong>van</strong> bestuur en recht. Over de rechtsstaat als bestuurswetenschappelijk<br />
fenom<strong>een</strong>, (<strong>De</strong>n Haag: Lemma)<br />
Artikelen<br />
Bemmel, A <strong>van</strong>, (2006). Hogescholen en hbo in historisch perspectief, hbo-raad <strong>De</strong>n<br />
Haag<br />
Beuningen, C.L.J.M. <strong>van</strong>, (2012). Binding en sociale cohesie, Socires<br />
Beuningen, C.L.J.M. (2012). <strong>De</strong> omgedraaide organisatie. In T. Hardjono, Perspectieven op<br />
mvo.nl – Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen in turbulente tijden, (Assen: Koninklijke<br />
<strong>van</strong> Gorcum)<br />
Goleman, D., (2000). Leadership that gets Results. In: Harvard Business Review, March-<br />
April 2000. www.hbr.org, p.78-90.<br />
Janssen, T. (2013). Tijdschrift voor sociale vraagstukken: Vrijwillige Slaven<br />
Loo. E. <strong>van</strong> de, (2006). Psychoanalyse en organisatie. In: J.E. Verheugt-Pleiter (red.),<br />
Psychoanalyse anno nu, Lezingencarrousel Freud-festival 2006. Assen: Van Gorcum,<br />
p. 377-394.<br />
Loo, E. <strong>van</strong> de, (2007). Bewuste en onbewuste processen <strong>van</strong> samenwerken. Overzicht<br />
<strong>van</strong> theorie en praktijk. Management en Organisatie, vol. 61, (3-4), p. 219-227.<br />
Loo, E. <strong>van</strong> de, (2010). Waarom leren gevaarlijk is. In: Management en Organisatie, vol.<br />
4, juli/augustus 2010<br />
Stone, D. “Chapter 6. Symbols”, “Chapter 7. Numbers” en “Chapter 8. Causes”. In: D. Stone,<br />
Policy Paradox and Political Reason, Harper Collins, Boston, 1997, pp. 133-209.<br />
Tijdschrift voor sociale vraagstukken, nummer 4, (2008, april). “Pleidooi voor de manager”,<br />
interview met M. Noordegraaf’<br />
Krantenartikelen<br />
nrc Handelsblad, (2012, 3 december). ‘Amarantis: de prijs voor <strong>een</strong> autonoom bestuur’<br />
nrc Handelsblad, (2012, 22 november). ‘Zó erg was die fraude nu ook weer niet; Nieuw<br />
beleid om diplomafraude tegen te gaan is niet nodig, zegt Raad <strong>van</strong> State’<br />
Parool, (2012, 4 februari 2012). ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’<br />
Trouw, (2011, 8 oktober). ‘Waarom op<strong>een</strong>s die huiver voor megafusies?’<br />
<strong>De</strong> Telegraaf, (2011, 1 oktober). ‘Bestuurlijke mores’<br />
de Volkskrant, (2011, 24 september). ‘Ik trof <strong>een</strong> verweesde school aan’<br />
nrc Handelsblad, (2011, 28 april). ’Ruim <strong>een</strong>derde diploma’s Inholland is onterecht;<br />
Zijlstra past wet aan na vernietigend inspectierapport’<br />
de Volkskrant, (2011, 28 april). ‘Gesjoemel Inholland groter Rapport: kwart diploma’s<br />
ten onrechte; ook andere hogescholen genoemd’<br />
de Volkskrant, (2010, juli 2010). ‘Slechte scriptie toch je bul’<br />
de Volkskrant, (2005, 17 maart). ‘Hogeschool Inholland ‘ondermaats’<br />
nrc Handelsblad, (2005, 29 maart). ‘Een stoomwals die alles snel wil doen; Studenten<br />
<strong>van</strong> Hogeschool Inholland zien niets in daadkracht <strong>van</strong> bestuursvoorzitter Jos Elbers’<br />
Bronnen<br />
69
Websites<br />
hogeronderwijsregister.be, geraadpleegd op 21 april 2013<br />
fh-rpl.de/fachhochschulen/baden-wuerttemberg, geraadpleegd op 21 april 2013<br />
Scienceguide, Bussemaker verlaat Zijlstra, 7 februari 2013<br />
Scienceguide, Liberalen eisen transparantie, 27 maart 2013<br />
Scienceguide, Liberaal ongemak met Bussemaker, 25 april 2013<br />
Scienceguide, vvd drukt door, 29 april 2013<br />
Scienceguide, hbo zwak in inspraak, 22 mei 2013<br />
Gesprekspartners<br />
Hans Berg, adviseur en docent nsob<br />
Kees Boele, voorzitter College <strong>van</strong> Bestuur Hogeschool <strong>van</strong> Arnhem en Nijmegen<br />
Wim Boomkamp, voorzitter College <strong>van</strong> Bestuur Saxion Hogescholen<br />
Ron Bormans, voorzitter College ven Bestuur Hogeschool Rotterdam<br />
Hans Borstlap, lid <strong>van</strong> de Raad <strong>van</strong> State en docent nsob<br />
Albert Cornelissen, voorzitter College <strong>van</strong> Bestuur Windesheim<br />
Dick <strong>van</strong> Campen, em-hoogleraar, voorzitter diverse (inter-)nationale visitatiecommissies,<br />
waaronder nvao<br />
Karl Dittrich, voorzitter vsnu<br />
Pieter Duisenberg, lid Tweede Kamer der Staten Generaal<br />
Ad de Graaf, bestuurssecretaris en directeur Vereniging Hogescholen<br />
Thom de Graaf, voorzitter Vereniging Hogescholen<br />
Marcel Halma, voorzitter Nederlandse Beroepsvereniging Public Affairs<br />
Ernst ten Heuvelhof, hoogleraar en docent nsob<br />
Aldert Jonkman, senior beleidsmedewerker Cluster Financiën hbo & Governance Vereniging<br />
Hogescholen<br />
Frans Leijnse, voormalig voorzitter hbo-raad<br />
Erik <strong>van</strong> de Loo, hoogleraar, adviseur en docent nsob<br />
Paul <strong>van</strong> Maanen, voorzitter College <strong>van</strong> Bestuur Hogeschool Leiden<br />
Eric Martijnse, directeur toezicht Hoger onderwijs Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs<br />
Ron Minnée, directeur Hoger Onderwijs & Studiefinanciering (ho&s) en plv. dg ministerie <strong>van</strong> ocw<br />
Annemieke Nijhof, directievoorzitter Tauw Group bv<br />
Rens Rottier, voorzitter College <strong>van</strong> Bestuur Driestar Educatief<br />
<strong>De</strong>dan Schmidt, adviseur Berenschot<br />
Martine Schuijer, regiomanager valleiregio vno ncw<br />
Rick Steur, hoofdinspecteur Voortgezet, Beroeps- en Hoger Onderwijs Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs<br />
Marinke Sussenbach, senior beleidsmedewerker ministerie <strong>van</strong> ocw<br />
Doekle Terpstra, voorzitter College <strong>van</strong> Bestuur Hogeschool Inholland<br />
Hera Tseng, directeur/bestuurder nsob<br />
Roel in ’t Veld, hoogleraar en docent nsob<br />
Bert de Vries – coördinerend inspecteur Hoger Onderwijs Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs<br />
Henk Wesselink, adviseur en docent nsob<br />
Stavros Zouridis, hoogleraar en docent nsob<br />
Ook hebben wij gesproken met <strong>een</strong> groot aantal docenten en lectoren <strong>van</strong> Hanzehogeschool<br />
Groningen, Hogeschool Arnhem en Nijmegen, Hogeschool Inholland en Hogeschool Leiden.<br />
Om redenen <strong>van</strong> vertrouwelijkheid zijn zij niet met naam genoemd en op gevoerd<br />
in dit rapport.<br />
70 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Bijlage i Feitenrelaas crisis Inholland<br />
<strong>De</strong>ze bijlage beschrijft de crisis bij Hogeschool Inholland in dertien stappen. <strong>De</strong> eerste<br />
vier punten zijn vooral gebaseerd op het rapport <strong>van</strong> de Commissie Leers; de volgende<br />
punten op interviews met verschillende betrokkenen, rapporten <strong>van</strong> de Inspectie <strong>van</strong><br />
het Onderwijs (onderwijsinspectie), <strong>De</strong> Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie<br />
(nvao) en berichtgeving in verschillende media.<br />
Stuwmeerproblematiek bij mem in Haarlem<br />
<strong>De</strong> studie media- en entertainmentmanagement (mem) in Haarlem ziet zich in 2007<br />
geconfronteerd met <strong>een</strong> steeds groter wordende groep studenten die langer dan vijf<br />
jaar studeert en soms niet tot afronding <strong>van</strong> de studie komt. Het rendement <strong>van</strong> de<br />
opleiding komt hierdoor onder druk te staan. Doet <strong>een</strong> student langer dan vier jaar<br />
over zijn opleiding, dan geldt hij als stuwmeerstudent. Om de stuwmeerproblematiek<br />
aan te pakken wordt <strong>een</strong> verbeterplan opgesteld (de speerpuntennotitie) in de periode<br />
<strong>van</strong> mei tot oktober 2007. Die notitie spreekt <strong>van</strong> stuwmeerproblematiek met financiële<br />
gevolgen, omdat de hogeschool voor deze studenten g<strong>een</strong> of slechts <strong>een</strong> gedeeltelijke<br />
vergoeding ont<strong>van</strong>gt. “Kern <strong>van</strong> de oplossing is natuurlijk de instroom in het vijfde<br />
en zeker in het zesde jaar of hoger te voorkomen. Anderzijds is de oplossing studenten<br />
die vijfde- of zesdejaars student zijn zo snel mogelijk te laten afstuderen (natuurlijk<br />
wel met oog voor kwaliteit en zorgvuldigheid). Om deze problematiek concreet<br />
te lijf te gaan wordt door de opleidingsmanagers <strong>een</strong> aanvalsplan opgesteld dat oplossingen<br />
gaat bieden.”<br />
<strong>De</strong> alternatieve afstudeertrajecten<br />
