segédanyag közigazgatás-elmélet tárgyhoz - Debreceni Egyetem ...

DEBRECENI EGYETEM 

ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR 

KÖZIGAZGATÁSI JOGI TANSZÉK 

SEGÉDANYAG 

KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TÁRGYHOZ 

2012/2013. TANÉV I. FÉLÉV 

DEBRECEN 

2012

Közigazgatás-elmélet segédanyag DE-ÁJK 

Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék 

BALÁZS ISTVÁN 

TARTALOMJEGYZÉK 

A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET FOGALMA ÉS TÁRGYA ....................................................... 3 

BALÁZS ISTVÁN 

A KÖZIGAZGATÁS ALAPELVEI ÉS AZOK HATÁSA FELÉPÍTÉSÉRE ÉS 

MŰKÖDÉSÉRE........................................................................................................................................ 16 

ÁRVA ZSUZSANNA 

KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN ........................ 40 

BARTA ATTILA 

A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI...................................................................................................... 53 

BARTA ATTILA 

A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE .................................................................................... 72 

2



BA LÁZS ISTVÁN 

A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET FOGALMA ÉS TÁRGYA 

1. A közigazgatás-elmélet fogalma 

Ahogy az a bevezetésben is említésre került, a közigazgatás-elmélet a közigazgatás 

menedzser mesterképzés törzsanyagába tartozó tantárgy. 

Ennek megfelelően nem azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő 

ágával, a közigazgatástannal és a közigazgatási jogtudománnyal sem. A fogalom és tárgy 

viszonyában abból kell kiindulni, amit a tematika is magába foglal, így mindenekelőtt az 

egyes közigazgatási intézményekre vonatkozó tudományos nézetek összességét érthetjük 

alatta. Ha pedig az intézmény alatt a szervezetet és a működésére vonatkozó szabályozást 

valamint a szervezeti célokat megvalósító emberek összességét értjük, úgy ennek megfelelő 

lehet a közigazgatási intézmény fogalma is. 

A közigazgatási szerv, vagy közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, az azokra 

vonatkozó jogi - főként közigazgatási jogi (anyagi, alaki, szervezeti) - szabályozás és a 

közigazgatás személyi állománya. 

A közigazgatás-elmélet tehát felfogásunkban a közigazgatási intézményrendszer elemeire 

vonatkozó tudományos nézetek összessége. 

2. A közigazgatás-elmélet vizsgálati tárgyai 

A tudományos nézetek, következtetések persze egymástól igen eltérőek lesznek aszerint, hogy 

a közigazgatás-tudomány milyen irányzata, milyen módszerrel vizsgálja őket. Az eredményt 

pedig még tovább árnyalja az a tény, hogy a közigazgatást más tudományágak is vizsgálhatják 

és vizsgálják is. 

A közigazgatás-elmélet című tantárgy keretében készült tananyag terjedelmének korlátai és 

rendeltetése miatt nem vállalkozhat arra, hogy az intézményrendszer egyes elemeire 

vonatkozó tudományos, elméleti jellegű megállapítások összességét ismertesse. 

Helyette inkább arra koncentrál, hogy az intézményrendszer elemeinek ismertetését követően 

a közigazgatás-tudomány nagy irányzatait és azok eredményeit, főbb következtetéseit tekintse 

át. Ebben a folyamatban pedig el kell jutnunk a jelen közigazgatásunkat alakító főbb 

irányzatok megismeréséhez és a jövőre vonatkozó elképzelésekbe történő betekintésig 

egyaránt. 

Tekintettel pedig a közigazgatás-elméletet kitöltő tartalmi elemek tudományos jellegére, 

célszerű megismernünk a közigazgatási kutatások hazai és nemzetközi intézményeit is. 

A tartalmi elemek közti hangsúlyok kiválasztásánál arra is kell tekintettel lenni, hogy a 

tananyaggal milyen körben mit akarunk elérni. A mesterképzés magasabb szintű elméleti 

képzés ugyan, de alapvető célja a megszerzett ismeretek alapján a szintetizáló és 

stratégiaalkotó készségek kiterjesztése, melyek a gyakorlatban is jól alkalmazhatók. A 

3



tananyag erre tekintettel és fontosságukat nem vitatva sem tudományelméleti, sem pedig 

dogmatikai viták részleteibe nem bocsátkozik. 

A közigazgatás-elmélet tárgyalása feltételezi a közigazgatás alapfogalmainak ismeretét és 

értelmezését egyaránt. Ebben a tekintetben is célszerű a közigazgatási intézményrendszer 

elemeiből kiindulni. 

2.1. A közigazgatás fogalma, mint vizsgálati tárgy 

A közigazgatás-elmélet tárgyaként mindenekelőtt rögzíteni szükséges azt, hogy mit értünk 

közigazgatás alatt? E tekintetben sokféle megfogalmazás közül választhatunk attól függően, 

hogy a negatív, vagy a pozitív irányzat alanyi, vagy materiális megközelítését, illetve 

valamelyik vegyes, komplex módszert alkalmazzuk továbbá, hogy államtudományi, 

jogtudományi, igazgatástudományi szociológiai, politológiai stb. megközelítést alkalmazunk. 

Ezek lényegi elemeit részletesen a közigazgatás-tudomány irányzatait tárgyaló részben 

találhatjuk. 

A sokféleség azonban nem menthet fel bennünk az értékválasztás kényszer alól, így legalább 

is e jegyzet értelmezéséhez egy konvencionális fogalmat szükséges adni. Választásunk - nem 

véletlenül - a magyar közigazgatás legnagyobb, ma is ható tudósa, Magyary Zoltán által adott 

meghatározást követi. Eszerint „A közigazgatás az állam adminisztrációja. Mivel azonban az 

állam különleges társadalmi alakulat, a közigazgatást csak úgy határozhatjuk meg, ha 

kimutatjuk, hogy melyek azok, az állami sajátosságokból származó különleges vonásai, 

melyek által különbözik az egyszerű adminisztrációtól. Ezeknek a vonásoknak a 

figyelembevételével a közigazgatást úgy határozhatjuk meg, hogy az az állam szervezete, a 

közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való 

eredményes megoldása.” 1 

A Magyary féle fogalom-meghatározás azonban csak akkor értelmezhető, ha annak elemeit 

külön vizsgáljuk részleteiben. Ahogy az idézett munka teszi, úgy jegyzetünk további részei is 

a közigazgatás szervezetének, működésének és személyzetének sajátosságait tárgyalja, mely 

összessége vezethet a közigazgatás fogalmának értelmezéséhez. 

Választásunk mégis azért esett erre a fogalmi kiindulásra, mert az; 

komplex fogalom, egyesítve kora közigazgatás-tudományi irányzatainak 

megközelítését, mely máig aktuális személetet takar, 

dinamikus, változó tartalmat foglal magába, ami az állam folytonosan változó 

szerepköreinek megfelelő közigazgatást feltételez, benne a változó szervezettel, 

módszerrel (működéssel) és társadalmi rendeltetéssel. 

A közigazgatás szervezetének e felfogásban központi szerepe van még akkor is, ha tudjuk, 

hogy nem minden feladat számít közigazgatási feladatnak, amit e szervek ellátnak és 

közigazgatási feladatot sem csupán közigazgatási szervek, látnak el. 

1 

MAGYARY Zoltán, Magyar Közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942, 39. 

4



2.2. A közigazgatási szervezet és intézményrendszer, mint vizsgálati tárgy 

A közigazgatás-elmélet tárgya a közigazgatási szervezet, mely tekintetében a különböző 

tudományági (politikatudományi, jogtudományi, igazgatástudományi, szociológiai stb.) és 

szempontokat alkalmazó megközelítések különböző eredményekre vezetnek. 2 Álláspontunk 

szerint makro-megközelítésben különbséget kell tenni a szűk értelemben vett közigazgatási 

szervek és a közvetett közigazgatás szervei közt. 

A szűk értelemben vett közigazgatási szervek azok, melyeket a jogszabályban arra 

felhatalmazott állami szerv szabályos jogrendben, mint közigazgatási szervet hozott létre. A 

közigazgatási szervek fajtáit és létrejöttük, létrehozásuk módját jogállamban az alkotmányok, 

vagy organikus (sarkalatos) törvények határozzák meg. Ebben a vonatkozásban 

megkülönböztethetünk civil közigazgatást és rendészeti közigazgatást. A civil közigazgatás 

két nagy alrendszere az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás. A XX. 

század második felének közigazgatás-fejlődése kialakította továbbá az autonóm 

közigazgatási szervek körét, mely mára már egyes országokban önálló alrendszert képez. 

A közvetett közigazgatás a XX. század utolsó évtizedeiben kialakuló neoliberális állam és 

közigazgatás keretében képződött fogalom, 3 mely maga is nagy változásokon esett át 

napjainkra. 4 Alkalmazásunkban a közvetett közigazgatási szervek körébe a közigazgatási 

feladatot ellátó nem közigazgatási szervek tartoznak. Ezek köre és alkalmazási területe 

közigazgatási rendszerenként más és más. Az elmúlt évekig érvényesülő neoliberális 

államfelfogást érvényesítő „Új közmenedzsment” az NPM irányvonal egyik jellemzője volt a 

közigazgatási feladatok egy részének „kiszerződése” a versenyszféra, de legalább is a 

civilszféra felé. Az addig is létező, de nem meghatározó részvétele a nem közigazgatási 

szerveknek a közigazgatási feladatok ellátásában e kurzus keretében minőségi változáson 

ment át. Az alkalmazás szinte erőltetett mértéke elmosta a közigazgatás belső határait és 

olyan „szürke zónát” hozott létre, mely világos működési elvek és megfelelő ellenőrzés nélkül 

sokat ártott a közigazgatás hagyományos értékrendjének, eredményességének, 

hatékonyságának, jogszerűségének és tisztaságának egyaránt. 

Ugyanakkor a kormányzati irányítástól függetlenebb autonóm közigazgatási szervek fejlődése 

világos jogi alapokat kapott de mégis a közigazgatási intézményrendszeren belül maradt. E 

szervek jogállása és működése a mindenkori legális politikai befolyást korlátozza a 

közigazgatásnak egyes, főként a gazdasági közigazgatást és a médiaigazgatást érintő 

területein. A fejlődés itt sem lezárt és nagy közigazgatási rendszerenként eltérő. 

2 

Lásd LŐRINCZ Lajos, A közigazgatás alapintézményei, II/1 fejezet. HVG ORAC, Budapest, 2010. 

3 

Lásd MODEEN, Tore – ROSAS, Allan, In:direct public administration in fourteen countries. Academy Press, 

Abo, 1988. 

4 

Így pl. eredetileg e körbe tartoztak az autonóm közigazgatási szervek is, melyek azonban mára már önálló 

alrendszert képeznek a közigazgatási szervek közt. Ezzel szemben a közvetett közigazgatás a közigazgatási 

feladatot ellátó nem közigazgatási szervek gyűjtőfogalma lett. Lásd bővebben BALÁZS István: A közvetett 

közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés), Budapest, 

1989, 204. 

5



A közigazgatás szervezeti rendszerének mára kialakult makro nézetű térképét, a neoliberális 

államot és közigazgatást felváltó neoweberi felfogás bizonyára át fogja alakítani. Ennek 

ellenére a szűk értelemben vett, tulajdonképpeni közigazgatási szervek mára kialakult 

alrendszerei stabilnak tűnnek, a várható változások inkább egymáshoz viszonyított 

helyzetüket, szerepüket érinti. 

A közigazgatási szerveket belülről több szempont alapul vételével osztályozhatjuk. Az 

általuk ellátott feladat és hatáskörök szerint lehetnek általános és különös hatáskörű szervek. 

Az ellátott szakigazgatási feladat irányultsága szerint vannak ágazati és funkcionális szervek. 

Döntési jogosítványaik szerint megkülönböztethetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és 

ilyennel nem rendelkező konzultatív szerveket. A közigazgatási hierarchiában elfoglalt helyük 

szerint lehetnek irányító és végrehajtó típusú szervek. Szervezeti formájuk alapján 

beszélhetünk egyszemélyi vezetésű bürokratikus szervekről és testületi szervekről és ezek 

különböző változatairól. Végül a területi munkamegosztásban elfoglalt helyük, azaz 

illetékességük szerint vannak központi közigazgatási szervek és helyi közigazgatási szervek, 

melyek területi és települési szinten működnek. 

A közigazgatási szervezet léte azonban nem öncélú, hanem a közigazgatás társadalmi 

rendeltetésének megvalósítás a feladata. A közigazgatás társadalmi funkciói, állami funkciói, 

feladat és hatáskörei sajátos egységet alkotnak. A közigazgatás társadalmi funkciói az állami 

feladatokhoz kötődnek, és mint ilyenek az állam társadalomszervezői funkcióján belül 

integratív és allokatív funkciókra oszthatók, mely tartalmi kibontása elsősorban az 

államtudományok vizsgálati körébe tartozik. 

2.3. A közigazgatás állami funkciói 

A közigazgatás-elmélet tárgya viszont a közigazgatás állami funkcióinak meghatározása, 

mely az alapvető államhatalmi funkciók és ágakkal kapcsolatos nézetrendszerhez kötődik. A 

klasszikus Montesqieu-i hatalommegosztási modellben a közigazgatás egyértelműen a 

végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg. A modern hatalommegosztási elméletek e 

kérdést árnyaltabban vizsgálják egyrészt megkülönböztetve és elválasztva egymástól a 

kormányzást és a közigazgatást, másfelől pedig differenciálva az államigazgatás végrehajtó 

hatalmi funkcióit a helyi önkormányzatok, mint közigazgatási szervek által végzett más 

állami tevékenységtől. 

A végrehajtó funkció, mint az állam cselekvése belülről szintén differenciált és fő vonalaiban 

legalább jogalkotói, jogalkalmazói és szervezési-szolgáltatási funkciókra osztható fel. A 

közigazgatási funkciók meghatározó része ennek következtében közhatalom birtokában 

végzett állami tevékenységet feltételez, ami a jogalkotási és jogalkalmazási funkciók 

velejárója, míg a szervezői-szolgáltatói feladatoknál esetleges tényező. 

6



A végrehajtó funkció vázolt jog-és politikatudományi megközelítésén túl még találkozhatunk 

igazgatástudományi megközelítéssel, mely a hangsúlyt az igazgatási ciklus elemeire helyezi 

különös tekintettel a központi helyet elfoglaló döntéssel, melyre külön elméletek is születtek. 5 

A közigazgatás különböző szempontok szerinti funkció-meghatározásai közül a szociológiai 

megközelítés egyik alkalmazása szerint 6 vannak állandó, és az állami szerepkörök 

változásának függvényében változó funkciók. Az állandó funkciók olyanok, mint a külső és 

belső védelmi funkciók, az államszervezet működését biztosító funkciók, a közszolgáltatási 

funkciók, közhatalmi funkciók, gazdasági-finanszírozási valamint külügyi funkciók. A 

változó funkciók az egyes konkrét államok sajátosságaiból adódó nem mindenütt jelenlévő 

funkciók, így pl. a tengerparttal rendelkező országoknak az ebből származó feladatai, vagy a 

hegyvidéki országok sajátos közigazgatási feladatai. 

Funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak, mivel a funkció alatt a főbb 

azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük. A közigazgatás feladatai ehhez képest 

konkrétabb, jellemzően jogilag szabályozott tartalmat foglal magába. A különböző 

közigazgatási szervek általában, az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel, 

egymástól eltérő feladatkörrel rendelkeznek. Ez alól kivételt képezhetnek a közigazgatási 

alrendszerek irányító szervei, melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint 

az államigazgatás irányító szerve.) 

A feladat és hatáskör sem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához 

szükséges-főként jogi-eszközöket foglalja magába. Az illetékesség pedig területi 

munkamegosztást jelent a különböző közigazgatási szervek közt. Ezek a közigazgatási 

alapfogalmak szintén a közigazgatás-elmélet tárgykörébe tartoznak. A központi 

közigazgatási szervek feladat – és hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország 

joghatósága él. A helyi közigazgatási szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű 

közigazgatási szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területiközigazgatási 

beosztása szerinti dimenziókban. 

A közigazgatási feladat-és hatásköröket is szokásos további csoportokba osztályozni. Így a 

feladat és hatáskörök irányultsága szerint a közigazgatáson kívülre ható külső és az azon belül 

érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre oszthatók. További felosztást jelentenek a 

közhatalmi jogkörhöz kötődő feladat és hatáskörök, a közszolgáltatásokat szervező feladat-és 

hatáskörök, az irányítási, vezetési feladat és hatáskörök, valamint a gazdálkodási és 

finanszírozási feladat-és hatáskörök. 

A közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe 

tartozik. A jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot 

képeznek a hatósági jogkörök, melyeken keresztül a közigazgatás a legnagyobb mértékben 

avatkozik be a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában. 

2.4. A közigazgatás sajátosságai 

5 

A. SIMON, Herbert, Administrative Behavior, Free Press, New York-London, 1958. 

6 

Bővebben lásd LŐRINCZ, i.m. 232-236. 

7



A közigazgatási szervezet és funkciók eddig tárgyalt témakörei is alátámasztják, hogy a 

közigazgatás olyan állami tevékenység, melynek minden más tevékenységtől eltérő 

sajátosságai vannak. Ezeknek a sajátosságoknak a feltárása, jellemzése és magyarázata – 

melyekre már a közigazgatás fogalmának tárgyalásánál is történt utalás - szintén a 

közigazgatás-elmélet tárgya. 

A közigazgatás sajátosságai közül már korábban utalás történt arra, hogy a végrehajtó hatalmi 

ági funkciókat látja el, ami az állami döntések előkészítéséhez és végrehajtásához 

kapcsolódik, azaz az állam cselekvése. Ebben a felfogásban a közigazgatás végrehajtó hatalmi 

ági funkciója messze meghaladja a Montesqieu-i kereteket, mert az nem korlátozódik a 

törvényhozás döntéseinek előkészítésére és végrehajtására. Az államszervezet működését 

biztosító egyre összetettebb funkciója a gyakorlatban oda vezetett, hogy egyetlen más állami 

szerv működése sem nélkülözheti a közigazgatás közreműködését. Ez az aktív szerepkör 

azonban nem jelenti azt, hogy a közigazgatás megbontaná a hatalmi ágak egyensúlyát és a 

hatalommegosztás mechanizmusát. A plurális demokratikus jogállam eszközrendszerének 

bonyolult hálózata és különösen a közigazgatás irányítása és ellenőrzése garancia erre. 

Ebből további sajátosságok erednek, így mindenekelőtt az, hogy a közigazgatás a legitim 

politikának alárendelt tevékenység, mivel a népszuverenitást közvetetten megvalósító 

választásokon, vagy azok következtében létrejött testületek politikai többségének akaratát 

valósítják meg jogilag legalizált formában. 

A közigazgatás aktív szerepköre azt is jelenti, hogy tevékenysége a társadalmi életviszonyok 

legszélesebb körét fogja át, amihez igen széleskörű feladat és hatásköri rendszer és szervezet 

járul. A közigazgatás a legnagyobb állami szervezeti rendszer, melynek felépítése, irányítása 

és ellenőrzése az állam működésének központi eleme. A közigazgatás működése nem 

egyszerűen igazgatás, hanem a tevékenysége tárgykörei és funkciói által meghatározott 

szakmai sztenderdek alapján végzett szakigazgatás. 

A közigazgatás tevékenysége a közérdeket kifejező és szolgáló tevékenység, mely jelentős 

részéhez közhatalom járul. A közigazgatás felépítésére, működésére és személyzetére 

jogállami keretek közt a törvényeknek való alárendeltség és a közigazgatási döntések más 

államhatalmi ágak általi ellenőrzése, felülvizsgálata a jellemző. A közigazgatás e jognak való 

alárendeltsége alapvetően a közjogi jogi szabályozás keretein belül valósul meg. A 

közigazgatási jog a közjog része, de a közigazgatás más jogágak jogi normáit is alkalmazza. A 

közigazgatási jog és a közigazgatási jogviszony, csakúgy, mint a közigazgatás döntései és 

felelősségi rendszere ezért fontos tárgyai a közigazgatás-elméletnek. 

2.5. A közigazgatási jogviszony, szankciórendszer, döntések 

A közigazgatási jogviszony sajátosságainak feltárása a közigazgatási jogi norma jellemzőinek 

számbavételét követően lehetséges. A közigazgatási jogi norma fajtáin belül a szervezeti 

normák azok, melyek nagy számuk és tartalmi sajátosságaik miatt kiemelt figyelmet 

érdemelnek, de ugyan ez rögzíthető a közigazgatási jogi norma szerkezetéről is. 

8



A közigazgatás szankciórendszere és általában a közigazgatás felelősségi rendszere az elmúlt 

évek gyors változásai következtében a legérdekesebb közigazgatás-elméleti tárgykörök közé 

tartoznak. A közigazgatás döntéseinek jellege, tartalma, irányultsága és érvényesülési módja 

az állami szerepkörök, és ennek nyomán a közigazgatás változásainak eredményeként 

ugyancsak nagymértékben változott, differenciálódott az elmúlt években. Míg néhány 

évtizeddel ezelőtt a közigazgatási aktusok és aktustan jelentették a közigazgatási döntések 

központi elemét, addig mára sokan az aktustan létjogosultságát, középpontjában a hatósági 

aktusokkal is kétségbe vonják. 

Ez persze a liberális jogállam által kialakított új közigazgatási értékrend következménye, 

mely a közhatalmi aktusokat háttérbe tolva főként az együttműködési aktusokra, illetve a 

polgári jogi szerződéses kapcsolatokra helyezte a hangsúlyt. A közigazgatási szerződések új 

rendszerének kialakítása és alkalmazása a neoliberális államot felváltó új rendszer 

közigazgatásának egyik fő kihívása. Ezzel összefüggésben is vizsgálandók a közigazgatási 

jogviszonyok alanyai, a közigazgatás jogképessége, a jogi személyiség problematikája. 

Az új állam, új közigazgatásának értékrendje, tartalma még csak most van alakulóban, de 

annyi bizonyossá vált az állam válságkezelő fellépéseinek kényszerei közt, hogy a közhatalmi 

eszközök és így a hatósági aktusok ismét felértékelődnek, igaz a megváltozott 

körülményeknek megfelelő új tartalommal és formában. A közigazgatás-elméletnek tehát 

fontos tárgyköre kell, hogy maradjon a közigazgatási aktustan. A közigazgatás-elmélet fontos 

vizsgálódási köre a közhatalmi tevékenység fontos területei, a közigazgatás normatív aktusai 

és általában a közigazgatási jog és jogforrási rendszere. 

Az „Új Közmenedzsment” (NPM) e területen a deregulációt helyezte előtérbe az 

államtalanítás jegyében. A helyzetet csak rontotta az ún. „független szabályozási 

közhatóságok” által főleg a gazdasági-pénzügyi közigazgatás területén alkotott normái, 

melyek a hagyományos alkotmányos keretek közé alig, vagy egyáltalában nem voltak 

elhelyezhetők. A probléma megoldására kidolgozott globalizációt szolgáló programok a 

„szabályozási reform” keretében próbálták az új intézményeket integrálni a hagyományos 

rendszerkeretek közé, nem sok sikerrel. 

A kérdéskör behatóbb vizsgálata azonban nem a közigazgatási, hanem inkább az 

alkotmányjog tárgya. A közigazgatási aktusokkal és aktustannal való összefüggései miatt 

azonban legalább említést kellett a problematikáról tenni. 

2.6. Jogállam és közigazgatás 

A jogállam és közigazgatás kapcsolatrendszere, annak tartalma és változásai a 

közigazgatás-elméleten belül kiemelt fontossággal bírnak. A már említett dereguláció 

alapvető célja az adminisztratív kötöttségek oldásával elsősorban a gazdaság 

versenyképességének növelése és az ügyféli poziciók megerősítése volt. Ez önmagában 

progresszív törekvés, mely a közigazgatás folyamatos változásával, új intézmények 

létrejöttével, a régiek elavulásával folyamatos öntisztulást igényel. Az is nyilvánvaló, hogy a 

közigazgatási feladatok sokszínűsége a feladatellátás módjainak, eszközeinek 

9



differenciálásához is vezet. Ezen belül a közhatalmi és így a jogi eszközök érvényesülési köre 

sem kizárólagos a más, főként szervezési és együttműködési eszközök mellett. 

A jogállami közigazgatás érvényesülése azonban feltételezi azt, hogy a nem közhatalmi, sőt a 

közigazgatáson kívüli eszközök alkalmazása se kerüljön ki a közigazgatás ellenőrzési 

mechanizmusa alól. Ellenkező esetben nem csupán a közigazgatás törvényessége és 

hatékonysága, szakszerűsége sérül, de erősödnek a korrupciós jelenségek is, mint ahogy ez 

történt az üzleti módszerek közigazgatási alkalmazásának erőltetett kiterjesztése nyomán a 

világ számos országában. 7 

Mindez nem jelenti azt, hogy mechanikusan vissza lehetne és kellene térni a klasszikus 

jogállami közigazgatás érték és eszközrendszeréhez, helyette a közigazgatás megváltozott 

külső környezetéhez és feltételrendszeréhez kell igazítani azokat. A „regulatory governance” 8 

irányzat új célkitűzései jól mutatják e törekvések fontosságát a közigazgatás számára is. 

2.7. A közigazgatás személyi állománya, mint vizsgálati tárgy 

A közigazgatás személyzete a közigazgatás intézményrendszerének egyik meghatározó 

eleme, mely, mint „az emberi tényező „fontosságában növekvő, ezért a közigazgatás 

személyzeti rendszere a közszolgálat a közigazgatás-elméletnek szintén a tárgya. 

A közszolgálati rendszerek későbbiekben történő tárgyalásának alapja a rendszerek 

kategorizálása, mely a közszolgálat változásai nyomán maga is átalakult. A XX. század első 

felére az volt a jellemző, hogy az alkalmazott jogi szabályozás mikéntje szerint asszimilációs 

és differenciált rendszereket különböztettek meg. Az asszimilációs rendszerekben a 

közszektorban alkalmazottakra is a munkajogi általános szabályokat kellett alkalmazni. 

A differenciált rendszerekben az állami közhatalom gyakorlásában résztvevőkre sajátos 

közjogi szabályozást vezettek be, mintegy megkülönböztetve a munka világának más 

szereplőitől. A szabályozás tartalma szerinti további megkülönböztetés lehet az, hogy a köz 

szolgálatában milyen feltételekkel (politikai, vagy szakmai) lehetett bekerülni. Ezt alapul véve 

nyitott, illetve zárt rendszereket különböztethetünk meg. A nyitott rendszert sokáig 

azonosították az Egyesült Államokban alkalmazott „zsákmányrendszerrel”, míg a zárt 

rendszert a francia típusú szakmai alapok működő „karrierrendszerrel” 

A XX. század közepére a fejlett polgári demokráciákban, közszolgálati szabályozásban 

általánossá vált a differenciált, közjogias szabályozás, melyben a közszolgálat szakmai tudás 

birtokában végzett tevékenységgé vált, azaz (szakmai) érdemrendszerű megoldások alakultak 

ki. Ezt követően az egyes rendszerek közti megkülönböztetés alapja már nem a 

közszolgálatba való belépés „politikai zsákmány” és „szakmai érdem” alapú 

megkülönböztetése lett. A közszolgálati kategorizálás alapja a közszolgálati tevékenység 

élethivatásszerűen és teljes szakmai pályafutás idejére garantált módon történő végzése és 

más megoldások közti lett. Az előbbiből alakult ki a” zárt karrierrendszerű” megoldások 

7 Government at a glance. OECD, Paris, 2011. 

8 Lásd, mint előző jegyzet. 

10



csoportja, míg a más megoldások közös jellemzője a versenyszférához közelebb álló „nyílt, 

vagy állásrendszerű” alkalmazás. 

A XX. század második felében általánossá vált osztályozás azonban mindig csupán elméleti 

jelentőségű volt, mert a maga tiszta formájában és kizárólagosan egyik rendszer sem 

érvényesült. 

Az egyes konkrétan alkalmazott megoldások igen nagymértékben különböztek és 

különböznek ma is egymástól a közszolgálat fogalmának meghatározásában és a jogi 

szabályozási gyakorlatában egyaránt. A differenciált rendszerek a gyakorlatban további 

jogállásbeli differenciáltságot is jelentenek az egyes állami szervekkel speciális tartalmú 

munkavégzésre irányuló közjogi szabályozásban. A közszektorban alkalmazottakra 

vonatkozó szerteágazó jogi szabályozás sehol nem azonos a közhatalmat gyakorló állam 

szervek, így különösen a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott- hazai fogalmaink szerinti 

köztisztviselői - szabályozással. 

Meg kell jegyezni azt is, hogy a zsákmányrendszer nyomai sem tűntek el végleg a modern 

közszolgálati szabályozásból, sőt még a zárt karrierrendszerből sem. A politikai változó és a 

szakmai állandó struktúra határán lévő vezető köztisztviselők esetében mindig is ismert volt - 

igaz szűk körben - a diszkrecionális jogkörben történő kinevezés és felmentés jogi intézménye 

és gyakorlata. Bár e gyakorlat nem jutott el a szakmai érdemeken alapuló alkalmazás elvének 

feladásáig, csak az azonos szakmai feltételekkel rendelkezők közt dönthet a politikai prioritás. 

Az „Új közmenedzsment” közigazgatás-fejlesztési koncepció érvényesülése azonban a 

közszolgálati rendszerekben mélyreható változásokat eredményezett, melyek az addig 

hagyományosnak mondott kategorizálást is kétségessé tették az ezredfordulóra. 9 

A hagyományos kategorizálásnál a két leginkább alkalmazott rendszer a karrier és az 

állásrendszer, mely előnyeit és hátrányait a következők szerint szokták jellemezni. A 

karrierrendszerben nem egy konkrét állásra (munkakörre), hanem a közszolgálat 

meghatározott funkcionális kategóriájába és szakmai testületébe történik az alkalmazás, 

főszabályként formalizált toborzás versenyvizsgához kötött pályázatútján. Az állások 

betöltése jogszabályban előírt képzettséghez és végzettséghez kötött és feltétele a 

közszolgálati szakmai gyakorlat és vizsga. A közszolgálati alkalmazás élethivatásszerűen 

végzett, a pályaút jogszabályi védelem alatt áll, továbbá jogszabállyal garantált. Az illetmény, 

melynek meghatározó eleme a közszolgálatban töltött idő. Az előmeneteli rangfokozat és a 

konkrétan betöltött állás elválik egymástól. 

Az állásrendszerben (vagy munkaköralapú) a meghatározott állás (munkakör) betöltése 

jogszabályban formalizált eljárás nélkül történik. Az állások betöltésénél a gyakorlati 

készségek, képességek vannak előnyben és az állások betöltésénél a közszektoron kívül más 

szektorban szerzett gyakorlati idő is beszámít. A közszolgálati életpályának nincsen speciális 

jogi védelme. Az illetmény általában kollektív szerződésben rögzített és független az állást 

betöltő korától és közszolgálati gyakorlati idejétől. 

9 

BOSSAERT – DEMMKE – NOMDEN – POLET, La fonction publique dans l’Europe des Quinze. Nouvelles 

tendances et evolution. In:stitut Européen d’Administration Publique. Maastricht, 2001, 77-83. 

11



A karrierrendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás a közszolgálatban, továbbá a 

kiszámíthatóság és stabilitás. Jellemzője még a folyamatosság és a kollektív emlékezet 

megléte, az állami és szolgálati érdekek fokozott védelme, valamint a politikai semlegesség a 

közfeladatok ellátásában. 

