Lainsäädännön kilpailuvaikutusten arviointi
Lainsäädännön kilpailuvaikutusten arviointi
Lainsäädännön kilpailuvaikutusten arviointi
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
Lainsäädännön<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong><br />
KTM<br />
Rahoitetut<br />
tutkimukset<br />
5/2006
Tom Björkroth – Aki Koponen<br />
Lainsäädännön<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong><br />
KTM<br />
Rahoitetut tutkimukset<br />
5/2006<br />
Markkinaosasto
Julkaisusarjan nimi ja tunnus<br />
Käyntiosoite Postiosoite<br />
KTM Rahoitetut tutkimukset<br />
Aleksanterinkatu 4<br />
00170 HELSINKI<br />
PL 32<br />
00023 VALTIONEUVOSTO<br />
Puhelin (09) 16001<br />
5/2006<br />
Telekopio (09) 1606 3666<br />
Tekijät (toimielimestä: nimi, puheenjohtaja, sihteeri)<br />
Tom Björkroth & Aki Koponen /<br />
Turun kauppakorkeakoulu, Kilpailuinstituutti<br />
Julkaisuaika<br />
Lokakuu 2006<br />
Toimeksiantaja(t)<br />
Kauppa- ja teollisuusministeriö<br />
Toimielimen asettamispäivä<br />
Julkaisun nimi<br />
Lainsäädännön <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong><br />
Tiivistelmä<br />
Vaikka Pohjoismaat ovat onnistuneet luomaan elinkeinoelämälle varsin hyvän ja vakaan toimintaympäristön,<br />
on OECD kuitenkin kritisoinut Suomea vaikutusarvioinnin vähäisestä roolista säädösvalmisteluprosessissa.<br />
Suurempaa huomiota vaativia tekijöitä ovat esimerkiksi johdonmukaisten ja joustavien analyysimenetelmien<br />
kehittäminen ja vaikutusarvioinnin tuominen kiinteäksi osaksi poliittista prosessia.<br />
Tässä raportissa on esitetty yksi tapa arvioida lainsäädännön kilpailuvaikutuksia, sekä tarkasteltu vaikutusarvioinnin<br />
merkitystä ja sen sijoittamista suhteessa lainvalmistelutyön eri vaiheisiin.<br />
Laaditun <strong>arviointi</strong>tavan helppokäyttöisyyden ohella on pyritty varmistamaan, että lähestymistapa on riittävän<br />
vankasti ankkuroitu kilpailututkimuksen ja taloustieteen ydinteemoihin. Menetelmäkokonaisuudessa<br />
on haluttu hyödyntää kansainvälisiä vaikutusarvioinnin nykykäytäntöjä ja kokemuksia sekä pyritty tukeutumaan<br />
yksinkertaisiin ja helposti lähestyttäviin mittareihin. Näin on haluttu varmistaa että <strong>arviointi</strong>menetelmän<br />
käyttäjäystävällisyys ja <strong>arviointi</strong>en laatu ovat keskenään tasapainossa.<br />
Työ johti siihen, että vaikutus<strong>arviointi</strong> voidaan perustaa seitsemästä kysymyksestä koostuvaan tarkistuslistaan.<br />
Raportissa esitetty menetelmä jättää kuitenkin tilaa ehdolliselle päättelylle ja vaikutusarvioitsijan<br />
painotuksille, eikä siten pakota perustamaan <strong>arviointi</strong>tulosta liian yksinkertaisiin peukalosääntöihin. Lähestymistapa<br />
korostaa kuitenkin analyysin huolellisen dokumentoinnin merkitystä. Näin voidaan aikaansaada<br />
perusteelliseen harkintaan ja argumentointiin perustuva vaikutus<strong>arviointi</strong>, joka myös tukee poliittista<br />
lainsäädäntöprosessia rikkaammalla ja laajemmalla näkemyksellä ehdotetun sääntelyn tosiasiallisista<br />
vaikutuksista.<br />
KTM:n yhteyshenkilö: Markkinaosasto/Ulla Karhu, puh. (09) 1606 3547<br />
Asiasanat<br />
Kilpailu, vaikutus<strong>arviointi</strong>, lainsäädäntö, kilpailuseuranta<br />
ISSN<br />
1459-9384<br />
Kokonaissivumäärä<br />
127<br />
Kieli<br />
Suomi<br />
Julkaisija<br />
Kauppa- ja teollisuusministeriö<br />
ISBN<br />
952-489-024-0<br />
Hinta<br />
20 €<br />
Kustantaja<br />
Edita Publishing Oy
Esipuhe<br />
Euroopan unionin talous- ja kilpailupoliittisten linjausten mukaisesti talouden kasvun<br />
ja työllisyyden turvaamiseksi pitkällä aikavälillä on huolehdittava siitä, etteivät<br />
julkisen sektorin sääntelytoimenpiteet vaikuttaisi kielteisesti markkinoiden<br />
kilpailuun. Sääntelyn tulisikin edistää kilpailua ja tukea siten tehokkuushyötyjen<br />
muodossa saavutettavaa kansainvälisen kilpailukyvyn paranemista.<br />
Suomessa hallitus on ollut aloitteellinen paremman sääntelykulttuurin luomisessa.<br />
Tätä on toteutettu usean eri hankkeen voimin, joiden keskeisenä tavoitteena on<br />
saada luotettavat vaikutusarviot osaksi lainvalmistelua sekä kehittää vaikutusarvioinneissa<br />
käytettäviä menetelmiä. Pyrkimyksenä on myös turvata lainvalmistelulle<br />
tärkeä avoimuus ja halutaan tarjota lainsäädännön poliittisen päätöksenteon<br />
tueksi kansainväliset standardit täyttäviä arvioita ehdotetun lainsäädännön vaikutuksista.<br />
Kilpailuvaikutukset ovat pieni, mutta potentiaalisilta seurauksiltaan sitäkin tärkeämpi<br />
osa uuden lainsäädännön vaikutuksia. Tässä käsillä olevassa hankkeessa<br />
on pyritty kiteyttämään ja viemään eteenpäin niitä keskeisiä ajatuksia ja menetelmiä<br />
sekä on haluttu hyödyntää niitä kansainvälisiä kokemuksia, joita <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
arvioinnin tiimoilta on olemassa. Jos imitoiminen edustaa yhtä arvostuksen<br />
vilpittömintä muotoa ja toisten virheistä oppiminen viisautta, kansainvälisesti<br />
hyväksyttyjen kokemusten hyödyntäminen ja niiden pohjalta vakavasti tehty kehitystyö<br />
voi onnistuessaan viedä suomalaisen vaikutusarvioinnin aimo harppauksin<br />
kohti kansainvälisten parhaiden käytäntöjen joukkoa.<br />
Toimeksiantaja eli kauppa- ja teollisuusministeriö ja raportin tekijät haluavat<br />
osoittaa kiitoksensa hankkeen ohjausryhmälle niistä arvokkaista näkökannoista ja<br />
annetusta palautteesta, jotka osaltaan ovat muovanneet käsillä olevaa raporttia.<br />
Helsingissä syyskuussa 2006<br />
Kristian Tammivuori, hallitusneuvos<br />
Kauppa- ja teollisuusministeriö<br />
Markkinaosasto
Sisällysluettelo<br />
Esipuhe .................................. 5<br />
Sisällysluettelo .............................. 7<br />
Laajennettu tiivistelmä ........................ 11<br />
1 Johdanto ............................... 14<br />
1.1 Aikaisemmat hankkeet ja jatkokehitys .............. 14<br />
1.2 Hankkeen tavoitteista ....................... 16<br />
OSA I<br />
KILPAILUVAIKUTUSTEN ARVIOINNIN TOTEUTTAMINEN<br />
– TEORIAA JA KÄYTÄNNÖN KOKEMUKSIA ........ 19<br />
1 Säädösuudistukset ja kilpailu ................. 19<br />
1.1 Säädösuudistusten vaikutuskanavat. ............... 20<br />
1.2 Yleistä säädösuudistusten vaikutusten arvioinnista. ....... 21<br />
1.3 Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong> lakien laadinnassa ......... 24<br />
2 Kansainvälisiä malleja <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin<br />
toteuttamisesta. ............................. 27<br />
2.1 EU-ohjeet ............................. 28<br />
2.2 Iso-Britannia ........................... 28<br />
2.3 Hollanti .............................. 31<br />
2.4 Tanskan malli ........................... 32<br />
2.5 Yhdysvallat ............................ 33<br />
3 Arvioinnin periaatteet ja vaikutusarvioinnin sijoittuminen<br />
säädösvalmistelussa .......................... 36<br />
3.1 Hyvän vaikutusarvioinnin periaatteet kansainvälisten kokemusten<br />
valossa ................................. 36
3.2 Arvioinnin sijoittuminen suomalaisessa säädösvalmisteluprosessissa<br />
............................... 38<br />
3.2.1 Lainsäädäntöprosessi vaiheet ............... 38<br />
3.2.2 Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong> lainvalmistelutyössä .... 40<br />
4 Markkinoiden luokittelu ja arvioinnin toteuttaminen .. 43<br />
4.1 Perusarvion lähtökohdista. .................... 43<br />
4.2 Statiikan ja dynamiikan määrittäminen .............. 45<br />
4.3 Käytettävät indikaattorit ..................... 46<br />
4.3.1 Statiikan tutkiminen .................... 46<br />
4.3.2 Dynamiikan tutkiminen .................. 48<br />
4.3.2.1 Muutokset statistiikassa. ............. 48<br />
4.3.2.2 Toimijavaihtuvuus ................ 49<br />
4.3.2.3 Innovaatiotoiminta ................ 49<br />
4.4 Perusarvion kysymykset ja vastausten tulkinta .......... 50<br />
4.4.1 Kilpailun tilaan liittyvät kysymykset ........... 50<br />
4.4.2 Markkinan dynamiikkaan liittyvät kysymykset ...... 53<br />
5 Uuden säädöksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> ...... 55<br />
5.1 Vaikutusarviota ohjaavat kysymykset .............. 56<br />
5.2 Vastausten tulkinnoista ...................... 58<br />
OSA II<br />
PILOTTISÄÄDÖSTEN KILPAILUVAIKUTUS-<br />
ARVIOINNIT. .............................. 60<br />
1 Maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) säädetty<br />
vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamisesta ja säädöksen<br />
kilpailuvaikutukset vähittäiskaupalle ............... 60<br />
1.1 Yleistä. .............................. 60<br />
1.1.1 Muutoksen viralliset perustelut ja mietinnöt ........ 60<br />
1.1.2 Lausuntoja ja mietintöjä .................. 61<br />
1.1.3 Tarkastelun kohteena olevat markkinat .......... 63
1.2 Vähittäiskauppamarkkinan kilpailutaustaa ............ 66<br />
1.2.1 Keskittymisaste ja markkinaosuudet ............ 66<br />
1.2.2 Alalle tulon esteet ..................... 68<br />
1.2.3 Hinta- ja kustannustasot .................. 69<br />
1.2.4 Yleinen käsitys kilpailutulanteesta ............. 71<br />
1.2.5 Kilpailuhistoria. ...................... 72<br />
1.2.6 T&K-toiminta ....................... 72<br />
1.3 Markkinoiden dynamiikka .................... 73<br />
1.3.1 Vähittäiskaupan markkinoiden tyyppiluokka ....... 76<br />
1.4 Säädöksen vaikutukset kilpailuun ................ 77<br />
1.5 Johtopäätökset uudistuksen kilpailuvaikutuksista ........ 81<br />
1.6 Toteutunut kehitys <strong>arviointi</strong>kehikon valossa ........... 82<br />
1.7 Lopuksi .............................. 93<br />
2 Kauppa- ja teollisuusministeriön asetus enlintarkkeiden<br />
pakkausmerkinnöistä (1084/2004): kielivaatimus yliherkkyyttä<br />
aiheuttavien ainesosien merkinnöistä alkoholijuomissa ... 95<br />
2.1 Johdanto. ............................. 95<br />
2.2 Säädösuudistuksen sisältö. .................... 95<br />
2.3 Kilpailu markkinoilla ....................... 97<br />
2.3.1 Markkinamäärittely .................... 97<br />
2.3.2 Tukkukauppa vähittäismyyntiin .............. 99<br />
2.3.3 Tukkukauppa anniskelumyyntiin ............. 103<br />
2.4 Kilpailuolosuhteiden muutos ................... 103<br />
2.5 Säädöksen kilpailuvaikutukset .................. 106<br />
2.6 Johtopäätökset uudistuksen kilpailuvaikutuksista ........ 111<br />
3 Yhteenveto ja keskustelua. ................... 113<br />
Lähteet ................................... 116<br />
Sammanfattning. ............................ 120<br />
Executive Summary .......................... 123
11<br />
Laajennettu tiivistelmä<br />
Uusien yritysten syntyyn ja kasvuun, ja siten myös työllisyyteen, voidaan vaikuttaa<br />
sääntely-ympäristöä kehittämällä. Komission toimintasuunnitelma sääntelyn<br />
parantamiseksi tavoitteleekin "yhteisön ja jäsenmaiden lainsäädännön yksinkertaistaminen<br />
ja kohentaminen lainsäädäntöä karsimalla, konsultaatioita ja vaikutusarvioita<br />
lisäämällä, lainsäädäntöprosessia nopeuttamalla ja kansallista täytäntöönpanoa<br />
tehostamalla". Tarpeeton sääntely, paitsi että se luo yrityksille kustannuksia,<br />
estää myös markkinoiden kehittymisen. Kääntäen, viranomaisvelvoitteiden<br />
ja yritysten hallinnollisen taakan keventäminen lisää yritysten kasvuhalua ja<br />
-edellytyksiä sekä niiden toiminnan joustavuutta.<br />
Pohjoismaat ovat eurooppalaisittain katsottuna onnistuneet luomaan elinkeinoelämälle<br />
varsin hyvän ja vakaan toimintaympäristön. OECD on kuitenkin kritisoinut<br />
Suomea vaikutusarvioinnin vähäisestä roolista säädösvalmisteluprosessissa.<br />
Erityishuomiota vaativia tekijöitä ovat esimerkiksi johdonmukaisten ja joustavien<br />
analyysimenetelmien kehittäminen ja vaikutusarvioinnin tuominen osaksi poliittista<br />
prosessia. Vastauksena tämän kritiikin osoittamiin puutteisiin hallitus onkin<br />
käynnistänyt useita paremman sääntely-ympäristön saavuttamiseen tähtääviä<br />
hankkeita.<br />
Osana hankekokonaisuutta, kauppa- ja teollisuusministeriö on rahoittanut selvityshankkeen,<br />
jonka keskeisenä tavoitteen on viedä eteenpäin sääntelyuudistusten<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a kehittävää työtä. Raportissa tarkastellaan lainsäädännön<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a, vaikutusarvioinnin merkitystä ja sen sijoittamista<br />
suhteessa lainvalmistelutyön eri vaiheisiin. Lisäksi raportissa on esitetty<br />
kilpailututkimuksen tuloksiin ja kansainvälisiin kokemuksiin ja esimerkkeihin perustuen<br />
eräs vaihtoehto vaikutusarvioinnin toteuttamisesta käytännössä.<br />
Sääntelyyn liittyy aina sekä tavoitteiden mukaisia että liitännäisiä vaikutuksia.<br />
Useissa tapauksissa säädöksen yleisemmät vaikutukset riippuvat pitkälti markkinoiden<br />
kilpailusta, sillä markkinatoimijoiden sopeutuminen sääntelyyn riippuu<br />
puolestaan luonnollisesti myös kilpailijoiden reaktioista. Tämän vuoksi raportissa<br />
esitetty kilpailuvaikutus<strong>arviointi</strong> perustuu säädöksen kohdemarkkinoiden kilpailuanalyysin<br />
toteuttamiseen.<br />
Kansainvälisiin kokemuksiin nojaten voidaan todeta, että sääntelyn <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
arvioinnista tulisi muodostua kiinteä ja elimellinen osa hyvin varhaista lainvalmistelutyötä.<br />
Tällöin oikein tehtyihin vaikutusarvioihin pohjautuva säädösten<br />
esi- ja perusvalmistelu kykenee vielä ottamaan huomioon vaikutusarvioinneissa<br />
esitetyt näkökohdat säädöksen lopullisessa sisällössä. Käytettävissä olevan ajan
niukkuus rajoittaa nykyisellään perusteellista vaikutus<strong>arviointi</strong>a lainvalmistelussa,<br />
joten lainvalmistelijoille tulee kyetä luomaan selkeitä ja aikaa säästäviä menettelytapoja<br />
uusien säädösten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioimiseksi. Haasteena tässä<br />
tehtävässä on, miten kyetä riittävän yksinkertaisella tavalla kiteyttämään taloustieteen<br />
perusajatuksia eri tekijöiden vaikutuksista kilpailuun ja siitä seuraaviin muutoksiin<br />
eri toimijoiden hyvinvoinnissa.<br />
Helppokäyttöisyyden ohella on pyritty varmistamaan, että lähestymistapa on riittävän<br />
vankasti ankkuroitu kilpailututkimuksen ja taloustieteen ydinteemoihin.<br />
Näin on haluttu tuottaa menetelmäkokonaisuus, jonka avulla voidaan suorittaa<br />
laadukkaita arvioita säädöksen kilpailuvaikutuksista yksinkertaisia ja helposti lähestyttäviä<br />
mittareita hyödyntämällä. Lähestymistavassa on hyödynnetty kansainvälisiä<br />
vaikutusarvioinnin nykykäytäntöjä ja kokemuksia erilaisten menetelmien<br />
toimivuudesta, mutta tarkastelua on pyritty myös viemään eteenpäin huomioimalla<br />
muun muassa yrityskohtaisten kilpailuetujen merkitys.<br />
Seulottaessa kysymyksenasetteluja, joilla arvioida lainsäädännön vaikutuksia kilpailulle,<br />
valikoituivat alla esitetyt kysymykset. Vaikutus<strong>arviointi</strong>a toteutettaessa<br />
lainvalmistelijan tulisi perustellen voida vastata kyllä, mahdollisesti tai ei alla esitettyihin<br />
kysymyksiin.<br />
1. Voiko uusi säädös nostaa markkinan keskittymisastetta<br />
2. Vaikuttaako säädös alalle tulon ja sieltä poistumisen esteisiin<br />
12<br />
3. Muuttaako säädös (yleisen käsityksen mukaan) markkinan kilpailullisia<br />
puitteita huonommiksi<br />
4. Mahdollistaako säädös enenevästi kustannustasosta riippumattoman<br />
hinnoittelun<br />
5. Tuleeko säädös muuttamaan tulevaa markkinaosuuksien kehitystä yli<br />
ajan, suosimalla vain joitain toimijoita<br />
6. Vaikuttaako säädös negatiivisesti tulevaan innovaatiotoimintaan<br />
(T&K-toimintaan)<br />
7. Pienentääkö uusi säädös toimijavaihtuvuutta<br />
Vastausten perusteluiden osalta esitetty menetelmä jättää tilaa ehdolliselle päättelylle<br />
ja vaikutusarvioitsijan painotuksille, eikä siten pakota perustamaan <strong>arviointi</strong>tulosta<br />
liian yksinkertaisiin peukalosääntöihin. Siinä missä yksinkertaiset päätössäännöt<br />
voivat jättää vakavatkin kilpailuvaikutukset huomiotta, perusteellinen<br />
harkinta ja argumentointi tuottavat rikkaampaa ja laajempaa näkemystä ehdotetun<br />
sääntelyn tosiasiallisista vaikutuksista.
13<br />
Tällä tavalla kehitetyn vaikutusarvion tuloksista johdettu, hyvin dokumentoitu argumentaatio<br />
ja tästä seuranneet johtopäätökset ovat omiaan luomaan pohjaa sekä<br />
paremmalle että laajempaa hyväksyttävyyttä nauttivalle sääntelylle. Tässä tapauksessa<br />
politiikkapäätösten pohjaksi tuotettu tieto mahdollistaa eri vaihtoehtojen<br />
punnitsemisen. Näin voidaan parhaassa tapauksessa välttää tai minimoida sääntelyn<br />
kilpailulle aiheuttamat haitalliset vaikutukset ja käytetään tehokkaasti hyväksi<br />
ne edut joita toimiva kilpailu tuo yrityksille ja tuottavuuden kautta koko kansantalouden<br />
kilpailukyvylle.<br />
Vaikutusarvioinnit eivät kuitenkaan koskaan ole täydellisiä ja vaikutusarvioinnin<br />
kehittämisen tuleekin olla jatkuva prosessi. Tavoiteltuun lopputulokseen pääsemiseksi<br />
on tärkeää, että ohjeistuksen kehittämisestä vastaavat tahot hyödyntävät<br />
työssään eri osa-alueista saatuja kokemuksia ja palautetta. Tämä asettaa myös vaatimuksia<br />
palautteelle, jonka tulisi olla rakentavaa ja aidosti eteenpäin pyrkivää.<br />
Toisaalta, arvioinnin kehittäjien tulisi osata oikealla tavalla arvostaa sitä pitkäaikaista<br />
kokemusta, jonka pohjalta saatu palaute annetaan.<br />
Hankkeen myötä nousi myös uusia, jatkoselvityksen arvoisia kysymyksiä pohdittavaksi.<br />
Näistä yksi on yritysnäkökulman huomioon ottaminen vaikutusarvioinnissa.<br />
Päätöksentekoon kohdistuvaan aktiiviseen vaikuttamiseen, "lobbaukseen",<br />
liittyy usein negatiivinen mielikuva. Onko eri eturyhmien päätöksentekijöihin vaikuttaminen<br />
kuitenkaan paha asia yhteiskunnan kannalta Vaikka eturyhmät tuovat<br />
esiin säädöksen vaikutuksia suhteessa omiin tavoitteisiinsa, vaikutusten moninaisuudesta<br />
johtuen yritysten näkemysten esiintuominen on välttämätön tekijä paremman<br />
sääntely-ympäristön muodostumisprosessissa. Tätä ongelmaa voidaan pienentää<br />
luomalla lainvalmistelijoille lisäohjeistusta, joka tukisi tarkoituksenmukaista<br />
kysymyksen asettelua kartoitettaessa eri sidosryhmien näkemyksiä säädöksen<br />
vaikutuksista.<br />
Raportissa ei myöskään otettu kantaa siihen, milloin vaikutus<strong>arviointi</strong> tulisi antaa<br />
ulkopuolisen tahon tehtäväksi. Vaikka hankkeessa esitetyt vaikutusarvioinnin läpinäkyvyys,<br />
analyysin kattava kuvaus ja dokumentointi jo itsessään mahdollistavat<br />
analyysin kriittisen arvioinnin ja rajoittavat siten sekä poliittista että liiketoiminnallista<br />
tarkoitushakuisuutta ja kannustavat myös ulkopuolisen asiantuntemuksen<br />
hyödyntämiseen, saattaisi vaikutusarvioinnin kannalta olla hyvä luoda<br />
myös jonkinlaisia de minimis -sääntöjä ulkopuolisten asiantuntijoiden käytöstä<br />
vaikutusarvioinnissa.
14<br />
1 Johdanto<br />
Uusien yritysten syntyyn ja kasvuun, ja siten myös työllisyyteen, voidaan vaikuttaa<br />
sääntely-ympäristöä kehittämällä. Komission toimintasuunnitelma sääntelyn parantamiseksi<br />
tavoitteleekin ”yhteisön ja jäsenmaiden lainsäädännön yksinkertaistaminen<br />
ja kohentaminen lainsäädäntöä karsimalla, konsultaatioita ja vaikutusarvioita<br />
lisäämällä, lainsäädäntöprosessia nopeuttamalla ja kansallista täytäntöönpanoa<br />
tehostamalla”. Tarpeeton sääntely, paitsi että se luo yrityksille kustannuksia,<br />
estää myös markkinoiden kehittymisen. Kääntäen, viranomaisvelvoitteiden ja yritysten<br />
hallinnollisen taakan keventäminen lisää yritysten kasvuhalua ja edellytyksiä<br />
sekä niiden toiminnan joustavuutta.<br />
Laajasti katsoen vaikutusarvioinnin tärkeys korostuu myös siinä, että kattavalla ja<br />
perustellulla sääntelyuudistusten vaikutusarvioinneilla luodaan pohja paremmalle<br />
ja laajempaa hyväksyttävyyttä saavalle sääntelykulttuurille. Jos tällaisella avoimella<br />
ja eri vaihtoehtoja tarkoin punnitsevalle vaikutusarvioinnilla kyetään poistamaan<br />
kilpailulle haitalliset vaikutukset, otetaan oikealla tavalla huomioon ne<br />
edut joita toimiva kilpailu tuo yrityksille, tuottavuudelle ja koko kansantalouden<br />
kasvusta kumpuavalle hyvinvoinnille. 1<br />
1.1 Aikaisemmat hankkeet ja jatkokehitys<br />
Kun vaikutus<strong>arviointi</strong> tehdään osana lainvalmistelutyötä, sen keskeisenä tehtävänä<br />
on luonnollisesti tuottaa tietoa poliittisen päätöksenteon pohjaksi. Siten toimiva<br />
vaikutus<strong>arviointi</strong> on edellytyksenä tarkoituksenmukaiselle talous- ja laajemminkin<br />
yhteiskuntapolitiikalle. Käytettävissä olevan ajan niukkuus rajoittaa kuitenkin<br />
perusteellista vaikuttavuus<strong>arviointi</strong>a tämän päivän lainvalmistelussa. Niinpä lainvalmistelijoille<br />
tulisi kyetä luomaan selkeitä ja aikaa säästäviä menettelytapoja uusien<br />
säädösten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioimiseksi. Haasteena tässä tehtävässä on,<br />
miten kyetä riittävän yksinkertaisella tavalla kiteyttämään taloustieteen perusajatuksia<br />
eri tekijöiden vaikutuksista kilpailuun ja siitä seuraaviin muutoksiin eri toimijoiden<br />
hyvinvoinnissa. 2<br />
1 Katso esimerkiksi Kroes, Neelie (2005) “Taking Competition Seriously – Antitrust reform in Europe.”<br />
Speech/05/157. International Bar Association / European Commission Conference 'Anti-trust reform in<br />
Europe: a year in practice'. 10. maaliskuuta 2005, Bryssel.<br />
2 EU:n kilpailupolitiikassa painopiste on ollut paljolti kuluttajien hyvinvoinnin turvaamisessa (Bishop &<br />
Walker, 2002)
15<br />
Tätä haastetta on pyritty ratkaisemaan Suomessa jo aiemminkin. Kauppa- ja teollisuusministeriön<br />
ohjeet säädösehdotusten yritysvaikutusten arvioinnista julkaistiin<br />
vuonna 1999 (KTM, 1999). Näissä ohjeissa painotetaan ennakoivan (proaktiivisen)<br />
arvioinnin tärkeyttä säädösehdotusten yritysvaikutusten selvittämisessä ja muotoillaan<br />
periaatteet sekä tarkistuslista kyseisen vaikutusarvioinnin tekemiseksi.<br />
Valtiovarainministeriö (1998) esittää osin muistilistoihin perustuvassa ohjeessaan,<br />
että säädösehdotusten taloudellisia vaikutuksia on arvioitava laajasti ja osana<br />
säädösehdotuksen kokonaisvaikutuksia. Vaikutusten <strong>arviointi</strong>tapojen esitetään<br />
määräytyvän hankkeen merkityksen ja oletettujen vaikutusten laajuuden mukaan.<br />
Vaikka mitään selkeää ohjetta arvioinnin etenemisestä ei annetakaan, halutaan arvioinnin<br />
tapahtuvan joko valmiin aineiston avulla tapahtuvan päättelyn tai sitten<br />
yhteiskunta- ja taloustieteissä kehiteltyjä ajatusmalleja tai viitekehikkoja hyväksikäyttäen.<br />
Kilpailuvaikutusten kannalta olennaiseksi nousevat vaikutusten erittely<br />
kohderyhmittäin (esimerkiksi kotitalouksiin ja elinkeinoelämään kohdistuvat vaikutukset).<br />
3<br />
Muistilistat ovat keskeisessä roolissa myös valtionvarainministeriön niin sanotut<br />
LAITA-hankkeen valmistelemissa (2006) ohjeissa, jotka tähtäävät lainsäädännön<br />
parempaan taloudellisten vaikutusten hallintaan. Muistion liitteenä olevassa sähköisessä<br />
<strong>arviointi</strong>oppaassa eritellään arvioinnin vastuutahot ja näiden tehtävät. Se<br />
sisältää myös seikkaperäisen ohjeistuksen vaikutusten arvioinnin järjestämisestä.<br />
Arvioinnissa käytettävistä menetelmistä on ohjeistuksessa mainittu muun muassa<br />
taloustieteen yleisen tasapainon mallit sekä mikrosimulointi- ja tulonjakomallit.<br />
Nämä menetelmät ovat vaikutusarvioinnin toteuttamisessa varmasti hyödyllisiä,<br />
mutta niiden hyödynnettävyys on kuitenkin tavanomaisissa, lainvalmistelijoiden<br />
toteuttamissa arvioinnissa vähintäänkin rajallinen.<br />
Kauppa ja teollisuusministeriön SÄVY-hankkeen tavoitteena on edistää yritysvaikutusten<br />
huomioon ottamista ja <strong>arviointi</strong>a säädösvalmistelussa. Tämä kolmevuotisen<br />
hankkeen (vuosina 2005–2007) sisällä tehtävä vaikutusarvioinnin kehittäminen<br />
tukee laajempaa elinkeino- ja yrittäjäpoliittista tavoitetta, eli yritysten sääntely-ympäristön<br />
parantamista. Sääntely-ympäristön parantamisella on tarkoitus<br />
edistää yritysten ja kansantalouden kasvua sekä kilpailukyvyn suotuisaa kehitystä.<br />
SÄVY-hankkeen vuosiraportti (2006) ei anna kovinkaan mairittelevaa kuvaa Suomessa<br />
tehtävästä vaikuttavuusarvioinnista ja sen viesti on hyvin selvä. Vaikutusarvioinnissa<br />
on selkeitä puutteita, joista merkittävimpänä voidaan pitää kyvyttömyyttä<br />
auttaa poliittisia päätöksentekijöitä arvioimaan ehdotusten merkitystä yrityksille.<br />
Vaikutusarvioinnin todettiin, kaikessa niukkuudessaan, olevan pääosin<br />
3 Katso Valtionvarainministeriö (1998), liite 1.
laadullista. Hallinnonaloista kauppa- ja teollisuusministeriö sekä liikenne- ja viestintäministeriö<br />
olivat olleet vaikutus<strong>arviointi</strong>en toteuttamisessa valveutuneimpia.<br />
Alla oleva taulukko kuvaa hyvin vaikutusarvioinnin tilaa vuonna 2005 annetuista<br />
hallituksen esityksissä.<br />
Taulukko 1. Yritysvaikutusten arviot yrityksiin vaikuttavissa hallituksen esityksissä<br />
142 kpl (Lähde: SÄVY hankkeen vuosiraportti 2005)<br />
Arvio<br />
Ei arviota Laadullinen Laadullinen + Kvantitatiivinen<br />
kvantitatiivinen<br />
42,0 % 38,4 % 19,6 % 0,0 %<br />
16<br />
Taulukon tuloksista päätellen vaikutusarvioinnin kehittäminen kvantitatiivisen arvioinnin<br />
suuntaan voi osoittautua hyvinkin haasteelliseksi. Tämä edellyttää toisaalta,<br />
että kilpailuvaikutuksien <strong>arviointi</strong>in kehitettävän kehikon tulisi olla helposti<br />
lähestyttävissä ja omaksuttavissa.<br />
Tuoreimmasta vaikuttavuus<strong>arviointi</strong>in paneutuvasta ja sitä edelleen kehittävästä<br />
hankkeesta vastaa oikeusministeriö, joka asetti tammikuussa 2006 työryhmän,<br />
jonka tehtävänä on säädösehdotusten vaikutuksia koskevien ohjeiden yhdenmukaistaminen<br />
ja yhdistäminen. Tämän lisäksi työryhmän tehtävänä on saada ohjeistukset<br />
mahdollisimman soveltuviksi käytännön valmistelutyöhön. Työryhmän käsiteltävänä<br />
olevat ohjeet eivät siis koske vain taloudellisia vaikutuksia, vaan niiden<br />
tulee huomioida kaikkien relevanttien vaikutusten tasapainoinen <strong>arviointi</strong>.<br />
1.2 Hankkeen tavoitteista<br />
Tämän raportin taustalla oleva säädösuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>menetelmien<br />
kehittämishanke on nähtävä osana suurempaa kokonaisuutta, jossa<br />
yhdistyvät EU-tason ja kansallisen tason tavoitteet paremman sääntelykulttuurin<br />
aikaansaamiseksi. Yksi hankkeen keskeisistä tavoitteista onkin viedä eteenpäin sitä<br />
sääntelyuudistusten <strong>arviointi</strong>a kehittävää työtä, jota Suomi on ollut jo varhain<br />
periaatetasolla toteuttamassa. Käytäntö ja periaatteet eivät kuitenkaan ole täysin<br />
kohdanneet ja OECD onkin kritisoinut raportissaan (OECD, 2003, 64–66) Suomea<br />
siitä, että vaikutusarvioinnilla ei ole riittävän merkittävää roolia Suomalaisessa<br />
säädösvalmistelussa. Lisäksi OECD on listannut suuren joukon erityishuomiota<br />
vaativia tekijöitä, joista löytyvät muun muassa johdonmukaisten ja joustavien<br />
analyysimenetelmien kehittäminen ja vaikutusarvioinnin tuominen osaksi<br />
poliittista prosessia. Tähän haasteeseen vastaaminen onkin keskeisin osa tätä tutkimushanketta.
Hanke voidaan nähdä luonteeltaan kaksiosaisena. Selvityksen ensimmäisessä<br />
osassa selvitetään sääntelyuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin nykytilaa ja<br />
käytäntöjä, ja esitetään vaikutusarvioinnin kehittämisehdotuksia toteuttamista<br />
taloustieteellisestä näkökulmasta. Selvityksen toisessa osassa testataan ja havainnollistetaan<br />
esitettyjen parannusehdotusten käytännön toimivuutta lähihistoriassa<br />
toteutuneissa sääntelyuudistuksissa.<br />
Sääntelyuudistusten vaikutusten arvioinnin keskeisimpänä ongelmana ei ole ollut<br />
ohjeistusten määrällinen puute vaan suurempana ongelmana voidaan pitää syystä<br />
tai toisesta johtuvaa esimerkiksi yritysvaikutusten arvioinnin toteuttamatta jättämistä<br />
(Kiander, 2005). Tämän raportin ensimmäisen osion keskeinen tehtävä on<br />
selvittää <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin käytännön toteuttamista ja tuottaa vastaus<br />
seuraaviin kysymyksiin:<br />
• Miten vaikutus<strong>arviointi</strong> sijoittuu säädösvalmistelun (tai sääntelyuudistusten)<br />
prosessissa<br />
• Mikä on <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin asema vaikutusarvioinnin<br />
kokonaisuudessa tällä hetkellä ja miten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> tarkastelu<br />
on integroitu muuhun säädösehdotusten vaikutus<strong>arviointi</strong>in<br />
• Millaisiin taloustieteellisiin näkemyksiin vaikuttavuusarvioinnit<br />
nykymuodossaan perustuvat<br />
• Millaisia ohjeistuksia ja käytäntöjä kansainvälisesti noudatetaan ja<br />
miten nämä voisivat täydentää kotimaisia vastaavia<br />
17<br />
• Vastaavatko vallitsevat ohjeistukset käytännön tarpeita<br />
Näihin kysymyksiin vastaamalla saadaan selkeä kuva sääntelyuudistusten toteuttamisesta<br />
ja vaikuttavuusarvioinnin toteuttamisesta Suomessa sekä käytäntöjen<br />
mahdollisesta poikkeavuudesta kansainvälisistä käytännöistä. Tämän pohjalta tutkimuksessa<br />
arvioidaan miten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a voitaisiin tehostaa vähentämällä<br />
käytännön työtä haittaavia tekijöitä ja hyödyntämällä kansainvälisiä<br />
kokemuksia.<br />
Sääntelyuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnissa taloudellisella analyysillä on<br />
keskeinen rooli. Vaikutusarvion tehokkuutta voidaan entisestään parantaa kehittämällä<br />
uusia empiirisiä menetelmiä kilpailuanalyysin toteuttamiseksi, joskin nykyisiäkin<br />
menetelmiä hyödyntäen saadaan varmasti kelvollisia vastauksia.<br />
Kuitenkin täytyy todeta, että kansainvälisten parhaiden käytäntöjen edelleen jalostamiseksi<br />
tarvitaan vielä kosolti kehitystyötä sekä teoreettisesti että erityisesti käytännön<br />
implementoinnissa. Kun esimerkiksi perustellusti ounastellaan, että uuden<br />
säädöksen vaikutukset kilpailulle tulevat olemaan merkittävät, tulee säädösval-
18<br />
mistelua tukevassa arvioinnissa olla valmius hyödyntää monipuolisesti olemassa<br />
olevaa teoreettista ja empiiristä tietoa markkinoista ja kilpailusta. On sanomattakin<br />
selvää, että säädösuudistusten perusteellinen ja systemaattinen <strong>arviointi</strong> on tällöin<br />
tehtävä eri tahojen yhteistyönä.<br />
Tämä raportti on jaettu kahteen osaan, joista osa I esittelee <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin<br />
toteuttamista. Luvussa kaksi tarkastellaan säädösuudistusten eri vaikutuksia<br />
kilpailuun. Luvussa 3 kartoitetaan kansainvälisiä menettelytapoja säädöstai<br />
sääntelyuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin toteuttamisesta, joiden pohjalta<br />
esitetään kehitettävän vaikutusarvioinnin peruspiirteet sekä sen sijoittuminen<br />
suomalaisessa säädösvalmisteluprosessissa. Luvussa 4 esitellään kilpailuvaikutusarvioinnin<br />
taustalla oleva markkinoiden kilpailuanalyysimenetelmä ja luvussa<br />
5 esitellään säädösehdotuksen kilpailuvaikutusarvion toteuttamista ja rakentum ista<br />
tukeva kysymyslista.<br />
Raportin osassa II tarkastellaan takautuvasti luodun tarkastelukehikon soveltuvuutta<br />
uusien säädösten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>in. Tarkastelun kohteena ovat<br />
vuoden 1999 maankäyttö- ja rakennuslain MRL (132/1999) vaikutus vähittäiskaupan<br />
kilpailuun, painottaen suuryksikön sijoittamista ja määritelmää koskevia säädöksiä<br />
ja kauppa- ja teollisuusministeriön asetus elintarvikkeiden pakkausmerkinnöistä<br />
(1084/2004) koskien kielivaatimusta yliherkkyyttä aiheuttavien ainesosien<br />
merkinnöistä alkoholijuomissa.
19<br />
OSA I<br />
KILPAILUVAIKUTUSTEN ARVIOINNIN<br />
TOTEUTTAMINEN – TEORIAA JA<br />
KÄYTÄNNÖN KOKEMUKSIA<br />
1 Säädösuudistukset ja kilpailu<br />
Taloudellisen kilpailun tärkeyttä ei pidä ottaa annettuna, vaan kilpailu tulee mieltää<br />
keskeiseksi osaksi taloudellisen hyvinvoinnin perustaa silloin kun se on perusteltavissa.<br />
Taloudellinen kilpailu on kuitenkin markkinatalouden keskeisin ohjausmekanismi.<br />
Kilpailun toimiessa hyvin, edistää se kuluttajien mahdollisuutta valita<br />
heidän tarpeitaan parhaiten vastaavat hyödykkeet sekä näiden hyödykkeiden<br />
tarjoajat. Yrityksille hyvin toimiva kilpailu tarkoittaa sitä, että asiakkaiden tarpeisiin<br />
parhaiten vastaavat toimijat menestyvät kilpailussa. Menestyäkseen pitkällä<br />
aikavälillä, yritysten on kehitettävä ja tehostettava toimintojaan. Pitkällä tähtäimellä<br />
tehokkaat ja innovaatiokykyiset toimijat syrjäyttävät heikompia toimijoita,<br />
joten kilpailun voidaan kiteytetysti mieltää edistävän kuluttajien valintaa, alhaisia<br />
hintoja, tehokkuutta ja innovaatiotoimintaa. Niinpä hyvin toimiva kilpailu muokkaa<br />
taloutta kilpailukykyiseksi ja muuntautumiskykyiseksi. Siten toimiva kilpailuympäristö<br />
on edellytys pitkäjänteiselle työllisyyden turvaamiselle ja resurssien<br />
kohdentumiselle parhaisiin mahdollisiin käyttötarkoituksiin.<br />
Käsitys kilpailun taloutta jalostavasta vaikutuksesta korostuu, kun mietimme kilpailuprosessin<br />
toimimattomuuden seurauksia. Kilpailun toimimattomuus, oli se<br />
sitten seurausta epätarkoituksenmukaisesta sääntelystä tai esimerkiksi määräävän<br />
markkina-aseman väärinkäytöstä, voi pahimmillaan estää tehokkaampia ja innovatiivisempia<br />
toimijoita pääsemästä tyydyttämään kuluttajien tarpeita. Tämän<br />
seurauksena talous kokee hyvinvointitappioita ja jää paitsi kilpailukyvyn kannalta<br />
tärkeistä tehokkuushyödyistä. Näillä tehokkuushyödyillä tarkoitetaan sekä olemassaolevien<br />
hyödykkeiden tuottamista mahdollisimman tehokkaasti että sitä<br />
uutta hyvinvointia luovaa tilaa. jossa yrittäjät jatkuvasti etsivät voittojen kannustamina<br />
uusia ja kannattavia tuotantomahdollisuuksia (katso esimerkiksi Koponen,<br />
Okko ja Virtanen, 2003).<br />
Kilpailullisen tilan vaaliminen tarkoittaa näin ollen sitä, että halutaan turvata kuluttajien<br />
vapaus valita, huolehditaan talouden kilpailukyvystä sekä hyvinvointi-
20<br />
tappioiden minimoimisesta. Hyvien kilpailuolosuhteiden turvaaminen luo myös<br />
pohjaa uutta luovalle toiminnalle ja heijastaa työllisyysnäkökulman pitkäjänteistä<br />
arvostamista.<br />
1.1 Säädösuudistusten vaikutuskanavat<br />
Sääntelyuudistusten kilpailuvaikutuksia hahmoteltaessa on ensin miellettävä,<br />
minkälainen on se tarkastelukehikko, johon lain toteutumista ja vaikutusten <strong>arviointi</strong>a<br />
toteuttava toiminta sijoittuu. Tala (2005) esittää tähän tarkoitukseen sopivan<br />
kehikon, joka etenee lain tavoitteenasettelusta aina siihen, miten sääntelyn<br />
kohdetahot reagoivat sääntelyyn. 4 Nämä reaktiot perustuvat luonnollisesti lain sisältöön<br />
ja sen implementaatioon.<br />
Lain sisältö on sen toteutumisen ja vaikutusten kannalta luonnollisesti keskeinen,<br />
koska se määrittää yhtälailla oikeussubjektin oikeudet kuin viranomaisten toimivaltuudet.<br />
Lain vaikutusten osalta sisällöllä on sitä suurempi merkitys mitä mekaanisemmin<br />
tätä toteutetaan. (Tala, 2005;144). 5 Lain implementaation merkityksestä<br />
sen vaikutuksiin Tala (2005) kiteyttää nasevasti kysymykseen siitä, miksi<br />
säädetty oikeus ei koskaan toteudu juuri sellaisena kuin se on säädetty. Vastaus on<br />
siinä mielessä yksinkertainen, että lain säätäjä ja soveltaja ovat eri toimijoita, joka<br />
korostaa yllämainitun liikkumavaran ja tulkinnan vaikutuksia. Järjestely on kuitenkin<br />
siinä mielessä perusteltua, että se pohjautuu vallan kolmijakoon; lainsäädäntö-,<br />
tuomio, ja hallitusvaltaan, jossa lakia toteutetaan kunkin toimijan omilla<br />
valinnoilla. (Tala, 2005;145). 6<br />
Sääntelyn tai säädösehdotuksen vaikutukset toteutuvat sitten sääntelyn kohdejoukon<br />
reagointina. Tässä vaiheessa on ratkaisevaa, missä määrin sääntelyn kohteet<br />
noudattavat annettua sääntelyä tai sen puitteisiin jätettyä toimintavapautta.<br />
Lain vaikutusten kannalta on tärkeä mieltää, että lainlaatija voi vaikuttaa kaikkiin<br />
yllämainittuihin vaiheisiin aina lain tavoitteenasettelusta, sen sisällöstä ja implementaation<br />
kautta kohdejoukon reagointiin. Kun näihin neljään vaiheeseen yhdis-<br />
4 Tavoitteenasettelun tarkastelu prosessina on hankalaa, koska lain laadintatyöhön osallistuvilla tahoilla on<br />
kaikilla omat tavoitteensa, jotka pohjautuvat kunkin tahon arvoihin ja näkemyksiin.<br />
5 Mekaaninen toteuttaminen on kuitenkin abstraktio siinä mielessä, että liikkumavaraa ja tulkinnan mahdollisuuksia<br />
syntyy toteuttamisessa aina silloin, kun tulevaa ympäristöä tai kehitystä ei ole kyetty arvioimaan<br />
virheettömästi.<br />
6 Informaation ja sen kulun epätäydellisyydet sekä tiedon käsittelykyvyn rajallisuudellakin voi olla oma<br />
merkityksensä siihen, miksi oikeus ei aina toteudu siinä hengessä kuin se on säädetty.