Op 30 oktober 2007 stelt <strong>een</strong> ervaren docent <strong>van</strong> mem <strong>een</strong> memo op over het stuwmeerbeleid<br />
waarin hij de gedachte introduceert voor <strong>een</strong> alternatief afstudeertraject<br />
voor vijfde-, zesde- en zevendejaars studenten. Dit memo mondt uit in <strong>een</strong> notitie <strong>van</strong><br />
6 maart 2008 waarin de opzet <strong>van</strong> <strong>een</strong> pilot wordt beschreven die moet lopen tot het<br />
einde <strong>van</strong> het studiejaar 2007 – 2008. <strong>De</strong> Notitie pilot alternatief Afstudeertraject voor mx01,<br />
mx02, mx03 mem-studenten (met definitieve afspraken tussen team en opleidingsmanager)<br />
start met de volgende overwegingen:<br />
• het is niet goed voor het imago <strong>van</strong> mem om veel studenten zonder diploma te<br />
laten vertrekken;<br />
• het is jammer voor de investering <strong>van</strong> de student om vlak voor het afstuderen af<br />
te haken;<br />
• voor vijfdejaars ont<strong>van</strong>gt mem nog maar 25% financiering en voor zesde- en zevendejaars<br />
niets;<br />
• als <strong>een</strong> student na tien jaar nog g<strong>een</strong> diploma heeft, moet Inholland <strong>een</strong> deel <strong>van</strong><br />
de financiering terugbetalen aan de overheid.<br />
Eén <strong>van</strong> de uitgangspunten luidt: “bij de invulling <strong>van</strong> het afstudeertraject zal worden<br />
uitgegaan <strong>van</strong> het principe <strong>een</strong> dunne zes is voldoende. Alle betrokkenen (….) conformeren<br />
zich daaraan.” <strong>De</strong> notitie vervolgt: “Om studenten over de brug te krijgen, wordt<br />
informeel gesproken over <strong>een</strong> diplomagarantie als de student de gemaakte afspraken<br />
nakomt. Hieruit vloeit ook <strong>een</strong> inspanningsverplichting voor de opleiding voort”. Aan<br />
dit eerste alternatieve afstudeertraject doen zestig vijfdejaars en oudere studenten<br />
mee die door rendementscoach Theo per brief in het voorjaar <strong>van</strong> 2008 worden uitgeno-<br />
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland<br />
71
digd. Hieronder bevonden zich ook studenten die uit beeld waren geraakt <strong>van</strong> de<br />
opleiding; sommigen waren al jaren aan het werk. “Kom <strong>een</strong>s langs, dan kunnen<br />
we kijken hoe we er uit kunnen komen”, luidt de boodschap. Eén student levert <strong>een</strong><br />
eerder afgekeurde scriptie in. Een andere student studeert af in werksetting.<br />
Het traject wordt in 2009 gecontinueerd. In juni 2009 verschijnt de notitie Rendementspilot<br />
mem met <strong>een</strong> evaluatie <strong>van</strong> de pilot. Hieruit concludeert de Commissie Leers later<br />
dat in elk geval het opleidingsmanagement en vermoedelijk ook de (domein-)directie<br />
op de hoogte was <strong>van</strong> de alternatieve afstudeertrajecten. <strong>De</strong> voorzitter <strong>van</strong> de deelexamencommissie<br />
(dec) denkt echter dat deze studenten via <strong>een</strong> regulier traject<br />
afstuderen. Ook andere docenten wisten niet <strong>van</strong> het bestaan <strong>van</strong> deze route. Onder<br />
studenten was wel bekend dat ze zich bij Theo moesten melden zodra er sprake was<br />
<strong>van</strong> lang studeren.<br />
<strong>De</strong> deelexamencommissie gaat op onderzoek uit<br />
In maart 2010 heeft één <strong>van</strong> de leden <strong>van</strong> de dec contact met <strong>een</strong> student en (later)<br />
met <strong>een</strong> decaan, waaruit hij de indruk krijgt dat het mogelijk is om via de rendementscoach<br />
versneld af te studeren. Hij gaat op onderzoek uit en controleert <strong>een</strong> aantal<br />
processen-verbaal. Hij stelt vast dat er veel processen-verbaal zijn ondertekend door<br />
de rendementscoach met steeds één <strong>van</strong> de twee andere afstudeerbegeleiders als<br />
tweede ondertekenaar. Daarnaast stelt hij vast dat in veel gevallen g<strong>een</strong> eindgesprek<br />
heeft plaatsgevonden in het bijzijn <strong>van</strong> de externe begeleider.<br />
Tijdens <strong>een</strong> vergadering in april vragen twee docenten aan Theo of hij op de hoogte is<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> stuwmeerroute. “Jazeker”, antwoordt Theo, “daar houd ik mij mee bezig en hij<br />
valt onder verantwoordelijkheid <strong>van</strong> het management”.<br />
<strong>De</strong> deelexamencommissie neemt de zaak hoog op. <strong>De</strong> twee docenten stappen naar de<br />
opleidingsmanager. Als die bevestigt dat hij weet heeft <strong>van</strong> de alternatieve route en<br />
dat ook het management (directie en College <strong>van</strong> Bestuur) op de hoogte is, volgt <strong>een</strong><br />
gesprek met de schooldirectie en de opleidingsmanager.<br />
Het management inclusief het College <strong>van</strong> Bestuur (CvB) miskent de problematiek<br />
In dat gesprek met de (domein-)directeur en de opleidingsmanager vragen beide docenten<br />
of de alternatieve afstudeerrichting in strijd is met het Onderwijs en Examenregeling<br />
(oer). <strong>De</strong> directeur antwoordt dat zolang daar nog g<strong>een</strong> duidelijkheid over is,<br />
de alternatieve vorm gewoon in stand kan blijven.<br />
Op 21 mei 2010 stelt <strong>een</strong> lid <strong>van</strong> de Hogeschoolmedezeggenschapsraad (hmr) in de<br />
rondvraag aan Joke Snippe <strong>van</strong> het College <strong>van</strong> Bestuur vragen over het alternatieve<br />
afstudeertraject bij de mem, en <strong>een</strong> paar dagen later stuurt hetzelfde medezeggenschapslid<br />
<strong>een</strong> e-mail naar het CvB. Vervolgens belegt Snippe <strong>een</strong> gesprek met de<br />
directeur, twee leden <strong>van</strong> de dec en het hmr-lid. Snippe benadrukt dat kwaliteit het<br />
uitgangspunt dient te zijn en dat als het alternatieve afstudeertraject afwijkt <strong>van</strong> de<br />
oer het voorlegging behoeft aan de examencommissie. Dat blijkt het geval, want op<br />
2 juni 2010 geven twee dec-leden aan de overige leden en de directeur <strong>een</strong> advies over<br />
het afstuderen bij mem. Men concludeert dat de alternatieve afstudeerroute niet door<br />
de examencommissie geaccordeerd is en daarmee strijdig met de vigerende regeling.<br />
<strong>De</strong>sondanks wil de directeur de route graag voortzetten. In <strong>een</strong> mail <strong>van</strong> 7 juni reageert<br />
hij: “Na grondige bestudering <strong>van</strong> de stuwmeerregeling kan ik niet concluderen<br />
dat de borging <strong>van</strong> het eindniveau in het geding is. <strong>De</strong> stuwmeer-afstudeerders krijgen<br />
72 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
extra begeleiding, moeten verplicht naar hun veertiendaagse afstudeerkring-gesprekken<br />
en hebben <strong>een</strong> verplichte buddy, die ook schriftelijk feedback geeft op proces en<br />
kwaliteit <strong>van</strong> zijn of haar mede-afstudeerder. In vergelijking met de reguliere afstudeerders,<br />
wordt er dus meer en zwaarder op de stuwmeer-afstudeerders gelet. (…)<br />
Ik wil daarom per studiejaar 2010/2011 de stuwmeerregeling handhaven”. Wel stelt<br />
de directeur voor om de aangescherpte afstudeerhandleiding voor te leggen aan zowel<br />
de afstudeercommissie als aan de examencommissie-kamer.<br />
Twee leden <strong>van</strong> de dec zijn het hier niet mee <strong>een</strong>s en reageren op 11 juni. Het derde<br />
lid, de rendementscoach, stelt in <strong>een</strong> mail aan de directeur dat de examencommissie<br />
niet geprobeerd heeft informatie in te winnen bij de docenten die afstudeertrajecten<br />
begeleiden. <strong>De</strong> afstudeercommissie is niet geraadpleegd om inhoudelijk te reageren<br />
op het afstudeertraject <strong>van</strong> het stuwmeer. Daar ligt volgens de rendementscoach de<br />
expertise en niet bij de examencommissie. <strong>De</strong> directeur reageert naar alle docenten<br />
<strong>van</strong> mem per e-mail als volgt: “Sinds 2008 is er voor studenten die in het zogenaamde<br />
stuwmeer zitten (zesdejaars en hoger) <strong>een</strong> traject waarin studenten intensief worden<br />
begeleid in hun afstuderen. <strong>De</strong> eisen die aan deze studenten worden gesteld zijn gelijk<br />
aan de eisen die we stellen aan de reguliere afstudeerders in jaar vier en vijf, de begeleiding<br />