Hátrányai e rendszernek a merevség és rugalmatlanság, az egyéni és a szervezeti teljesítmény 

háttérbeszorulása. Jellemző még a költségvetési hatékonyság iránti érdekeltség hiánya és a 

motiváció hiánya az egyes köztisztviselő szintjén. A jogszabályban rögzített és a költségvetési 

restrikciók által folyamatosan csökkentett illetmény és juttatási rendszer nem tudja tartani a 

közszektor versenyképességét a munkaerőpiacon és jellemző ezért a köztisztviselői kar 

elöregedése és elnőiesedése. 

A nyíltrendszer előnyei a rugalmasság és a feladatorientált munkakörök kialakításának 

lehetősége. E rendszerben jobban érvényesül a teljesítmény, minőség és a hatékonyság. 

Jellemző a rendszerre az egyéni motiváció és a versenyszellem érvényesülése a munkavégzés 

során. A rugalmas rendszer gyors adaptációs lehetőséget nyújt az új feladatokhoz. A 

közszolgálati munkaviszony viszonylag egyszerű megszüntetési lehetősége miatt általában azt 

szokták állítani e rendszerről, hogy olcsóbb, mint a zárt, karrierrendszer. Ez azonban nem 

mindig támasztható alá tényadatokkal. 

Hátrányai viszont e rendszernek a kiszámíthatatlanság és a speciális közszolgálati tudás 

háttérbeszorulása. A versenyszellem, a teljesítmény és a minőség egyoldalú hajszolása 

megelőzheti a közérdekűséget. Tetten érhető továbbá a közszolgálati ethosz és a kollektív 

emlékezet hiánya. A nyitott, állásrendszerben fokozottabban van jelen a zsákmányrendszer és 

a korrupció érvényesülésének veszélye. 

Az elmúlt évtizedben bekövetkezett változások tovább bonyolították az egyes konkrét 

rendszerek kategorizálását és aszerint, hogy milyen megközelítést és módszert választunk, 

jutunk más és más eredményre. 10 

A változásokat szem előtt tartva mégis azt gondoljuk, hogy használhatók a korábbi 

kategóriák, mint viszonyítási pontok. Erre azért is mód van, mert az „Új közmenedzsment” 

legradikálisabb megnyilvánulásaként találkozhatunk olyan megoldással is, mely visszatér az 

egységes munkajogi szabályozás eredeti kiindulópontjához a korábbi közszolgálat egésze, de 

legalább is egy része vonatkozásában. A közjogias típusú szabályozást fel nem adó 

rendszerekre pedig szinte napjainkig jellemző a zárt karrierrendszer további eróziója és az 

állásrendszerű szabályozás további térnyerése. 11 

Az elmúlt évek pénzügyi-gazdasági világválsága és a természeti katasztrófák hatására 

azonban kezdenek az állam és annak cselekvését megvalósító közigazgatás szerepével 

kapcsolatos álláspontok is változni, amit az „Új közmenedzsment” liberális állam és 

közigazgatás-felfogásának gyakorlati kudarca csak tovább erősít. 

10 

DEMKE, Christoph – MOILANEN, Timo, Civil Service in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the 

Civil Services. LANG, Peter, Frankfurt am MaIn: 2010. 

11 

Panorama des administrations publiques. OECD, Paris, 2009. 

12



Bár messze vagyunk még attól, hogy a változásokat egyértelműen egy új domináns 

irányzathoz, nevezetesen egy esetleges, az államot és a közigazgatást a hagyományos 

közhatalmi eszközökkel visszaerősítő „neoweberi” irányvonalat preferáljunk, de az állami 

szerepkörök megerősítésének folyamatát a gyakorlatban ma már nem lehet kétségbe vonni. 12 

Ezekre a fontos kérdésekre a későbbiek során térünk ki részletesen. 

2.8. A közigazgatással foglalkozó tudományos nézetek 

A világ közigazgatásának változásai hatással vannak a közigazgatás működésének elveire 

is. Az „Új közmenedzsment” (NPM) több évtizedes érvényesülése ezen a téren is nagy 

változásokat hozott, mert olyan – korábban is ismert, de kevésbé fontosnak tartott- elveket 

helyezett előtérbe, mint a hatékonyság, eredményesség, átláthatóság, elszámoltathatóság, míg 

más klasszikus elvek, mint pl. a törvényesség, szakszerűség, pártatlanság háttérbe kerültek. 13 

A közigazgatás működési elveinek e változásai és a jövő tendenciái, irányai kihatnak a 

közigazgatás-elmélet minden területére. Ezek határozzák meg a közigazgatás 

intézményrendszere változásának részleteit is, melyek globális reformprogramokon keresztül 

valósulhatnak meg. 

A reformok előkészítése gondos és mindenre kiterjedő olyan munkát igényel, melyben 

figyelembe veszik a közigazgatás-tudomány eredményeit, új tendenciáit egyaránt. Ezért 

fontos, hogy a közigazgatás-elmélet tárgya legyen a közigazgatás-tudomány, sőt a 

közigazgatással foglalkozó más tudományágak eredményeinek áttekintése is. Ez- a 

témakörben született tudományos szakirodalom áttekintésén túl- feltételezi azt is, hogy a 

közigazgatás-tudomány nemzetközi és hazai helyzete, intézményrendszere egyaránt 

szerepeljenek a vizsgált tárgykörök közt. 

A közigazgatás-tudomány nagy irányzatai mindig is hatottak a világ és az egyes országok 

közigazgatásának konkrét fejlődésére még akkor is, ha a közigazgatás nemzeti 

meghatározottsága, annak mély társadalmi és történelmi beágyazódása miatt, alapvetően ellen 

tudott állni az elmúlt évtizedek erőltetett globalizációjának. 

A különböző „közigazgatási térség” elméletek még regionálisan sem egységesítették az egyes 

országok közigazgatását. 14 Hatásuk azonban mégsem lebecsülendő! Elég csak arra 

emlékeztetni, hogy az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozó volt szocialista országok az 

OECD és az EU által közösen finanszírozott SIGMA programon keresztül kényszerültek az 

eredetileg számukra kidolgozott „Európai Közigazgatási Tér” követelményeinek átvételére. A 

követelmények pedig a klasszikus polgári demokráciák állami és közigazgatási működési 

elvein túl, főként az NPM elveinek alkalmazását erőltette. Az egymással ellentétes elvek 

gyakorlati megvalósítása azonban inkább hátráltatta, mint segítette a polgári demokratikus 

12 

G. FODOR Gábor - STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/2. 

13 

Lásd Government at a glance. OECD, Paris, 2009. 

14 

TIMSIT – KTISTAKI, Qu’est-ce-que l’espace administratif? Concept et applications: le cas européen. Congrés 

In:ternational de l’IISA. Lausanne, 2011. www.iias-congress2011.org. 

13



jogállami közigazgatás klasszikus elemeinek kialakítását és megfelelő működtetését, mintegy 

értékzavart okozva a működésben. 15 

Ahogy az már korábban megállapításra került, a közigazgatás-elmélet felfogásunkban nem 

azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő ágával, a közigazgatástannal 

és a közigazgatási jogtudománnyal sem. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a 

közigazgatás-elméletnek ne lenne tárgya a közigazgatás-tudomány. Meg kell azonban 

különböztetni a közigazgatás-tudományt és a közigazgatással foglalkozó más tudományágakat 

egymástól. A jegyzet elsősorban a közigazgatás-tudományra koncentrál azzal, hogy az egyes 

tudományágak ráhatásai, vagy sajátos megállapításai is feldolgozásra kerülnek. A modern 

polgári közigazgatás-tudomány kialakulása 16 az abszolutizmus utolsó időszakában kifejlődő 

kameralisztikához, és a rendészettudományhoz kapcsolható. 

A közigazgatás-tudományon belül kialakuló első fő irányzat a közigazgatási-jogtudomány 

jogi pozitivista irányzata volt, ami illeszkedett a XIX. század első felében érvényesülő 

államjogi felfogásához. Vizsgálati tárgya az alkotmányon kívül a közigazgatásra vonatkozó 

minden tételes anyagi, szervezeti és eljárási jogszabály. Jellemezte az egész közigazgatási 

jogra általánosítható tudományos tézisek, dogmák (általános rész) hiánya. Katedra tudomány 

volt, mely eredményei elsősorban segédanyagek formájában manifesztálódtak. 

A XIX. század vége felé kifejlődő másik közigazgatási jogtudományi irányzat a közigazgatási 

jogi dogmatika volt, mely a közigazgatási jogviszonyt és annak elemeit (a közigazgatás 

alanyai, a közigazgatási alanyi jogok, a közigazgatási aktustan, jogvédelem, felelősségi 

rendszer stb.) vizsgálta és jutott átfogó közigazgatási jogi elmélet kidolgozásáig. A XX. 

század közepétől megújuló közigazgatási jogi dogmatika pedig már a közigazgatás belső 

viszonyait is vizsgálja komplex módon, történeti és nemzetközi összehasonlító módszereket 

alkalmazva. 

A közigazgatás-tudomány másik nagy irányzata a XIX. század második felétől érvényesülő 

közigazgatás-tan volt, mely alaptétele szerint nem elég a közigazgatás tudományos igényű 

tanulmányozásához csak a közigazgatásra vonatkozó joganyag vizsgálata. A klasszikus 

közigazgatás-tan szerint a közigazgatás megismeréséhez több tudományág komplex 

megközelítését alkalmazva, fel kell tárni a közigazgatás tárgyát képező életviszonyokat, és 

általános törvényszerűségeket kell megállapítani egyebek közt az összehasonlítás 

módszereivel. 

A modern közigazgatás-tan a XX. század első felében még ezen is továbbmegy és alapállása 

az igazgatási tevékenység elsődlegessé válása. Ennek megfelelően rögzíti, hogy a 

közigazgatást átfogóan kell vizsgálni és egyes jelenségeinek az alapjait kell feltárni, 

célrendszerét vizsgálni. Leíró tudomány, mely léttudomány a normatív jellegű 

tudományokhoz képest. A XX. század meghatározó irányzatává vált a modern közigazgatástan, 

mely belülről is különböző irányzatokra oszlott aszerint, hogy a közigazgatás jelenségeit 

vizsgáló tudományágak melyike dominált. 

15 

BALÁZS István, A XXI. század közigazgatásának kihívásai. Magyar közigazgatás 2000/6. 

16 

Állam-és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980. 

14



Ennek megfelelően beszélhetünk a közigazgatás-politikát vizsgáló irányról, a közigazgatásszociológiáról, 

a tudományos üzemszervezési, vagy igazgatástudományi irányzatról, 

közigazgatási döntéselméletről stb. Az alkalmazott módszerek tekintetében az angol-szász 

irányzatokra jellemző a ténymegállapító, feltáró (fact-finding) induktív módszer alkalmazása, 

míg a francia-német kontinentális megközelítés a deduktív, spekulatív módszer. A modern 

közigazgatástan fejlődésének XX. század végén érvényesülő irányzatává vált az „Új 

közmenedzsment” utalva és egyszerre el is határolódva eredetétől, a század első felében 

érvényesülő üzemszervezési irányzatoktól. 

A magyar közigazgatás-tudományban a XX. század első harmadáig a közigazgatási 

jogtudomány és annak különböző irányzatai voltak a meghatározók. A modern közigazgatástani 

irányzaton belül az amerikai szervezés és vezetéselmélet Európai és magyarországi 

meghonosításában és önálló irányzat, iskola kidolgozásával Magyary Zoltán járt elől. A 

jogállamiság, gazdaságosság és a hatékonyság összehangolásával, a közigazgatás-tudomány 

elméleti megállapításainak és a gyakorlat empirikus tapasztalatainak összhangjával új, 

nemzetközileg is jegyzett közigazgatás-tudományi koncepciót alkotott. 

A II. világháborút követő időszakban a korábban kialakult irányzatok jeles képviselői háttérbe 

szorultak és a szocializmus adta keretek közt élt tovább a magyar közigazgatás-tudomány. 

Mégis sikerrel vitte tovább napjainkig a magyar közigazgatás-tudomány haladó hagyományait 

nemzetközileg is elismert szinten, új értéket teremtve. 

Napjaink közigazgatás-fejlődésének tendenciái, az ezeket megalapozó közigazgatástudományi 

irányzatok nehezen beazonosíthatók és kategorizálhatók. Lényegében csak egy 

biztos pont látszik, ez pedig az „Új közmenedzsment” irányvonal meghaladása és ebben a 

poszt-NPM időszakban új megoldások keresése. 

A Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet legutóbbi világkonferenciájának igen 

sokszínű és differenciált anyagaiból 17 már látszanak a jövő közigazgatásának új vonásai, de 

nem tisztultak még le az új irányzatokkal kapcsolatos tudományos nézetek, melyek a 

„neoweberi” államtól és közigazgatástól egy esetleges „új közigazgatásig” (New public 

administration) igen széles skálán mozognak. 

A közigazgatás-elmélet kapcsán nem csak az a fontos, hogy megismerjük a tudományos 

irányzatokat, hanem az is, hogy megfelelő képpel rendelkezzünk a kutatások hazai és 

nemzetközi intézményrendszeréről és magukról a kutatókról is. Ez elengedhetetlen ahhoz, 

hogy bárki megfelelő elméleti felkészüléssel nyúljon bármely közigazgatási témakör 

feldolgozásához, illetve ahhoz megfelelő forrásokat találjon. 

17 www.iias-congress2011.org 

15



BA LÁZS ISTVÁN 

A KÖZIGAZGATÁS ALAPELVEI ÉS AZOK HATÁSA FELÉPÍTÉSÉRE ÉS 

MŰKÖDÉSÉRE 

1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai 

A közigazgatás működésének alapelvei tekintetében megoszlanak a tudományos álláspontok 

azok fogalma, célja, tartalma és érvényesülési körét illetően. Az álláspontok ezen felül 

aszerint is különböznek, hogy a modern polgári közigazgatás-fejlődés melyik korszakában 

születtek. 

A XX század jogállami közigazgatásában például az alapelvek leginkább az általános 

szervezeti célokat jelentették 18 , míg napjainkban összetettebb fogalmat értenek alatta, olyan 

„politikai tartalmú tudományos konstrukciók, melyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó 

társadalmi elvárások lényegét.” 19 

Mindkét megközelítésnek van létjogosultsága, hiszen lényegében ugyanannak a dolognak a 

két oldaláról van szó, szervezeti cél nélkül önérdek lenne a közigazgatás, de a szervezeti célt a 

társadalom igényei, elvárásai határozzák meg. Az alapelvek egy része ezen felül normatív 

jellegű is, mivel beépül a közigazgatás felépítését, működését, eljárását szabályozó 

jogszabályokba, míg más részük változó közpolitikai elvárás marad. Jogállami körülmények 

közt az a kívánatos, hogy az alapelvek normatív tartalmat kapjanak, mivel 

érvényesíthetőségük így biztosítható. Mindig maradnak azonban olyan alapelvek, melyek 

tudományos és szakmai orientációul szolgálnak, de normatív tartalom nélkül. 

Ilyen például a szubszidiaritás elve a közigazgatási feladat-és hatáskör telepítés 

vonatkozásában, ami gyakorlati alkalmazásának gyakran épp egy másik fontos alapelv, a 

hatékonyság szab határt. Ezért nem is lenne célszerű jogilag rögzíteni azt, hogy az ügyeket 

mindig az érintett ügyfelekhez legközelebbi közigazgatási szinten kell intézni. 

Az alapelvek éppen ezért komplexen és egymás mellett érvényesülve hatnak, de egyik sem 

lehet kizárólagos. A különböző alapelvek érvényesülése, prioritása azonban megszabja az 

adott közigazgatás jellegét. 

Az alapelvek a közigazgatás nagy területei szerint is differenciálhatók, hiszen beszélhetünk 

szervezeti, működési-eljárási, vagy éppen a humánerőforrást érintő közszolgálati elvekről. 

Mégis megkülönböztethetünk olyan átfogó elveket, melyek a közigazgatás egészét átfogják, 

ilyen pl. a közigazgatás törvényeknek való alárendelése, a jogszerűség, eredményesség, 

hatékonyság, szakszerűség, a demokrácia stb. 

Ezek az átfogó elvek is változásban vannak, úgy ahogy a társadalmi elvárások változnak a 

közigazgatással szemben. Míg például a XX. század első felének hazai közigazgatásában 

Magyary Zoltán az eredményességet és a jogszerűséget, a szakszerűséget és a 

18 MAGYARY, Magyar közigazgatás, 136-137. 

19 Lásd LŐRINCZ, A közigazgatás alapintézményei, 57. 

16



gazdaságosságot, az aktivitást és erélyt, az emberközpontúságot és a közösség szolgálatát 

emelte ki, addig napjaink globalizálódó közigazgatásában – legalább is az „Új 

közmenedzsment (továbbiakban NPM) érvényesüléséig- az átláthatóság, a 

korrupciómentesség, a társadalmi részvétel a nyitottság stb. a meghatározó hangsúlyos 

alapelvek. 

Az alapelvek mindig társadalmi értékrendet is közvetítenek a közigazgatás felé. Erre jó példa 

volt a napjainkig évtizedeken keresztül érvényesülő neoliberális állam és közigazgatás, mely a 

versenyszféra üzleti módszerei mellett annak értékrendjét is megpróbálta a közigazgatásra, sőt 

az ügyfelekre is ráerőltetni, szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztót kreálva belőlük. 

A magyar közigazgatás jelenleg folyó átalakítása és az alapjául szolgáló új magyar 

Alkotmány/Alaptörvény 20 szintén megfogalmaz alapelveket. Átfogó célként határozza meg a 

Magyary-program 21 a hatékony nemzeti közigazgatás megteremtését. A hatékonyság fogalma 

alatt eredményességet, gazdaságosságot, hatásosságot, biztonságot, felügyelhetőséget és 

alkalmazkodást értenek. 

Közismert, hogy a kormányzás és a közigazgatás nem azonos, de egymással szorosan 

összefüggő fogalmak. A kormányzás tekintetében az elmúlt két évtizedben legismertebbé vált 

fogalom a „jó kormányzás”, melyet eredetileg a Világbank dolgozott ki összekötve egy adott 

ország kormányzati rendszerének minőségét a társadalom és a gazdaság tartós fejlesztésének 

kapacitásával. A „jó kormányzás” fogalma 22 ebben az értelemben magába foglalja a politikai 

rendszert és azt az eljárást, melyen keresztül a közhatalom egy ország társadalmi és gazdasági 

erőforrásait kezeli a fejlődés érdekében és azt a kapacitást, mellyel azt meg is tudja valósítani. 

Ez a fogalom elsősorban a gazdasági szempontokat vette alapul, és nem terjesztette ki az elvet 

az állam demokratikus működésére. A fogalom azóta igen nagy változásokon ment át, de nem 

vált azonosíthatóvá sem a Kormány, sem a közigazgatás fogalmával. E felfogásban egy 

konkrét Kormány konkrét működése a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdés, míg a 

közigazgatás működése jogállamban jogszabályi keretek közt megvalósuló jogi kategória. A 

különböző nemzetközi szervezetek döntéseiben, állásfoglalásában a „jó kormányzás” fogalma 

kiegészült az állam demokratikus működésével és az alapvető jogok érvényesülésével. A 

fejlődés eredményeként sem vált azonban e fogalom jogilag releváns fogalommá, sem a 

nemzetközi kapcsolatokban, sem az országok belső szabályozásában. Hatása azonban a 

közigazgatás működésére és különösen annak elveire - mivel a közigazgatás az állam 

cselekvése - egyértelműen kimutatható, ezért a témakörrel részletesen foglalkozunk. 

2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban 

20 

Magyarország Alaptörvénye, XXIV. és XXVI. Cikk. 

21 

Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 

Budapest, 2011. június 10. 

22 

Az Európa Tanács Velencei Bizottsága átfogóan feldolgozta ezt a témakört, mely összefoglalója a CDL-AD 

(2011)009. számú dokumentumban jelent meg. (www.venice.coe.int) 

17



A rendelkezésre álló sok nemzetközi dokumentum közül az ENSZ vonatkozó anyagát 23 alapul 

véve a „jó kormányzás” elvei a következőkben foglalhatók össze: 

a részvétel, 

a jogállamiság, 

reaktivitás, 

a konszenzus keresése, 

méltányosság, 

hatékonyság és eredményesség, 

elszámoltathatóság, 

A „jó kormányzás” elveinek hatása az igazgatásra jogilag releváns módon az Európai Unió 

Alapjogi Kartájában 24 jelenik meg (41.§), de csak a „Jó közigazgatás Európai Kódexében” 25 

kerül részletezésére. A Kódex alapvetően az Unió szerveire terjed ki, de az Európai 

Közigazgatási Térségen keresztül beszivárgott a tagországi közigazgatásokba is. A Kódexet 

az Európai Parlament 2001-ben fogadta el és összesen 27 §-ban részletezi az Alapjogi Karta 

41.§-át. 

Az alapelvek közt a következők érdemelnek különös figyelmet: 

a törvényesség (4.§), 

a diszkrimináció tilalma (5.§), 

az arányosság (6.§), 

a koherencia (10.§), 

a hatalommal való visszaélés tilalma (7.§), 

a részrehajlás-mentesség és függetlenség (8.§), 

objektivitás (9.§), 

méltányosság (11.§), 

udvariasság (12.§), 

a beadványokra való válaszadási kötelezettség (12.§). 

A kódex tartalmaz néhány eljárásjogi elvet is, így: 

a döntések közlésének kötelezettsége minden érintett számára (20.§), 

az eljárások nyilvántartásának és nyomon követhetőségének az elve (24.§). 

Az egyes országok szintjét vizsgálva az Alkotmányokban nem jelenik meg sehol a „jó 

kormányzás elve” de törvényi szinten néhány országban (pl. Hollandia, Lettország) már van 

rá példa. A „jó közigazgatás” elve már szélesebb normatív alkalmazást nyert, így alkotmányi 

szinten tartalmazza a finn jogrendszer, míg a „jó közigazgatáshoz való jog”, mint alapjog 

elismerése széles körben érvényesül az EU tagországokban. 

23 www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/govenance.pdf. 

24 http:// eur-lex.europa.eu. 

25 www.ombudsman.europa.eu. 

18



A nemzeti jogi szabályozások elemzése alapján a „jó kormányzás és közigazgatás” következő 

közös elemei találhatók meg: 

a felelősség, 

az átláthatóság, 

az polgárok szükségleteinek való megfelelés képessége, 

a hatékonyság, 

az eredményesség, 

a nyitottság, 

a részvétel, 

a kiszámíthatóság, 

a jogállamiság, 

a koherencia, 

a méltányosság, 

az etikus eljárás és magatartás, 

a korrupció elleni fellépés, 

az ésszerű határidőben való eljárás és döntés, 

az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme, 

az eljárások egyszerűsítése. 

Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a jó közigazgatás minden szervezeti és működési elvét nem 

tartalmazhatják általános jogi előírások, mert a feltételek és körülmények országonként 

eltérőek. Az eddigiekben vázolt elemzés a nemzetközi gyakorlaton keresztül igazolja a 

közigazgatás elveiről tett megállapításainkat, az elvek kettős (normatív és közpolitikai) 

természetéről, koronként változó dinamizmusáról és prioritásairól. 

Mégis vannak közöttük olyanok, melyek a jogállami közigazgatás fejlődésének kezdetétől 

jelen vannak, így konstans elemnek számítanak. Ilyennek számítanak például a jogszerűség, 

szakszerűség és hatékonyság gyakran egymásnak feszülő elvei. Kérdés azonban, hogy az 

egyes alapelvek belső tartalma is állandó, vagy az is változó a kor szellemének 

függvényében? 

A válasz elméletileg az állam és a közigazgatás változó jellege miatt igenlő lehet, de az 

alapelvek tartalmának akkor is kell, hogy legyen egy olyan része, mely kiiktatása, vagy eltérő 

értelmezése az alapelv lényeges tartalmát is megváltoztatná, és ezzel értelmezhetetlenné 

tenné. 

3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása 

Az eddigiek alapján a közigazgatásra vonatkozó alapelveket- különböző szempontok 

figyelembevételével –a következő kategóriákra oszthatjuk. 

3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása 

19



Az alapelvek tartalmuk és irányultságuk szerint lehetnek általánosak, a közigazgatás egészére 

ható alapelvek, melyek érvényesülése rendszerint a közigazgatáson túl az egész 

államszervezet működését átfogják. Ilyen pl. a jogállamiság elve, a törvényesség elve, a 

demokrácia elve, a pártatlanság elve stb. 

A másik csoportba azok az elvek tartoznak, melyek a közigazgatás három eleme 26 szerinti 

megosztásban, csak egy elemre jellemző sajátos elvek, így a közigazgatás tevékenységére, 

cselekvésére (eljárására) hatnak, a közigazgatás szervezetét érintik, vagy a közigazgatás 

szakemberállományára, személyzetére terjednek ki. 

A sajátos elvek közül a közigazgatás cselekvésére, eljárására vonatkozó elvek például az 

ésszerű határidőben való döntés kötelezettsége, a közigazgatási határozatok érintettekkel való 

közlésének elve, a döntések indokolásának kötelezettsége stb. A közigazgatás nagy szervezeti 

elvei közé tartoznak a centralizáció, decentralizáció, a dekoncentráció, a szubszidiaritás stb. A 

közigazgatás személyzetére vonatkozó elvek a szolgálati út betartásának kötelezettsége, a 

felettes utasításának végrehajtása, a szakmai érdemek alapján történő alkalmazás és 

előmenetel stb. 

3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés 

Az alapelvek egy része jogszabályban előírt kötelezettségként jelenik meg, tehát normatív 

jellegű pl. a szolgálati út betartása, a határozatok indokolási kötelezettsége, a törvényesség 

elve. 

Az alapelvek egy másik csoportja jogilag nem kötelező, nem normatív egyéb kategóriába 

tartozó. Ilyen pl. a decentralizáció elve, a szubszidiaritás elve, az udvarias ügyintézés, a 

konszenzusra törekvés stb. 

Érvényesülésüket tekintve jogállami keretek közt prioritása nyilván a normatív jellegű 

alapelveknek van, de a demokrácia, a politikai kultúra, az etika és más társadalmi konvenciók, 

szokások a nem normatív jellegű alapelvek érvényesülését előtérbe helyezhetik, míg más 

körülmények, vagy azok hiánya még a jogilag kötelező alapelvek érvényesülését is 

meggátolják. 27 

Ugyanakkor a közigazgatási decentralizáció az 1980-as évektől fogva általános közigazgatási 

működési elvvé vált a közpolitikában, mind területi, mind pedig szakszolgálati formájában. 

A jogilag releváns konkrét megjelenési formájában azonban a decentralizációs reform a 

legtöbb országban igen szerény eredménnyel járt, míg napjainkra erről lényegesen kevesebbet 

hallunk, sőt a centralizált feladatellátás helyenként az elvárt hatékonyság záloga és feltétele. 

4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése 

26 

LŐRINCZ, A közigazgatás alapintézményei, 19. 

27 

Ilyen volt pl. a közigazgatási hatósági eljárásunk 2008-tól kötelező előírása az elektronikus kapcsolattartásról, 

mely a legtöbb ügyfél esetében a szükséges technikai feltételek és képességek hiánya miatt utópia maradt a 

gyakorlatban. 

20



A problémakör feldolgozását különböző aspektusok kiemelésével hosszan folytathatnánk, de 

a lényegi kérdést és az arra adható választ arra vonatkozóan, hogy mi szükség van a 

közigazgatási alapelvekre, nem kerülhetjük meg. 

Az alapelvek közvetítik a közigazgatással szembeni társadalmi elvárásokat, és egységes 

keretbe foglalják a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerének működését. (orientációs 

szerep). 28 

Érvényesülésük a gyakorlatban visszatükrözi a közigazgatás állapotát, minőségét és 

megalapozza a folyamatos korrekciókat.(ellenőrző, visszacsatoló szerep). 

A közigazgatás elveinek korfüggő, dinamikus változásai a közigazgatás megújításának egyik 

legfontosabb tényezője. (építő szerepkör). 

Végül a nemzetközi gyakorlatról írtak kapcsán láthattuk azt, hogy az alapelveket hogyan 

befolyásolják a globalizáció folyamatai, azok hogyan szivárognak be a nemzeti jogalkotásba. 

Így –még ha a közigazgatás is áll leginkább ellen a globalizáció nem kívánatos hatásainak- 

egy globalizációs hatásról és szerepről is beszélhetünk. 

Az alapelvekről írtak átvezetnek azonban a közigazgatás működésének más elméleti 

kérdéseire, melyek a következő pontokban kerülnek tárgyalásra. A közigazgatásnak vannak 

olyan elméleti alapfogalmai-melyek nem azonosíthatók az alapelvekkel-melyek értelmezése 

nélkül a közigazgatás felépítésének és működésének részletei sem ragadhatók meg. 

Ugyanakkor a legtöbb tananyag ezekkel, mint evidenciákkal számol, és nem foglalkozik kellő 

mélységgel velük. 

Jelen jegyzet sem kivétel eddigi részeiben, mert olyan fogalmakkal operál, mint pl. a 

centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció, szubszidiaritás stb. anélkül, hogy annak 

tartalmat adna. Ezen próbálunk változtatni a következőkben. 

5. A közigazgatás működése és egyes alapfogalmai 

A közigazgatás sajátosságaiból következik, hogy a társadalom más nagy szervezeti 

rendszereihez képest sajátos a működése is. E sajátosságokból adódóan vannak olyan 

alapfogalmak, melyek - bár más területeken is jelen vannak - de tipikusan a közigazgatáshoz 

köthetőek. 

Ezeket, az alapfogalmakat is többféleképpen lehet osztályozni, de talán a legáttekinthetőbb, 

ha azokat a közigazgatási intézményrendszer egyes elemeihez, így a szervezethez, az 

eljáráshoz-működéshez és a személyzethez kötjük. 

5.1. A közigazgatási szervezet 

A közigazgatási szervezeti rendszer felépítéséhez kötődő kutatások a XX. században igen 

gazdagok voltak és az ezek által kidolgozott alapfogalmak is aszerint változnak, hogy milyen 

28 LŐRINCZ, i.m. 57. 

21



tudományági megközelítést alkalmazunk, így pl. politikatudományit, jogtudományit, 

igazgatástudományit, vagy szociológiait stb. 29 Ezek lényegi elemeit a vonatkozó témakörök 

részletezik. A szervezeti forma, struktúra szerinti megközelítés általában hivatali és testületi 

formában működő szervezeteket különböztet meg. 

Maga a konkrét közigazgatási szervezeti rendszer azonban e két szervezeti forma sajátos 

kombinációjából áll. Ebben a testületi formában működő szervek általában irányító funkciót, 

vagy döntés-előkészítő és ellenőrző funkciót látnak el, biztosítva a politika legális befolyását 

a közigazgatás működése felett (pl. a Kormány az államigazgatásban), illetve a társadalmi, 

szakmai – érdekképviseleti befolyást a döntés-előkészítésben (pl. a bizottságok a helyi 

önkormányzatok esetében). 

A közigazgatásra jellemző hivatali szervezet, egyszemélyi vezetés alatt áll, mely a hivatal 

szakmai munkamegosztás és a hierarchia elvének alapján működik. 30 

A szervezeti célok alapján ágazati és funkcionális szerveket szoktak megkülönböztetni, míg a 

területi, földrajzi szempontok alapján központi és helyi közigazgatási szervekről 

beszélhetünk. 

A közigazgatás felépítése hierarchikus, mely szervezeti alá-fölérendeltséget feltételez. Ebből 

következően döntési jogkörük alapján megkülönböztethetünk irányító jogkörrel rendelkező 

és végrehajtó szerveket. 

A döntési jogkör szempontjából beszélhetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és ilyennel 

nem bíró konzultatív szervekkel. 