21<br />
tetään lain valmisteluvaihe, on luotu pohja lain elinkaari-idean mukaiselle laaja-alaiselle<br />
tarkastelutavalle. Tämä lähestymistapa auttaa hahmottamaan lainvalmisteluissa<br />
tehtyjen valintojen merkitystä siihen, kuinka lait toteutuvat ja viime<br />
kädessä vaikuttavat. Lain vaikutuksia ja sitä määrääviä tekijöitä voi kuvata kuten<br />
kuvassa 1 (Tala, 2005;146, 152): 7<br />
Lain tavoitteenasettelu<br />
Lain sisältö Lain toteuttaminen Kohdetahojen<br />
reagointi<br />
Lain vaikutukset:<br />
• Oikeussubjektien materiaalinen elämänpiiri<br />
• Viranomaistehtävät ja -toiminta<br />
• Oikeudelliset menettelytavat<br />
• Tietoisuus, arvot, moraali<br />
Kuva 1.<br />
Lain vaikutukset ja näitä määrittävät tekijät<br />
1.2 Yleistä säädösuudistusten vaikutusten<br />
arvioinnista<br />
Lain vaikutusten arvioinnissa erottuu kaksi näkökulmaa. Ensimmäinen on lainsäätäjän<br />
ja päätöksentekijän näkökulma ylhäältä alas, eli niin sanottu top-down katsanto.<br />
Toinen on lainsäädännön kohdejoukon tai -alueen näkökulma alhaalta ylös,<br />
eli niin sanottu bottom-up tarkastelu.<br />
Ylhäältä alas tehtävässä arvioinnissa verrataan lain vaikutuksia suhteessa lainsäädännön<br />
tavoitteenasetteluun. Lähestymistapa korostaa päätöksentekijöiden ratkaisuja<br />
ja tavallaan sitoutuu siihen tapaan, jolla lainlaatija on hahmottanut esillä olevat<br />
ongelmat ja näihin tarvittavat ratkaisukeinot. Ylhäältä alas tapahtuvalla vaikutusten<br />
arvioinnin puutteita on se, että vaikutukset tarkoitetun kohdealueen ulkopuolella<br />
saattavat saada kovin vähän huomiota osakseen (Tala, 2005). Lainsäädäntöuudistusten<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> osalta tämä on tärkeä seikka, sikäli kun lainsäädännöllä<br />
ei suoraan ole haluttu vaikuttaa hyödykemarkkinakilpailuun. Uusien sää-<br />
7 Tehtyjä valintoja ohjaavat puolestaan eri toimijoiden käsitykset siitä, mikä merkitys näillä valinnoilla on<br />
säädösten toteutumisen ja vaikutusten kannalta.
dösten kilpailuvaikutukset voivat usein olla tavoitteenasettelussa siinä määrin sekundääriset,<br />
ettei näitä ylhäältä alas tapahtuvassa arvioinnissa mielletä riittävän<br />
tärkeiksi.<br />
Alhaalta ylös tapahtuvan vaikutusten <strong>arviointi</strong> pohjautuu taas siihen, minkä seikan<br />
kohdealueen toimijat ovat mieltäneet sääntelyuudistuksella ratkaistavaksi ongelmaksi.<br />
Huomattavaa on, että sääntely voi olla vain yksi monista tavoista ratkaista<br />
kyseinen ongelma ja vaikutusten yksipuolinen tarkastelu alhaalta ylös voi johtaa<br />
liialliseen sitoutumiseen siihen, miten kohdealueen toimijat ymmärtävät sääntelyn<br />
ja sen tarpeet (Tala, 2005;147).<br />
Niinpä kokonaisvaltaisessa vaikutusten arvioinnissa yhdistyvät ylhäältä alas ja alhaalta<br />
ylös tapahtuva vaikutusten <strong>arviointi</strong>. Tässä ylhäältä alas tarkastelu on mukana<br />
kaikissa yllä mainituissa neljässä lain toteutumisen ja vaikutusten arvioinnin<br />
kohdassa. Seikka, että suuri osa vaikuttavuusarvioinnista tapahtuu suunnassa ylhäältä<br />
alas, on seurausta vaikuttavuusarvioinnin aloitteen tekijästä. Hyvin usein<br />
aloite vaikutus<strong>arviointi</strong>in tulee julkisen koneiston, päättäjien tai lainvalmistelijoiden<br />
taholta. Lainsäädäntötyön poliittiset kompromissit ja niiden tuottamat ponnet<br />
lain vaikutusten seurannasta ovat osa tätä <strong>arviointi</strong>a. Tala (2005) muistut- taakin,<br />
että tämä vaikutuskanava ei saisi johtaa siihen, että kohdetahojen näkökulman<br />
huomioiminen laiminlyödään vaikutuksia arvioitaessa. Täytyy toisaalta muistaa,<br />
että esiselvityksissä ja uuden lainsäädännön tarpeen kartoittamisessa, etukäteisarvioinnin<br />
tulokset voivat olla osa kohdejoukon, joskus tarkoitusha kuistakin,<br />
viestintää.<br />
Edellä esitetyt näkökulmat yhdistäen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a voidaan mielekkäästi<br />
jäsennellä alustavalla kolmijaolla:<br />
1 Lain vaikutukset kohdealueella suhteessa vaikutuksiin kohdealueen<br />
ulkopuolella<br />
2 Lain tavoitteiden mukaiset vaikutukset suhteessa muihin vaikutuksiin.<br />
3 Lain lyhyen aikavälin vaikutukset suhteessa pitkän aikavälin vaikutuksiin.<br />
22<br />
Yhteenvetona voidaan todeta, että lailla on aina suoranaisten tavoitteiden ulkopuolisia<br />
vaikutuksia. Lisäksi lain vaikutukset vaihtelevat myös ajassa, koska säädöksen<br />
kohteet sopeuttavat oman käyttäytymisensä uuteen ympäristöön sopivaksi.<br />
Näkökulmat voidaan yhdistää ja siten luoda uusi tapa arvioida vaikutuksia:<br />
kontrafaktuaalinen lähestymistapa. Tällöin verrataan ajatustasolla eri skenaarioita<br />
siitä, millainen asiaintila olisi ilman toteutunutta lainsäädäntöä tai sääntelyuudistusta.<br />
Huonoimmillaan sääntelyuudistuksen tarpeeseen vastaaminen voi tuottaa
23<br />
suuria haittoja kohdealueen ulkopuolella suhteessa tavoitteenasettelun mukaisiin<br />
hyötyihin ja toisaalta, on hyvin mahdollista, että jollain säädösuudistuksella saattaa<br />
olla merkittäviä negatiivisia vaikutuksia kohdealueen ulkopuolella. Tämä korostaa<br />
vaikutusten arvioinnin tärkeyttä ja siihen käytetyn vaivan merkitystä onnistuneelle<br />
lopputulokselle. Lain vaikutusten eroaminen negatiivisessa mielessä tavoitelluista<br />
hyödyistä voisi tiivistää alla olevan kuvan 2 mukaiseksi.<br />
Sääntelyuudistuksen tarve<br />
Sääntelyuudistus<br />
Tavoitteille ulkopuoliset vaikutukset<br />
• esimerkiksi kilpailulle<br />
Tavoitteen suuntaiset<br />
vaikutukset<br />
Ei toivottu vaikutus<br />
Tavoiteltu vaikutus<br />
Kuva 2.<br />
Säädöksen negatiiviset vaikutukset kohdealueen ulkopuolella<br />
Esitetyn jaottelun mukaisesti <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnissa tärkeäksi nousevat<br />
”vaikutukset oikeussubjektien materiaaliseen elämänpiiriin” Tala (2005). Kilpailuvaikutusten<br />
arvioinnin tehtäväksi muodostuu tällöin kartoittaa yritysten ja muiden<br />
toimijoiden olosuhteissa ja toiminnassa ilmeneviä vaikutuksia joiden taustalla<br />
voivat olla muutokset kielloissa, rajoituksissa, velvollisuuksissa tai esimerkiksi<br />
uusien mahdollistettujen toimintamallien aiheuttamat kustannusvaikutukset tai<br />
näiden epäsymmetriat.<br />
Lainsäädäntötyössä tavoitteenasettelu kattaa kaikkien niiden kannanotot (mukaan<br />
lukien päätöksentekijöiden) jotka pyrkivät vaikuttamaan uudistuksen kohteena
24<br />
olevan sääntelyn sisältöön. 89 Tavoitteiden yhteensovittaminen on työn etenemisen<br />
kannalta tärkeä osa itse prosessia, joka toisaalta korostaa lainsäädäntötyön yhteisöllisyyttä.<br />
Tämä ei suinkaan ole yhdentekevää, vaan Tala (2005;158) toteaakin, että:<br />
”Juuri se, että lainsäädäntö syntyy erimielisten toimijoiden vuorovaikutuksen<br />
ja yhteisymmärryksen prosessissa – erimielisyydet tiettyyn<br />
mittaan voittaen – on koko lainsäädäntöinstituution olemassaolon,<br />
käyttökelpoisuuden ja arvon kannalta perustavimpia piirteitä.”<br />
Suuret lakihankkeet ja tavoitteiden monitasoisuus saattavat kuitenkin hämärtää yllä<br />
olevaa ideaalista kuvaa, koska suurempien hankkeiden osissa voi samoilla toimijoilla<br />
ilmetä keskenään ristiriitaisiakin tavoitteenasetteluja. Tämän hankkeen<br />
kannalta on kuitenkin olennaista että markkinakilpailun perusteltu vaaliminen saataisiin<br />
olennaiseksi osaksi tavoitteenasettelua, joka myös tulisi ohjaamaan itse säädösvalmistelutyötä.<br />
1.3 Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong> lakien laadinnassa<br />
Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong> on osa laajempaa vaikuttavuus<strong>arviointi</strong>a. Jos vaikutus<strong>arviointi</strong><br />
jaetaan taloudellisiin vaikutuksiin, ympäristövaikutuksiin ja sosiaalisiin<br />
vaikutuksiin, tulee <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> nähdä osana taloudellisten<br />
vaikutusten <strong>arviointi</strong>a.<br />
Jotta <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>in tähtäävät toimet voitaisiin ajoittaa ja mitoittaa<br />
oikeansuuntaisiksi, on tunnettava lakien laadinnan ja etenkin lainvalmistelun periaatteet.<br />
Lainvalmistelulla tarkoitetaan sitä nimenomaista työskentelyä jonka tuloksena<br />
on määrä syntyä valmis säädösehdotus. 10 Lainvalmistelua edeltää ja siihen<br />
liittyy tutkimus- ja selvitystyö, jonka keskeisenä osana <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvi-<br />
8 Tähän lukeutuvat myös kriitikot ynnä muut mielipiteitään esittävät tahot jotka vaikuttavat lainlaadintaan<br />
tai sen tavoitteenasetteluun (Tala 2005; 155).<br />
9 Tavoitteenasettelulla tarkoitetaan sitä tosiasiallista ja oikeudellista asiaintilaa, jonka on määrä toteutua<br />
hankkeen myötä. Tavoitteenasettelulla ja tavoitteilla on kuitenkin tietty ero lainsäädännön ja sääntelyuudistusten<br />
ollessa dynaamisia monivaiheisia prosesseja. Prosessin edetessä kaikilla osallisilla ei jokaisena<br />
hetkenä ole tarkkaa kuvaa omista tavoitteistaan, vaan nämä saattavat muovautua yhä uudelleen prosessin<br />
edetessä.<br />
10 Säädösehdotus koostuu säännöstekstistä ja sen perusteluista, ja se toimii päätöksenteon perustana lainsäädäntömenettelyssä.
25<br />
oinnin tulisi olla. Jos tällainen tutkimus ei pyri vaikuttamaan säädösehdotuksen sisältöön,<br />
se ei ole osa lainvalmistelutyötä. 11<br />
Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong>a sääntelyuudistuksissa tulee myös voida tarkastella<br />
lainvalmistelun proaktiivista ja reaktiivista ajattelutapaa silmälläpitäen. Proaktiivisella<br />
ajattelutavalla tarkoitetaan tilaa, jossa lainsäädäntöä pyritään käyttämään<br />
laajassa mitassa yhteiskunnan ohjaamiseen. Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong> lainvalmistelussa<br />
toteuttaa parhaimmillaan juuri tätä tehtävää. Kyseessä ei tällöin voi olla<br />
sääntelyn vaikutusten tosiasiallinen mittaaminen, vaan lähinnä harkittu arvio siitä<br />
miten asiaintila kilpailuolosuhteissa tulee sääntelyn tuloksena kehittymään.<br />
Reaktiivisessa ajattelutavassa lainsäädännön tehtäväksi mielletään esiin nousevien<br />
epäkohtien korjaaminen tapauskohtaisesti jälkikäteen. Lainsäädäntö ja sen uudistukset<br />
tulevat tällöin vastaamaan jo toteutuneita muutoksia yhteiskunnassa tai<br />
yksilöiden näkemyksissä. Tällöin lainsäädännön uudistukset ovat usein mittakaavoiltaan<br />
varsin pieniä ja uudistukset tapahtuvat varsin pienin askelin. Kilpailuvaikutusten<br />
arvioinnin kannalta relevantiksi muodostuu tällöin aikaisemman sääntelyn<br />
vaikutusten kvantifiointi, jonka tuloksia voidaan tarvittaessa hyödyntää sääntelyreformien<br />
suppeammissa ”ohjausliikkeissä”.<br />
Suomessa hallituksen esitysten laatimisohjeissa (HELO) mainitaan yritys- ja kilpailuvaikutukset<br />
osana ajatellun säädöksen taloudellisia vaikutuksia, jotka hallituksen<br />
esityksessä on selostettava. Taloudellisilla vaikutuksilla tarkoitetaan kaikkia<br />
sellaisia vaikutuksia yhteiskunnan, yhteisöjen ja yksilöiden taloudellisessa tilassa<br />
ja toiminnassa, jotka aiheutuvat säädöksen toimeenpanosta ja noudattamisesta.<br />
Ohjeissa on myös yleisellä tasolla kiinnitetty huomiota siihen, miten säädökset<br />
vaikuttavat erisuuruisiin yrityksiin. (HELO, s. 15–16). Muutoin säädöksen vaikutuksia<br />
on selvitettävä hyvinkin monitahoisesti, eli huomioitava minkälaiset vaikutukset<br />
ovat:<br />
• Työllisyyteen • Kulutukseen<br />
• Kilpailukykyyn • Tulonjakoon<br />
• Markkinoihin • Tuontiin<br />
• Investointeihin • Vientiin<br />
• Tuotantoon • Hintatasoon<br />
• Tuottavuuteen • Kustannusrasitteeseen eri väestöryhmien<br />
kesken<br />
11 Lainvalmistelutyö on erotettava lainsäädäntötyöstä, sillä näissä toimivat eri henkilöt ja näitä töitä koskevat<br />
osittain eri vaatimukset. Lainvalmistelusta vastaavat virkamiehet, asiantuntijat sekä järjestöt ja etutahot,<br />
kun taas lainsäädäntötyössä aktiivisia toimijoita ovat vaaleissa valitut tai muussa poliittisessa vastuussa<br />
olevat henkilöt. Lainvalmistelun vaatimuksiin kuuluu asiantuntemus ja osaaminen lainsäädännön kohteena<br />
olevasta alueesta sekä kokemus lainvalmistelutyöstä ja sen kohteena olevista kysymyksistä.
26<br />
Ohjeissa painotetaan, että vaikutukset tulisi mahdollisuuksien mukaan pyrkiä esittämään<br />
euromääräisinä, sekä liittää näihin vaikutusarvioinnin perusteet yhdessä<br />
olettamusten ja niihin liittyvien epävarmuustekijöiden kanssa. Ellei rahamääräinen<br />
<strong>arviointi</strong> ole mahdollista, voidaan tukeutua myös laadulliseen <strong>arviointi</strong>in.<br />
Viime kädessä on kuitenkin tärkeää, että kyetään esittämään minkälaisten mekanismien<br />
välityksellä ja vaikutusketjujen kautta ajateltujen muutosten uskotaan toteutuvan.<br />
Näin voidaan identifioida myös ne tekijät, jotka edistävät annettujen tavoitteiden<br />
toteutumista. Tällainen koherentti kokonaisuus on omiaan varmistamaan,<br />
etteivät lainsäädännön tavoitteet, siinä käytettävät keinot ja sen ajatellut<br />
vaikutukset ole keskenään ristiriidassa.<br />
Vaikutusarvioinnin sijoittuminen suhteessa EU-lainsäädäntöön on luonnollisesti<br />
keskeinen kysymys. Kun suuri osa lainsäädäntöämme on EU puitelainsäädäntöä,<br />
nousee esiin kysymys vaikutusarvioinnin suorittajatahosta. Kysymys koskee sitä,<br />
tehdäänkö vaikutusarvioinnit keskitetysti vai hajautetusti. Lienee mahdollista, että<br />
mikäli puitelainsäädännössä on piirteitä joiden perusteella kansalliset erityispiirteet<br />
leimaavat voimakkaasti lain vaikutuksia, eikä näitä ole otettu riittävästi huomioon<br />
keskitetyssä vaikutusarvioinnissa, on tämä <strong>arviointi</strong> tehtävä kansallisella<br />
tasolla (katso myös Kiander, 2005). Puhtaasti kansallisten sääntelyuudistusten<br />
vaikutukset tulisi luonnollisesti arvioida kohdealueella.
27<br />
2 Kansainvälisiä malleja<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin<br />
toteuttamisesta<br />
Sääntelyn ja kilpailun suhde ilmenee siten että sääntelyuudistus voi ensinnäkin<br />
vaikuttaa markkinoiden kysyntään ja/tai tarjontaan. Vaikutukset kysyntään juontuvat<br />
siitä, miten sääntelyllä on vaikutettu yksilöiden mieltymyksiin tai ostovoimaan.<br />
Tarjontapuolen vaikutukset juontuvat taas sääntelyn vaikutuksista yritysten<br />
kustannusrakenteisiin. Näiden ohella on olemassa myös muita vaikutuskanavia.<br />
On täysin mahdollista, että sääntelyuudistus tuottaa muutoksia yritysten käyttäytymisessä<br />
annetuissa puitteissa. Tällöin kilpailu on miellettävä prosessiksi, jossa<br />
kilpailukeinot ovat paljon moninaisemmat kuin pelkkään hinta- tai määräkilpailuun<br />
tukeutuminen (katso Björkroth ja Koponen, 2004).<br />
Vaikutusarvioinnin keskeiseksi ongelmaksi muodostuu säädöksen vaikutus kohdealueen<br />
suhteen vertikaalisesti sijoittuviin panos- ja välituotemarkkinoihin sekä<br />
liitännäismarkkinoihin. Tähän liittyy usein myös markkinamäärittelyn ongelma.<br />
Niinpä vaikuttavuusarvioinnin toteuttamisen kannalta keskeistä on se, tuleeko kilpailuvaikutusarvion<br />
kysymykset muotoilla siten, että ne ottavat huomioon nämä<br />
piirteet vai tuleeko luotua kehystä soveltaa siten, että kohdemarkkinalla tarkoitetaan<br />
kulloinkin sekä varsinaista kohdemarkkinaa että tähän liittyviä markkinoita<br />
Tässä kohden tulee tietysti käyttää harkintaa ja edetä siten, että niillä liitännäismarkkinoilla,<br />
joilla vaikutusten voidaan perustellusti arvella olevan merkittävät,<br />
olisi vaikutuksia arvioitava kuten suoranaisilla kohdemarkkinoilla. Tämä lisää<br />
luonnollisesti tehtävää työmäärää, mutta parantaa samalla vaikutusarvioinnin luotettavuutta<br />
ja tavoitteiden suuntaisten vaikutusten toteutumista. Markkinamäärittelyn<br />
ongelmaa helpottamaan voidaan tietyssä määrin tukeutua toimialoittaiseen<br />
klusterikuvaukseen talouden panos- ja välituoteyhteyksistä (esimerkiksi Hernesniemi<br />
ym. 2001) tai jo tehtyihin toimiala- ja markkina-analyyseihin (esimerkiksi<br />
KTM:n toimialaraportit).<br />
Kilpailuvaikutusten arvioinnin kannalta on tärkeää, että kilpailun nykyinen luonne<br />
on ymmärretty oikein. Vasta tällöin voidaan oikealla tavalla arvioida niitä mahdollisia<br />
muutoksia joita uusi sääntely aiheuttaa. Tällaista toimintatapaa ja varsinkaan<br />
yritysten vuorovaikutuksen kuvaamista prosessina ei ainakaan avoimesti tuoda<br />
esiin KTM (1999) tai HELO (2004) ohjeissa, vaan kilpailuvaikutusmielessä pitäydytään<br />
vaikutuksiin kysyntään, tarjontaan ja toimijoiden liikkuvuuteen markkinoilla.<br />
Office of Fair Trading (2002) ottaa selvityksessään <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnista<br />
esiin myös kilpailun prosessinäkemyksen, jossa lähtökohtana on tarkastellun<br />
markkinan nykyinen kilpailutilanne. Tätä tarkastellaan markkinarakenteen,
28<br />
alalle tulon esteiden, kilpailuintensiteetin, hyödykkeiden eriytyneisyyden ja innovaatiotoiminnan<br />
näkökulmista. Kyseisessä selvityksessä pidetäänkin kaikkein tärkeimpinä<br />
onnistuneen sääntelyuudistuksen edellytyksenä, että arvio on suoritettu<br />
säädöksen vaikutuksista juuri näihin kyseisiin kohtiin.<br />
Kansainvälisesti katsottuna on arvioitu että Iso-Britanniassa, Tanskassa ja Hollannissa<br />
sovellettavat käytännöt sääntelyn vaikutus<strong>arviointi</strong>in olisivat maanosamme<br />
parhaimpia DBR (2004, s. 5). 12 Tämän johdosta on EU-ohjeistuksen lisäksi perusteltua<br />
tarkastella yksityiskohtaisemmin yllä mainittujen maiden käytäntöjä <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
arvioinnissa. Kansainvälisten käytäntöjen tarkastelussa on käsitelty<br />
myös yhdysvaltalaista vaikutus<strong>arviointi</strong>a, joka seikkaperäisyydessään on esimerkillinen.<br />
2.1 EU-ohjeet<br />
EU komissio julkisti kesällä 2005 vaikutusarvioinnin suuntaviivat (EU-komissio,<br />
2005) komission henkilöstölle tukemaan politiikkaehdotusten tekoa sekä näiden<br />
ehdotusten vaikutusten <strong>arviointi</strong>a. Vaikutus<strong>arviointi</strong> jakaantuu kolmeen pääryhmään:<br />
taloudellisiin vaikutuksiin, ympäristövaikutuksiin ja yhteiskunnallisiin vaikutuksiin.<br />
Taloudellisia vaikutuksia pyritään kartoittamaan lähes 40 kysymyksellä,<br />
joista yksittäisten markkinoiden kilpailuvaikutuksia arvioivia kysymyksiä ei<br />
erikseen nosteta esille (EU-komissio, 2005, s. 29–30). Kysymykset ovat kuitenkin<br />
aihealueilta, jotka liittyvät tiiviisti tai jopa suoraan sääntelyn kilpailuvaikutuksiin.<br />
Ohjeistuksen liitteissä <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a täydennetään vielä vajaan 30<br />
kohdan tarkistuslistalla. Huomattavaa kuitenkin on, että ohjeissa ei esitetä ensin<br />
tehtäväksi arviota kilpailun nykytilasta, vaan edetään suoraan vaikuttavuus<strong>arviointi</strong>in.<br />
Nykytilan analyysi voi tietenkin olla piilevänä kun vaikutus<strong>arviointi</strong>a tehdessä<br />
hyödynnetään niin sanottua kausaalimallia (causal model of impacts), mutta<br />
sen soisi olevan näkyvämmässä roolissa (ibid., s. 26–28).<br />
2.2 Iso-Britannia<br />
Iso-Britanniassa OFT (Office of Fair Trading) on ollut vastuussa suuresta osasta<br />
kilpailuseurannan ja <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin menetelmien tuomisesta politiikkapäätösten<br />
pohjaksi. OFT:n (2002) kehittämä kilpailusuodatin (englanniksi<br />
12 Pohjoismaiden on kuitenkin arvioitu olevan aivan kehityksen kärjessä DBR (2004, s.5) todetessa että:<br />
"UK, Denmark, the Netherlands, which were the forerunners of RIA, today can be regarded as those<br />
Euro-pean countries whose practices are the best, that can serve as a benchmark for other countries. Also in<br />
other countries considered (such as Sweden, or Finland) RIA appears to be at a rather advanced level."
Competition filter) rakentuu yhdeksästä kysymyksestä, joihin vastaamalla pyritään<br />
huomiomaan muun muassa yllä mainitut seikat. Kysymyspatteristo rakentuu<br />
markkinaraken-netta ja sääntelyn vaikutusten luonnetta kuvaavista kysymyksistä.<br />
Kysymykset ja niiden vastausten perusteella tehtävät johtopäätökset ovat seuraavat:<br />
1 Onko jollain sääntelyuudistuksen kohteena olevilla markkinoilla toimivalla<br />
yrityksellä yli 10 prosentin markkinaosuus<br />
2 Onko jollain sääntelyuudistuksen kohteena olevilla markkinoilla toimivalla<br />
yrityksellä yli 20 prosentin markkinaosuus<br />
3 Onko kolmella suurimmalla toimijalla sääntelyuudistuksen kohteena olevilla<br />
markkinoilla yhteensä 50 prosenttia tai suurempi markkinaosuus<br />
4 Ovatko sääntelyn kustannusvaikutukset symmetriset yli koko markkinan<br />
toimjakentän<br />
5 Vaikuttaako sääntely markkinarakenteeseen vaikuttamalla toimijoiden<br />
kokoon tai määrään<br />
6 Kasvattaako uusi sääntely uusien toimijoiden markkinoille tulon kustannuksia<br />
7 Kasvattaako uusi sääntely uusien toimijoiden toimintakustannuksia<br />
enemmän kuin vakiintuneiden toimijoiden kustannuksia<br />
8 Kuvaako nopea tekninen muutos vaikutusalueen markkinoita<br />
9 Tuleeko sääntely jollain markkinalla vaikuttamaan toimijoiden hinnanja<br />
laadunasetantaan, tuotevalikoimaan tai tuotettujen hyödykkeiden positiointiin<br />
29<br />
Ensimmäisen ja toisen kysymyksen perusteella pystytään arvioimaan onko jollain<br />
toimijoista markkinarakenteeseen perustuvaa markkinavoimaa. Kolmannen kysymyksen<br />
voidaan taas nähdä heijastelevan Kamerschenin (1979) ajatusta kriittisestä<br />
rajasta, jonka ylittyessä yritysten yhteistoiminta kilpailun rajoittamiseksi helpottuu.<br />
13 Neljännellä kysymyksellä halutaan selvittää tuottaako (uusi) sääntely<br />
merkittävästi suurempia kustannuksia joillekin toimijoille ja vääristää siten kilpailua.<br />
Missä määrin tällainen vaikutus on ”merkittävä”, on perustettava viranomaisen<br />
arvioon.<br />
13 Kamerschen (1979) käytti neljän suurimman toimijan yhteenlaskettua markkinaosuutta ja samaa 50 prosentin<br />
kriittistä rajaa, mutta tämä interventionistisempi lähestymistapa heijastanee vallalla ollutta ajanhenkeä.
Kun kysytään (kysymys 5) vaikuttaako sääntely toimijoiden kokoon tai määrään,<br />
joudutaan pohtimaan kysymyksen 4 vastausten lisäksi sääntelyn vaikutuksia toimijoiden<br />
alalle tuloon ja sieltä poistumiseen. Toimialan ja markkinan toimijavaihtuvuutta<br />
on käsitelty lähemmin Björkroth ym. (2006a). Kuudeskin kysymys<br />
markkinoille tulon kustannuksista liittyy toimijavaihtuvuuteen, eli jos alalle tulon<br />
kustannukset nousevat, korottaa uusi sääntely alalle tulon esteitä ja siten vaikuttaa<br />
negatiivisesti alan kilpailullisuuteen tai markkinoiden dynamiikkaan. Kysymyksellä<br />
7 halutaan kartoittaa missä määrin uusi sääntely suosii alalla jo olevia toimijoita.<br />
Vääristymä voi vaikuttaa pienempien yritysten mahdollisuuksiin kilpailla ja<br />
kasvaa, tai vaikkapa toimijavaihtuvuuteen ja siten heikentää alan kilpailullisuutta.<br />
Käsitys siitä, onko nopea tekninen kehitys ominaista sääntelyn vaikutusalueen<br />
markkinoille (kysymys 8) on siinä mielessä tärkeä, että uusi sääntely voi vaikuttaa<br />
innovatiivisuuteen ja mikäli innovaatiotoiminta on keskeinen kilpailun tai alalle<br />
tulon muoto, voivat sääntelyn ei-arvioidut vaikutukset vääristää tai tyrehdyttää<br />
tämän dynaamiselle tehokkuudelle arvokkaan kilpailumuodon.<br />
Viimeinen kysymys koskee (minimi)standardien, rajoitusten tai muiden vaatimusten<br />
luontia, jotka vaikuttavat yritysten vapauteen määrätä tuotteidensa laadusta,<br />
niiden sisältämistä ainesosista tai muusta sellaisesta. Nämä ovat vain esimerkkejä<br />
siitä laajasta muuttujien kirjosta joka voi vaikuttaa kysymyksessä mainittuihin<br />
tekijöihin.<br />
Tämän alustavan kilpailusuodattimen käytön tarkoituksena on kartoittaa ne tapaukset,<br />
joissa tarvitaan lisätutkimuksia kilpailun vaikutuksista. Nyrkkisääntönä pätee,<br />
että jos 9 kysymyksestä 5 tai useampaan vastataan ”kyllä” on aihetta siirtyä yksityiskohtaiseen<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>in. Jos ”ei-vastauksia on enemmän riittää<br />
kyseessä olevassa tapauksessa yksinkertaisempi <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>.<br />
Iso-Britannian Cabinet Officen (2005) ohjeistuksesta käy ilmi että lainvalmistelijalla<br />
itsellään ei aina ole mahdollisuutta vastata kaikkiin 9 kysymykseen. Ohjeissa<br />
tähdennetään, että yksityiskohtaisessa <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnissa tulee tukeutua<br />
ulkopuoliseen osaamiseen, koska tällöin on pyrittävä identifioimaan kaikki<br />
mahdolliset sääntelyn vaikutukset ja vielä pääteltävä vaikuttavatko nämä kilpailuun<br />
määritellyillä markkinoilla. Tässä vaiheessa täytyy myös punnita eri vaihtoehtojen<br />
merkitystä kilpailulle ja mahdollisesti kyetä esittämään vaihtoehtoisia politiikkavaihtoehtoja.<br />
Tämän yksityiskohtaisen arvion kolme tärkeätä vaihetta ovat:<br />
• Markkinamäärittely<br />
• Kilpailun nykytilan ymmärtäminen<br />
30<br />
• Sääntelyn vaikutusten tunnistaminen.
31<br />
Vaikka yllä olevaa ”suodatinta” pidetään yhtenä asianmukaisimmista alansa edustajista,<br />
on sillä myös rajoituksensa. Yksinkertainen kyllä- ja ei-vastauksiin perustuva<br />
vaikutusanalyysi sivuuttaa esimerkiksi pienillä markkinoilla helposti tapahtuvia<br />
merkittäviäkin muutoksia. 14 Sitä paitsi ongelmallisena voidaan pitää seikkaa,<br />
että ”suodattimen” painopiste keskittymistä tarkastellessa on ”ennen sääntelyuudistusta”<br />
kun sen olisi tarkoituksenmukaisempaa tarkastella mitä keskittymiselle<br />
tapahtuu sääntelyn seurauksena. (Lyons, 2005).<br />
Tällainen argumentointi puoltaa ajatusta siitä, että kilpailua on arvioitava ennen<br />
sääntelyä ja tämän jälkeen on arvioitava miten tuleva sääntelyuudistus vaikuttaa<br />
kilpailuun. Yritys kiteyttää nämä kaksi kysymyksenasettelua suppeaan määrään<br />
kysymyksiä ja perustaa tulkinta yksinkertaisiin nyrkkisääntöihin ei aina kykene<br />
tuottamaan oikeaa tulosta. Tähän perustuen voikin olettaa että OFT:n menetelmää<br />
tullaan tulevaisuudessa muokkaamaan tarvittaessa hyvinkin paljon.<br />
2.3 Hollanti<br />
Hollannissa vaikutus<strong>arviointi</strong> perustuu ensin suoritettavaan perusarvioon (quick<br />
scan). Arvion tulokset toimitetaan Proposed Legislation Desk: lle jossa tarkistetaan<br />
ovatko ministeriön oma esiarvio ja näistä nousseet johtopäätökset olleet riittäviä.<br />
Jos säädöksen tai sääntelyn arvioidaan tuottavan merkittäviä kilpailuvaikutuksia,<br />
tulee vastaavan ministeriön suorittaa, tai teettää vaikutusarvioinnit. Vaikutusarviointeja<br />
tehdään kustannus-hyöty-laskelmilla sekä erityisillä tarkistuslistoilla.<br />
Yritysvaikutusten yksityiskohtaisen arvion (BIA) perustana on 8 kysymyksestä<br />
koostuva lista, joista 3 (4) varsin laajaa kysymystä liittyy suoraan säädöksen tai<br />
sääntelyn kilpailuvaikutuksiin. Vapaasti kääntäen kysymysten sisältö on seuraava:<br />
1 Tuleeko ehdotettu sääntelyuudistus sisältämään sääntöjä, jotka:<br />
a<br />
b<br />
Aiheuttavat yrityksille toimialalle tulon tai toiminnan harjoittamisen<br />
osalta laajempia rajoituksia kuin EU direktiivien soveltaminen<br />
tässä yhteydessä<br />
Kuormittavat yrityksiä joissain toiminnoissaan enemmän kuin sovellettaessa<br />
EU direktiivejä Mikäli näin on, mitkä syyt ovat kyseisen<br />
kuormittavuuden lisäämisen taustalla<br />
14 Esimerkkinä tästä Lyons (2005) mainitsee Taksilupien määrän sääntelyn Irlannissa 1978–2000, keskittyen<br />
Dublinin taksimarkkinoihin. Competition filter:in kysymyksistä vain kahteen (5. ja 6. voitiin vastata<br />
"kyllä") ja loppuihin vastaus oli "ei". Tämän mukaan toimilupien määrän rajoittamisella ei olisi mitään<br />
merkittäviä vaikutuksia kilpailuun ja täten sitä ei tarvitsisi <strong>kilpailuvaikutusten</strong> osalta tutkia tarkemmin.
2 Miten ehdotettu lainsäädäntö tulee vaikuttamaan markkinamekanismiin<br />
3 Mitkä ovat ehdotetun lainsäädännön sosiaalis-taloudelliset vaikutukset<br />
työllisyyteen, palkkakustannuksiin ja niin edelleen<br />
32<br />
Muista kilpailuun liittyvistä kysymyksistä mainittakoon listan ensimmäinen, jossa<br />
pyydetään hahmottamaan ne yritykset, joiden liiketoimintaan ehdotettu säädös<br />
vaikuttaa. Kilpailulle tällä on luonnollisesti merkitystä, sikäli kun nämä vaikutukset<br />
eivät ole symmetriset toimijoiden kesken.<br />
2.4 Tanskan malli<br />
Tanskassa <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> voidaan nähdä osana yritysvaikutusten <strong>arviointi</strong>a.<br />
Myös Tanskassa vaikutus<strong>arviointi</strong> on moniportainen, jonka ensimmäinen<br />
vaihe kattaa seulonnan kysymyksellä ”onko olennaisia yritysvaikutuksia”. Seuraava<br />
vaihe on vaikutusalan laajuuden <strong>arviointi</strong> ja viimeisenä on varsinaisen vaikutus<strong>arviointi</strong>.<br />
Tanskassa vaikutusarvioinnilla halutaan yleisellä tasolla turvata kilpailullisuuden<br />
huomioon ottaminen. Tämän saavuttamiseksi käytössä olevat keinot jaetaan kahteen<br />
kilpailullisuuteen vaikuttavaan pääluokkaan: vaikuttamiseen alalle tulon esteisiin<br />
ja kilpailukäyttäytymistä rajoittaviin sääntöihin (adfaerdsregler).<br />
Uusimmat Tanskan oikeusministeriön (JM) vaikutusarvioinnin ohjeistukset (Justitieministeriet<br />
2005; Vejledning om lovkvalitet) painottavat kilpailuvaikutuksien<br />
osalta tukeutumista kysymyksiin.<br />
Yritystaloudellisia vaikutuksia tarkastellaan niin sanotun tarkistuslistan avulla, jonka<br />
kysymyksillä kartoitetaan uudistuksen vaikutuksia relevanttien markki noiden:<br />
1 Yritystoiminnan kustannuksiin (omkostninger)<br />
2 Yritystoiminnan liikevaihtoon<br />
3 Toiminnan kasvuun siihen tarvittavien resurssien saatavuuden kautta<br />
4 Markkinoiden toimintatapaan / toimintaan<br />
5 Yritysten / toimintojen lukumäärään Tanskassa<br />
6 Markkinoille tuloon<br />
7 Markkinakäyttäytymiseen<br />
8 Muihin tekijöihin yritysten taloudessa
33<br />
2.5 Yhdysvallat<br />
Yhdysvalloissa on nykyistä vaikutus<strong>arviointi</strong>a kehitetty 1980-luvun alusta lähtien.<br />
Tällöin valtaa vaikuttaa sääntelyyn siirrettiin virastoilta, kongressin komiteoilta ja<br />
eturyhmiltä enenevästi presidentille. 15 Tämän uudistuksen pohjalta virastojen tuli<br />
saattaa voimaan sellaista sääntelyä, jossa hyödyt olisivat sääntelyn aiheuttamia<br />
kustannuksia suuremmat. Sääntelyehdotukset tuli lähettää Office of Management<br />
and Budget:lle (OMB) tarkistusta varten, ennen kuin ne voivat liittovaltion rekisterin<br />
(Federal Register) kautta päätyä lopullisiksi lainvoimaisiksi sääntelyiksi. 16<br />
Nyrkkisääntönä pidettäneen, että vaikutus<strong>arviointi</strong> liitetään vain vaikutuksiltaan<br />
laajempiin sääntelyihin, eli niihin joiden vaikutukset vuositasolla ovat yli 100 miljoonaa<br />
dollaria.<br />
Koska aiempia menettelytapoja pidettiin liian suljettuina, vaikutus<strong>arviointi</strong>a virtaviivaistettiin<br />
presidentti Clintonin virkakaudella. Samalla lisättiin myös yleisten<br />
kuulemisten ja läpinäkyvyyden vaatimuksia. 17 Tämän sääntelyuudistusohjelman<br />
tarkoituksena oli palvella ja parantaa sääntelyn tehokkuutta, vastuuvelvollisuutta<br />
(accountability) ja läpinäkyvyyttä. Tehokkuudella tarkoitettiin taloudellisen tehokkuuden<br />
saavuttamista, eli sääntelyä silloin kun markkinat epäonnistuvat. Tällä<br />
tarkoitettiin myös sitä, että sääntely tuli toteuttaa mahdollisimman tehokkaasti,<br />
markkinaehtoisia ratkaisuja hyödyntäen. Vastuuvelvollisuudella (accountability)<br />
taas tarkoitetaan, että virastojen on todistettava OMB:lle, että vaikutus<strong>arviointi</strong> on<br />
tehty huolella ja laadukkaasti ja että juuri ehdotettu sääntely tuottaa suurimman<br />
nettohyödyn.<br />
Läpinäkyvyys on yritetty taata siten, että vaikutus<strong>arviointi</strong> on hallintomenettelylain<br />
(Administrative Procedure Act) alaista, jonka mukaan asianosaisen viraston<br />
on tiedotettava sääntelystä ja suotava asianosaisten ilmaista mielipiteensä ehdotetusta<br />
sääntelystä. Myös yleisöllä on mahdollisuus esittää vaihtoehtoisia vaikutusarvioita.<br />
Asianomaisten ja yleisön mukaan ottamista vaikutusarvioinnissa voidaan<br />
pitää hyödyllisenä, koska eri etujärjestöillä on käytössään huomattavia voimavaroja<br />
tähän tarkoitukseen. 18 Läpinäkyvyyteen liitetään myös tieteessä ansiok-<br />
15 Executive Order 12291, katso http://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/<br />
12291.html.<br />
16 Federal register:stä sääntelyehdotus menee kongressin tarkasteluun (Congress review) jonka jälkeen se tulee<br />
voimaan. Kongressilla on kuitenkin 60 päivää aikaa säätää laki joka kumoaa annetun säädöksen/sääntelyn.<br />
Sääntelyn purkamiseksi asianosaisilla (kohderyhmällä) on mahdollisuus haastaa sääntelyn tehnyt<br />
virasto.<br />
17 Executive order 12866, katso http://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/pdf/12866.pdf<br />
18 Tällä tarkoitetaan asiantuntijaryhmiä sekä yliopistoja ja näiden yhteydessä toimivia tutkimuslaitoksia.
kaaksi katsottu replikoitavuus, eli se, että ulkopuolisella taholla on oltava mahdollisuus<br />
replikoida tehty vaikutus<strong>arviointi</strong> ja päätyä samoihin tuloksiin.<br />
Yhdysvaltain vaikutusarvioiden ohjeistusta arvioitiin vuonna 2000 kahdeksan<br />
huippuekonomistin toimesta. Arviointiraportissa (Hahn ym., 2000) todetaan, että<br />
eri virastot ovat selvinneet vaikutusarvioinnista vaihtelevasti, mutta pääsääntöisesti<br />
ne eivät kuitenkaan olleet kyenneet täyttämään vaikutusarvioinnille asetettuja<br />
vaatimuksia. Raportin mukaan virastot eivät myöskään kyenneet tuottamaan<br />
sitä tietoa, jota olisi tarvittu eri sääntelyvaihtoehtojen vertailemiseksi keskenään.<br />
Etsittäessä syitä virastojen heikkoon suoriutumiseen Hahn ym. (2000) nostaa esiin<br />
kolme pääsyytä. Ensiksi on mahdollista, että virastojen resurssit olivat siinä määrin<br />
rajalliset, ettei vaikutus<strong>arviointi</strong>a voitu suorittaa toivotulla tavalla. Toiseksi on<br />
mahdollista että virasto ei halunnut tuoda ilmi, että sääntelyn hyödyt eivät olekaan<br />
sen aiheuttamia kustannuksia suuremmat. Kolmanneksi mahdolliseksi selity kseksi<br />
nostetaan seikka, että vaikutusarvioinnin vaatimuksia ei oteta riittävän vakavasti,<br />
koska siihen ei pakoteta.<br />
Kilpailuvaikutuksista ei yleisissä ohjeissa puhuta paljoakaan. OMB:n (2003) ohjeistuksessa<br />
todetaan kuitenkin, että toimivien markkinoiden tehokkuutta saatetaan<br />
uhata erityisesti:<br />
• Hintasäännöstelyllä kilpailullisilla markkinoilla.<br />
• Asettamalla tuotanto- tai myyntikiintiöitä kilpailullisille markkinoille<br />
• Tarpeettomalla pakkostandardoinnilla, jos samaan lopputulokseen voidaan<br />
päästä vapaaehtoisin toimin tai kuluttajien tietoisuutta lisäämällä.<br />
• Sääntelemällä pääsyä työllistymiseen (entry into employment) tai<br />
tuotantotoimintaan, paitsi jos terveys ja turvallisuusnäkökohdat tai<br />
yhteisen omaisuuden tai resurssien vaaliminen tätä edellyttää.<br />
34<br />
Ohjeistuksessa tähdennetään lisäksi markkinavoiman lähteiden ymmärtämistä ja<br />
sitä, että sääntelyllä on pyrittävä estämään vain joidenkin toimijoiden suosimista,<br />
ellei kyseessä ole selkeästi luonnolliselle monopolille otollinen markkina. Toisaalta<br />
ohjeistuksessa kuitenkin painotetaan, että tekninen kehitys saattaa muuttaa<br />
tällaisen markkinan potentiaalisesti kilpailulliseksi alentamalla toimintaan tarvitttavia<br />
kiinteitä kustannuksia (OMB, 2003)<br />
Virastoille jaetussa muistiossa (esimerkiksi OMB, 2000, s. 6) painotetaan, että<br />
huomiota on kiinnitettävä sääntelyn kohdemarkkinan kehitykseen. OMB tähdentää<br />
vaikutusarvioinnin tärkeyttä, sillä tämä luo sääntelyuudistuksista vastaaville<br />
tahoille mahdollisuuden ennakoida paremmin ajatellun säädöksen tulevia vaikutuk-
35<br />
sia. OMB:n ohjeistuksessa 19 sääntelystä saatavien hyötyjen ja siitä aiheutuvien<br />
kustannusten eron arvioiminen on vaikutusarvioinnin ensisijainen tehtävä. Tällöin<br />
tähdennetään mahdollisuutta laskea eri vaihtoehtojen hyödyt ja kustannukset rahamääräisinä.<br />
Tämä voi olla päätöksentekijöille ja yleisölle hyödyllistä tietoa myös<br />
silloin, kun taloudellinen tehokkuus ei ole politiikkatavoitteissa etusijalla. 20<br />
19 Circular A-4. To the Heads of Executive Agencies and Establishments, 17. syyskuuta 2003.<br />
20 On toki selvää, ettei kaikkia hyötyjä ja kustannuksia voida laskea rahamääräisinä, ja tämä koskee eritoten<br />
sääntelyuudistusten kilpailuvaikutuksia. Kun läsnä on tekijöitä, joita ei voi laskea rahassa, voivat rahallisiin<br />
suureisiin perustuva hyötykustannuslaskelmat tuottaa perin harhaisia tuloksia siitä, mikä olisi yhteiskunnallisesti<br />
paras ratkaisu. Tällöin on turvauduttava ammattitaitoiseen päättelyyn siitä, missä määrin nämä<br />
ei-rahalliset arvot vaikuttavat eri hyöty-kustannussuhdelaskelmien lopputuloksiin. Mikäli näiden todetaan<br />
olevan merkittävät, on tehtävä ns. kynnystarkastelua (treshold- or break-even analysis). Tässä analyysissä<br />
kysymykset asetetaan seuraavasti: "Kuinka pieniä nämä ei rahassa mitattavat hyödyt, tai kuinka<br />
suuret ei-rahassa mitattavat haitat voisivat olla, jotta ajateltu uusi säädös tuottaisi nollahyötyä" (OMB,<br />
2003; 2).