en de toetsvormen zijn echter toegesneden op de situatie <strong>van</strong> deze studenten.<br />
Het gerucht dat de ronde doet, dat de eisen aan deze studenten (in termen <strong>van</strong> niveau)<br />
lager zouden zijn, is pertinent onjuist.”<br />
Op 14 juni 2010 vindt <strong>een</strong> bemiddelingsgesprek plaats tussen de gehele dec en de directeur<br />
<strong>van</strong> de School of Communication, Media & Music (socmm) onder leiding de<br />
secretaris <strong>van</strong> het CvB, Maarten Knoester. In <strong>een</strong> daarop volgende mailwisseling is<br />
vastgelegd dat er ook voor de pilot <strong>een</strong> eindgesprek dient plaats te vinden, waarbij in<br />
beginsel ook de externe begeleider aanwezig moet te zijn. Knoester stelt dat de alternatieve<br />
afstudeerregeling in deze vorm (dat wil zeggen mét eindgesprek) niet in strijd<br />
is met de oer. Gelet op deze uitkomst meldt hij in de vergadering <strong>van</strong> het College <strong>van</strong><br />
Bestuur <strong>van</strong> 17 juni 2010 dat het conflict met de Examencommissie omtrent het stuwmeer<br />
<strong>van</strong> de mem is opgelost.<br />
<strong>De</strong> Volkskrant <strong>van</strong> 10 juli 2010<br />
Op 10 juli 2010 verschijnt in de Volkskrant het bericht ‘Slechte scriptie toch je bul’,<br />
waarin wordt beschreven hoe ten minste tweehonderdvijftig studenten aan de opleiding<br />
media- en entertainmentmanagement <strong>van</strong> de Inholland Haarlem via <strong>een</strong> geheime<br />
verkorte procedure hun diploma konden behalen. <strong>De</strong> eisen aan deze alternatieve<br />
afstudeertrajecten komen niet over<strong>een</strong> met het niveau dat <strong>van</strong> <strong>een</strong> hbo-opleiding mag<br />
worden verwacht. <strong>De</strong> media-aandacht is in komkommertijd <strong>van</strong> de zomer <strong>van</strong> 2010<br />
enorm: via sites als g<strong>een</strong>stijl.nl blijkt dat op meerdere opleidingen dergelijk praktijken<br />
aan de orde zijn; EénVandaag besteedt er op 21 juli 2010 <strong>een</strong> nieuwsitem aan.<br />
Politiek – bestuurlijke reactie op het incident<br />
‘Wat gaat de staatssecretaris doen?’ <strong>De</strong> Partij voor de Vrijheid (pvv) spreekt <strong>van</strong> <strong>een</strong><br />
systeemcrisis. <strong>De</strong> Tweede Kamer reageert op 13 juli 2010 met vragen <strong>van</strong> vrijwel alle<br />
woordvoerders onderwijs. <strong>De</strong> strekking <strong>van</strong> deze vragen is welke maatregelen de<br />
staatssecretaris gaat nemen en of de onderwijsinspectie opdracht kan krijgen<br />
“de zaak, die zo schadelijk is voor het civiel effect <strong>van</strong> diploma’s diepgaand te<br />
onderzoeken” (Kamerstukken ii 2009/10, aanhangsel 3226).<br />
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland<br />
73
“Inholland kwam als <strong>een</strong> orkaan over ons h<strong>een</strong>” merkt Ron Minnée, de directeur hoger<br />
onderwijs <strong>van</strong> het ministerie <strong>van</strong> ocw, daarover op. <strong>De</strong> staatssecretaris beantwoordt<br />
de vragen op 28 juli 2010 in <strong>een</strong> kamerbrief. Daarin zegt hij toe de zaak nader te onderzoeken<br />
en hij verklaart dat “al voor de recente berichten in de pers de onderwijsinspectie<br />
was gestart met <strong>een</strong> onderzoek naar verkorte trajecten in het hoger onderwijs.<br />
Genoemde berichten zijn voor de onderwijsinspectie aanleiding om dit onderzoek uit<br />
te breiden met <strong>een</strong> deelonderzoek naar separate afstudeertrajecten. Dit deelonderzoek<br />
zal met voorrang uitgevoerd worden en verbreed worden naar alle hoger onderwijsinstellingen”<br />
(Kamerstukken ii 2009/10, 31 288, nr. 109).<br />
“<strong>De</strong> druk om maatregelen te treffen was zeer hoog, maar het was ook eerst <strong>van</strong> belang<br />
dat de onderwijsinspectie haar onderzoek zou uitvoeren en dat de feiten op tafel zouden<br />
liggen. In eerste instantie zijn we gaan onderzoeken welke gaten minimaal in het<br />
stelsel gedicht moesten worden zodat de kwaliteit voldoende is gewaarborgd”. “Daarbij<br />
hebben we goed afgewogen wat de verantwoordelijkheid <strong>van</strong> de instellingen is en<br />
wat de verantwoordelijkheid <strong>van</strong> de staatssecretaris” aldus Ron Minnée later.<br />
<strong>De</strong> Staatssecretaris stelt naar aanleiding <strong>van</strong> inspectierapporten <strong>een</strong> fors aantal maatregelen<br />
in het vooruitzicht: “voor de toekomst <strong>van</strong> het hoger onderwijs is het cruciaal<br />
dat de gaten in het systeem gedicht worden” (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167).<br />
Inholland komt in beweging; de commissie Leers<br />
Het College <strong>van</strong> Bestuur <strong>van</strong> Inholland verzoekt <strong>een</strong> commissie onder leiding <strong>van</strong> Gerd<br />
Leers onderzoek te doen. In deze fase blijft de hbo-raad op de achtergrond. <strong>De</strong> uitkomsten<br />
<strong>van</strong> de commissie Leers zijn stevig. <strong>De</strong> commissie concludeert “er is sprake <strong>van</strong><br />
onrechtvaardigheid in toegang tot de alternatieve afstudeerroute (de ene student wel<br />
en de andere niet). <strong>De</strong> afstudeerroute is in strijd met de Onderwijs- en examenregeling.<br />
<strong>De</strong> presentatie en mondelinge verdediging <strong>van</strong> het afstudeerproduct zijn niet<br />
verplicht. Daarnaast hoeven studenten hun afstudeerstartdocument niet ter goedkeuring<br />
voor te leggen aan de afstudeercommissie, maar ont<strong>van</strong>gen zij wel de studiepunten<br />
voor onderwijs<strong>een</strong>heid slb-3. Ook mogen studenten die deelnemen aan het<br />
alternatieve afstudeertraject <strong>een</strong> korter verantwoordingsverslag schrijven dan reguliere<br />
studenten. In dit afstudeertraject is afbreuk gedaan aan de kwaliteit <strong>van</strong> het<br />
traject en daarmee het diploma” (Commissie Leers, 2010).<br />
<strong>De</strong> Commissie Leers geeft te kennen niet willen treden in de inhoudelijke beoordeling<br />
<strong>van</strong> afstudeerproducten, maar vindt wel dat de opleiding op dit punt de schijn tegen<br />
heeft, omdat uitgangspunten, randvoorwaarden en werkwijzen niet goed waren vastgelegd.<br />
“Het management <strong>van</strong> mem stond <strong>een</strong> sfeer <strong>van</strong> laissez faire, laissez aller toe.<br />
Daardoor hebben de rendementscoach en de afstudeerbegeleiders die in het alternatieve<br />
afstudeertraject actief waren in hoge mate naar eigen inzichten kunnen opereren.<br />
Hier was sprake <strong>van</strong> veel ruimte, weinig rekenschap” (Commissie Leers, 2010).<br />
Via haar website reageert het College <strong>van</strong> Bestuur <strong>van</strong> Inholland: “Het College <strong>van</strong> Bestuur<br />
onderschrijft het rapport volledig en neemt alle aanbevelingen over”. Voorzitter<br />
Geert Dales: “Onze kwaliteit moet boven iedere twijfel verheven zijn. Dat was bij mem<br />
niet het geval, en zoiets mag nooit meer gebeuren. Daarom hebben we Leers gevraagd<br />
de zaak grondig te onderzoeken. Hij heeft het lek boven water gehaald en wij hebben<br />
het met<strong>een</strong> gedicht. We hebben dit afstudeertraject bij mem stopgezet. Daarnaast zullen<br />
we de nvao vragen versneld onderzoek te doen naar de kwaliteit <strong>van</strong> mem. Tevens<br />
74 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
hebben we de Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs gevraagd zo snel mogelijk <strong>een</strong> onderzoek te<br />
doen naar twee opleidingen waar even<strong>een</strong>s trajecten voor langstudeerders bestaan”.<br />
“Inholland heeft de commissie Leers uit eigen beweging ingesteld nadat in de media<br />
aantijgingen waren verschenen over diplomafraude waarbij Inholland uit financiële<br />
motieven de hand zou hebben gelicht met exameneisen en docenten onder grote druk<br />
zouden zijn gezet om hieraan mee te werken.” Dales voegt daar later aan toe “Gelukkig<br />
is hier niets <strong>van</strong> gebleken. In dat opzicht ervaar ik het rapport als vrijspraak”.<br />
<strong>De</strong> hbo-raad laat Inholland vallen<br />
Eén <strong>van</strong> de betrokkenen geeft over deze periode in <strong>een</strong> interview aan: “er was veel<br />