Ezek a legáltalánosabban alkalmazott kategóriák és ezekhez alkalmazott alapfogalmak, 

melyek azonban átvezetnek összefüggő más, elsősorban a működéshez kötődő tárgykörökhöz 

és fogalmakhoz. 

5.2. A közigazgatás funkciói, feladat- és hatáskörei 

A funkció, feladat, hatáskör, hatósági jogkör és az illetékesség fogalmai nem csupán a 

közigazgatáson belül fordulnak elő, de abban sajátos tartalommal bírnak. Ahogy erről már az 

első témakörben volt szó a funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak, 

mivel a funkció alatt a főbb azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük. 

Az állami szervek és így a közigazgatás alapvető rendeltetése a közérdek képviselete és 

annak érvényesítése. A közérdek általános elméleti fogalma nehezen definiálható és 

tartalmilag folytonos változásban van. Demokratikus jogállamban jogszabályokban jelenik 

meg konkrétan a közérdek, és mivel a közigazgatás nem csupán az egyik legfőbb jogalkotó és 

29 Lőrincz, i.m. II. rész, A közigazgatás szervezete, 75. 

30 WEBER, Max, Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai, Közgazdasági és Jogi 

Könyvkiadó, Budapest 1987. 

22



egyben jogalkalmazó szerv, hanem aktív közreműködése szükséges más állami szervek 

működéséhez is, szerepe a közérdek érvényesítésében kiemelkedő. 31 

A közigazgatás fő funkciói is differenciáltak, a szociológia által alkalmazott, a társadalomközigazgatás 

viszonyából kiindulva, társadalomirányító és társadalomszervező funkciókat 

különböztetnek meg, melyek más oldalról integrációs és allokációs funkciókat jelentenek. 

A társadalomirányító funkciója főként a közhatalmi jogkörén keresztül valósul meg, mely 

jogalkotási és jogalkalmazási tevékenységben nyilvánul meg, állami kényszer 

igénybevételének lehetőségével. A társadalom léte szempontjából szükséges közérdekű 

tevékenység szervezése - akár közhatalom alkalmazásával, akár annak hiányában - a 

szakigazgatási tevékenységen keresztül, a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere 

működésével valósul meg. E tevékenység integrálja a társadalom érdekében végzett 

különböző tevékenységeket és ehhez allokálja a szükséges társadalmi erőforrásokat. 

A közigazgatás funkciói közigazgatás-tudományi szempontból ennél részletesebb és 

megfoghatóbb olyan kategóriákat tartalmaznak, melyek köré a jogszabályokban 

meghatározott konkrét feladatokat lehet csoportosítani. 

Az I. témakörben már jelzett e funkciók a következők: 

a védelmi funkciók, 

a biztonsági funkciók, 

a nemzetközi funkciók, 

a gazdasági funkciók, 

a közszolgáltatási funkciók, valamint 

az államszervezet működését biztosító funkciók. 

A közigazgatás védelmi funkciói a legrégebben kialakult tevékenységi kört érintenek és 

belülről ugyancsak differenciált területeket fognak át. A védelmi funkció magában foglalja az 

ország külső támadások elleni védelmét, az ország belső rendjének (közrend, közbiztonság) 

védelmét, valamint a katasztrófavédelmet. 

A funkciók tartalma korszakonként változik, és eltérő prioritásokkal bír, de fontosságuk a 

társadalom életében növekvő. Erre a területre a technikai és technológiai fejlődés miatt 

különösen jellemző a globalizáció, az igazgatás nemzetközivé válása, integrációja. A 

terrorizmus elleni fellépés, a világot érő természeti és ipari katasztrófák elhárítása, de a 

bűnözés nemzetközivé válása egyaránt ebbe az irányba hatnak. 

Ugyanakkor a védelmi közigazgatás sajátosságai azt is jelentik, hogy- elsősorban az állami 

kényszer fizikai érvényesítésének lehetősége miatt- az ilyen tevékenységet ellátó 

közigazgatási szervek, mint fegyveres és rendvédelmi szervek felépítése, működése, 

eszközrendszere stb. eltér a közigazgatás többi, összefoglaló elnevezéssel civil közigazgatási 

területétől. A rendészettudomány nem csupán egyik megalapozója volt a modern polgári 

közigazgatásnak, de relatív autonómiáját a mai napig megtartotta a közigazgatás- 

31 

A részletek kifejtésére ehelyütt nincs mód, de a témakört feldolgozza a SZAMEL Katalin (szerk.), Közérdek és 

közigazgatás, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2008. 

23



tudományokhoz képest. A két fajta közigazgatást összekötő fogalom az „igazgatásrendészet”. 

Ennek létjogosultságát az adja, hogy az államilag szervezett társadalomban az egyének 

cselekedeteinek a közhatalom szükségképpen határokat szab a közérdekében. 

Igazgatásrendészet alatt így a közigazgatás beavatkozásainak összességét értjük az egyének 

szabad cselekedeteibe a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése 

érdekében. 32 

A közigazgatás ilyen jellegű beavatkozását fő szabályként a rendészeti szervek végzik, de 

nem kizárólagosan. Ugyanakkor az igazgatásrendészet nem azonos fogalom a rendvédelmi 

tevékenységgel, mely ennél szélesebb kört fog át. 

Mindezekre tekintettel a védelmi funkcióhoz sorolt igazgatásrendészetet és a közigazgatás 

biztonsági funkciójához sorolt hatósági igazgatási tevékenységet is megkülönbözteti a 

közigazgatás-elmélet. E tevékenység célja ugyanis nem az egyén cselekedeteinek közérdekű 

korlátozása, hanem az egyén és csoportjai életének, egészségének, anyagi javainak stb., tehát 

biztonságának megteremtése, védelme egy adott társadalmi tevékenység biztonságos 

gyakorlásának szabályozásával. Így pl. az építési tevékenység szabályozásának egyik célja, 

hogy biztonságos építmények létesülhessenek, a közegészségügyi szabályok célja az egészség 

védelme, a munkavédelmi szabályozás célja a biztonságos munkavégzés feltételeinek 

kialakítása stb. 

A védelmi és biztonsági funkció összefüggései persze nyilvánvalóak nem csak fogalmilag, de 

szervezeti és eljárási oldalról is. Szélesebb értelemben mindkettő a közigazgatás által 

biztosított közszolgáltatás („service public”) része. A közigazgatás eme közszolgáltatása 

legtágabb értelemben azt jelenti, hogy a „közigazgatás olyan tevékenysége, mellyel egy 

közigazgatási szerv közérdekű közszükségletet elégít ki”. 

Ha ezt vesszük alapul, akkor minden közigazgatási funkció keretében végzett tevékenység 

közszolgáltatásnak minősül, így a korábbiakban tárgyalt védelmi és biztonsági kertében 

végzett közhatalmi tevékenység az igazgatásrendészet és a hatósági tevékenység is. 

A XX. század első harmadában kialakított „service public” elmélet 33 azonban elválasztja a 

közhatalmi tevékenységet a közigazgatás által biztosított, vagy szervezett materiális és humán 

közszolgáltatásoktól, tehát a szűk értelmezést támogatta. 

A XX. század közigazgatásának fejlődése azonban ezt a teóriát a gyakorlatban és a jogi 

szabályozásban is meghaladta, 34 mert a közigazgatási feladatok ellátásába nem közigazgatási 

szerveket is nagymértékben bevont. Ez azonban még önmagában nem jelentett gondot, mert a 

feladatellátás átadása pl. köztestületeknek, közintézeteknek, vagy a kiszerződések rendszere 

stb. még nem eredményezték az állam felelősségének megszűnését az adott közszolgáltatás 

biztosításáért. Az NPM érvényesülése azonban a „service public” elméletének egészét 

megkérdőjelezte azzal, hogy a közszolgáltatások biztosításában- egyszerű közszolgáltatásnak 

feltételezve az igazgatásrendészetet és a hatósági tevékenységet, mint közhatalmi 

32 RIVERO, Jean, Droit administratif, Edition Dalloz, Paris, 1990., 538-552. 

33 DUGUIT, Leon, Traité de droit constitutionnel, 3. ed. 1928, T, 59. 

34 LACHUME, Jean-Francois, La notion de service public. In: Droit Public, Edition Economica, sd. Jean-Marie 

Auby, Paris 1985, 785-814. 

24



tevékenységet egyaránt- az államot és a civilszférát azonos, sőt versenyhelyzetbe próbálta 

állítani. A közigazgatást szolgáltatónak tételezte, az ügyfeleket pedig szolgáltatásokat igénybe 

vevő fogyasztóknak a közigazgatási tevékenység minden területén. Az NPM és a neoliberális 

állam-és közigazgatás felfogás érvényesülésének mérsékelt eredményessége és az új 

államfelfogás kényszerű keresése azonban a „service public” felfogás megújítását is igényli. 

A közigazgatás fontos funkciója a nemzetközi funkció, mely eredetileg az egyes országok 

egymás közti kapcsolatainak igazgatását jelentette, de mára ezek a klasszikus diplomáciai 

tevékenységek a nagy nemzetközi integrációkhoz (ENSZ, NATO, EU stb.) való kapcsolódást 

is jelenti. 

A közigazgatás gazdasági funkciói alapvetően az állam működésének anyagi feltételeit 

biztosítják. Ez a funkció azonban lényegesen szélesebb az állami költségvetés bevételi 

oldalának kezelésénél, az állami bevételek fajtáinak és mértékének meghatározása és azok 

bevétele. Az állami vagyonkezeléssel és gazdálkodással az állam a közigazgatáson keresztül, 

mint tulajdonos is részt vesz a gazdasági folyamatokban, miközben, mint közhatalom 

meghatározza a gazdaság működésének jogi kereteit is. Az állam a közigazgatás aktív 

közreműködésével érvényesíti gazdaságpolitikáját a nemzetgazdaság növekedése érdekében. 

Az állami vállalatok és közüzemek jelentős közszolgáltatásokat biztosítanak, de ezen a 

területen már nincs állami monopólium, hanem különböző mértékű felelősség a 

szolgáltatások biztosításáért. 

Ez azonban már átvisz bennünk egy másik jelentős funkcióra, a közigazgatás 

közszolgáltatásokat szervező, biztosító funkciójára. Az állam alapvető célja a társadalom 

számára mindenki számára elérhető közszolgáltatások biztosítása. Ezt megteheti saját 

intézményrendszerrel, de megteheti a civilszféra, sőt a versenyszféra bevonásával egyaránt. A 

közszolgáltatások (a „service public”) fogalmáról és annak változásairól a korábbiakban már 

esett szó. Amint láthattuk, a folyamatos változásban lévő fogalom konstans eleme az, hogy e 

tevékenység az állami feladatok közt jelenik meg, állami felelősséggel és helyenként a 

közszolgáltatások igénybevételének közhatalmi kikényszerítésének eszközével (pl. 

tankötelezettség, kötelező gyógykezelés igénybevétele fertőző betegség esetén stb.). 

Ugyanakkor a közszolgáltatások túlnyomó többsége olyan jellegű, mely biztosítása az állam 

részéről (ide értve a helyi önkormányzatokat is, melyek létének alapja a lakossági 

közszolgáltatások biztosítása) kötelezettség, de az igénybevevők oldaláról csupán lehetőség 

(pl. az egészséges ivóvíz biztosítása, közművelődési szolgáltatások megszervezése, stb.). 

A humán közszolgáltatások nagy részének a biztosítása a legtöbb országban, az alkotmányban 

rögzített alapvető jogok megvalósítását szolgálja (pl. az egészséghez való jog, a 

közművelődéshez való jog, a szociális biztonsághoz való jog stb., míg a reál 

közszolgáltatások esetében ilyen közvetlen összefüggés csak ritkán mutatható ki, inkább a 

Kormánynak a társadalmi, gazdasági fejlődésért megállapított általános felelőssége keretébe 

tartozó kérdésként kezelhető. 

A közszolgáltatások biztosításának azonban fontos kritériuma a mindenki számára való 

elérhetőség és a folyamatosság. A mindenki számára való elérhetőség tiszta formájában az 

ingyenesen biztosított közszolgáltatásokat jelenti, de ez csak az alapvető közszolgáltatások 

25



egy olyan szűk körére tud érvényesülni, mely igénybevétele rendszerint kötelező. A többi 

esetében a szolgáltatási díj piaci értéktől lefelé történő eltérítésével kezelhető ez a kritérium. 

Ennek elérésére is különböző technikák alakultak ki, így a saját fenntartású közintézet, vagy 

közüzemi vállalaton keresztül a kötelező árszabályozáson keresztül a díjkompenzációig stb. 

Mindegyik közös vonása azonban az, hogy az állam a közigazgatáson keresztül gondoskodik 

e közszolgáltatások biztosításáról, vagy napjainkban már inkább a közszolgáltatások 

biztosításának megszervezéséről. 

A közigazgatás azon jellemzőjéből, hogy az állam aktív cselekvése adódik, a közigazgatás 

„államszervezet működését biztosító funkciója”. 

Ez alapvetően az állam működéséhez szükséges nyilvántartások (pl. személyi adat- és 

lakcímnyilvántartás, ingatlan-nyilvántartás, gépjármű-nyilvántartás stb.) létrehozását és 

vezetését jelenti, melyekből közérdekű információkkal látja el a többi állami szervet azok 

működésének segítése érdekében, az állami költségvetési finanszírozáson keresztül 

gondoskodik működésük anyagi feltételeiről és kezeli az állami vagyontárgyakat. 

A közigazgatás feladatai a funkciókhoz képest konkrétabb, jogállamban meghatározó módon 

jogilag szabályozott tartalmat foglalnak magukba. A közigazgatás jellemzője, hogy 

tevékenysége átfogja a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét, de e tevékenység szakmai 

tudás birtokában végzett tevékenység, mely szakmai tartalma ágazatonként és funkcionálisan 

differenciált. Ezért aztán a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerét alkotó egyes 

közigazgatási szervek általában az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel, 

egymástól eltérő (ún. különös) feladatkörrel, mint szervezeti célrendszerrel rendelkeznek. 

Vannak azonban olyan szervek, jellemzően a közigazgatási alrendszerek irányító szervei, 

melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint az államigazgatás irányító 

szerve.) Mindez azonban nem jelent önmagában operatív döntési jogkört, ehhez ugyanis a 

feladatok megvalósításához szükséges döntési jogköröket konkrétan magukba foglaló 

hatáskörökre van szükség. 

A feladat- és hatáskör tehát nem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához 

szükséges - főként jogi - eszközöket foglalja magába, azt határozza meg, hogy a 

közigazgatási szerv konkrétan mit tehet, vagy éppen mit köteles tenni. A hatáskör tehát jogi 

fogalom, mely lehetőség és egyben korlát a közigazgatási szervek és a társadalom 

kapcsolatában. 

A közigazgatási feladat- és hatásköröket különböző szempontok figyelembe vételével további 

csoportokba lehet osztályozni. A feladat- és hatáskörök gyakorlásának irányultsága szerint a 

közigazgatáson kívülre ható külső, és az azon belül érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre 

is oszthatók. 

Tartalmuk szerint a feladat és hatáskörök közhatalmi jogkörhöz (feladat-és hatáskörén belül a 

közigazgatási szerv mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat és e döntéseket szükséges 

esetben állami kényszer igénybevételével is, végrehajthatja) kötődő feladat és hatáskörökre, a 

közszolgáltatásokat szervező feladat-és hatáskörökre, irányítási és vezetési feladat és 

hatáskörökre, valamint a gazdálkodási és finanszírozási feladat- és hatáskörök. 

26



Bár a közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe 

tartozik, de a közigazgatás egyik jellemzője a végrehajtó-rendelkező tevékenység, mely 

keretében a törvények végrehajtása érdekében maga is általánosan kötelező magatartási 

szabályokat, tartalmazó döntéseket hozhat, azaz jogszabályokat, ún. végrehajtási rendeleteket 

alkothat. 

A jogszabályok általánosan kötelező magatartási szabályait konkrét esetben érvényesítő 

jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot képeznek a 

hatósági jogkörök, melyeken keresztül a közigazgatás a legnagyobb mértékben avatkozik be 

a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában. Valamely joguk 

érvényesítéséhez, vagy valamely kötelezettségük teljesítéséhez szükséges ugyanis a 

közigazgatás konkrét cselekvése, mellyel engedélyez, ellenőriz, kötelez, tilt, szankciót 

alkalmaz stb. 

Az irányítás, felügyelet, felügyeleti ellenőrzés és vezetés – a hatósági jogalkalmazás 

keretében végzett hatósági felügyeletet ide nem értve- a közigazgatáson belüli viszonyokat 

jelent. 

A közigazgatás a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere, mely maga is alrendszerekre 

oszlik. Ezek az alrendszerek azonban jogilag szabályozott módon kapcsolódnak egymáshoz 

és egymáshoz való viszonyukra a relatív autonómia a jellemző. 

A különböző alrendszerek létjogosultságát az általuk ellátott feladatok sajátosságai 

indokolják, de össztársadalmi szempontból a közigazgatás egészének működésének a 

minősége, eredményessége, hatékonysága, jogszerűsége stb. a meghatározó. 

A társadalom és egyénei szempontjából nem annak van jelentősége, hogy ügyeiket milyen 

típusú közigazgatási szerv és milyen módon, eljárásban látja el, hanem az eredmény a fontos. 

Természetesen a különböző alrendszerek sajátosságai éppen azért alakultak ki, hogy az elvárt 

eredmény optimalizálható legyen és a közigazgatásra jellemző állandó változásnak is – 

normális esetben- ez a mozgatója. 

5.3. Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés 

Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés fogalmai azért fontosak, mert a közigazgatás 

egyes alrendszerei közti viszony és az alrendszereken belüli kapcsolatrendszer, működés 

lényegi eleme. Ezek a fogalmak és az általuk kifejezett tartalom minden szervezeti rendszeren 

belül megtalálhatók, a közigazgatáson belüli sajátosságait maguk a közigazgatás sajátosságai 

adják, ide értve a közhatalmi tartalmukat is. 

A közigazgatás felépítésére és működésére - alrendszerektől függetlenül - a hierarchia a 

jellemző, azaz az egyes ágazati, vagy funkcionális alapon szervezett és különböző területi 

szinteken működő szervek egymással - különböző erősségű - alá-fölérendeltségben 

működnek. 

Az irányítás szociológiai értelemben azt jelenti, hogy a hierarchiában magasabban lévő 

irányító szerv meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működési viszonyai felett. 

27



Jogi értelemben az irányítás azokat a jogi eszközöket foglalja magába, melyeken keresztül ez 

a meghatározó befolyás legális módon megvalósulhat. 

Mindez nem azt jelenti, hogy az irányításnak csak jogi eszközei lehetnek, hiszen a befolyás 

gyakorolható pl. a működés során folyamatosan előforduló instruálással, akár pozitív, akár 

negatív tartalommal, sőt a szervezeti és egyéni teljesítmény folyamatos megítélése is ide 

sorolható. Látni kell azonban ugyanakkor azt is, hogy a nem jogi eszközök csak akkor tudnak 

érvényesülni, ha azok mellett, illetve mögött stabil és kiszámítható jogi eszközök állnak. 

A nem jogi eszközök alkalmazásának előbb, vagy utóbb jogi kimenetele is lesz, mert pl. a 

folyamatosan rosszul dolgozó, a felettes szerv instrukcióit figyelmen kívül hagyó szerv 

vezetőjét előbb-útóbb leváltják, a jól dolgozóét pedig megjutalmazzák, vagy előléptetik. 

Ezekhez azonban már jogi eszközök kellenek. 

Az irányítás jogi eszközei közül különbséget kell tenni a normatív tartalmú és az egyediek 

közt. A normatív jogi eszközök a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök 

(korábbi elnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei). Ez utóbbiak a tulajdonképpeni 

irányítási normák, mert csak az irányított szervekre tartalmazhat kötelező magatartási 

szabályokat, és ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás operatív működtetése. 

Az irányítás egyedi jogi eszközeit a közigazgatási aktusokkal foglalkozó témakör részletezi, 

ezért itt csupán a felsorolás szintjén kerülnek megemlítésre, úgy, mint az utasítási jog, az 

alárendelt szervre vonatkozó különböző döntési jogkörök,(pl. vezető kinevezése, felmentése, 

a költségvetés meghatározása stb.), az irányított szerv által hozott döntések felülvizsgálatának 

a joga (aktus-felülvizsgálati jog), az irányított szerv működésének ellenőrzése. 

A felügyelet fogalmát egyes nézetek azonosítják az irányítással, míg mások az irányítás 

részének tekintik az irányítás jogi eszközei szűkebb vagy tágabb tartalmával. 

Bár az irányítás és felügyelet fogalma a hierarchia fogalmához kötődik, de elméletileg és a 

konkrét jogi szabályozás szintjén is létezik szervezeti alárendeltségen (hierarchián) kívüli 

ún. tevékenységi, vagy szakmai irányítás. Ezekben az esetekben különböző felettes szervek 

látják el az alárendelt szervek általános szervezeti irányítását és az alárendelt szerv által 

végzett tevékenység szakmai irányítását (pl. hazánkban a fővárosi és megyei 

kormányhivatalok irányítási rendszere, vagy a jegyzők által ellátott államigazgatási feladatok 

irányítási rendszere). 

Az ellenőrzés az irányítás fontos és alapvető eszköze, mely nélkül az nem tud érvényesülni. 

Ugyanakkor létezik kivételesen olyan megoldás, amikor a különböző közigazgatási szervek 

közti jogi kapcsolat csupán az ellenőrzésre korlátozódik, de az ellenőrzés eredményéhez más 

intézkedési eszköz nem áll rendelkezésre, hanem a más állami szervhez tartozik. 

Ilyen volt pl. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési rendszere Magyarországon, 

ahol a Kormány területi szerve csak ellenőrizhette a helyi önkormányzatok által meghozott 

döntések jogszerűségét, törvényességi felhívást tehetett a törvénysértő döntések orvoslására, 

de maga nem semmisíthette, vagy változtathatta meg. Ezek az intézkedési jogkörök más 

államhatalmi ágba tartozó állami szervekhez, így az Alkotmánybírósághoz, illetve a 

bíróságokhoz tartoztak. 

28



Amennyiben azonban az ellenőrzési joghoz más jogi eszköz is kapcsolódik (tipikusan 

legalább az ellenőrzött döntés végrehajtásának felfüggesztése), akkor már felügyeletről 

beszélhetünk. 

A közigazgatás ellenőrzési rendszere jogállamban igen differenciált, melynek célja a 

jogszerűség, hatékonyság és szakszerűség folyamatos érvényesítése. Különbséget kell tenni, 

azonban a közigazgatási szervezeti rendszeren belüli és - a helyi önkormányzatok felett a 

Kormányt illető törvényességi ellenőrzési jog kivételével - rendszerint az irányításhoz 

kapcsolódó ún. felügyeleti ellenőrzések közt és a közigazgatáson kívüli más állami szervek 

(Alkotmánybíróság, Bíróságok, Országgyűlés, Állami Számvevőszék, Országgyűlési Biztos, 

Ügyészség) által végzett ellenőrzések közt. 

A közigazgatás más államhatalmi ághoz tartozó ellenőrzése a jogállami közigazgatás fontos 

garanciális eleme. Közös eleme ezen ellenőrzési mechanizmusnak az, hogy céljuk a 

jogszerűség biztosítása, helyreállítása. Ebből a körből kiemelkedik a közigazgatási döntések 

bírósági felülvizsgálata, mellyel kapcsolatban a világon egymástól eltérő rendszerek alakultak 

ki. 

A közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatánál a cél a jogszerűtlen döntések kiiktatása, a 

megsértett jogrend helyreállítása. Ugyanakkor fontos alapelv, hogy a bíróság a közigazgatás 

helyett új döntést – a deklaratív aktusok egy szűk körétől eltekintve - nem hozhat, a 

végrehajtó hatalmi ági szerepét ezzel nem veheti át. 

A jogszabálysértő döntések megsemmisítése és a közigazgatás új eljárásra utasítása viszont 

igen időigényes, mint ahogy az igazságszolgáltatás eljárása maga is. E probléma orvoslására 

alkalmazzák egyes rendszerekben az elkülönült közigazgatási bírósági rendszert. Erre lehet 

megoldás továbbá az ún. francia-típusú államtanácsi közigazgatási bíráskodás, mely a 

közigazgatáson belüli quasi bíráskodást jelent. 

Ebből viszont az következik, hogy a rendes bíróságok helyett nem dönthetnek bizonyos 

polgári jogi jogvitákban, így a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség 

kérdésében is csak korlátozottan („recours pour excès de pouvoir” és a „recours de pleine 

juridiction” közti különbség, azaz objektív és szubjektív jogorvoslat közti különbség). Az 

ítélkezési tevékenység egységességét és a közigazgatási döntések rendes bíróságok feletti 

felülvizsgálatát e rendszerben az államtanácsi bíráskodás során meghozott döntések 

„Semmitőszék” (Coure de Cassation) előtti megtámadási lehetősége biztosítja. 35 

Az alkotmánybíráskodás különböző rendszereiben a közigazgatás által hozott normatív 

döntések felülvizsgálatára és megsemmisítésére van mód. A parlament közigazgatást 

ellenőrző szerepe rendkívül széles, így a parlamenti politikai többség akaratának érvényesítési 

lehetőségétől a közigazgatás működésének operatív ellenőrzési lehetőségéig terjed. Ebből 

kiemelendő a költségvetési gazdálkodás számvevőszéki típusú ellenőrzése, és az 

országgyűlési biztosok szerepe. Az ügyészség közigazgatás feletti ellenőrzési eszközei attól 

35 A kérdéskört lásd bővebben; PATYI András, Közigazgatás – alkotmány - bíráskodás, Universitas - Győr 

Nonprofit Kft., Győr, 2011, 271. 

29



függnek, hogy az adott rendszerben az ügyészség hol helyezkedik el az állami szervek 

rendszerében. 

Az irányítással ellentétben a vezetés nem szervezetek közötti, hanem a szervezeten belüli 

viszonyt jelent. A szervezet, mint a tudatos munkamegosztásra alapuló emberi együttműködés 

elemi egysége, feltételezi e tevékenység irányítását. Ezt a tevékenységet nevezzük vezetésnek, 

melynek alapvetően két formája alakult ki, az egyszemélyi vezetés alatt álló hivatali típusú 

szervezet és a kollektív vezetés alatt működő testület. 

A közigazgatásra, mint szakigazgatást megvalósító szervezeti rendszerre a Max Weberi 

bürokratikus hivatali szervezeti forma 36 alkalmazása a jellemző, melyen belül több vezetési 

struktúra lehetséges anélkül, hogy az egyszemélyi vezetés elve sérülne. Ugyanakkor a 

közigazgatás irányító szerveire, melyek rendszerint politikai kritériumok alapján választással 

jönnek létre, a testületi forma a jellemző. 

A testületi típusú szervek működéséhez - mivel tagjaik általában nem szakmai kritériumok 

által kiválasztottak - mindig szükséges valamely hivatali típusú szerv közreműködése, mely 

gondoskodik a testületi döntések és működés szakszerűségéről és jogszerűségéről. 

5.4. A közigazgatás működésének területi dimenziói, az illetékesség 

A közigazgatás működésének létezik területi dimenziója is. Ez alapvetően az adott ország 

területéhez kapcsolódik két korrekcióval. A nemzetközi funkciók gyakorlása megköveteli azt, 

hogy az ország területén kívül is működhessenek közigazgatási szervek, mint külképviseleti 

szervek. 

A másik ilyen korrekció a közigazgatási szervek közti munkamegosztáshoz kapcsolódik. Ez a 

munkamegosztás lehet funkcionális és területi egyaránt. Funkcionális abban az értelemben, 

hogy-amint azt az előbbiekben láttuk-vannak irányító funkciót ellátó szervek és vannak 

végrehajtási típusú feladatokat ellátó szervek. Ez utóbbiak konkrét ügyeket intéznek konkrét 

ügyfelek felé, akik földrajzilag meghatározott területen laknak, dolgoznak, vagy gyakorolják 

azt a tevékenységet, melyre a közigazgatási eljárás kiterjed. Ebből a szempontból az a jó 

megoldás, ha az ügyeket a tárgyuk által meghatározott és az ügyfelekhez legközelebbi szintű 

közigazgatási szerv intézi. Ez a szubszidiaritás elve. 37 

Ez azonban azt jelentené, hogy az ügyfelek lakó, tartózkodási, munka, vagy telephelye 

szerinti minden településen, minden közigazgatási ügy elintézhető legyen. Ez a szempont 

ugyan jó lenne az ügyfeleknek és biztosíthatná az ügyek helyi körülményeinek ismeretét és 

figyelembe vételét, de az ügyek előfordulási gyakoriságától függetlenül igen nagyszámú 

közigazgatási szervet kellene települési szinten működtetni. Ez azonban a közigazgatás 

minden szakigazgatási ágazatában és funkciójában ésszerűen nem biztosítható még azokban 

az országokban sem, melyekben viszonylag kevés település működik. 

36 

WEBER, Gazdaság és társadalom. 

37 

Eredetileg kánonjogi elv, mely az egyházi szolgáltatásoknak a hívőkhöz legközelebbi teljesítését tűzte ki célul. 

30



A funkcionális munkamegosztás másik aspektusa a közigazgatás alapfunkcióiból indul ki és 

feltételezi azt, hogy minden közigazgatási funkció ellátásának ügyfelekhez közeli területi 

megszervezésére nincsen is szükség. A közigazgatás nemzetközi funkcióit ellátó 

intézményrendszert biztos, hogy nem települési alapon kell megszervezni, míg a 

közszolgáltatások megszervezésének van egy specifikus területe, az alapvető lakossági 

közszolgáltatások biztosítása, mely viszonyítási pontja értelemszerűen a település lehet. 

Éppen ezért ezt az elemet korrigálni kell még további szempontokkal, így különösen a 

szakszerűség, ésszerűség és hatékonyság szempontjaival akkor, amikor egy adott 

közigazgatási feladat ellátásának területi dimenzióját meghatározzák. 

Mindezekből az következik, hogy a közigazgatási feladatellátás megszervezésénél további 

olyan állam és közigazgatás szervezési fogalmakat kell áttekintenünk, mint a centralizáció, 

dekoncentráció és decentralizáció. 

A centralizáció közigazgatási fogalma azt jelenti, hogy a közigazgatási feladatok egy 

központból, országos szintről szervezettek. Ide összpontosulnak az irányítási és döntési 

kompetenciák, a helyi viszonyok és érdekek pedig a közigazgatási döntésekben nem játszanak 

szerepet. A centralizáció érvényesülése mellett is szükségesek azonban helyi közigazgatási 

szervek, melyek az ügyfelekhez közelebbi szinten részt vesznek a feladatellátásban. 

Ez a részvétel igen széles skálán mozog, az egyszerű technikai közreműködéstől egészen 

addig terjedhet, hogy a központi irányító szerveik feladatkörében eljárva még döntési jogkört 

is kaphatnak. Amennyiben ilyen megoldás érvényesül, akkor a közigazgatási értelemben 

dekoncentrációnak nevezzük, ami a feladatok központi szervektől történő „szétpontosítását” 

jelenti. A centralizáció és a dekoncentráció a közigazgatási feladatellátás minden területén (pl. 

közhatalmi feladatok, közszolgáltatások szervezése stb.) indokolt lehet, de jellemzően ott 

érvényesül, ahol az országos feladatokat helyi befolyásolástól mentesen kell intézni. 

