hechos y argumentos sobre la introducción de la iniciativa y el ...

Los estatutos de estas cuatro comunidades autónomas prevén
dos tipos de procesos para su reforma, en función de que las
materias implicadas afecten o no a las relaciones de la comunidad
autónoma y el estado. En cualquier caso, ambos procedimientos
implican la celebración de un referéndum para
ratificar la reforma en el territorio de la comunidad autónoma
afectada. Es paradójico que estas comunidades precisen del
referéndum para cualquier reforma estatutaria, mientras que
las demás comunidades autónomas no sólo no necesitan un
referéndum para reformar sus estatutos, sino que la CE impide
que pueda ser así. Al tratarse de leyes orgánicas, cuyo
procedimiento de reforma debe ser definido en la CE, no es
posible que estos estatutos puedan ser reformados con un
referéndum como parte del procedimiento, al no haber sido
previsto explícitamente por la Constitución Española. Sin una
reforma de la CE es muy dudoso que se pueda utilizar la consulta
popular para la reforma de los estatutos de las comunidades
que no requirieron de referéndum para su aprobación.
¿Puede haber otro tipo de referéndum
a nivel autonómico
Queda abierta la cuestión de si seria posible regular otro tipo
de referéndum a nivel autonómico, aparte de los obligatorios
para reformar los estatutos de Cataluña, Galicia, País Vasco
y Andalucía. Aunque la Constitución Española no menciona
explícitamente esta posibilidad, la mayoría de los constitucionalistas
creen que la necesidad de obtener autorización
del gobierno para la celebración de referendos (art. 149.1.32
CE) se refería específicamente a los referendos regionales.
Como indica Ibáñez Macías «el art. 149.1.32 se refiere a los
referendos que se celebren en el ámbito autonómico» (Antonio
Ibáñez Macias: «El referéndum local en España: régimen
jurídico», Universidad de Cádiz, 2005, Pág. 106), y cita
en apoyo de esta tesis a Luís Aguiar de Luque, que entiende
que la finalidad del gobierno al requerir esta autorización es
controlar este instrumento «dada la potencialidad centrífuga
que esta institución podría desempeñar en alguna zona del
país» (Revista de Derecho Público, 1986, Pág. 13). Sin entrar
a valorar este argumento, parece claro que la CE se refiere
implícitamente a la institución de los referendos a nivel autonómico,
aunque sólo sea para requerir la previa autorización
del gobierno para su celebración
Varias comunidades autónomas han asumido explícitamente
en sus estatutos «competencias sobre consultas populares
por vía de referéndum» (Asturias, Murcia, Extremadura, La
Rioja, Baleares, Castilla y León, y más recientemente, Cataluña),
«de conformidad con lo que disponga la ley a que
se refiere el articulo 92.3 de la Constitución». Esta ley es la
LRMR, que no menciona en ningún momento los referendos
autonómicos. Sin embargo el hecho de que esta ley no
los mencione no implica que estén prohibidos. Esta ausencia
debe interpretarse como que la ley «no ha querido interponer
ningún obstáculo a su regulación por ley autonómica»
(Ibáñez Macías, PÁG. 133). Incluso aquellas comunidades
autónomas que no han asumido explícitamente esta competencia,
«en virtud de su competencia plena sobre organización
de sus instituciones de autogobierno» podría regular el
referéndum regional (Ibáñez Macías, Pág. 132)
Pero se da la paradoja de que ninguna comunidad autónoma
ha regulado la institución del referéndum autonómico, salvo
en lo que se refiere a los referendos obligatorios para reformar
los estatutos de las llamadas nacionalidades históricas. En particular,
el referéndum iniciado por los ciudadanos permanece
inédito en el ámbito regional. Es de esperar que en el futuro
las comunidades autónomas regulen esta institución democrática
de participación directa, para la que no existe ningún
inconveniente en la legislación estatal, salvo en lo que se refiere
a su preceptiva autorización por parte del gobierno.
4. Democracia directa a nivel local
Como vimos en la introducción, la democracia directa de las
ciudades y las aldeas tiene en España una historia de más
de mil años. Pero el aumento del poder de los señores (esto
es, de las clases más poderosas tanto por su sangre como
por sus posesiones), y del poder real consiguió asfixiar esta
forma de democracia directa. El sistema por el que se regían
ciudades y pueblos en los albores del pasado milenio quedó
relegado a las pequeñas aldeas del norte de la península,
donde sobrevivieron hasta hoy. Desde principios del siglo XX
se comenzaron a regular estos sistemas asamblearios, así
como las instituciones de democracia directa nacida en el siglo
anterior: la iniciativa y el referéndum. El nivel municipal
es el único en el que hay algún tipo de referéndum iniciado
por los ciudadanos. Además la legislación presenta una complejidad
mayor que en los demás niveles, porque las competencias
de regulación de estos instrumentos están repartidas
entre el estado central y las comunidades autónomas.
El Concejo Abierto en la época contemporánea
La primera regulación legal del Concejo Abierto en la época
contemporánea se encuentra en el proyecto de ley sobre Gobierno
y Administración Local de 1884, que indicaba que en
aquellos pueblos con menos de 500 habitantes fueran concejales
todos los electores, y que en los que contaban entre 500
y 1000 habitantes, se turnasen por bienios la mitad de los
electores como concejales. En los pueblos con más de 1000
habitantes se aplicaba el sistema representativo. Este mismo
sistema se propondría en el Proyecto de Gobierno y Administración
Local de 1891. Era la primera vez en la historia
liberal de España (esto es, desde 1812) que el Concejo Abierto
tenia cabida explícita en el ordenamiento legal. Pero ninguno
de estos dos proyectos llegó a promulgarse.
En 1903, el gobierno de Antonio Maura presentó un proyecto
de ley para la Reforma de la Administración Local, que
establecía que el gobierno de los pueblos con menos de 200
habitantes se efectuaría por el sistema de democracia directa.
Este texto, que tampoco fue aprobado, se perfeccionó en el
proyecto de ley presentado por Antonio Maura al Congreso
en 1907, también para aquellos municipios con menos de
200 habitantes. Para demostrar la necesidad palpable del
Concejo Abierto, se mostró su existencia de facto en aldeas
de Valencia, León, Salamanca, Zamora, etc., y se contrastó
su falta de base legal con la protección que estos sistemas
de gestión encontraban en Inglaterra, Alemania o Suiza. El
Proyecto indicaba que «en los municipios menores de 200
habitantes serán concejales todos los electores en Concejo
Abierto», y en los menores de 500 habitantes también se regirían
por Concejo Abierto aquellos en que 2/3 de los vecinos
así lo decidieran. Sin embargo, este proyecto tampoco llegó
a aprobarse. Estas previsiones se incluirían de forma casi
idéntica en el proyecto de Canalejas de 1912, que tampoco
vería la luz.
Habría que esperar al estatuto municipal de 1923 para encontrar
el Concejo Abierto reconocido formalmente como sistema
de gobierno. Este estatuto reconoce el sistema de Concejo
Abierto para todos los municipios con menos de 1000 habi-
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