3 Arvioinnin periaatteet ja<br />
vaikutusarvioinnin sijoittuminen<br />
säädösvalmistelussa<br />
3.1 Hyvän vaikutusarvioinnin periaatteet<br />
kansainvälisten kokemusten valossa<br />
36<br />
Eri maiden käytäntöjä tutkittaessa tulee selvästi ilmi käsitys, että vaikutusten <strong>arviointi</strong><br />
tulisi sijoittua perin varhaiseen vaiheeseen sääntelyuudistuksen valmistelua.<br />
Tämä lienee täysin mahdollista, jos käytetään portaittaista lähestymistapaa, jossa<br />
kilpailun tilasta ja säädöksen vaikutuksista suoritetaan ensin perusarvio, jonka<br />
pohjalta voidaan kartoittaa laajempien vaikutus<strong>arviointi</strong>en tekoa. Tällainen lähestymistapa<br />
puoltaa muun muassa Iso-Britanniassa, Hollannissa ja Tanskassa käytettävää<br />
mallia, jossa voidaan hyvin karkeilla suodattavilla kysymyksillä luoda näkemys<br />
siitä miten ajateltu uudistus vaikuttaisi kilpailun nykytilaan.<br />
Toisaalta tällaista <strong>arviointi</strong>a voitaisiin jalostaa siten, että siinä otettaisiin paremmin<br />
huomioon kilpailun nykytilan lisäksi myös kilpailuolosuhteissa yli ajan tapahtuneet<br />
muutokset, eli markkinan dynamiikka. Tämä toisi <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin<br />
lähemmäs kilpailuseurannan menetelmien viimeaikaista kehittämistä.<br />
Björkroth, Koponen, Pohjola & Virtanen (2006) menetelmää hyödyntämällä kyetään<br />
erilaisten markkinoita kuvaavien muuttujien avulla luokittelemaan markkinat<br />
tiettyyn tyyppiryhmään, jota kuvaa positiivinen tai negatiivinen kilpailullinen statiikka<br />
(tila), mutta toisaalta myös kilpailumielessä positiivinen, neutraali tai negatiivinen<br />
kilpailuolosuhteiden dynamiikka.<br />
Tällainen arvio sopinee hyvin kilpailun nykytilaa kuvaavaksi arvioksi ja jos sääntelyn<br />
arvioidaan tuottavan merkittäviä muutoksia statiikan tai dynamiikan taustalla<br />
oleviin muuttujiin, on perusteltua tutkia sääntelyn kilpailuvaikutuksia tarkemmin.<br />
Nyrkkisääntönä laajemman vaikutusarvioinnin tekemiseen voisi hieman karrikoiden<br />
toimia se, tuleeko kyseessä olevan markkinan tyyppiluokka sääntelyn<br />
seurauksena muuttumaan kilpailullisessa mielessä huonommaksi. Tällöin täytyy<br />
siis pohtia sääntelyuudistuksen vaikutuksia sekä statiikkaan että dynamiikkaan<br />
yhtä aikaa. Tämä ajatus on kyllä läsnä esimerkiksi OFT:n 9 kysymyksessä (katso<br />
OFT, 2002) sekä muissa yritysvaikutuksia kartoittavassa vaikutusarvioinnissa,<br />
mutta vastaavaa luokitteluun perustuvaa arviota näistä ei kuitenkaan löydy.<br />
Yhdysvalloissa vaikutusarvioinnin periaatteita muovaa hyöty-kustannussuhteen<br />
tärkeys. Vaikutusarvioinnissa on kolme tärkeätä kohtaa, joiden avulla sääntely-
uudistuksen hyödyt ja kustannukset arvioidaan. Ensiksi, kun ajatellun säädöksen<br />
vaatimat toimenpiteet ovat tiedossa, nämä täytyisi eri vaihtoehdoissa pystyä aukottomasti<br />
linkittämään niihin hyötyihin ja kustannuksiin, joita ajatellusta säädöksestä<br />
syntyy. Toiseksi, täytyy kyetä muodostamaan lähtö- tai vertailukohta, johon<br />
verrata ajatellun sääntelyn jälkeistä tavoitetilaa. Tämä voi normaalisti olla nykytila,<br />
huomioiden nykysääntelyn siihen tuovat muutokset. Säädöksen jälkeisen tilan<br />
vertailut tähän nykytilaan (ja sen muutokseen) tuovat esiin sitä nousevan nettohyödyn.<br />
OMB (2003) ohjeiden mukaan vertailu ”toiseksi parhaaseen” vaihtoehtoon<br />
tuottaa myös hyödyllistä tietoa ajatellun säädöksen vaikutuksista. Kolmanneksi<br />
OMB:n ohjeissa tähdennetään säädöksen ei-toivottujen sivuvaikutusten arvioimisen<br />
tärkeyttä. Vaikutusten ei tarvitse olla pelkästään negatiivisia vaan sivuvaikutukset<br />
voivat olla kvantifioitavissa joko (rahallisiksi) hyödyiksi tai kustannuksiksi.<br />
Vaikutusanalyysin teossa kuulemisille annetaan Yhdysvalloissa suuri merkitys.<br />
Tämä tarkoittaa kohdetahojen näkemysten lisäksi myös vaikutusten ulkopuolisten<br />
tahojen näkemysten huomioon ottamista. Näillä ulkopuolisilla tahoilla voi olla tärkeää<br />
ja syvällistä näkemystä ja hyödyllistä (numero)tietoa vireillä olevasta asiasta.<br />
Tässä kohden tähdennetään myös, että tällaisten näkökohtien huomioonottaminen<br />
ei saisi tapahtua liian myöhään, vaan on tehtävä varhaisessa vaiheessa vaikutus<strong>arviointi</strong>a.<br />
Hyvälle vaikutusarvioinnille asetetaan OMB:ssä ensisijaiseksi kriteeriksi läpinä<br />
kyvyys. Tällöin pätevä ulkopuolinen havainnoija voi dokumentaatiosta selvästi<br />
havaita miten arvioinnissa on päädytty tehtyihin johtopäätöksiin. Tällöin on myös<br />
selvää mitä oletuksia on käytetty ja missä määrin ja miten on toteutettu herkkyysanalyysiä<br />
(sensitivity analysis). Hyvän vaikutusarvioinnin kriteerit voidaankin<br />
OMB.n ohjeita mukaillen esittää seuraavasti:<br />
1 Vaikutusarvioinnista löytyy viitteet kaikkeen käytettyyn tietoon.<br />
2 Liitteissä esitetään tarvittaessa kaikki tarvittavat mallinnukset.<br />
3 Epävarmuustekijöiden huomioon ottaminen eri tavoin on arvioinnin<br />
kiinteä osa.<br />
37<br />
4 Keskeisten johtopäätökset on esitetty tiivistetyssä muodossa<br />
Näissä periaatteissa ja sekä edellä esitetyissä käytännöissä ja kokemuksissa on<br />
monia huomionarvoisia kohtia, joita voidaan hyödyntää säädösuudistusten kilpailuvaikutuksia<br />
arvioitaessa. Kyseiset periaatteet ovat tavallaan läsnä myös muissa<br />
vaikutusarvioinnin edelläkävijämaissa, joskin Yhdysvalloissa korostetaan tämän<br />
lisäksi hyötyjen ja haittojen rahamääräistä <strong>arviointi</strong>a tiedostaen samalla myös lähestymistavan<br />
rajoitteet.
3.2 Arvioinnin sijoittuminen suomalaisessa<br />
säädösvalmisteluprosessissa<br />
38<br />
Koska vaikutusarvioinnin arvoa nostaa se, että se toteutetaan hyvissä ajoin, tulee<br />
<strong>arviointi</strong>järjestelmää kehitettäessä pohtia mihin nimenomaiseen vaiheeseen lainvalmisteluprosessia<br />
perusarvio tulisi sijoittaa. Koska vallankäyttö lainvalmisteluprosessissa<br />
ei ole yksiselitteistä (Tala, 2005), tulisi myös tämä ottaa huomioon<br />
päätettäessä kenen tehtäväksi <strong>kilpailuvaikutusten</strong> perus<strong>arviointi</strong> tulee antaa.<br />
3.2.1 Lainsäädäntöprosessin vaiheet<br />
Kysymys arvioinnin sijoittumisesta valmisteluprosessiin edellyttää tiivistettyä<br />
esitystä lainsäädäntöprosessin vaiheista. Lainsäädäntöprosessia voidaan tarkastella<br />
prosessissa syntyvistä dokumenteista lähtien (vertaa Lehtinen, Salminen ja<br />
Huhtanen, 2004). Tämä valottaa karkealla tavalla mihin vaiheeseen lainsäädäntöprosessia<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> olisi mielekästä sijoittaa.
39<br />
Vaihe<br />
1. Hallituksen<br />
esityksen valmistelu<br />
ministeriöissä<br />
Dokumentointi<br />
Virkamiesmuistio<br />
Toimeksianto<br />
Hall. Esitysluonnos 1<br />
Lausunto<br />
Lausuntoyhteenveto<br />
Muistio kuulemisesta<br />
Hall. Esitysluonnos 2<br />
Käännösversio<br />
Tarkastettu lakiesitys<br />
Esittelyvalmis hallituksen<br />
esitys<br />
2. Hallituksen<br />
esityksen valtioneuvostokäsittely<br />
VN ratkaisuehdotus<br />
Presidentin päätös<br />
Hallituksen esitys<br />
3. Lakiehdotuksen<br />
eduskuntakäsittely<br />
4. Hyväksytyn<br />
lain käsittely<br />
valtioneuvostossa<br />
Dokumentoinnista ks. Läh.<br />
Lehtinen et. al. (2004, s. 24)<br />
Kuva 3. Lainsäädäntöprosessi ja siinä syntyvä dokumentaatio (Teoksesta:<br />
Lehtinen et al. 2004, s. 24)<br />
Lainsäädännön vaikutus<strong>arviointi</strong> ja sen osana <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> sijoittuu<br />
vaiheeseen 1, eli hallituksen esityksen valmisteluun ministeriöissä. Tällöin <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
arvioinnin tulisi parhaan tuloksen saamiseksi käynnistyä jo silloin,<br />
kun uuden lainsäädännön tarvetta kartoitetaan. Näin voitaisiin arviot säädöksen<br />
kilpailuvaikutuksista tuoda jo alun alkaen osaksi ministeriössä tapahtuvaa valmistelua<br />
ja myöhempää poliittista prosessia. Tällöin on tietenkin miellettävä, mistä<br />
yksittäisistä vaiheista lainvalmistelu ministeriöissä muodostuu. Myös Lehti-
40<br />
nen ym. (2004) ovat hahmotelleet tätä, mutta alla tulemme perustamaan tarkastelumme<br />
Talan (2005) jaotteluun. Tässä on tärkeätä tuoda esiin säädösehdotuksen<br />
sisällöstä vastaavat tahot.<br />
Kun lainvalmistelussa suunnitellaan säädösten sisältöä, niin eri vaihtoehtojen selvittely<br />
ja vaikutusten <strong>arviointi</strong> liittyvät tiivisti toisiinsa. Tavoitteiden politisoituminen<br />
ei saisi estää nostamasta esiin myös säädösehdotuksen mahdollisia kielteisiä<br />
vaikutuksia. Arvioinnin tulisi näin ollen myös käsittää varsinaisen tavoitteen<br />
suuntaiset ja muut vaikutukset, koska tällainen monipuolinen <strong>arviointi</strong> antavat<br />
parhaan mahdollisen pohjan sekä lainvalmistelulle että lainsäädäntömenettelyssä<br />
tapahtuvalle päätöksenteolle (Tala, 2005, 110). Ajallisten ja muiden resurssien<br />
niukkuudesta johtuen, usean eri vaihtoehdon vaikutusarvioinnin toteuttaminen samanaikaisesti<br />
luo tietenkin omat haasteensa vaikutusarvioinnille. 21 On huomat- tava,<br />
että vaikka aloitteiden yhteydessä tehdyt esiselvitykset voivat tuoda arvokasta<br />
informaatiota arvioinnin pohjaksi, saattavat ne myös liioitellusti heijastaa selvityksiä<br />
mahdollisesti tehneiden etutahojen intressejä.<br />
3.2.2 Kilpailuvaikutusten <strong>arviointi</strong> lainvalmistelutyössä<br />
Lainvalmistelutyö voidaan jakaa karkeasti lainsäädäntötoimen aloitteeseen, esivalmisteluun,<br />
perusvalmisteluun, lausunto ja kuulemisvaiheeseen, sekä tämän perusteella<br />
tehtävään jatkovalmisteluun.<br />
Esivalmistelussa vireillä olevasta asiasta kerätään esitietoja ja keskustellaan eri tahojen<br />
kanssa aloitteesta. Tietojen pohjalta tehdään mahdollisesti päätös säädösvalmistelun<br />
aloittamisesta, toteutustavasta ja normitasosta (Lehtinen ym. 2004,<br />
s. 24). Perusvalmistelua voidaan pitää lainvalmistelun tärkeimpänä osana, koska<br />
sen pitäisi pystyä tuottamaan valmis ja joka tavalla ehjä ratkaisuehdotus kulloinkin<br />
esillä olevassa asiassa (Tala, 2005). Perusvalmistelu luo myös perustan myöhempää<br />
kuulemismenettelyä varten. Perusvalmistelun tuotoksena syntyy ensimmäinen<br />
hallituksen esitysluonnos.<br />
Esi- ja perusvalmistelun voi yksinkertaisimmissa tapauksissa tehdä yksikin ministeriön<br />
virkamies, tukenaan teknisiä asioita tekevä henkilöstö. Merkittäviä uudistuksia<br />
varten perustetaan usein lainsäädäntöhankkeita, joita valmistellaan valtioneuvoston<br />
tai ministeriöiden asettamissa komiteoissa, työryhmissä, toimikunnissa<br />
tai tavoilla joissa on mukana eri hallinnonalojen, puolueiden ja muiden etutahojen<br />
edustajia (Lehtinen ym., 2004, s. 21). 22<br />
21 Vertaa Hahnin (2000) työryhmän tulokset vaikutus<strong>arviointi</strong>en puutteista ja niiden syistä.<br />
22 Valtioneuvostossa komiteoita on viime vuosina käytetty lainvalmistelutyössä todella vähäisessä määrin,<br />
joskin näiden suurempi aktivoiminen tulevaisuudessa on mahdollista. (Eril. huom.)
41<br />
Lausunto ja kuulemisvaiheen tarkoituksena on tuottaa hyödyllistä palautetta sekä<br />
kokemukseen ja asiantuntemukseen perustuvia näkökohtia joita perusvalmisteluun<br />
osallistuvilla ei ole tai ole voinut olla. Tämä on myös mahdollisuus aidosti<br />
vaikuttaa säädösten sisältöön, olettaen että lainvalmistelussa suhtaudutaan kuulemisiin<br />
ja lausuntoihin vakavasti.<br />
Kuten mainittua, kansainvälisten kokemusten mukaisesti vaikutus<strong>arviointi</strong> tulisi<br />
tehdä mahdollisimman aikaisessa vaiheessa lainvalmistelutyötä. Niinpä jonkinlainen<br />
perusarvio kilpailun nykytilasta ja ajatellun säädöksen siihen tuomista vaikutuksista<br />
tulisi tehdä viimeistään esivalmistelun aikana. Itse asiassa perusarvio<br />
voitaisiin suorittaa vielä tätäkin aikaisemmin, koska jo varsinaisen lakialoitteen<br />
pohjalla olemassa niin paljon aiheen ympäriltä kerättyä tietoa ja tehtyjä selvityksiä,<br />
että perusarvio kilpailutilanteesta ja ajatellun säädöksen vaikutuksista kilpailulle<br />
voitaisiin pitkälti suorittaa jo näiden pohjalta. Näin ollen voitaisiin, kuvan 4.2<br />
osoittamalla tavalla, hyvin varhaisessa vaiheessa tehdä arvio siitä, onko ajatellulla<br />
säädöksellä ”vähäistä merkittävämpiä” vaikutuksia kilpailuun. Täten voitaisiin<br />
tarvittaessa edetä perusteelliseen vaikutusarvioon esi- ja perusvalmisteluvaiheiden<br />
aikana. Näin päästään tilanteeseen jossa <strong>arviointi</strong> kehittyy ja syvenee hankkeen<br />
edetessä (vertaa Nurmi, 2005).<br />
Koska lainsäädäntöprosessin vaiheet ovat usein osittain integroituneita, lausuntoja<br />
kuulemisvaihetta ei aina voida pitää täysin irrallisena osana, vaan olennaisena<br />
osana esi- ja perusvalmistelua. Niinpä on perusteltua, että vaikutusarvioinnissa<br />
voidaan ottaa huomioon yllä mainittu niin sanottu bottom-up lähestymistapa tukemaan<br />
ylhäältä alas tapahtuvaa ennakoivaa <strong>arviointi</strong>a.<br />
Aloite ja<br />
esiselvitykset<br />
Esi-<br />
Lausunto ja<br />
valmistelu<br />
kuulemisvaihe<br />
Perusvalmistelu<br />
Jatkovalmistelu<br />
Perusarvio kilpailun<br />
nykytilasta ja sääntelyuudistuksen<br />
vaikutuksista<br />
Merkittävät<br />
vaikutukset<br />
Ei vaikutuksia<br />
Perusteellinen <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
<strong>arviointi</strong><br />
aika<br />
Kuva 4.<br />
Kilpailuvaikutusten arvioinnin sijoittuminen lainvalmistelutyössä<br />
Arvioinnissa tulisi kyetä viemään useampaa vaihtoehtoa rinnakkain, mikä tarkoittaa,<br />
että myös kilpailuvaikutuksia on arvioitava useampien skenaarioiden osalta.<br />
Skenaarioiden ei tarvitse olla täysin toisistaan poikkeavia ratkaisuvaihtoehtoja,
42<br />
vaan kyseessä voi olla myös kokonaisuuden jonkin osan variaatiota tarkasteleva<br />
vertailu.<br />
Lainvalmistelutyössä tehtävä vaikutus<strong>arviointi</strong> olisi mitä suurimmassa määrin etukäteistä,<br />
argumentointiin perustuvaa <strong>arviointi</strong>a, joskin tässä voidaan hyödyntää<br />
vastaavanlaisista uudistuksista kerättyä, esimerkiksi kansainvälistä tutkimustietoa.<br />
Kilpailuvaikutusten arvioinnin tuloksiin tulee suhtautua tietyllä varauksella,<br />
mikäli näiden voi olettaa edustavan tai ajavan jonkin erityisryhmän intressejä. Kilpailuvaikutuksia<br />
tulisi siis ensi kädessä arvioida ylhäältä alas tapahtuvan tavoitteennasettelua<br />
silmällä pitäen. Etukäteinen sääntelyuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
<strong>arviointi</strong> tulisi täten sijoittumaan lainsäätämisen elinkaaren suhteen kuvan 5<br />
osoittamalla tavalla.<br />
Valmistelu(t)<br />
Ministeriöt<br />
Työryhmät<br />
• Valiokunnat<br />
Tarve<br />
Aloitteet<br />
• Käytäntöjen<br />
muuttaminen<br />
Etukäteis<strong>arviointi</strong><br />
Säädösehdotus<br />
Lait<br />
Asetukset<br />
• Päätökset<br />
Jälkikäteinen <strong>arviointi</strong><br />
• Tutkimuslaitokset,<br />
edunvalvonta media ym. :<br />
”Kilpailuun vaikuttamisesta<br />
aiheutuneet ongelmat”<br />
Poliittinen<br />
lainsäädäntöprosessi<br />
• Eduskunta<br />
Vaikutukset kilpailuun<br />
Tarjontaan<br />
• Kilpailukäyttäytymiseen<br />
• Kuluttajien mieltymyksiin<br />
ja asemaan<br />
Kuva 5.<br />
Proaktiivinen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> ja lainsäädännön elinkaari<br />
Kuvassa lain valmistelu ja varsinainen poliittinen prosessi ovat kuvattuina toisistaan<br />
erillisinä ilman takaisinkytkentöjä. Tämän raportin tehtävänä ei kuitenkaan<br />
ole ottaa syvällisemmin kantaa asiain todelliseen tilaan lainvalmistelussa. Voidaan<br />
kuitenkin hyvällä syyllä olettaa, ettei itse lainvalmisteluprosessi kuitenkaan ole aina<br />
riittävän irrallaan poliittisesta prosessista ja ettei ehdotetun säädöksen kielteisten<br />
vaikutusten esiin nostamiselle voisi muodostua merkittäviä poliittisia esteitä.
43<br />
4 Markkinoiden luokittelu ja<br />
arvioinnin toteuttaminen<br />
Edellisessä luvussa käsiteltiin vaikutusarvioinnin toteuttamisen periaatteita ja sen<br />
sijoittumista säädösvalmisteluprosessissa. Yleisesti ottaen uuden säädöksen vaikutusten<br />
uskottavan analyysin toteuttamisen kannalta on, tarpeellista paneutua<br />
huolella tarkastelun kohteena olevien markkinoiden kilpailun tilaan ja kehitykseen.<br />
Esimerkiksi OECD:n toteuttamassa katsauksessa (OECD, 2004) sääntelyn<br />
vaikutusarvioinneista korostetaan, että arvioitaessa vaikutuksia kilpailulle täytyy:<br />
1 tunnistaa ne markkinat, joihin sääntely vaikuttaa,<br />
2 ymmärtää markkinakilpailun nykyinen luonne,<br />
3 tunnistaa ja arvioida säädöksen vaikutukset muun muassa kilpailulle.<br />
Useissa tapauksissa säädöksen yleisemmät vaikutukset, esimerkiksi suhteessa<br />
Suomen HELO-ohjeissa esitettyihin vaikutuksiin, riippuvat pitkälti markkinoiden<br />
kilpailusta, sillä markkinatoimijoiden sopeutuminen sääntelyyn riippuu puolestaan<br />
luonnollisesti myös kilpailijoiden reaktioista. Näin ollen laajempi <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
<strong>arviointi</strong> tukee laajemminkin tavoitetta toimivasta ja asianmukaisesta<br />
sääntelystä.<br />
Tässä luvussa esitetään kehikko markkinoiden kilpailun tilan ja kilpailullisuuden<br />
kehityksen arvioimiseksi. Esitettävä kilpailuanalyysi perustuu aiemmin luotuun<br />
kilpailuseurannan toteuttamisen viitekehykseen. Esitetty arvion toteuttamismenetelmä<br />
pyrkii vastaamaan yllä olevan listan kohtaan 2.<br />
4.1 Perusarvion lähtökohdista<br />
Tärkeä osa <strong>kilpailuvaikutusten</strong> proaktiivista arviota on ensin mieltää kilpailullinen<br />
tila ja siinä tapahtuneet muutokset niillä markkinoilla, joita sääntelyuudistus merkittävissä<br />
määrin koskee. Tämä voidaan toteuttaa käyttämällä hyväksi Björkroth<br />
ym. (2006a) raportissa luotua kilpailuseurannan peruskehikkoa (kuva 6) siten, että<br />
siinä voidaan sivuuttaa niin sanottu yleinen tarkastelu, ja edetä suoraan kohdemarkkinoiden<br />
analysointiin.
44<br />
Yleinen tarkastelu<br />
Ei perusteita<br />
Talous- ja kilpailupoliittiset linjaukset<br />
Mielenkiintoiset tapaukset<br />
Alustava toimialakohtainen<br />
tarkastelu<br />
Mahdolliset ongelmatapaukset<br />
Tapaustutkimukset<br />
Todennäköiset ongelmatapaukset<br />
(Kilpailu)viranomaisen<br />
toimenpiteet<br />
Ei perusteita<br />
Ei perusteita<br />
Kuva 6. Kilpailuseurannan kehys (Björkroth, Koponen, Pohjola ja Virtanen 2006)<br />
Kilpailun nykytilan selvittämiseksi vaikutusten perusarviossa valittua markkinaa<br />
tai valittuja markkinoita tarkastellaan alustavan toimialakohtaisen tarkastelun keinoin,<br />
eli eri tarkistusindikaattorien avulla. Näihin kuuluu empiirisen toimialatalouden<br />
menetelmistä ja muista lähteistä (esimerkiksi Posner, 2001) johdettavia kilpailun<br />
tilaan (statiikkaan) ja sen muutoksiin (dynamiikkaan) liittyviä muuttujia. 23<br />
23 Mikäli käytössä oleva aika tai muut resurssit eivät rajoittaisi kilpailullisen tilan <strong>arviointi</strong>a, loisivat toimialatalouden<br />
empiiriset menetelmät tehokkaan ja teoreettisesti mahdollisimman vankalla pohjalla olevan<br />
perustan analyysille. Kun käytössä on riittävästi dataa hinnoista, kysyntään ja tarjontaan vaikuttavista tekijöistä,<br />
voitaisiin kulloinkin tarkastelun kohteena olevista markkinoista estimoida kilpailuintensiteettiä<br />
kuvaava parametri. Sääntelyuudistusten vaikutuksia kilpailuun voitaisiin sitten arvioida simuloimalla arvioidut<br />
muutokset käytettyyn rakenteelliseen malliin. Näin voitaisiin varsin tyhjentävästi kuvata minkälaisia<br />
vaikutuksia uudella säädöksellä olisi markkinakilpailuun. Tällainen lähestymistapa ei kuitenkaan täytä<br />
niitä vaatimuksia joita tällaiselle työkalulle asetetaan helppokäyttöisyyden ja taloudellisen ajankäytön<br />
osalta. EU-komission ohjeissa mainitaan tukeutuminen mikrosimulaatioihin, mutta nämä ovat, ainakin<br />
toistaiseksi, selkeästi keskimääräisen lainvalmistelijan tai alustavan vaikutusarvioinnin tekevän virkamiehen<br />
toimenkuvan ulkopuolella. Menetelmäpuolen perusteista sekä kysyntä- ja tarjontapuolen yleisestä<br />
mallinnuksesta katso Bresnahan, T. F. (1987) 'Empirical Studies of Industries with Market Power.'Handbook<br />
of Industrial Organization, Volume 2. North-Holland, s .1012–1057. Empiirisen toimialan sovelluksista<br />
jossa käyttäytymisparametri on estimoitu mainittakoon muun muassa Genesove, D. ja W.P. Mullin<br />
(1998) 'Testing Static Oligopoly Models: Conduct and Cost in the Sugar Industry' 1890–1914. RAND<br />
Journal of Economics, vol. 29, no. 2, s. 355–377 sekä Parker, P. M. ja L.-H. Röller (1997) 'Collusive Conduct<br />
in Duopolies: Multimarket Contact and Cross Ownership in the Mobile telephone Industry', RAND<br />
Journal of Economics, vol.28, no. 2, s. 304–322.
4.2 Statiikan ja dynamiikan määrittäminen<br />
45<br />
Tutkittavien toimialojen luokituksessa käytettävä markkinoiden kilpailun tilaan ja<br />
dynamiikkaan perustuva luokittelu tapahtuu seuraavasti. Staattisessa mielessä ongelmallista<br />
tilaa merkitään binäärisesti 1 tai 0. Toimiala saa arvon 1, mikäli potentiaalisille<br />
kilpailuongelmille altistavia tekijöitä, kuten esimerkiksi rakenne, on riittävissä<br />
määrin havaittavissa. 0 osoittaa, että näitä tekijöitä ei ole tarpeeksi tehdäkseen<br />
markkinasta edes potentiaalisesti ongelmallisen.<br />
Dynaamisessa tarkastelussa tarkastellaan yli ajan tapahtuvia muutoksia statiikassa<br />
sekä muissa muuttujissa, jotka muovaavat kilpailuolosuhteita. Mikäli kehitys on<br />
kilpailullisessa mielessä positiivista, merkitään se ’+’merkillä. Mikäli kehitys on<br />
olematonta tai suuntaa on vaikea määritellä, merkitään se arvolla ’0’. Mikäli kehitys<br />
viittaa mahdollisen kilpailullisuuden vähenemiseen, merkitään tämä muut stila<br />
’–’ merkillä. Yleistarkastelu tuottaa alla esitetyt ulottuvuudet ja indikaattorit.<br />
Dy-naamisen tarkastelun ’0’-tila sijoittuu siis kilpailun <strong>arviointi</strong>mielessä ”harmaalle<br />
alueelle”, eli toimialan kehitykselle ei kyetä antamaan yksiselitteistä tulkintaa.<br />
Tämä tulkintatapa muistuttaa sisäasiainministeriön AVO-työryhmän laatimia<br />
ohjeita säädösehdotusten aluekehitysvaikutusten arvioinnista (Sisäasiainministeriö,<br />
2002).<br />
Taulukko 1.<br />
Tarkastelun staattiset ja dynaamiset indikaattorit<br />
Tarkastelu<br />
Potentiaalisia kilpailullisia<br />
Kilpailulliset puitteet hyvät/paranevat<br />
ongelmia<br />
Staattinen 1 0<br />
Dynaaminen – 0 +<br />
Kilpailuolosuhteiden nykytilaa kuvaava perustyypit saadaan yllä esitettyjä periaatteita<br />
hyväksikäyttäen taulukosta 1 yhdistelemällä eri statiikan ja dynamiikan<br />
vaihtoehtoja. Perustyypit on esitetty taulukossa 2. Toimialat ovat esitetty suuntaaantavassa<br />
paremmuusjärjestyksessä siten, että A on toimialana sekä staattisesti että<br />
dynaamisesti arvioituna kilpailullinen toimiala ja siten edustaa kilpailun kannalta<br />
parasta tyyppiä. Toisaalta F-luokitukseen joutuva on kiistattomasti kilpailun<br />
kannalta ongelmallisin toimiala, jossa kilpailu ei toimi staattisten eikä dynaamisten<br />
indikaattorien mukaan.
Taulukko 2. Toimialojen perustyypit ja esimerkkejä 24<br />
46<br />
Indikaattorin arvo Esimerkki (kuvaus)<br />
(Staatt., Dyn.)<br />
A (0, +) Potentiaalisestikin kilpailtu toimiala, jossa dynamiikka<br />
vahvistaa kehitystä. Kilpailullisuuden "malliesimerkki".<br />
B (0, 0) Potentiaalisesti vähän kilpailuongelmia, dynamiikan puute<br />
voi heijastaa alan tiettyä kehitysvaihetta.<br />
C (1, +) Toimiala, jossa potentiaalisia ongelmia, mutta kehitys kilpailumielessä<br />
suotuisaa.<br />
D (0, –) Ei ongelmia staattisessa mielessä, mutta kehitys vaatii<br />
pitkän aikavälin seurantaa.<br />
E (1, 0) Keskittynyt markkina, suhteettoman korkea hintataso,<br />
jossa ei dynamiikkaa.<br />
F (1, –) Keskittynyt markkina, suhteettoman korkea hintataso,<br />
jossa kehitys kulkee entistä huonompaan suuntaan.<br />
Jotta sääntelyuudistuksella olisi merkittäviä kilpailuvaikutuksia, tulisi uuden sääntelyn<br />
tässä kehikossa kyetä muuttamaan markkinan statiikkaa tai dynamiikka siinä<br />
määrin, että markkinan perustyyppi vaihtuu. Merkittävimpinä muutoksina voitaneen<br />
pitää niitä jotka heikentävät markkinan kilpailullista tilaa. On toki huomattava<br />
että moinen kehitys voi pitkällä aikavälillä olla myös hyödyllistä, vaikka vaikutukset<br />
lyhyellä aikavälillä olisivatkin negatiiviset. Tässä olisi myös otettava huomioon<br />
se, että markkinoiden rakenteeseen ja kilpailullisuuteen saattaa vaikuttaa myös<br />
joidenkin toimijoiden perusteltu etevämmyys. Yrityskohtaisten kilpailuetujen<br />
merkitys markkinoiden rakenteeseen voi joissakin tapauksissa olla siinä määrin<br />
huomattava, että se voi vaikuttaa perusarvion tulokseen (katso lähemmin Björkroth,Koponen<br />
Pohjola & Virtanen (2006). Luokittelun perusteisiin ja siinä asetettavien<br />
kysymysten vastausten merkitystä käsitellään perusteellisemmin jäljempänä<br />
luvussa ”perusarvion kysymykset ja vastausten tulkinta”.<br />
4.3 Käytettävät indikaattorit<br />
4.3.1 Statiikan tutkiminen<br />
Keskittynyt markkina voi pahimmillaan tuottaa suuria hyvinvointitappioita ja on<br />
nähtävä mahdollisena uhkana toimivalle kilpailulle ja keskittyneisyyden on perin-<br />
24 On tietysti huomattava, että hintatason tulkinta muuttuu mikäli käsitellään ostomarkkinoita. Tällöin ostajan<br />
markkinavoima mahdollistaa hintatason painamisen kilpailullisen hinnan alle.
teisesti nähty olevan yhteydessä markkinakäyttäytymiseen. 25 Kyllä-vastaukset<br />
kaikkiin OFT:n (2002) keskittymisastetta käsitteleviin kysymyksiin antaa aiheen<br />
olettaa että markkina on lähtökohtaisesti potentiaalisesti ongelmallinen. OFT:n<br />
kysymyspatteristoa voi kuitenkin muokata ottamaan huomioon yleisen käsityksen<br />
kilpailun kovuudesta, joka ei ole niin tiiviissä yhteydessä markkinarakennetta painottaviin<br />
kysymyksiin. 26<br />
Vaikutusarvioinnin toteuttamisen kannalta olisi tärkeää, että perusarvion kysymykset<br />
tulisi kyetä muotoilemaan niin yleisiksi, että keskimääräinen lainvalmistelija<br />
kykenee vastaamaan niihin kohtuullisessa ajassa ilman ylitsepääsemätöntä<br />
työmäärää. Tämän vuoksi kysymysten, vastausten ja päätössääntöjen tulisi olla<br />
mahdollisimman yksiselitteisiä.<br />
Markkinakilpailun tilaa kuvaavat kysymykset ovat seuraavat:<br />
• Onko markkinoiden keskittymisaste korkea<br />
• Onko neljällä suurimmalla toimijalla sääntelyuudistuksen kohteena olevilla<br />
markkinoilla yhteensä 50 prosenttia tai suurempi markkinaosuus<br />
• Ovatko alalle tulon esteet suuria<br />
• Eroavatko hinta- ja kustannustasot merkittävästi kansainvälisistä tasoista<br />
• Leimaako alaa yleisen käsityksen mukaan kova kilpailu<br />
• Onko markkinan kilpailuhistoria arveluttava<br />
• Onko innovaatiotoiminta (T&K-toiminta) laimeampaa kuin vertailuma<br />
rkkinoilla<br />
47<br />
Näin esitettynä kysymykset ovat hyvin riippumattomia siitä, minkälaista markkinaa<br />
tarkastellaan. On sanomattakin selvää, että samanlaiset markkinakarakteristiikat<br />
saavat eri tulkinnan uusilla kehittyvillä markkinoilla, kuin esimerkiksi vakiin-<br />
25 Keskittyneisyyden vaikutuksista yritysten väliseen käyttäytymiseen on tutkittu myös empiirisesti. Clarke,<br />
Davies ja Waterson (1984) estimoivat käyttäytymisparametrin (conjectural variation, cv) 29 Iso-Britannian<br />
toimialalle. Saatuja parametrin sovitteita he käyttivät selitettävänä muuttujana, jota selittämään he valitsivat<br />
kunkin toimialan j Herfindahl-indeksin H j . Tuloksena löytyi yhteys käyttäytymisen ja keskittyneisyyden<br />
välillä. jota on tulkittava siten, että mitä korkeampi on toimialan keskittyneisyysaste (H j ), sitä korkeamman<br />
arvon saa cvj suure. Korkeat cvj-arvot ilmentävät puolestaan kolluusiota (hinta- tai määräyhteistyötä)<br />
ja alhaiset arvot kireää hintakilpailua, joten Clarke ym (1984) päättelivät siten, että koska hinta- tai<br />
määräyhteistyö lisää voitokkuutta, tulee markkinoiden keskittymisaste vaikuttamaan voitokkuuteen positiivisesti.<br />
Aiheesta katso, Martin (1993)<br />
26 Tämä on tärkeätä siksi, että kilpailu voi keskittyneilläkin markkinoilla olla hyvin kovaa, riippuen toimijoiden<br />
käyttämistä strategioista.