A polgári nemzetállam kialakulása nyomán a jogrendszer is egységesül, a nemzeti 

jogszabályokat pedig az egész ország területén egységesen, a helyi viszonyok, és érdekek 

figyelembe vétele nélkül kell alkalmazni, érvényesíteni. Ehhez olyan közigazgatásra van 

szükség, mely központilag szervezett és irányított és semmilyen módon nem függ a helyi 

viszonyoktól. Ez a közigazgatás az államigazgatás, mely a végrehajtó hatalmi ági funkciókat 

valósítja meg és a végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve- rendszerint a Kormány - irányítása alatt 

áll. A modern polgári közigazgatás alapjai a feudalizmus utolsó stádiumában, az 

abszolutizmusban jönnek létre, az uralkodó teljhatalmának fenntartásához szükséges olyan 

igazgatási területeken, mint a kincstárügyi igazgatás (kameralisztika) és a rendészet (police). 

Jellemzője ezen igazgatásnak a szakértelem birtokában végzett szakigazgatás, a szakmai 

munkamegosztásra és a hierarchiára épülő szervezet és működés, valamint a helyi 

viszonyoktól történő teljes függetlenség. A polgári átalakulás folyamatában ezekre, az 

alapokra épülve jön létre a teljes államigazgatás, mely fő feladata a közhatalmi feladatok 

ellátása, azaz a jogalkotás és a jogalkalmazás. Ebben a rendszerben a központi közigazgatási 

szervek feladata az irányítás, felügyelet ellenőrzés, a végrehajtási jogszabályok megalkotása, 

míg a központi szervek helyi ún. dekoncentrált szervei konkrét ügyekben eljárva és a nemzeti 

jogszabályokat alkalmazva egyedi döntéseket hoznak. A dekoncentrált szervek tevékenységét 

azonban a központi szerveik irányítják, döntéseiket felülvizsgálhatják, és azokat 

31



megsemmisíthetik, megváltoztathatják, sőt egyes rendszerekben (így pl. a frankofon 

rendszerekben és a rendészeti közigazgatásban) még a döntési jogot is elvonhatják 

Az államigazgatási szervek persze nem csupán a közhatalmi feladatokat látnak el, hanem 

közszolgáltatásokat, szervező feladatokat is olyan területeken, ahol a közszolgáltatás 

megszervezése országos dimenzióban képzelhető el, vagy célszerű. 

Ugyanakkor a közszolgáltatások egy jelentős körénél, melyek a lakosságot nagy 

gyakorisággal és számban érintik, a központi szervezés és kezelés, a helyi viszonyok, és 

érdekek figyelmen kívül hagyása nem tenné lehetővé az eredményes és hatékony 

közigazgatás megvalósulását. 

A lakossági közszolgáltatások körének XIX. század közepétől való gyors bővülése ezért 

indokolttá tett egy, az államigazgatástól eltérő elvek mentén szervezett közigazgatási 

alrendszer kiépítését, mely a helyi viszonyok és érdekek megjelenítésére képes azokban a 

közigazgatási feladatokban, ahol ezt a célszerűség, ésszerűség, hatékonyság stb. 

megköveteli, így elsősorban a lakosság helyi közszolgáltatásokkal történő ellátásában. 

Ez a másik típusú közigazgatás sem előzmény nélküli, hiszen a települések lakói mindig 

rendelkeztek helyi igazgatási szervekkel, így a feudalizmusban a jobbágyközségek és a 

városok is. Ennek alapjai azonban elsősorban a közös használat, vagy a közös tulajdon 

intézményéhez kapcsolódtak és nem a nemzetállam közhatalmához. 

A közigazgatási feladatok differenciálódása keltette új közigazgatási szükségletek 

kielégítéséhez azonban ezek a helyi autonómiák rendelkezésre álltak és ezekből alakul ki a 

XIX. század végére fokozatosan az új közigazgatási alrendszer, a helyi önkormányzati 

közigazgatási szervek köre. A helyi önkormányzati rendszer azonban más közigazgatás 

szervezési elv alapján épül fel és működik, mint az államigazgatás. Ez az elv a 

decentralizáció. 

A decentralizáció tartalma a helyi önállóság, a decentralizált szervek saját ügyeikben 

önállóan szabályoznak és igazgatnak, ehhez a hatásköri önállósághoz pedig szervezeti, 

működési és költségvetési, pénzügyi önállóság járul. 

A decentralizált szervek közvetítik a helyi érdekeket és viszonyokat a közigazgatásban a 

helyi demokrácia közvetlen (helyi népszavazás, népi kezdeményezés) és közvetett 

érvényesülése (a helyi választópolgárok által megválasztott testület útján) útján. 

A decentralizált közigazgatási szerveket tehát a központi közigazgatási szervek nem 

irányítják, de a közigazgatás alrendszerei kapcsolódnak egymáshoz és összességében 

egységet alkotnak. 

A helyi önkormányzatok saját önálló feladat és hatásköreit, azokat a helyi közügyeket, 

melyek ellátásában őket az önállóság megilleti, a törvényhozó hatalmi ág állapítja meg 

törvényben és azokat más állami szerv - így az államigazgatás irányító szerve sem - nem 

vonhatja el, azok intézésébe nem avatkozhat bele. Ez a legfontosabb különbség a 

dekoncentrációval összefüggésben. 

32



Az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás közötti legfontosabb kapcsolódás 

a helyi önkormányzatok döntése feletti felügyelet, vagy ellenőrzés, mely az államigazgatás 

irányító szervét illeti. Ennek terjedelme és tartalma koronként és országonként 

(rendszerenként) változó. A helyi önkormányzati rendszer kialakulásának kezdetén a 

felügyelet tartalma törvényességi és célszerűségi szempontokra egyaránt kiterjedt és 

megsemmisítési és megváltoztatási jogot, illetve aktuspótlást egyaránt tartalmazott, sőt az 

előzetes vizsgálat és jóváhagyás sem volt ismeretlen. 

A mai modern polgári demokráciák közigazgatási rendszereiben a helyi önkormányzatok 

működése feletti állami ellenőrzés típusa utólagos, tartalma törvényességi és a felügyeleti 

jogok korlátozottak, általában csak a felfüggesztési jogot és kivételesen a kötelező 

közszolgáltatások teljesítésének elmaradása esetén a szolgáltatás költségére és veszélyére 

történő állami megszervezésében, pótlásában nyilvánul meg. 

Vannak már olyan rendszerek is, mint pl. a magyar, melyben a helyi önkormányzatok felett 

csupán törvényességi ellenőrzési jogkör illeti a Kormányt, a törvényességi észrevétel 

visszautasítása esetén a törvénysértő döntést csupán a bíróság (alkotmánybíróság) előtt lehet 

megtámadni és a döntési jog is ezt a hatalmi ágat és nem a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervét 

illeti. 

A helyi önkormányzatokat az önállóság csak a törvényi kereteken belül illeti meg, ezért a 

törvényességi ellenőrzés, vagy felügyelet a rendszer kiemelt intézménye, terjedelme pedig 

attól függ, hogy az adott rendszerben hogyan szabályozzák a helyi önkormányzatok hatalmi 

ági helyzetét. A skála igen széles, mert van ahol a végrehajtó hatalmi ág részeként csak célhoz 

kötött, és relatív önállóságukat ismerik el (pl. a frankofón rendszerek), míg más 

rendszerekben önálló hatalmi ágnak tételezik őket (pl. angolszász rendszerek) rendszerekben. 

Ezekben a felfogásokban azonban közös, hogy a helyi önkormányzatok az állami szervezet 

részei, míg néhány szélsőséges nézet a helyi önkormányzatokat nem az állam részének, 

hanem sui generis intézményeknek tekinti. 

A törvényességi ellenőrzés egyébként nem csupán az egyetlen kapcsolódási pont az 

államigazgatás és a helyi önkormányzatok közt. A Kormány a legtöbb országban törvényi 

felhatalmazás alapján szabályozhatja a helyi közszolgáltatások ellátásának szakmai szabályait 

és a helyi közszolgálat képesítési előírásait az országos egységesség biztosítása érdekében. 

Ezen felül finanszírozási kapcsolat is van a helyi önkormányzatokat megillető állami 

támogatások folyósításában. 

A centralizáció, dekoncentráció és decentralizáció a világ nagy közigazgatási rendszereiben 

együtt van jelen és érvényesül. Egymáshoz viszonyított alkalmazási arányuk és a demokrácia 

érvényesülése közt van közvetlen összefüggés, de nem mechanikus. Vannak ugyanis olyan 

közigazgatási területek - így pl. a hatósági igazgatás- melyek esetében az ország 

közösségének érdekeit az szolgálja, ha a helyi érdekek nem hatnak a jogalkalmazásra, míg a 

lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátása helyben intézhető feladat. Önmagában tehát 

egyik közigazgatás szervezési elv sem jelent értéket, vagy éppen hátrányt a demokrácia 

érvényesülése szempontjából. 

33



Az eddigiekben tárgyalt közigazgatás szervezési elvek érvényesülése mindenképpen a 

közigazgatás működésének térszerkezetét érintik. Ez leegyszerűsítve azt jelenti, hogy minden 

egyes közigazgatási szerv valamilyen földrajzilag beazonosítható területen működik és az 

általa meghozott döntés csak egy konkrétan meghatározott földrajzi területre vonatkozhat. 

Az ezzel kapcsolatos fogalom az illetékesség, mely területi munkamegosztást jelent a 

különböző közigazgatási szervek között. A központi közigazgatási szervek feladat– és 

hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország joghatósága él. 

A helyi közigazgatási szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű közigazgatási 

szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területi-közigazgatási 

beosztása szerinti dimenziókban. A központi és települési szint közötti szintet értjük területi 

közigazgatás alatt. A területi szint az országosnál kisebb, de a településnél nagyobb földrajzi 

egységeket fog át, melyek a közigazgatás működésének kereteit adja. 

Van közigazgatási alrendszer, mely alapvetően települési szinten szerveződik és legfeljebb 

területi szintig ér, de központi szinten értelmezhetetlen. Az államigazgatás, mint aláfölérendeltségre 

épülő szervezet központi szinttől lefelé szervezett, de települési szinten 

önálló szervezettel csak kivételesen van jelen, és még ezekben az esetekben is e szervek 

illetékessége a székhely településen kívül más, az illetékességi területébe sorolt településre is 

kiterjed. 

Az egyes országok területi-közigazgatási beosztását általában az alkotmányok tartalmazzák, 

hogy egységes területi kereteket szabjanak a közigazgatási feladatellátásnak. Az egyes 

közigazgatási szervek illetékességét ezen belül, ehhez képest határozzák meg a jogszabályok. 

6. A jogállami közigazgatás 

A közigazgatás működésének egyik legfontosabb elve a közigazgatás törvény alá rendelése, 

a jogállami közigazgatás érvényesülése. 

Ahogy erről a közigazgatási jogról szóló témakörnél szó volt, a modern demokratikus 

jogállam közigazgatásának egyik legfontosabb jellemzője a közigazgatás jognak való 

alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése. 38 Ezek a jellemzők a polgári 

forradalmak által intézményesített hatalommegosztáshoz, a végrehajtó hatalmi ági funkciók 

kialakulásához és a törvények általános népakaratot kifejező tartalmához köthetően alakultak 

ki. Napjainkra a közigazgatás jognak való alárendeltsége általánosan elismertté vált, de abban 

az angolszász és kontinentális jogrendszerek közt különbözőség volt a XIX. század végéig, 

hogy a közigazgatás cselekvésére, a mindenkire érvényes közös jog, vagy elkülönült közjogi 

szabályozás vonatkozzon-e? A XX. századra az elkülönült jogi szabályozás vált általánossá, 

minek következményeként differenciálódott és megerősödött a közigazgatási jog, mint a 

közjog egy sajátos ága. A XX. század utolsó évtizedeiben érvényesülő neoliberális állam és 

közigazgatási irányvonala az NPM azonban nem csak az államot gyengítette el, hanem a 

közigazgatási jog érvényesülését is, kétségbe vonva a jogrendszer közjogra és magánjogra 

38 

CHEVALLIER, Jacques, L’Etat de droit. R.D.P. 1988, 313. 

34



való osztódását, sőt magának a jogállamnak az értelmét is. Napjainkban ismét átalakulóban 

van az állam és közigazgatás szerepe, melyben a közhatalmi eszközök, így a közigazgatási jog 

is felértékelődőben van. 

Mindezekre tekintettel a közigazgatás-elmélet tárgykörében részletesen foglalkoznunk kell a 

jogállami közigazgatás alapvető jellemzőivel. Ebben központi helyet foglal el a közigazgatási 

jog helye és szerepe, ami alatt „azon jogi szabályozás összességét értjük, mely elkülönül a 

magánjogtól és a közjogi személyiséggel bíró szervek tevékenységét szabályozzák.” 39 

A közigazgatás jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése a 

polgári államfejlődés eredményeként alakult ki. 

Az azt megelőző társadalmi-gazdasági formációkban, így a polgári átalakulást megelőző 

abszolutizmusban is szabályok alapján működött a közigazgatás, de ezek jelentős részét belső 

szabályok alkották, míg a különböző elnevezésű jogszabályok (törvények, királyi rendeletek 

stb.) bár léteztek, de nem a népakaratot, közakaratot fejezték ki. A törvények tartalma a 

polgári forradalmak által változott „a közakarat kifejezőjévé”. A törvényhozó hatalmi ág által 

hozott jogszabály primátusa a parlament választott jellegéből ered, mely a népszuverenitás 

közvetett kifejezése. A törvények hatálybalépését követően a végrehajtó hatalmi ág és a többi 

állami szerv fő feladata azok realizálása a valóságban. A közigazgatás meghatározóan a 

végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg, mely feladata ellátásának jogalapja és 

egyben korlátja is a törvény. Ez nem jelenti azt, hogy a közigazgatás a törvények 

végrehajtásában ne alkothatna maga is általánosan kötelező magatartási szabályokat 

tartalmazó jogszabályokat, de csak a törvény keretein belül. A közigazgatási jog forrásai így a 

törvényen kívül minden más, jellemzően a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatási 

szervek által megalkotott jogforrás, valamint a nemzetközi jog és a bíró alkotta jog. 

A közigazgatás törvényessége, illetve törvény alá rendeltsége így inkább a közigazgatás jog 

alá rendelését jelenti tartalmilag. Ugyanakkor a jogszerűség feltételezi a jogforrási 

hierarchia érvényesülését, mely megint csak törvényre, sőt általában az alaptörvényre 

(alkotmányra) vezethető vissza. 

A közigazgatás jogszerűségét széles értelemben kell alkalmazni 40 a következők szerint. 

Egyrészt a jogszabályok betartásában beletartoznak a jogszabályokon kívül a jogszerűen 

kiadott irányítási belső normák is. Ez a széles értelemben vett törvényesség, tehát jogszerűség 

elve, mely korlátozza a közigazgatás működését, a közigazgatás normatív és egyedi aktusai 

nem lehetnek jogellenesek, ami a normatív aktusoknál azzal egészül ki, hogy nem lehetnek 

magasabb szintű jogforrással sem ellentétesek. 

A törvényesség a közigazgatás működésének alapja, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás – 

főszabályként- csak akkor cselekedhet, ha arra jogszabály feljogosítja, azaz hatásköre van. 

Ugyanakkor ennek a másik oldala azt jelenti, hogy a közigazgatás kötelessége a törvényesség 

39 RIVERO, Droit administratif, 24. 

40 AUBY, Jean-Marie, Generalités - Le principe de légalité. In: Droit Public. Ed. ECONOMICA, Paris, 1985, 

190-205. 

35



érvényre juttatása. Ehhez lehetővé kell tennie a hatályos joganyag megismerését, egyedi 

döntéseit pedig az alkalmazott jogszabályokra való utalással indokolni kell. 

A törvényesség azt is jelenti, hogy a jogsértő állapot megszüntetése érdekében a 

közigazgatásnak fel kell lépnie. Ebből fakad a közigazgatás azon kötelezettsége is, hogy 

kötelessége ügyelni arra, hogy az igazgatottak, ügyfelek ne kerüljenek jogsértő helyzetbe. 

Végül pedig a közigazgatás feladata a jogszabályok érvényesülésének, vagy érvényesítésének 

a feltételeit megteremteni. 

A törvényesség elve érvényesülésének is vannak azonban korlátai a közigazgatásban. Az 

első ilyen lehetőség a közigazgatás diszkrecionális jogkörben hozott döntései. Ennek is két 

alapesete lehetséges. Az egyik, amikor egy adott tényállásra a jogszabály nem tartalmaz 

rendelkezést, a másik pedig, amikor maga a jogszabály ad arra lehetőséget, hogy a 

közigazgatás szabad belátása szerint döntsön. Ez utóbbi esetben - ami rendszerint katasztrófa, 

vagy vészhelyzetekhez kötődik - nem beszélhetünk a jogszerűség sérelméről, hiszen maga a 

jogalkotó adja a választási lehetőséget a közigazgatásnak. 

A másik esetben azonban csak a konkrét döntés bírósági felülvizsgálata adhat választ arra, 

hogy hatáskör hiányában hozott semmis döntésről van szó, vagy az adott tényállásra 

jogértelmezéssel hozott olyan döntést, mely célja nem jogellenes (nem jelenti a hatalommal 

való visszaélést), a döntés indokolása valós és nem ütközik jogszabályba, a közigazgatás 

döntésénél nem volt nyilvánvaló tévedésben. 41 

A másik lehetőség a közigazgatás nem végrehajtó hatalmi ági döntéseinek köre. Mint 

ismeretes a kormányzás és a közigazgatás nem azonos fogalmak. A közigazgatás csúcsszerve 

a parlamentáris köztársaságokban a Kormány, vagy más különböző kormányformák esetében 

a kormányzati hatalmat gyakorló személy. A polgári demokráciák alkotmányainak egy része a 

Kormánynak nem csak a végrehajtó hatalmi ági funkciójához kapcsoltan ad jogalkotói 

jogkört, hanem saját feladatkörében eredeti jogalkotói jogkörrel is felruházza. A törvényesség 

elve azonban ez esetben sem sérül, mert maga az alaptörvény adja ezt a lehetőséget, vagy 

korlátozza magát a kizárólagos törvényalkotói jogkör meghatározásával. 

A harmadik eset a rendkívüli esetekben hozott döntések köre, amire azonban rendszerint 

alkotmányos szabályozás van, tehát szintén törvény határozza meg a rendkívüli jogrendet és 

annak feltételeit. 

A jogállami közigazgatáshoz tartozó fontos kérdés maga a közigazgatási jog létjogosultsága. 

Másképpen fogalmazva a kérdést a közigazgatás jognak való alárendeltsége ugyanazt a jogot 

jelenti-e, mint a természetes és jogi személyek esetében? Az angol-szász jogrendszerekben a 

kérdésre a XIX. század végén adott válasz a „rule of law” jegyében igenlő volt, 42 míg a 

kontinentális, így különösen a frankofón rendszerekben az elkülönült szabályozás mellett 

döntöttek és alkalmazzák. 

Ez azt jelenti, hogy a közigazgatásra alkalmazott jog kettős, duális jellegű. Egyrészt a 

közigazgatásra is vonatkozik a mindenkire kötelező közös jog. Másrészt viszont a 

41 

Forrás, mint előző jegyzet. 

42 

Lásd bővebben VENN DICEY, Albert, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, (LF ed.), 1915. 

36



közigazgatásra alkalmazandó a közös jogot meghaladó (régles exorbitantes) sajátos közjogi 

szabályozás. Elméletileg ennek több oka is kimutatható. Ezek közül kiemelhető az, hogy a 

magánjogi szabályázás elve az autonóm akaratnyilvánításra épül, a jogalanyok szabadon 

cselekednek, saját felelősségükre a jogszabályok, a jó erkölcs és a közrend keretei közt. A 

magánjogi jogalanyok saját érdekükben cselekednek, joggyakorlásuk alanyi jogi, szubjektív 

jellegű. 

A közigazgatásban ez nem így van, a joggyakorlás nem épülhet csak a közrend fenntartására 

és a jó erkölcsre, a közigazgatás akaratnyilvánítása nem szabad belátás függvénye. A 

közigazgatási jogalkalmazás célja a közérdek érvényre juttatása, melynek feltételeit a 

törvények határozzák meg. Ha a közigazgatás rendelkezik is kivételesen szabad, 

diszkrecionális jogkörrel, az, mint láttuk a valóságban szintén jogilag kötött. 

A magánjogi jogalanyok alanyi joga helyett a közigazgatási szervek közigazgatási 

feladatainak ellátása során hatáskörrel és illetékességgel rendelkeznek. A közigazgatási jog 

elkülönülésének a közjogon belüli fő oka az, hogy a közigazgatás működése során egyoldalú 

jogviszonyokat keletkeztet, mind az egyedi egyoldalú aktusaival, mind pedig a közigazgatási 

szerződéseivel. A közigazgatás e kivételes, fölérendelt szerepkörével valósítja meg az állami 

feladatokat. 

A korántsem teljes okfejtés egy kicsit magyarázatot adhat arra is, hogy az NPM közigazgatási 

irányzat mért az angol-szász országokban érvényesült elsősorban. A közjog-magánjog 

elkülönülése és a közigazgatási jog önállósága mögött ugyanis alapvetően más államfelfogás 

húzódik meg. 

7. A közigazgatási eljárás 

A közigazgatás működésének kiemelt fontosságú, és jogállamban jogilag szabályozott 

területe a közigazgatási eljárás. A közigazgatási eljárás fogalmát több megközelítési módot 

alkalmazva határozhatjuk meg más és más eredményre jutva. 

Tág értelemben közigazgatási eljáráson a közigazgatás, mint szervezet működésének 

cselekvési rendjét értjük 43 . A közigazgatási eljárás jogtudományi fogalma a közigazgatási 

anyagi jogi normák érvényesülési módját jelenti. A közigazgatási eljárás közigazgatási jogi 

tág fogalma szerint a konkrét közigazgatási aktusok kibocsátásának rendjét értjük alatta. 

Közigazgatási jogi szűk fogalom szerint a közigazgatási eljárás a hatósági aktusok 

kibocsátásának rendje. 44 

A közigazgatás-tudományban kialakult konvencionális fogalma a közigazgatási eljárásnak a 

közigazgatási szervek hatósági eljárására vonatkozó általános és speciális eljárási 

jogszabályok összessége. A közigazgatási hatósági eljárás szakaszait alapeljárásra, 

43 

SZONTÁGH Vilmos, A közigazgatási jogtudomány segédanyage, Debrecen, 1948. 

44 

Vö. MAGYARY, Magyar közigazgatás, valamint TOLDI Ferenc, Az államigazgatási eljárás fogalma. In: Államés 

jogtudományi enciklopédia I, Budapest, 1980, és KILÉNYI Géza, Az államigazgatási eljárás alapelvei, 

Budapest, 1970. 

37



jogorvoslati szakaszra és végrehajtási szakaszra oszthatjuk. Egyes rendszerekben ehhez 

járulhat még két kivételes szakasz, így a méltányossági és az újrafelvételi szakasz. 

A közigazgatási hatósági eljárás szabályozásának különböző rendszerei alakultak ki a 

világon. A közigazgatási jog fejlődésének első időszakában a XVIII. század végén és a XIX. 

század elején a közigazgatási anyagi és eljárási szabályok nem különültek el egymástó 

ugyanabban a jogszabályban jelentek meg. 

A XIX. század végén kezdődött meg az anyagi és eljárási normák szétválasztása, illetve az 

eljárás elkülönült szabályozása. Ennek a szabályozásnak különböző fázisai voltak, 

melyekben különböző megoldások alakultak ki. Így előbb részleges és speciális eljárási 

szabályok alakultak ki a közigazgatás egyes szakterületeire nézve, majd speciális 

ügycsoportokban részletes eljárási rend került megállapításra. 

A következő fázisban a különös eljárási szabályok közül a minden ügycsoportban 

általánosítható szabályok kerültek kiemelésre. A megoldások abban különböztek és 

különböznek ma is,hogy az eljárás egy-egy szakaszára, vagy az összesre kiterjed- e az 

általános szabályozás. 

Hazai közigazgatási hatósági eljárási jogfejlődésünk az általános szabályozási modellt 

alkalmazza, 45 melyben fő szabályként az egységes eljárásjogi szabályozás minden hatósági 

ügyfajtára és az eljárás minden szakaszára kiterjedő általános jellegű szabályozás. 

Fontos rögzíteni azt, hogy a közigazgatási eljárás szabályozásának történelmileg és 

jogrendszerenként kialakult különböző megoldásai közt 46 nem állítható fel értéksorrend. 

Mindegyik modellnek megvannak a maga előnyei és hátrányai, ráadásul a konkrét 

megoldások az adott közigazgatási rendszer sajátosságaitól, az adott ország társadalmi, 

gazdasági viszonyaitól, tradícióitól is függenek. 

A lényeg a jogállami törvényesség és a témakör elején tárgyalt alapelvek gyakorlati 

érvényesülése. Az eddigi tárgyaltak lezárásához hozzá kell tenni azonban azt, hogy a 

közigazgatás jognak való alárendeltsége, illetve a törvények alá rendelésének elve szükség 

képen minden közigazgatási eljárásban, így nem csupán az eddigiekben tárgyalt hatósági 

eljárásban érvényesül. A hatósági eljárás kiemelését az indokolja, hogy a közigazgatás a 

hatósági eljárás során hozott döntéseivel, intézkedéseivel avatkozik be legnagyobb mértékben 

a társadalmi életviszonyokba, így az egyértelmű, világos és az ügyfelek oldaláról garanciákat 

tartalmazó jogi szabályozásnak kiemelkedő szerepe van. 

Ugyanakkor a hatósági eljárási szabályozás alól kivett más közigazgatási eljárások is jogilag 

szabályozottak. Ezen felül a közigazgatás más jogágba (pl. büntetőjog a szabálysértések 

esetében, vagy a polgári jog a birtokvédelem kapcsán stb.) tartozó jogi normák 

érvényesítésében is részt vesz, mely jogalkalmazás eljárási szabályozása szintén 

szükségszerű. 

Ezen felül a közigazgatás belső működésére vonatkozó jogi szabályozás is fontos az átlátható 

közigazgatás szempontjából, mely szabályozás főként a szintén jogszabályi alapokon álló 

45 

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. 

46 

Lásd bővebben: PATYI András (szerk.), A közigazgatási hatósági eljárások joga, Universitas, Győr, 2006. 

38



irányítási normákon keresztül valósul meg. Így például a közigazgatási szervek működésére 

vonatkozó két legfontosabb szervezeti okmány a szervezeti és működési szabályzat és az 

ügyrend. 

A jogállami közigazgatásnak tehát - álláspontunk szerint - nem lehet olyan működési területe, 

mely kiesne a jogi szabályozás alól. 

39



ÁRVA ZSUZSANNA 

KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN 

A hatalommegosztás az egyik legalapvetőbb államszervezési elv a közjogi gondolkodásban, 

amellyel egyaránt foglalkozik az alkotmányjog, a közigazgatási jog vagy akár a jogbölcselet 

is, ennek megfelelően rendkívül sokrétű fogalom. Maga az elv hosszú tudományos múltra 

tekint vissza és a mai közjogi irodalom is az egyik legnagyobb hatású elvként kezeli. Ezt a 

komplexitást tükrözi, hogy az elvnek többféle értelmezését is megkülönböztethetjük. Az 

egyik legrégebbi és máig ható felfogás a politikai vagy jogelméleti értelem, amely azt hivatott 

kifejezni, hogy az emberek hatalomnak való alávetését a jog, mint objektív eszköz közvetítse. 

Ebben az értelemben a hatalommegosztáshoz szorosan kapcsolódnak olyan más alkotmányos 

alapelvekhez is, mint a törvényeknek való alárendeltség, a nullum crimen sine lege, a nulla 

poena sine lege vagy a jogalkotás és jogalkalmazás szétválasztása. 

A 17. századtól a hatalommegosztás új tartalommal bővült, nevezetesen az angol 

jogfejlődésnek köszönhetően az állami intézményrendszer, illetve a kormányzat 

megszervezésének alapvető rendező elvévé vált. Ez tehát az előbbi értéket terjesztette ki a 

teljes államberendezkedésre azt szem előtt tartva, hogy ne az egyéni érdekek érvényesüljenek 

a közérdekkel szemben, hiszen ez esetben egyenes út vezethetne a hatalommal való 

visszaéléshez. A szervezetrendszer tekintetében ismét kettős hatású az elv: az egyik az állami 

funkciók szerinti elkülönítés, tehát a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás 

megkülönböztetése, míg a másik a személyek szerint történő elhatárolás, azaz hogy ne 

ugyanazon kézben összpontosuljon a hatalom. 

A harmadik igen tág értelmű felfogás szerint az elv társadalmi-politikai jellegű, amely a 

hatalmak társadalmi rétegek közötti felosztására utal. Ez az eszme értelemszerűen a polgári 

forradalmak utáni időszakban nyert teret azt célozva, hogy valamennyi rend részesüljön a 

hatalomból. A modern demokráciák időszakában ezen értelmezés már inkább meghaladottá 

vált. Jelen tanulmányban a hatalommegosztás második, azaz az intézményi rendszer 

kialakítására vonatkozó felfogását alkalmazzuk a továbbiakban. 47 

1. A hatalommegosztás hagyományos elméletei 

Bár a hatalommegosztás elmélete kapcsán Montesquieu-t szokás emlegetni, az első tényleges 

megfogalmazójaként valójában John Locke (1632-1704) említhető, aki az angol viszonyokat 

vizsgálva II. Orániai Vilmos idejében fogalmazta meg az elméletét a Két értekezés a polgári 

kormányzatról című művében. Kiindulópontja az volt, az emberi szabadság megóvása 

érdekében a szervezeti és funkcionális megosztottságot kell megvalósítani a törvényhozás és a 

végrehajtás között. Locke azonban csupán két – illetve az alábbiak szerint négy - hatalmi ágat 

különböztetett meg, mivel elméletében az igazságszolgáltatást végrehajtásként kezelte, amely 

47 SÁRI János, A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy Az alkotmányos rendszerek belső 

logikája, Osiris, Budapest, 1995, 9-15. 

40



felfogás még Montesquieu-nél is visszaköszön. Külön hatalmi ágként tüntette fel viszont az 

ún. föderatív hatalmat, amely az államok közötti együttműködést, kapcsolattartást jelenti. Az 

angol King in Parliament elvből kiindulva, amely alapján az uralkodót vétójog illeti meg, és a 

király egyfajta ellensúlyt képez a parlamenttel szemben, az uralkodót is különválasztotta. A 

Kormány esetében pedig azt ismerte fel, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége nem merül 

ki abban, hogy általános szabályokat egyedi esetekre alkalmazzon. 

Locke elmélete azért kiemelkedő, mivel már megfogalmazza a fékek és ellensúlyok máig ható 

elméletét, amely szerint nem elég hatalom megosztása, hanem valamennyi hatalmi ág számára 

kellő ellensúlyt kell képezni. 

A hatalommegosztás klasszikus elmélete kétség kívül Charles Montesquieu (1689-1755) 

nevéhez kötődik, aki A törvények szelleméről írt munkájának Anglia alkotmányáráról szóló 

fejezetében fejtette ki máig ható tanait, mely szerint törvényhozó, végrehajtó és 

igazságszolgáltató hatalmat különböztethetünk meg. Ugyanakkor a bírói hatalmat bizonyos 

értelemben még Montesquieu sem tartotta rendes hatalomnak, hanem szintén úgy vélte, hogy 

inkább a végrehajtó hatalomhoz köthető. Bár könyvének fejezetcíme szerint az angol 

viszonyokból indult ki, egyes vélemények szerint művében keverednek az angol és francia 

hatások, amelynek köszönhetően arra is nagy hangsúlyt fektetett, hogy az egyes hatalmi ágak 

képviselői milyen társadalmi bázisból kerülnek ki. Az általa hozott példa a velencei 

köztársaság berendezkedése, amelyben a törvényhozó hatalmat a Nagy Tanács gyakorolja, a 

végrehajtót a pregadik, míg a bírói hatalom a negyventagú tanácshoz köthető. Művében 

részletesen kitér arra is, hogy milyen következményekkel jár, ha az egyes hatalmi ágak 

összefonódnak. Művének legnagyobb hatású felismerése, hogy a hatalom megosztásával az 

államhatalom kölcsönösen ellenőrzötté válik, amely rendszerben az emberi szabadságjogok is 

jobban biztosítottak. Mindez mintát adott a fékek és ellensúlyok rendszerének 

kidolgozásához, amelyet több későbbi alkotmány igyekezett a gyakorlatban is megvalósítani. 