gedoe rondom Inholland ten tijde <strong>van</strong> het vertrek <strong>van</strong> Geert Dales”. Het gehele bestuur<br />
<strong>van</strong> de hbo-raad zat toevallig voor <strong>een</strong> tweedaagse conferentie bij elkaar toen er <strong>een</strong><br />
concept persbericht <strong>van</strong> Geert Dales voorbij kwam met <strong>een</strong> reactie op het rapport<br />
<strong>van</strong> Gerd Leers. Het bericht kwam er kort gezegd op neer dat er g<strong>een</strong> fouten waren<br />
gemaakt”. <strong>De</strong> hele sector stoorde zich aan het persbericht. Subtiele pogingen om het<br />
bericht bij te sturen mislukten.<br />
<strong>De</strong> hbo-raad reageert vervolgens op de onregelmatigheden bij Inholland door middel<br />
<strong>van</strong> <strong>een</strong> persbericht. Zij nam in stevige bewoordingen afstand <strong>van</strong> het persbericht. <strong>De</strong><br />
hbo-raad was niet meer solidair met de problemen bij Inholland. “Het bestuur <strong>van</strong> de<br />
hbo-raad betreurt en veroordeelt de onregelmatigheden bij het afstuderen <strong>van</strong> langstudeerders<br />
aan de opleiding voor media & en entertainment management aan de<br />
Hogeschool Inholland in Haarlem. <strong>De</strong> samenleving moet kunnen uitgaan <strong>van</strong> de zekerheid<br />
dat de kwaliteit <strong>van</strong> alle uitgereikte diploma’s boven alle twijfel verheven is”,<br />
zegt toenmalig hbo-raadvoorzitter Doekle Terpstra. “Het bestuur <strong>van</strong> de hbo-raad heeft<br />
kennis genomen <strong>van</strong> het eindrapport <strong>van</strong> de commissie Leers. <strong>De</strong> commissie constateert<br />
belangrijke onregelmatigheden bij de borging <strong>van</strong> de kwaliteit bij het afstuderen<br />
<strong>van</strong> de zogenaamde langstudeerders. Het bestuur <strong>van</strong> de hbo-raad steunt het initiatief<br />
<strong>van</strong> de staatssecretaris om de Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs de opdracht te geven met<strong>een</strong><br />
vervolgonderzoek in te stellen naar de gang <strong>van</strong> zaken bij de Haarlemse opleiding”<br />
(persbericht hbo-raad, 23 september 2010).<br />
<strong>De</strong> bom barst<br />
Op 11 oktober 2010 stapt Geert Dales stapt op. Volgens de Volkskrant is hij het met de<br />
Raad <strong>van</strong> Toezicht en met de leden <strong>van</strong> de CvB niet langer <strong>een</strong>s over de bestuursstijl<br />
die de school nodig heeft. Op 22 november 2010 nemen ook bestuursleden Lein Labruyère<br />
en Joke Snippe ontslag (Volkskrant, 2010x).<br />
Vervolgens treedt hbo-raadvoorzitter Terpstra aan als bestuursvoorzitter <strong>van</strong> Inholland.<br />
Eén <strong>van</strong> de betrokkenen geeft aan: “hij heeft inderdaad weinig solidariteit <strong>van</strong><br />
collega’s uit het hbo ont<strong>van</strong>gen”. Doekle Terpstra gaat per direct aan de slag, in het<br />
begin als enige lid <strong>van</strong> het College <strong>van</strong> Bestuur. Hij geeft bij aan<strong>van</strong>g aan dat hij voor<br />
maximaal <strong>een</strong> jaar zal blijven. Zijn functie als voorzitter <strong>van</strong> de hbo-raad legt hij per<br />
direct neer. Volgens de hbo-raad wordt het salaris <strong>van</strong> Terpstra erg sober. “Hij gaat<br />
€ 150.000 per jaar verdienen, hetzelfde als nu. Hij krijgt g<strong>een</strong> bonussen of vertrekregelingen.<br />
Ook krijgt hij g<strong>een</strong> auto <strong>van</strong> de zaak, al dan niet met chauffeur en ingebouwde<br />
tv” (nrc, 2010x).<br />
Op 21 januari 2011 stapt de volledige Raad <strong>van</strong> Toezicht <strong>van</strong> Inholland op. <strong>De</strong> Raad <strong>van</strong><br />
Toezicht wil het nieuwe college <strong>van</strong> bestuur alle ruimte geven om de organisatie <strong>van</strong><br />
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland<br />
75
het onderwijs op de hogeschool te versterken. Doekle Terpstra noemt het <strong>een</strong> “duidelijk<br />
signaal dat Inholland volop werkt aan het verbeterproces”. Op 28 januari 2011 stelt<br />
het nieuwe college <strong>van</strong> bestuur het management <strong>van</strong> de opleiding Media en Entertainment<br />
Management (mem) op non-actief (nrc, 2010x).<br />
<strong>De</strong> onderwijsinspectie presenteert ondertussen haar tussenrapport. Daaruit stelt zij<br />
dat de Theo-route onreglementair was, dat de docenten die de speciale afstudeerroute<br />
hebben opgezet te goeder trouw hebben gehandeld maar dat niet hadden mogen<br />
doen, en dat de leidinggevenden <strong>van</strong> mem op de hoogte waren <strong>van</strong> de Theo-route en<br />
hadden moeten optreden (Onderwijsinspectie, 2011a).<br />
<strong>De</strong> Inspectierapporten verschijnen; olievlek<br />
Op 28 april 2011 verschijnt <strong>een</strong> drietal samenhangende – vernietigende – rapporten,<br />
twee rapporten <strong>van</strong> de onderwijsinspectie en één <strong>van</strong> de nvao (onderwijsinspectie,<br />
2011b, 2011c) (nvao, 2011).<br />
Specifiek voor Inholland stelt de onderwijsinspectie vast dat vier <strong>van</strong> de vijf onderzochte<br />
opleidingen aanzienlijke gebreken vertonen in de naleving <strong>van</strong> de Wet op het<br />
hoger onderwijs, de naleving <strong>van</strong> interne regels en/of de borging <strong>van</strong> het eindniveau.<br />
Een aanzienlijk deel <strong>van</strong> de afgestudeerden <strong>van</strong> deze opleidingen heeft niet het te verwachten<br />
niveau bereikt.<br />
Daar blijft het echter niet bij. In het rapport Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking<br />
<strong>van</strong> het eindniveau in het hoger onderwijs gaat de onderwijsinspectie in op alternatieve<br />
vormen <strong>van</strong> toetsen en afstuderen en uit zij haar zorg over alternatieve trajecten en<br />
het eindniveau <strong>van</strong> sommige opleidingen. Het nvao-onderzoek maakt deel uit <strong>van</strong> het<br />
landelijke onderzoek <strong>van</strong> de onderwijsinspectie naar (het bestaan <strong>van</strong>) onterechte<br />
alternatieve afstudeertrajecten bij hogescholen en de wijze waarop instellingen voldoen<br />
aan de regelgeving en praktijk rond examenregelingen en -commissies.<br />
“In<strong>een</strong>s bleek dat er vijf hogescholen waren waar het niet goed zat” (Inholland, han,<br />
Hanze Hogeschool, Hogeschool Leiden en Windesheim). Collegevoorzitter Paul <strong>van</strong><br />
Maanen <strong>van</strong> de Hogeschool Leiden voelde zich door dat rapport sterk benadeeld door<br />
de onderwijsinspectie. Eén <strong>van</strong> de betrokkenen geeft aan: “bij hem ging het om <strong>een</strong><br />
bezemweek waar mensen alsnog punten konden halen”. Het betrof <strong>een</strong> situatie die<br />
Paul <strong>van</strong> Maanen zelfhad aangedragen bij de onderwijsinspectie.<br />
Bij vier <strong>van</strong> de vijf onderzochte opleidingen <strong>van</strong> Hogeschool Inholland constateert de<br />
onderwijsinspectie zware tekortkomingen in de borging <strong>van</strong> het eindniveau en stelt<br />
de nvao vast dat <strong>een</strong> aanzienlijk deel <strong>van</strong> het afstudeerwerk niet <strong>van</strong> hbo-niveau is.<br />
In totaal heeft de nvao-commissie Dunnewijk tweehonderdtwintig afstudeerwerken<br />
geanalyseerd. Bij 86 afgestudeerden werd het niveau als onvoldoende beoordeeld;<br />
dertien werkstukken waren naar het oordeel <strong>van</strong> de nvao-commissie niet beoordeelbaar<br />
of – tegen de interne regels <strong>van</strong> de instelling in – niet beschikbaar. <strong>De</strong> onderwijsinspectie<br />
noemt deze vier opleidingen, Media & Entertainment Management en<br />
Bedrijfseconomie in Haarlem, en Commerciële Economie en Vrijetijdsmanagement<br />
in Diemen vervolgens zeer zwak.<br />
Van vier opleidingen bij vier andere instellingen kenschetst de onderwijsinspectie de<br />
situatie vooralsnog als zorgelijk. <strong>De</strong> borging <strong>van</strong> het eindniveau vertoont tekortkomingen,<br />
hoewel niet steeds voor de gehele opleiding. Bij de betreffende opleidingen zal de<br />
nvao onderzoek doen naar het niveau <strong>van</strong> afgestudeerden. Het betreft het gezamenlijke<br />
afstudeertraject <strong>van</strong> de drie opleidingen <strong>van</strong> het Instituut voor Communicatie en<br />