48<br />
tuneilla markkinoilla. Se, voiko pienillä markkinoilla keskittymisen merkitystä arvioida<br />
samoin kuin isoilla markkinoilla, vaatii oman huomionsa. Pienillä markkinoilla<br />
keskittymisaste on luonnollisesti usein korkea, mutta se ei muuta keskittymisasteen<br />
merkitystä niiden potentiaalisten hyvinvointitappioiden luomisessa.<br />
Pienellä markkinalla nämä potentiaaliset hyvinvointitappiot ovat rahamääräisesti<br />
pienemmät, mutta kuitenkin samassa suhteessa markkinan kokoon kuin isommillakin<br />
markkinoilla.<br />
Erityistä huomiota vaativat myös muun muassa palvelumarkkinat, jotka ovat<br />
usein mitä suurimmassa määrin alueellisia. Tällöin törmätään jälleen markkinamäärittelyn<br />
ongelmiin. Toisaalta paikallisissa markkinoissa on olemassa myös ostajavoimaa<br />
tasapainottamassa rajoitetun tarjonnan mahdollisuuksia lisätä hyvinvointitappioita.<br />
4.3.2 Dynamiikan tutkiminen<br />
4.3.2.1 Muutokset statiikassa<br />
Tässä vaiheessa tulee tarkastella miten toimijoiden lukumäärä, markkinaosuudet<br />
ja hintataso ovat kehittyneet yli ajan. Hintatason muutoksia tulee tarkastella myös<br />
kansainvälisinä vertailuina, jotka voivat ilmentää esimerkiksi kotimaisen ja ulkomaisen<br />
reaalisen hintaerojen pienentymistä. Johtopäätökset hintatason ja hintaerojen<br />
kehityksen suuntien perusteella on tehtävä yllämainituin varauksin ja muita<br />
taustatekijöitä, kuten esimerkiksi kustannustasoa ja ostovoimaa, silmällä pitäen.<br />
Markkinoilta on myös poimittavissa tietoa muista kilpailun muodoista, kuten mainonnasta<br />
tai asiakkuuksien sitomisesta, joka vaikuttaa suoraan kilpailulliseen tilaan.<br />
Staattisten mittareiden muutosta kuvaavat <strong>arviointi</strong>a ohjaavat kysymykset<br />
ovat seuraavat:<br />
• Onko markkinoiden keskittymisaste muuttunut yli ajan<br />
• Miten neljän suurimman toimijan markkinaosuus, sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla, on muuttunut suhteessa 50 prosentin<br />
osuuteen<br />
• Ovatko alalle tulon esteet muuttuneet<br />
• Miten hinta- ja kustannustasot ovat kehittyneet kansainvälisesti vertaillen<br />
• Onko kilpailu alalla yleisen käsityksen mukaan kiristynyt<br />
• Onko markkinan kilpailuhistoria kokenut merkittäviä muutoksia<br />
Kilpailumielessä positiivinen kehitys, kuten markkinaosuuksien volatiliteetti tai<br />
epävakaus, toimijoiden lukumäärän kasvu, vaikeudet siirtää kohonneita kustan-
nuksia hintoihin ja niin edelleen ilmentävät positiivista dynamiikkaa. Tämän lisäksi<br />
olisi myös muodostettava käsitys markkinan toimijavaihtuvuudesta ja innovaatiotoiminnasta<br />
(vertaa EU-komission ohjeet, 2005).<br />
4.3.2.2 Toimijavaihtuvuus<br />
Ensin on huomioitava tarkastelun kohteena olevan markkinan erityispiirteet koskien<br />
toiminnan laatua, eli:<br />
• Onko kyseessä vakiintunut ala vai niin sanottu ”tekninen” ala 27<br />
• Edellyttääkö alalle tulo suuria kiinteitä kustannuksia<br />
• Ovatko nämä kiinteät kustannukset uponneita<br />
• Onko alalle tulo kontrolloitavissa poissulkemisen muodossa<br />
Mikäli toimialaa tai markkinaa tarkastelee näiden kysymysten valossa, voidaan<br />
joissain tapauksissa identifioida todellisia ongelmamarkkinoita. Jako tekniseen ja<br />
vakiintuneeseen markkinaan on siinä mielessä mielekäs, että ensin mainitulle alalle<br />
tulo tapahtuu pääasiassa uusien hyödykeinnovaatioiden avulla. Toiseksi kiinteiden<br />
kustannusten luonteen merkitys poissulkemisessa ja alalle tulossa voi myös<br />
vaihdella tästä riippuen. Kun tästä aiheesta esitetyistä päätösketjuista (Björkroth<br />
ym. 2006a) edetään johtopäätöksiin, on kuitenkin pohdittava tarkoin tapahtuuko<br />
poissulkeminen omaa tehokkuutta hyväksi käyttäen vai lainsäädännön kannalta<br />
arveluttavia keinoja käyttäen.<br />
Toisaalta markkinat, joilla isojen toimijoiden pyrkimys voitokkuuden lisäämiseen<br />
aktivoi ulkopuolella olevaa kapasiteettia, ovat esimerkkejä joissa potentiaalinen<br />
kilpailu ja sen mahdollinen helppo realisoituminen antavat markkinoille hyvin kilpailullisen<br />
leiman. 28 Tällöin vilkas toimijavaihtuvuus voi olla vain ajoittaista, eikä<br />
se siten välttämättä ilmennä kilpailullista tilaa. 29<br />
4.3.2.3 Innovaatiotoiminta<br />
49<br />
Innovaatiotoiminta on kilpailun dynamiikkaan ja dynaamiseen tehokkuuteen liittyvä,<br />
uutta hyvinvointia luova prosessi. Lisäksi innovaatiotoiminnan ja kilpailu-<br />
27 Teknisellä alalla tarkoitetaan tässä toimialaa jossa tekninen kehitys on voimakasta ja jossa alalle tulo tapahtuu<br />
pääasiassa uusien innovaatioiden avulla.<br />
28 Termi "Contestable markets" ja siihen liittyvä teoria kuvaa tällaista tilannetta. Aiheesta muun muassa<br />
Baumol ym. (1982) , Baumol (1982), Baumol ja Willig (1986), Spence (1983). Martin (1993) tarjoaa myös<br />
tiiviin katsauksen tämän markkinamuodon ominaispiirteistä.<br />
29 Toimijavaihtuvuudesta ja markkinoiden kilpailullisuudesta, katso lähemmin Geroski ja Swalbach (1991).
50<br />
intensiteetin on havaittu olevan positiivisesti korreloituneita (Tang, 2005). Hyödykkeiden<br />
helppo korvattavuus kilpailijoiden tuotteilla vähentää kuitenkin innovointihalukkuutta,<br />
kun taas hyödykkeiden nopea vanheneminen lisää innovaatiotoimintaa.<br />
Innovatiivisuuden tulkinta voi siis olla moninaista. Se voi alasta riippuen<br />
olla markkinoille tulon tai siellä pysymisen ehto, mutta yhtäkaikki, se on tärkeä<br />
kilpailun toimivuutta ilmentävä tekijä. Tutkimus ja kehityspanosten muutos<br />
antavat jonkinlaisen kuvan markkinoilla tapahtuvasta innovaatiotoiminnasta,<br />
vaikkei siitä voikaan suoraan johtaa innovaatiotoiminnan tuloksellisuutta. Patenttien<br />
lukumäärä kertoo omalla tavallaan innovaatiointensiivisyydestä, mutta silloin<br />
olisi kyettävä erottelemaan ne patentit joilla on kilpailumielessä merkitystä.<br />
Tangin (2005) tulosten pohjalta voidaan myös todeta, että kilpailuinnovaatiokytkös<br />
korostaa <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnin tärkeyttä sääntelyuudistusten toteuttamisessa.<br />
Tämän huomiotta jättäminen voi huonoimmillaan vaikuttaa negatiivisesti<br />
toimialan tai markkinan tuote- tai prosessi-innovointiin. Mielenkiintoinen kysymys<br />
on, tulisiko suodattamiseen sisällyttää myös kysymys siitä miten uusi säädös<br />
vaikuttaa toimijoiden kasvuhalukkuuteen.<br />
4.4 Perusarvion kysymykset ja vastausten<br />
tulkinta<br />
Sääntelyuudistuksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnissa sääntelyn vaikutusalueen<br />
markkinoista tehtävä perusarvion tulisi olla osa säädöksen esi- ja perusvalmistelua.<br />
Tällöin on kyettävä vastaamaan markkinarakenteeseen, alalle tuloon, hinta- ja<br />
kustannustasoon, kilpailukäsitykseen liittyviin kysymyksiin sekä staattisesta että<br />
dynaamisesta näkökulmasta<br />
4.4.1 Kilpailun tilaan liittyvät kysymykset<br />
• Onko markkinoiden keskittymisaste korkea<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
Toimijoiden välisten markkinaosuuksien muutosten havaitseminen onnistuu alla<br />
mainittua CR n -suuretta paremmin Herfindahl-Hirschmann-indeksin 30 avulla. Tämä<br />
indeksi perustuu markkinoilla toimivien yritysten (i=1,…,n) markkinaosuuksiin<br />
s i -liikevaihdosta, jossa toimijan i 10 %:n markkinaosuutta merkitään s i =10.<br />
30 Alla indeksistä käytetään lyhyempää Herfindahl-indeksi nimitystä
51<br />
Indeksi muodostetaan laskemalla yhteen kaikkien toimijoiden neliöön korotetut<br />
markkinaosuudet, eli:<br />
HHI<br />
=<br />
n<br />
2<br />
∑ s i<br />
i=<br />
1<br />
Herfindahl-indeksin alarajaksi muodostuu näin ollen 0, joka kuvaa täydellisen<br />
kilpailun abstraktiota, jossa yksittäisen toimijan markkinaosuus on lähes olematon.<br />
Yläraja 10 000 kuvaa monopolitilannetta. 31 Herfindahl-indeksin hyvänä puolena<br />
voidaan pitää sitä, että se paljastaa hyvin markkinaosuuksien suhteellisia<br />
muutoksia toimijoiden välillä. Toimijajoukon ollessa suuri ja pienempien toimijoiden<br />
markkinaosuuden ollessa mitätön, ei pienten toimijoiden ”aggregoiminen”<br />
tuota suurtakaan virhettä tai alustaa virheellisille päätelmille.<br />
Herfindahl indeksiä käyttäen on vaikea asettaa mitään absoluuttista rajaa sille, milloin<br />
markkinarakenne on potentiaalisesti ongelmallinen. Sen suhteelliset muutokset<br />
yrityskauppa- tai fuusiotapauksissa ovat sen sijaan tärkeämpiä. Euroopan unionin<br />
komission suuntaviivat horisontaalisten sulautumien arvioinnista (2004/C 31/03)<br />
määrittää yrityskauppojen perusrajat yhteismarkkinoiden toiminnan näkökulmasta.<br />
Suuntaviivojen mukaan keskittymän, johon osallistuvien yritysten markkinaosuus<br />
jää alle 25 prosenttia voidaan olettaa sopivan yhteismarkkinoille. Markkinaosuuden<br />
lisäksi komissio käyttää yrityskauppavalvonnassaan myös markkinoiden<br />
keskittymistä kuvaavaa Herfindahl-Hirschmann -indeksiä (HHI). Yrityskauppavalvonnassa<br />
seurataan sekä HHI:n tasoa että sen muutosta (delta). Suuntaviivoissa<br />
mainitaan, että komissio ei todennäköisesti havaitse ongelmia sulautumassa,<br />
jossa HHI on sulautuman jälkeen 1000–2000 ja delta alle 250 tai sulautumassa<br />
jossa HHI on suurempi kuin 2000 ja delta alle 150. Yllä oleviin keskittymisasteen<br />
kriittisiin rajoihin viitaten markkinaa voisi pitää keskittyneenä jos HHI<br />
nousee yli 1000 pisteen.<br />
• Onko neljällä suurimmalla toimijalla sääntelyuudistuksen kohteena<br />
olevilla markkinoilla yhteensä 50 prosenttia tai suurempi markkinaosuus<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
31 Herfindahl-indeksistä käytetään myös muotoa, jossa toimijan j 10 prosentinn markkinaosuutta merkitään<br />
s j =0,1. Tällöin Herfindahl indeksin arvo on aina 0 (täydellinen kilpailu) ja 1 (monopoli) välissä. Tämä<br />
muotoa käytetään edellä mainittua yleisemmin teoreettisissa tarkasteluissa, kuten hinta keskittyneisyys<br />
tutkimuksista johdetuissa suureissa. Kilpailuseurannassa ja yrityskauppavalvonnassa ensin mainittu versio<br />
on kuitenkin yleisemmin käytetty, jolloin kriittisiä keskittymisasteen nousun arvoja voidaan ilmaista<br />
kokonaisluvuin: esimerkiksi 500 pistettä.
Toimialan tai jonkin markkinan keskittymisastetta voidaan kuvata n suurimman<br />
yrityksen markkinaosuuksilla eli CR n -mittarilla. Tätä mittaria käytettäessä on syytä<br />
tarkastella suuretta eri n:n arvoilla, jotta kokojakaumasta saadaan riittävän hyvä<br />
kuva. CR n -mittaria voidaan myös käyttää esimerkiksi 5–10 suurimman yhteenlasketun<br />
markkinaosuuden vertailemiseen esimerkiksi CR 4 :een. Tällä on merkitystä<br />
kun tutkitaan hintojen tai voitokkuuden jakautumista yli toimijakentän (katso esimerkiksi<br />
Martin 1993).<br />
CR n -suureen osalta on sen sijaan esitetty, että kun CR 4 ylittää 50 prosenttia, saattavat<br />
vaikuttimet kilpailun rajoittamiseksi olla huomattavat (Kamerschen, 1979).<br />
Tämän tulkinnan yhteyttä Herfindahl-indeksiin vaikeuttaa tietämättömyys neljän<br />
suurimman keskinäisestä koosta ja muiden toimijoiden markkinaosuuksista. Kuten<br />
yllä mainittiin OFT käyttää CR 3 ja samaa 50 prosentin rajaa, mikä ilmentää että<br />
keskittymistä ei pidetä yhtä vakavana ongelmana kuin Kamerschenin arviossa.<br />
• Ovatko alalle tulon esteet suuria/alalta poistumisen esteet pieniä<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
Tarvitaanko markkinalle tuloon suuria investointeja Onko markkinalle alalle<br />
pääsy tiukasti säänneltyä esimerkiksi toimilupakäytännön avulla Mikäli näin on<br />
voidaan markkinoille tulon esteiden sanoa olevan huomattavat. Tämä hillitsee kilpailua<br />
markkinoilla. Mikäli taas alalta poistuminen ei vaadi suuria kustannuksia,<br />
voi sieltä poistuminen tapahtua helposti, mikäli kannattavuus huononee. Tämäkään<br />
ei mitenkään vahvista sitoutumista markkinoille jäämiseen ja siellä kilpailemiseen.<br />
Pienet alalle tulon esteet lisäävät myös potentiaalisen kilpailun mahdollisuuksia<br />
rajoittaa markkinavoiman avulla hankittavaa ylisuurta voitokkuutta.<br />
• Ovatko hinta- ja kustannustasot merkittävästi kansainvälisiä tasoja<br />
korkeammat<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
52<br />
Mikäli hintataso eroaa merkittävästi ulkomaisesta, on ensin syytä selvittää, johtuuko<br />
tämä samansuuntaisesta kustannuserosta vai kysynnän erilaisuudesta. Korkeampi<br />
kustannustaso voi selittää korkeampia hintoja, kuten myös kova kysyntä<br />
alan kapasiteettiin nähden. Mikäli näistä ei löydy selitystä hintaeroille, voidaan<br />
olettaa, että heikko kilpailullisuus mahdollistaa suhteellisen korkeiden hintojen<br />
perimisen.<br />
• Leimaako alaa yleisen käsityksen mukaan kova kilpailu<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
Kysymykseen kovasta kilpailusta voidaan hakea vastausta alan asiantuntijoilta,<br />
mutta myös markkinatoimijoilta. Signaalit medioissa yhdistettynä tietoihin toimijoiden<br />
voitokkuudesta antavat verrattain hyvän kuvan kilpailun kovuudesta.
• Onko markkinan kilpailuhistoria arveluttava<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
Markkinan kilpailuhistoriaa voi tutkia esimerkiksi kilpailuvirastolle tehtyjen tutkintapyyntöjen<br />
valossa. Kartelliepäilyt johtavat usein sidosryhmien aloitteisiin<br />
asian selvittämiseksi. Kilpailuviranomaisten oma-aloitteinen yhteistyön tutkiminen<br />
ja paljastukset joilla kartellin jäsen vapautuu seuraamusmaksuista tuottavat tähän<br />
tarkoitukseen sopivaa informaatiota.<br />
• Onko innovaatiotoiminta (T&K-toiminta) laimeampaa kuin vertailumarkkinoilla<br />
Kyllä: 1 Ei: 0<br />
53<br />
Tämä kysymys heijastelee innovaatiotoiminnan ja kilpailuintensiteetin positiivista<br />
riippuvuussuhdetta. Innovaatiotoiminnalla on keskeinen merkitys kilpailuedun<br />
saavuttamisessa.<br />
Yllä oleviin kysymyksiin vastaamalla pitäisi kyetä muodostamaan käsitys markkinan<br />
kilpailutilanteesta. Karkea, joskaan ei sitova, päätössääntö voi olla että jos<br />
kyllä-vastauksia on puolet tai enemmän on markkina luokiteltava potentiaalisesti<br />
ongelmalliseksi eli merkittävä 1:llä.<br />
4.4.2 Markkinan dynamiikkaan liittyvät kysymykset<br />
Markkinoiden dynamiikkaa käsittelevät kysymykset liittyvät ensisijaisesti muutoksiin<br />
kilpailun tilaa kuvastavissa mittareissa, kysymyksiä täydennetty myös toimijavaihtuvuuteen<br />
ja innovaatiotoimintaan liittyvillä kysymyksillä.<br />
• Miten markkinoiden keskittymisaste muuttunut yli ajan<br />
Pienentynyt: +,Eimitenkään: 0, kasvanut: –<br />
• Miten neljän suurimman toimijan markkinaosuus sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla on muuttunut suhteessa 50 prosentin<br />
osuuteen<br />
Pienentynyt: +, pysynyt ennallaan: 0, kasvanut: –<br />
• Miten alalle tulon esteet ovat muuttuneet<br />
Pienentyneet: + , pysyneet ennallaan: 0, kasvaneet: –<br />
• Miten hintataso kehittynyt kustannuksiin nähden kansainvälisesti vertaillen<br />
Laskenut: +, pysynyt ennallaan: 0 , kohonnut: –
• Miten kilpailutilanne on yleisen käsityksen mukaan muuttunut<br />
Kiristynyt: +, pysynyt ennallaan: 0 , löystynyt: –<br />
• Onko markkinan kilpailuhistoria kokenut merkittäviä muutoksia<br />
Kyllä, positiivisia: +, Ei: 0, Kyllä kielteisiä: –<br />
• Onko innovaatiotoiminta (T&K toiminta) muuttunut<br />
Vilkkaammaksi: +, pysynyt ennallaan: 0 , vähentynyt: –<br />
54<br />
Innovaatiotoiminnan, tai vaihtoehtoisesti T&K-toiminnan, muutos kertoo parhaimmillaan,<br />
markkinatoimijoiden tarpeista ja yllykkeistä kehittää tuotteitaan ja<br />
palvelujaan tai tehostaa toimintaprosessejaan. Tämä on yksi hyödykemarkkinakilpailun<br />
tärkeimpiä muotoja ja yllä olevat vastausten arvot kuvaavat osaltaan<br />
muiden kuin hintakilpailun muotojen esiintymistä<br />
• Onko toimijavaihtuvuus<br />
Kasvanut: +, pysynyt ennallaan: 0, pienentynyt: –<br />
Tämän kysymyksen vastaukset voidaan arvottaa myös eri lailla, riippuen siitä mikä<br />
on kilpailunäkemys. Suurella toimijavaihtuvuudella voi olla kilpailukuria ylläpitävä<br />
merkitys, mutta se saattaa toisaalta ilmentää myös kilpailullisia ongelmia.<br />
Yllä oleviin kysymyksiin vastaamalla tulisi olla mahdollista päätellä onko markkinana<br />
dynamiikka kokonaisuudessaan ollut positiivista, neutraalia vai negatiivista.<br />
Painotus ei välttämättä ole yksiselkoista, vaan joitain osia voidaan painottaa siinä<br />
määrin enemmän, että tarkastelu on jossain määrin normatiivista. Dokumentoinnin<br />
merkitystä ei tässä kohden voi väheksyä. Analyysi tulee esittää siten, että johtopäätökset<br />
ovat dataan perustuen myös falsifioitavissa. Lisäksi tulee voida perustella<br />
eri tekijöiden väliset suhteelliset painotukset eli miksi jotain tekijää on painotettu<br />
arvioissa.<br />
Kun esi- tai perusvalmistelussa on saatu muodostettua käsitys säädöksen merkittävillä<br />
vaikutusalueilla olevien markkinoiden kilpailutilanteesta, voidaan karkeasti<br />
ottaen lähteä arvioimaan miten suunniteltu säädös tulee vaikuttamaan yllä oleviin<br />
kysymyksiin saatuihin vastauksiin. Tuloksena voi tällöin esimerkiksi olla,<br />
että säädös muuttaa niin monta markkinan statiikkaan ja/tai dynamiikkaan liittyvää<br />
tekijää, että se tulee muuttamaan markkinan kilpailullista perustyyppiä.<br />
Kilpailumielessä ongelmia ei luonnollisestikaan synny silloin, jos muutos tapahtuu<br />
kilpailullisemman markkinatyypin suuntaan. Jos säädös sitä vastoin heikentää<br />
markkinoiden kilpailullisuutta tai merkittävästi lisää potentiaalisten hyvinvointitappioiden<br />
syntymistä, on säädöksen sisältöä tarkasteltava uudelleen tai harkittava<br />
tätä ennen luotuja vaihtoehtoisia skenaarioita esillä olevan ongelman ratkaisemiseksi.
55<br />
5 Uuden säädöksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong><br />
<strong>arviointi</strong><br />
Edellisessä luvussa esitettiin säädöksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> tukevan, markkinoiden<br />
kilpailua ja sen kehitystä, koskevat kysymykset. Edellä esitettyihin kysymyksiin<br />
vastaaminen voi käytettävissä olevan ajan, resurssien ja saatavilla olevan aineiston<br />
valossa olla monessa tapauksessa hyvinkin haasteellista, mutta tämä tukee<br />
sääntelyuudistusten vaikutusarviota siinä määrin, että sen suorittaminen voi olla<br />
perusteltua.<br />
Pidämme kuitenkin mahdollisena, että vaikutusarvioinnissa voidaan edetä suoraan<br />
säädöksen vaikutuksia koskeviin kysymyksiin, sillä joissain tapauksissa päätelmät<br />
säädöksen merkittävistä tai merkityksettömistä vaikutuksista kilpailulle voidaan<br />
tehdä ilman markkinan tyyppiluokittelua. Tyyppiluokan muuttuminen edustaa ja<br />
edellyttää varsin merkittävää kilpailuvaikutusta, joten tätä pienemmätkin vaikutukset<br />
voidaan huomioida tarvitsematta tukeutua niin perusteellisiin taustatietoihin<br />
kyseessä olevista markkinoista.<br />
Sääntelyn kilpailuvaikutukset voidaan jakaa karkeasti kahteen ryhmään: vaikutuksiin<br />
kilpailun nykytilassa ja kilpailun dynamiikassa. Ensimmäisen ryhmän vaikutuksia<br />
voidaan mitata sääntelyn vaikutuksilla kohdemarkkinoiden<br />
1 Markkinaosuuksiin,<br />
2 Toimijoiden määrään ja<br />
3 Toimijoiden (kilpailu)käyttäytymiseen.<br />
Dynamiikan osalta tulee arvioida miten uusi sääntely vaikuttaa<br />
1 Uuteen alalle tuloon tai siellä pysymiseen,<br />
2 Kustannuksiin toimijaryhmittäin,<br />
3 Innovaatiotoimintaan,<br />
4 Toimijoiden markkinavoimaan tulevaisuudessa.<br />
Seuraavassa kappaleessa on esitetty joukko kysymyksiä säädöksen vaikutusten arvioinnin<br />
tueksi. Tässä vaiheessa on korostettava, että näiden ei väitetä olevan absoluuttisen<br />
oikeita, vaan nämä ovat yllämainittujen kriteerien valossa valikoituneet<br />
tekijöiden mielestä mielekkäiksi kysymyksenasetteluiksi. Kysymysten oikeel-
56<br />
lisuutta on pohdittu siitäkin lähtökohdasta, että voiko nämä näkökohdat sivuuttaa<br />
ja silti suorittaa kattava <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>. Mielestämme näin ei ole.<br />
5.1 Vaikutusarviota ohjaavat kysymykset<br />
Tässä kappaleessa esiin nostetut kysymykset ovat alustavia ja tähän hankkeeseen<br />
liittyvien pilottisäädösten kokemusten pohjalta näitä voidaan muovata/täydentää<br />
paremmin tarkoitusta vastaaviksi.<br />
A<br />
Voiko uusi säädös nostaa markkinoiden keskittymisastetta<br />
Markkinoiden keskittymistä voidaan pitää ongelmallisena siksi, että suurella toimijalla<br />
on muita paremmat mahdollisuudet käyttää väärin markkina-asemaansa. 32<br />
Markkinoiden keskittyminen vain harvojen toimijoiden käsiin helpottaa myös toimijoiden<br />
välistä (kiellettyä) sopimista. Tässä tulisi mahdollisuuksien mukaan huomioida<br />
myös vastaavat vaikutukset liitännäisiin, esimerkiksi panosmarkkinoihin.<br />
B<br />
Vaikuttaako säädös alalle tulon ja sieltä poistumisen esteisiin<br />
Keskeinen markkinoiden kilpailullisuutta määrittämä tekijä on markkinoille tulon<br />
esteiden luonne. Kilpailun kannalta on haitallista, mikäli markkinoille tulo vaikeutuu<br />
huomattavasti, esimerkiksi kohonneiden kustannusten tai pullonkaulan muodostavalle<br />
viranomaissääntelylle alistamisen vuoksi. Toisaalta voidaan arvioida<br />
missä määrin tuotantoportaassa tai jakeluportaassa ylävirtaan sijoittuvalla yrityksellä<br />
on mahdollisuudet vaikuttaa alalle tuloon ja siellä pysymiseen, ja miten uusi<br />
säädös vaikuttaa tähän.<br />
C<br />
Muuttaako säädös (yleisen käsityksen mukaan) markkinan kilpailullisia<br />
puitteita huonommiksi<br />
Tässä voidaan tarkastella käsityksiä edellisistä tekijöistä, mutta myös huomioida<br />
esitettyjä kantoja kilpailuolosuhteiden kehittymisestä. Näin voidaan saada tietoa<br />
erityisesti liittyen ei-hintapohjaisiin kilpailukeinoihin. Samassa yhteydessä voidaan<br />
myös huomioida esitetystä säädöksestä annetut lausunnot siitä, missä määrin<br />
kilpailussa ylipäätään on parannettava ja missä määrin kyseinen säädös vaikuttaa<br />
tähän. Lisäksi voidaan tuoda esiin myös valmistelijan näkemys säädöksen vaikutuksista<br />
kilpailuun, koskien esimerkiksi yritysten oikeusvarmuutta, toimintaolosuhteita<br />
ja esimerkiksi toimintaympäristön vakautta.<br />
32 Aiheesta laajemmin esimerkiksi Vickers (2005) tai Posner (2001)
57<br />
D<br />
Mahdollistaako säädös enenevästi kustannustasosta riippumattoman<br />
hinnoittelun<br />
Hyvinvointinäkökulmasta on tärkeätä pystyä toteamaan, missä määrin uusi säädös<br />
mahdollistaa markkinoilla jo olevien toimijoiden kustannuksista riippumatonta<br />
hinnoittelua. Tämä liittyy läheisesti markkinoille tulon esteisiin, mutta voi olla<br />
hyödyllistä tarkastella tästä erillään<br />
E<br />
Tuleeko säädös muuttamaan tulevaa markkinaosuuksien kehitystä yli<br />
ajan, suosimalla vain joitain toimijoita<br />
Tuottaako säädös kustannusvaikutuksia, jotka kohdentuvat eri lailla markkinoiden<br />
eri toimijoihin Tästä voivat olla esimerkkeinä epäsymmetrinen kiinteiden kustannusten<br />
kasvu joko yritys- tai jopa tuotetasolla.<br />
Voidaan myös kysyä kohteleeko säädös tasapuolisesti erilaisen organisaatio- tai<br />
omistusrakenteen omaavia toimijoita välinen. Uusi säädös voi esimerkiksi vaikuttaa<br />
mahdollisuuksiin hankkia rahoitusta tai saada julkista tukea organisaation tyypistä<br />
riippuen.<br />
F<br />
Vaikuttaako säädös negatiivisesti tulevaan innovaatiotoimintaan<br />
Kilpailun toimivuuden keskeinen tekijä on markkinoiden kyky tuottaa uusia, hyvinvointia<br />
kohottavia innovaatioita. Keskeinen kysymys hyvinvoinnin kannalta<br />
onkin säädöksen vaikutus yritysten kannustimiin aja mahdollisuuksiin tuottaa uusia<br />
innovaatioita. Eräs mittari markkinan innovatiivisuudelle on käytettyjen tutkimus-<br />
ja tuotekehityspanosten suuruus. Pitää myös huomioida säädöksen vaikutus<br />
tuoteinnovaatioiden testaamiseen markkinoilla, eli rajoittaako säädös yritysten<br />
mahdollisuuksia tuoda uusia tuotteita markkinoille esimerkiksi kasvattamalla kiinteitä<br />
tuotekohtaisia kustannuksia.<br />
G<br />
Pienentääkö uusi säädös toimijavaihtuvuutta<br />
Tämä kysymys saattaa myös liittyä markkinoille tulon ja markkinoilta poistumisen<br />
esteisiin. Toimijavaihtuvuuden muutosten tulkinta on moninaista ja kattavamman<br />
kuvan siitä, mihin sen vaikuttimiin säädös voi vaikuttaa, tarjoaa esimerkiksi<br />
Björkroth ym. (2006a). 33<br />
Yksi tapa esittää vaikutusarvioinnin tulokset kootusti, on tiivistää ne alla olevaan<br />
taulukkomuotoon. Tämän pohjalta voidaan, yllä olevia vastauksia hyödyntäen,<br />
33 Katso erityisesti kappale 5.2.1 eli sivut 58–67 sekä tähän liittyvät lähteet
58<br />
kirjoittaa säädöksen mahdolliset vaikutukset tiiviiseen muotoon poliittisen prosessin<br />
tueksi.<br />
Taulukko 3.<br />
Säädösuudistuksen vaikutusten yhteenveto<br />
Voiko uusi säädös nostaa markkinan<br />
keskittysmisastetta<br />
Vaikuttaako säädös alalle tulon<br />
ja sieltä poistumisen esteisiin<br />
Muuttaako säädös (yleisen käsityksen<br />
mukaan) markkinan lopullisia<br />
puitteita huonommiksi<br />
Mahdollistaako säädös enenevästi<br />
kustannustasosta riippumattoman<br />
hinnoittelun<br />
Tuleeko säädös muuttamaan<br />
tulevaa markkinaosuuksien kehitystä<br />
yli ajan, suosimalla vain<br />
joitain toimijoita<br />
Vaikuttaako säädös negatiivisesti<br />
tulevaan innovaatiotoimintaan<br />
(T&K)<br />
Pienentääkö uusi säädös toimijavaihtuvuutta<br />
Kyllä Mahdollisesti Ei<br />
A<br />
B<br />
C<br />
D<br />
E<br />
F<br />
G<br />
Taulukkoon voidaan myös merkitä, mikäli jokin tai jotkin vastauksista ovat ehdollisia,<br />
toisin sanoen riippuvat jostain ulkoisesta tekijästä. Voi esimerkiksi olla mahdollista,<br />
että säädöksen vaikutus alalle tulon esteisiin on täysin riippuvainen jonkin<br />
sääntelevän viranomaisen ennakoimattomasta toiminnasta.<br />
5.2 Vastausten tulkinnoista<br />
Edellä esitettyjen kysymysten pohjalta säädösvalmistelijan tulisi voida arvioida<br />
paitsi yleisesti säädöksen kilpailuvaikutuksia, niin erityisesti tarvetta syvällisemmän<br />
kilpailuvaikutusarvioinnin toteuttamiselle. Toisin sanoen, vastausten avulla<br />
voidaan arvioida onko säädösuudistuksella vähäistä merkittävämpiä kilpailuvaikutuksia.<br />
Alustavasti voidaan sanoa, että mitä enemmän ”kyllä”-vastauksia yllä oleviin kysymyksiin<br />
A–G saadaan, sitä suuremmalla todennäköisyydellä uudella säädöseh-
59<br />
dotuksella tulee voimaan astuessaan olemaan negatiivisia kilpailuvaikutuksia.<br />
Toisaalta, tällaiseen peukalosääntöön tulee myös suhtautua varauksin – ilmiselvien<br />
ja merkittävien kilpailuun vaikuttavien tekijöiden osalta jo yhden kyllä-vastauksen<br />
tulee johtaa laajempaan vaikutus<strong>arviointi</strong>in. Tämä pätee erityisesti silloin, kun säädöksen<br />
kohdemarkkinan kilpailun tila tunnetaan hyvin (katso edellinen luku).<br />
On myös mahdollista, että hyvin monet vastauksista ovat ehdollisia sääntelyuudistuksen<br />
jälkeisessä tilassa tapahtuvista muutoksista. Tällöin syntyy oikeutettu<br />
tarve voida vastata myös “mahdollisesti” ja perustella miksi tähän päädyttiin. Se,<br />
että sääntelyuudistuksen merkittävät kilpailuvaikutukset voivat olla kokonaan ehdollisia<br />
esimerkiksi kohdejoukon reagoinnille on haasteellinen tilanne siinä mielessä,<br />
että se ei suoraan kerro tehdäkö perusteellinen vaikutusarvio vai ei. Tällöin<br />
on otettava tapauskohtaista liikkumavapautta ja perustettava arvio arvioitujen<br />
ehtojen toteutumisen todennäköisyydelle. 34<br />
Yllä esitetyissä Yhdysvaltojen OMB:n vaikutusarvioinnin periaatteissa korostettiin<br />
säädöksen haittojen ja hyötyjen kvantifioimista rahamääräisiksi. Kun kyseessä<br />
ovat ajatellun säädöksen kilpailuvaikutukset, tulevat näiden hyötyjen ja haittojen<br />
rahasuureiksi muuttaminen vaatimaan syvällistä kilpailumekanismien ja toimialatalouden<br />
tietämystä. Komparatiivis-staattisessa vertailussa on täysin mahdollista<br />
laskea kuluttaja ja tuottajahyödyt rahamääräisinä, mutta tämä edellyttää markkinamäärittelyn<br />
lisäksi markkinan kysynnän ja tarjonnan tekijöiden harhatonta tunnistamista.<br />
Jos <strong>kilpailuvaikutusten</strong> esimerkiksi päätellään nostavan markkinahintoja,<br />
olisi tästä kuluttajille koituva haitta pystyttävä kertomaan rahamääräisenä,<br />
esimerkiksi kuluttajan ylijäämän muutoksena tai joko kompensoidun tai ekvivalentin<br />
variaation rahamääräisenä tulemana. Kuluttajahyötyjen ja haittojen jakautuminen<br />
on myös oleellinen osa tätä samaista tarkastelua. 35<br />
Jos yllä oleviin kysymyksiin esitetyt vastaukset dokumentoidaan perusteluineen,<br />
tulee säädösvalmistelun <strong>kilpailuvaikutusten</strong> arvioinnista perusteltua ja läpinäkyvää.<br />
Tätä tulisi tulkita kyseisen lainvalmistelutyön suorittajan, yksittäisen virkamiehen<br />
tai muun tahon kohdalla ei vain vastuullisena, vaan myös erityisen ansiokkaana<br />
toimintana.<br />
34 Vertaa EU-komission ohjeet (2005, s. 33), jossa mainitaan, että tunnistettaessa jonkin säädöksen tärkeimpiä<br />
vaikutuksia voidaan käyttää myös laadullista <strong>arviointi</strong>a. Tällöin on asetettava todennäköisyys (alhainen,<br />
keskisuuri tai suuri) sille että vaikutukset toteutuvat. Tällöin on mainittava ne tekijät jotka ovat säädöksen<br />
sisällön vaikutusvallan ulottumattomissa mutta jotka voivat oleellisesti vaikuttaa arvioitujen seurausten<br />
toteutumiseen.<br />
35 Näiden mittareiden taustalla olevasta teoriasta ja sen perusteista, katso esimerkiksi Varian (2002) tai Varian<br />
(1992)
60<br />
OSA II: PILOTTISÄÄDÖSTEN<br />
KILPAILUVAIKUTUSARVIOINNIT<br />
1 Maankäyttö- ja rakennuslaissa<br />
(132/1999) säädetty vähittäiskaupan<br />
suuryksikön sijoittamisesta ja säädöksen<br />
kilpailuvaikutukset vähittäiskaupalle 36<br />
Erikoistutkija, VTT Tom Björkroth<br />
1.1 Yleistä<br />
Alla arvioidaan 5. helmikuuta 1999 annetun ja vuoden 2000 alusta voimaan tulleen<br />
Maankäyttö- ja rakennuslain (alla MRL (1999)) vaikutuksia vähittäiskaupan<br />
kilpailuun. MRL (1999) 58§ 3. momentissa säädetään, että Vähittäiskaupan suuryksikköä<br />
ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun<br />
alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta<br />
varten.<br />
Kilpailuvaikutusten arvioinnissa tukeudutaan yllä kuvattuun <strong>arviointi</strong>kehikkoon,<br />
joka pohjautuu Björkroth, Koponen, Pohjola & Virtanen. (2006) luomaan kilpailuseurannan<br />
malliin, jossa arviossa pyritään ensin kartoittamaan kilpailun nykytila<br />
ja tässä tapahtuvia muutoksia. Tarkoituksena on sitten arvioida tuleeko säädösuudistus<br />
vaikuttamaan merkitsevästi kyseessä olevan markkinan kilpailun tilaan ja<br />
siinä meneillään olevaan kehitykseen.<br />
1.1.1 Muutoksen viralliset perustelut ja mietinnöt<br />
Hallituksen esityksessä (HE 101/1998) asemakaavan oikeusvaikutuksiin vaikuttavaa<br />
säädösmuutosta perustellaan seuraavasti:<br />
36 Kirjoittaja haluaa osoittaa kiitoksensa hankkeen ohjausryhmälle ja diplomi-insinööri Patrik Skogsterille<br />
arvokkaista kommenteista. Esitetyt näkemykset ja mahdolliset virheellisyydet ovat kuitenkin kirjoittajan<br />
omia.
61<br />
” Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi vähittäiskaupan suuryksiköiden<br />
sijoittamista koskeva säännös. Tällaista suuryksikköä ei saisi<br />
sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun<br />
alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa osoitettu nimenomaan<br />
tätä tarkoitusta varten. Tavoitteena on tehostaa kaupan suuryksiköiden<br />
sijoittumisen ohjausta. Säännös merkitsisi sitä, että tällaisen toiminnan<br />
sijoittaminen keskusta-alueiden ulkopuolelle perustuisi aina sellaiseen<br />
asemakaavaan, jossa alue on nimenomaisesti osoitettu tähän tarkoitukseen.<br />
Tällöin myös sijoittumisen vaikutukset voidaan asianmukaisesti<br />
arvioida kaavaa laadittaessa. Vähittäiskaupan suuryksikkö määriteltäisiin<br />
114 §:ssä. Sen mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan<br />
yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää,<br />
ei kuitenkaan paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa.”<br />
Ohjaamalla kaupan suuryksiköiden sijoittumista pyritään vahvistamaan kaupunkien<br />
keskustoja sekä turvaamaan päivittäistavarakaupan palvelujen saatavuus<br />
asuntoalueilla (Kaupan työryhmän mietintö, 2005). Ohjaamisella pyritään myös<br />
siihen, että vähittäiskaupan suuryksiköt tukisivat tarkoituksenmukaisesti muuta<br />
yhdyskuntarakennetta. 37 Lain voimaantulo ei kuitenkaan tarkoita etteikö kaupan<br />
suuryksikköä voitaisi sijoittaa keskustan ulkopuolelle. Tämä edellyttää kuitenkin<br />
sekä asemakaavan olemassaoloa että kyseisen alueen osoittamista asemakaavassa<br />
vähittäiskaupan suuryksikköä varten.<br />
1.1.2 Lausuntoja ja mietintöjä<br />
Kilpailuvirasto toteaa lausunnossaan rakennuslakitoimikunnan ehdotuksesta uudeksi<br />
maankäyttö- ja rakennuslaiksi, että vähittäiskaupan keskinäinen kilpailu<br />
vääristyy, kun uusien suurmyymälöiden alalle tulo uuden lain myötä estyy tai merkittävästi<br />
vaikeutuu. Kilpailuviraston mielestä tämä turvaa olemassa olevien suuryksiköiden<br />
asemaa ja vähentää potentiaalisen kilpailun uhkaa. Lausunnossa tähdennetään,<br />
että uusien kilpailijoiden alalle tulon mahdollisuus turvaa parhaiten nykyisten<br />
suuryksiköiden tehokkaan toiminnan kuluttajia hyödyttävällä tavalla. Lisäksi<br />
lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että suurten erikoistavarakauppojen<br />
perustaminen olisi edelleen mahdollista ilman asemakaavamääräyksissä asetettuja<br />
rajoituksia. Tämä vääristäisi kilpailuviraston mukaan eri toimialoilla toi-<br />
37 Maakunnassa tai seudulla kaupallisen palveluverkon rakenne määritellään maakuntakaavassa. Tässä määritellään<br />
tässä laissa mainitut keskustatoimintojen alueet sekä osoitetaan seudullisten suuryksiköiden sijainti.<br />
Yleiskaavassa, jolla ohjataan kunnan tai sen osan yhdyskuntarakennetta ja maankäyttöä osoitetaan<br />
myös keskustatoimintojen alueet ja niiden ulkopuolelle sijoitettavien kaupan suuryksiköiden sijainti.<br />
Maakuntakaava ja yleiskaava ohjaavat puolestaan asemakaavan laadintaa, jossa puolestaan määritellään<br />
tarkasti kaupallisten palvelujen mitoitus, laatu ja tarkka sijainti.
62<br />
mivien yritysten mahdollisuuksia investoida, eikä yhdelle toimialalle asetettavia kilpailua<br />
vääristäviä sosiaalisia velvoitteita koeta mielekkäiksi (Kilpailuvirasto, 1998).<br />
Ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 6/1998 vp – HE 101/1998 vp) kaupan<br />
suuryksiköiden sijoittumisen vaikutuksia on käsitelty laajasti. Valiokunta piti<br />
sijoittumisen ohjaamista tarpeellisena ja lisäksi todettiin Suomen olevan Euroopan<br />
maista ainoita, jossa ohjausta ei ole vielä toteutettu.<br />
Mietinnössään valiokunta toteaa että sen kuulemat asiantuntijat ovat suurmyymälöiden<br />
sijoittumisen ohjauksessa kiinnittäneet valiokunnan huomiota ”varsin vastakkaisiin<br />
näkökohtiin” Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista piti 2 000<br />
kerrosneliömetrin rajaa liian alhaisena, koska näin alhaisen neliömäärän otaksuttiin<br />
jäädyttävän kilpailutilanteen ja antavan markkinoilla jo toimiville suuryksiköille<br />
kilpailuetua, minkä seurauksena hinnat tulevat nousemaan. Kilpailunäkökohtia<br />
ajatellen asiantuntijat otaksuivat myös, että tuotevalikoimien laajentumispaineissa<br />
ulkomaiset ja kotimaiset suuret volyymituotemerkit tulevat niukan<br />
hyllytilan vuoksi syrjäyttämään pienten kotimaisten tuottajien tuotteita sekä luomutuotteilta.<br />
Lisäksi 2 000 kerrosneliömetrin myymälän tulkittiin olevan kasvukeskusalueilla<br />
lähikauppaa vastaava myymälä, eikä lakiehdotuksen tarkoittama kaupan suuryksikkö.<br />
Kun tähän laskettiin mukaan vielä maan voimakas muuttoliike, mietinnön<br />
mukaan kauppapalvelujen rakentamista kasvaville alueille ei pitäisi kohtuuttomasti<br />
vaikeuttaa. Tämän vuoksi asiantuntijoiden toimesta ehdotettiin kerrosneliömetrirajaa<br />
nostettavaksi 3500<br />
38 39<br />
kerrosneliömetriin.<br />
Osa ympäristövaliokunnan kuulemista asiantuntijoista puolestaan kannatti ehdotettua<br />
kaupan suuryksiköiden sijainnin ohjausta. Suurmyymälöiden rakentaminen<br />
kaupungin reunamille sekä taajamien ulkopuolelle näivettää heidän mielestään<br />
kaupunkien keskustat heikentäen samalla erikoiskaupan toimintamahdollisuuksia.<br />
38 Mietinnössä korostetaan, että lakiehdotuksen mukainen 2 000 kerrosneliömetrin raja kaupan suuryksikön<br />
määrittelemiseksi vaikuttaa eri tavalla suurissa ja pienissä kunnissa, mutta että erilaisia kokorajoja ei kuitenkaan<br />
voida pitää perusteltuna. Keskuskunnan ja sen ympärillä olevien kuntien muodostaessa usein yhden<br />
talous- tai palvelualueen, johtaisivat kaupan hankkeiden erilaiset kokorajat kuntarajojen merkityksen<br />
korostumiseen todellisen yhdyskuntarakenteen kustannuksella.<br />
39 Suuryksikön kerrosalaan liittyen, hallintovaliokunta tähdensi omassa lausunnossaan (21/1998), että vähittäiskaupan<br />
suuryksikön kokorajaa on eräissä asiantuntijalausunnoissa arvosteltu sen vuoksi, että se mahdollistaisi<br />
vain alle 1 000 neliömetriä myyntipinta-alaa. Tämä perustuu arvioon jonka mukaan varasto- ja<br />
kylmätiloiksi, sosiaalitiloiksi sekä jätehuollon ynnä muiksi tiloiksi tulisi hankkeen kokonaispinta-alasta<br />
noin 52 prosenttia, pienemmän osuuden jäädessä myyntialueeksi. Toisaalta 3 500 neliömetrin kokonaisalaltaan<br />
olevasta kaupasta arvioidaan noin 71 prosenttia (noin 2 500 neliömetriä) jäävän myyntipintaalaksi.