A leghíresebb és máig érvényesülő példa az USA alkotmánya. Az elv gyakorlati átültetésére 

történő törekvéssel azonban némiképpen megváltozott az elv alapvető rendeltetése is, hiszen 

míg eredetileg egy általános orientációnak tekintett rendező elv volt, addig a gyakorlatban 

több esetben mindenek felett álló és kivételt nem, vagy alig tűrő elvként kezdték számon 

kérni, kényesen ügyelve arra, hogy a funkcionális és szervezeti felosztás teljes legyen, holott 

ez az államszervezet egészét tekintve csaknem lehetetlen vállalkozás. 

A hatalommegosztásos elméletnek több más követője, továbbgondolója akadt mind 

nemzetközileg, mind hazánkban. Ezek az elméletek többnyire az eredeti koncepciót csak 

kiegészítették néhány jellemvonással, de alapjaiban nem változtatták azt meg. Így a másik 

nagy francia gondolkodó, Rousseau a hatalom társadalmi ellenőrzésének igényét fogalmazta 

meg amellett, hogy rámutatott, hogy a végrehajtó hatalom a törvényhozó alá van rendelve, 

hiszen feladata a képviselők által alkotott törvények végrehajtása. 

Benjamin Constant (1767-1830) az egységes és a megosztott hatalom elméletét igyekezett 

összeegyeztetni. Álláspontja szerint a törvényhozó hatalmat a képviselők gyűlése gyakorolja, 

a végrehajtó hatalmat a miniszterek, a bíróit pedig a törvényszékek. A király szerepét abban 

látta, hogy a hatalmi ágak között egyensúlyoz, ugyanakkor egyik hatalmi ághoz sem tartozik, 

hanem egy neutrális, közvetítő hatalom. Ez a koncepció tehát a hatalom koncentráltságának 

41



gyengítése érdekében osztotta meg a hatalmat, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyezett az 

együttműködésre. Constant elméletének másik nagy újdonsága, hogy megkülönbözette a 

municipális hatalmat, amely eredője a mai helyi önkormányzatokat külön helyi értékkel 

kezelő felfogásnak. Rámutatott ugyanis, hogy az individuális érdekek mellett a községeknek 

és megyéknek is vannak érdekeik, amelyek csak rájuk vonatkoznak. 

A német gondolkodók ezzel szemben úgy érzékelték, hogy a hatalommegosztás elmélete 

veszélyt jelent a német egység gondolatára, így ilyen gondolatokkal csak elvétve 

találkozhatunk. Ez alól két kivétel van: az egyik Immanuel Kant, a másik pedig a 

közigazgatás elméletéről híres Lorenz von Stein (1815-1890), aki a hatalommegosztásos 

elméletében mintegy megszemélyesítette az államot. Stein szintén két részre osztotta a 

hatalmat, ugyanis művében az állami akaratot a törvényhozás képviseli, a cselekvés a 

végrehajtás, valamint az igazságszolgáltatás feladata, míg az állami ént az államfő képviseli. 

Ez az elmélet tehát az igazságszolgáltatást szintén végrehajtásként kezeli. 48 

2. A hatalommegosztás a magyar közjogi gondolkodásban 

Magyarországon a 18. században az említett elméletek elsősorban a nemesség körében 

keltettek visszhangot, akik egyrészt saját önigazolásukat látták benne, másrészt a Habsburg 

monarchiával szembeni függetlenség igazolását. Az elmélet közvetítése kapcsán több magyar 

közjogász közül Concha Győzőt (1846-1933) érdemes kiemelni, aki annak ellenére Stein 

követőjének számít, hogy Stein Közigazgatástan című munkáját élesen bírálta könyvében. 49 

Felfogásában az államot szintén a személy attribútumaival ruházta fel, ahol megkülönböztette 

az állam belső akaratát és a cselekvését. Annyiban is közös az elmélet, hogy a bíróságot nem 

tartotta külön hatalomnak, ám a végrehajtó hatalmat különböző mozzanatokra osztotta, mint 

ahogyan álláspontja szerint maga a szuverén hatalom is tárgy szerint csoportosítható 

pénzügyi, rendőri, igazságügyi stb. hatalomra. 

A másik kiemelendő gondolkodó Bibó István (1911-1979), aki a 20. század közepén 

aktualizálta a hatalommegosztásos elméletet. Bibó elméletében visszatért az eredeti 

koncepcióhoz, mely szerint a hatalommegosztás nem elsősorban kormányzati technikát jelent, 

hanem annak garantálását, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. A másik 

jelentős megállapítását az erős vagy gyenge hatalom szembeállításával kapcsolatos vitában 

tette. E szerint az erős hatalom jelenthet egy erőkoncentrációt, amelynél a kényszerítés 

eszköze elsődleges, illetve jelentheti az utat az eredményesség felé elsősorban gazdasági, 

valamint szociális téren. 

3. A hatalommegosztás a magyar jogszabályokban 

A magyar jogszabályokat tekintve a következő állapítható meg. A történeti alkotmány 

időszakában a hatalommegosztásos eszmerendszer elsősorban az elmélet szintéjén létezett. 

48 

SÁRI, i. m. 30-72. 

49 

Lásd bővebben a magyar közigazgatás-elméletről szóló fejezetben! 

42



Jogszabályi forrásként az 1848-as törvénycikkek, illetve az 1869. évi IV. tc. jelölhető meg, 

amely utóbbi nagy viták árán arról rendelkezett, hogy a közigazgatás szétválasztják a 

bíráskodástól. Ennek előzménye, hogy az osztrák alaptörvény már 1867-ben arról 

rendelkezett, hogy a két hatalmi ágat valamennyi fokon el kell választani egymástól. 50 Az 

akkori igazságügyi miniszter Csemegi Károly már korábban is a közigazgatás és az 

igazságszolgáltatás szétválasztása mellett szállt síkra, 51 mind a bírói függetlenség, mind a 

szervezeti elkülönítés vonatkozásában. Ugyanakkor úgy vélte, hogy a polgárok jogai védelme 

érdekében biztosítani kell a két hatalmi ág között némi együttműködést, így a jogegyenlőség 

fenntartása érdekében javasolta a közigazgatás által hozott döntések bírói felülvizsgálatát. 

Mindez azért volt nagyon fontos, mert a hatalommegosztás elméletének, a bírói és végrehajtói 

hatalmi ág elhatárolásának kapcsán az egyik legtöbb kérdést felvető pontja a közigazgatás 

döntéseinek bírói ellenőrzése, amely miatt a teljes elkülönítés nem lehetséges. 

Ugyanakkor más kivételek is fennmaradtak. Így már a törvényjavaslat vitája során törekvések 

mutatkoztak a közigazgatási szervek bírói jogosítványainak megőrzésére. Tisza Kálmán 

egyenesen azt indítványozta, hogy már ebben a jogszabályban rögzítsék, hogy legalsó fokon a 

megyei hatáskört továbbra is fenn kell tartani. Bár az utóbbi javaslat akkor még nem 

emelkedett jogszabályi szintre, a teljes elhatárolás lehetetlensége egészen hamar és magától 

értetődően jelentkezett nemcsak a jogalkotás, hanem a jogtudomány terén is. Több közjogász 

- így például Nagy Ernő - amellett érvelt, hogy az államhatalom egysége miatt a 

hatalommegosztás elmélete túl mereven nem értelmezhető, hiszen ez az egyes funkciók 

mintegy „gépies” elválasztását jelentené, ezért szükség esetén - az állam érdekében - az egyes 

hatalmi ágak egymás tevékenységébe is avatkozhatnak. Hasonlóan vélekedett Kmety 

Károly, 52 Tomcsányi Móric vagy Csekey István is, akik általában célszerűségi okokra 

hivatkoztak az összefolyás megengedhetősége kapcsán. Ennek köszönhetően a közjogászok 

általában csupán néhány szó erejéig emlékeztek meg a bírói hatalom kapcsán arról, hogy 

egyes területeken a közigazgatási szervek is végeznek ítélkezési tevékenységet. Ez utóbbiak 

felsorolása általában nem is teljes körű, így adott esetben két-három kivételt említenek a 

munkákban. Az általában felmerülő területek között megtalálhatjuk a kihágási ügyeket, 53 a 

kisebb perértékű polgári peres ügyeket, 54 az iparos 55 és cselédügyeket, 56 valamint a fegyelmi 

50 Mindez az osztrákok számára is kötelezettséget jelentett, hiszen a vegyes járási hivatalok megszüntetésével 

járt, lásd MÁTHÉ Gábor, Die Problematik der Gewaltentrennung, Gondolat, Budapest, 2004, 132. 

51 CSEMEGI Károly, A büntető törvények és a bíróság. In: EDVI Illés Károly – GYOMAI Zsigmond (szerk.), 

Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, 5881. és CSEMEGI Károly, Közigazgatás és törvénykezés. In: 

EDVI Illés Károly – GYOMAI Zsigmond (szerk.) Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, 82101. 

52 NAGY Ernő, Magyarország közjoga, államjog. Eggenberger, Budapest, 1897, 195. KMETY Károly, A magyar 

közigazgatási jog kézikönyve. Polizer, Budapest, 1905, VI. TOMCSÁNYI Móric, Magyarország közjoga. Királyi 

Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940, 15. CSEKEY István, Magyarország alkotmánya. Renaissance, 

Budapest 1943, 191-192. 

53 NAGY, Magyarország közjoga, 292. CSEKEY, Magyarország alkotmánya, 191. KMETY, i.m. VI. és 723. 

MARTONYI János, A közigazgatás jogszerűsége a mai államban. MKI, Budapest, 1939, 19. 

54 Lásd, mint előző jegyzet! 

55 STIPTA István, A magyar bírósági rendszer története. Multiplex - Debrecen U. P. Debrecen 1997, 156, és 

KMETY, i.m. 722-723. 

56 NAGY, i.m. 292. 

43



ügyeket, 57 de szintén elismert kivétel volt a községi bíráskodás és a gyámhatóságok vagy 

árvaszékek 58 eljárása. 

Az 1949-es magyar alkotmány a hatalommegosztás kifejezést sem eredeti, sem későbbi 

formájában nem tartalmazta, ám az elvet az Alkotmánybíróság a 2. § (1) bekezdésében 

található jogállamiság kifejezésből közvetlenül levezette több döntésében. E szerint „A 

demokratikus jogállam követelménye a hatalommegosztás, illetve az alkotmányra 

visszavezethető eljárási szabályok megléte, és azok feltétlen betartása. A hatalommegosztás 

elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, 

ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban 

meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek, és tiszteletben kell 

tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját.” 59 Továbbra is 

megmaradtak azonban a quasi bíráskodás egyes hagyományos területei, főként a 

szabálysértések, illetve birtokvédelem terén. 

A 2011-ben elfogadott új Alaptörvény gyökeresen szakított az eddigi helyzettel, amikor az 

Alapvetés C) cikk (1) bekezdésében expressis verbis arról rendelkezik, hogy a magyar állam 

működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. 

4. Új dimenziók a hatalommegosztás elméletében 

A 20. század derekától, különösen az utóbbi évtizedekben egyre inkább megfogalmazódtak 

olyan elméletek, amelyek szerint az eddigi hármas felosztás új vagy legalábbis potenciálisan 

új hatalmi ágakkal bővül. Ennek magyarázata elsősorban az állam gazdasági és szociális 

funkcióinak növekedésével magyarázandó, amelyek hatékony megvalósítása egy eredményes 

és hatékony államot feltételez, míg ezzel szemben a mérleg másik serpenyőjében az 

állampolgári szabadságok megóvása található. Elöljáróban érdemes ismét hangsúlyozni, hogy 

a hatalommegosztás elmélete eredetileg is csupán egy irányadó államszervezési elv volt, 

amelybe az új állami alakulatok általában gond nélkül beilleszthetők, ám az alábbi koncepciók 

többnyire a funkciók merev és áthághatatlan felosztásából indulnak ki. 

Ennek megfelelően új hatalmi ágként fogalmazták meg a hazai rendszerben az államfő 

pozícióját, akit az Alkotmánybíróság döntései nyomán is egy külső, de felső semleges 

hatalomként aposztrofálhattunk a régi, 1949-ben született alkotmány alapján. Ezen a 

helyzeten az új Alaptörvény sem kívánt változtatni. Az államfői jogkör terjedelme a 

parlamentáris köztársaságokban ugyan Európa-szerte eltérő lehet: megkülönböztetünk, erős, 

félerős és gyenge jogkörrel rendelkező köztársasági elnököket. A magyar államfő 

egyértelműen az utóbbi kategóriába tartozik, ennek ellenére megállapítható, hogy esetenként 

jelentős közjogi szereppel bír. Ennek sarokpontja az Alkotmány azon rendelkezése, amely 

szerint a köztársasági elnök őrködik az államszervezet egysége felett, amelyet a jelenlegi 

Alaptörvény is átvett. Bár ez a szerep az Alkotmánybíróság értelmezése szerint sem jelenti 

57 

CSEKEY, i.m. 191.; KMETY, i.m. VI. és 723. MARTONYI, i.m. 19. 

58 

STIPTA, i.m. 156.; KMETY, i.m. 499-503. 

59 

62/2003. (XII. 15.) ABH. 

44



konkrét hatáskörök gyakorlását, egyes kiemelkedően fontos esetekben mégis cselekvőleg 

léphet fel a köztársasági elnök. Ilyen döntés például az Országgyűlés feloszlatása abban az 

esetben, ha a választások után a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt 

az Országgyűlés 40 napon belül sem választja meg, vagy ha 12 hónapon belül legalább 

négyszer megvonja a bizalmat a Kormánytól az országgyűlés. Mindezt az új 2012-ben 

hatályba Alaptörvény akként módosította, hogy a négyszeri bizalommegvonás helyett abban 

az esetben oszlatható fel a parlament, ha az országgyűlés az adott évre vonatkozó központi 

költségvetést március 31-ig nem fogadja el. 

Az ellenjegyzésekhez kötött aktusok között is találkozhatunk azonban ilyen jogkörrel, így 

például kitüntetések átadását vagy kinevezést is megtagadhat a köztársasági elnök, 

amennyiben úgy véli, hogy ezáltal az államszervezet egysége veszélybe kerülne. 60 Mindez azt 

bizonyítja, hogy az államfő szerepe nem teljesen puszta formalitás, hanem egyes kiemelkedő 

helyzetekben igen fontos szereppel bírhat. Szinte valamennyi köztársaság esetében van a 

köztársasági elnöknek egyfajta stabilizáló szerepe, amely miatt jogosan merülhet fel a külön 

hatalmi ágként történő értelmezése. Ez az igény még erőteljesebben jelentkezhet akkor, ha a 

köztársasági elnököt közvetlenül a nép választja, mint például Franciaországban, ahol a 

kohabitáció intézménye éppen erre a fontos szerepre utal. Ez ugyanis azt a „kényszerű 

együttlakást”, együttműködést fejezi ki, ami a Kormányfő és az államfő között kell, hogy 

működjön abban az esetben, ha a közvetlen választás miatt ellentétes pártérdekű személyek 

kerülnek ezekben a tisztségekbe. Magyarországon, ha nem is önálló hatalmi ág, de 

mindenképpen a klasszikus hatalmi ágaktól elkülönülő jelleggel bír az államfő, aki mintegy 

külső, de felső hatalomként jelenik meg. A köztársasági elnök tevékenysége az egyes – 

alábbiakban kifejtendő - jogkörökön keresztül kapcsolódik a közigazgatáshoz, amelyek 

esetében ellensúlyként jelenhet meg. Ez szinte valamennyi ellenjegyzéshez kötött aktus 

esetében megjelenik, így a kitüntetések, kinevezések, haderő irányítása stb. kapcsán. 

Az alkotmánybíróságok vonatkozásában szintén gyakran felmerül az önálló hatalmi ágként 

történő értelmezés. Kétségtelen, hogy az alkotmánybíróságok egyfajta negatív törvényalkotó 

szervként jelenhetnek meg az országgyűlés törvényhozó hatalmával szemben. Mivel a 

döntésük ellen általában nincsen helye jogorvoslatnak, ezért csaknem végérvényesen el tudják 

dönteni egy jogszabály sorsát, vagy legalábbis jelentősen akadályozhatják egy meghatározott 

tartalmú jogszabály hatályba lépést. Mindez persze szintén függ az adott alkotmánybíróság 

jogkörétől. Nyilván más szereppel bír az a testület, amely actio popularis alapján bárki 

kezdeményezésére és konkrét hatósági ügy nélkül is dönthet bármely jogszabályról vagy más 

irányítási eszközről, mint ahol csak meghatározott indítványozók jogosultak az eljárást 

kezdeményezni. Minden esetben feladata azonban a grémiumnak az alkotmányos jogok 

biztosítása, amely nemcsak az országgyűléssel, hanem a kormányzattal szemben is ellensúlyt 

jelent, tekintve, hogy a törvénykezdeményezések igen jelentős része a Kormánytól származik. 

Egyes vélemények szerint maga a közigazgatási szervezet is egyfajta önálló hatalmi ág lehet, 

amelyet elsősorban a szervezet hatalmas és az egész államszervezetben egyedülálló méretével 

indokolnak. Ehhez az elmélethez kapcsolódik az a nézetrendszer is, amely szerint a Kormány 

60 Lásd pl. 48/1991. (IX. 26.) ABH. 

45



esetében megkülönböztethetünk kormányzati, illetve közigazgatási tevékenységet. A 

Kormány, mint az államigazgatás csúcsszerve mindkét tevékenységet gyakorolja, ám az 

országgyűlés vonatkozásában elsősorban a politikai tevékenység az, ami ellensúlyt képez. 

Ezen felfogás szerint a közigazgatás egész tevékenysége megfelelő ellensúly nélkül marad 

elsősorban annak méretei miatt, ami felvetheti annak igényét, hogy a közigazgatás 

szervezetrendszerét önállóan kezeljük a hatalommegosztás eszmerendszerében. Más 

elképzelések egészen odáig terjednek, hogy a közigazgatás rendszerét egy olyan entitásnak 

fogják fel, amelyen belül szintén csomópontokat és ellensúlyokat keresnek. Ez a nézet 

nyilvánvalóan eltekint attól, hogy a végrehajtó hatalom homogén és a Kormánynak 

alárendelten hierarchikusan épül fel, és elsősorban a belső ellenőrzés erősítésére helyezi a 

hangsúlyt. Jelen jegyzetnek nem feladata, hogy az egyes eszmerendszereket bírálja, ám ennek 

létjogosultsága erőteljesen megkérdőjelezhető tekintettel arra, hogy ez a felfogás már 

meglehetősen tág értelemben kezeli a hatalommegosztás eszmerendszerét és annak eredeti 

értelmétől erőteljesen eltérve valamennyi döntés ellenőrzésének kiépítésére helyezi a 

hangsúlyt. 

Az államigazgatás legfontosabb szerve, a Kormány esetében külön is megfogalmazódtak 

ilyen igények, főként a fentiekben is említett kormányzati, politikai szerepe miatt. A 

közigazgatás egyik alapvető sajátossága a politikától való relatív függetlenség, amely a 

Kormány esetében nyilvánvalóan kevéssé érvényesül. Ez az átpolitizáltság a prezidenciális 

rendszerű államokban teljesen nyilvánvaló, de a félprezidenciális és a parlamentáris rendszerű 

országokban is érvényesül, hiszen a Kormány feje a hagyományok alapján a többségi párt 

által jelölt személy, míg a miniszterek kinevezésére az ő javaslata alapján kerül sor. A 

Kormány legitimációs helyi értéke teljesen egyértelmű. A Kormány esetében értelemszerűen 

nehezen lehatárolható a közigazgatási és politikai tevékenység, amely egymást kölcsönösen 

áthatja. 

Magyar viszonylatban talán a legélesebben jelentkező elképzelés a helyi önkormányzatok 

autonómiájából fakadó elmélet, amely egészen odáig terjedt, hogy a helyi önkormányzatok 

függetlenségére alapozva azokat mintegy kiszakította a végrehajtó hatalomból és önálló 

hatalmi centrumként jelölte meg. Ez a rendszerváltás utáni Magyarországon mondhatni 

meglehetősen divatos volt, amelyet erősített, hogy a tanácsigazgatási rendszert mindenáron 

meghaladni kívánó túlhangsúlyozott liberális felfogás érvényesült a helyi önkormányzatokat 

illetően. Ennek köszönhetően jött létre a szétaprózott és a feladatellátás tekintetében nem 

kellően hatékony rendszer, valamint hozták létre az Európa-szerte leggyengébb törvényességi 

ellenőrzés intézményét, amelynek felülvizsgálata, korrigálása az eltelt időszak alatt szinte 

folyamatosan jelen volt. A helyi önkormányzatok önálló hatalmi ágként történő értelmezését a 

közigazgatás-tudomány több képviselője is ellenezte, köztük említhető Lőrincz Lajos 

akadémikus, aki azt fogalmazta meg, hogy a helyi polgárokat a központi államnak meg kell 

tudni védeni adott esetben saját választott önkormányzatától is, mert a helyi ön 

kormányzáshoz való jog célhoz kötött és nem önmagában érvényesülő érték. A felfogás 

ellentmond egyébként Magyarország unitárius államfelépítésének is, hiszen 

megengedhetetlen, hogy az állam alkotótagja önállóságra törekedjen más állami szervekkel 

szemben. 

46



Más a helyzet a szövetségi államokban, ahol a szövetségi rendszerből adódó sajátosságok 

miatt a törvényhozó hatalom második kamarája valódi ellensúlyt képezhet, mint ahogyan a 

szövetségi államok eltérő politikai összetétele miatt is jelentős képezhetnek a helyi hatalmak a 

centrummal szemben. 

Önálló hatalmi tényezőként fogható fel a fentieken felül a közigazgatási bíróság, amely a 

közigazgatás jogszerű működését ellenőrzi. E körben érdemes megjegyezni, hogy 1949 után 

Magyarországon elkülönült közigazgatási bíróság nem létezetett, hanem a megyei bíróságok 

közigazgatási ügyszakos bírái ítélkeztek ezekben a kérdésekben, míg az új Alaptörvény 

elfogadása után felmerült a közigazgatási bíróságok különbíróságként történő létrehozása, 

amelyet a bírósági szervezeti törvény végül a munkaügyi bíróságokkal együtt közigazgatási és 

munkaügyi bíróságokként integrált a bírósági szervezetbe mint quasi különbíróságot. Ezek 

várhatóan 2013-tól kezdik meg a működésüket. Alkotmányjogászok között szintén felmerült 

az ombudsmanok önálló hatalomként értelmezése elsősorban ellenőrző szerepük miatt. E 

körben azonban érdemes megjegyezni, hogy az ombudsmanok valójában az országgyűlés 

ellenőrző szervei, így bár azok valóban nem utasíthatóak és függetlenek a klasszikus felosztás 

szerint a törvényhozáshoz tartoznak. Némiképpen eltérő a helyzet a népszavazás esetén, 

ugyanis alkotmányjogi munkák ezt is önálló hatalmi ágként jelölik meg, mint a közvetlen 

hatalomgyakorlás formáját. Ez utóbbi persze némiképpen eltérő megítélés alá esik az 

előbbiekhez képest, hiszen míg az előbbiek esetén valamely állami intézményről beszéltünk, 

amelyek részei voltak az államszervezetnek, itt egy olyan jogintézményről van szó, amely a 

törvényhozó hatalom egyik alternatívája és a hazai Alkotmánybíróság döntése szerint egy 

különleges hatalomgyakorlási forma, amely éppen ebben a kivételességében meg is előzi az 

országgyűlést. 61 

A fentiek alapján úgy vélhetjük, hogy a hatalommegosztás egy új eszméje helyett inkább 

további hatalmi csomópontok jönnek létre a modern államban, amelyek megléte azonban 

semmiképpen sem módosít a klasszikus hatalommegosztási triászon. Az egész 

államszervezetre és a csomópontokra sokkal inkább hatással vannak a politikai erők, így 

egyes politológiai nézetek azt is megkockáztatják, hogy maguk a pártok is külön hatalmi ágat 

képezhetnek. A közigazgatási irodalom azonban bár ismeri a fenti elméleteket, a 

hatalommegosztás klasszikus eszmerendszerét tekinti kiindulópontnak, mivel az új alakulatok 

álláspontunk szerint maradéktalanul beilleszthetők a klasszikus koncepcióba. 

5. A közigazgatás a hatalommegosztásos rendszerben 

Jelen témakör azzal foglalkozik, hogy a közigazgatás egésze hogyan helyezhető el 

hatalommegosztás rendszerében. Ennek kapcsán a fentiek alapján a hatalommegosztás 

klasszikus modelljéből indulunk ki, ahol a közigazgatás és a törvényhozás, illetve az 

igazságszolgáltatás, valamint az államfő kapcsolatát vizsgáljuk. Ez utóbbit ugyanis szintén a 

fentiekben már részletezett módon a magyar alkotmányos, illetve közigazgatási irodalom nem 

tekinti egyik hatalmi ágba sem sorolhatónak, hanem egy hatalmi ágakon kívül álló sajátos 

tényezőnek. A többségi álláspont szerint a felsorolt szervek bár valóban új típusai az 

61 52/1997. ABH. 

47



államszervezetnek, mégis azok kétségtelenül állami szervek, és mint ilyenek betagozhatók a 

hármas rendszerbe. Szintén nem fogadható el a Kormány politikai és közigazgatási 

szerepének a szétválasztása, hiszen ebben az esetben ugyanazon szerv kettős szerepéről van 

szó. 

A közigazgatás egésze a végrehajtó hatalomhoz sorolható. Az államigazgatás esetében ez az 

összefüggés nyilvánvaló, hiszen az államigazgatás élén elhelyezkedő Kormány egyben a 

végrehajtó hatalom feje. A helyi önkormányzatok, mint a közigazgatási szervezet másik nagy 

alrendszere esetében pedig bár azok önállósága és Kormánytól való függetlensége 

egyértelmű, azok mégis a végrehajtó hatalomhoz sorolandók, mivel a civil közigazgatás részét 

képezik. E körben érdemes megjegyezni azt is, hogy az új Alaptörvény a Kormány és a helyi 

önkormányzatok kapcsolatát az eddigieknél szorosabbra vonja, hiszen törvényességi 

ellenőrzés helyett ezentúl törvényességi felügyelet gyakorlására van lehetőség. 

A közigazgatás egészét illetően egyes közigazgatási szerzők egyenesen akként fogalmaznak, 

hogy a hatalommegosztás harmadik szegmense az eddigi végrehajtás helyett a „közigazgatás, 

mint integrált szakigazgatási rendszer” 62 létrehozása. Ez magába foglalja az elkülönült 

igazgatási szervezetek, a hivatásos közszolgálat, valamint az olyan új típusú szerveket is, mint 

az autonóm jogállású szervek. A hatalommegosztás által megteremtett fékek és ellensúlyok 

rendszere nem csupán a rendszer egésze kapcsán érvényesül, hanem a közigazgatáson belül 

is, mivel ezen alakulatok egyik szerepe, hogy a hatalom koncentrációját megakadályozza. 

5.1. A közigazgatás és a törvényhozás kapcsolata 

A közigazgatás és a törvényhozás viszonyát vizsgálva elsőként azt állapíthatjuk meg, hogy a 

két szervezet bár nem áll egymással hierarchikus viszonyban, nem tagadható a közigazgatás 

bizonyos függősége a törvényhozástól. Mindez elsősorban a Kormány esetében érhető tetten 

igen sok ponton. A közigazgatás egészére jellemző azonban az, hogy a parlament a törvények 

által kötelezi a közigazgatás egészét, amelyeket azoknak végre kell hajtaniuk a törvényes 

működés keretében. Ezt közvetíti a népszuverenitás elve is, amely választott népképviseleti 

szervek létrehozását követeli meg és a törvények primátusának elismerését. 

A Kormány és a parlament közötti függő viszony legjellemzőbb területe a kormányfő 

tisztsége. A megbízatás a köztársasági elnök jelölésével és a parlament többségi döntése által 

keletkezik, amely döntés egyben a Kormányprogram elfogadását is jelenti anélkül, hogy arról 

külön szavazást tartanának. A köztársasági elnököt a javaslattétel során sem az 1949-es 

alkotmány, sem az új 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény esetében nem köti jogi előírás, 

így lényegében szabad belátására van bízva az előterjesztés. Mégis a hagyományok és a józan 

megfontolás alapján a többségi párt jelöltjét javasolja, hiszen a szavazáshoz mindenképpen a 

képviselők többségének támogatása szükséges. Más jelölt megnevezése egyszerűen azt 

eredményezné, hogy a jelöltetet nem választják meg, illetve megválasztják ugyan, de 

konstruktív bizalmatlansági indítvány által hamarosan „leváltják”. Már ebből is kitűnik, hogy 

a parlamentnek nemcsak a tisztség keletkezésére, hanem a megszűnésére is komoly befolyása 

62 

FAZEKAS - FICZERE, Magyar közigazgatási jog. Általános rész, 37. 

48



van. Így a miniszterelnököt bizalmatlanság esetén a képviselők egyötödének 

kezdeményezésére és az új jelölt megválasztása mellett a képviselők szintén többségének 

döntésével elmozdíthatják tisztségéből. Ennek az intézménynek az alapvető szabályai szintén 

változatlanok maradtak a korábbi alkotmányhoz hasonlóan a 2011-ben elfogadott 

Alaptörvényben is. A konstruktív bizalmatlansági indítvány - sikeressége esetén - az egész 

Kormány megbízatásának megszűnésével jár és lényegében a közigazgatás felelősségének 

kérdéskörét érinti. 

A kormányfő azonban egész tevékenysége során függ az országgyűléstől, hiszen rendszeres 

beszámolásra köteles. Ez utóbbi már a parlamenti ellenőrzés eszköztárához tartozik, amely 

ellenőrzés szintén a kapcsolatrendszer egyik megnyilvánulási formája. Az ellenőrzés 

megvalósulhat a plenáris ellenőrzés keretében, valamint a bizottságok előtt. Eszközei közé 

tartozik a beszámoltatás, amelyre a miniszterelnök mellett a miniszterek is rendszeresen 

kötelesek, valamint az interpelláció és a kérdés, amelyet a Kormány tagjaihoz és a 

Kormányhoz intézhetnek a képviselők. 

A fentiek mellett a közigazgatás egésze ellátja a klasszikus végrehajtó jellegű 

tevékenységeket is az országgyűlés számára, így részt vesz a döntések előkészítésében és 

végrehajtásában. A döntések előkészítése kapcsán szintén elsősorban a Kormány emelhető ki, 

amely a jogszabályi előkészítésében mondhatni oroszlánrészt vállal, hiszen a 

törvénykezdeményezések tekintetében monopolhelyzetben van. A törvények végrehajtásában 

már a közigazgatás egész szervezetrendszere részt vesz, hiszen ezáltal megy végbe 

megvalósítás. Ebben azonban már a közigazgatás mellett részt vesznek a közigazgatás 

szervezetrendszerén kívül az országgyűlés egyes szervei is, mint az Állami Számvevőszék, 

amely a parlament pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve, valamint az ombudsman és 

helyettesei, akik a közigazgatási döntések jogszerűségét ellenőrzik és mozdítják elő az 

állampolgári jogok érvényesítését. 