76 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Media aan Hanzehogeschool Groningen, Communicatie aan Hogeschool Leiden, Werktuigbouwkunde<br />
bij Hogeschool <strong>van</strong> Arnhem - Nijmegen en Journalistiek aan de Christelijke<br />
Hogeschool Windesheim. Bij alle onderzochte opleidingen wordt de regelgeving<br />
rond het afstuderen onvoldoende nageleefd.<br />
Op 20 mei 2011 kondigt de staatssecretaris per brief aan maatregelen op te leggen aan<br />
Hogeschool Inholland (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167):<br />
• Er wordt <strong>een</strong> bekostigingssanctie opgelegd. <strong>De</strong> hoogte daar<strong>van</strong> wordt gebaseerd op het aantal<br />
<strong>van</strong> 99 (86+13) onrechtmatig verstrekte diploma’s. Het terug te vorderen bedrag zal nog<br />
nader worden bepaald. Hiermee geeft de staatssecretaris uitvoering aan motie 2010-2011,<br />
31288, nr. 114 <strong>van</strong> Van Dijk.<br />
• Bij de vier zeer zwakke opleidingen zal vervolgtoezicht blijven plaatsvinden in verband met<br />
de tekortkomingen die in het eindniveau en de naleving <strong>van</strong> de Wet op het hoger onderwijs<br />
en wetenschappelijk onderzoek (whw) zijn aangetroffen. <strong>De</strong> onderwijsinspectie volgt de<br />
verbeteractiviteiten op de voet.<br />
• <strong>De</strong> nvao is verzocht om mij voor de vier zeer zwakke opleidingen te adviseren over intrekking<br />
<strong>van</strong> de accreditatie. <strong>De</strong> wet geeft de staatssecretaris <strong>van</strong>af 1 januari 2011 deze bevoegdheid.<br />
<strong>De</strong> nvao-commissie die de kwaliteit <strong>van</strong> de alternatieve afstudeertrajecten bij Hogeschool<br />
Inholland heeft onderzocht stelt in haar rapport <strong>van</strong> 28 april 2011: “als de formele<br />
processen in orde zijn – en dit betekent: goed toepasbaar en functioneel – is de<br />
kans groter dat ook de inhoud en het resultaat aan de maat zijn”. <strong>De</strong> door de onderwijsinspectie<br />
aangetroffen tekortkomingen vinden hun oorzaak mede in het feit dat<br />
deze formele processen niet op orde zijn, in onzorgvuldig gedrag en in ondoordacht<br />
handelen. <strong>De</strong> onderwijsinspectie concludeert dat er g<strong>een</strong> aanwijzingen zijn dat medewerkers<br />
moedwillig regels hebben geschonden met de bedoeling daar<strong>van</strong> zelf beter te<br />
worden.<br />
Politiek - bestuurlijke reactie op het de rapporten<br />
In <strong>een</strong> rondetafelgesprek met de Tweede Kamer over Inholland op woensdagavond<br />
18 mei 2011 zijn de voorzitters <strong>van</strong> de vijf hogescholen, de onderwijsinspectie en het<br />
nvao uitgenodigd om <strong>een</strong> toelichting te geven op de ontstane situatie. Op 24 mei 2011<br />
is er <strong>een</strong> debat in de kamer met de betreffende commissie <strong>van</strong> de Tweede Kamer. Vervolgens<br />
gaat de Tweede Kamer ook in gesprek met de onderwijsinspectie en de nvao.<br />
“Hoe kunnen deze opleidingen ooit geaccrediteerd zijn?” Van de voorzitters <strong>van</strong> de<br />
Colleges <strong>van</strong> Bestuur verwacht de Kamer dat zij hun excuses zouden aanbieden. “Maar<br />
dat deden ze niet,” aldus <strong>een</strong> geïnterviewde. Uit het rondetafelgesprek met de Tweede<br />
Kamer komt vervolgens weinig naar voren. “Men vroeg zich af waarom de voorzitters<br />
g<strong>een</strong> excuses wilden aanbieden voor de rotzooi die is ontstaan. Paul <strong>van</strong> Maanen reageerde<br />
door te stellen dat het bij zijn instelling maar om één diploma ging”. Men voelde<br />
zich over en weer niet begrepen.<br />
Stevige maatregelen<br />
Vanaf mei 2011 formuleert het ministerie <strong>van</strong> ocw nieuwe wetgeving. “Er werd met<br />
opluchting gereageerd door de Kamer”. Het gevoel in de Tweede Kamer was dat er eindelijk<br />
wat gebeurt aan de problemen binnen het hbo. “Mooi, de staatssecretaris pakt<br />
het op”. Uiteindelijk mondt het traject uit in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen<br />
hoger onderwijs. Na verschillende Kamerdebatten, moties en ronde tafels<br />
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland<br />
77
verschijnt de brief <strong>van</strong> staatssecretaris Zijlstra <strong>van</strong> 20 mei 2011, waarin gesteld wordt:<br />
“Voor de toekomst <strong>van</strong> het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem<br />
gedicht worden. En die zijn er: de interne kwaliteitszorg <strong>van</strong> de desbetreffende instellingen<br />
schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er<br />
media-aandacht ontstond en er op basis daar<strong>van</strong> signalen bij de Inspectie <strong>van</strong> het<br />
Onderwijs binnenkwamen. Het systeem heeft dus niet gewerkt zoals het zou moeten<br />
werken. Er zit nu teveel vrijblijvendheid in het systeem <strong>van</strong> toezicht en kwaliteitszorg,<br />
constateert ook de Inspectie <strong>van</strong> het Onderwijs. En dat is niet voor het eerst. <strong>De</strong> afgelopen<br />
jaren heeft zij hier eerder zorgen over geuit en is er sprake geweest <strong>van</strong> kritische<br />
signalen. Die vrijblijvendheid moet eruit. Onderwijsinstellingen hebben veel autonomie,<br />
maar daarbij hoort het nemen <strong>van</strong> verantwoordelijkheid en het afleggen <strong>van</strong> verantwoording.<br />
Daarom zijn nu krachtige stappen nodig om het vertrouwen in het functioneren<br />
<strong>van</strong> het stelsel te herstellen. Dat vloeit ook voort uit de grondwettelijke zorg<br />
<strong>van</strong> de overheid voor het toezicht op de kwaliteit <strong>van</strong> het onderwijs. Mijn aanpak is<br />
gericht op het wegnemen <strong>van</strong> de gebleken tekortkomingen en het borgen <strong>van</strong> de kwaliteit<br />
op stelselniveau”(Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167).<br />
Daarnaast bericht de staatssecretaris de Kamer dat enkele wetswijzigingen recent al<br />
zijn doorgevoerd:<br />
• Per 1 september 2010 is de Wet ‘Versterking besturing’ in werking getreden waarin onder<br />
meer de positie <strong>van</strong> de examencommissie is versterkt. Ook de wijze waarop de medezeggenschap<br />
is vorm gegeven en de rechtsbescherming <strong>van</strong> studenten is aangepast, ondermeer<br />
doordat de procedure voor klacht- en geschillenafhandeling helder en <strong>een</strong>duidig is geregeld.<br />
• Het accreditatiestelsel is aangescherpt. Per 1 januari 2011 is het nieuwe accreditatiestelsel<br />
in werking getreden.<br />
<strong>De</strong> verschillende maatregelen zijn in drie categorieën in de delen: (1) scherpere accreditatie en<br />
grotere rol onderwijsinspectie (2) toetsing en examinering (3) versterking governance.<br />
Afzwakking<br />
<strong>De</strong> Afdeling advisering <strong>van</strong> de Raad <strong>van</strong> State adviseert buitengewoon negatief over<br />
het wetsvoorstel. <strong>De</strong> afdeling constateert dat het wetsvoorstel gebaseerd is op onderzoeken<br />
waaruit niet kan worden afgeleid dat het hoger onderwijs kampt met <strong>een</strong><br />
structureel nalevings- of kwaliteitsprobleem. Daarnaast geven de onderzoeken g<strong>een</strong><br />
aanleiding voor de gedachte dat het wettelijke stelsel onvoldoende waarborgen bevat<br />
en ten slotte is inmiddels <strong>een</strong> groot aantal (wettelijke) maatregelen in werking getreden<br />
of vastgesteld, waardoor <strong>een</strong> herhaling <strong>van</strong> gebeurtenissen als bij Hogeschool Inholland<br />
minder waarschijnlijk is. Dit betrof volgens de Raad de volgende maatregelen:<br />
• Per 1 september 2010 is de Wet “Versterking besturing” in werking getreden. Het<br />
nieuwe artikel 7:12, tweede lid, <strong>van</strong> de whw positioneert de examencommissie als<br />
hét orgaan dat op objectieve en deskundige wijze vaststelt of <strong>een</strong> student voldoet<br />
aan de voorwaarden die de onderwijs- en examenregeling stelt.<br />
• Verder is op 1 januari 2011 <strong>een</strong> nieuw accreditatiestelsel in werking getreden, dat<br />
scherpere oordelen over de daadwerkelijke kwaliteit <strong>van</strong> opleidingen mogelijk<br />
maakt. Zo mag g<strong>een</strong> accreditatie worden verl<strong>een</strong>d als het gerealiseerde eindniveau<br />
en de deugdelijkheid <strong>van</strong> beoordeling, toetsing en examinering <strong>van</strong> de studenten<br />