63<br />
Saamiinsa tutkimusselvityksiin vedoten valiokunta otaksui suuryksiköiden vaikuttavan<br />
kuluttajien käytökseen vähentäen jo olemassa olevien kauppojen asiakasmääriä,<br />
jonka seurauksena voi olla kauppaverkoston harveneminen. Kysyntäpuolen<br />
seikoista nostettiin kuitenkin esiin suuryksiköitä puoltavat selvitykset, jotka<br />
osoittavat kulutusvoimaisten asiakkaiden vaativan laajempia valikoimia kuin<br />
mitä lähikaupat tällä hetkellä pystyvät tarjoamaan. Vähittäiskaupan kehitys kohti<br />
suuryksiköitä arvioidaan näin vastaavan kuluttajien odotuksia. Sijoittumisen ja rakentamisen<br />
kannalta olennaiseksi kuitenkin nähtiin huoli liikuntaesteisten, autottomien<br />
ja heikon ostovoiman omaavien kotitalouksien heikentyvästä asemasta.<br />
Tätä näkemystä voi tietysti pohdiskella väestörakenteen kehityksen valossa.<br />
Ikääntyneen väestön osuuden kasvaessa palvelujen saatavuus muodostunee hyvinvointimielessä<br />
yhä tärkeämmäksi. Olisi toki merkittävää, elleivät vähittäiskaupan<br />
toimijat ottaisi tätä huomioon.<br />
Uuden maankäyttö- ja rakennuslain ehdotetut säännökset eivät kuitenkaan estä uusien<br />
kaupan suuryksiköiden rakentamista, vaan niiden tarkoituksena on ainoastaan<br />
ohjata niiden sijoittumista. Periaatteena ohjauksessa on, että 2 000 kerrosneliömetriä<br />
ylittävät suuryksiköt, jotka sijoittuvat maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille<br />
tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle, edellyttävät hanketta varten<br />
tehtyä asemakaavaa. Lakiehdotus ei näin ollen aseta estettä asemakaavan hyväksymiselle,<br />
mikäli hanke ja sen sijaintipaikka ovat kaavan yhteydessä tehtävien<br />
selvitysten mukaan yhdyskuntarakenteellisesti perusteltuja eivätkä vaaranna palveluiden<br />
saatavuutta.<br />
Tukeutumalla kaavoitukseen halutaan myös turvata kaikkien osapuolten (asukkaat,<br />
yhteisöt, naapurikunnat) mahdollisuudet lausua mielipiteensä hankkeesta<br />
ennen päätöksentekoa. Puoltaessaan kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjausta<br />
koskevien säännösten hyväksymistä, valiokunta kuitenkin korostaa mietinnössään,<br />
että säännösten tavoitteiden toteuttamiseksi on oleellista, että kunnissa<br />
pystytään yhteistyöhön. Kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjaamisessa kuntien<br />
välinen yhteistyö voidaan toteuttaa kuntien yhteisellä yleiskaavalla. Lisäksi<br />
ympäristövaliokunta toteaa mietinnössään, että maankäyttö- ja rakennusasetusluonnoksen<br />
mukaan asemakaavaehdotuksesta on pyydettävä naapurikunnan lausunto<br />
asemakaavasta, jos kaava vaikuttaa sen alueiden käyttöön. Säädösehdotuksen<br />
191 §:n mukaan naapurikunnalla on myös valitusoikeus asemakaavasta, joka<br />
vaikuttaa sen alueella.<br />
1.1.3 Tarkastelun kohteena olevat markkinat<br />
Vähittäiskauppa koostuu päivittäistavarakaupasta ja erikoiskaupasta. Päivittäistavarakauppa<br />
muodosti vuonna 1999 noin puolet koko vähittäiskaupan liikevaih-
64<br />
dosta. On huomattava, että kyseinen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittumista<br />
koskeva laki ei koske tilaa vaativan erikoiskaupan yksiköitä (esimerkiksi auto-,<br />
huonekalu- ja rakennustarvikekaupat), joten pitäytyminen tässä lähinnä päivittäistavarakaupan<br />
tarkasteluun tuottaa jokseenkin kattavan kuvan säädösuudistuksen<br />
kilpailuvaikutuksista vähittäiskaupalle.<br />
Päivittäistavarakaupan keskeiset toimijat ovat suuret ketjut tai ryhmät, kuten<br />
K-Ryhmä, S-Ryhmä, Tradeka, Wihuri, Suomen Spar, Stockmann ja ryhmä muita<br />
pienempiä toimijoita, joiden markkinaosuuksia esitellään alempana. Varsinkin<br />
päivittäistavarakaupalle on ollut ominaista ketjujen merkityksen kasvu. Kun vuonna<br />
1999 ketjujen osuus päivittäistavaramyynnistä oli 45 prosenttia, oli se vuonna<br />
1999 noussut jopa 95,9 prosenttiin.<br />
Vähittäiskaupan myynti on kasvanut tasaisesti, eikä taustamuuttujissa ole nähtävissä<br />
syytä miksi kehitys ei voisi jatkua kuvan 1 trendin mukaisesti.<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Vähittäiskauppa yhteensä<br />
Pt-kauppa<br />
Linear (Vähittäiskauppa<br />
yhteensä)<br />
0<br />
1995<br />
1996<br />
1997<br />
1998<br />
1999<br />
Vuosi<br />
Kuva 1.<br />
Vähittäiskaupan arvoindeksit vuosina 1995–1999 (Lähde: Tilastokeskus)
65<br />
Milj. euroa<br />
Lkm<br />
20 000<br />
18 000<br />
16 000<br />
4597<br />
4351<br />
4184<br />
4026<br />
3858<br />
5000<br />
4500<br />
4000<br />
14 000<br />
12 000<br />
10 000<br />
8000<br />
6000<br />
4000<br />
2000<br />
0<br />
Pt myynti (vasen asteikko)<br />
Myymälät<br />
8241 8452 8753 9122 9311<br />
1995 1996 1997 1998 1999<br />
3500<br />
3000<br />
2500<br />
2000<br />
1500<br />
1000<br />
500<br />
0<br />
Kuva 2.<br />
Pt-kaupan myynti ja myymälöiden lukumäärä 1995–1999 (A.C. Nielsen)<br />
Kysyntäpuolen muutoksista tarkastellulla aikajaksolla on mainittava kotitalouksien<br />
käytettävissä olevien tulojen kasvu. Tilastokeskuksen aluetilinpidosta käy ilmi,<br />
että asukasta kohden laskettuna käytettävissä olevat tulot ovat Suomessa kasvaneet<br />
22 prosenttia vuodesta 1995. 40<br />
Kysyntäpuolella merkillepantavaa on kuitenkin ollut, että kuluttajien ostotiheys<br />
on pienentynyt samalla kun keskiostosten arvo on tasaisesti noussut. Vuonna 1990<br />
ruokakaupassa käytiin keskimäärin 5 kertaa viikossa ja keskiostoksen hinta oli<br />
noin 13 euroa. Vuonna 1999 kaupassa käytiin enää reilut 4 kertaa viikossa keskiostoksen<br />
hinnan noustessa hieman yli 15 euron. Tämä puhuu sen puolesta että kulutustottumusten<br />
muutos jossain määrin suosii laajemman valikoiman omaavia<br />
myymälätyyppejä, joka edelleen viestittää, että suuryksiköt ovat muodostumassa<br />
päivittäistavarakaupan kilpailun keskeiseksi välineeksi. 41<br />
40 Vuonna 1995 kotitalouksien käytettävissä oleva tulo asukasta kohti oli 9908€ (indeksi= 100) ja vuonna<br />
1999 se oli noussut 12105 euroon (122). Manner-Suomessa kasvu oli nopeinta Etelä-Suomessa ja hitainta<br />
Itä-Suomessa.<br />
41 Toisaalta keskiostoksen koon kasvu ja ostosfrekvenssin aleneminen voi olla myös reaktio heikentyviin lähikauppapalveluihin.
1.2 Vähittäiskauppamarkkinan kilpailutaustaa<br />
66<br />
Jotta voimme arvioida uuden säädöksen vaikutusta vähittäismarkkinoiden kilpailuun,<br />
on meidän ensin muodostettava käsitys markkinoiden kilpailun tilasta ja kilpailuolosuhteiden<br />
ja kilpailullisuuden muutoksesta ennen uuden säädöksen vaikutusta.<br />
Tässä tarkastelussa pyritään huomioimaan sekä kilpailu markkinoilla että kilpailu<br />
kauppapaikoista. Kilpailu kauppapaikoista ei tapahdu vain kaupan ryhmien välillä,<br />
vaan myös eri kaupan toimintojen välillä. Sijoitusmielessä kauppapaikkoja<br />
hankkivat tahot tuovat tähän vielä oman lisänsä ja nämä seikat on otettava huomioon<br />
arvioitaessa säädöksen mahdollisia kilpailuvaikutuksia.<br />
Björkroth ym. (2006a) raportissa kehitetystä kilpailuseurannan kehikosta, kuten<br />
edellä on esitetty, on poimittu tiivistetysti ne olennaiset karakteristiikat, joita tarvitaan<br />
markkinan kilpailutilanteen <strong>arviointi</strong>in. Tämä tarkoittaisi ensin vastaamista<br />
kilpailuolosuhteiden tilaa (statiikkaa) koskeviin kysymyksiin.<br />
1.2.1 Keskittymisaste ja markkinaosuudet<br />
Kun päivittäistavarakaupan toimijat ovat pääasiassa ryhmiä, joissa mittakaavaedut<br />
ovat huomattavat, on sangen luonnollista että keskittyminen Suomen kaltaisilla<br />
pienillä markkinoilla nousee helposti verrattain suureksi. Alla olevasta kuviosta<br />
nähdään että jo kaksi suurinta toimijaa pitää hallussaan lähes 60 prosenttia markkinoista<br />
ja kolmen suurimman ryhmän myynti nousee noin 80 prosenttiin kokonaismarkkinoista.
67<br />
Markkinaosuus (%)<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
K-ryhmä<br />
S-ryhmä<br />
Tradeka+Elanto<br />
Wihuri<br />
Stockmann<br />
Lidl<br />
Suomen Spar<br />
Muut<br />
5<br />
0<br />
1998 1999 2000 Vuosi<br />
Kuva 3. Päivittäistavaroiden myyntiosuuden kehitys toimijoittain vuosina<br />
1998–2000 (%) (Lähde: Päivittäistavarakauppa ry, A.C. Nielsen)<br />
Vuonna 1998 neljällä suurimmalla toimijalla oli noin 86 prosenttia päivittäistavaramarkkinoista,<br />
mikä viittaa, markkinan pienestä koosta huolimatta, hyvin keskittyneeseen<br />
markkinarakenteeseen. Taulukossa 1 on vertailu CR n -suuretta suurimmasta<br />
toimijasta aina neljään suurimpaan on se vuosina 1998–2000.<br />
Taulukko 1.<br />
CR n -suureet 1990–2000 (prosentteina)<br />
Vuosi<br />
CR n 1990 1998 1999 2000<br />
CR 1 40,5 38,0 37,6 37,6<br />
CR 2 64,3 64,3 65,4 66,5<br />
CR 3 78,7 76,9 77,9 78,9<br />
CR 4 94,6 81,6 82,3 85,5<br />
Suomessa päivittäistavarakaupan markkinoiden keskittymisaste on noussut jonkin<br />
verran (100 pistettä eli noin 4 prosenttia) vuodesta 1998 vuoteen 2000. Keskittymisaste<br />
oli vuonna 2000 selvästi alhaisempi kuin vuonna 1990 (HHI = 2696) ja on<br />
likimain samalla tasolla kuin vuonna 1980 (HHI = 2482). Suhteellinen muutos
68<br />
vuodesta 1998 vuoteen 2000 on aika pieni, mutta keskittyminen on kuitenkin nousujohteista.<br />
42<br />
2600<br />
2550<br />
2500<br />
2450<br />
2400<br />
2350<br />
2300<br />
HHI<br />
2250<br />
2200<br />
1998 1999 2000<br />
Kuva 4. Päivittäistavarakaupan Herfindahl-Hirschmann indeksi 1998–2000<br />
(Lähde: Päivittäistavarakauppa )<br />
Yllä olevaan perustuen voidaan todeta että markkina on erittäin keskittynyt ja että<br />
neljällä (jopa kahdella) suurimmalla toimijalla on yli 50 prosentin markkinaosuus.<br />
Näin ollen on selvää että vastaukset kahteen ensimmäiseen statiikkaa koskevaan<br />
kysymykseen ovat myönteisiä.<br />
1.2.2 Alalle tulon esteet<br />
Perinteisesti ulkomaisen vähittäiskaupan alalle tulon ei voi sanoa olleen helppoa.<br />
Tässä tapahtui EU sopimuksen muodossa kuitenkin muutos, jolla on merkittäviä<br />
pitkän aikavälin vaikutuksia. Käytännössä EU-sopimuksen seurauksena ulkomaisten<br />
kaupan yritysten Suomeen tulo helpottui. Tästä mainittakoon, että IKEA<br />
perusti ensimmäisen myymälänsä Suomen vuonna 1996 ja Gigantti vuonna 1999.<br />
42 Keskittymisasteen nousun taustalla on luonnollisesti suurten toimijoiden osuuden kasvu, mutta siinä näkyy<br />
myös esimerkiksi Wihurin Stockmann Oy:ltä vuonna 1999 ostamat 13 supermarkettia ja 6 Sesto-hypermarkettia.<br />
Tämä selittää myös kyseisten toimijoiden markkinaosuuksien kehittymisen vastakkaisiin<br />
suuntiin.
69<br />
Euroopan unionin jäsenyys ja sen mukanaan tuoma elintarvikkeiden vapaa tuonti<br />
alensi merkittävästi päivittäistavaramarkkinoille tulon esteitä.<br />
Luonnonolosuhteista tai viranomaismääräyksistä johtuvat rakentamissäännökset<br />
voivat joiltain osin korottaa alalle tulon esteitä suhteessa Keski- tai Etelä-Euroopan<br />
maihin, mutta maan sisällä tämä ei kohtele markkinoilla jo olevia ja sinne<br />
pyrkiviä toimijoita kovinkaan eriarvoisesti.<br />
1.2.3 Hinta- ja kustannustasot<br />
Vertailtaessa kotitalouksien kaikkien kulutusmenojen hintaindeksejä voidaan<br />
yleisesti todeta, että Suomi on eurooppalaisesti katsoen hyvin korkean hintatason<br />
maa, vaikkakin Suomen hintataso on Pohjoismaiden matalin. Euroalueen maista<br />
Suomi oli vielä vuonna 2000 kallein.<br />
Indeksi (Suomi=100)<br />
140<br />
130<br />
120<br />
Islanti<br />
Norja<br />
Ruotsi<br />
Suomi<br />
Tanska<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
1998-01<br />
1998-03<br />
1998-05<br />
1998-07<br />
1998-09<br />
1998-11<br />
1999-01<br />
1999-03<br />
1999-05<br />
1999-07<br />
1999-09<br />
1999-11<br />
Kuva 5. Kokonaiskulutuksen hintaindeksit, yksityinen kulutus-hintataso tammikuu<br />
1998–joulukuu 1999<br />
Päivittäistavaroiden hintatasolle merkittävä tapaus oli vuonna 1995 solmittu<br />
EU-sopimus, joka mahdollisti ruuan vapaan tuonnin EU-maista. Ruuan hinta laski<br />
Suomessa vuosina 1996 ja 1997, mutta tämän jälkeenkin ruuan hinnannousu on ollut<br />
vähäisempää kuin kuluttajahinnoissa yleensä. Tämän taustalla ei kuitenkaan<br />
ole tuontiruuan noussut osuus ei-tuoretavaroiden myynnistä, sillä se on pysynyt<br />
Suomessa selvästi alle kymmenesosan (Niilola et al., 2003).
70<br />
EU15:n keskiarvoon (=100) verrattuna elintarvikkeiden hinta on Suomessa ollut<br />
yli 10 prosenttia korkeampi, mutta on muistettava, että Suomessa ruoan arvonlisäveroaste<br />
on korkeampi kuin monissa vertailumaissa. Ruotsin hintataso on kulkenut<br />
viime vuodet käsikädessä Suomen hintatason kanssa Norjan hintataso ollessa<br />
valituista maista ylivoimaisesti korkein.<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
Tanska<br />
Saksa<br />
Viro<br />
Suomi<br />
Ruotsi<br />
Norja<br />
1995 1996 1997 1998 1999<br />
Kuva 6. Ruoan ja alkoholittomien juomien hintataso (EU15=100) (Lähde:<br />
Eurostat )<br />
Kannattavuudesta vihjeitä kustannustasosta<br />
Kun vähittäiskaupan toiminnan tulos suhteutettiin liikevaihtoon, tällä mittarilla<br />
mitattu vähittäiskaupan kannattavuus Suomessa vuonna 1998 oli eurooppalaista<br />
keskitasoa, mutta kuitenkin korkeampi kuin muissa pohjoismaissa. Huomattavaa<br />
oli myös että kannattavuuserot ovat pohjoismaiden välillä suurempia vähittäiskaupassa<br />
kuin tukkukaupassa Hintatasoista voidaan päätellä, että Suomalaisen kaupan<br />
paremmat kannattavuusluvut saattavat heijastella tehokkuuseroja, mutta toisaalta<br />
ei voida kokonaan sulkea pois keskittymisen hyödyntämistä kannattavuuden parantamiseksi.<br />
Kannattavuudesta voidaan myös päätellä jotain kilpailun toimivuudesta<br />
ja toisaalta on mielekästä tarkastella vaikuttaako tuleva säädös vähittäiskaupan<br />
kannattavuuteen.<br />
Alla on tarkasteltu Vähittäiskaupan sekä erikoistumattoman vähittäiskaupan kannattavuutta<br />
vuosina 1999 ja 2000. Kannattavuutta on tulkittu suhteuttamalla käyttökate<br />
ja nettotulos liikevaihtoon.
71<br />
52 Käyttökate/lv<br />
%<br />
6,00<br />
521 Käyttökate/lv<br />
52 Nettotulos/lv<br />
521 Nettotulos/lv<br />
5,00<br />
4,00<br />
3,00<br />
2,00<br />
1,00<br />
0,00<br />
1999 2000<br />
Kuva 7. Vähittäiskaupan kannattavuus, käyttökate ja nettotulos suhteessa liikevaihtoon<br />
(Tilastokeskus)<br />
1.2.4 Yleinen käsitys kilpailutilanteesta<br />
Kysymykseen siitä, leimaako alaa yleisen käsityksen mukaan kova kilpailu, voidaan<br />
esiin nostettujen mielipiteiden valossa vastata myöntävästi. Vähittäiskaupan<br />
kansainvälistymisellä on ollut tässä keskeinen merkitys. On toki havaittu, että paikalliset<br />
kilpailuolosuhteet saattavat vahvistaa, mutta myös hämärtää valoisaa<br />
yleiskuvaa kilpailullisesta tilanteesta.<br />
Kilpailuviraston arvion mukaan päivittäistavarakaupan kilpailu on kokenut myönteisiä<br />
muutoksia 1990-luvulla. Se toteaa kuitenkin että ryhmät pyrkivät rajoittamaan<br />
sisäistä kilpailua muun muassa kauppapaikkojen valinnalla, rakentamalla<br />
kauppaverkostonsa sellaiseksi, etteivät varsinkaan samaan ketjuun kuuluvat liikkeet<br />
joutuisi kilpailemaan keskenään samoista asiakkaista.<br />
Kuluttajatutkimuskeskus toteaa kilpailuvirastolle antamassaan lausunnossa, että<br />
kilpailu päivittäistavarakaupassa käydään kaupparyhmien välillä eikä niinkään<br />
ketjujen ja yksittäisten kauppojen välillä. Se pitää kaupan ryhmien suuria aluekohtaisia<br />
markkinaosuuksia markkinavoiman käytön tärkeimpänä syynä mark-
72<br />
kinavoimien hyväksikäyttöön ja vähittäishintojen nousuun Kaupparyhmän organisaatiorakenteella<br />
ei kuluttajatutkimuskeskuksen mukaan ole vaikutusta suureen<br />
markkinaosuuteen perustuvan markkinavoiman käyttöön. Kaikki kaupparyhmittymät<br />
näyttävät siis toimivan jo tällä hetkellä keskitetysti. (Kilpailuvirasto, 1998,<br />
281/67/98)<br />
1.2.5 Kilpailuhistoria<br />
Vähittäiskauppa on kilpailunrajoitusmielessä leimannut lukuisten poikkeuslupien<br />
voimassaolo. Tässä suhteessa markkinoilla ei ole tapahtunut suuria muutoksia.<br />
Markkinaa ei myöskään leimaa kilpailuviranomaisille tehtyjen toimenpidepyyntöjen<br />
tai kilpailurikkomuksiin suuri lukumäärä.<br />
1.2.6 T&K toiminta<br />
Kaupassa työn tuottavuuden kasvu on osin perustunut kokonaistuottavuuden kasvuun,<br />
mutta myös tuotannon pääomavaltaistumiseen. On huomattava että tukkuja<br />
vähittäiskaupan kaltaiset palvelutoimialat ovat vastaanottajaosapuolen tuotantoteknologian<br />
kehityksessä, koska niiden pääomakannan laadun paraneminen<br />
riippuu kotimaisten ja ulkomaisten investointitavaroita tuottavien toimialojen tuotekehityksestä.<br />
Työn tuottavuuden kasvu vähittäis- ja tukkukaupassa on 1990-luvulla<br />
ollut hitaampaa kuin 1980-luvulla. Aikavälillä 1980–1990 työn tuottavuus,<br />
mitattuna arvonlisäyksen keskimääräisenä vuosikasvuna työntekijää kohden, kasvoi<br />
noin 3 prosenttia, kun kasvuvauhti 1990 luvulla jäi alle 2 prosentin. (OECD)<br />
On osoitettu, että yritysten innovaatiointensiivisyyden kannalta optimaalinen kilpailullisuuden<br />
aste on jossain monopoliaseman ja täydellisen kilpailun välimaastossa<br />
(Aghion & Howitt 1998). Tällaisen ”käänteisen U-käyrän” mallin mukaan<br />
kilpailutilanne voi vaikuttaa yritysten T&K-panostuksiin ja näin myös innovaatioihin<br />
ja tuottavuuden kehitykseen. Panostaminen osaamisen parantamiseen, prosessien<br />
tehostamiseen ja konseptien kehittely lienevät vähittäiskaupassa hyödykeinnovaatioita<br />
tärkeämpiä. Tätä tukee osaltaan havainto tukku- ja vähittäiskaupan<br />
pääomarakenteen kehityksestä. Toimintojen tehostamiseen on liittynyt olennaisena<br />
osana myymälärakenteen sopeuttaminen vallitseviin olosuhteisiin, sekä<br />
osittain tästä seuraava tuotantopanosten sopeuttaminen kulloinkin vallitsevaan<br />
kilpailutilanteeseen.<br />
Myymälärakenteen osalta päivittäistavarakauppaa on leimannut kaupan omien<br />
määritelmien mukaan pienten myymälöiden ja tavaratalojen väheneminen, kun<br />
taas supermarkettien (1 000 m 2 ja yli) ja hypermarkettien (>2 500 m 2 ) lukumäärä
73<br />
on kasvanut voimakkaasti vuodesta 1990 (57 kpl) vuoteen 2000 (97 kpl), kun esimerkiksi<br />
tavaratalojen lukumäärä on samaan aikaan puolittunut 241 myymälästä<br />
120 myymälään. Samaan aikaan hypermarkettien päivittäistavaramyynti on yli kolminkertaistunut<br />
574 milj. eurosta 2050 miljoonaan euroon. Myynnin neliötehokkuuden<br />
kasvattamisen ohella vähittäiskaupan henkilöstön määrää supistettiin vuosien<br />
1990 ja 1994 välillä vajaalla 60 000 henkilöllä, eli noin kolmasosalla. Vuodesta<br />
1995 vuoteen 2000 henkilöstön lukumäärä on tasaisesti kasvatettu 107 000<br />
henkilöstä 130 000 henkilöön.<br />
Arvio kilpailun nykytilasta on tiivistetty taulukkoon 2. Tästä saadaan tuloksena,<br />
että ei-vastausten suurempi osuus viittaisi, että markkinoilla ei keskittymisastetta<br />
lukuun ottamatta ole paljoakaan potentiaalisia kilpailullisia ongelmia. 43<br />
Taulukko 2.<br />
Kilpailun tilan arvioinnin yhteenveto<br />
Kyllä<br />
Ei<br />
Onko markkinoiden keskittymisaste korkea • A<br />
Onko neljällä suurimmalla toimijalla sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla yhteensä<br />
50 % tai suurempi markkinaosuus<br />
• B<br />
Ovatko alalle tulon esteet suuria • C<br />
Eroavatko hinta- ja kustannustasot merkittävästi<br />
kansainvälisistä tasoista<br />
Leimaako alaa yleisen käsityksen mukaan vaimea<br />
kilpailu<br />
• D<br />
• E<br />
Onko markkinan kilpailuhistoria arveluttava • F<br />
Onko innovaatiotoiminta (T&K-toiminta) laimeampaa<br />
kuin vertailumarkkinoilla<br />
• G<br />
1.3 Markkinoiden dynamiikka<br />
Kilpailuolosuhteiden dynamiikkaa tarkasteltaessa vastataan vaadittaviin kysymyksiin<br />
taulukon 3 osoittamalla tavalla. Vastaukset perustuvat pitkälti statiikan<br />
muutosten tulkintaan ja perustelut niin näihin kuin innovatiivisuutta ja toimijavaihtuvuutta<br />
käsitteleviin kysymyksiin pyritään esittelemään tässä.<br />
43 Vähittäiskaupan myöhempää kilpailutilanteen kehittymistä on tutkittu myöhemmin tämän kehikon valossa<br />
aiemmin (Björkroth ym., 2006b), jossa suurimpaan osaan kysymyksiin on vastattu silloin saatavilla olevaan<br />
dataan perustuen.
74<br />
A<br />
Onko markkinoiden keskittymisaste muuttunut yli ajan<br />
Kyllä on. Varsinkin päivittäistavarakaupan keskittymisaste on noussut, kuten kuviosta<br />
4 yllä on havaittavissa. Sama päätelmä koskee myös neljän, kolmen ja jopa<br />
kahden suurimman toimijan yhteenlaskettuja markkinaosuuksia, jotka näyttävät<br />
olevan nousussa.<br />
B<br />
Miten neljän suurimman toimijan markkinaosuus, sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla, on muuttunut suhteessa 50 prosentin<br />
osuuteen<br />
Taulukosta 1 on nähtävissä, että neljän suurimman toimijan markkinaosuus suhteessa<br />
50 prosentin rajaan on pitkällä aikavälillä pysynyt suurin piirtein ennallaan,<br />
mutta noussut hienoisesti vuodesta 1998. Sama päätelmä koskee kolmea ja jopa<br />
kahta suurinta toimijaa, joiden yhteenlaskettu markkinaosuus näyttää olevan hienoisessa<br />
nousussa.<br />
C<br />
Ovatko alalle tulon esteet muuttuneet<br />
Elintarvikkeiden tuonnin vapauttamien EU:sta on ollut omiaan pienentämään alalle<br />
tulon esteitä. Tämän olettaisi helpottavan uusien logistiikkaketjujen muodostamista<br />
siinä määrin, että potentiaalisen kilpailun voi sanoa lisääntyneen.<br />
D<br />
Miten hinta- ja kustannustasot ovat kehittyneet kansainvälisesti vertaillen<br />
Suhteessa vertailumaihin ja EU15 maaryhmään päivittäistavaroiden hintakehitys<br />
on ollut Suomessa maltillista ja vain hienoisesti nousujohteista. Arvonlisäveron<br />
vaikutukset näkyvät osaltaan hintatasojen eroina, mitä ei tule tulkita hinnanasetannan<br />
tulokseksi.<br />
E<br />
Onko kilpailu alalla yleisen käsityksen mukaan kiristynyt<br />
Kilpailuviraston lausunnoista (1998) voi vetää johtopäätöksen, että kilpailu kaupparyhmien<br />
välillä on kiristynyt 1990 luvun aikana. Potentiaalisen kilpailun uhka ei<br />
ainakaan ole pienentynyt EU:n alueelta tapahtuvan elintarvikkeiden tuonnin vapautumisen<br />
myötä. Päivittäistavaramarkkinoilla on pyritty aikaansaamaan yhdistymistä,<br />
joka ilmentää kilpailullisten asetelmien elämistä ja pakottaa ketjuja tehostamaan<br />
toimintojaan. 44 Toisaalta yrityskaupat ja näiden tuoma lisä kilpailuun on<br />
tätä kirjoitettaessa vielä epäselvä.<br />
44 Vuonna 1996 Kesko osti Tukon, mutta Euroopan unionin komission päätöksen johdosta Kesko kuitenkin<br />
luopui osasta Tukon liiketoimintoja. Keskon omistukseen jäi rautakauppaa harjoittavaa Rautia sekä päivittäis-<br />
ja erikoistavarakauppaa harjoittava Anttila.
75<br />
Päivittäistavarakaupan kilpailulle merkitystä on myös huoltamoiden, kioskien ja<br />
muiden toimijoiden kasvavalla päivittäistavaran myynnillä.<br />
F<br />
Onko markkinan kilpailuhistoria kokenut merkittäviä muutoksia<br />
Kuten edellä mainittiin, markkinoiden kehitystä on leimannut ketjujen kasvava<br />
merkitys. Näiden välillä tapahtuva kiristynyt hintakilpailu ei kuitenkaan toistaiseksi<br />
ole johtanut kilpailijoiden aloitteista tehtävien toimenpidepyyntöjen merkittävään<br />
lisääntymiseen.<br />
G<br />
Onko innovaatiotoiminta (T&K toiminta) muuttunut<br />
Suomessa palvelualoilla keskimääräinen vuosikasvu palvelusektorin T&K-intensiteetissä<br />
on ollut kansainvälisesti nopeaa. Vuosina 1987–1999 kasvu on ollut noin<br />
18 prosenttia (17,8 prosenttia) kun se Yhdysvalloissa on ollut 20,5 prosenttia ja<br />
esimerkiksi Ruotsissa vain 8,8 prosentin luokkaa (Mankinen, Rouvinen, Väänänen<br />
& Ylä-Anttila, 2003).<br />
H<br />
Onko toimijavaihtuvuus muuttunut<br />
Toimijavaihtuvuudessa ei ole tapahtunut suuria muutoksia päivittäistavarakaupassa.<br />
Ketjutoiminnan sisällä tapahtuvat liikestrategiamuutokset, joilla markkinoille<br />
tuodaan uusia yksiköitä, ei vaikuta suoraan toimijavaihtuvuuteen, vaikkakin tällainen<br />
eriytyminen voi entisestään lisätä ketjujen välistä ja myös sisäistä kilpailua.
76<br />
Taulukko 3.<br />
Yhteenveto kilpailun dynamiikan arvioinnista<br />
Pienentynyt<br />
A. Onko markkinoiden keskittymisaste<br />
muuttunut yli ajan<br />
B. Miten neljän suurimman toimijan<br />
markkinaosuus, sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla, on muuttunut<br />
suhteessa 50 % osuuteen<br />
Pienentyneet<br />
D. Miten hinta- ja kustannustasot ovat<br />
kehittyneet kansainvälisesti vertaillen<br />
Kiristynyt<br />
+ 0 –<br />
Pysynyt<br />
ennallaan<br />
•<br />
Pysyneet<br />
ennallaan<br />
Kasvanut<br />
•<br />
Kasvaneet<br />
C. Ovatko alalle tulon esteet muuttuneet •<br />
Laskeneet Ennallaan Kohonneet<br />
•<br />
E. Onko kilpailu alalla yleisen käsityksen<br />
mukaan kiristynyt<br />
Kyllä,<br />
positiivisia<br />
F. Onko markkinan kilpailuhistoria kokenut<br />
merkittäviä muutoksia<br />
•<br />
Vilkkaammaksi<br />
G. Onko innovaatiotoiminta (T&K-toiminta)<br />
muuttunut<br />
Pysynyt<br />
ennallaan<br />
•<br />
Ei<br />
Pysynyt<br />
ennallaan<br />
•<br />
Kasvanut Pysynyt<br />
ennallaan<br />
H. Onko toimijavaihtuvuus •<br />
Löystynyt<br />
Kyllä, kielteisiä<br />
Vähentynyt<br />
Pienentynyt<br />
1.3.1 Vähittäiskaupan markkinoiden tyyppiluokka<br />
Jos painotamme keskittymisasteen tuomia mahdollisuuksia voitokkuuden lisäämiseksi<br />
ja pitäydymme pidemmän aikavälin tarkastelussa, tulee tyyppiluokka olemaan<br />
(1, +). 45 Näin siksi, että kaupan tehostamistoimet ja markkinaosuuksien kes-<br />
45 Ilman keskittymisen painottamista tulkinta markkinan tyyppiluokaksi olisi (0,+).
77<br />
kinäinen vaihtelu kielivät kilpailullisesti positiivisesta dynamiikasta. Vähittäiskaupan<br />
suuryksiköiden ja henkilöstön voimakas lisääntyminen viestittää kaupan<br />
rakenteessa tapahtuvassa muutoksesta ja kilpailun moninaisuudesta, jossa panostetaan<br />
hintakilpailun isäksi myös palvelun laatuun.<br />
1.4 Säädöksen vaikutukset kilpailuun<br />
Sääntelyuudistuksen kilpailuvaikutuksia arvioitaessa otetaan huomioon miten uusi<br />
sääntely vaikuttaa markkinan statiikkaan ja missä määrin se kykenee merkittävästi<br />
muovaamaan kilpailuolosuhteita uudelleen. Näiden tulemien perusteella pitäisi<br />
pystyä sanomaan ovatko sääntelyuudistuksen kilpailuvaikutukset positiivisia,<br />
negatiivisia, vaiko neutraalit. On selvää, että tällaisen lausuminen saattaa edellyttää<br />
eri vaikutusten puntarointia, mutta tämä ei saisi estää arvion tekemistä.<br />
A<br />
Mahdollisuudet nostaa keskittymisastetta.<br />
Yllä selvitetyn perusteella MRL (1999) 58§ saattaa olla kokonaismarkkinan keskittymisastetta<br />
nostavia vaikutuksia, mikäli paikallinen viranomaistoiminta syystä<br />
tai toisesta muodostaa joillekin toimijoille merkittävän markkinoille tulon esteen.<br />
Mikäli uudistus parantaa ennestään suurten toimijoiden mahdollisuuksia vaikuttaa<br />
liikepaikkarakentamiseen, voi markkinoiden keskittyminen nousta uudistuksen<br />
seurauksena.<br />
B<br />
Vaikutukset alalle tulon esteisiin<br />
Uudistus vaikuttaa suoraan liikepaikkarakentamiseen, korostamalla suuryksiköiden<br />
sijoittumiselle tärkeän rakennusmaan niukkuutta. Tämä ja liikepaikkarakentamiseen<br />
panostettu vaikuttaminen sekä tehtävien vaikutusarvioinnin kokonaisuus<br />
nostaa kustannuksia ja lisää etabloitumiseen käytettävää aikaa. Perustavan vaikutusarvioinnin<br />
tekeminen (117§ ja 132§) ja sääntelyn lisääminen ei kuitenkaan<br />
poista markkinoille tulon mahdollisuuksia ja kohtelee kaikkia markkinoille tulevia<br />
toimijoita yhdenvertaisesti. Kilpailuvaikutuksia mietittäessä on kuitenkin syytä<br />
tarkastella missä määrin pitkän linjan yhdyskuntasuunnittelua on ylipäänsä mahdollista<br />
sopeuttaa kilpailua edistävään ja liiketaloudellisesti järkevään liikepaikkarakentamiseen.<br />
On mahdollista, että soveltuvan rakennusmaan niukkuus kiristää<br />
kilpailua markkinoista. Pitkäjänteisessä yhdyskuntasuunnittelussa ei kuitenkaan<br />
välttämättä huomioida liikepaikkojen jakaantumista markkinakilpailulle mielekkäimpien<br />
linjausten mukaisesti, vaan on olemassa mahdollisuus, että vastakkaiset<br />
intressit pyrkivät vesittämään loppukuluttajien hyvinvointiin vaikuttavan kilpailullisesti<br />
suotuisan kehityksen. Viranomaispäätösten onkin nähtävä muodostavan
78<br />
merkittävän pullonkaulan kilpailua edistävälle ja ylläpitävälle liikepaikkarakentamiselle.<br />
Toisaalta on myös muistettava, että vähittäiskaupan suuryksikkö saattaa olla kunnalle<br />
siinä määrin tavoittelemisen arvoinen, että kuntien keskinäinen kilpailu suuryksiköstä<br />
saattaa kumota asemakaavassa tähän tarkoitetun rakennusmaan niukkuuden<br />
vaikutukset. Tämä voi myös taata alueellisen kilpailullisuuden säilymisen,<br />
mikäli kuntien halukkuus saada alueilleen vähittäiskaupan suuryksiköitä sointuu<br />
yhteen toimijoiden liikepaikkarakentamisen tavoitteiden kanssa.<br />
C<br />
Huononevatko kilpailulliset puitteet<br />
Markkinoille tulon esteiden noustessa voi hyvin olettaa, että alan kilpailullisuus<br />
voisi tästä kärsiä, koska suuryksiköiden uudisrakentamiseen perustuva potentiaalisen<br />
kilpailun realisoituminen hankaloituu. Varsinkin päivittäistavaramarkkinoiden<br />
on kuitenkin todettu olevan jo nyt varsin kilpaillut. Vaikka uudistus voi omalla<br />
tavallaan suosia jo alalla olevia, suuria yksiköitä omaavia toimijoita, ei tätä pitäisi<br />
yksioikoisesti nähdä kilpailua vähentävänä tekijänä, kun tästä ei voi osoittaa suoraa<br />
yhteyttä nykyisten toimijoiden välisen kilpailukäyttäytymisen. Sitä paitsi alalle<br />
tulo pienemmillä yksiköillä on edelleen mahdollista ja varsin todennäköistä, joskin<br />
olennaiset tehokkuushyödyt jäävät tällöin saavuttamatta. Tämän lisäksi kansallinen<br />
ja ylikansallinen konsolidaatio sekä yritysostoin tapahtuva markkinoille tulo<br />
ovat kuitenkin vielä varteenotettavia potentiaalisen kilpailun lähteitä, joihin tämä<br />
säädösuudistus ei vaikuta merkittävästi.<br />
Päivittäistavarakauppa ry on ilmaissut huolensa siitä, että Maankäyttö- ja rakennuslain<br />
määrittämä vähittäiskaupan suuryksikön raja 2000 kerrosneliömetriä on<br />
käytännössä liian pieni. Rajoitus haittaa laajoilla valikoimilla ja palvelulla kilpailevan<br />
suomalaisen päivittäistavarakaupan kilpailumahdollisuuksia ja edistää siten<br />
halpamyymäläketjujen osuuden kasvua, kuten Saksan rakentamista koskeva sääntely<br />
on saanut aikaan.<br />
D<br />
Kustannustasosta riippumattoman hinnoittelun mahdollisuudet<br />
Uusi säädös ei vaikuta nykyiseen kilpailutilanteeseen siinä mielessä, että se periaatteessa<br />
kohtelee jo markkinoilla olevia tasapuolisesti. Paikallisella markkinalla<br />
sinne sijoittuva tai jo oleva iso yksikkö voi suuryksikölle soveliaan rakennusmaan<br />
niukkuudesta johtuen mahdollisesti kokea tai saada tiettyä kilpailuetua suhteessa<br />
muihin markkinoille suuryksiköin tuleviin toimijoihin. Tämä voi mahdollistaa paikallista<br />
jonkinasteista kilpailusta vapaata hinnoittelua. Tämä on lyhyen aikavälin<br />
johtopäätös, joka korostaa maankäytöstä vastaavien viranomaisten linjausten merkitystä<br />
kilpailuolosuhteiden turvaamisessa ja päätelmä on tälle ehdollinen.
79<br />
E<br />
Suosiiko säädös vain joitain toimijoita<br />
Säädös suosii markkinoilla, suotuisilla liikepaikoilla olevia toimijoita, koska<br />
markkinoille tulo hankaloituu eikä aina voi tapahtua liiketoiminnallisesti järkevimmällä<br />
tavalla. Tämä lähinnä ylläpitää olemassa olevaa markkinarakenteen kehitystä,<br />
mutta saattaa muuttaa sitä keskittyneemmäksi kuin on ounasteltu ja että<br />
kulutustottumukset kehittyvät suuntaan, joka lisää suurten kauppayksiöiden suosiota,<br />
johtuen muun muassa laajemmista valikoimista. Toisaalta, mikäli uudistus<br />
suosii pienen mittakaavan toimijoita, tämä vaikutus kohdistuu lähinnä näiden toimijoiden<br />
osuuden kasvamiseen kokonaismyynnistä. Koska päivittäistavarakaupan<br />
ketjuilla on myös näitä pieniä yksiköitä, eivät kyseiset myynnin siirtymät<br />
vaikuttane valtakunnallisella tasolla markkinaosuuksien kehitykseen merkittävästi,<br />
paitsi jos uusi markkinoille tulo tapahtuu tässä laissa mainittuja pienemmillä yksiköillä.<br />
Toisaalta se, miten myynnin jakautuminen myymälätyypeittäin on kehittynyt<br />
yli ajan, näyttää suosineen suuria yksiköitä. Tämä edellyttää pienillä yksiköillä<br />
markkinoille tulolta kustannustehokkuutta ja hyvin myyvää konseptia.<br />
Nähtäväksi jää, miten päivittäistavaran myynti eri kauppatyypeistä kehittyy ja<br />
voiko tästä vetää johtopäätöksiä säädöksen vaikutuksesta markkinarakenteeseen.<br />
F<br />
Innovaatiotoiminta<br />
Se että merkittävät kauppojen laajennukset tulevat tämän sääntelyn alaisiksi, voi<br />
jossain määrin vaikeuttaa toiminnan nopeaa sopeuttamista, tai uusien konseptien<br />
käyttöönottoa, jolloin kilpailun monimuotoisuus voi kärsiä pitkällä aikavälillä.<br />
Kaupparyhmien toimintatavat tullevat kuitenkin nykyisen kilpailutilanteen pakottamana<br />
sopeutumaan sääntelyn haasteisiin siinä määrin, ettei uudistuksella tämän<br />
lisäksi ole merkittäviä vaikutuksia innovaatiotoimintaan. On myös mahdollista että<br />
sääntelyn tiukentuminen luo kannustimia uusille innovatiivisille uudisrakentamista<br />
korvaaville ratkaisuille.<br />
G<br />
Pienentääkö uudistus toimijavaihtuvuutta<br />
Uudistuksen vaikutus markkinoille tuloon piilee siinä, että se voi rajoittaa suuryksiköin<br />
tapahtuvaa markkinoille tuloa (katso kohta B yllä) suosien sinne jo yksiköillään<br />
etabloituneita toimijoita. Uudistus ei sisällä elementtejä, jotka vaikuttaisivat<br />
markkinoilta poistumisen todennäköisyyteen, ellei tämä ole ehdollista juuri<br />
suuryksiköiden sijoittamiselle keskustatoimintojen alueelle. Vaikka suuryksiköiden<br />
uusperustantaan perustuvan markkinoille tulon todennäköisyys on pienentynyt<br />
entisestään, uudistus ei sinänsä hillitse sellaista markkinoille tuloa, jossa myymäläkoot<br />
jäävät alle tässä laissa tarkoitetun suuryksikön rajan. Näin ollen lukumääräisessä<br />
toimijavaihtuvuudessa ei tämän säädöksen vuoksi tapahtune negatiivisia<br />
muutoksia.