Bár megnevezésében szerepel a bíróság kifejezés, a legtöbb alkotmányjogi irodalom az 

Alkotmánybíróságot ennek ellenére nem tartja az igazságszolgáltatás szervezetrendszerébe 

tartozónak. A szervezet legfontosabb feladata valóban elsősorban a törvényhozáshoz, illetve a 

jogalkotás kapcsán a közigazgatáshoz is kapcsolható, amellyel szemben ellensúlyt képez, 

azonban az általa ellátott kontrollfunkció miatt bizonyos értelemben jogvédő szereppel is bír, 

amely az alkotmányjogi panasz intézményének átalakításával nagy mértékben erősödött. 

5.2. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kapcsolata 

A közigazgatás és a bíróságok kapcsolatát tekintve két fontos tényező emelhető ki. Az egyik, 

hogy a bíróságok az alkotmány szerint ellenőrzik a közigazgatási döntések törvényességét, 63 

míg a másik, hogy a bírósági döntések teljes terjedelmükben kötelezőek a közigazgatási 

szervekre nézve. Az igazságszolgáltatás, mint szervezetrendszer legfontosabb funkciója 

kétség kívül a jogvédelem, tehát az állampolgári jogok védelme, amelyet a közigazgatási 

63 

Lásd 1949. évi XX. törvény 50. § (2) bekezdés és Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pont. 

49



szervekkel szemben kizárólag akkor tudnak megfelelően érvényesíteni, ha a közigazgatási 

döntésekkel szemben a döntéseik elsődlegességet élveznek. 

Érdemes ugyanakkor kiemelni, hogy a két szervezetrendszer között bizonyos fokú áthajlás is 

megfigyelhető, ugyanis a bíróságok is végeznek esetenként közigazgatási jellegű 

tevékenységet, a közigazgatási szervek pedig bíróságit. Az előbbi példa lehet a cégbíróságok 

tevékenysége, amely esetében nem érvényesülnek a klasszikus igazságszolgáltatási alapelvek 

sem, így a szóbeliség, közvetlenség vagy kontradiktórius eljárás elve, sőt egyes esetekben a 

bíróság akár hivatalból is kezdeményezhet eljárást (például törvényességi felügyeleti eljárás a 

gazdálkodó szervezetek működése felett). A közigazgatási szervek esetében a korábbi 

kihágási vagy a jelenkori szabálysértési ügyintézés emelhető ki, amely jellemvonásaiban 

erőteljesen emlékeztet a bíróságok tevékenységére, hiszen a közigazgatási szerveknek 

múltban megtörtént jogsértést kell megítélniük, amelynek során büntetőjogi intézményeket és 

fogalmakat is alkalmaznak (mint például szándékosság, gondatlanság vagy kísérlet). A másik 

ilyen terület a polgári joghoz kötődik: ilyen a birtokvédelem vagy a gyámhatóságok eljárása, 

ahol ellenérdekű felek vitája is megjelenik. 

A quasi bíráskodás töretlen megléte is bizonyítja, hogy a hatalommegosztás nem kőbe vésett 

szabály olyan értelemben, hogy az egyes hatalmi ágak között semmiféle átfedés nem lehet. 

Általában ezeket az áthajlásokat a jogtudomány is célszerűnek és fenntartandónak tartotta, 

amelyek az eltelt időszakban mind hazánkban, mind külföldön töretlenül léteznek. Ennek 

különféle területeiről részletesebben a közigazgatás felelősségét tárgyaló részben van szó. 

5.3. A közigazgatás és az államfő kapcsolata 

Az államfő és a közigazgatás viszonyrendszere esetében a legfontosabb tényező az adott 

ország kormányformája. Más feladata van ugyanis prezidenciális rendszerben az államfőnek, 

mint pl. az USA, ahol az államfő egyben a végrehajtó hatalom feje, mint egy félprezidenciális 

rendszerben, mint Franciaország, ahol a miniszterelnök és az államfő kényszerűen együtt kell, 

hogy működjön a végrehajtás terén vagy egy parlamentáris rendszerben, ahol az államfő bár 

bír bizonyos jogosítványokkal, mégis jellemzően kívül esik a végrehajtó hatalmon. Ez utóbbi 

jellemző Magyarországra, ahol a köztársasági elnök egy meglehetősen gyenge, reprezentáló 

szereppel bír. 

A konkrét kapcsolat hazánkban elsősorban a döntés-előkészítési fázisban jelentkezik, hiszen a 

miniszteri ellenjegyzés intézménye miatt a legtöbb kérdésben a köztársasági elnök döntése 

akkor hatályosul, ha valamelyik miniszter vagy a miniszterelnök azt ellenjegyzi - vagy a 

gyakorlatban inkább előterjeszti. Ez a helyzet valósul meg a kinevezések, kitüntetések vagy a 

felmentések során, de említhetők még az állampolgársági, területszervezési vagy a 

kegyelmezési ügyek. E körben említhető ismét, hogy a köztársasági elnök szerepe nem 

teljesen formalitás, hiszen mivel őrködik az államszervezet egysége felett, indokolt esetben 

meg is tagadhatja ezen döntések megtételét. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán arra 

50



mutatott rá, hogy „az őrködés nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része 

az államügyek szokásos menetének”. 64 

Érdemes azonban megemlíteni azt is, hogy bizonyos esetekben a köztársasági elnök 

ellenjegyzéshez nem kötött önálló döntési joggal bír, jóllehet ezek általában olyan aktusok, 

amelyek más szervek döntését kezdeményezik. Ezen döntéseket tematizálja az 

Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) határozata, amely a döntéseket négy nagy csoportba 

sorolja. Ebből csupán az egyik csoport az, ahol a döntés érvényességi kelléke más szerv 

egyetértő döntése, amely lehet akár ellenjegyzés, akár más megoldás, mint például a 

hadiállapot vagy rendkívüli állapot kihirdetése, amelyet az Országgyűlés akadályoztatása 

esetén, a köztársasági elnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybíróság elnöke együtt állapít 

meg. 65 A másik típus esetében az államfő csak kezdeményezi a döntést, de a végső döntést 

már nem ő hozza meg, hanem valamely más szerv. Ez a döntés a kezdeményezéstől el is 

térhet tatalmában és végső soron a köztársasági elnökre is kötelező. Ilyen például a törvény 

visszaküldése megfontolásra az országgyűlésnek vagy népszavazás kezdeményezése. A 

harmadik típus az önálló politikai döntés, amely már ismét kapcsolódik a közigazgatás 

tevékenységéhez. Ezen döntések kiindulópontja az Alaptörvény azon passzusa, amely szerint 

a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ebbe a 

csoportba sorolható például a közigazgatás által előterjesztett kinevezések vagy kitüntetések 

megtagadása, ha az az államszervezet működésének zavarát vetné fel. Végül az utolsó típust 

azok az aktusok jelentik, amelyek bár önálló és végső döntések, azokra az Alaptörvény 

(korábban alkotmány) csupán végső határidőt szab. Ilyen a választások időpontjának a 

kitűzése vagy a törvény kihirdetése. Ezek a második típushoz hasonlóan szintén inkább a 

törvényhozáshoz köthetők, míg az első és a harmadik inkább a közigazgatáshoz. 66 

5.4. A Kormány és a kormányzati tevékenység 

Külön is érdemes foglalkozni azzal a kérdéssel, amely a Kormány szerepét vizsgálja a 

hatalommegosztás rendszerében, amely különösen a parlamentáris rendszerekben merül fel. 

Egyrészt nyilvánvaló, hogy a Kormány, mint a végrehajtás élén álló szerv része a 

közigazgatásnak és a hatalommegosztás eszmerendszerében is a fő feladata az executio, azaz 

a végrehajtás. Másrészt ellentmondást szül, hogy a Kormány a klasszikus közigazgatási 

tevékenysége mellett kormányzati tevékenységet is ellát, amely azonban már túlmutat a 

közigazgatáson. Ez az ellentmondás különösen a parlamentáris berendezkedési formájú 

államokban jelentkezik élesen. Míg egy prezidenciális köztársaságban a törvényalkotó szerv 

és a Kormány között sokkal kevesebb érintkezési pont van, addig a parlamentáris 

köztársaságokban a népképviseleti szerv tevékenysége (hazánkban országgyűlés) nem 

kizárólagosan a törvényalkotásra terjed ki. A Kormány és a törvényhozás között a fentiekben 

már említett kapcsolódási pontokon kívül egyébként is több átfedést találhatunk, így a például 

64 8/1992. (I. 30.) AB határozat. 

65 48. cikk (5) bekezdés. 

66 48/1991. (IX. 26.) ABH. 

51



említhető a Kormány jogalkotó tevékenysége, amely csak részben merül ki a végrehajtási 

rendeletekben, hiszen több rendelet eredeti jogalkotó hatáskörben születik. 

A közigazgatás Kormányon kívüli szerveire azonban az jellemző, hogy kizárólag 

közigazgatási feladatai vannak, amelynek ellátása érdekében elkülönül feladatokkal, 

hatáskörökkel és jogosítványokkal rendelkezik, amely egyben relatív autonómiát biztosít 

számára. Ez egyben a közigazgatás szervezetrendszerének egyik sajátossága. 

Összegzésként megállapítható, hogy a hatalommegosztásnak klasszikus (vagy hagyományos) 

és modern elméleteit különböztethetjük meg. Az előbbi a hatalommegosztás klasszikus 

triászából indul ki (törvényhozás - végrehajtás - igazságszolgáltatás), míg az utóbbi új 

dimenziókkal és állami szervekkel bővíti a rendszert. A közigazgatás-tudomány a klasszikus 

elméletet fogadja el, hiszen az újonnan létrejövő szervek mindegyikét el lehet helyezni a 

hatalommegosztás hármas rendszerén belül. 

A hatalommegosztás eszmerendszerében a közigazgatást a végrehajtó hatalmi ág részeként 

helyezhető el, amely annak funkcióit, feladatait látja el. Kiemelendő azonban, hogy a 

közigazgatás fejlődése során két alrendszerre differenciálódott: államigazgatásra és helyi 

önkormányzati igazgatásra. A helyi önkormányzatok egyben a hatalommegosztás területi 

dimenzióját jelentik, ezért egyes nézetek szerint autonómiájuk miatt önálló hatalmi ágat 

képeznek. A közigazgatás, mint szervezeti rendszer része az állami szerveknek, ugyanakkor 

a közigazgatás minden más állami szervtől elkülönült önálló feladat és hatáskörrel, 

szervezettel és személyzettel bír. A szervek között azonban kölcsönhatás is van, hiszen a 

közigazgatás működése kihat a többi állami szervre is, mely hatás jellemzője az aktivitás. 

52



BARTA ATTILA 

A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI 

Az első három témakörből kiderült, hogy a közigazgatás egy olyan összetett jelenség, 

amelynek körülírása, teljes megértése a vizsgálati eszközök széles körét, valamint a kutatási 

módszerek sokszínűségét igényli. Amennyiben el kívánunk jutni a közigazgatás lényegéhez 

(végső soron pedig definíciójához), fel kell tárnunk alapvető jellemzőit, sajátosságait. Ennek 

legegyszerűbb útja az, ha összevetjük más jelenségekkel és rögzítjük a hasonlóságokat, 

valamint az eltéréseket. Erre való tekintettel jelen témakörben előbb az igazgatástudomány 

(vagy másképp nevezve szervezéstudomány) segítségével egy tágabb fogalom, az igazgatás 

általános összefüggéseit írjuk le, és csak ezt követően mutatjuk be a közigazgatás, mint 

sajátos tevékenység, egyedi karakterét. Miután pedig a közigazgatás felfogható egyfelől 

sajátos szervezetrendszerként, másrészről sajátos tevékenységfajtaként, jellemzőinek 

felkatalogizálását két részre osztva végezzük el az igazgatástudomány, valamint a 

jogtudomány megállapításaira támaszkodva. 

1. Igazgatás és közigazgatás kapcsolata 

1.1. Az igazgatás jellemzői 

Az igazgatástudomány irányából vizsgálva a közigazgatás sem más, mint igazgatás 

(adminisztráció), tulajdonképpen annak egyik variánsa. A tudományos irányzat abból indul 

ki, hogy az igazgatás célorientált, együttműködésen alapuló emberi cselekvés, ami a 

legtöbbször járulékos tevékenységként jelenik meg, és a kitűzött cél, valamint az annak 

elérésére irányuló főtevékenység közötti összhangot hivatott biztosítani. 67 De vajon mit takar 

mindez pontosan? Ha közelebbről szemügyre vesszük az igazgatás fenti definícióját, akkor 

látható, hogy négy elemből áll össze. Az igazgatásnak mindig van célja, alanya, tárgya és 

tartalma, amiket részletesen meg kell, hogy vizsgáljunk. 

Fontos, hogy az igazgatás sohasem öncélú tevékenység, finalitással bír. Mivel ebben a körben 

nem csak a közösség igazgatásáról, hanem valamennyi igazgatási formációról beszélünk, így 

mindegy, hogy a cél magánjellegű (pl. egy egyesület vagy gazdasági társaság célja), avagy 

közérdekű (pl. közfeladat ellátása, közszolgáltatás megszervezése), hogy az eredményességre, 

hatékonyságra, gazdaságosságra, vagy valamilyen szükséglet kielégítésére irányul, a lényeg 

az, hogy emberek kollektív célja legyen. 

Az előbbiekből következik, hogy a megvalósítás is több ember szisztematikus 

együttműködését, munkájuk tudatos összehangolását, koordinálását igényli. Az igazgatásnak 

szükségszerűen lesz alanya (aki igazgat) és tárgya (akit igazgatnak). Valójában mindkettő 

67 

Vö. WALDO, Dwight, Mi a közigazgatás? The Study of Public Administration, 1955, In: LŐRINCZ Lajos 

(szerk.), Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-Orac, Budapest, 2007. 135, FAZEKAS Marianna – FICZERE 

Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest, 2004, 20, valamint KILÉNYI Géza (szerk.), A 

Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 14. 

53



személyek bizonyos csoportját jelenti, ami nem meglepő, hiszen a közigazgatást emberek 

végzik és az emberek közösségeire irányul. Legtágabb értelemben az igazgatás alanya a 

társadalom valamely szervezete (a fentiek alapján ez lényegében bármely közös céllal bíró 

emberi csoportosulás lehet), pl. politikai pártok, állami, vagy társadalmi szervezetek. 

Az igazgatás tárgyaként magát az emberi közösséget jelölhetjük meg, tehát az állammá 

szervezett emberi társadalom, annak szervezeteivel és szervezetrendszereivel. 68 Az eddigieket 

összevetve talán zavaró lehet, hogy mind az igazgatás alanya, mind pedig annak tárgya 

valamilyen emberi közösség, csoport. Látni kell, hogy az alany és a tárgy elkülönülése 

hosszabb történelmi fejlődés eredménye. Az igazgatás alanya és tárgya a modern 

társadalomban és annak szervezeteiben különül el élesen, mivel a kezdeti egybeesést 

követően a társadalmi fejlődés nyomán ekkorra alakulnak ki azok a kizárólag igazgatással 

foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek egyes igazgatási részfunkciókra, pl. 

információgyűjtésre és feldolgozásra, tervezésre, vagy ellenőrzésre specializálódnak. 

Mindez persze nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az igazgatás alanya és tárgya bizonyos 

esetekben ma is egybeessen. Ezt hívjuk önigazgatásnak. Napjainkban erre szolgálhatnak 

példaként a helyi önkormányzatok, melyekről akkor beszélünk, ha az önigazgató szervek 

közhatalmat gyakorolnak, vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. Tágan értelmezve 

szinte valamennyi szervezet végez önigazgatást, mivel a saját belső működésével összefüggő 

adminisztratív teendők intézése (pl. gazdasági társaságban vezető tisztviselő választása) is ide 

tartozik. 

Az igazgatásnak tehát mindig van célja, alanya és tárgya, ugyanakkor egyelőre nem tudjuk, 

hogy ez a járulékosnak nevezett tevékenység pontosan milyen lépésekből, részelemekből épül 

fel, azaz milyen tartalommal bír. A kérdéssel foglalkozó szakírók véleménye két részre 

osztható. Vannak, akik taxatíve megpróbálják felsorolni az (általuk univerzálisnak vélt) 

igazgatási elemeket, míg mások absztrakcióval élnek. 69 Anélkül, hogy eldöntenénk melyik a 

helyes módszer, ehelyütt kizárólag Henri Fayol klasszikus megközelítésére, valamint Luther 

Gulick és Lyndall Urwick ún. POSDCORB modelljére utalunk. Fayol szerint valamennyi 

igazgatás öt alapvető elemből épül fel. 70 Ezek a tervezés, a szervezés, a parancsolás, a 

koordináció, végezetül az ellenőrzés. Gulick és Urwick lényegében ezt a felsorolást pontosítja 

és tesz hozzá további két univerzálisnak tekintett igazgatási elemet. Modelljük ezek 

kezdőbetűiből állt össze. P, mint planning (tervezés), O, mint organizing (azaz szervezés), S, 

ami a staffing (tehát személyzeti tevékenység), D, mint directing (irányítás), CO, ami a 

coordinating (vagyis koordinálás), R, mint reporting (tehát tájékozódás), végezetül B, ami a 

budgeting (vagyis pénzügyek vitele). 

Napjainkra a közigazgatás-tudomány több szempontból is meghaladta a fenti elképzeléseket. 

Egyfelől egyértelművé vált, hogy az igazgatás nem pusztán több vagy kevesebb tartalmi elem 

laza láncolata, hanem egy olyan folyamat, illetve ciklus, amely két jól elkülöníthető részre, 

egy ún. előkészítő, valamint egy kivitelező szakaszra osztható. Mivel célorientált 

68 

Vö. FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, 2010, 22, és FAZEKAS – FICZERE, i.m. 22. 

69 

Ezeknek összegzését lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 24. 

70 

FAYOL, Henri, Administration industrielle et générale; prévoyance, organisation, commandement, 

coordination, controle, Paris, H. Dunod et E. Pinat, 1917. 

54



tevékenységről van szó, az első lépés a célmeghatározás. Minden, ami ezután következik, a 

cél megvalósításához kötődik. Ehhez szükség van pontos adatokra, amelyek alapján terveket 

lehet készíteni, majd a tervek alapján lehetővé válik a felmerülő kérdésekben megalapozott 

döntéseket hozni. Csak miután ezek megtörténtek, azután léphetünk át az ún. kivitelező 

szakaszba, ahol sor kerül a döntés megvalósítására, a munkálatok összehangolására, valamint 

a szükséges ellenőrzések elvégzésére. 

Az igazgatás általános tartalmi modellje napjainkra így a következő elemekből áll össze: 

célkitűzés, információgyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció, 

végezetül ellenőrzés. A láncolat a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású, valamint 

ismétlődő, azaz ciklikus. Előbbinél az igazgatási folyamat az utolsó mozzanattal lezárul (pl. 

az ellenőrzésnél mindent rendben találtak), míg utóbbi esetben az ellenőrzés eredményeként 

egy új igazgatási folyamat veheti kezdetét (pl. szabálytalanságok észlelése miatt, azok 

korrekciója érdekében). 

A tartalmi elemek felkatalogizálásánál láttuk, hogy mind Fayol, mind pedig Gulick és Urwick 

említést tett a szervezésről, ami akár szinonimája is lehetne az igazgatásnak. Az igazgatás 

tartalmának vizsgálatánál nem kerülhetjük meg, hogy röviden ki ne térjünk a szervezéssel 

való viszonyának tisztázására. Habár a szakirodalomban minden lehetséges relációra találunk 

példát (vannak, akik szerint a szervezés szűkebb, mások szerint tágabb, megint más szakírók 

szerint pedig szinonim fogalom az igazgatással), 71 magunk részéről úgy véljük, hogy mivel 

lényegét tekintve mindkettő a szervezet működésére vonatkozik, tág értelemben a szervezés 

azonos az igazgatással. Szűk értelemben ugyanakkor a szervezés az igazgatás egyik 

munkamódszerének tekinthető, annak részét képezi. 

Amennyiben a fenti elemeket összekapcsoljuk, akkor az igazgatást (legyen az 

magánigazgatás, közigazgatás, vagy más hatalmi ágba tartozó szerv által végzett 

adminisztráció) úgy definiálhatjuk, mint olyan, az emberi együttműködéshez kapcsolódó 

tevékenységet, amely biztosítja a közös cél eléréséhez szükséges személyi, tárgyi feltételek és 

a munka összhangját. 72 

Az igazgatástudomány számára tehát a közigazgatás is igazgatás, így a többi igazgatási 

típussal egyetemben alkalmazható rá a fenti definíció, osztozik annak elemein. A 

közigazgatásnak azonban, amikor kifelé, tehát környezete irányába fejti ki tevékenységét (pl. 

engedélyt bocsát ki, ellenőrzést végez), van három olyan típusjegye, amelyek markánsan 

megkülönböztetik a civil, valamint magánigazgatástól. 

Az első az elkülönült szervezet. Közigazgatási feladatokat ugyanis főszabályként kifejezetten 

erre a célra létrehozott közigazgatási (lényegében államigazgatási, helyi önkormányzati és 

rendészeti) szervek látnak el, amelyek egy rendkívül tagolt és differenciált szervezeti 

rendszert alkotnak, jelentősen felülmúlva a többi hatalmi ág szerveinek számát. A képet 

tovább árnyalja, hogy ezen felül lehetséges más, nem állami (azaz paraetatikus) szerveknek 

(pl. közintézeteknek, közvállalatoknak) illetve magánszemélyeknek a közfeladatok ellátásába 

71 

Elsővel kapcsolatban lásd KILÉNYI, i.m. 18, a másodikkal összefüggésben FAZEKAS – FICZERE, i.m. 20, míg a 

harmadikra FÁBIÁN i.m. 23. 

72 

Az igazgatás előbbi fogalmát lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 20. 

55



történő bevonása is. Miután ennek részletezése a következő témakör témája, ezen a helyen 

annyit rögzítünk csupán, hogy a paraetatizmus (mint a közigazgatási feladatok nem 

közigazgatási szervek általi ellátása) megjelenése az állam és közigazgatás fejlődésének egy 

szükségszerű mozzanata, ami azonban csak a klasszikus közigazgatási megoldásokkal együtt, 

és nem azok helyett, azokat felváltva képes a közfeladatok eredményes ellátására. 

A második eltérés az előbbiből fakad. A közigazgatási szervek nem járulékos jelleggel, 

hanem alapfeladatként, főtevékenységként végzik az igazgatást, hiszen emiatt hozták őket 

létre. Ne tévesszen meg bennünket, hogy ennek során a közigazgatás funkciójának (a 

végrehajtásnak, tehát döntések előkészítésének és azok végrehajtásának) megvalósítása 

érdekében differenciált viszonyrendszert alakít ki a társadalom egyes szereplőivel. 

Valamennyi esetben igazgat, azonban a cél eléréséhez eltérő eszközöket vesz igénybe. Van, 

amikor közvetlenül (hatósági eszközökkel) avatkozik be az életviszonyokba és van, amikor 

csak áttételesen (pl. támogatásokkal). 

A harmadik elhatároló ismérv, hogy a közigazgatás tevékenységének egy részében (de 

korántsem minden elemében) közhatalmat gyakorol, azaz jogot alkot, kötelező érvényű 

egyedi hatósági döntéseket hoz, valamint a jogszabályok megtartása érdekében kényszert 

alkalmaz. 73 Bár lentebb részletesen kifejtjük, mégis hangsúlyozni kívánjuk, hogy a 

közhatalom amiatt válik közösségivé, mert mindenkire kiterjed, az alól senki nem vonhatja ki 

magát. Pontosan emiatt van szükség arra, hogy a közigazgatás jogilag körülírt, előre 

lefektetett szabályok szerint működjön. 74 Ez az utolsó sajátosság jogtudományi kategória, ami 

indokolttá teszi számunkra, hogy a közigazgatást a későbbiekben ebből az irányból is 

vizsgáljuk. 

1.2. A közigazgatási tevékenység sajátosságai 

Az igazgatástudomány közigazgatásra vonatkozó, fentebb részletezett megállapításai 

helytállóak, ugyanakkor szükségképpen egyoldalúak. Az igazgatástudomány ugyanis a 

közigazgatást kizárólag, mint szervezetrendszert vizsgálja és nincs tekintettel a jogi elemekre. 

Nincs tekintettel arra, hogy a közigazgatás az állam integrált szakigazgatási rendszere és 

tartalmi szempontból más igazgatási rendszerekhez képest megkülönböztető ismérvek 

jellemzik. 75 Az alábbiakban a közigazgatást a szervezetrendszer által kifejtett 

tevékenységként közelítjük meg állam- és jogtudományi megállapításokat figyelembe véve. 76 

Amennyiben a közigazgatás, mint tevékenység sajátosságait kívánjuk felderíteni, 

mindenképpen figyelemmel kell lennünk hatalmi ági hovatartozására. Az előző témakörben 

már érintettük a kérdést, konklúziónk akkor az volt, hogy a közigazgatás egy elkülönült 

hatalmi ágat, a végrehajtó ágat reprezentálja. Állam- és jogtudományi optikán keresztül 

vizsgálva a kérdést ehhez igazodik funkciója, ami nem más, mint a végrehajtás. Ezt azonban 

tágan kell értelmeznünk. A közigazgatás ugyanis a már meghozott döntések kivitelezése (pl. 

73 

Vö. KILÉNYI, i.m. 16. 

74 

Vö. LŐRINCZ Lajos – TAKÁCS Albert, A közigazgatás-tudomány alapjai, Rejtjel, Budapest, 2001, 160. 

75 

FAZEKAS – FICZERE, i.m. 34. 

76 

Az ezzel egyező gondolatmenetet lásd: KALAS, i.m. 24. 

56



jogszabályban foglalt kötelezettségek érvényre juttatása) mellett részt vesz azok 

előkészítésében (információgyűjtéssel, koncepciók készítésével, vagy a többi kivitelezést 

szolgáló igazgatási elemmel) is. 

Napjainkra a közigazgatás funkciói bőven meghaladják a klasszikus montesquieu-i kereteket. 

Bizonyos értelemben azt mondhatjuk, hogy a közigazgatás körülöleli, aktivizálja a többi 

hatalmi ágat, nélkülözhetetlen azok rendeltetésszerű működéséhez. Ha néhány példával 

szemléltetni kívánjuk megállapításunkat, célszerű a következőket megjegyeznünk. Hiába 

születik meg egy bírói döntés, hogyha a kötelezett azt önként nem teljesíti. Ilyenkor végső 

soron a közigazgatás lesz az, amelyik – ha az más módon nem biztosítható – pl. rendészeti 

szervei útján gondoskodik a döntés kényszer útján történő érvényesítéséről. A törvényhozás 

tekintetében pedig nem szabad elfelejtenünk, hogy a törvényjavaslatok több mint felét 

előterjesztő aktor idehaza ezidáig mindig a Kormány volt. 

Ez a fajta produktivitás azzal magyarázható, hogy a Kormány számára a teljes közigazgatási 

apparátus rendelkezésre áll jogalkotással összefüggő feladatainak maradéktalan 

kiszolgálására. A közigazgatás tehát ún. végrehajtó tevékenység, amely közreműködik a többi 

állami szerv működésében is, mivel az Országgyűlésnek, a Köztársasági Elnöknek, valamint 

az Alkotmánybíróságnak is szüksége van egy olyan hivatali szervre, amely működését 

kiszolgálja, döntéseit előkészíti, valamint azokat végrehajtja. Ezekben a hivatalokban viszont 

a közigazgatás személyi állománya dolgozik. 

Második fontos sajátosság, hogy a közigazgatás specializált szakigazgatási tevékenység. Ez 

következik az állami feladatok tárgykörének kiterjedtségéből, amit a közigazgatás 

főtevékenységként lát el, professzionális személyzettel, előre rögzített szakmai sztenderdek 

alapján. Elég, ha csak az öt tradicionális igazgatási területet emeljük ki, úgymint belügy, 

külügy, hadügy, pénzügy, valamint igazságügy és máris látható, hogy ezek mindegyike más 

módon nem helyettesíthető, speciális szakismeretet igénylő terrénuma az állami működésnek. 

A közigazgatás az állam kiemelt igazgatási rendszere, „legnagyobb üzeme”, amely a 

közérdeket fejezi ki és szolgálja, valamint elkülönült szervezeti rendszerrel bír, amely kiterjed 

az egész társadalomra. A közigazgatás és a magánigazgatás tehát leginkább abban tér el 

egymástól, hogy a közigazgatás nem a magánszemélyek egymás közti viszonyát szabályozza, 

hanem szakigazgatási jellege folytán az állampolgároknak a közigazgatáshoz való viszonyát, 

valamint a közigazgatási szervek felépítését és működését. Tagoltságát, valamint 

kiépültségének átfogó jellegét jól példázza, hogy a közigazgatási feladatok differenciáltsága 

és a közigazgatási szervezet struktúrája messze meghaladja a többi állami szervezetrendszer 

(pl. bíróságok, ügyészségek), de a magánszféra tagozódását is. 

A közigazgatás szervezete feladatait tekintve horizontálisan (igazgatási ágazatok szerint), 

működési területét tekintve pedig vertikálisan (közigazgatási szintek szerint) tagolt. A modern 

államok polgári közigazgatása szervezetét tekintve civil és rendészeti igazgatásra osztható, 

ahol előbbi két nagy alrendszerből, az államigazgatásból és a helyi önkormányzati 

alrendszerből épül fel (lásd V. témakör). Amennyiben csak ezt a két alrendszert vesszük 

számba, akkor Magyarországon mintegy 3800 elkülönült szervezeti egységről beszélünk, ami 

önmagában több mint tízszer annyi szervet jelent, mint amennyi pl. az igazságszolgáltató 

hatalmi ágban található. 

57



A közigazgatás szakigazgatási karakterét erősíti annak ágazatok szerinti differenciáltsága, az 

egymástól igen eltérő anyagi és eljárási szabálytömeg léte, valamint az a tény, hogy a magyar 

közigazgatásban dolgozó mintegy 120 000 köztisztviselő (napjainkban részben 

kormánytisztviselő) sajátos, a munkakörének megfelelő specializált szakismerettel végzi 

munkáját. A közigazgatási szervezet mindezek mellett birtokolja a legmagasabb fokú 

egységességet, ami nem csupán szervezeti, de a cselekvés alapjául szolgáló prioritásokat 

illetően is igaz. Ez a jellemző a közigazgatást teljesítőképességében egyértelműen a 

társadalom többi szervezete fölé emeli. 77 

Végezetül ugyancsak a közigazgatás szakigazgatási jellegéhez kötődik a közigazgatási jog 

differenciált és heterogén jellege. A közigazgatási feladatok minőségi változása, az újabb és 

újabb igazgatási ágazatok megjelenése a közigazgatási jogot is egyre több speciális területre 

hasította szét. Ezen felül a közigazgatási működés volumene professzionális eljárást igényel, 

ami miatt a joganyag nélkülözhetetlen a jelenségek világos és pontos leírása miatt. 78 

A társadalmi-gazdasági folyamatok államra gyakorolt hatásai, valamint az általuk generált 

feladatok nagy száma és minőségbeli változása nem hagyja érintetlenül a közigazgatás 

rendszerét. 79 A közigazgatást mind feladata, mind működése szempontjából nagyfokú 

komplexitás jellemzi, ami szükségképpen pluralitással társul. Mindez érthető, ha figyelembe 

vesszük, hogy az egyes szakigazgatási területek egymástól igen eltérő kihívásoknak kell, 

hogy megfeleljenek, amelyek kezelése változatos eszközöket, egymástól igen eltérő 

megoldásokat igényel. 