onvoldoende is en kan <strong>een</strong> verl<strong>een</strong>de accreditatie tussentijds worden ingetrokken.<br />
• Per 1 januari 2011 is de bekostiging <strong>van</strong> het hoger onderwijs aangepast. Daarbij is<br />
78 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
onder meer de diplomabekostiging verlaagd <strong>van</strong> circa 60-80% naar 20%, zodat<br />
er minder prikkels zijn voor het inrichten <strong>van</strong> alternatieve afstudeertrajecten<br />
of -toetsen.<br />
• Daarnaast zal op 1 juli 2012 <strong>een</strong> wijziging <strong>van</strong> de wot in werking treden, waarbij<br />
het toezicht <strong>van</strong> de inspectie op het hoger onderwijs wordt uitgebreid tot de naleving<br />
<strong>van</strong> al hetg<strong>een</strong> bij of krachtens de whw is bepaald.<br />
• Verder kan de inspectie in individuele gevallen zelfstandig of op aanwijzing <strong>van</strong> de<br />
minister onderzoeken en daarbij tevens onderzoek doen naar de kwaliteit <strong>van</strong> het<br />
(hoger) onderwijs, wanneer het instrumentarium <strong>van</strong> de nvao daarin niet voorziet.<br />
• Ten slotte is het accreditatiekader aangepast, waarbij onder andere de regels rond<br />
steekproeftrekking en verantwoording <strong>van</strong> eindstukken zijn aangepast. Daardoor<br />
ligt de verantwoordelijkheid voor de selectie <strong>van</strong> de te beoordelen werkstukken<br />
niet langer bij de instelling, maar bij de nvao, conform de bij het onderzoek naar<br />
Inholland gevolgde werkwijze.<br />
<strong>De</strong> Raad <strong>van</strong> State concludeert ten slotte: “In verband met het voorgaande acht de<br />
Afdeling de noodzaak en urgentie <strong>van</strong> vrijwel g<strong>een</strong> enkel onderdeel <strong>van</strong> het voorstel<br />
overtuigend aangetoond.” (Kamerstukken ii, 2011/12, 33 472, nr. 4). Het advies is voor<br />
de regering dan aanleiding om het voorstel aan te passen. Van <strong>een</strong> fundamentele<br />
wijziging is echter g<strong>een</strong> sprake.<br />
Het voorstel wordt vervolgens op 1 november 2012 bij de Tweede Kamer ingediend,<br />
vier dagen voordat het Kabinet-Rutte ii wordt beëdigd door koningin Beatrix. Op<br />
18 december 2012 stelt de Tweede Kamer kritische vragen aan de minister. Zo verzoekt<br />
de Kamer onder meer om Actal, het adviescollege toetsing regeldruk <strong>een</strong> onderzoek<br />
te laten verrichten naar de administratieve lasten die het wetsvoorstel Versterking<br />
kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs mogelijk met zich kan meebrengen (Kamerstukken<br />
ii, 33 472, nr. 5).<br />
“Op 18 januari 2013 heeft Actal mij haar advies toegezonden,” zo schrijft de minister<br />
op 5 februari aan de Kamer. “Actal adviseert om eerst het effect <strong>van</strong> reeds genomen<br />
maatregelen te bezien en in te zetten op adequate oplossingen <strong>van</strong>uit de verantwoordelijkheid<br />
<strong>van</strong> de instellingsbesturen zonder dat hiervoor aanvullende wet- en regelgeving<br />
nodig is. Alles overwegende adviseert Actal het wetsvoorstel in te trekken”<br />
(Kamerstukken ii 2012/13, 33472, nr. 6). Verder adviseert Actal eerst de evaluaties <strong>van</strong><br />
het accreditatiestelsel en andere wetswijzigingen af te wachten.<br />
Op 5 februari 2013 informeert de minister de Tweede Kamer per brief dat ze het wetsvoorstel<br />
Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs wil temporiseren en<br />
beperken:<br />
“Verschillende leden <strong>van</strong> uw Kamer hebben gewezen op het belang eerst de effecten<br />
<strong>van</strong> de maatregelen die recent zijn ingevoerd af te wachten alvorens tot nieuwe weten<br />
regelgeving over te gaan. <strong>De</strong> vragen en opmerkingen uit uw Kamer en het kritische<br />
advies <strong>van</strong> Actal zijn voor mij aanleiding geweest om mij te beraden op het wetsvoorstel<br />
en de voortgang hier<strong>van</strong>. Daarbij heb ik de vragen, zorgen en bezwaren <strong>van</strong> uw<br />
Kamer, <strong>van</strong> Actal, <strong>van</strong> het veld en <strong>van</strong> de Raad <strong>van</strong> State meegewogen, maar heb ik<br />
ook rekening gehouden met het reeds verzette werk <strong>van</strong> de instellingen, de Inspectie<br />
<strong>van</strong> het Onderwijs (hierna: Inspectie) en de Nederlands-Vlaamse accreditatieorganisatie<br />
(nvao).<br />
Tevens wijs ik u op het voornemen <strong>van</strong> het kabinet u in april in meer algemene zin te<br />
Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland<br />
79
informeren over governance in het onderwijs, ook wat betreft het toezicht. In deze brief<br />
geef ik de voornemens weer, zoals verbeteringen <strong>van</strong> het accreditatiestelsel, de aanwijzingsbevoegdheid<br />
en de versterking <strong>van</strong> de positie <strong>van</strong> de examencommissie,<br />
rekening houdend met de hierboven genoemde factoren.<br />
Gegeven het bovenstaande, met name met het oog op het Actal-advies en uw schriftelijke<br />
inbreng in het Verslag, stel ik voor het wetsvoorstel niet eerder dan na de evaluatie<br />
<strong>van</strong> het accreditatiestelsel deze zomer verder te behandelen. Om die reden is mijn<br />
voornemen om de nota naar aanleiding <strong>van</strong> het verslag <strong>van</strong> uw Kamer na de zomer<br />
<strong>van</strong> 2013 in te dienen” (Kamerstukken ii 2012/13, 33472, nr. 6).<br />
Op 25 april 2013 neemt de Tweede Kamer op voorstel <strong>van</strong> de vvd-er Pieter Duisenberg<br />
<strong>een</strong> motie aan waarin de minister wordt verzocht: “(…) de aanwijzingsbevoegdheid uit<br />
de brief Versterking Bestuurskracht Onderwijs zo spoedig mogelijk te verwerken in het<br />
wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs en de nota naar aanleiding<br />
<strong>van</strong> het verslag inzake het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk aan de Tweede<br />
Kamer te sturen met als doel de plenaire behandeling voor het zomerreces te laten<br />
plaatsvinden” (Kamerstukken ii, 2012/13, 33 472, nr. 7).<br />
Op 27 mei 2013 is vervolgoverleg tussen de minister en de Tweede Kamer voorzien.<br />
80 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
Bijlage 2 Leren <strong>van</strong> anderen<br />
het wetenschappelijk onderwijs<br />
Het hbo en het wetenschappelijk onderwijs vallen onder het bereik <strong>van</strong> hetzelfde<br />
wettelijk regime, de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.<br />
<strong>De</strong>sondanks zijn de verschillen tussen de beide sectoren aanzienlijk. In het licht <strong>van</strong><br />
dit onderzoek springt in het oog dat de universiteiten gevrijwaard lijken te blijven<br />
<strong>van</strong> de roep om sterkere verticale sturing. Het wetenschappelijk onderwijs heeft <strong>een</strong><br />
onveranderd goede reputatie, ook na incidenten, zoals de affaire Stapel en de kwestie<br />
<strong>van</strong> mogelijke belangenverstrengeling door de <strong>De</strong>lftse decaan Waas, terwijl het merk<br />
hbo minder sterk lijkt te zijn. Hierna wordt <strong>een</strong> aantal verschillen tussen wetenschappelijk<br />
onderwijs en hbo beschreven en bezien in hoeverre het hbo daaruit lessen zou<br />
kunnen trekken.<br />
Traditie en identiteit<br />
Universiteiten kunnen als onderwijsvorm en, <strong>een</strong> enkele uitzondering daargelaten,<br />
ook als instituten bogen op <strong>een</strong> veel langere historie dan de hogescholen. Hoewel<br />
bijvoorbeeld het technisch hoger beroepsonderwijs ook <strong>een</strong> lange geschiedenis kent,<br />
kennen het hoger beroepsonderwijs en de hogescholen <strong>een</strong> relatief korte traditie en<br />
daarmee minder sterk ontwikkelde identiteit. Dat wordt in de praktijk zichtbaar, doordat<br />
universiteiten all<strong>een</strong> met andere universiteiten vergeleken worden, terwijl hogescholen,<br />
aldus Thom de Graaf, voorzitter <strong>van</strong> de Vereniging Hogescholen, niet zelden<br />
op één hoop worden geveegd met het mbo. Karl Dittrich, voorzitter <strong>van</strong> de universiteitenkoepel<br />
vsnu zegt daarover dat hogescholen hun eigen identiteit niet helder hebben,<br />
“formuleer die en wees er trots op”. Tegelijkertijd onderkent hij dat die opdracht<br />
voor hogescholen moeilijker is dan voor universiteiten, onder andere omdat universiteiten<br />