80<br />
Alla olevassa taulukossa on kiteytetty tarkasteltavan olevan sääntelyn vaikutukset<br />
kilpailun tilaan ja sen muutokseen.<br />
Taulukko 4.<br />
Säädösuudistuksen vaikutusten yhteenveto<br />
Kyllä Mahdollisesti Ei<br />
Voiko uusi säädös nostaa<br />
markkinan keskittymistetta<br />
• *) A<br />
Vaikuttaako säädös alalle<br />
tulon ja sieltä poistumisen<br />
• *)<br />
B<br />
esteisiin<br />
Muuttaako säädös (yleisen<br />
käsityksen mukaan) markkinan<br />
• *)<br />
C<br />
kilpailullisia puitteita<br />
huonommaksi<br />
Mahdollistaako säädös e-<br />
nenevästi kustannustasosta<br />
• D<br />
riippumattoman hinnoittelun<br />
Tuleeko säädös muuttamaan<br />
tulevaa markkinaosuuksien<br />
• *)<br />
E<br />
kehitystä yli ajan,<br />
suosimalla vain joitain toimijoita<br />
Vaikuttaako säädös negatiivisesti<br />
tulevaan innovaatiotoimintaan<br />
• F<br />
(T&K)<br />
Pienentääkö uusi säädös<br />
toimijavaihtuvuutta<br />
• G<br />
*) = ehdollisia<br />
Mikäli taulukon tulemia arvioidaan yksioikoisesti kyllä ja ei vastausten lukumäärien<br />
perusteella, ne viittaavat siihen että markkinan tyyppiluokka ei säädösuudistuksen<br />
myötä tulisi vaihtumaan, tarkasteltiin sitä sitten pitkällä tai lyhyellä aikavälillä.<br />
Kysymykseen siitä ovatko kilpailuvaikutukset merkittävät, tulisi siten yllä olevan<br />
tarkastelun ja yksinkertaisen nyrkkisäännön perusteella vastata kieltävästi. Tämä<br />
ei kuitenkaan tarkoita, etteikö uudistuksella voisi olla huomattaviakin kilpailuvaikutuksia,<br />
sillä käsillä olevaan tulkintaan liittyy kuitenkin hyvin suuria varauksia.<br />
Näistä tärkein on se, etteivät yleis- ja maakuntakaavasta päättävät viranomaiset<br />
toimillaan muodosta esteitä tai luo puitteita jotka estävät vähittäiskaupan kilpailun<br />
toteutumista. Tämä mahdollisuus on niin ilmeinen, ja jopa siinä määrin todennäköinen,<br />
että se saa vaa’an kallistumaan merkittävien <strong>kilpailuvaikutusten</strong> puolelle.
81<br />
Toimialan dynamiikkaan uuden säädöksen arvioidaan vaikuttavan negatiivisesti,<br />
koska vaikeuttamalla tehokkain suuryksiköin tapahtuvaa markkinoille tuloa se voi<br />
myös pahimmillaan estää ketjujen välistä alueellista kilpailua. Tämä kehitys on<br />
kuitenkin myös hyvin ehdollista viranomaisten käytökselle. Toisaalta uudistus jättää<br />
avoimeksi pienemmillä yksiköillä tapahtuvan markkinoille tulon, mikä ei toisaalta<br />
edusta muutosta vallitsevaan tilaan. Näin ollen päivittäistavaramarkkinan<br />
tyyppiluokka voi olosuhteista riippuen muuttua tyyppiluokasta (1,+) luokkaan (1,0).<br />
Toisin sanoen uudistus voi pahimmillaan ylläpitää ja jopa vahvistaa olemassa olevia<br />
rakenteita, sekä viedä pohjaa alueelliselta päivittäistavarakaupan kilpailulta.<br />
Vielä on toki korostettava, että tämä edellyttää mainittujen reunaehtojen täyttymistä.<br />
1.5 Johtopäätökset uudistuksen kilpailuvaikutuksista<br />
Sääntelyä on perinteisesti pidetty markkinatasapainoon puuttumisena jolle on hyvinvointivaikutustensa<br />
johdosta täytynyt löytyä hyvät perustelut. Hyvinvointimittareilla<br />
mitattuna sääntelyllä voidaan myös hyödyn jakautumisen ohella myös kasvattaa<br />
saavutettua kokonaishyötyä. Kilpailuvaikutuksia arvioitaessa mielletään<br />
lähtökohdaksi helposti täydellisesti toimivat markkinat, jossa kysyntä ja tarjontapuoli<br />
ovat vapaassa vuorovaikutussuhteessa keskenään, ja tällöin sääntelyllä tuotetaan<br />
yksiselitteisesti vääristymiä.<br />
Tarkastelemillamme markkinoilla on kuitenkin entuudestaan tekijöitä (rakenne,<br />
sääntelyä, rajoituksia), jotka vievät sääntelyn peruslähtökohdan kauas yllä kuvatusta<br />
vapaasta markkinatasapainosta. Kun kysymme onko tässä kyseessä sääntely<br />
joka vaikuttaa kilpailun syntyyn ja ylläpitämiseen, vastaus ei ole yksiselitteisen<br />
myöntävä. On varmasti totta että säädösuudistus vaikuttaa suuryksiköin tapahtuvan<br />
alalle tulon houkuttelevuuteen ja mahdollisesti pienentää juuri tätä tulevaa potentiaalista<br />
kilpailua. Uudistus voi tuoda mukanaan elementtejä, jotka muuttavat<br />
nykyisten toimijoiden välistä kilpailukäyttäytymistä siten, että kilpailu liikepaikoista<br />
(markkinoista) korostuu suhteessa kilpailuun markkinoilla. Sääntelyn mielekkyyttä<br />
ja ratkaisevuutta <strong>kilpailuvaikutusten</strong> osalta korostaa se, miten sääntelyn<br />
tuomaa paikallista päätäntävaltaa käytetään kilpailullisten olosuhteiden takaamiseksi.<br />
Säädöksen vaikutus<strong>arviointi</strong>a tehtäessä on muistettava, että kilpailuvaikutukset<br />
ovat vain osa laajempaa säädösuudistusten vaikutus<strong>arviointi</strong>a ja yksittäisissä tapauksissa<br />
ei voi jättää huomiotta niitä mahdollisia ulkoisvaikutuksia joita ”laissez<br />
faire” -markkinaehtoinen kilpailun lisääminen toisi mukanaan. Kokonaishyvinvoinnin<br />
ja esimerkiksi yhdyskuntasuunnittelun kannalta olisi hyvinkin arveluttavaa,<br />
mikäli suuryksikön laajempia vaikutuksia ei <strong>kilpailuvaikutusten</strong> pelossa tarvitsisi<br />
tehdä. Tällainen toteamus asettaa kyseenalaiseksi esimerkiksi ulkoisvaiku-
82<br />
tusten merkityksen tai vaikkapa ympäristöarvot, joiden huomioimisen tärkeyttä ja<br />
mielekkyyttä ei kovinkaan monella taholla rohjeta epäillä.<br />
Kyseisen säädöksen vaikutukset kilpailuun kulminoituvat tulevaisuudessa siis<br />
paikalliseen viranomaistoimintaan. Suurimman haasteen yllä esitetyn arvioinnin<br />
oikeellisuudelle asettaa se, kykeneekö hallinnollinen prosessi ohjaamaan tulevaa<br />
liikepaikkarakentamista kilpailua ylläpitävällä ja edistävällä tavalla. Ellei näin tapahdu,<br />
voi olla, että tämä vaatii tulevaisuudessa sääntelyn tarkentamista näiltä<br />
osin. Kuntien lakisääteisen kaavoitusmonopolin ja kaavoitusoikeuden ohella tulisi<br />
<strong>kilpailuvaikutusten</strong> kannalta korostaa myös kaavoittajan vastuuta kilpailullisten<br />
puitteiden ylläpidossa.<br />
1.6 Toteutunut kehitys <strong>arviointi</strong>kehikon valossa 46<br />
Alla on tarkasteltu miten vähittäiskauppa ja etenkin päivittäistavaramarkkinat ovat<br />
kehittyneet 1999 säädetyn maankäyttö ja rakennuslain voimaantulon jälkeen. Kuten<br />
otaksuttua, vähittäis- ja päivittäistavaroiden markkinoiden kasvuun säädöksellä<br />
ei näy olleen vaikutusta, vaan markkinoiden kasvu jatkaa vanhalla uralla.<br />
180<br />
160<br />
140<br />
Vähittäiskauppa<br />
yhteensä<br />
pt-kauppa<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
1995<br />
1997<br />
1999<br />
2001<br />
2003<br />
2005<br />
vuosi<br />
Kuva 8. Vähittäis- ja päivittäistavarakaupan myynti arvoindeksinä mitattuna<br />
1995–2005 (Lähde: Tilastokeskus)<br />
46 Santasalo ym. (2004) esittävät näkökohtia vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainnin ohjauksen toteuneesta<br />
ja tulevasta kehityksestä ja suhtautuvat kohdatuista vaikeuksista huolimatta näennäisen toiveikkaasti<br />
kaavoituksen mahdollisuuksiin ylläpitää vähittäiskaupan kilpailun toimivuutta.
83<br />
Vuonna 2005 vähittäiskauppa Suomessa kasvoi 5,6 prosenttia, mikä on nopeammin<br />
kuin Euromaissa keskimäärin (0,8 prosenttia). EU25 alueella vähittäiskaupan<br />
vuosikasvu oli 2,3 prosenttia. Kun tarkastellaan päivittäistavarakaupan keskittymisastetta<br />
ja kaupan kilpailu suuryksiköiden valossa, ei uusi laki vaikuta muuttaneen<br />
1990-luvun puolivälissä alkanutta kehitystä.<br />
Myymälöiden lukumäärä jatkoi pienenemistään aina vuoteen 2003, joskin hitaammin<br />
kuin aiemmin. Vuonna 2004 myymälöiden lukumäärä nousi kasvuun,<br />
suurten ketjujen uusperustannan ja esimerkiksi Lidlin kauppaverkon laajentumisen<br />
seurauksena.<br />
Milj. euroa<br />
Lkm<br />
20 000<br />
18 000<br />
4597<br />
4351 4184 4026<br />
5000<br />
4500<br />
16 000<br />
3858 3697 3555 3533 3529 3584<br />
4000<br />
14 000<br />
12 000<br />
10 000<br />
8000<br />
Pt myynti (vasen asteikko)<br />
Myymälät<br />
8241 8452 8753 9122 9311 9538<br />
10796 11113 11464<br />
10223<br />
3500<br />
3000<br />
2500<br />
2000<br />
6000<br />
1500<br />
4000<br />
1000<br />
2000<br />
500<br />
0<br />
Kuva 9.<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004<br />
Pt-kaupan myynti ja myymälöiden lukumäärä (A.C. Nielsen)<br />
0<br />
Kaupan toimijoiden keskinäiset markkinaosuudet ovat eläneet jonkin verran vuoden<br />
2000 jälkeen. Viime vuosille leimallista on ollut S-ryhmän markkinaosuuden<br />
jatkuva kasvu, samalla kun K-ryhmä on menettänyt asemiaan. Lidlin markkinoille<br />
tulo voidaan nähdä markkinaosuuksien kehityksessä.
84<br />
Markkinaosuus (%)<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
K-ryhmä<br />
S-ryhmä<br />
Tradeka+Elanto<br />
Wihuri<br />
Stockmann<br />
Lidl<br />
Suomen Spar<br />
Muut<br />
0<br />
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Vuosi<br />
Kuva 10. Pt-kaupan toimijoiden markkinaosuudet 1998–2004 (%) (Lähde:<br />
Päivittäistavarakauppa ry, A.C. Nielsen, Kaupan työryhmän mietintö)<br />
Mikäli katsotaan kahden, kolmen ja neljän suurimman toimijan yhteenlaskettuja<br />
markkinaosuuksia (CRn-suureet), ovat nämä kasvaneet merkittävästi.<br />
Taulukko 5.<br />
CR n -suureet<br />
Vuosi<br />
CRn 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004<br />
CR 1 38,0 37,6 37,6 36,5 36,0 35,8 35,3<br />
CR 2 64,3 65,4 66,5 67,0 67,1 66,9 69,6<br />
CR 3 76,9 77,9 78,9 79,6 80,0 79,6 79,6<br />
CR 4 81,6 82,3 85,5 85,7 85,2 84,4 86,4<br />
Tämä kehitys ilmenee luonnollisesti myös keskittymistä kuvaavasta Herfindahlindeksistä,<br />
joskin keskittymisasteen nousu vuoden 1999 jälkeen oli vain ajoittaista.<br />
Vuonna 2004 toteutunut HOK-Elanto kauppa nosti keskittymisastetta hieman.
85<br />
2650<br />
2600<br />
2550<br />
2500<br />
2450<br />
HHI<br />
2400<br />
2350<br />
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004<br />
Kuva 11. Päivittäistavarakaupan Herfindahl-Hirschmann indeksi 1998–2004<br />
(Lähde: Päivittäistavarakauppa, Koponen ja Aro 2006).<br />
Tradekan ja Wihurin liiketoimintojen yhdistäminen nosti keskittymisastetta vuonna<br />
2005 entisestään, ja SOK-Spar kaupan hyväksyminen tulee jatkamaan tätä kehitystä<br />
vuonna 2006.<br />
Myynnin kohdentuminen kauppatyypeittäin<br />
Myymälätyypit voidaan määritellä joko koon tai toimintatavan ja sijainnin mukaan.<br />
Koon mukainen määrittely on tärkeä, koska sekä aukioloa ja varsinkin sekä<br />
rakentamista että laajentamista koskeva sääntely perustuu myymälän myyntipinta-alaan.<br />
Kauppa määrittelee myymälänsä myyntipinta-alan ja muiden ominaisuuksien<br />
mukaan seuraavasti: 47<br />
Tavaratalo: myyntipinta-ala yli 2 500 m 2 , useita eri tavaratyyppejä (valikoima<br />
vastaa erikoisliikkeiden valikoimaa) eikä minkään osuus ylitä puolta kokonaismyyntipinta-alasta,<br />
palvelutaso korkea ja kassat sijaitsevat osastoilla.<br />
Hypermarket: myyntipinta-ala yli 2 500 m 2 , pääosin itsepalveluperiaatteella toimiva<br />
vähittäismyymälä.<br />
47 On huomattava, että päivittäistavarakaupan omat määritelmät eivät ole mitenkään yhteneväiset MRL:ssa<br />
esitettyyn suuryksikön määritelmään nähden.
86<br />
Supermarket: Ruoan myyntiin keskittyvä päivittäistavaramyymälä. Jaetaan tilastoinneissa<br />
suuriin (yli 1 000m 2 ) ja pieniin (400–1 000 m 2 ) supermarketeihin.<br />
Valintamyymälä: isot valintamyymälät 200–399 m 2 ja pienet 100–199 m 2 .<br />
Valintamyymälöiden sunnuntaiaukiolo on sallittu myös asemakaava-alueella.<br />
Pienmyymälä ja kioski: alle 100 m 2 . Myyntivalikoimaa on rajoitettu, mutta aukiolo<br />
vapaa.<br />
Tästä jaottelusta lähtien voidaan tarkastella miten kunkin kauppakoon myynti on<br />
kehittynyt yli ajan. Kuvasta 12 huomataan, että isojen supermarketien ja hypermarketien<br />
osuus päivittäistavaroiden myynnistä on kasvanut merkittävästi. Näin<br />
ollen tarkastelun kohteena oleva sääntely pureutuu juuri myyntiä eniten kasvattaneen<br />
segmentin alueella tapahtuvaan uusperustantaan ja siihen kasvamiseen. Tähän<br />
perustuen voitaisiin sanoa, että uudistus suosii pienten toimijoiden ohella jo<br />
alalla olevia toimijoita.<br />
%<br />
35.0<br />
30.0<br />
Hypermarketit<br />
Tavaratalot<br />
Supermarketit, isot<br />
Supermarketit, pienet<br />
Valintamyymälät, isot<br />
Valintamyymälät, pienet<br />
Pienmyymälät<br />
Erikoismyymälät ja hallit<br />
25.0<br />
20.0<br />
15.0<br />
10.0<br />
5.0<br />
0.0<br />
2001 2002 2003 2004<br />
Kuva 12. Päivittäistavaroiden myyntiosuuden kehitys myymälätyypeittäin<br />
2001–2004 (%) (Lähde: Koponen ja Aro (2006)<br />
Kauppakohtainen keskittyminen on Suomessa verrattain suurta. A.C. Nielsenin<br />
tietojen mukaan puolet koko päivittäistavaramyynnistä kulki 396 suurimman<br />
myymälän kautta. Vähintään 10 miljoonan euron vuosimyyntiluokkaan kuuluvia
myymälöitä oli 219 ja ne myivät 37,8 prosenttia koko päivittäistavaramyynnistä.<br />
Tässä suhteessa huolet siitä, että tarkasteltu sääntely kohdistui suosiotaan eniten<br />
kasvattaviin myymälätyyppeihin, ovat olleet aiheellisia. Kulutus- tai ostostottumusten<br />
muutos suuria yksiköitä suosivaksi, samalla kun näiden yksiköiden uusperustantaa<br />
vaikeutettiin, on markkinoille tulon suhteen nähtävä toisiaan tasapainottavina<br />
tekijöinä. Näin liikepaikkojen lopullisesta jaosta päättävien viranomaisten<br />
toiminta ja kuntien kaavoitusmonopoli on noussut vieläkin keskeisemmäksi vähittäiskaupan<br />
kilpailun ylläpitämisessä.<br />
Muuttuivatko kilpailulliset puitteet huonommiksi<br />
87<br />
Kilpailulliset puitteet huononivat siinä mielessä, että suuryksiköin tapahtuva potentiaalisen<br />
kilpailun realisoituminen vaikeutui. Kauppaketjujen välinen kilpailu<br />
on kuitenkin toiminut ja ketjujen keskinäiset markkinaosuudet ovat eläneet jonkin<br />
verran. Yrityskaupat (Tradeka-Wihuri ja SOK-Spar) kielivät siitä, että positioita<br />
halutaan aktiivisesti vahvistaa ennestään ja että kasvuhalukkuus on ilmeistä. Kilpailun<br />
turvaaminen on kuitenkin nähty entistä tärkeämmäksi, sillä kilpailuviraston<br />
SOK-Spar kaupan hyväksymiseen liittyvät ehdot viittaavat kuitenkin lisääntyneeseen<br />
tarpeeseen varmistaa, ettei paikallisia monopolitilanteita pääse syntymään<br />
yrityskaupan seurauksena.<br />
Poikkeuslupakäytännön poistuminen ja mahdollisten kilpailunrajoitusten motivoiminen<br />
omavalvonnan avulla tähdentää uusien kilpailua rajoittavien toimien<br />
hyötyjen valumista loppukuluttajille ja saattaa osaltaan vaikuttaa kilpailutilanteeseen<br />
ja valittaviin strategioihin. Toisin sanoen, poikkeuslupien poistuminen ja<br />
toiminnan arvioiminen EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan neljän<br />
edellytyksen valossa on osaltaan muuttanut asetelmia siten, että toimijoiden on<br />
varmistettava että jonkin toiminnan hyödyistä kuluttajille valuu riittävä osuus ja<br />
että toiminta ei poista tai oleellisesti vähennä kilpailua. 48<br />
Lidlin markkinoille tulo lisäsi toimijakentän heterogeenisyyttä ja pakotti muut<br />
ryhmät parantamaan konseptejaan ja yhä tehostamaan toimintojaan.<br />
Kun tarkastellaan vähittäiskauppaa kokonaisuutena (52), eivät viimeisten vuosien<br />
kannattavuusluvut osoita mitään ylisuurta voitokkuutta, vaan se on pysynyt vuosituhannen<br />
vaihteen tasolla. Tätä voidaan karkeasti tulkiten pitää myös kilpailun<br />
toimivuutta ilmentävänä tekijänä. Erikoistumattoman vähittäiskaupan (521) kannalta<br />
kehitys on ollut viime vuosina tasaisempaa ja vähemmän nousujohteista kuin<br />
48 Lisäksi on pystyttävä näyttämään että kilpailua rajoittava toiminta lisää tehokkuutta ja on rajoituksena<br />
välttämätön.
88<br />
vähittäiskaupassa yleensä. Näiltä osin ei uuden säädöksen voida sanoa vaikuttaneen<br />
merkittävästi kaupan kilpailuun.<br />
0,06<br />
0,05<br />
0,04<br />
0,03<br />
0,02<br />
0,01<br />
0<br />
52 Käyttökate/lv<br />
521 Käyttökate/lv<br />
52 Nettotulos/lv<br />
521 Nettotulos/lv<br />
1999 2000 2001 2002 2003 2004<br />
Kuva 13. Vähittäiskaupan kannattavuuden kehitys, käyttökate ja nettotulos suhteessa<br />
liikevaihtoon 1999–2004 (Tilastokeskus)<br />
Onko säädös vaikuttanut kaupan rakentamiseen<br />
Tämän tarkastelun ajatuksena on pyrkiä selvittämään, mihin vaiheeseen pt-kaupan<br />
rakennemuutosta säädös sijoittuu. Lisäksi tämä mahdollistaa jälkikäteisen arvion<br />
siitä, mihin suuntaan kaupan rakentaminen mahdollisesti muuttuu uuden säädöksen<br />
myötä. Mikäli sääntely on ollut erityisen ratkaisevaa suuryksiköiden lisärakentamiselle,<br />
tulisi tämän näkyä suuryksiköiden lukumäärän tai pinta-alan kasvun<br />
hidastumisena.<br />
Alla olevasta taulukosta käy ilmi, että suurten yksiköiden (hypermarketit, tavaratalot)<br />
lukumäärä on yksiselitteisesti noussut vuoden 2000 jälkeen. Superma rkettien<br />
lukumäärä on kääntynyt laskuun, mutta tästä tiedosta ei selviä, miten isojen<br />
supermarkettien lukumäärä on kehittynyt pienempien lukumäärään verrattuna.<br />
Pienempien myymälöiden kehitys on ollut vaihtelevaa; siinä missä valintamyymälöiden<br />
lukumäärä on kasvanut, on pienten myymälöiden lukumäärä laskenut<br />
selvästi. Mikäli myymälöiden lukumäärässä huomioidaan erikoismyymälät on<br />
myymälöiden kokonaislukumäärä laskenut vuodesta 2000 vuoteen 2004.
89<br />
Taulukko 6.<br />
Pt-myymälöiden lukumäärä myymälätyypeittäin (A.C. Nielsen)<br />
Vuosi<br />
Pienet<br />
myymälät<br />
Hypermarketit<br />
Tavaratalot<br />
Supermarketit<br />
Valintamyymälät<br />
Erikoismyymälät<br />
Yhteensä<br />
1980 29 367 607 1 103 6855 1 034 9 995<br />
1990 57 241 1 027 1 247 3373 752 6 697<br />
2000 97 120 1 057 995 1386 628 4 283<br />
2004 115 127 1 000 1 163 1179 608 4 192<br />
Myymäläpinta-alan kehitys vuosina 2000–2004<br />
Uusi maankäyttö- ja rakennuslaki ei ole pysäyttänyt hypermarkettien saati tavaratalojen<br />
myyntipinta-alan kasvua. Koska kuvioissa esitetyt pinta-alat on laskettu<br />
kunkin myymälätyypin minimirajoista, eivät supermarkettien ja pienten myymälöiden<br />
yhteenlasketut pinta-alojenmuutokset ole yksiselitteisiä, mutta valintamyymälöiden<br />
myyntipinta-ala on kuitenkin kasvanut.<br />
1980<br />
m 2 1990<br />
800 000<br />
2000<br />
700 000<br />
600 000<br />
2004<br />
500 000<br />
400 000<br />
300 000<br />
200 000<br />
100 000<br />
0<br />
Hypermarketit<br />
Tavaratalot<br />
Supermarketit<br />
Valintamyymälät<br />
Pienet<br />
myymälät<br />
Kuva 14. Kaupan yksiköiden yhteenlasketut pinta-alat myymälätyypeittäin (minimirajoin,<br />
pl. erikoismyymälät) 1980–2004. (A.C. Nielsen, omat laskelmat)<br />
Tästä voidaan päätellä, että uusi laki ei ole estänyt jo aikaisemmin alkanutta kaupan<br />
rakenteen muutosta. Myynnin ja lisärakentamisen kohdentuminen suuryksiköihin<br />
onkin tässä vaiheessa nähtävä heijastelevan olemassa olevia tarpeita ja kulutustottumuksia,<br />
sekä näihin vastaamista.
90<br />
Hintataso<br />
Suomessa yksityisen kulutuksen hintataso on kokonaisuudessaan pysynyt verrattain<br />
maltillisena verrattuna Norjaan, Tanskaan ja Islantiin, ja kehittynyt miltei linjassa<br />
Ruotsin hintatason kanssa.<br />
Indeksi (Suomi=100)<br />
140<br />
130<br />
120<br />
Islanti<br />
Norja<br />
Ruotsi<br />
Suomi<br />
Tanska<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
1998-01<br />
1998-06<br />
1998-11<br />
1999-04<br />
1999-09<br />
2000-02<br />
2000-07<br />
2000-12<br />
2001-05<br />
2001-10<br />
2002-03<br />
2002-08<br />
2003-01<br />
2003-06<br />
2003-11<br />
2004-04<br />
2004-09<br />
2005-02<br />
2005-07<br />
Kuva 15.<br />
Yksityisen kokonaiskulutuksen hintataso maittain indekseinä<br />
Kun tarkastellaan elintarvikkeiden hintoja suhteessa EU15 ryhmään (kuva 16),<br />
nähdään että Suomessa elintarvikkeet ovat edelleen toistakymmentä prosenttia<br />
kalliimpia kuin EU:ssa keskimäärin. Hintatasojen ero näyttäisi jonkin verran kasvavan<br />
vuoden 2000 jälkeen, mutta kuten sanottu, pysyy se linjassa Ruotsin hintatason<br />
kanssa, mikä voi ilmentää maantieteellisiä eroja kustannustekijöissä.<br />
Tässä vaiheessa ei voi varmuudella sanoa onko uudistus suosinut vain joitain toimijoita,<br />
mutta selvää on että suuryksiköihin toimintansa perustavat toimijat ovat<br />
voineet lisätä myyntiään huomattavasti. Pienten supermarkettien myyntiosuus on<br />
ollut selvästi laskussa vuosituhannen vaihteesta lähtien. Tämän lisäksi tavaratalojen<br />
osuus myynnistä on laskenut. Pienten supermarkettien myynnin osuuden lasku<br />
ei ollut lain vaikutuksia arvioitaessa etusijalla.
91<br />
180<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
Tanska<br />
Saksa<br />
Viro<br />
Suomi<br />
Ruotsi<br />
Norja<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003<br />
Kuva 16.<br />
Ruoan ja alkoholittomien juomien hintataso (EU15=100) (Lähde: Eurostat)<br />
Innovaatiotoiminta<br />
Merkittävää päätelmillemme on Kaseva ym. (2005, s. 94) havainto, että Suomessa<br />
tukku- ja vähittäiskaupan kilpailuaste on ollut innovaatioiden kannalta lähes optimaalisella<br />
tasolla jo pidemmän aikaa. Kun kilpailuolosuhteet eivät voisi innovaatiotoiminnan<br />
suhteen olla paremmat voidaan tarkastella miten toimialan pääomakanta<br />
on muuttunut yli ajan.<br />
Taulukosta 7 nähdään, joskin hyvin pitkällä aikavälillä, että tukku- ja vähittäiskauppaa<br />
leimaa hyvin voimakas tietokoneistuminen ja muu aineettoman pääoman<br />
kasvu suhteessa palvelutoimialoihin yleensä. Jotta tulevaisuudessa voitaisiin vetää<br />
johtopäätöksiä uuden lain merkityksestä innovaatiotoimintaan tai T&K-toiminnan<br />
tuloksellisuuteen, voidaan lähtökohtana pitää Mankinen, Rouvinen & Ylä-Anttila<br />
(2002) tuottamaa tietoa, jonka mukaan 1980–2001 vähittäiskaupan tuottavuuden<br />
kesimääräisen muutos on ollut 3,2 prosenttia.
92<br />
Taulukko 7. Pääomakannan rakenne 1975 ja 2004 (Lähde: Kaseva ym., 2005, 86)<br />
Osuus bruttopääomakannasta (%)<br />
Tietokoneet ym.<br />
aineeton pääoma<br />
Koneet, laitteet ja<br />
kuljetusvälineet<br />
Rakennukset ym.<br />
pääomakanta<br />
Vuosi 1975<br />
Tukku- ja vähittäiskauppa 1,0 40,0 59,0<br />
Palvelutoimialat yhteensä 1,0 11,9 87,1<br />
Koko kansantalous 0,7 22,8 76,5<br />
Vuosi 2004<br />
Tukku- ja vähittäiskauppa 5,2 37,3 57,5<br />
Palvelutoimialat yhteensä 2,0 8,3 89,7<br />
Koko kansantalous 2,0 17,2 80,8<br />
Vuonna 1999 säädetty laki suuryksiköiden sijoittumisen ohjaamisesta jätti olemassa<br />
oleville toimijoille mahdollisuuden laajentaa yksikköä yli suuryksikön<br />
määritelmän rajan ilman, että näihin sovellettiin suuryksikön sijoittamista koskevaa<br />
lakia. Tämä saattoi osaltaan vauhdittaa laajennusten tekoa vastauksena kilpailuolosuhteiden<br />
muutokseen. Tämä mahdollisuus poistui sittemmin, kun kyseisen<br />
lain 58§ 3 momentti ulotettiin koskemaan myös suuryksiköiden merkittävää laajentamista<br />
ja sellaisia myymäläkeskittymiä, joilla on suuryksiköihin rinnastettavia<br />
vaikutuksia. 49<br />
Vaikutus toimijavaihtuvuuteen<br />
Lidlin tulo Suomen markkinoille osoitti, ettei markkinoille tulo ole mahdotonta.<br />
Tämä markkinoille tulo perustui uuden myymäläverkoston rakentamiseen, joskin<br />
on ounasteltu ulkomaisten toimijoiden rantautumista Suomeen yritysostojen kautta.<br />
Nyt viimeaikaiset yritysjärjestelyt, esimerkiksi SOK:n ja Sparin välillä ovat toisaalta<br />
pienentäneet tällaista yrityskaupoin tehtävän markkinoille tulon mahdollisuutta.<br />
Kuten markkinaosuuden kehitys osoittaa, Lidlin kaltaiselle uudenlaisille<br />
markkinoille tulolle vuonna 2002 oli selvästi tilaa. Suomalainen päivittäistavarakauppa<br />
on sittemmin reagoinut näin syntyneeseen uuteen kilpailutilanteeseen tehostamalla<br />
toimintamallejaan entisestään. Tämä näkyy esimerkiksi uusien ketju-<br />
49 "Mitä 3 momentissa säädetään, koskee myös olemassa olevan vähittäiskaupan myymälän laajentamista tai<br />
muuttamista vähittäiskaupan suuryksiköksi, vähittäiskaupan suuryksikön laajentamista sekä sellaista<br />
myymäläkeskittymää, joka vaikutuksiltaan on verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Mitä 3 momentissa<br />
säädetään, ei kuitenkaan koske vähittäiskaupan myymälän, vähittäiskaupan suuryksikön tai<br />
myymäläkeskittymän laajentamista, joka ei ole merkittävä." (476/2004 : Laki maankäyttö- ja rakennuslain<br />
muuttamisesta)
93<br />
konseptien lanseeraamisena ja kaupan omien merkkien määrän kasvuna.Toimintastrategioiden<br />
muutos ei liene vain vastaus realisoituneeseen ulkomaiseen<br />
markkinoille tuloon, vaan osin sitä voidaan pitää myös potentiaaliseen kilpailuun<br />
varautumisena.<br />
Markkinoille suuremmilla yksiköillä tai muuten suuressa mittakaavassa ei välttämättä<br />
ole tyrehtynyt MRL (1999) myötä. Ruotsalaisen Axfood on väläytellyt haluaan<br />
palata Suomen markkinoille entistä suurempana toimijana. 50<br />
1.7 Lopuksi<br />
Vuonna 1999 säädetty Maankäyttö- ja rakennuslain arveltiin muodostavan jonkinasteisen<br />
esteen vähittäiskaupan toimivalle kilpailulle. Taustalla oli huoli siitä,<br />
että liiketaloudellisesti järkevä liikepaikkarakentaminen alistettiin suuryksiköiden<br />
sijoittumisen sääntelylle, joka ottaa huomioon tällaisten yksiköiden laajemmat<br />
vaikutukset.<br />
Vähittäis- ja etenkin päivittäistavarakaupan kehitys on jonkin aikaa kulkenut siihen<br />
suuntaan, että kuluttajat ovat yhä enenevässä määrin suosineet suuria, laajemman<br />
valikoiman omaavia yksiköitä. Nykykehityksen valossa näyttä siltä, että<br />
huolet sääntelyn kohdistumisesta suosiotaan eniten kasvattaneisiin myymälätyyppeihin<br />
ja tätä kautta kohonneisiin alalle tulon esteisiin ovat olleet osittain aiheellisia.<br />
Potentiaalisen kilpailun on vaikeampi toteutua tiukassa sääntely-ympäristössä,<br />
mutta toisaalta suuryksiköiden kasvavan suosion tulisi tehdä kyseisillä<br />
myymälöillä tapahtuva markkinoille tulo entistä houkuttelevammaksi. Tosiasia<br />
kuitenkin on, että viranomaisten toiminnalla on yhä mahdollisuus pahimmillaan<br />
tuottaa vähittäiskaupan kilpailun toteuttamiselle niin merkittäviä pullonkauloja,<br />
että markkinan kilpailullisten olosuhteiden voi sanoa muuttuneen merkittävästi.<br />
Alalle tulo päivittäistavarakaupassa ei tyrehtynyt lain voimaantulon myötä, vaan<br />
tapahtui lähinnä pienten myymäläyksiköiden avulla. Viimeaikaiset oletukset ulkomaisten<br />
toimijoiden halusta tulla Suomen markkinoille suurinkin myymäläyksiköin<br />
on omiaan valottamaan kyseisen lain mahdollisuuksia välillisesti vääristää<br />
kilpailua suosimalla markkinoilla jo olevia toimijoita.<br />
Olisi kuitenkin tavattoman rohkeata ja jopa virheellistä väittää, että vähittäiskaupan<br />
kilpailua vuonna 2000 jälkeen kuvaisi keskittyneisyyden ohella jonkinlainen<br />
muutoksettomuus. Sen sijaan voidaan todeta, että ainakin päivittäistavarakaupassa<br />
50 "Ruotsalaisyhtiö pääsi eroon Suomen Sparista toiveidensa mukaan, kun kilpailuvirasto hyväksyi viime<br />
kuussa Axfoodin omistuksessa olleen Sparin enemmistön myynnin SOK:lle." (Talouselämä, 2.2.2006)
94<br />
kilpailu on edelleen aktiivista, ellei jopa kovempaa kuin 1990-luvun lopulla. Tämä<br />
tarkoittaa sitä, että alustavat päätelmät MRL vaikutuksista, jotka esitettiin alaluvussa<br />
1.1.8, kilpailulle ovat olleet virheellisiä. Tämä johtuu osaksi siitä, ettei käytetyssä<br />
kehikossa voitu täysin ennakoida sitä kilpailua lisäävää vaikutusta joita ulkomaisella,<br />
pienin yksiköin tapahtuvalla markkinalla tulolla oli. Toisaalta, markkinoiden<br />
pysyminen kilpailtuina nostaa esiin ne ehdot, jotka päätelmille asetettiin.<br />
On siis mahdollista että viranomaistoiminta kaavoituksessa ja maankäytössä ei ole<br />
tyrehdyttänyt kilpailua ennakoidulla tavalla. Tämä tulos kuvastaa kuitenkin ehdollisen<br />
päättelyn tärkeyttä, koska se tuo mahdollisuuden arvioida tulevaa kehitystä<br />
eri skenaarioiden avulla ja saattaa osoittaa ehdotetun sääntelyn, tavoitteille ulkopuoliset,<br />
kriittiset tulemat.<br />
Kilpailun kannalta mielenkiintoinen asia on kaupan suuryksiköksi määriteltävän<br />
myymälän koko, koska suuryksikön kokorajan järkevyydestä voidaan olla, ja ollaan<br />
oltu, montaa mieltä. Hyvinvointinäkökulmasta suuryksikön määritelmä on<br />
mielenkiintoinen, koska se ei edusta logistisesti eikä siis myöskään kustannustehokkuudeltaan<br />
tehokkainta kauppakokoa. Suuryksikön määritelmän koon kasvattaminen<br />
esimerkiksi 3500 neliömetriin mahdollistaisi kustannustehokkaamman<br />
toiminnan, joka vallitsevassa kilpailutilanteessa eittämättä valuisi kuluttajahintoihin.<br />
Tässä mielessä se, että säädös suosii pienempiä kauppakokoja suosiminen<br />
asettaa jossain määrin vastakkain kaupan palveluiden saatavuuden ja toiminnan<br />
kustannustehokkuuden, eli viimekädessä kyseessä voi olla valinta saatavuuden ja<br />
palvelusta (hyödykkeistä) maksettavan hinnan välillä ensin mainitun eduksi.<br />
Tämän lisäksi laissa määritellyn suuryksikön pinta-alan nostaminen saattaisi tehdä<br />
ulkomailta tapahtuvan markkinoille tulon entistä kiinnostavammaksi. Tämä potentiaalisen<br />
kilpailun lisääntyminen voisi hyödyttää kuluttajia sekä palveluiden<br />
saatavuuden että päivittäistavaroiden hintakehityksen kautta.
95<br />
2 Kauppa- ja teollisuusministeriön<br />
asetus elintarvikkeiden pakkausmerkinnöistä<br />
(1084/2004): kielivaatimus yliherkkyyttä<br />
aiheuttavien ainesosien merkinnöistä<br />
alkoholijuomissa<br />
Johtaja, KTM Aki Koponen<br />
2.1 Johdanto<br />
Selvityksen tässä osassa käsitellään kauppa- ja teollisuusministeriön elintarvikkeiden<br />
pakkausmerkintöjä koskevan asetuksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a. Koska<br />
asetuksen vaikutuspiiri on hyvin laaja, kilpailuvaikutus<strong>arviointi</strong> tehdään asetukseen<br />
perustuvasta vaatimuksesta tehdä niin sanotut sulfiittimerkinnät suomen ja<br />
ruotsin kielellä viinipakkausten (pullot, hanapakkaukset ynnä muut sellaiset) etiketteihin.<br />
Hankkeen tavoitteena oli tarkastella säädösprosessia alkaen valmistelusta ja päättyen<br />
kilpailun kehityksen seurantaan. Näiden tavoitteiden osalta törmättiin pakkausmerkintäasetuksen<br />
osalta ongelmiin; asetuksen muutokselle ei löytynyt virallisia<br />
perusteita eikä mietintöjä. Koska kyseessä ministeriön asetus, vaikutus<strong>arviointi</strong>a<br />
koskeva aineisto on niukkaa, koska esimerkiksi yritysvaikutusten <strong>arviointi</strong>ohje<br />
on tarkoitettu pääsääntöisesti hallituksen esityksiä/lakiesityksiä varten.<br />
Vaikka <strong>arviointi</strong>ohjetta voidaan soveltaa alemmanasteisiinkin säädöksiin, niin<br />
käytännössä vaikutus<strong>arviointi</strong> alemmanasteisten säädösten osalta on tyypillisesti<br />
vähäistä/olematonta. Näin ollen tämän asetuksen kilpailuvaikutuksia ei liene arvioitu.<br />
Projektin toteuttamisen kannalta dokumenttien puuttuminen on ongelma llista,<br />
koska tällöin ei voida verrata tehdyn analyysin pohjalta tehtyä johtopäätöstä<br />
säädösvalmistelun arvioon säädöksen yritysvaikutuksista.<br />
2.2 Säädösuudistuksen sisältö<br />
Merkintöjen kielivaatimus perustuu elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevaan<br />
uuteen asetukseen 1084/2004, joka tuli voimaan 1.1.2005. Asetus perustuu
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 13/2000. Asetuksen mukaan<br />
yliherkkyyttä aiheuttavien aineisosien merkinnät edellytetään 25.11.2005 jälkeen<br />
valmistettaviin ja pakattaviin tuotteisiin (41 §). Tähän ryhmään kuuluvat myös<br />
sulfiittien (tai rikkidioksidin) merkinnät.<br />
Pakkausmerkintöjen osalta alkoholijuomien pakkauksissa tulee olla asetuksen 6 §:n<br />
mukaan vähintään seuraavat tiedot:<br />
• elintarvikkeen nimi, jota tarvittaessa täydennetään selventävällä ryhmänimellä;<br />
• sisällön määrä (yksikkönä ml, dl tai l);<br />
• valmistajan, pakkaajan tai Euroopan unionissa toimivan myyjän nimi,<br />
toiminimi tai aputoiminimi sekä osoite (jos merkitty elinkeinonharjoittaja<br />
ei ole valmistaja, on nimeä täydennettävä tätä koskevalla<br />
maininnalla, esimerkiksi ”pullottaja”);<br />
• alkuperämaa tai -alue, jos sen puuttuminen voi johtaa kuluttajaa harhaan<br />
elintarvikkeen alkuperän suhteen;<br />
• elintarvike-erän tunnus;<br />
• tarvittaessa säilytys- ja käyttöohje sekä varoitusmerkinnät, jos niiden<br />
puuttuminen voi aiheuttaa kuluttajalle terveydellistä tai taloudellista<br />
haittaa tai, jos on mahdollista, että kuluttaja käyttää tuotetta virhee llisesti;<br />
sekä<br />
• alkoholipitoisuus tilavuusprosentteina.<br />
96<br />
Pakolliset pakkausmerkinnät on tehtävä asetuksen 5 §:n mukaisesti suomen ja<br />
ruotsin kielellä (ruotsin kielen asemasta voidaan käyttää myös norjan tai tanskan<br />
kieltä, jos merkinnät ovat ymmärrettäviä ruotsinkielisille kuluttajille). Poikkeuksena<br />
tästä, Suomessa valmistettujen elintarvikkeiden, joita myydään vain yksikielisissä<br />
kunnissa, pakkausmerkinnät voidaan tehdä yksinomaan kunnan kielellä.<br />
Poikkeuksena säännöstä ovat myös vaatimukset viinien, maustettujen viinien ja<br />
tislattujen alkoholijuomien päällysmerkinnät, jotka voidaan esittää suomen ja<br />
ruotsin kielen asemasta jollain muulla yhteisömaan kielellä. Yliherkkyyttä aiheuttavien<br />
ainesosien (esimerkiksi rikkidioksidi) merkinnät on kuitenkin tehtävä suomen<br />
ja ruotsin kielellä.<br />
Säädös on luonteeltaan hyvin yleinen ja vaikuttaa lukuisiin eri elintarviketuotteiden<br />
markkinoihin (mikäli markkinat määritellään tuottajalähtöisesti). Toisin sanoen<br />
asetus määrittää vaadittavat pakkausmerkinnät broileripyöryköistä pullan kautta<br />
väkeviin viinoihin. Niinpä tarkasteltava asetus osoittaa myös yleisen kilpailuvaikutusarvioinnin<br />
tekemisen hankaluuden laajojen, horisontaalisten säädösten
97<br />
arvioinnissa. Vastaavasti vaikutussuhteet ovat niin moninaiset, että myös täydellisesti<br />
kattavan lausuntopyyntökierroksen tekeminen voi olla lähes mahdotonta.<br />
Niinpä tulkintojen tekemisen ja alakohtaisten ominaispiirteiden tuomien rajoitteiden<br />
käsitteleminen tulisi olla joustavaa.<br />
2.3 Kilpailu markkinoilla<br />
2.3.1 Markkinamäärittely<br />
Jotta uuden säädöksen kilpailuvaikutuksia voitaisiin arvioida, on ensin muodostettava<br />
käsitys markkinoista, joihin säädös vaikuttaa sekä arvioida markkinoiden kilpailun<br />
tilaa ja kilpailuolosuhteiden muutosta ennen uuden säädöksen vaikutusta.<br />
Kuten nähdään, edellä esitetyssä muodossa markkinat eivät ole kovin hyvin määritelty.<br />
Ensimmäinen vaihe määrittelyssä on arvioida tuotekohtaiset markkinat, joita<br />
säädös koskettaa.<br />
Rikkidioksidia käytetään viininvalmistuksessa antioksidanttina. Rikkidioksidin<br />
merkitys on tärkeä myös siitä syystä, että se pystyy estämään bakteerien ja villien<br />
viinihiivojen kehityksen. Koska rikkidioksidia voidaan käyttää koko viinin valmistuksen<br />
ajan sadonkorjuusta pullotukseen, on se tärkein käytetty hapettumisenestoaine.<br />
Kaikissa viineissä ja joissakin muissa alkoholijuomissa on rikkidioksidia,<br />
mutta väkevät tislatut juomat eivät sitä sisällä. Koska punaviini säilyy<br />
luontaisesti valkoviiniä paremmin, ovat punaviinien rikkidioksidi pitoisuudet<br />
valkoviinejä alhaisemmat. Astmaatikot ja allergista nuhaa potevat reagoivat<br />
rikkiyhdisteille. 25.11.2005 alkaen pullossa pitää olla suomeksi ja ruotsiksi merkintä<br />
“sisältää rikkidioksia” tai “sisältää sulfiitteja”, jos pitoisuus ylittää 10 milligrammaa<br />
litrassa rikkidioksidina ilmaistuna. Rikkidioksidin käyttöä viininvalmistuksessa<br />
on kuvattu tarkemmin laatikossa 1.
98<br />
Laatikko 1. Rikkidioksidin käyttö viinin valmistuksessa (Lähde: Alko: Alkoholijuomien<br />
lisä- ja vierasaineet)<br />
Rikkidioksidia (SO2) käytetään estämään viinin hapettumista sekä villihiivojen ja maitohappobakteerien<br />
kasvua ja entsyymitoimintoja. Rikkidioksidi stabiloi viinin värin<br />
säilymistä ja sitoo tiettyjä happoja ja aldehydejä, jotka voivat antaa viinille epämiellyttävän<br />
aromin. Alkoholijuoman rikkiyhdisteistä puhuttaessa tarkoitetaan yleensä<br />
rikkidioksidia, vaikka käytännössä alkoholijuomaan lisätään sulfiittia (natriumsulfiittia<br />
[E 221], natriumvetysulfiittia [E 222], natriumdisulfiittia [E 223], kaliumdisulfiittia<br />
[E 224], kalsiumsulfiittia [E 226], kalsiumvetysulfiittia [E 227] tai kaliumvetysulfiittia<br />
[E 228]). Viininsäilytyksessä puhutaan kahdenlaisesta rikistä: vapaa rikkidioksidi<br />
on aktiivinen viiniä säilyttävä tekijä, kokonaisrikkidioksidi taas on vapaan ja<br />
viinin kemiallisiin yhdisteisiin sitoutuneen rikkidioksidin summa. Kun vapaa rikkidioksidi<br />
sitoutuu viiniin, heikkenee säilyvyys ja viinintuottajan täytyy lisätä rikkiä.<br />
Näin kokonaisrikkidioksidipitoisuus lisääntyy vapaan rikkidioksidin määrän pysyessä<br />
vakiotasolla. Pullotuksen jälkeen ei luonnollisestikaan voida enää säädellä rikkidioksidin<br />
määrää. Rikkidioksidin määrällä ei ole mitään tekemistä viinin hinnan kanssa. Viinin<br />
tyyppi, hygieniataso, valmistusmenetelmä ja rypäleen laatu määräävät tarvittavan<br />
rikin määrän.<br />
Terveyshaitat, kuten allergiaoireet, (s. 18) syntyvät lähinnä vapaasta rikkidioksidista.<br />
Rikkidioksidilla on heikko mutta pistävä haju. Se voi aiheuttaa allergiselle ja astmaattiselle<br />
ihmiselle oireita suhteellisen pieninäkin pitoisuuksina. Punaviini säilyy paremmin<br />
kuin valkoviini, joten punaviiniä pystytään valmistamaan pienemmillä rikkidioksidilisäyksillä.<br />
Keskimäärin valkoviinit sisältävätkin punaviinejä enemmän rikkidioksidia.<br />
Makeat viinit vaativat säilyäkseen kuivia viinejä enemmän rikkidioksidia. Tästä<br />
johtuen sallitut määrät (s. 16) nousevat sokeripitoisuuden noustessa.<br />
Säädöksen voidaan siis nähdä vaikuttavan käytännössä kaikkien viinituotteiden<br />
markkinoihin. Tämä ei välttämättä vielä vastaa relevanttien markkinoiden määrittelyä,<br />
koska markkinatoimijoita on sekä tukku- että vähittäisportaalla. Lisäksi vähittäisporras<br />
jakaantuu vielä anniskelumyyntiin ja kuluttajille suuntautuvaan vähittäiskauppaan<br />
oikeudellisen monopoliaseman omaavan Alkon kautta. Yksinkertaisuuden<br />
vuoksi seuraavassa käytetään termiä vähittäismyynti käsiteltäessä<br />
Alkon kautta tapahtuvaa vähittäiskauppaa ja anniskelumyynti puhuttaessa ravintoloissa<br />
tapahtuvasta vähittäismyynnistä.<br />
Säädöksen vaikutukset vähittäiskauppaan ovat lähtökohtaisesti varsin vähäiset,<br />
sillä merkinnät liittyvät pakkauksiin, eivät itse tuotteen jakeluun loppukuluttajille.<br />
Pakkausmerkintöjen mahdolliset kustannukset kuitenkin vaikuttavat kuluttajien<br />
valintaan ja siten vähittäiskaupan valikoimapäätöksiin. Tämä seurausketju heijastuu<br />
siten tukku- ja tuottajaportaaseen. Arvioinnissa onkin keskitytty säädöksen<br />
kilpailuvaikutuksiin tukkukaupassa, joka on jaettu vähittäismyyntiin ja anniskeluun.
2.3.2 Tukkukauppa vähittäismyyntiin<br />
99<br />
A ja B<br />
Keskittymisaste ja markkinaosuudet<br />
Alkoholimonopoli purettiin tukkukaupan ja maahantuonnin osalta vuonna 1995<br />
eli kokonaisuudessaan markkinoiden kehityksestä ei ole saatavilla pitkää aikasarjaa.<br />
Kilpailun vapauttamisen jälkeen markkinoille on kuitenkin tullut uusia toimijoita,<br />
jotka ovat saavuttaneet merkittävän markkinaosuuden tukkumarkkinoista.<br />
Valtiollisen monopolin seuraaja, Suomen valtion kokonaisuudessaan omistama<br />
Altia Oyj on kuitenkin pyrkinyt paikkaamaan pienenevää markkinaosuuttaan<br />
yritysostoilla.<br />
Tukkumarkkinoiden toimivuuden <strong>arviointi</strong> ja markkinarakenne- ja tila on viranomaisille<br />
helppo selvittää hyödyntämällä STTV:n tilastoja. Ulkopuoliselle tutkijalle<br />
tämä taas ei ole mahdollista, koska STTV ei luovuta yksittäisten yritysten tietoja<br />
ulkopuolelle eikä kyseinen taho ole myöskään laskenut markkinoiden keskittymisindeksejä.<br />
Markkinarakenteen <strong>arviointi</strong>in voidaan kuitenkin käyttää (edellä<br />
esitettyjä) yrityskauppojen yhteydessä tehtyjä selontekoja ja päätöksiä kauppojen<br />
hyväksymisestä. 51 Kilpailuviraston yrityskauppapäätöksessä Altia-Scandinavia Beverage<br />
Group markkina on jaettu vielä viinityypeittäin väkevät viinit, valkoviinit,<br />
punaviinit, roséviinit, marja-/hedelmäviinit sekä kuohuviinit/samppanjat. 52<br />
Edellä mainitussa yrityskauppapäätöksessä eräät Kilpailuviraston kuulemat markkinaosapuolet<br />
ovat kiinnittäneet huomiota Altian merkittäviin markkinaosuuksiin,<br />
laajaan tuotevalikoimaan, tunnettujen merkkien edustuksiin ja siihen liittyvään sidontamahdollisuuteen<br />
sekä Altian suoraan ravintoloille tapahtuvan myynnin lisääntymiseen.<br />
Kilpailuviraston selvityksissä ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden mukaan<br />
Altia voisi yrityskaupan seurauksena toimia merkittävissä määrin asiakkaistaan<br />
ja kilpailijoistaan riippumattomasti. Markkina on kuitenkin hyvin keskittynyt,<br />
jota kuvastaa Scandinavian Beverage Group yrityskaupan yhteydessä mukaan<br />
karkeasti esitetyt markkinaosuudet (taulukko 8).<br />
51 Altia-Scandinavia Beverage Group yrityskaupparatkaisussa markkinatoimijoiksi mainittiin alkoholijuomien<br />
tukkujakelun markkinoilla osapuolten lisäksi muun muassa V&S Finland Oy ja Oy Hartwa-Trade<br />
Ab, joilla on laajat tuotevalikoimat sekä Maxxium Finland Oy, Allied Domecq Spirits & Wine Finland Oy,<br />
Pernod Ricard Finland Oy, Multibrands Oy ja Beverage Partners Finland Oy. Myös Alko Oy tuo itse maahan<br />
myymiään alkoholijuomia.<br />
52 Tarkemmin markkinakuvauksesta, katso esimerkiksi Kilpailuviraston päätös Altia-Scandinavian Beverage<br />
Group yrityskaupasta, Dnro 912/81/2004, 10.12.2004.
Taulukko 8. Altia-Scandinavian Beverage Group yrityskauppa; tuoteryhmäkohtaiset<br />
markkinaosuudet vuonna 2003 (Lähde: kilpailuvirasto).<br />
Kokonaismarkkinat<br />
2003 (1 000 litraa)<br />
Altian markkinaosuus<br />
noin (%) 53<br />
SBG:n markkinaosuus<br />
noin (%)<br />
Väkevät viinit 4 391 [40–50] [0–5]<br />
Kuohuviini/samppanja 2 696 [20–30] [0–5]<br />
Valkoviini 20 643 [30–40] [10–20]<br />
Punaviini 23 098 [20–30] [5–15]<br />
Roséviini 488 [20–30] [5–15]<br />
100<br />
C<br />
Alalle tulon esteet<br />
Vähittäismarkkinoille tulo on lakisääteisesti estetty. Tukkumarkkinoille tulo edellyttää<br />
tuotevalvontakeskuksen tukkumyyntilupaa. Laatikossa 2 on esitetty luvan<br />
saamisen edellytykset tarkemmin. Alkon sisäänotto luo keskeisimmän markkinoille<br />
tulon esteen. Tämä rajaa vähittäismyynnissä taloudellisen toiminnan suure(hko)n<br />
myyntivolyymin tuotteisiin ja siten vähittäismyyntiin pääsy pienille toimijoille<br />
ja pienemmän volyymin tuotteille rajoittuu Alkon tilausvalikoimaan ja ravintolamyyntiin.<br />
53 Markkinaosuudet Altia Oyj / Skycellar Oy -yrityskaupassa (Dnro 92/81/2003, 10.3.2003) edellisenä<br />
vuonna: ”Ilmoittajan mukaan Altian markkinaosuus valtakunnallisilla tukkumyyntimarkkinoilla vuonna<br />
2002 oli kuohuviinin/samppanjan osalta [20—40] %, valkoviinin osalta [20—40] %, punaviinin osalta<br />
[20—40] %, roséviinin osalta [20—40] % ja väkevöidyn viinin osalta [20—40] %.”
101<br />
Laatikko 2.<br />
Alkoholin tukkumyyntiluvan saaminen (Lähde: Tuotevalvontakeskus)<br />
Tuotevalvontakeskus voi myöntää alkoholijuomien, väkiviinan ja alkoholivalmisteiden<br />
tukkumyyntiluvan yksityiselle tai yhteisölle. Hakijan yhtiöjärjestyksessä tai yhtiösopimuksessa<br />
tai muussa vastaavassa asiakirjassa tulee toimialana olla alkoholijuoman<br />
tukkumyynti.<br />
Ennen luvan myöntämistä hakijan on toimitettavat tiedot taloudellisesta tilanteestaan<br />
sekä osoitettava alaan vaadittavat ammatilliset ja tekniset edellytykset. Lisäksi Tuotevalvontakeskus<br />
voi tarvittaessa pyytää poliisilta tai muulta viranomaiselta lausuntoa<br />
hakijan luotettavuudesta ja muista luvan myöntämisen edellytyksistä.<br />
Alkoholijuoman tukkumyyjä vastaa kulutukseen luovuttamansa alkoholijuoman, väkiviinan<br />
tai alkoholivalmisteen laadusta ja koostumuksesta sekä siitä, että tuote ja sen<br />
päällysmerkinnät ja muu esittely ovat siitä annettujen säännösten ja määräysten<br />
mukaisia.<br />
Tukkumyyntilupaan liittyvät suoritteet ovat maksullisia. Valvonnasta peritään vuos ittain<br />
valvontamaksu, jonka suuruus määräytyy perusmaksun lisäksi alkoholijuomien<br />
toimitusten perusteella. Maksuista määrätään tarkemmin STMa:ssa Sosiaali- ja terveydenhuollon<br />
tuotevalvontakeskuksen maksullisista suoritteista (1229/2004).<br />
Tukkumyyntilupaa haetaan kirjallisesti hakulomakkeella.<br />
D<br />
Hinta- ja kustannustasot<br />
Hintatietoja tukkuhinnoista ei ole saatavilla. Vähittäismarkkinoilla viinien hinnat<br />
ovat korkeasta verotuksesta huolimatta kansainvälisesti vertaillen (ainakin laadukkaiden<br />
tuotteiden osalta) kohtuuhintaisia. Koska vähittäismonopoli on erittäin<br />
kannattava, voidaan olettaa, että myös tukkumarkkinoiden hintataso on verrattain<br />
alhainen. Markkinoiden toimintaa arvioiden on tietenkin muistettava monopolin<br />
mahdollinen markkinavoiman käyttö hintaneuvotteluissa. Lisäksi tuotteet ovat<br />
voimakkaasti differoituja, joten mahdolliset hintavertailut tulisi toteuttaa tuotekohtaisesti.<br />
Markkinatoimijoiden kannattavuudesta voidaan arvioida kuitenkin, jos ei hinta- ja<br />
kustannustasoa yksittäin, niin kustannusten ja markkinahintojen suhteita. Viinitukkukaupan<br />
yritysten kannattavuutta on mahdollista arvioida, mutta <strong>arviointi</strong> on<br />
varsin haasteellinen, koska alan toimijoita on soveltuvan NACE-luokituksen<br />
(5134 Wholesale of alcoholic and other beverages) mukaan Suomessa 62 kappa-
102<br />
letta. 54 Haasteellisuutta lisää myös ryhmän heterogeenisuus, eli yritysten toimintaa<br />
kuvaaviin lukuihin liittyy myös liiketoimintaa viinien maahantuonnin ulkopuolelta.<br />
Yleisesti ottaen alkoholimarkkinoiden tukkukaupan yritysten kannattavuutta<br />
voidaan kuitenkin arvioida, mutta työmäärä ylittää perusvalmistelun mahdollistaman<br />
työmäärän.<br />
E<br />
Yleinen käsitys kilpailutilanteesta<br />
Yleinen käsitys kilpailun tilasta keskittyy keskusteluun Alkon mahdollisesta määräävän<br />
markkina-aseman väärinkäytöstä. Suuri tukkuportaan vähäinen keskittyneisyys<br />
suhteessa vähittäismyyntiportaaseen indikoi yleensä kireää kilpailutilannetta<br />
tukkuportaalla. Kuten markkinoita kuvattaessa esitettiin, on keskimääräinen<br />
nimikekohtainen myynti Alkossa moninkertainen anniskelusektoriin verrattuna.<br />
Näin ollen on selvää, että kilpailu hyllypaikasta vähittäismonopolin myymälässä<br />
on kovaa.<br />
F<br />
Kilpailuhistoria<br />
Kilpailuhistoriassa ei kielteisiä tapahtumia. Vähittäismonopolin osalta on kuitenkin<br />
esitetty syytöksiä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.<br />
G<br />
T&K toiminta<br />
Alan tutkimus- ja kehitystoiminnasta ei ole tietoa, mutta lienee vähäistä.<br />
Yhteenveto kilpailun toimivuudesta (tukkukauppa vähittäismyyntiin)<br />
54 Lähde: Amadeus-tilinpäätöstietokanta. Yritysten lukumäärä saattaa olla hieman alakanttiin, koska kyseessä<br />
olevaan tietokantaan otetut yritykset ovat pääsääntöisesti osakeyhtiömuotoisia. Tällä kuitenkaan ei ole<br />
suurta merkitystä markkinoiden keskittymisen johtopäätökseen, koska tämän aineiston ulkopuolelle rajautuvat<br />
yritykset ovat todennäköisesti hyvin pieniä.
103<br />
Taulukko 9.<br />
Kilpailun tilan arvioinnin yhteenveto<br />
Kyllä<br />
Onko markkinoiden keskittymisaste korkea • A<br />
Onko neljällä suurimmalla toimijalla sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla yhteensä<br />
• B<br />
50 % tai suurempi<br />
markkinaosuus<br />
Ovatko alalle tulon esteet suuria • C<br />
Eroavatko hinta- ja kustannustasot merkittävästi<br />
kansainvälisistä tasoista<br />
• D<br />
Leimaako alaa yleisen käsityksen mukaan vaimea<br />
kilpailu<br />
• E<br />
Onko markkinan kilpailuhistoria arveluttava • F<br />
Onko innovaatiotoiminta (T&K-toiminta) laimeampaa<br />
kuin vertailumarkkinoilla<br />
• G<br />
Ei<br />
Vähittäismarkkinat ovat selvästi kilpailuntoimivuuden kannalta mielenkiintoiset,<br />
eli ovat esitetyn typologian mukaisesti luokkaa 1.<br />
2.3.3 Tukkukauppa anniskelumyyntiin<br />
Anniskelumyynnin osalta ei ole saatavilla vastaavaa aineistoa toimijoiden lukumäärästä,<br />
markkinaosuuksista, ynnä muista sellaisista, mutta Tuotevalvontakeskus<br />
kerää yksityiskohtaisia tietoja myös anniskelusektorista. Yleisesti ottaen voidaan<br />
kuitenkin arvioida, että muuten edellä esitetty kuvaus markkinan kilpailusta<br />
pätee, mutta vähittäismyyntiin verraten ostajapuoli on merkittävästi hajaantuneempi<br />
ja alalle tulon esteet ovat vähittäiskauppaa pienemmät. Siten markkina<br />
tältä osin on luokkaa 0.<br />
2.4 Kilpailuolosuhteiden muutos<br />
Kilpailuolosuhteiden dynamiikkaa tarkasteltaessa vastataan vaadittaviin kysymyksiin<br />
taulukon 3 osoittamalla tavalla. Vastaukset perustuvat pitkälti statiikan<br />
muutosten tulkintaan, ja perustelut niin näihin kuin innovatiivisuutta ja toimijavaihtuvuutta<br />
käsitteleviin kysymyksiin löytyvät alempana.
104<br />
Taulukko 10.<br />
Yhteenveto kilpailun dynamiikan arvioinnista<br />
Pienentynyt<br />
A. Onko markkinoiden keskittymisaste<br />
muuttunut yli ajan<br />
B. Miten neljän suurimman toimijan<br />
markkinaosuus, sääntelyuudistuksen<br />
kohteena olevilla markkinoilla, on muuttunut<br />
suhteessa 50 % osuuteen<br />
Pienentyneet<br />
+ 0 –<br />
Pysynyt<br />
ennallaan<br />
•<br />
•<br />
Pysyneet<br />
ennallaan<br />
Kasvanut<br />
Kasvaneet<br />
C. Ovatko alalle tulon esteet muuttuneet •<br />
Laskenut Ennallaan Kohonnut<br />
D. Miten hinta- ja kustannustasot ovat<br />
kehittyneet kansainvälisesti vertaillen<br />
Kiristynyt<br />
Pysynyt<br />
ennallaan<br />
•<br />
E. Onko kilpailu alalla yleisen käsityksen<br />
mukaan kiristynyt<br />
•<br />
Kyllä, Ei<br />
positiivisia<br />
F. Onko markkinan kilpailuhistoria kokenut<br />
merkittäviä muutoksia<br />
•<br />
Vilkkaammaksi Pysynyt<br />
ennallaan<br />
G. Onko innovaatiotoiminta (T&K-toiminta)<br />
muuttunut<br />
•<br />
Kasvanut Pysynyt<br />
ennallaan<br />
H. Onko toimijavaihtuvuus •<br />
Löystynyt<br />
Kyllä, kielteisiä<br />
Vähentynyt<br />
Pienentynyt<br />
A<br />
Onko markkinoiden keskittymisaste muuttunut yli ajan<br />
Tarkasteluperiodi on liian lyhyt tarkastelua varten.<br />
B Miten neljän suurimman toimijan markkinaosuus,<br />
ääntelyuudistuksen kohteena olevilla markkinoilla, on muuttunut<br />
suhteessa 50 prosentin osuuteen<br />
Tarkasteluperiodi lyhyt tarkastelua varten ja markkinaosuustilasto on vajavainen<br />
tarkastelua varten.
105<br />
C<br />
Ovatko alalle tulon esteet muuttuneet<br />
Vähittäiskaupan osalta markkinoille tulon esteiden on väitetty kasvaneen Alkon<br />
sisäänottopolitiikan muutoksen vuoksi. Tuottajien näkökulmasta markkinoille tulon<br />
esteet ovat pienentyneet maahantuontirajoitusten pienentyessä.<br />
D Miten hinta- ja kustannustasot ovat kehittyneet<br />
kansainvälisesti vertaillen<br />
Hintakehityksestä ei ole saatavilla tietoa.<br />
E<br />
Onko kilpailu alalla yleisen käsityksen mukaan kiristynyt<br />
Vertaa kohta C. Alkon valikoimapolitiikan muutokset vaikuttavat suoraan tukkuportaan<br />
kilpailuun. Maahantuontirajoitusten keveneminen lisää maahantuojien<br />
(tukkukauppiaiden) kohtaamaa kilpailua.<br />
F Onko markkinan kilpailuhistoria kokenut merkittäviä<br />
muutoksia<br />
Ei merkittäviä muutoksia alan kilpailuhistoriassa. Toimialan keskittymiseen on<br />
osaltaan vaikuttanut Altia Oyj:n yrityskaupat.<br />
G<br />
Onko innovaatiotoiminta (T&K toiminta) muuttunut<br />
Ei tietoa.<br />
H<br />
Onko toimijavaihtuvuus muuttunut<br />
Ei tietoa.<br />
Hintojen ja markkinarakenteen kehityksestä on julkisesti saatavilla rajallisesti tietoa.<br />
Tuotevalvontakeskuksella on kuitenkin käytössään laajasti tarkkaa tietoa markkinoista,<br />
joka lienee viranomaiskäyttöön saatavilla.<br />
Dynaaminen tekijä markkinoiden luokittelussa ei osoita muutosta suuntaan eikä<br />
toiseen. Voidaan katsoa, että maahantuojien osalta kilpailu on kireää, mutta vähittäismarkkinaa<br />
ei voi pitää mitenkään kilpailun ihannemarkkinana Alkon monopolin<br />
vuoksi. Vastaavasti anniskelusektorin osalta markkinan ei tältä tiedolta voida<br />
sanoa muuttuneen miksikään ja muutostekijä on 0 molemmille markkinoille. Kokonaisuudessaan<br />
vähittäismarkkina on siis tyyppiä (1,0) ja anniskelusektori
106<br />
luokka (0,0). Anniskelusektorin osalta täytyy kuitenkin tähdentää, että<br />
kilpailuanalyysi on tehty hyvin vähäisen informaation varassa.<br />
2.5 Säädöksen kilpailuvaikutukset<br />
Sääntelyuudistuksen kilpailuvaikutuksia arvioitaessa otetaan huomioon miten uusi<br />
sääntely vaikuttaa markkinan statiikkaan ja missä määrin se kykenee merkittävästi<br />
muovaamaan kilpailuolosuhteita uudelleen. Näiden tulemien perusteella pitäisi<br />
pystyä sanomaan ovatko sääntelyuudistuksen kilpailuvaikutukset positiivisia,<br />
negatiivisia, vai neutraalit. On selvää, että tällaisen lausuminen saattaa edellyttää<br />
eri vaikutusten puntarointia, mutta tämä ei saisi estää arvion tekemistä.<br />
Alla olevassa taulukossa on kiteytetty tarkasteltavan olevan sääntelyn vaikutukset<br />
kilpailun tilaan ja sen muutokseen.<br />
A Mahdollisuudet nostaa keskittymisastetta.<br />
Taulukossa 11 on esitetty tuoteryhmäkohtaiset myyntitilastot vuodelta 2003, koska<br />
tarkastelulla pyritään simuloimaan asetuksen <strong>arviointi</strong>prosessia ja asetusta valmisteltiin<br />
vuonna 2004. 55<br />
55 Alkon myyntitilastotiedot päivittyvät hyvinkin nopeasti, mutta on varmasti järkeväkuohuviininimikkeiden<br />
yhteenlaskettu lukumäärä Alkossa on noin 3 000. Keskimyynti on tällöin vajaa 20 000 pulloa/nimike.<br />
Ravintolamyynnissä olevieä katsoa hieman pidempää aikaväliä, joka tasoittaa myyntipiikit niin kokonaiskulutuksessa<br />
kuin tiettyjen ryhmien kulutuksessa.
107<br />
Taulukko 11.<br />
Kokonaismyynti 2003: viinijuomat (Lähde: Tuotevalvontakeskus)<br />
Viinit, viinijuomat ja muut käymisteitse valmistetut juomat (tuhatta litraa)<br />
Anniskelu Vähittäismyynti Yhteensä<br />
Punaviini 1 989 8,9 21 178 15,1 23 167 14,5<br />
Roséviini 22 2,4 449 - 3,8 472 - 3,5<br />
Valkoviini 1 475 1,9 19 156 5,4 20 630 5,2<br />
Kuohuviini 289 12,7 2 271 0,1 2 560 1,3<br />
Samppanja 33 4,6 106 17,4 139 14,0<br />
Hedelmäviini 64 - 6,4 3 273 - 7,0 3 338 - 7,0<br />
Viinijuoma 18 2,3 515 - 10,1 533 - 9,8<br />
Siideri 13 084 - 9,6 41 508 - 2,7 54 593 - 4,4<br />
Käymisteitse valmistettu<br />
long drink<br />
981 - 11,5 11 890 - 1,9 12 871 - 2,7<br />
Muu käymisteitse valmistettu<br />
juoma<br />
3 14,2 349 126,2 353 124,2<br />
Yhteensä 17 960 - 6,7 100 695 2,3 118 655 0,8<br />
Hyödyntämällä tietoa myyntimääristä ja tuotteiden lukumääristä, voidaan arvioida<br />
pakkausmerkinnöistä aiheutuvia yksikkökustannuksia. Punaviini-, valkoviini- ja kuohuviininimikkeiden<br />
56 lukumäärä on noin 5 000, jolloin keskimyynti on noin 1 000<br />
pulloa. Kustannusvaikutukset ovat siis täysin toisenlaiset keskimääräisesti, koska<br />
varsin lyhyiden sarjojen kohdalta kustannukset ovat luonnollisesti korkeammat.<br />
Vastaavasti vaikutukset ovat myös hyvin erilaiset erihintaisten tuotteiden osalta.<br />
Kuten myyntitilastoista nähdään (taulukko 12), myynti painottuu hintahaarukan<br />
alapäähän sekä absoluuttisesti mitattuna että suhteutettuna nimikemääriin.<br />
56 Tai terminologisesti tarkemmin sanottuna tuotenumeroiden lukumäärä, joka sisältää saman tuotenimikkeen<br />
erikokoiset pakkaukset.
Taulukko 12. Viinien myynti ja valikoimat Alkossa vuonna 2004 (Lähde: Alko ja<br />
omat laskemat)<br />
Punaviinit<br />
Hinta €/plo<br />
Tuotteiden<br />
lukumäärä*<br />
Osuus<br />
myynnistä<br />
Osuus<br />
nimikkeistä<br />
Keskim.<br />
myynti/nimike<br />
Myynnin painottuminen<br />
Alle 6,00 151 27,5 % 9,4 % 51 425 2,94<br />
6,00–6,99 197 39,6 % 12,2 % 56 760 3,24<br />
7,00–9,99 342 27,8 % 21,2 % 22 953 1,31<br />
10,00–12,99 128 3,0 % 7,9 % 6 618 0,38<br />
13,00–16,99 160 1,4 % 9,9 % 2 471 0,14<br />
17 tai yli 636 0,6 % 39,4 % 266 0,02<br />
Yhteensä 1614<br />
Valkoviinit<br />
Hinta €/plo Tuotteiden<br />
lukumäärä*<br />
Osuus myynnistä<br />
Osuus<br />
nimikkeistä<br />
Keskim.<br />
myynti/nimike<br />
Myynnin painottuminen<br />
Alle 6,00 185 60,1 % 18,7 % 82 974 3,22<br />
6,00–6,99 158 25,9 % 15,9 % 41 868 1,62<br />
7,00–9,99 219 12,0 % 22,1 % 13 995 0,54<br />
10,00–12,99 90 1,4 % 9,1 % 3 973 0,15<br />
13,00–16,99 93 0,4 % 9,4 % 1 099 0,04<br />
17 tai yli 246 0,2 % 24,8 % 208 0,01<br />
Yhteensä 991<br />
Kuohuviinit<br />
Hinta €/plo<br />
Tuotteiden<br />
lukumäärä*<br />
Osuus myynnistä<br />
108<br />
Osuus<br />
nimikkeistä<br />
Keskim.<br />
myynti/nimike<br />
Myynnin painottuminen<br />
Alle 6,00 18 38,0 % 7,2 % 66 896 5,28<br />
6,00–6,99 18 10,6 % 7,2 % 18 660 1,47<br />
7,00–9,99 49 37,3 % 19,6 % 24 121 1,90<br />
10,00–12,99 21 8,6 % 8,4 % 12 977 1,02<br />
13,00–16,99 11 0,3 % 4,4 % 864 0,07<br />
17 tai yli 133 5,1 % 53,2 % 1 215 0,10<br />
Yhteensä 250<br />
Eniten myyvien nimikkeiden myyntiosuudet vuonna 2004 (2003 tietoja ei enää<br />
saatavilla, mutta myynnin rakenne tuskin muuttunut merkittävästi) vaihtelivat punaviinien<br />
noin 35 prosentista (top20) kuohuviinien lähes 55 prosenttiin (top10).<br />
Vähittäismyynti on siis hyvin keskittynyt hintahaitarin alapäähän sekä tiettyihin<br />
nimikkeisiin. Arvioitaessa asetuksen yritysvaikutuksia tulisi tarkastella eri maahantuojien/agenttien<br />
osuutta parhaimmin myyvien tuotteiden osalta. Kokonaisuudessaan<br />
kustannusvaikutukset ovat voimakkaimmillaan erikoisten ja korkean hintatason<br />
viineissä.
109<br />
Tästä päästään myös kysymykseen valikoiman laajuuden merkityksestä kuluttajien<br />
hyvinvointiin. Hyvin kaupallisten viinien (top10 ja top20) osalta kielivaatimuksesta<br />
ei liene suurempia ongelmia, koska tuotesarjat ovat hyvin pitkiä. Tämän<br />
voidaan yleisesti olettaa pätevän muutenkin yleisesti Alkon vakiovalikoiman tuotteisiin.<br />
Harvinaisten viinien osalta tilanne on toinen, eli pakkausmerkintöjen täydentämisen<br />
kustannusvaikutukset voivat olla hyvinkin merkittävät.<br />
Säädöksen aiheuttamat kustannukset ovat pääsääntöisesti kiinteitä kustannuksia ja<br />
siten yksikkökustannukset nousevat tuotemäärän alentuessa. Tämä nostaa pienen<br />
markkinaosuuden omaavien tuotteiden kustannuksia suhteessa massatuotteisiin ja<br />
siten voi keskittää markkinarakennetta, koska massatuotteet ovat pääsääntöisesti<br />
suurten toimijoiden valikoimissa.<br />
B<br />
Vaikutukset alalle tulon esteisiin<br />
On mahdollista, että pienellä skaalalla tapahtuva markkinoille tulo rajoittuu edellisen<br />
kohdan logiikan mukaisesti.<br />
C<br />
Huononevatko kilpailulliset puitteet<br />
Epäneutraali kustannusvaikutus vähentää kilpailua uusien toimijoiden/nimikkeiden<br />
suunnasta. Tuotevariaation väheneminen on mahdollista erityisesti anniskelusektorilla.<br />
D<br />
Kustannustasosta riippumattoman hinnoittelun mahdollisuudet<br />
Säädöksellä on tuskin suoranaisia vaikutuksia tähän. Säädöksestä aiheutuva markkinoiden<br />
mahdollinen keskittyminen voi epäsuorasti kuitenkin edistää kustannustasosta<br />
riippumattoman hinnoittelun mahdollisuuksia.<br />
E<br />
Suosiiko säädös vain joitain toimijoita<br />
Säädös suosii toimijoita, joiden valikoima koostuu nykyisillään suppeasta ja keskimääräistä<br />
”kaupallisemmasta” tuotevalikoimasta. katso myös kohta A.<br />
F<br />
Innovaatiotoiminta<br />
Sinällään säädöksen innovaatiotoimintaan kohdistuvien vaikutusten voidaan nähdä<br />
olevan vähäiset. Toisaalta, katsottaessa innovaatiotoimintaa laajemmin, tulee<br />
arvioida myös säädöksen vaikutuksia palveluinnovaatioihin, eli tässä tapauksessa<br />
toimijoiden mahdollisuuteen tuoda uusia tuotteita markkinoille. Säädöksestä
110<br />
aiheutuvat kustannukset voivat alentaa mahdollisuuksia tuoda uusia tuotteita<br />
markkinoille.<br />
G<br />
Pienentääkö uudistus toimijavaihtuvuutta<br />
Uudistuksen vaikutus markkinoille tuloon piilee siinä, että se voi rajoittaa tapahtuvaa<br />
markkinoille tuloa (katso kohta B yllä), suosien jo etabloituneita toimijoita ja<br />
jo suuren markkinaosuuden hankkineita tuotteita ja toimijoita. Lisäkustannukset<br />
voivat myös vähentää markkinatoimijoita Alkon kautta tapahtuvassa myynnissä.<br />
Yhteenveto edellä esitetyistä muutoksista on esitetty alla olevassa taulukossa.<br />
Taulukko 13.<br />
Säädösuudistuksen vaikutusten yhteenveto<br />
Voiko uusi säädös nostaa markkinan<br />
keskittysmisastetta<br />
Vaikuttaako säädös alalle tulon<br />
ja sieltä poistumisen esteisiin<br />
Muuttaako säädös (yleisen käsityksen<br />
mukaan) markkinan lopullisia<br />
puitteita huonommiksi<br />
Mahdollistaako säädös enenevästi<br />
kustannustasosta riippumattoman<br />
hinnoittelun<br />
Tuleeko säädös muuttamaan<br />
tulevaa markkinaosuuksien kehitystä<br />
yli ajan, suosimalla vain<br />
joitain toimijoita<br />
Vaikuttaako säädös negatiivisesti<br />
tulevaan innovaatiotoimintaan<br />
(T&K)<br />
Pienentääkö uusi säädös toimijavaihtuvuutta<br />
Kyllä Mahdollisesti Ei<br />
• A<br />
• B<br />
• C<br />
• D<br />
• E<br />
• F<br />
• G<br />
Säädöksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> osalta voidaan siis todeta, että muutokset voivat olla<br />
vähäistä merkittävämpiä ja siten säädöksen kilpailuvaikutuksia tulisi tutkia tarkemmin.<br />
Kilpailuvaikutusten arvioinnin laajuus tulee toki suhteuttaa siihen, miten suuret<br />
ovat säädöksen kokonaisvaikutukset – mitä merkittävämpiä vaikutuksia, sitä laajempi<br />
arvio. Käytännössä ei siis voi olettaa, että kovin pienessä asiassa tehdään kovin<br />
laajoja arvioita, vaikka asia saattaisikin olla periaatteellisesti merkittävä. Tässä<br />
tapauksessa säädöksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> merkitys koko kansantalouden tasolla
111<br />
on varsin vähäinen. Toisaalta voidaan myös ajatella, että jos sulfiittitekstin sijoittaminen<br />
etikettiin sekä suomeksi ja ruotsiksi on koettu niin merkittäväksi, että<br />
yleisestä alkoholijuomien pakollisten merkintöjen kielivaatimuksesta on poikettu,<br />
niin ainakin positiivisia kuluttajia koskettavia vaikutuksia on arvioitu.<br />
2.6 Johtopäätökset uudistuksen kilpailuvaikutuksista<br />
Alkoholimarkkinoiden kilpailun toimivuutta ei ole aiemmin tutkittu kovinkaan<br />
täsmällisesti vaan markkinan tutkimus on keskittynyt lähinnä alkoholin kansanterveydellisten<br />
kustannusten ja sosiaalisten ongelmien analysoimiseen. Tämä näkyy<br />
myös saatavilla olevan aineiston ohuudessa – toimijoista ja markkinaosuuksista<br />
oli tämän hankkeen toteuttamiseksi saatavilla ainoastaan hyvin karkeaa ja vajavaista<br />
tietoa. Toisaalta, tämän pohjalta ei pidä tehdä johtopäätöstä, että markkinasta<br />
ei voisi saada käyttökelpoista tietoa. Tuotevalvontakeskuksen aineistosta viranomainen<br />
voi saada hyvin kattavaa ja tarkkaa tietoa toimijoista. Lisäksi tarkempien<br />
tutkimusten osalta kilpailijaseurannan menetelmiä hyödyntämällä voidaan saavuttaa<br />
tarkka kuva kilpailudynamiikasta tarkasteltavalla markkinalla. Toisin sanoen,<br />
viranomaisten käyttöön on saatavilla hyvää rakennetietoa markkinoista raportissa<br />
esitettyjen kysymysten vastaamiseen, olivat kyseessä sitten markkinoiden rakenteeseen,<br />
tuotevariaatioon tai rakenteen kehitykseen liittyvät tiedot. Kilpailudynamiikan<br />
pinnallinen tutkiminen on hieman haasteellisempaa, mutta tämäkään ala ei<br />
ole tarkemman analyysin toteuttamisen kannalta mahdoton.<br />
Pakkausmerkintöjen kielivaatimus tähtää kuluttajien tuoteturvallisuuden parantamiseen.<br />
Kuten yleensä, kaikkea hyvää ei saada ilmaiseksi vaan voidaan nähdä, että<br />
tuoteturvallisuuden saavuttamiseksi joudutaan vaikuttamaan myös markkinoiden<br />
kilpailun toimivuuteen. Alkon kautta tapahtuvaan vähittäismyyntituotteiden tukkukaupassa<br />
sääntelyn kilpailuvaikutukset ovat vähäisemmät suurempien nimikekohtaisten<br />
myyntivolyymien vuoksi. Anniskelumyynnissä tuotekohtaiset myyntimäärät<br />
ovat merkittävästi vähittäiskauppaa pienemmät. Tuotevalvontakeskuksen<br />
tulkinnan mukaan myös suurtalouksille toimitettavissa pakkauksissa tulee olla jokaisessa<br />
yksittäispakkauksessa merkintä sulfiiteista/rikkidioksidista sekä suomeksi<br />
että ruotsiksi.<br />
Kuten sanottua, pakolliset merkinnät perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston<br />
direktiiviin 2000/13/EY. Direktiivi ei kuitenkaan määrittele, että merkinnät tulisi<br />
tehdä valtion virallisella kielellä, vaan 16. mukaisesti:<br />
1 Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että niiden alueella kielletään<br />
sellaisten elintarvikkeiden pitäminen kaupan, joiden osalta 3 artiklassa<br />
ja 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja mainintoja ei ole estetty<br />
kuluttajan helposti ymmärtämällä kielellä, paitsi jos kulutta-
112<br />
jalle tarkoitettu tieto on yhden tai useamman merkinnöissä olevan<br />
maininnan osalta tosiasiallisesti varmistettu muilla toimenpiteillä,<br />
jotka määrätään 20 artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä<br />
noudattaen.<br />
2 Jäsenvaltio, jossa tuotetta pidetään kaupan, saa ottaen huomioon<br />
perustamissopimuksen määräykset, säätää, että kyseiset erikoismerkinnät<br />
tehdään yhdellä tai useammalla yhteisön virallisista<br />
kielistä määräämällään kielellä.<br />
3 Mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään ei ole esteenä eri kielillä ilmaistaville<br />
erityismerkinnöille.<br />
Esimerkiksi Ruotsi hyväksyy englanninkielisen merkinnän ja Tanska hyväksyy<br />
kaikki kielet, joiden kirjoitusasu ”sisältää sulfiitteja” tekstille ei poikkea merkittävästi<br />
tanskankielestä. Kilpailun kannalta kyseisessä merkintätapauksessa Tanskan<br />
ja Ruotsin mallien kaltainen liberaalimpi suhtautuminen yksittäispakkausten<br />
merkintöihin olisi ollut toimivampi.Tuoteturvallisuutta olisi vähittäiskaupassa<br />
voitu turvata esimerkiksi hyllynreunamerkinnöillä.<br />
Osa hanketta oli säädöksen <strong>kilpailuvaikutusten</strong> seurannan toteuttaminen. Tämän<br />
säädöksen kohdalta seuranta on vielä hankala toteuttaa, koska säädös on kokonaisuudessaan<br />
tullut voimaan vastikään. Ensimmäiset havainnot vaikutuksista ovat<br />
kuitenkin näkyvissä tiettyjen viinien jouduttua myyntikieltoon Alkossa puutteellisten<br />
pakkausmerkintöjen vuoksi. On todennäköistä, että nämä viinit eivät kuulu<br />
suurimman myyntivolyymin omaavien tuotteiden joukkoon. Koska tuotteet voivat<br />
kuitenkin olla pienelle maahantuojalle taloudellisesti hyvinkin merkittäviä, tämä<br />
voi keskittää markkinoita tulevaisuudessa. Tällaisten vaikutusten arvioimista<br />
tukisi kvantitatiivisten arvioiden tekeminen merkintöjen aiheuttamista toteutuvista<br />
kustannuksista.<br />
Valittujen kilpailun eri tekijöiden tilan kuvaamiseen tähtäävien kysymysten kohdalla<br />
havaittiin myös tiettyjä ongelmia. Tämän säädöksen kohdalla eräs keskeisiä<br />
ongelmia oli tuotevariaation potentiaalinen pieneneminen. Tämän tuleman mittaamiseen<br />
ei kuitenkaan ollut suoranaista kysymystä, vaikka tuotevalikoiman laajuus<br />
on luonnollisesti kuluttajan valinnanvapauteen vaikuttava tekijä. Toisin sanoen,<br />
mittareiden tulisi pyrkiä myös huomioimaan tämä tekijä. Tällöin seurantaindikaattorina<br />
voidaan käyttää tuotenimikkeiden lukumäärää.