<strong>een</strong> tamelijk uniforme populatie studenten opleiden, terwijl de emancipatieopdracht<br />
<strong>van</strong> het hbo meebrengt dat de toestroom in het hbo veel pluriformer (mbo,<br />
havo, vwo en uitvallers uit het wetenschappelijk onderwijs) is.<br />
Als verklaring voor de verschillende houding <strong>van</strong> de politiek ten opzichte <strong>van</strong> de universiteiten<br />
en de hogescholen werd meermalen gewezen op de omstandigheid dat de<br />
Tweede Kamer voor <strong>een</strong> belangrijk deel bestaat uit afgestudeerden <strong>van</strong> universiteiten<br />
en dat de Eerste Kamer <strong>een</strong> groot aantal hoogleraren kent als lid, waaruit werd geconcludeerd<br />
dat de politiek zich <strong>een</strong>voudiger identificeert met het wetenschappelijk onderwijs<br />
dan met het hbo.<br />
Professioneel debat in <strong>een</strong> academische omgeving<br />
Volgens Karl Dittrich is besturen tegenspraak leveren en er voor zorgen dat op alle<br />
niveaus tegenspraak wordt uitgedaagd. “Autonomie en verantwoording moeten samen,<br />
kunnen niet zonder elkaar. Dat komt binnen universiteiten tot hun recht, omdat<br />
er <strong>een</strong> competitief academisch klimaat bestaat.” Volgens Thom de Graaf is binnen de<br />
universiteiten de professionele cultuur veel sterker. Bestuursvoorzitter Albert Cornelissen<br />
<strong>van</strong> Windesheim merkt op dat er binnen het hbo diffusie bestaat over de inhoudelijke<br />
verantwoordelijkheid. In universiteiten wordt de hoogleraar daarop aangesproken,<br />
in het hbo het bestuur <strong>van</strong> <strong>een</strong> hogeschool.<br />
Bijlage 2 Leren <strong>van</strong> anderen<br />
81
Checks en balances<br />
Met de knaw (Koninklijke Nederlandse Akademie voor Wetenschappen) en de nwo<br />
(Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) beschikt het wetenschappelijk<br />
onderwijs over twee belangrijke en toonaangevende instituten voor het bevorderen<br />
<strong>van</strong> kwaliteit en professionaliteit. “Dat is echt <strong>een</strong> zegen voor het wo, het hbo<br />
kent g<strong>een</strong> vergelijkbare instituten”, aldus Thom de Graaf. Op 16 april 2013 maakte<br />
minister Jet Bussemaker bekend dat praktijkgericht onderzoek in het hbo voortaan<br />
gefinancierd zal worden, door <strong>een</strong> regieorgaan binnen de nwo, via dezelfde aanpak als<br />
bij nwo-beurzen voor de ‘tweede geldstroom’. Aansluiting bij het nwo-systeem <strong>van</strong><br />
financiering beoogt het verhogen <strong>van</strong> de kwaliteit <strong>van</strong> het praktijkgericht onderzoek.<br />
Daarnaast worden activiteiten geïnitieerd voor de verdere ontwikkeling <strong>van</strong> het onderzoek<br />
<strong>van</strong> hogescholen en de doorwerking hier<strong>van</strong> naar onderwijs en praktijk, waarmee<br />
aan de verzuchting <strong>van</strong> Thom de Graaf enigszins tegemoet lijkt te worden gekomen.<br />
Onderwijs in het bestuur<br />
Waar in het hbo het onderwijs in de besturen niet is vertegenwoordigd, is in het wetenschappelijk<br />
onderwijs het bestuur <strong>van</strong> de universiteiten verbonden met de inhoud.<br />
Dat is stevig verankerd in de positie <strong>van</strong> de rector-magnificus en het college <strong>van</strong> decanen.<br />
Het college <strong>van</strong> decanen is als bewaker <strong>van</strong> de academische norm verantwoordelijk<br />
voor de wetenschappelijke kwaliteit, integriteit en reputatie <strong>van</strong> <strong>een</strong> universiteit<br />
en adviseert over onderwijs en onderzoek aan het college <strong>van</strong> bestuur.<br />
Omgang met problemen<br />
In de ‘Stapelaffaire’ heeft het wetenschappelijk onderwijs laten zien serieus om te<br />
gaan met problemen. <strong>De</strong> verdenking <strong>van</strong> fraude werd niet afgedaan als zo maar <strong>een</strong><br />
incident. Er werden direct drie universiteiten doorgelicht, er vond <strong>een</strong> stevig debat<br />
plaats binnen de vsnu, er werd <strong>een</strong> onderzoek ingesteld door de commissie Levelt en<br />
na afloop werden de ervaringen en de aanpak <strong>van</strong> de fraude open gedeeld en kritisch<br />
beschouwd. <strong>De</strong>ze aanpak en de openheid daarover trokken de angel uit het probleem.<br />
Ad de Graaf, directeur <strong>van</strong> de Vereniging Hogescholen, merkte daar over op: “Bij het<br />
wetenschappelijk onderwijs is men in staat gebleken om <strong>een</strong> dergelijke affaire in te<br />
dammen tot <strong>een</strong> geïsoleerde kwestie, waarbij niet het instituut <strong>van</strong> de universiteiten<br />
als geheel in het geding is gekomen. Bij de hogescholen is dat de afgelopen periode<br />
veel moeilijker gebleken”.<br />
Ten aanzien <strong>van</strong> het versterken <strong>van</strong> de identiteit <strong>van</strong> het hbo zou kunnen worden<br />
overwogen om associaties aan te gaan tussen hogescholen en universiteiten. Er bestaat<br />
op dit moment weinig verbinding tussen deze twee sectoren, die toch gezamenlijk<br />
het hoger onderwijs in Nederland verzorgen. Het behoeft wel doordenking op welke<br />
vlakken dat meerwaarde oplevert, maar op het terrein <strong>van</strong> onderzoek ligt het aangaan<br />
<strong>van</strong> verbindingen voor de hand, zeker nu de NWO inmiddels ook bemoeienis<br />
heeft met het praktijkgericht onderzoek binnen het hbo.<br />
Met betrekking tot het professionele debat binnen en tussen de hogescholen, kan worden<br />
bezien welke elementen <strong>van</strong> het ‘competitieve academische klimaat’ ook binnen<br />
het hbo bruikbaar zijn.<br />
Een belangrijk verschil tussen het wetenschappelijk onderwijs en de hogescholen is<br />
de plaats die het onderwijs heeft in het bestuur <strong>van</strong> de instellingen. Die verbinding,<br />
82 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
die in het wetenschappelijk onderwijs wel, maar in het hbo niet bestaat, heeft <strong>een</strong><br />
belangrijke toegevoegde waarde bij het bewaken en bevorderen <strong>van</strong> kwaliteit en het<br />
accommoderen <strong>van</strong> tegenspraak. Het is dan ook aan te bevelen dat het hbo nadenkt<br />
over de vraag hoe deze verbinding ook binnen de hogescholen kan worden aangegaan.<br />
Hoewel <strong>van</strong> <strong>een</strong> andere orde dan de problemen waar het hbo zich in het verleden voor<br />
gesteld zag (de fraude <strong>van</strong> Stapel was sterker aan <strong>een</strong> individu verbonden, dan bijvoorbeeld<br />
de problemen bij Inholland), kan <strong>een</strong> voorbeeld worden genomen aan de<br />
wijze waarop het wetenschappelijk onderwijs daar mee is omgegaan.<br />
internationaal perspectief<br />
In veel landen in Europa wordt diep nagedacht over de richting en koers <strong>van</strong> het hoger<br />
onderwijs. <strong>De</strong> Europese Commissie ondersteunt deze tendens. Zij roept de lidstaten op<br />
om door deregulering en bevordering <strong>van</strong> autonomie <strong>van</strong> de instellingen het vermogen<br />
om te moderniseren en te innoveren te versterken. <strong>De</strong> omslag <strong>van</strong> verticale sturing<br />
naar <strong>een</strong> horizontale sturing moet versneld doorgezet worden opdat regels en<br />
voorschriften overbodig worden. (Vercruijsse 2007/2008) Het denken over autonomie<br />
en kwaliteitsborging in het hoger onderwijs in Nederland steekt gunstig af in Europees<br />
opzicht. Dit neemt echter niet weg dat zich in <strong>een</strong> aantal omringende landen situaties<br />
ontwikkeld hebben die het Nederlandse stelsel zouden kunnen verrijken.<br />
Samenwerking tussen onderwijsinstellingen<br />
<strong>De</strong> samenwerking tussen hogescholen en universiteiten in associaties vormt <strong>een</strong> bijzonder<br />
aspect <strong>van</strong> hoe Vlaanderen de ontwikkelingen in het onderwijs vormgeeft. Associaties<br />
zijn gevormd door enerzijds één universiteit en anderzijds de in het geografische<br />
domein <strong>van</strong> de universiteit aanwezige door de overheid bekostigde hogescholen.<br />
Het doel <strong>van</strong> deze associatie is gelegen in het voorkomen <strong>van</strong> dubbelingen in het onderwijsaanbod,<br />
efficiëntere inzet <strong>van</strong> centrale diensten, laboratoria en docenten en<br />
<strong>een</strong> soepele overgang tussen bachelors en masters. (Hoger onderwijsregister, 2013).<br />