113<br />
3 Yhteenveto ja keskustelua<br />
Kuten vaikutus<strong>arviointi</strong> yleensä, myös <strong>kilpailuvaikutusten</strong> huomioon ottaminen<br />
sääntelyä suunniteltaessa on mielletty erittäin tärkeäksi, ei vain maamme ja maanosamme<br />
kilpailukyvyn säilyttämiseksi, vaan myös paremman ja laajempaa hyväksyttävyyttä<br />
saavan sääntelykulttuurin luomiseksi. Tässä raportissa on tarkasteltu<br />
sääntelyuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>a, sen merkitystä, sijoittamista<br />
suhteessa lainvalmistelutyön vaiheisiin ja esitetty yksi vaihtoehto sen toteuttamisesta<br />
käytännössä.<br />
Kansainvälisiin kokemuksiin nojaten voidaan todeta, että sääntelyn vaikutusten<br />
arvioinnista tulisi muodostua kiinteä ja elimellinen osa hyvin varhaista lainvalmistelutyötä.<br />
Tällöin oikein tehtyihin vaikutusarvioihin pohjautuva säädösten esi- ja<br />
perusvalmistelu on vielä kykenevä muuttamaan säädöksen lopullista sisältöä huomioimaan<br />
vaikutusarvioinneissa esitetyt näkökohdat.<br />
Raportissa esitetään tapa jolla sääntelyuudistusten kilpailuvaikutuksia voidaan arvioida.<br />
Pyrkimyksenä on ollut tuottaa sääntelyuudistusten <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong>in<br />
soveltuva kehikko, joka ottaa huomioon vaikutus<strong>arviointi</strong>in käytettävissä<br />
olevan ajan ja resurssien niukkuuden. Helppokäyttöisyyden ohella on pyritty varmistamaan,<br />
että lähestymistapa on riittävän vankasti ankkuroitu kilpailututkimuksen<br />
ja taloustieteen ydinteemoihin. Tavoitteena on siten ollut tuottaa menetelmäkokonaisuus,<br />
jonka avulla voidaan tuottaa laadukkaita arvioita säädöksen kilpailuvaikutuksista<br />
yksinkertaisia ja helposti lähestyttäviä mittareita hyödyntä mällä.<br />
Lähestymistavan lähtökohtana on kohdemarkkinan tai -markkinoiden kilpailun<br />
nykytilan <strong>arviointi</strong>. Vaikkakin tämä vaihe tuo vaikutusarvioinnille lisää syvyyttä<br />
ja uskottavuutta, se ei kuitenkaan ole välttämätön kaikissa, varsinkaan etukäteen<br />
arvioituna pieniä kilpailuvaikutuksia sisältävissä säädöshankkeissa. Johtopä ätöksiin<br />
itse säädöksen vaikutuksista kilpailuun pyritään päätymään kysymyslistan<br />
avulla, jossa on pyritty huomioimaan taloustieteen näkökulmasta kilpailulle keskeiset<br />
kysymyksenasettelut. Käyttäjäkuntaa silmälläpitäen lähestymistavasta on<br />
pyritty luomaan huomattavan ”ei-tekninen”. Tällä on pyritty vastaamaan valmisteluprosessissa<br />
käytössä olevia resursseja sekä lainvalmistelijoiden mahdollisuuksia<br />
toteuttaa taloudellista vaikutus<strong>arviointi</strong>a.<br />
Lainsäädännön <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong> kiteytyy pieneen joukkoon kysymyksiä,<br />
joihin vastaamalla voidaan arvioida, missä määrin uuden säädöksen vaikutukset<br />
ovat vähäistä merkittävämpiä. Tähän tarkoitukseen esiin nostetut kysymykset<br />
olivat seuraavat:
114<br />
1. Voiko uusi säädös nostaa markkinan keskittymisastetta<br />
2. Vaikuttaako säädös alalle tulon ja sieltä poistumisen esteisiin<br />
3. Muuttaako säädös (yleisen käsityksen mukaan) markkinan kilpailullisia<br />
puitteita huonommiksi<br />
4. Mahdollistaako säädös enenevästi kustannustasosta riippumattoman<br />
hinnoittelun<br />
5. Tuleeko säädös muuttamaan tulevaa markkinaosuuksien kehitystä yli<br />
ajan, suosimalla vain joitain toimijoita<br />
6. Vaikuttaako säädös negatiivisesti tulevaan innovaatiotoimintaan<br />
(T&K-toimintaan)<br />
7. Pienentääkö uusi säädös toimijavaihtuvuutta<br />
Lähestymistavassa on hyödynnetty kansainvälisiä vaikutusarvioinnin nykykäytäntöjä,<br />
mutta tarkastelua on pyritty myös viemään eteenpäin huomioimalla muun<br />
muassa yrityskohtaisten kilpailuetujen merkitys. Esitetty menetelmä jättää tilaa<br />
ehdolliselle päättelylle ja vaikutusarvioitsijan painotuksille, eikä siten pakota perustamaan<br />
<strong>arviointi</strong>tulosta yksinkertaisiin peukalosääntöihin. Siinä missä yksinkertaiset<br />
päätössäännöt voivat jättää vakavatkin kilpailuvaikutukset huomiotta,<br />
perusteellinen harkinta ja argumentointi tuottavat rikkaampaa ja laajempaa näkemystä<br />
ehdotetun sääntelyn tosiasiallisista vaikutuksista.<br />
Sovellettaessa luotua vaikutus<strong>arviointi</strong>kehikkoa pilottisäädösten <strong>arviointi</strong>in, havaittiin,<br />
että tarkastelutapa sopii paitsi suurempien säädösuudistusten myös alempitasoisten<br />
säädösten vaikutus<strong>arviointi</strong>in. Lisäksi menetelmä soveltuu vaikutus<strong>arviointi</strong>in<br />
hyvinkin erilaisilla markkinoilla. Se, missä määrin vaikutusarvioinnin tulosten<br />
nähdään tuottavan kokonaistaloudellisesti merkittäviä vaikutuksia, jakaantuu<br />
luonnollisesti säädöstason mukaisesti. Kokemukset kehikon käytöstä osoittivat,<br />
että oikeanlaisen julkisen datan saatavuus voi kuitenkin asettaa haasteita vaikutusarvioinnin<br />
perusteelliselle suorittamiselle.<br />
Tarkastelluilla säädösuudistuksilla arveltiin olevan merkittäviä kilpailuvaikutuksia<br />
kohdemarkkinoilla, mutta kun arvioitua tulemaa verrattiin säädöksen jälkeiseen<br />
asiaintilaan, voitiin todeta että osa odotetuista vaikutuksista jäi toteutumatta.<br />
Tämä osoittaa tärkeäksi kansainvälisestikin todetun seikan, että vaikutus<strong>arviointi</strong>in<br />
täytyy voida liittää ehdollista päättelyä. Vaikutusmekanismien tuntemus auttaa<br />
näin ollen laadullistakin <strong>arviointi</strong>a tuottamaan käyttökelpoista tietoa politiikkaprosessin<br />
tueksi.<br />
Tätä raporttia kirjoitettaessa on käynyt selväksi, että vaikutusarvioinnin kehittäminen<br />
on jatkuva prosessi. Tavoiteltuun lopputulokseen pääsemiseksi on tärkeää, et-
115<br />
tä ohjeistuksen kehittämisestä vastaavat tahot hyödyntävät eri osa-alueista saatuja<br />
kokemuksia ja palautetta ohjeistuksen kehitystyössä. Tämä asettaa myös vaatimuksia<br />
palautteelle, jonka tulisi olla rakentavaa ja aidosti eteenpäin pyrkivää. Toisaalta,<br />
arvioinnin kehittäjien tulisi osata oikealla tavalla arvostaa sitä pitkäaikaista<br />
kokemusta, jonka pohjalta saatu palaute annetaan.<br />
Tällaisen kehitystyön tuloksista johdettu, hyvin dokumentoitu argumentaatio ja<br />
tästä seuranneet johtopäätökset ovat omiaan luomaan pohjaa paremmalle, mutta<br />
etenkin laajempaa hyväksyttävyyttä nauttivalle sääntelylle. Tässä tapauksessa politiikkapäätösten<br />
pohjaksi tuotettu tieto mahdollistaa eri vaihtoehtojen punnitsemisen.<br />
Näin voidaan parhaassa tapauksessa välttää tai minimoida sääntelyn kilpailulle<br />
aiheuttamat haitalliset vaikutukset ja käytetään tehokkaasti hyväksi ne edut<br />
joita toimiva kilpailu tuo yrityksille ja tuottavuuden kautta koko kansantalouden<br />
kilpailukyvylle.<br />
Tämä hanke on herättänyt myös uusia kysymyksiä pohdittavaksi, jotka voisivat<br />
olla luontevaa jatkoa tälle hankkeelle. Näistä yksi on yritysnäkökulman huomioon<br />
ottaminen vaikutusarvioinnissa siten, että kartoitettaisiin kysymykset joita lainsäätäjän<br />
tulisi osata kysyä yritykseltä tai muulta kohderyhmältä, jotta uusi laki<br />
osattaisiin muotoilla siten että todellinen asiaintila vastaisi asetettuja tavoitteita.<br />
Raportissa ei myöskään ole otettu kantaa siihen, milloin vaikutus<strong>arviointi</strong> tulisi<br />
antaa ulkopuolisen tahon tehtäväksi. Jatkotyönä voisikin ajatella otettavan kantaa<br />
siihen, miksi ja missä määrin lainvalmistelijoilta tulisi voida edellyttää sen laajuista<br />
kilpailuprosessin tuntemusta joka mahdollistaisi kattavan vaikutusarvioinnin<br />
suorittamisen. Resurssien ja käytettävissä olevan ajan niukkuus luovat varmasti<br />
rajoituksia, joihin nämä vaatimukset tulee sopeuttaa.
116<br />
Lähteet<br />
A.C. Nielsen (2005) Market Trends 2005. April 2005<br />
Baumol, W. J. (1982) Contestable Markets: an Uprising in the Theory of Industry Structure.<br />
American Economic Review 72, s. 1–15<br />
Baumol, W. J., Panzar, J. C. & Willig, R. D. (1982) Contestable Markets and the Theory of<br />
Industry Structure. New York<br />
Baumol, W. J. ja Willig, R. D. (1986): Contestability: Developments since the Book.<br />
Oxford Economic Papers 38, Suppl., s. 9–36<br />
Bishop, S. & Walker, M (2002) The Economics of EC Competition Law: Concepts, Application,<br />
and Measurement, Second Edition. London: Sweet and Maxwell.<br />
Björkroth, T. & Koponen A. T. (2004) Markkinarakenteen takana – yrityskohtaiset kilpailuedut,<br />
kilpailu markkinoilla ja kilpailunseuranta. Talous ja Yhteiskunta 4/2004, s. 26 –31.<br />
Björkroth, T. , Koponen A. T., Pohjola M. & Virtanen M. (2006a) Kilpailuseurannan menetelmien<br />
kehittäminen I: Kilpailuseurannan toteuttamisen periaatteet. Kauppa ja teollisuusministeriön<br />
julkaisuja 2/ 2006 Helsinki<br />
Björkroth, T. , Koponen A. T., Pohjola M. & Aro, V. (2006b) Kilpailuseurannan menetelmien<br />
kehittäminen II: Pilottitoimialojen kilpailuanaöyysit. Kauppa ja teollisuusministeriön<br />
julkaisuja 3/2006 Helsinki<br />
Cabinet Office (2005) Regulatory Impact Assessment Guidance. Internetosoitteesta:<br />
(http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/competition_assessment.asp)<br />
Clarke, R., Davies, S. & Waterson, M. (1984) The Profitability-Concentration Relation:<br />
Market Power or Efficiency Journal of Industrial Economics 32 (4), s. 435–450.<br />
EU Directors of Better Regulation (DBR) Group (2004): A Comparative Analysis of Regulatory<br />
Impact Assessment in Ten EU Countries.<br />
EU-komissio (2005) Impact assessment guidelines. SEC(2005)791<br />
Euroopan yhteisöjen komissio (2001) Komission tiedonanto: Lainsäädännön yksinkertaistaminen<br />
ja parantaminen. KOM(2001) 726.<br />
Executive order 12291 (1981) NARA, U.S. National Archives & Records Administration.<br />
Federal Register (1993) Presidential Documents. Executive Order 12866 of September 30,<br />
1993 Regulatory Planning and Review. Federal Register, Vol. 58, No. 190<br />
Finansministeriet (2005) ”Vejledning om konsekvensanalyser”. Bilag 9 i Justitsministeriet<br />
(2005) Vejledning om lovkvalitet. København<br />
Geroski, P. A. & Swalbach, J. (1991) Entry and Market Contestability<br />
Genesove, D. & Mullin W.P. (1998) Testing Static Oligopoly Models: Conduct and Cost<br />
in the Sugar Industry 1890–1914. RAND Journal of Economics, vol. 29, no. 2, s. 355–377.
117<br />
Hahn, R. W., Burnett, J. K., Chan, Y-H. I., Mader, E. A. & Moyle, R. (2000) Assessing the<br />
Quality of Regulatory Impact Analyses. AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies<br />
Working Paper 00–01, January 2000<br />
Hallintovaliokunta (1998) Hallintovaliokunnan lausunto 21/1998 vp (HaVL 21/1998 vp -<br />
HE 101/1998 vp ) Hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi<br />
HE 101/1998. Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi<br />
Hernesniemi, H., Kymäläimem, P., Mäkelä, P., Rantala, O., Rautkylä-Willey, R. & Valtakari,<br />
M. (2001) Suomen avainklusterit ja niiden tulevaisuus. ETLA B 179.<br />
Kaseva, H., Mankinen, R. & Rantala, O. (2005) Palveluiden kasvu, tuottavuus ja kilpailu –<br />
Katsaus palveluelinkeinojen nykytilaan Suomessa. Teoksessa: Palvelualojen kehitys, tuottavuus<br />
ja kilpailu. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 11/2005<br />
Kaupan työryhmän mietintö (2005) Kauppa- ja teollisuusministeriön julkaisuja 17/2005<br />
Kauppa- ja teollisuusministeriö (1999) Ohjeet säädösehdotusten yritysvaikutusten arvioinnista.<br />
Helsinki<br />
Kauppa- ja teollisuusministeriö (2005) Säädösvalmistelun yritysvaikutusten <strong>arviointi</strong>hanke<br />
[ http://www.ktm.fi/savy ]<br />
Kiander, J. (2005) Kuinka säätelyn yritysvaikutuksia voi arvioida Esitelmä Yritysvaikutusten<br />
<strong>arviointi</strong> säädösvalmistelun haasteena – seminaarissa 13.12.2005<br />
Kilpailuvirasto (2006) ”Yrityskaupan hyväksyminen ehdollisena; SOK / Suomen Spar<br />
Oyj.” Kilpailuviraston yrityskaupparatkaisut. Dnro 657/81/2005, 4.1.2006<br />
Kilpailuvirasto (1998) Lausunto ympäristöministeriön rakennuslakitoimikunnan mietinnöstä.<br />
80/72/1998, 27.2. 1998<br />
Kilpailuvirasto (1998) Poikkeuslupahakemus K -lähikauppa, K -market, K -supermarket,<br />
Citymarket ja Anttila -ketjujen perusvalikoimiin kuuluvien tuotteiden vähittäishintojen<br />
ketjukohtaisen yhteishinnoittelun toteuttamiseksi sekä muiden myynti- ja toimitusehtojen,<br />
ostohintojen ja muiden ostoehtojen yhdenmukaistamiseksi. 281/67/98 , 4.12. 1998<br />
Kiuru, P., Mankinen R., Niilola, K., Pulkkinen, M & Riipinen, T. (2004) Vähittäiskaupan<br />
kansainvälistyminen ja tehokkuus – case päivittäistavarakauppa. LTT-tutkimus Oy<br />
Koponen, A. & Aro, V. (2006) ”Kilpailu päivittäistavarakaupassa”. Osa III teoksessa:<br />
Björkroth, T., Koponen, A., Pohjola, M. ja Aro, V. (2006b) Kilpailun seurantamenetelmien<br />
kehittäminen II: Pilottitoimialojen kilpailuanalyysit. Kauppa- ja teollisuusministeriön<br />
julkaisuja 3/2006<br />
Koponen, A., Okko, P. & Virtanen, M. (2003) Hyödykemarkkinoiden kilpailullisuuden tutkiminen:<br />
teoriasta,menetelmistä ja toteuttamisesta. Turun kauppakorkeakoulun kilpailututkimusraportti<br />
Kroes, N. (2005) Taking Competition Seriously-Antitrust reform in Europe. Speech/<br />
05/157. International Bar Association/European Commission Conference ‘Antitrust reform<br />
in Europe: a year in practice’, 10. maaliskuuta 2005, Bryssel
118<br />
Lehtinen, A., Salminen A. & Huhtanen, K. (2004) Tiedonhallinta Suomalaisessa lainsäädäntöprosessissa.<br />
Eduskunnan kanslian julkaisuja 5/2004<br />
Lyons, S. (2005) Testing which proposed regulations need “competition proofing”. Moniste<br />
Department of Economics, Trinity College, Dublin<br />
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999)<br />
Mankinen, R., Rouvinen, P., Väänänen, L., & Ylä-Anttila, P. (2003) Yrityspalveluiden<br />
kasvu, kansainvälistyminen ja kilpailukyky. ETLA Keskusteluaiheita, No. 880<br />
Mankinen, R., Rouvinen, P. & Ylä-Anttila, P. (2002) Palveluiden tuottavuus – Kilpailu ja<br />
teknologia muuttavat rakenteita. ETLA Keskusteluaiheita, No. 829<br />
Martin, S. (1993) Advanced Industrial Economics. Blackwell publishers<br />
Mildén, P. ja Rosenbröjer, J. (2005) Dagligvaruhandeln i Finland. Ekonomiska samfundets<br />
tidskrift 58 (2), 67–81<br />
Morrall III, J. F. (2001) Regulatory Impact Analysis: Efficiency, Accountability and<br />
Transparency. US Office of Management and Budget. [http://www.apeccp.org.tw/doc/<br />
APEC-OECD/2001–2/010.htm]<br />
Niilola, K., Pulkkinen, M., Riipinen, T., Leminen, S. & Kiuru, P. (2003) Vähittäiskaupan<br />
kansainvälistyminen ja sen vaikutukset Suomessa. LTT-tutkimus Oy<br />
Nurmi, P. (2005) Vaikutus<strong>arviointi</strong> säädösvalmistelun osana – mitä valmistelijoilta vaaditaan<br />
Esitelmä Yritysvaikutusten <strong>arviointi</strong> säädösvalmistelun haasteena seminaarissa<br />
13.12.2005<br />
OECD(2004) Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Note by the Secretariat GOV/<br />
PGC/RD(2004)1<br />
OECD (2003) Finland, A New Consensus for Change. OECD Reviews of Regulatory<br />
Reform<br />
Office of Fair Trading (2002) Guidelines for competition assessment. OFT 355<br />
Office of Management and Budget (2003) Circular-A4, To the heads of executive agencies<br />
and establishments. September 17, 2003<br />
Office of Management and Budget (2000) Memorandum for the Heads of Departments and<br />
Agencies: Guidelines to Standardize Measures of Costs and Benefits and the Format of Accounting<br />
Statements. March 2000 [http://www.whitehouse.gov/omb/memoranda/<br />
m00–08.pdf]<br />
Oikeusministeriö (2004) Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Oikeusministeriön julkaisu<br />
2004:4. Oikeusministeriö–Edita<br />
Parker, P. M. & Röller L.-H. (1997) ‘Collusive Conduct in Duopolies: Multimarket Contact<br />
and Cross Ownership in the Mobile telephone Industry’, RAND Journal of Economics,<br />
vol.28, no. 2, s. 304–322<br />
Posner, R. A. (2001) Antitrust Law, 2. painos University of Chicago Press
119<br />
Santasalo, T., Koskela, K., Pajulahti, M. & Tulkki, K. (2004) Kokemuksia vähittäiskaupan<br />
suuryksiköiden sijainnin ohjauksesta. Ympäristöministeriö<br />
Sisäasiainministeriö (2002) Säädösehdotusten aluekehitysvaikutusten <strong>arviointi</strong> AVO-työryhmän<br />
raportti. Aluekehitysosaston julkaisuja 4/2002<br />
Spence, A,. M. (1983) Contestable Markets and the Theory of Industry Structure: a Review<br />
Article. Journal of Economic Literature 21, s. 981–990<br />
Tala, J. (2005) Lakien laadinta ja vaikutukset. Edita Helsinki<br />
Tang, J. (2005) Competition and Innovation Behaviour (forthcoming in) Research Policy<br />
Valtionvarainministeriö (1998) Ohjeet säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnista<br />
Valtionvarainministeriö (2006) Parempaan lainsäädännön taloudellisten vaikutusten hallintaan.<br />
Työryhmämuistioita 2/2006. Helsinki<br />
Varian, H. R. (2002) Intermediate microeconomics (6th ed.) W.W. Norton & Company<br />
Varian, H. R. (1992) Microeconomic Analysis (3rd ed.) W.W. Norton & Company<br />
Vickers, J. (2005) Abuse of Market Power. The Economic Journal 115, F244–F261<br />
Widgrén , M. & Napel S. (2004) EU Conciliation Committee: Council 56 vs. Par-liament<br />
6. Esitetty tilaisuudessa: 3rd Annual VPP Workshop London School of Economics 17–19<br />
August 2004. (http://www.lse.ac.uk/collections/VPP/VPPpdf_Wshop3/Napel_Widgren.pdf)
120<br />
Sammanfattning<br />
Det är ett känt faktum, att man genom offentliga sektorns reglering kan påverka<br />
starkt tillväxten och grundandet av nya företag. Dels därför siktar Europeiska<br />
kommissionens verksamhetsplan på att effektivera den nationella implementeringen<br />
av lagstiftning bland annat genom att betona utvärderingen av effekterna av<br />
ny lagstiftning. På detta vis kan man bättre undvika oändamålsenlig reglering, som<br />
kan hämma företagens incitament att växa samt påverka verksamhetens smidighet.<br />
De nordiska länderna har lyckats skapa stabila verksamhetsförutsättningar för<br />
näringslivet. OECD har emellertid kritiserat Finland för att inte ha lagt tillräckligt<br />
stor vikt på att utvärdera effekter av nya författningar. Man borde fästa större<br />
uppmärksamhet vid att utveckla konsistenta och lätthanterliga analysmetoder och<br />
vid att få utvärderingen att bli en naturlig del av lagberedningsprocessen.<br />
Utgående från detta har den finska regeringen initierat ett flertal olika projekt.<br />
Inom dessa ramar har handels- och industriministeriet finansierat detta projekt,<br />
som resulterat i denna rapport. I den har vi framfört ett förslag om hur man kan bedöma<br />
nya författningars effekter på konkurrensen, samt hur och var en dylik utvärdering<br />
skall placera sig i förhållande till själva lagberedningsprocessen. Det har<br />
handlat om att hitta praktiska lösningar och tillämpningar för de principer man<br />
redan tidigt omfattat i Finland.<br />
Utvärderingen av effekterna på konkurrensen har i uppgift att producera information<br />
som stöder det politiska beslutsfattandet. De internationella erfarenheterna<br />
låter påskina att utvärderingen av lagstiftningens effekter bör bli en etablerad del<br />
av lagberedningsprocessen och att denna skall initieras i ett mycket tidigt skede. På<br />
detta sätt kan man under egentliga beredningen ännu modifiera innehållet på ett<br />
sätt som beaktar utvärderingens resultat.<br />
Möjligheterna att utföra en ingående utvärdering begränsas idag av tidsbrist. Därför<br />
borde man kunna erbjuda lagberedarna tillgång till tydliga och tidsbesparande<br />
metoder. En sådan uppgift erbjuder många utmaningar, inte minst i att sammanfatta<br />
och omforma nationalekonomins grundläggande tankeställningar på ett sätt<br />
som gör metoden möjligast enkel och tidsbesparande, men ändå tillräckligt pålitlig<br />
och effektiv.<br />
I denna rapport har vi lagt fram ett sätt att utvärdera lagstiftningens effekter på<br />
konkurrensen. Utöver ramens hanterlighet har vi velat försäkra oss om att närmandesättet<br />
är tillräckligt stadigt förankrat i konkurrensforskningens och nationalekonomins<br />
grundvalar, men att den ändå bygger på internationella erfarenheter och tyr
121<br />
sig till möjligast enkla mått. På detta sätt har vi velat försäkra oss om att utvärderingarnas<br />
användarvänlighet och utvärderingarnas kvalitet är i balans.<br />
Arbetet utmynnade i att en checklista på 7 frågor sållades fram. I lagberedningen<br />
bör man, med lämpliga motiveringar, kunna svara ja, möjligtvis eller nej på följande<br />
frågor:<br />
1. Kan den nya författningen höja på de berörda marknadernas koncentrationsgrad<br />
2. Påverkar författningen hindren för inträdet till eller utträdet från<br />
marknaderna<br />
3. Påverkar författningen (enligt den allmänna uppfattningen) marknadernas<br />
konkurrenssituation negativt<br />
4. Ökar författningen möjligheterna för en av kostnadsnivån oberoende<br />
prissättning<br />
5. Kommer författningen att påverka marknadsandelarna genom att favorisera<br />
endast vissa aktörer<br />
6. Påverkar författningen innovationsverksamheten negativt<br />
7. Minskar den nya författningen på företagsrörligheten<br />
Det här framförda närmandesättet har dels byggt på internationella erfarenheter<br />
och praxis, men har velat gå utöver dessa och beaktar de företagsspecifika konkurrensfördelarnas<br />
betydelse. I närmandesättet lämnas också utrymme för villkorliga<br />
slutsatser och för utvärderarens betoningar. På detta sätt vill vi undvika att tvinga<br />
fram slutsatser som bygger på alltför enkla tumregler. Samtidigt kan vi värna om<br />
en med vidsynthet berikad syn på en författnings sanna verkan.<br />
Om vi med en dylik ram lyckas få en väldokumenterad och -motiverad utvärdering<br />
av en tänkt författnings inverkan, har vi lagt grund inte bara för en allmänt<br />
bättre, utan också för en bättre accepterad offentlig reglering. Om vi med metoden<br />
lyckas åstadkomma en kritisk avvägning mellan olika alternativ, kan vi i bästa fall<br />
minimera de negativa effekterna för konkurrensen. Detta gör det möjligt att utnyttja<br />
de fördelar, som en fungerande konkurrens innebär för företagen, produktiviteten<br />
och därmed hela nationalekonomins konkurrenskraft.<br />
Eftersom vidareutvecklingen av utvärderingsmetoderna är en kontinuerlig process,<br />
är det viktigt att arbetet utnyttjar de erfarenheter och återkopplingar som åter-
122<br />
finns inom detta område. För att uppnå bästa möjliga resultat, ställer detta naturligtvis<br />
också krav på det feedback som fås, till och med att den förutsätts vara<br />
konstruktiv och genuint framåtsträvande.<br />
Under projektets gång dök det upp nya frågeställningar att besvara i framtiden. En<br />
fråga berör beaktandet av företagens synvinkel i samband med utvärderingen.<br />
Altrenativt kunde man dryfta huruvida lobbyverksamheten skall bedömas utgående<br />
från de olika målsättningar som finns i lagberedningsprocesserna. Då kan det<br />
till exempel gälla en avvägning mellan påverkarnas egenintresse och verksamhetens<br />
positiva resultat för regleringsomgivningen. En lösning på detta problem kunde<br />
vara att skapa ytterligare anvisningar om hur man borde beakta resultaten från<br />
höranden under lagberedningen om en författnings antagna verkan.<br />
I denna rapport tas inte ställning till när utvärderingen inte längre skall vara lagberedarnas<br />
ensak, utan utföras i samarbete med en utomstående part. En väldokumenterad<br />
och transparent utvärdering kan naturligtvis, samtidigt som den begränsar<br />
möjligheterna för tendentiös påtryckning, i sig fungera som grund för utförligare<br />
studier eller för kritik. Det kunde trots allt vara på sin plats att utforma vissa de<br />
minimisregler, för när utomstående expertis kan eller skall användas.
Executive Summary<br />
123<br />
The regulatory environment has an impact on both the birth and growth of the<br />
firms, and hence, also on employment. To meet the goals of the Lisbon strategy the<br />
European Commission has launched an action plan for better regulation with such<br />
means as the withdrawal or modification of pending legislative proposals as well<br />
as measures to simplify the existing legislation. The Commission aims also to improve<br />
the quality of new proposals by systematic use of impact assessment and public<br />
consultation in the development of new policy proposals. Unnecessary regulation<br />
creates costs for the firms, but it has also more a undesirable implication: distortion<br />
of market development. Therefore, better regulation and lighter administrative<br />
burden make the operations of firms more flexible and increase their willingness<br />
and ability to grow.<br />
The Nordic Countries have succeeded in creating a relatively good and stable business<br />
environment. However, the OECD has criticized Finland for insufficient<br />
use of impact assessment in preparations of legislative proposals. For instance, the<br />
development of consistent and flexible methods of analysis and integration of impact<br />
assessment to policy processes require special attention. As a reaction to this<br />
criticism the Finnish Government has conducted projects for enhancing the regulation<br />
environment. As a part of these measures, the Finnish Ministry of Trade and<br />
Industry financed this particular project with the purpose to develop further methods<br />
of competition impact analysis. This report reviews the competition impact<br />
analyses of legislative proposals, the role of impact analysis and also the timing of<br />
the analysis in the legislative work.<br />
Based on international experiences, it is obvious that an impact analysis should be<br />
an integral part of the very early stages of legislative work. If impacts are analyzed<br />
during the preliminary/preparatory legislative work, then it is possible to allow for<br />
these results to affect the final content of the decree. In reality, in legislative work<br />
the disposable time for thorough impact assessment is extremely limited. Therefore,<br />
there is a need for simple and time-sparing methods to evaluate the possible<br />
competitive impacts of legislative proposals. The challenge of the development of<br />
such a methodology can be set as follows: how one can condense the main ideas of<br />
the factors behind market competitiveness from the economic theory and how<br />
changes in these factors affect the welfare of the different stakeholders. By combining<br />
the recent results from competition research, international experiences and examples<br />
of impact assessment, we provide an alternative approach to rise to this challenge.<br />
As known, legislation or more specific regulation has both anticipated and unanticipated<br />
effects on the markets. In many cases the general outcomes of a regulation<br />
depend on the competition in the market, since adjustment of the objects of regula-
124<br />
tion naturally depends not only on the regulation itself, but also on the reactions of<br />
the competitors. Based on this fact, the presented model of impact assessment is<br />
based on the competition analysis of potential object markets of the regulation.<br />
On the whole, simultaneously with the purpose of easy-access and ease of use, we<br />
have tried to ascertain that the methodology is closely linked to the main themes<br />
and principles of economics and especially competition research. Success in this<br />
endeavor yields a methodology which will ensure time-sparing and simple impact<br />
analysis of sufficiently good quality. The approach utilizes the current practices<br />
and experiences of impact assessments, but it has also introduced the role of<br />
firm-specific competitive advantages in the analysis, especially in the directions of<br />
interpretation.<br />
In this approach, impact assessment is structured by following questions, which<br />
should be answered as yes, possibly or no with documented reasons.<br />
1. Does the legislative proposal have impact on market concentration<br />
2. Does the legislative proposal have an impact on barriers to entry<br />
and exit<br />
3. According to common knowledge, does the legislative proposal<br />
deteriorate market competition<br />
4. Does the legislative proposal enable higher price mark-ups<br />
5. Does the legislative proposal have any impact on relative market<br />
share development by favoring just some firms<br />
6. Does the legislative proposal have negative impact on market innovativeness<br />
(R&D) in the future<br />
7. Does the legislative proposal stabilize market by decreasing changes<br />
in firms operating in the market<br />
The approach enables conditional argumentation and the analyst is also able to lay<br />
more stress on certain questions in the final assessment – the key point is the well<br />
documented analysis. In this way we can avoid the problems related to simple "rules<br />
of thumb". That is, since simple decision-making rules can ignore even some<br />
extremely substantial impacts on competition, careful analysis and argumentation<br />
yields more diverse and wider view on the real competitive impacts of a legislative<br />
proposal.<br />
Conclusions made from transparent and a well-documented impact analysis supports<br />
the promotion of a better and also more accepted regulatory environment.
125<br />
Appropriate impact analysis enables also the critical evaluation of different alternatives<br />
to meet the intended outcome of regulation. Therefore, successful analysis<br />
helps to avoid or at least minimize any adverse impacts of regulation and utilize<br />
more effectively the advantages, which viable competition creates for the firms<br />
and, furthermore, by improving the productivity of society as a whole.<br />
Impact analyses are never perfect and hence the development of the analysis methods<br />
has to be a continuing process. In order to meet a sound methodology, it is vital<br />
that individuals and organizations in charge of the development process<br />
open-mindedly utilize the experiences and feedback given by all the relevant stakeholders.<br />
This naturally requires that feedback provided to the developers should<br />
be constructive and genuinely forward looking, and on the other hand, the method<br />
developers should appreciate the long-term experience behind the given feedback.<br />
This process raised a number of questions worth further research. One of these<br />
questions was how to take the point of view of companies into account in the impact<br />
analysis. Typically, lobbying has a negative image in the political decision<br />
making. But one can also ask, is lobbying really a negative phenomenon for the<br />
common good. Even if the feedback or criticism given by the interest groups is an<br />
outcome of their own goals and hence biased, most of the legislative proposals have<br />
a complex impact not only on firms, but also on the competition process itself.<br />
Therefore, the variety among commentators is important for the purpose of creating<br />
a better regulatory environment. Also, the problem of special pleading can be<br />
largely avoided by creating proper instructions for the persons in charge of the legislative<br />
proposals. This supports the creation of a procedure of requests for comment<br />
as well as for the analysis of comments.<br />
One may also dwell upon the question whether the impact analysis should be carried<br />
out by external experts. The presented methodology with a transparent impact<br />
analysis and subsequent thorough documentation enables a critical assessment of<br />
the analysis. This, in turn, sets constraints to both the political and economic special<br />
pleading, but also encourages the using of external expertise. It can, however,<br />
be useful to create some kind of de minimis rules for the use of specialists outside<br />
the legislative proposal makers in order to carry out appropriate impact analyses in<br />
more extensive and complex cases.
Publikationsseriens namn och kod<br />
Besöksadress Postadress<br />
HIM Finansierade undersökningar<br />
Alexandersgatan 4<br />
00170 HELSINGFORS<br />
PB 32<br />
00023 STATSRÅDET<br />
Telefon (09) 16001<br />
5/2006<br />
Telefax (09) 1606 3666<br />
Författare<br />
Tom Björkroth & Aki Koponen /<br />
Turun kauppakorkeakoulu, Kilpailuinstituutti<br />
Publiceringstid<br />
Oktober 2006<br />
Uppdragsgivare<br />
Handels- och industriministeriet<br />
Organets tillsättningsdatum<br />
Titel<br />
Bedömning av lagstiftningens effekter på konkurrensen<br />
Referat<br />
Trots att de nordiska länderna har lyckats skapa stabila verksamhetsförutsättningar för näringslivet, har<br />
OECD kritiserat Finland för att inte lagt tillräckligt stor vikt på att utvärdera effekter av nya författningar.<br />
Kraven har gällt att större uppmärksamhet borde fästas vid att utveckla konsistenta och lätthanterliga analysmetoder<br />
och vid att få utvärderingen att bli en naturlig del av lagberedningsprocessen.<br />
I denna rapport har vi framfört ett förslag om hur man kan bedöma nya författningars effekter på konkurrensen,<br />
samt hur en dylik utvärdering skall placeras i förhållande till lagberedningsprocessen.<br />
Utöver metodens hanterlighet har vi velat försäkra oss om att närmandesättet är tillräckligt stadigt förankrat<br />
i konkurrensforskningens och nationalekonomins grundvalar, men att den samtidigt bygger på internationella<br />
erfarenheter och tyr sig till möjligast enkla mått. På detta sätt har vi velat försäkra oss om att utvärderingarnas<br />
användarvänlighet och utvärderingarnas kvalitet är i balans.<br />
Arbetet utmynnade i att en checklista på 7 frågor sållades fram.<br />
I rapporten utvecklade närmandesättet lämnas också utrymme för villkorliga slutsatser och för utvärderarens<br />
betoningar. På detta sätt vill vi undvika att tvinga fram slutsatser som bygger på alltför enkla tumregler.<br />
Samtidigt kan vi värna om att den politiska beslutsprocessen får stöd av en med vidsynthet berikad<br />
analys om en författnings verkan.<br />
Kontaktperson vid HIM: Marknadsavdelningen/Ulla Karhu, tfn (09) 1606 3547<br />
Nyckelord<br />
Konkurrens, bedömning av effekt, lagstiftning, konkurrenstillsyn<br />
ISSN<br />
1459-9384<br />
Sidoantal<br />
127<br />
Språk<br />
Finska<br />
Utgivare<br />
Handels- och industriministeriet<br />
ISBN<br />
952-489-024-0<br />
Pris<br />
20 €<br />
Förläggare<br />
Edita Publishing Ab
Series title and number of the publication<br />
Aleksanterinkatu 4 P.O. Box 32 Tel. +358 9 16001<br />
MTI Financed studies<br />
FIN-00170 Helsinki<br />
FINLAND<br />
FIN-00023 GOVERNMENT<br />
Helsinki FINLAND<br />
Telefax +358 9 1606 3666<br />
5/2006<br />
Authors<br />
Tom Björkroth & Aki Koponen / Turku School of<br />
Economics and Business Administration;<br />
Business Research and Development Centre<br />
Date<br />
October 2006<br />
Commissioned by<br />
Ministry of Trade and Industry<br />
Date of appointment<br />
Title<br />
A competition impact analysis of legislative proposals<br />
Abstract<br />
The Nordic Countries have succeeded in creating a relatively good and stable business environment.<br />
However, the OECD has criticized Finland for insufficient use of impact assessment in preparations of<br />
legislative proposals. For instance, the development of consistent and flexible methods of analysis and<br />
integration of impact assessment to policy processes require special attention.<br />
This report reviews the competition impact analyses of legislative proposals, the role of impact analysis<br />
and also the timing of the analysis in the legislative work. By combining the recent results from competition<br />
research, international experiences and examples of impact assessment, this report provides an alternative<br />
approach to rise to this challenge.<br />
On the whole, simultaneously with the purpose of easy-access and ease of use, we have tried to ascertain<br />
that the methodology is closely linked to the main themes and principles of economics and especially<br />
competition research. Success in this endeavor yields a methodology which will ensure time-sparing and<br />
simple impact analysis of sufficiently good quality. The approach utilizes the current practices and experiences<br />
of impact assessments, but it has also introduced the role of firm-specific competitive advantages in<br />
the analysis, especially in the directions of interpretation.<br />
In this approach, impact assessment is structured by seven questions. The approach enables conditional<br />
argumentation and the analyst is also able to lay more stress on certain questions in the final assessment -<br />
the key point is the well documented analysis. In this way we can avoid the problems related to simple<br />
“rules of thumb”. That is, since simple decision-making rules can ignore even some extremely substantial<br />
impacts on competition, careful analysis and argumentation yields more diverse and wider view on the<br />
real competitive impacts of a legislative proposal.<br />
MTI contacts: Trade Department/Ulla Karhu, tel. +358 (9) 1606 3547<br />
Key words<br />
Competition, impact assessment, legislation, competition analysis<br />
ISSN<br />
1459-9384<br />
Pages<br />
127<br />
Published by<br />
Ministry of Trade and Industry<br />
Language<br />
Finnish<br />
ISBN<br />
952-489-024-0<br />
Price<br />
20 €<br />
Sold by<br />
Edita Publishing Ltd
Edelliset sarjassa ilmestyneet julkaisut<br />
1/2006 Terveydenhuollon tilaaja-tuottaja-malli<br />
2/2006 Tilintarkastusvelvollisuuden uudistamisen taloudelliset vaikutukset<br />
3/2006 Asuntokaupan kuntotarkastus ja kehittämistarpeetkuluttajannäkökulmasta<br />
4/2006 Suomi liike-elämän palvelujen kansainvälistymisessä ja keskittymisessä;<br />
Innovaatiopalvelujen kansainvälistyminen ja alueellistuminen -tutkimushankkeen<br />
tilastoraportti<br />
KTM PL 32<br />
00023 Valtioneuvosto<br />
Aleksanterinkatu 4, Helsinki<br />
www.ktm.fi
Lainsäädännön <strong>kilpailuvaikutusten</strong> <strong>arviointi</strong><br />
Raportissa esitetään yksi tapa arvioida lainsäädännön kilpailuvaikutuksia, sekä tarkastellaan vaikutusarvioinnin<br />
merkitystä ja sen sijoittamista suhteessa lainvalmistelutyön eri vaiheisiin.<br />
Laaditun <strong>arviointi</strong>tavan helppokäyttöisyyden ohella on pyritty varmistamaan, että lähestymistapa<br />
on riittävän vankasti ankkuroitu kilpailututkimuksen ja taloustieteen ydinteemoihin. Menetelmäkokonaisuudessa<br />
on haluttu hyödyntää kansainvälisiä vaikutusarvioinnin nykykäytäntöjä ja kokemuksia<br />
sekä pyritty tukeutumaan yksinkertaisiin ja helposti lähestyttäviin mittareihin.<br />
Esitetty vaikutus<strong>arviointi</strong> voidaan perustaa seitsemästä kysymyksestä koostuvaan tarkistuslistaan.<br />
Menetelmä jättää kuitenkin tilaa ehdolliselle päättelylle ja vaikutusarvioitsijan painotuksille, eikä<br />
siten pakota perustamaan <strong>arviointi</strong>tulosta liian yksinkertaisiin peukalosääntöihin. Lähestymistapa<br />
korostaa kuitenkin analyysin huolellisen dokumentoinnin merkitystä. Näin voidaan aikaansaada<br />
perusteelliseen harkintaan ja argumentointiin perustuva vaikutus<strong>arviointi</strong>, joka myös tukee lainsäädäntöprosessia<br />
rikkaammalla ja laajemmalla näkemyksellä ehdotetun sääntelyn tosiasiallisista<br />
vaikutuksista.<br />
ISSN 1459-9384<br />
ISBN 952-489-024-0<br />
ISSN 1796-0029 (nettiversio pdf)<br />
ISBN 952-489-025-9 (nettiversio pdf)<br />
EDITA PUBLISHING OY<br />
PL 800, 00043 EDITA<br />
vaihde 020 450 00<br />
ASIAKASPALVELU<br />
puhelin 020 450 05<br />
faksi 020 450 2380<br />
EDITA-KIRJAKAUPAT<br />
HELSINGISSÄ<br />
Annankatu 44<br />
puhelin 020 450 2566
Change language