In de Duitse deelstaat Baden Württemberg hebben de veertig fachhochschulen zich individueel<br />
gespecialiseerd op één of enkele beroepssectoren. Doordat elke hogeschool<br />
zich richt op <strong>een</strong> specifiek gebied weet men zich verzekerd <strong>van</strong> <strong>een</strong> concentratie <strong>van</strong><br />
kennis, met uitstekende reputatie tot gevolg.<br />
Kwaliteitsborging<br />
Bij de invoering <strong>van</strong> de accreditatiesystematiek <strong>van</strong> de nvao is in Vlaanderen bepaald<br />
dat hogescholen verantwoordelijk blijven voor de interne en externe kwaliteitszorg<br />
<strong>van</strong> het onderwijs. Ze voorzien gezamenlijk in <strong>een</strong> regelmatige externe beoordeling<br />
<strong>van</strong> de kwaliteit <strong>van</strong> hun onderwijsactiviteiten. Het globale visitatiestelsel is behouden<br />
in de zin dat de opleidingen <strong>een</strong> zelfevaluatierapport schrijven, <strong>een</strong> visitatiecommissie<br />
vervolgens <strong>een</strong> bezoek brengt aan de opleiding, en tenslotte <strong>een</strong> openbaar rapport<br />
publiceert. <strong>De</strong>ze externe beoordeling, die ten minste om de acht jaar plaatsvindt blijft<br />
<strong>een</strong> taak voor de visitatiecommissie onder coördinatie <strong>van</strong> de Vlaamse Hogescholenraad<br />
vlhora, de Vlaamse pedant <strong>van</strong> de Vereniging Hogescholen. Zo blijven visitaties<br />
in Vlaanderen <strong>een</strong> intersectorale regeling. (vlira-vlora, 2008)<br />
Bijlage 2 Leren <strong>van</strong> anderen<br />
83
<strong>De</strong> discussie over professionele ruimte <strong>van</strong> docenten wordt vaak gekoppeld aan <strong>een</strong><br />
roep om vertrouwen in de beroepsgroep. Dat is all<strong>een</strong> mogelijk wanneer die beroepsgroep<br />
is opgewassen tegen haar taak. Nederlandse hogescholen hebben internationaal<br />
gezien <strong>een</strong> bijzonder laag gekwalificeerd docentenkorps, minder dan de helft heeft<br />
<strong>een</strong> masterdiploma en minder dan vijf procent <strong>van</strong> de docenten is gepromoveerd. In<br />
dit verband wordt Finland vaak als lichtend voorbeeld opgevoerd. Daar bestaat <strong>een</strong><br />
groot vertrouwen in de professionals, die zonder uitzondering op academisch niveau<br />
zijn opgeleid. <strong>De</strong> inbreng <strong>van</strong> stakeholders, zoals ouders en studenten is groot. Het hoge<br />
opleidingsniveau en de sterke positie <strong>van</strong> stakeholders heeft er, naast culturele verschillen,<br />
aan bijgedragen dat in Finland g<strong>een</strong> onderwijsinspectie bestaat die toezicht<br />
houdt op de kwaliteit.<br />
Maatschappelijke verankering<br />
<strong>De</strong> Vlaamse regering stelt opleidingen aan Hogescholen en Universiteiten per decreet<br />
in. Voor elk decreet – dus ook voor decreten met betrekking tot onderwijs – is advisering<br />
door de Sociaal Economische Raad Vlaanderen vereist. In de raad hebben vertegenwoordigers<br />
<strong>van</strong> werkgevers en werknemers zitting. Zo wordt de maatschappelijk<br />
rele<strong>van</strong>tie <strong>van</strong> het onderwijs geborgd.<br />
Een goed voorbeeld <strong>van</strong> maatschappelijke inbedding <strong>van</strong> het hoger beroepsonderwijs<br />
doet zich voor In Oostenrijk. Daar worden externe stakeholders – zoals het lokale bedrijfsleven<br />
of de deelstaatregering – door de hogeschoolbesturen betrokken bij het<br />
formuleren <strong>van</strong> beleid en strategie <strong>van</strong> de Fachhochschulen.<br />
Samenwerking tussen hogescholen<br />
<strong>De</strong> Vlaamse Hogescholenraad vlhora beschikt over <strong>een</strong> Kwaliteitszorgagentschap. Dit<br />
agentschap is verantwoordelijk voor het sectorale beleid met betrekking tot kwaliteit.<br />
Via <strong>een</strong> adviescommissie worden de hoger onderwijsinstelling, de sociale partners en<br />
de studenten bij het beleid <strong>van</strong> het agentschap betrokken.<br />
Governance Hogescholen<br />
<strong>De</strong> wijze waarop het bestuur <strong>van</strong> <strong>een</strong> instelling voor hoger onderwijs tot stand komt<br />
verschilt <strong>van</strong> land tot land. <strong>De</strong> benoeming door de Raad <strong>van</strong> Toezicht, zoals dit in Nederland<br />
gaat, is lang niet overal gebruikelijk. In sommige landen worden voorzitters<br />
<strong>van</strong> raden <strong>van</strong> bestuur gekozen door interne stakeholders. Op andere plekken vindt<br />
de benoeming plaats door middel <strong>van</strong> <strong>een</strong> ministeriele beschikking. <strong>De</strong> wijze waarop<br />
de benoeming tot stand komt is zeer <strong>van</strong> invloed op de loyaliteit <strong>van</strong> <strong>een</strong> bestuurder.<br />
In Slovenië kiezen de studenten en de academische staf de voorzitter. Dat is ook zo in<br />
Griekenland, waar ook de administratieve medewerkers <strong>van</strong> <strong>een</strong> hogeschool inspraak<br />
hebben. (Van Vught, 2009) <strong>De</strong> Raden <strong>van</strong> bestuur <strong>van</strong> Vlaamse Universiteiten en hogescholen<br />
bestaan uit gekozen vertegenwoordigers <strong>van</strong> de verschillende personeelsgeledingen<br />
en studentvertegenwoordigers. <strong>De</strong> algem<strong>een</strong> directeur heeft <strong>een</strong> adviserende<br />
rol in dit college. <strong>De</strong> Raad <strong>van</strong> Bestuur stelt regelingen vast die betrekking hebben op<br />
bedrijfsvoering, tentaminering en examinering, organieke kaders de begroting en benoemingen<br />
<strong>van</strong> personeel<br />
84 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>
In Zweden vormen docenten het grootste aandeel in alle managementlagen onder de<br />
raad <strong>van</strong> bestuur <strong>van</strong> <strong>een</strong> instelling voor hoger onderwijs.<br />
Instellingen voor hogeronderwijs –Universitäten en Fachhochschulen- in Duitsland worden<br />
bestuurd door <strong>een</strong> Rektor/Rektorat of <strong>een</strong> Präsident/Präsidium. <strong>De</strong> Rektor wordt voor tenminste<br />
twee jaar gekozen door en uit de onderwijsstaf. Ook de Präsident wordt voor<br />
<strong>een</strong> beperkte ambtsperiode benoemd. Naast de Rektor of de Präsident hebben de instellingen<br />
<strong>een</strong> Kanzler, <strong>een</strong> onderwijsmanager die verantwoordelijk is voor de staven en de<br />
begroting. Hoewel de formele bestuursmacht ligt bij de Rektor of de Präsident wordt<br />
hun handelen voor <strong>een</strong> belangrijk deel beïnvloed door professoren en hoofddocenten.<br />
<strong>De</strong> leiders <strong>van</strong> de hogescholen en universiteiten zijn slechts voor <strong>een</strong> beperkte periode<br />
aangesteld, zodat –en dit is <strong>een</strong> bewuste keuze – zij g<strong>een</strong> onderwijsmanagers worden.<br />
Verhouding tussen de politiek en de hoger onderwijssector<br />
Bestudering <strong>van</strong> de verhoudingen tussen hogescholen en de overheid leert dat het<br />
Nederlandse model <strong>van</strong> systeemsturing gunstig afsteekt tegen veel andere landen<br />
in Europa. In <strong>een</strong> groot aantal Europese landen heeft de overheid veel rechtstreekse<br />
invloed op het beleid <strong>van</strong> de hogeschool. Dat gaat in landen als Spanje en Polen zelfs<br />
zover dat het beleid <strong>van</strong> de hogeschool vastgesteld wordt door het ministerie.<br />
In <strong>een</strong> aantal Duitse Länder – die voor wat betreft hun hogeronderwijsbeleid allemaal<br />
<strong>een</strong> eigen koers volgen – is het vertrouwen <strong>van</strong> de politiek in het probleemoplossend<br />
vermogen erg groot. Waar in Nederland de politiek geneigd is regelgevend op te treden<br />
indien zich incidenten voordoen, bestaat in de deelstaat Baden Württemberg de structuur<br />
waarin de minister-president jaarlijks op <strong>een</strong> tweedaagse conferentie met voorzitters<br />
<strong>van</strong> hogescholen en universiteiten spreekt over het stelsel en de situatie op de<br />
individuele hogescholen. Een dergelijk dialogische arrangement versterkt het vertrouwen<br />
tussen de overheid in de sector.<br />
Bijlage 2 Leren <strong>van</strong> anderen<br />
85
86 <strong>De</strong> <strong>blik</strong> <strong>van</strong> <strong>een</strong> <strong>buitenstaander</strong>