Így például a rendészeti igazgatásban bevett szervezeti-működési megoldások, a hierarchia, a 

hatósági eszközök széles köre nem alkalmazhatóak automatikusan a szociális igazgatásban, 

mint ahogy egy rendőri szerv is egészen más működési elveket kíván és eszközöket alkalmaz 

egy hálózatos rendszerben működő közintézettel (pl. múzeummal, levéltárral) összevetve. A 

pluralitás visszaköszön a közigazgatás intézményrendszerének felépítésében is, aminek 

ismertetését az V. témakörben végezzük el. Ehelyütt csak arra utalunk, hogy a közigazgatási 

szervek működési formájukat tekintve sem egységesek. Egy részük testületi (pl. Kormány, 

képviselő-testületek), másik részük hivatali formában (pl. Miniszterelnökség, polgármesteri 

hivatalok) működik. Most eltekintünk ugyan a két forma jellemzőinek ismertetésétől, de 

rámutatunk arra az alapvető összefüggésre, miszerint valamennyi testületi formában működő 

szervnek szüksége van egy hivatali formában működő szervre, amely adminisztratív 

szükségleteit kiszolgálja. 

Figyelemmel kell azonban lenni arra, hogy a közigazgatás kisebb, vagy nagyobb mértékben a 

társadalommal együtt mindig változik. Mivel a megoldandó feladatok köre korszakonként és 

földrajzilag is eltér, az idő előrehaladtával pedig folyton változik, a közigazgatást bizonyos 

fokú dinamizmus jellemzi, ami megnyilvánul mind szervezetében, mind működésében. 

Az előbbiekhez kapcsolódik, hogy miután a közigazgatás az állam kiemelt szakigazgatási 

rendszere, ami többszörösen átszövi a társadalom szövetét, számos funkciót (azonos célt 

77 

Vö. LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 146. 

78 

LŐRINCZ Lajos (szerk.), Közigazgatási jog, HVG-Orac, Budapest, 2007, 17. 

79 

Lásd még: WALDO, i.m. 141. 

58



megvalósító feladatcsoportok összességét) lát el. 80 Ezidáig több funkció-meghatározási 

kísérlet is történt, amelyeket a korábbi témakörök már érintettek. Mi itt röviden csak a 

közigazgatás ún. társadalmi funkcióira utalunk, amik az állami feladatokból vezethetők le. 

Ebben a kontextusban a közigazgatás az állam társadalomszervező funkcióját valósítja meg, 

egyfelől integratív, másfelől allokatív módon. Előbbi a társadalmi egyensúly megőrzésére 

irányul, utóbbi az egyes társadalmi alrendszerek korrigálásának lehetőségét biztosítja a 

közigazgatás számára az erőforrások át/újracsoportosításával. 81 

Ahogy azt fentebb már kifejtettük, a közigazgatás a többi igazgatási típushoz hasonlóan 

célhoz kötötten végzi tevékenységét. Tekintettel azonban arra, hogy a közigazgatás a 

legnagyobb, kifejezetten erre szakosodott igazgatási konglomerátum egy országban, ráadásul 

működése során közhatalmat is gyakorolhat, ez privilegizált helyzetbe hozza a többi 

igazgatási variánshoz képest. Azonban ezek a jellemzők sem eredményezhetik azt, hogy a 

közigazgatás öncélúan működjön. 

A közigazgatási tevékenység egyik differentia specifikáját adja a politikai hatalomnak való 

alárendeltség, a legitim politikai ráhatás lehetősége. A közigazgatás a választópolgárok 

többségének akarata nyomán létrejövő politikai hatalom (ez lehet az Országgyűlés vagy 

képviselő-testület), vagy a népszuverenitást közvetlenül reprezentáló eljárás (pl. egy 

népszavazás) céljait valósítja meg jogilag szabályozott formában. A közigazgatás számos 

ponton kapcsolódik a politikai szférához, elég, ha csak a Kormányprogramra, a Kormány 

tagjaira, a minisztériumok, valamint a területi kormányhivatalok vezetőire, a közigazgatás 

finanszírozására, vagy a helyi önkormányzatok működésére gondolunk. 82 

A politikai alárendeltségnek nem mond ellent - igazából kiegészíti azt - azon elvárás, ami a 

közigazgatás depolitizáltságát hangsúlyozza. Ez a politikai expanzió meghatározott keretek 

között tartására irányuló törekvés, ami a személyi állomány vizsgálatával érhető tetten, 

elsősorban a minisztériumi (valamint 2011 óta a fővárosi/megyei kormányhivatali) személyi 

állomány áttekintésével. A legelterjedtebb megoldás szerint ugyanis a minisztériumok 

állománya két jól elkülöníthető részből áll össze. A pozíciójukat politikai lojalitás alapján 

elnyerő politikai változó elemekből, valamint a kizárólag szakmai szempontok szerint 

felépülő szakmai állandó személyzetből. 

A politikai változó, valamint a szakmai állandó elemnek az egymáshoz való viszonyát 

szemlélteti a lenti ábra a minisztériumi struktúrán keresztül. 

80 

Vö. KALAS, i.m. 36-39. 

81 

Némiképp árnyaltabban írják körül a kérdést a hatalommegosztásos elméletek, ahol a közigazgatás a 

végrehajtó hatalmi ág funkcióit valósítja meg. Ezen belül megkülönböztetünk jogalkotó, jogalkalmazó, valamint 

szervezési-szolgáltatási funkciókat. A szociológiai megközelítés szerint pedig vannak állandó funkciók, valamint 

olyanok, amelyek az állami szerepkörök módosulásával változnak. 

82 

Lásd még: FÁBIÁN, i.m. 64. 

59



Forrás: A szerzők által aktualizált ábra 

A közigazgatást ugyanakkor relatív autonómia illeti meg, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás 

jól meghatározott körben önállóan, külső befolyástól mentesen fejti ki tevékenységét, 

felelősen gyakorolja jogosítványait. A közigazgatás önálló cselekvését a jog biztosítja. Ez 

garantálja a jog uralmát a közigazgatásban, egyúttal gátját képezi minden olyan hatalmi 

beavatkozásnak, amely a közigazgatás működését bármilyen módon veszélyeztetné. 

Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy bár a közigazgatás céljai mindig valamilyen politikai, 

kulturális, avagy gazdasági cél megvalósítására irányulnak, ez nem eredményezheti azt, hogy 

bármelyiket cselekvésének kizárólagos szempontjává tegye. 

Végezetül a közigazgatás megközelíthető úgy is, mint közhatalommal végzett tevékenység. 

Ez kifejezetten jogi terminus, ami két részre bontható. A közhatalom magában foglalja 

egyrészről a kötelező erejű normák (jogszabályok) megalkotásának a lehetőségét, másfelől 

annak a lehetőségét, hogy közigazgatási szervek konkrét, egyedi esetekben hatósági 

jogalkalmazó tevékenységet fejtsenek ki. Előbbire példa a rendeletalkotás, utóbbira a 

közigazgatási hatósági eljárások alapján a hatósági ügyekben született határozatok 

meghozatala. A közigazgatás, amikor beavatkozik valamilyen társadalmi-gazdasági 

folyamatba, azt amiatt teheti meg, mert erre irányuló jogosítványai közhatalmi jellegűek. 

Természetesen számos olyan tevékenységfajta van, ami mellőzi a közhatalmi elemet. A 

közigazgatás is köt szerződéseket, alapít intézményeket, nyújt támogatásokat, végez 

beruházásokat. Nem szabad azonban, hogy elmosódjanak a közigazgatás és a többi társadalmi 

60



alrendszer közötti határok. A közigazgatás nem válik, és nem is válhat kizárólag gazdálkodó, 

vagy kulturális szervezetté. Emiatt téves minden olyan elképzelés és törekvés, amely a 

közigazgatást (akár erőltetetten is, de) a gazdálkodó, vállalkozó közigazgatás irányába kívánja 

átalakítani. 83 

A kétezres évek világgazdasági (pénzügyi-gazdasági válság), valamint kedvezőtlen 

szociológiai folyamatai (fokozódó illegális migráció kezelése, belső és külső támadásokkal 

szembeni hathatós védelem biztosítása, népességfogyás, társadalmi elöregedés) miatt a 

jövőben új formában és tartalommal ugyan, de a közhatalmi eszközök ismételt felértékelődése 

várható, amit az államok válságkezelő-képességének helyreállítása indokol. Újfent 

hangsúlyozzuk azonban, hogy a közigazgatás nem minden cselekménye hordozza magában a 

közhatalmi jelleget. A rendőrök gyakorlatoztatása, az ügyfél információkkal való kioktatása, 

vagy a hivatali épületek karbantartási munkálatainak elvégeztetése mind a közhatalmi elemet 

mellőző, ún. tényleges cselekmények közzé tartozik. 

1.3. Kormányzás és közigazgatás 

Ahogy azt már a hatalommegosztási elméletek kapcsán érintettük, különbséget kell tenni a 

kormányzás, valamint a közigazgatás fogalma között. A kormányzás értelmezésére eleddig 

számos meghatározás született. Van olyan definíció, ami a kormányzást a politikai 

hatalomgyakorlás egyik megnyilvánulásaként értelmezi, illetve van olyan is, amely tárgyi 

oldalról közelíti meg és a társadalomirányítás legátfogóbb területét látja benne. 

A demokratikus kormányzati rendszerekben a kormányzás nem elszigetelt tevékenység, 

hanem különböző társadalmi csoportok aktív közreműködését feltételezi az akaratképzésben. 

A döntések nyilvánosak, társadalmi kontroll érvényesül. Ez a tevékenység tehát nem tartozik 

hozzá a közigazgatás fogalmához, egy rendkívül összetett elkülönült állami tevékenységnek 

tekintjük. 84 

A két fogalom egymáshoz való viszonyának tisztázása végett feltétlenül utalunk arra, hogy a 

kormányzás fogalmát (jelentős mértékben angolszász hatásra) sokszor kizárólagosan a 

Kormányhoz szokták kötni. Ez az azonosítás azonban téves. Alanyi oldalról közelítve a 

kormányzás, a kormányzati tevékenység kifejtése több állami szerv együttes feladata. A 

Kormány mellett ennek alakításában részt vesznek még az állami főhatalom többi szervei, 

azaz hazánkban az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, valamint a Köztársasági Elnök. A 

kormányzás ezen állami szervek együttműködésének az eredménye. 

A fentieken túl vitatott volt, hogy vajon a miniszterek részesei-e a kormányzásnak. Miután a 

miniszterek a Kormány tagjai, így a kormányzati tevékenység alakítói, másrészről viszont egy 

adott szaktárca vezetéséért felelős személyek, ilyen minőségükben viszont nem lehetnének 

részesei a kormányzati tevékenységnek. A válasz tehát az, hogy mivel a kormányzati 

tevékenységet a Kormány testületként, vagyis a miniszterek közösségeként gyakorolja, a 

83 LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 161. 

84 Lásd még: FÁBIÁN, i.m. 29. 

61



miniszterek és az általuk vezetett minisztériumok külön-külön nem alakítói a kormányzati 

tevékenységnek. 

1.4. Jogállam és közigazgatás, valamint szolgáltató közigazgatás 

Ehelyütt a közigazgatásnak a jogállammal való kapcsolatát csak röviden vizsgáljuk, ugyanis 

annak bővebb kifejtését megadta a II. témakör. A jogállamiság kritériuma azt jelenti, hogy az 

állam, valamennyi szervével egyetemben a jog rendelkezéseinek (mint mindenki által 

megismerhető szabályrendszernek) veti alá magát. 85 Jogszabályok határozzák meg a 

közigazgatás közhatalmi minőségét, jogosítványait, feladatait, szervezetét, ami átláthatóbbá, 

kiszámíthatóbbá teszi működését. 

Hazánkban a legmagasabb szintű jogszabály 2012. 01. 01. óta Magyarország Alaptörvénye, 

amely részletesen foglalkozik a közigazgatás kérdésével. Az Alaptörvény legfontosabb 

rendelkezéseit további törvények bontják ki. Ezek egy része ún. 2/3-os, illetve az Alaptörvény 

fogalomhasználatával élve sarkalatos törvény, másik része ún. egyszerű törvény. Nem szabad 

azonban ebből a körből kirekeszteni azokat a nem közhatalmi jellegű, illetve közigazgatásinak 

nem minősülő eszközöket sem, amelyeket a közigazgatás működése során alkalmaz. 

Tudnunk kell továbbá, hogy a XXI. századi polgári államok közigazgatása nem csupán 

jogállamként aposztrofálható. A közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi 

növekedésével a közigazgatás egyre inkább a társadalom infrastrukturális alapjává, a 

társadalmi intézmények hiányosságait, fogyatékosságait pótló, kiegészítő rendszerré válik. 86 

Emiatt tekintjük napjaink közigazgatását egyszersmind szolgáltató közigazgatásnak, ugyanis 

számos olyan feladatot vállal magára, amiket - miután azok gyakran nem kifizetődőek - a 

társadalom többi szereplője nem tud (ilyen lehet pl. a munkaerő-vándorlás), vagy nem akar 

(pl. katasztrófavédelem) ellátni. 

Napjaink fejlett polgári demokráciáinak közigazgatása tehát szükségképpen ötvözi mindazon 

elemeket, amelyek a közigazgatás fejlődése során, a különböző fázisokat jellemezték. 

Bizonyos területeken ma is felfedezhető a rendészeti jelleg (lásd építésrendészet, tűz-, 

járvány- idegenrendészet), hiszen enélkül rendezett állami, társadalmi működés nem létezhet. 

Ugyanakkor a mai közigazgatások jogállami közigazgatások is egyben, miután ez garantálja 

az önkénytől mentes, kiszámítható működést (pl. közigazgatási eljárási szabályok). Végül 

szolgáltató karakterrel is bírnak, mivel egyes területeken csak ezáltal biztosítható a társadalmi 

folyamatok igazságos alakulása (többek között ilyen a szociális igazgatás területe). 

2. Irányzatok a közigazgatás fogalmának meghatározásában 

Az előző alpontban leírtak rávilágítottak arra, hogy a közigazgatás egy olyan „sokarcú” 

jelenség, amely attól függően, hogy milyen tudomány optikáján keresztül vizsgáljuk, más és 

más oldalát mutatja. Értelemszerűen más lesz a hangsúlyos akkor, hogyha állam- és 

85 Vö. LŐRINCZ, i.m. 28. 

86 LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 143. 

62



jogtudományi nézőpontot alkalmazunk, és megint más, hogyha szociológiai, avagy történeti 

megközelítéssel élünk. Miután a közigazgatással kezdetben csak a kameralisztika és a 

rendészettudomány foglalkozott, az első definíciós kísérletek is innen származnak és bennük 

a közhatalmi jelleg, a hatalomgyakorlás momentuma dominált. 

Később, amikor a közigazgatás-tudományok köre kibővült, különböző irányzatok, iskolák 

alakultak ki, amelyek felszaporították a nem jogi elemeket. A terjedelmi korlátok miatt nincs 

arra mód, hogy valamennyi fogalom-meghatározást részletesen papírra vessük, így csak a 

legelterjedtebbeket ismertetjük. Az egyik bevett osztályozás alapja a közigazgatás negatív és 

pozitív irányból történő meghatározása, ami végső soron már a múlt század végén egy 

összefogott, ún. komplex fogalom kialakulásához vezetett. 

2.1. Negatív megközelítés 

Az irányzatok közül a negatív megközelítést hordozók tekinthetők a legkorábbiaknak. Ez a 

közigazgatást kezdetleges módon megközelítő iskola arra kereste a választ, hogy mi az, ami 

bizonyosan nem közigazgatás. Amennyiben ugyanis ezeket a területeket, tevékenységeket be 

tudjuk határolni, és ki tudjuk zárni, akkor a maradék-elv miatt a fennmaradó rész lesz a 

közigazgatás. Az egyik ilyen meghatározás az alkotmányból indult ki, azt nélkülözhetetlen, de 

szükségképpen statikus elemnek tekintve. A megközelítés szerint az alkotmány kitöltését, 

„élővé tételét” a közigazgatás végzi el, így közigazgatás mindaz, ami nem szerepel az 

alkotmányban. Mondanunk sem kell, hogy ez a fajta megközelítés több kérdést és problémát 

vet fel, mint amennyit meg tud válaszolni. Nem alkalmazható ugyanis azokban az 

államokban, ahol pl. nincs, vagy csak történeti alkotmány létezik. 

Egy másik megközelítés a hatalmi ágak elválasztását veszi alapul. Bár ezen belül különbség 

tehető aszerint, hogy hány hatalmi ágat differenciálunk (kettőt, hármat, esetleg többet), a 

legelterjedtebbnek az a felfogás tekinthető, amelyik közigazgatásnak tekint mindent, ami 

nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás. Még ha ezzel a módszerrel sikerül behatárolni 

a közigazgatást, itt is számos probléma merül fel. Hogy néz ki például a közigazgatás 

szervezete, működése stb.? Ezekre a kérdésekre a negatív irányzatok nem tudtak választ adni, 

emiatt kerülnek képbe a pozitív irányzatok. 

2.2. Pozitív megközelítés 

A negatív iskola viszonylag kevés kapaszkodót adott arra vonatkozóan, hogy a közigazgatás 

milyen konkrét jellemzőkkel bír. A pozitív fogalmi meghatározások ezzel szemben már arra 

keresték a választ, hogy melyek a közigazgatás jellemzői. Alapvetően a polgári államok 

kialakulása inspirálta az ún. materiális irányzatot, amely a politika és a közigazgatás 

viszonyának tisztázására törekedett. Fentebb már megállapítottuk, hogy a közigazgatás a 

politikai akarat végrehajtását szolgálja. A materiális iskola alapvető megállapítása szerint a 

közigazgatás a politikai döntések célirányos végrehajtását jelenti, mégpedig közhatalom 

birtokában végzett jogalkotó és jogalkalmazó tevékenység. 

63



Az ún. alanyi, másképp formális irányzat lényegében egy már „bejáratott” módszert, a 

hatalmi ágakat veszi alapul akkor, amikor definiálni kívánja a közigazgatást. Ebben a 

megközelítésben törvényhozás az, amit az Országgyűlés végez, igazságszolgáltatás az, amit a 

bíróságok végeznek és közigazgatás az, amit a közigazgatási szervek végeznek. Ez a fajta 

pozitív megközelítés eltekint a tartalmi megállapításoktól és pusztán a szervezet oldaláról, 

formai szempontból kategorizál aszerint, hogy melyik állami szerv milyen hatalmi ági 

jelleggel bír. Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a XX. század közigazgatási fejlődése 

atipikus megoldásaival ezeket a határokat egyre inkább szétfeszítette. Az ún. autonóm 

államigazgatási szervek, másképp független szabályozó hatóságok (pl. Gazdasági 

Versenyhivatal, Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság) közigazgatásban való megjelenése a 

fejlődés természetes hozománya volt a polgári demokratikus államokban, azonban létükkel 

eleve megkérdőjelezték a hatalommegosztás alapjait, mivel egyidejűleg több hatalmi ág 

jegyeit is magukban hordozzák. 87 

A közigazgatás tudományos meghatározásával kapcsolatban akkor következett be jelentős 

előrelépés, amikor a jogi szempontú vizsgálódások mellett más tudományágak is 

bekapcsolódtak. Ilyen volt pl. az igazgatástudomány. Habár definíciókban ez az irányzat is 

bővelkedik (lásd többek között Fayol, Villoughby, Gulick, Urwick, Berényi), 88 a 

megállapításokat a 4.1. alpontban írtakra tekintettel akképpen foglalhatjuk össze, hogy az 

igazgatástudomány számára a közigazgatás az államszervek olyan elkülönült alrendszere, 

amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését látja el, és mindezt 

hivatásos apparátussal, az egész társadalomra kiterjedően valósítja meg. Ahogy látható, a 

definíció a korábban már általunk is végigvett jellemzők felsorakoztatásából építkezik. 

A pozitív megközelítések közül a legrégebbiek a jogtudomány területére vezethetők vissza. 

Hazánkban például egészen a XX. század első harmadáig a közigazgatási-jogtudomány és 

annak egyes irányzatai voltak meghatározóak. A fogalmi gazdagság részben abból fakad, 

hogy a jogtudomány hosszú időn keresztül vizsgálta a közigazgatást, azonban ezt nem 

közvetlenül tette, hanem áttételesen, a jogi szabályozás útján. 89 A kiindulópontot itt is számos 

esetben a hatalmi ágak szétválasztása képezte. A definíciók összevetése nyomán az alábbi 

általános jellemzőket emelhetjük ki. Jogtudományi szemszögből a közigazgatás olyan 

végrehajtó-rendelkező tevékenység, amelyet a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott 

törvényeknek alárendelt szervek fejtenek ki közhatalom birtokában. 

Külön kiemelendő a Magyary Zoltán-féle fogalom, ami a magyar közigazgatás-tudományban 

uralkodó jogtudományi megközelítést ötvözte az igazgatástudománnyal. Magyary a Magyar 

Közigazgatás című munkájában abból indult ki, hogy a közigazgatás az állam igazgatása. 

Mivel a köz- és magánigazgatás funkciója, valamint alapelvei azonosak, a közigazgatást csak 

akkor lehet eredményesen definiálni, hogyha feltárjuk azokat a speciális jellegzetességeit, 

87 Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban, Állam- és Jogtudományi 

Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, 244–260. BERÉNYI Sándor, Az Európai közigazgatási rendszerek 

intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243-246, 301-302, 396–403. BARTA 

Attila, Autonóm struktúrák a polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2008/9, 

http://www.jogiforum.hu/publikaciok/315. 

88 KALAS, i.m. 25 és 26. 

89 Lásd, mint előző jegyzet, 32. 

64



amelyek az államhoz, mint sajátos alakulathoz való kötődéséből fakadnak. Magyary a 

közigazgatást az állam szervezetének tekinti, amely közfeladatokat valósít meg, mindezt a 

jogrend keretében sajátos módszerrel teszi az eredményesség érdekében. 90 

Megfogalmazásában tehát a közigazgatás nem más, mint az állam cselekvése. 

Habár a fentieken túl más megközelítések is ismeretesek, pl. organikus (ami a közigazgatás 

szervezetét és személyzetét veszi alapul), vagy funkcionális (ami az emberi tevékenységekre, 

különösen pedig a döntésekre helyezi a hangsúlyt), összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a 

pozitív iskola keretében kimunkált számos közigazgatás definíció közös nevezőnek tekinti a 

közigazgatás végrehajtó hatalomba tartozását, valamint azt, hogy fő feladata a közfeladatok 

ellátása. 

Bár a pozitív megközelítés nem rendelkezik egységes fogalommal, ha összevetjük a 

kimunkált definíciókat, legalább három közös elemet találunk bennük. Egyfelől a 

közigazgatást elkülönült szervezeti rendszernek tekintik, másfelől a közigazgatás 

döntésorientált tevékenységi formaként jelenik meg bennük, végezetül valamennyi definíció 

szerint a közigazgatás meghatározható elkülönült személyzete útján. 91 

2.3. Komplex fogalom 

Mindaz, amit a közigazgatásról eddig leírtunk jól példázza, hogy a jelenséget pusztán egy 

tudomány szemszögéből sikeresen definiálni nem lehet. A leíró fogalmak jelentőségét nem 

vitatva ugyan, de már az 1950-es évektől kezdve több gondolkodó úgy foglalt állást, hogy az 

egy mondatba sűrített definíciók helyett a minél részletesebb körülírásra kell a hangsúlyt 

helyezni. 92 A korábbi nézetek szintézisére volt szükség, ami amellett, hogy figyelembe veszi a 

közigazgatásnak, mint igazgatásnak a lényegi elemeit, tekintettel van arra, hogy a 

közigazgatás egyúttal állami tevékenység. A komplex megközelítés egyaránt felhasználja az 

alanyi és a materiális definíciók elemeit. 

Mindezek alapján a közigazgatás komplex definíciója akképpen adható meg, hogy: 

a közigazgatás az állam feladatainak tényleges megvalósítása, ahogy Magyary 

megfogalmazta, az állam cselekvése, 

nem pusztán végrehajtó és döntés-előkészítő, hanem közszolgáltató tevékenység is, 

mely tevékenységének egy részéhez (a jogalkotáshoz és jogalkalmazáshoz) 

közhatalmat gyakorol, 

a közigazgatás a jogállamban törvényeknek alávetett tevékenység, 

feladatai ellátásához elkülönült szervezeti rendszert hoz létre, mely belülről tagolt és 

differenciált, különböző alrendszerekre oszlik, 

90 

Lásd: KALAS, i.m. 26. 

91 

Vö. FÁBIÁN, i.m. 21. 

92 

Vö. WALDO, i.m. 131, valamint FORSTHOFF, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1961, 1. 

65



a közigazgatási feladatokat speciális szakmai tudás birtokában lévő, azokat 

élethivatásszerűen végző professzionális személyi állomány, vagyis a köztisztviselők 

látják el, 

a közigazgatási tevékenység irányultsága szerint differenciált, egyrészről közvetlen 

(azaz belső), másrészről szervezeten kívülre ható tevékenységet jelent, 

a közigazgatási feladatokat elsősorban a közigazgatási szervek látják el, kivételesen 

azonban megvalósításukban nem közigazgatási szervek (esetleg magánszemélyek) is 

közreműködhetnek. 

3. A közigazgatás tartalma 

A fejezet közigazgatási tevékenység sajátosságait ismertető, valamint a fogalmakat taglaló 

részeiben már utaltunk arra, hogy a közigazgatás sokféle feladatot lát el, amelyek egy 

részének a kivitelezéséhez a közigazgatás közhatalmat vesz igénybe (ilyen lesz a jogalkotás, 

valamint az ún. hatósági jogalkalmazó tevékenység), másik része viszont ezt nem indokolja, 

ún. közvetlen igazgatási tevékenység (amikor közszolgáltatások szervezésére kerül sor, illetve 

a közigazgatás belső igazgatást gyakorol, valamint gazdálkodik). Az alábbiakban a 

közigazgatás tartalmát, az általa ellátott egyes tevékenységfajtákat tekintjük át részletesen. 93 

3.1. Jogalkotás 

A modern polgári államok egyik jellegzetessége az, hogy nem csak a törvényhozó hatalom 

alkothat jogot, hanem a közhatalom birtokában a végrehajtó hatalom is. Ez elhatárolási 

problémákat vet fel, hiszen a montesquieu-i hatalmi triász vegytiszta rendszerében a 

végrehajtás névleg csak a döntések kivitelezésével foglalkozhat. A törvényhozó, valamint a 

végrehajtó hatalom jogalkotása közötti különbségtételt elősegíti, ha számba vesszük, hogy a 

közigazgatási jogalkotásnak milyen korlátai vannak: 

az első ilyen korlát az, hogy az Alkotmányt (Alaptörvényt) és a törvényeket kizárólag 

a legfőbb népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkothatja meg. Bár az európai 

rendszerekben a közigazgatás jogalkotó hatáskörének többféle változata ismert 

(elméletileg a két szélső eset a sui generis, valamint a kizárólag felhatalmazáson 

alapuló jogalkotás), a közigazgatás egyikben sem alkothat törvényt, csak rendeletet. 

Ez lehet eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotott, vagy felhatalmazáson alapuló, ún. 

végrehajtási rendelet, 

másfelől a közigazgatásban sohasem egyetlen szerv rendelkezik jogalkotási jogkörrel. 

A Kormány mellett jellemzően a miniszterek, valamint a helyi önkormányzatok és 

bizonyos esetekben sajátos jogállású közigazgatási szervek (pl. a fentebb már említett 

autonóm államigazgatási szervek) azok, amelyek jogszabályt alkothatnak. Lásd a 

közigazgatási joggal foglalkozó témakörben írtakat. Erre való tekintettel nem 

93 Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 44-50. 

66



meglepő, hogy a hatályos joganyag döntő többségét, mintegy 70%-át a rendeletek 

teszik ki, 

a harmadik sajátosság abból fakad, hogy a közigazgatás (ahogy lentebb látni fogjuk) 

nem csak kifelé igazgat. Saját szervezetét, működését is igazgatnia kell, ezért nagy 

számban alkot olyan normákat, amelyek a közigazgatás rendszerén belül 

funkcionálnak, kifelé, az állampolgárokra, az ügyfelekre hatást nem gyakorolhatnak, 

és kifejezetten ezeknek a belső viszonyoknak (működési rendnek, alárendelt szervek 

tevékenységének, módszereknek, fogalmaknak, stb.) a rendezésére irányulnak. Ezeket 

nevezzük összefoglalóan irányítási normáknak. A normák ezen köre nem minősül 

jogszabálynak, mivel az csak a törvény és a rendelet. 2011-ig állami irányítás egyéb 

jogi eszközeinek neveztük őket, 2011 óta az új Jogalkotási törvény értelmében közjogi 

szervezetszabályozó eszközökről beszélünk. 

3.2. Jogalkalmazás 

A közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége a közfeladatok megvalósításának jogi eszköze. A 

közigazgatás azonban mindezt közhatalom birtokában végzi, ami azt jelenti, hogy a 

jogalkalmazásával képes a vele kapcsolatban álló személyek (ügyfelek) helyzetét érdemben 

befolyásolni, megváltoztatni. Emiatt a ráhatási képesség miatt minősítjük a közigazgatás 

jogalkalmazását hatóságinak. Ezáltal ugyanis a hatóság, a vele kapcsolatba kerülő ügyfél 

részére jogot, vagy kötelezettséget állapíthat meg, adatot igazolhat, nyilvántartást vezethet, 

vagy adott esetben ellenőrzést folytathat le. Viszont ha utána gondolunk ez is értelmezési 

problémákat vet fel. Mitől lesz ugyanis másabb az a jogalkalmazás, amit egy közigazgatási 

szerv végez, attól, amit a bíróság lát el? Végülis mindkét esetben az állam egy-egy 

közhatalommal rendelkező szerve jár el valamilyen konkrét egyedi ügyben, hatáskörük és 

illetékességük keretei között a jogszabályok alapján döntenek és ennek akár kényszer útján is 

érvényt szerezhetnek. Kétségtelen azonosság, hogy mindkét jogalkalmazás kötött eljárási 

rendben zajlik, jogszabályi felhatalmazáson alapul, eljárási garanciák, jogorvoslatok állnak 

rendelkezésre, sőt, a bíróságok is folytatnak adminisztrációt (lásd cégbíróságok működését), 

de a közigazgatás is folytat ún. kvázi bíráskodást (pl. birtokvitáknál, vagy versenyhatósági 

ügyekben). 

Mégis, ha közelebbről szemügyre vesszük, láthatjuk, hogy jóval több eltérés van. Amíg a 

bírósági jogalkalmazás célja a jogviták feloldása és a jogvédelem, addig a közigazgatás célja a 

közfeladatok megvalósítása. A bírósági döntés tartalma deklaratív, azaz egy múltban 

bekövetkezett helyzetre nézve mondja ki jelenbeli döntését és visszaható (ex tunc) hatályú, 

addig a közigazgatási döntések jellemzően konstitutív tartalmúak, tehát jogot hoznak létre, 

módosítanak, vagy szüntetnek meg és ezt a jövőre nézve (ex nunc hatállyal) teszik. Amíg a 

bíróság eljárása kérelemre/vádra (nem hivatalból) indul, az eljárás során elsősorban polgári, 

büntető, vagy munkajogot alkalmaznak, addig a közigazgatás hivatalból (ex officio) és 

kérelemre egyaránt eljárhat, eljárása során pedig főként közigazgatási, pénzügyi, nemzetközi, 

valamint alkotmányjogot alkalmaz és mindezt nemcsak jogvédő, de jogalakító funkciójából 

67



kifolyólag teszi. Az eljárás jellegét tekintve a bírói eljárás peres, kontradiktórius, míg a 

közigazgatási nem peres, az officialitás elve érvényesül. 

Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a hatósági munka volumene is jelentősen eltér a 

bíróságitól. 2009-ben például az önkormányzatoknál 9.776.797 államigazgatási hatósági 

döntés született, mintegy 30 milliós ügyiratforgalom mellett. Ágazati eloszlásukat tekintve az 

adóigazgatási ágazat dominanciája érvényesült, részaránya 44% volt, az okmányirodai 

ügyeket is magában foglaló önkormányzati és területfejlesztési; igazságügyi és rendészeti 

igazgatás ágazat 31 %-os részesedéssel bírt, a szociális ágazatba tartozó ügyek aránya 14 %-ot 

tett ki. Ehhez társulnak még az önkormányzati hatósági döntések, amelyek száma 

folyamatosan emelkedik. 2009-ben 1.564.135 döntés született, melyek legnagyobbrészt 

(permanensen 80 % fölötti a részesedésük) a szociális ágazatba tartoznak. 

3.3. Közszolgáltatások szervezése 

Mivel a közigazgatás nem mindig közhatalom birtokában cselekszik, hanem közvetlen 

igazgatást is végez és a közigazgatás a társadalom legnagyobb szakigazgatási rendszere, így 

nem meglepő, hogy széleskörű kapcsolatokkal bír. Bár a közszolgáltatásoknak egységes 

definíciója ezidáig nem alakult ki, általánosságban rögzíthetjük, hogy ebbe a körbe tartozik 

minden olyan tevékenység, aminek eredményéhez mindenki egyformán, többnyire 

kedvezményes áron, olykor pedig ingyenesen hozzáférhet (pl. közvilágítás, 

tömegközlekedés). 94 

Természetesen a közszolgáltatások igénybevevői köre jelentősen eltérő lehet. Amíg a 

közvilágítás, vagy a közbiztonság, a közművelődés támogatása mind olyan közszolgáltatás, 

amit akár állampolgárságra tekintet nélkül is bárki igénybe vehet, addig a lakásgazdálkodás, 

avagy a szociális ellátások már jellemzően lokálisak, alapvetően a települések lakossága 

számára nyitva álló szolgáltatások. Itt jegyezzük meg, hogy a (legnagyobb részében) 2013. 

01.01-től hatályos Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény (röviden Mötv.) 95 a 

helyi közügy kapcsán első helyen a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását emeli ki, 

amiket a kötelező feladatok között részletesen ki is fejt. 96 

A közszolgáltatásokhoz való közel azonos hozzáférési lehetőség némely esetekben azonban 

kötelezettséggé fordul át. Ilyen lehet többek között az alapfokú oktatásban, nevelésben való 

kötelező részvétel, amit az iskolaköteles korhatár jelöl ki, vagy a szűrőviszgálatokon való 

kötelező részvétel. 

Annak ellenére, hogy a közszolgáltatások ellátásáról a közigazgatás gondoskodik, a 

sajátosságok miatt nem klasszikus közigazgatási (hivatali) formában működő szervek 

valósítják meg. Bár a megoldások palettája igen széles, szóba jöhet önálló intézmény 

alapítása, vállalat létrehozása, de előfordul olyan is, hogy helyi önkormányzatok egymással 

94 

LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 133. 

95 

2011. évi CLXXXIX. törvény 4. §. 

96 

Mötv. 13. §. 

68



megállapodást kötnek a közszolgáltatás közös ellátására. Elterjedt továbbá a megbízási 

szerződés útján történő feladatellátás. 

Ehelyütt mi csak az első lehetőséggel foglalkozunk részletesebben, amikor ún. közintézeteket 

(pl. iskolák, kórházak), illetve közvállalatokat (lényegében gazdasági társaság formájában 

működő, de közösségi érdekeket szolgáló vállalatok, pl. tömegközlekedési vállalat) hoznak 

létre a közszolgáltatás nyújtására. Annak ellenére, hogy mindkét formáció a társadalmi 

termelés munkaszerveként aposztrofálható, az alapvető különbség közöttük az, hogy amíg a 

közintézetek humánszolgáltatást nyújtó költségvetési szervek, amelyek a gazdaságosság 

mellett az elosztás követelményeit is figyelembe veszik, addig a közvállalatok tisztán termelő 

tevékenységet folytatnak. Éppen emiatt a jellemzőjük miatt bírnak a közvállalatok a 

közintézetekhez képest nagyobb fokú autonómiával. 97 

3.4. Belső igazgatás és gazdálkodás 

Valamennyi szervezet végez belső igazgatást, így ez a közigazgatási szervekre is igaz. A belső 

igazgatás lényegében nem más, mint a belső szervezet és működés kialakítása, valamint 

annak folyamatos fenntartása . Erre már csak amiatt is szükség van, mert a legnagyobb 

méretű állami szervezetek a közigazgatásban vannak. (Érdekességként említjük meg, hogy 

egy minisztérium dolgozóinak az átlagos létszáma háttérintézmények nélkül a jelenlegi nyolcminisztériumos 

struktúrában 750 fő. A 2011. 01. 01. óta működő szervezetileg egybefogott 

megyei (fővárosi) kormányhivatalok átlagos létszáma törzshivatallal, valamint ágazati 

szakigazgatási szervekkel együtt 1100 fő). A szervezet belső igazgatását a jogszabályok közül 

a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályok, valamint az irányítási normák határozzák 

meg. 

A belső igazgatással összefüggő ügyeket két csoportba osztjuk, úgymint szervi, valamint 

szakmai ügyek. Habár előbbi alapvetően befelé, utóbbi kifelé irányul, a két csoport szorosan 

összefügg. A belső szervezettség kellő hatékonysága, a szervi ügyek (pl. a működéshez 

szükséges tárgyi, technikai valamint személyi feltételek) eredményes megoldása nélkül nem 

biztosítható a szervezetre bízott szakmai feladatok sikeres kivitelezése. Mindez persze 

visszafelé is igaz, hiszen rendes körülmények között pont a közigazgatás kifelé ható 

tevékenysége, feladatai kell, hogy meghatározzák belső felépítését (pl. milyen szervi, illetve 

funkcionális egységek alakuljanak ki), valamint a szervezeten belüli viszonyokat (belső 

vezetési viszonyokat), nem pedig a szervezeti önérdek. 

Tekintettel arra, hogy a belső igazgatás az igazgatás valamennyi variánsában (közigazgatás, 

magánigazgatás, önigazgatás stb.) azonos logika mentén alakul (hiszen a minél hatékonyabb 

működést célozza) az igazgatástudomány, valamint a modern menedzserialista 

megközelítések megállapításait és a korszerű technika vívmányait leginkább ebben a körben 

lehet hasznosítani. Ez persze nem jelenti azt, hogy valamennyi közigazgatási szerv 

ugyanolyan módszerekkel vezethető, valamint igazgatható, azt viszont igen, hogy belső 

hatékonyságuk javítható, eredményességük fokozható! A szervek mérete (pl. megyei/fővárosi 

97 Uo. 188. 

69



kormányhivatal, illetve városi önkormányzat polgármesteri hivatala), valamint 

közigazgatásban elfoglalt helye (pl. rendvédelmi szerv, illetve autonóm államigazgatási szerv) 

jelentős eltéréseket indukál. Minél nagyobb egy szervezet, annál biztosabb, hogy kialakul 

benne egy vagy több olyan belső szervezeti egység, amely(ek)nek kizárólagos feladata a 

belső igazgatási tevékenység ellátása. 

Azokat a szervezeti egységeket, amelyek működése lényegében kizárólag a közigazgatási 

szerv szervi ügyeinek intézésére fókuszál és a többi szervezeti egység kiszolgálását látja el, 

nevezzük funkcionális egységeknek. Ilyenek többek között a pénzügyi, a humánpolitikai, 

valamint az informatikai egységek, valamint a belső ellenőr. Közös vonásuk, hogy 

tevékenységük elsősorban magára a közigazgatási szervezetre irányul, lényegében (materiális, 

technikai, humán) az erőforrások minél optimálisabb felhasználására törekednek. 

A belső igazgatás rendeltetése, funkciója többes. Egyfelől információs funkcióval bír, 

másfelől tervezési, gazdálkodási valamint ügyviteli funkcióval. Mivel ezek az igazgatás 

részletezésénél kifejtésre kerültek, ehelyütt csak pár kiegészítéssel élünk. A közigazgatási 

szervek tevékenységének jelentős hányada tervezési tevékenység, amelyek egy része 

jogszabályokon alapul (ezek olyan globális tervek, amelyek összhangban vannak a szervre 

bízott feladatokkal), más részét viszont a közigazgatási szerv saját döntése alapján készíti el 

(pl. személyzeti munkára vonatkozó tervek, ellenőrzési, felügyeleti vizsgálatok tervei). 

Az állam szervezetei közül a közigazgatás az, amely gazdálkodó tevékenységet is ellát. Ez 

biztosítja a működéshez szükséges tárgyi feltételeket. Ennek három alapvető formája van. Az 

első az ún. költségvetési gazdálkodás, ami lényegében a költségvetés végrehajtását jelenti. 

Ennek legfontosabb szerve a Magyar Államkincstár. A közigazgatási szervek lehetnek önálló, 

valamint részben önálló költségvetési szervek. Előbbi jellemzően a nagyobb közigazgatási 

szervekre igaz, amelyek képesek gazdasági tevékenységet folytatni. A kisebb szervek 

részbeni önállósága azt jelenti, hogy bár jogi személynek minősülnek, gazdálkodásukat mégis 

egy másik költségvetési szerv bonyolítja. 

Ettől elkülönül az állam tulajdonában lévő kincstári vagyon kezelése, ami lényegében az 

állami feladatok ellátását szolgáló vagyon. Mivel ez a vagyontömeg számos esetben 

nemzetgazdasági célok megvalósítását segíti elő, továbbá az állam közhatalmi, közérdekű 

feladatai ellátásához szükséges, e karaktere miatt sajátos megoldási formákat igényel. Emiatt 

ebben a körben jellemzően gazdasági társasági formában működő, de kizárólagos állami 

ráhatást biztosító közvállalatokat találunk. Például Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt. 

A gazdálkodás körébe soroljuk továbbá az állam vállalkozó vagyonának kezelését, ami 

különböző gazdasági társaságokban lévő vagyont, illetve tulajdont jelent. Mivel ez az 

előbbinél nagyobb fokú rugalmasságot, valamint a piaci viszonyokhoz való idomulást 

igényel, az állam a többi gazdasági szereplővel azonos megítélés alá esik, sokszor nem 

egyedüli tulajdonosként, hanem másokkal közösen, részvényesként jelenik meg. Például 

MOL NYRt-ben. 

Végezetül utalunk az ügyviteli tevékenységre, ami nem más, mint szerv cselekményeinek 

meghatározott rendben végzett sorozata, amelyet elsősorban az aktus előkészítése, kibocsátása 

70



érdekében, valamint azt követően végeznek. Ide soroljuk többek között az ügyiratok átvételét, 

iktatását, az ügyintézőknek való kiosztását (szignálást), vagy a kiadmányozást. 

71



BARTA ATTILA 

A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE 

Ebben a témakörben a közigazgatás feladatainak megvalósítását biztosító megoldásokat (ún. 

közigazgatási intézményeket), valamint az ezek összességét jelentő intézményrendszert 

vizsgáljuk. Részletesen foglalkozunk az ún. direkt és indirekt közigazgatási megoldásokkal, 

valamint az intézményrendszer szűkebb szeletét (magját) képező szervezetrendszerrel. A 

témakör végén kitérünk a közigazgatási szervek legfontosabb jellemzőinek ismertetésére. 

1. Az intézmény fogalma, a közigazgatási intézményrendszer értelmezése 

1.1. Intézmény és intézményrendszer fogalma 

Ahhoz, hogy a közigazgatási intézményrendszert értelmezni tudjuk, először az intézmény 

definíciójával kell tisztában lennünk. Az intézmény a társadalomtudományokban (pl. állam- 

és jogtudomány, politikatudomány, szociológia) alkalmazott kategória. A kifejezés a 

legáltalánosabb értelemben minden olyan emberek közötti kapcsolat körülírására 

alkalmazható, ami stabil, tartós és valamilyen szabályrendszer által rendezett (röviden: 

intézményesült). Ezek alapján intézménynek minősül a pénz, a család, a politikai pártok, vagy 

az egyes jogintézmények, amilyen például a kisajátítás, a választás, a fegyelmi büntetés. Az 

esetek jelentős részében az intézmény „háromkomponensű”, mivel rendszerint magában 

foglal egy szervezetet, az annak működésére vonatkozó szabályozással, valamint a szervezeti 

célokat megvalósító emberek összességével. 98 

Mindezekre tekintettel két fontos megjegyzést kell tennünk. Egyfelől látható, hogy az 

intézmény és a szervezet nem azonos fogalmak. Előbbi tágabb, mivel magában foglalja a 

szervezet külső és belső társadalmi kapcsolatait, rendeltetését, legitimitását. Az intézmény 

magában hordozza az adott jelenség társadalmi kapcsolatait. Másfelől (ahogy a fenti példák is 

érzékeltetik) nem szükségszerű, hogy minden intézmény mögött szervezet álljon. 

Amennyiben ez hiányzik, akkor beszélünk jogintézményről (pl. koncessziós szerződés, 

felhatalmazás). 

A fentieket alapul véve a közigazgatási intézmény egy közigazgatási szerv, vagy 

közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, a rá vonatkozó közigazgatási jogi 

(anyagi, alaki, szervezeti) szabályozással és közigazgatási személyi állománnyal. 99 A 

közigazgatási intézmény tehát a közigazgatási feladat megvalósításának jogilag szabályozott 

kerete. A közigazgatás intézményrendszere ezeknek a közigazgatási intézményeknek és 

jogintézményeknek a szisztematikus összessége. 

98 Lásd még: FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest, 

2004, 82. 

99 Vesd össze az első fejezetben írtakkal! 

72



1.2. Az intézményrendszert meghatározó főbb tényezők 

Bár a közigazgatást többen, többféleképpen körülírták már, az esetek többségében mindenki 

figyelembe vette, hogy a társadalom legkiterjedtebb szakigazgatási rendszeréről, legnagyobb 

„üzeméről” van szó. A közigazgatás napi kapcsolatban van az állampolgárokkal, olyan 

mélyen be van ágyazva a társadalom szövetébe, hogy az állami lét válságos időszakaiban (pl. 

háborúban) az állami szervek közül működőképességüket ezek őrzik meg legtovább (lásd 

honvédelmi, rendészeti igazgatás). Emiatt az aktív kapcsolat miatt az intézményrendszer nem 

statikus, hanem számos tényező által formált dinamikus közeg. Bár a fejlett államok 

adminisztratív rendszerei sok hasonló megoldást vonultatnak fel, a közigazgatáson belüli 

arányok ettől függetlenül még változhatnak és amint arra az első fejezet végén elhelyezett 

összegző gondolatok rámutatnak, a legutóbbi pénzügyi-gazdasági válság óta változnak is. 100 

Az intézményrendszert alakító legfőbb tényezők mindig valamilyen társadalmi-gazdasági, 

tudományos-technikai folyamatra vezethetők vissza és az intézményrendszert néhol újabb 

elemekkel egészítik ki, máshol korábban kialakult megoldásokat számolnak fel. 101 Az 

alábbiakban csak azokat a tényezőket vesszük sorra, amelyek a közigazgatás külső 

környezetéből fakadnak. 

Első helyen a demokratizmus kiteljesedését, fejlődését kell megemlítenünk. A 

demokratizmust, amennyiben azt a többségi elv érvényesülésével azonosítjuk, csak szűk 

körben fedezhetjük fel a közigazgatásban. 102 Ez nem meglepő, ha tekintetbe vesszük, hogy a 

professzionális közigazgatás az abszolút monarchiák időszakában alakult ki, legfontosabb 

szervező elvei pedig a centralizáció, a hierarchia és az egyszemélyi vezetés volt. A 

demokratizálódás a polgári forradalmak vívmánya. Ezt követően vált mindinkább 

megismerhetővé, kiszámíthatóbbá az állampolgárok számára a közigazgatás és működése. A 

közigazgatás demokratizmusa lényegében annak korlátok közé szorítását jelenti, azaz a 

közigazgatás ellenőrzöttségét feltételezi. 103 

A demokratizmus kiszélesedésével a közigazgatás intézményrendszere jelentősen átalakult. A 

fejlett polgári állam számos közigazgatási feladatot az érdekeltekre bízott (pl. köztestületek 

létesítésével). Ezzel párhuzamosan az autonómia kisebb, vagy nagyobb fokára tettek szert a 

közigazgatás egyes aktorai, kiteljesedett az önkormányzatiság (pl. települési 

önkormányzatok). Tekintettel arra, hogy a demokratikus döntéshozatalnak alapvetően a 

testületi forma felel meg, széles körben elterjedtek a bizottságok, tanácsok, érdekegyeztető 

fórumok (pl. képviselő-testület, érdekegyeztető tanács, lakossági fórum). 

A másik fontos jelenség a kooperáció, ami az érintettek, érdekeltek bevonását, 

közreműködését jelenti az ügyek intézésébe. Legáltalánosabban olyan együttműködést értünk 

alatta, amelyben az állam és azon érdekeltek vesznek részt, akikre az érintett kérdés 

közvetlenül hatást gyakorol. Az eredményes kooperációhoz ugyancsak a testületi forma a 

legmegfelelőbb. Napjaink közigazgatásában gyakori a paritásos alapon felépülő, választáson, 

100 http://iias-congress2011.org 

101 A tipizálás alapját lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 84. 

102 LŐRINCZ Lajos, A közigazgatás alapintézményei, HVG-Orac, Budapest, 2007, 77. 

103 Vö. LŐRINCZ, i.m. 77. 

73



vagy delegáláson alapuló testületek létrejötte (pl. megyei területfejlesztési konzultációs 

fórum). 

Tekintettel arra, hogy a társadalmi-gazdasági jelenségeket a jog némi fáziskéséssel ugyan, de 

mindig követi, a demokratizmus kiteljesedése és a kooperáció kiszélesedése mellett a 

jogfejlődés is önálló intézményformáló tényező. Mivel a közigazgatás kereteit az 

alkotmányjog adja meg, az alkotmányos jogok garantálása nem hagyható figyelmen kívül. 

Számos példát lehetne említeni az oktatáshoz való jogtól (egyetemek szabályozása), a 

közművelődésen át (közgyűjtemények működtetése) a szólásszabadságon keresztül (pl. 

médiahatóság felállítása) a testi integritáshoz való jogig (egészségügyi igazgatás, vagy 

rendészeti szervek kényszerintézkedései). 

A fentieken túl a jogszabályok betartása/betartatása, azok érvényesülésének a biztosítása 

legalább olyan jelentős feladat, ami bizonyos esetekben a korábbiaktól eltérő, újszerű 

(atipikus) megoldásokat kíván. Az ún. autonóm államigazgatási szervek (pl. Egyenlő 

Bánásmód Hatóság) elszaporodását és az önálló szabályozó szervek (pl. NMHH) 

megjelenését is részben a jogszerűség biztosítása indokolta. 

Az intézményrendszer formálásában a következő fontos tényező a depolitizáltság 

követelménye. A közigazgatás sajátosságait taglaló témakörben már utaltunk erre, azonban az 

intézményrendszerre gyakorolt hatásait akkor nem fejtettük ki. Tudjuk, hogy a teljes 

depolitizáltság nem érhető el, azonban a napi folyamatok politika-mentesítésére több 

megoldás is lehetséges. Az egyik a fentebb már ismertetett autonóm államigazgatási szervek 

széleskörű alkalmazása. Ezek a szervek a Kormánytól független pozícióra tesznek szert azzal, 

hogy kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából (pl. Nemzeti Adatvédelmi és 

Információszabadság Hatóság). 104 A másik megoldás a rendszerváltást követően kialakított 

közalapítványi modell, amit napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok látnak el, jogi 

státuszukat tekintve ugyancsak önállóak, emiatt kiválóan alkalmasak javak elosztására, avagy 

mecénási feladatok politikasemleges ellátására (pl. Magyar Mozgókép Közalapítvány). 

Bár folytathatnánk még a felsorolást, utolsóként a szakmai, technikai követelményeket 

említjük, mint az intézményrendszert érdemben befolyásolni képes tényezőt. Bizonyos 

esetekben ugyanis a klasszikus hivatali forma és munkamódszerek nem alkalmasak az 

adminisztratív teendők felgyorsult elvégzésére. A rugalmasság, gazdaságosság és 

teljesítménykényszer mind olyan elvárások, amik újfajta megoldásokat igényelnek a 

szervezet, illetve eljárás oldaláról. Előbbire hozhatjuk példaként az integrált 

ügyfélszolgálatokat (kormányablakok), utóbbira az elektronikus közigazgatás újfajta 

megoldásait, pl. ügyfélkapu. 

1.3. Az intézményrendszer differenciáltsága, dinamikája és pluralizálódása 

104 

Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban, Állam- és Jogtudományi 

Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, 244–260. BERÉNYI Sándor, Az Európai közigazgatási rendszerek 

intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243 és 246, 301-302, 396–403. oldalak, 

valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2008/9, 


74



Az intézményrendszerre ható tényezők rendkívül változatosak. Néha egymással ellentétes 

elvárásokat is támaszthatnak a közigazgatással szemben, amiket összhangba kell hozni. 

Ugyanazt az eredményt azonban, legyen az a depolitizáltság, vagy a kooperáció, 

többféleképpen is el lehet érni. Nem létezik tehát kizárólagos megoldás, az intézményrendszer 

aktuális állapotát számos tényező együtt határozza meg. Az intézményrendszer emiatt 

rendkívül összetett, differenciált, számos megoldással operáló jelenség, ami térben és időben 

a mindenkori kihívásoknak megfelelően változik. 

A közigazgatás nem statikus jelenség. A külső körülmények, a peremfeltételek határozzák 

meg azt, hogy az adott helyen és időben milyen intézmények lelhetők fel egy nemzeti 

közigazgatásban. Amennyiben összevetnénk a XX. század eleji polgárosodó dualista 

közigazgatásunkat a mai intézményrendszerrel, azt tapasztalnánk, hogy bizonyos megoldások 

már akkor jelen voltak, de nem lenne 100%-os a hasonlóság. Ugyanilyen eredményre jutnánk 

egy nemzetközi összevetés esetén. Annak ellenére, hogy közigazgatási intézményeink 

kétségtelenül a német megoldáshoz állnak legközelebb és tudatosság hiányában is az európai 

mintákhoz hasonlóan fejlődtek, a rendszerváltás óta több ponton átalakultak. A modern 

államok közigazgatási intézményrendszere számos megoldással operál, plurális, mivel több 

csatornán keresztül biztosítja a közfeladatok megvalósítását. 

Pár évvel ezelőttig elvitathatatlannak tűnt a privatizáció, a piacosítás, a dereguláció 

fontossága. A piaci eszközök és módszerek közszektorbeli alkalmazása, a közfeladatok nem 

állami szereplők útján történő ellátása, menedzsment eszközök széleskörű alkalmazása 

általánosan elfogadott volt. Ez az intézményrendszer átalakulásához (néhol a közszektor 

karcsúsodásához) vezetett, hiszen a közszolgáltatásokat részben a magán-, részben a nonprofit 

szektor vette át. 105 A várt eredményeket azonban az átalakítások nem feltétlenül igazolták 

vissza. Különösen ellentmondásos volt ez a jelenség a kelet-európai rendszerváltó 

országokban, ahol a gyógyírnek tekintett menedzsereszközök a frissen kialakult jogállami 

intézmények kimunkálatlansága miatt nem válthatták be a hozzájuk fűzött reményeket. 

Napjainkban egyfajta visszarendeződés tapasztalható ezen a téren. 106 Az elhúzódó pénzügyigazdasági 

válság és más megakrízisek kezelése a legyengített állam helyett potens, 

problémamegoldó államot igényel. Ehhez elengedhetetlen a korábban leépített intézmények 

helyreállítása, az állami problémakezelő-képesség megújítása. Az újjáépítésnek azonban 

tekintettel kell lennie az időközben eltelt időre, valamint annak tapasztalataira (lásd az I. 

témakörnél írtakat). Mindez a közeljövőben az intézményrendszer formálódására, a belső 

hangsúlyok alakulására mindenképpen hatással lesz. Egyértelmű irány (minta) azonban nem 

jelölhető ki. A jelenlegi időszak sokkal inkább az útkeresésről szól, az azonban már most 

bizonyosnak látszik, hogy az új, szerepkörében megerősített állam hatékonyabb, integráltabb 

közigazgatást kíván, ahol az egyes közigazgatási ágak és szintek között újra kell definiálni a 

105 

Lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 86, FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, 2010, 141-153, 

valamint LŐRINCZ i.m. 53. 

106 

Lásd pl.: G. FODOR Gábor – STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek, 2008/ 3, 5- 

26. 

75



kapcsolatokat. Mindez a közeljövőben a területi szint és a Kormány területi képviseletének 

megújulását fogja eredményezni. 107 

1.4. A közigazgatási intézményrendszer szűk és tág értelmezése 

A közigazgatási intézményrendszer vizsgálata szükségessé teszi elméleti kategóriák 

kialakítását. Tekintettel arra, hogy az intézményrendszer egy sokszínű és dinamikusan változó 

konglomerátum, az elhatárolásnak számos lehetősége van. Magunk részéről célszerűnek 

tartjuk a szétválasztást egy szűk és egy tág értelmezés mentén elvégezni. Eszerint van az 

intézményrendszernek egy szűkebb, meglehetősen stabil, homogén magja, ami jellemzően 

kismértékben szokott változni, valamint van egy tágabb értelmezése, ami számos eltérő 

megoldást foglal magában és szükség szerint módosul. Az első megközelítést, ami csak a 

klasszikus megoldásokat tekinti az intézményrendszer részének, tekintjük a közigazgatási 

intézményrendszer szűk megközelítésének, a másodikat pedig a tágnak. 

Szűk értelemben a közigazgatás intézményrendszere csak azokat az intézményeket foglalja 

magában, amelyeket az arra feljogosított állami szerv, az előírt jogrendben, kifejezetten, mint 

közigazgatási szervet hozott létre. Ebben a megközelítésben a közfeladatok ellátását kizárólag 

közigazgatási szervek végzik. A mi megközelítésünkben a közigazgatás szűk értelemben vett 

intézményrendszere a közigazgatás szervezeti rendszerével azonosítható. Ebben a körben az 

állam közvetlenül, saját közigazgatási szervei útján intézi a közfeladatokat, emiatt nevezzük 

ezt a megoldást közvetlen, avagy direkt közigazgatásnak. 108 

A direkt közigazgatás térben és időben meglehetősen stabil, az intézményrendszer 

legkorábban kialakult elemeit sorakoztatja fel. A modern polgári államokban ide soroljuk a 

közigazgatás mindkét nagy ágát, tehát a civil, valamint a rendészeti igazgatást. Míg előbbi 

közszükségletek kielégítését szervezi (pl. egészségügy, oktatás, környezetvédelem), addig 

utóbbi a társadalmi béke megőrzését, a külső és belső támadásokkal szembeni védelmet 

hivatott biztosítani. 109 A rendészeti szervek közé soroljuk többek között a rendőrséget, 

valamint a polgári védelmet. 110 A civil közigazgatás további két nagy alrendszerre bomlik. Az 

államigazgatásra, valamint a helyi önkormányzati szervekre. Az államigazgatást a hierarchia, 

valamint a centralizáció jellemzi (élén a Kormány áll), ehhez képest a helyi önkormányzati 

alrendszer nem központosított, hanem a decentralizáció elvén épül fel, valamint a hierarchia 

helyett a mellérendeltség jellemzi. Míg a helyi önkormányzatok elsősorban közszolgáltatások 

szervezését látják el, az államigazgatási szervek szakmai, hatósági funkciókat gyakorolnak. 

107 

Vö. BALÁZS István, A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól 

napjainkig. DU Press, Debrecen, 2011. 

108 

BARTA Attila, Paraadminisztráció a magyar polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2007/45, 


109 

Vö. LŐRINCZ Lajos, i.m. 111. 

110 

A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. 

évi XLIII. törvény 1. §. (5) bek. 

76



Külön utalunk az államigazgatáson belül kialakult sajátos típusra, az autonóm államigazgatási 

szervek körére, valamint az ezek mutációját jelentő önálló szabályozó szervekre. 111 

Megjelenésük a XX. század második felére esik. Kialakulásuk politikai, szakmai, garanciális 

okokra vezethető vissza és a legitim politikai befolyás lehetőségét korlátozza. A nevezett 

szervi kört azok általánostól eltérő karaktere miatt atipikus jelzővel szoktuk illetni. 

Tekintettel arra, hogy a közfeladatok ellátásának fenti intézményrendszer nem minden esetben 

tud eleget tenni, idővel számos olyan megoldás alakult ki, amelyek nem illeszkedtek a 

közigazgatás klasszikus szervezeti megoldásai közé. A modern államok közigazgatási 

intézményrendszere kitágult. Tág értelemben a közigazgatás megvalósító 

intézményrendszerének a közigazgatás szervezetrendszerén túl részét képezik azok a 

megoldások is, amikor az állam nem közvetlenül, saját szervein keresztül valósítja meg a 

feladatokat, hanem egyéb más, nem állami, esetleg félállami szereplők bevonásával. Ezt az 

esetet nevezzük közvetett, avagy indirekt közigazgatásnak, másképp paraetatizmusnak, 

paraadminisztrációnak. 112 A közigazgatás tág értelemben vett intézményrendszere tehát a 

direkt és indirekt megoldások együttes, egyidejű alkalmazásából alakul ki, bár arányuk 

országonként és időszakonként jelentősen változhat. 

A direkt közigazgatáshoz képest a közvetett közigazgatási megoldások - amiket a témakör 

későbbi részében részletesen vizsgálunk majd - nagyobb rugalmasságot mutatnak. A 

rendszerváltás követően (a neoliberális állam és közigazgatás-felfogás által inspiráltan) 113 

sorra alakultak ki hazánkban is azok a konkrét intézmények, amelyek a közigazgatási szervek 

mellett/helyett közfeladatokat láttak el. A továbbiakban mi csak a legfontosabbakat említjük 

meg. Az intézményrendszer átmeneti jelenségei voltak az 1993-ban létrehozott ún. 

társadalombiztosítási önkormányzatok, melyek autonóm, illetve kvázi autonóm jogi státusszal 

látták el az egészség- és nyugdíjbiztosítás irányítását. 1998-ban azonban az intézményt a 

jogalkotó megszüntette. Hasonló életutat jártak be a közalapítványok, amiket közjogi 

személyként a Ptk. 1993-as módosításával vezettek be. Érdekes, hogy az intézmény be-, 

valamint kivezetésének is az volt az indoka, hogy a közpénzeket a korábbiaknál ésszerűbben 

és célszerűbben kell felhasználni. A közalapítványokat 2006-ban szüntette meg a jogalkotó, 

napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok működnek. 

Az indirekt közigazgatás többi intézménye már jóval maradandóbbnak bizonyult. 1993 óta 

létezik a köztestületi önkormányzat (pl. gazdasági kamarák), mint közjogi jogi személyiséggel 

rendelkező alakulat, valamint a közjogi személyiséggel rendelkező közintézet (egyetemek és 

főiskolák). A gyakorlatban már létező, a jogi szabályozásban azonban még le nem tisztult 

intézmény a közvállalat. 114 Végül a paraadminisztrácó körébe soroljuk azt a megoldást, 

amikor közigazgatási feladatot nem valamilyen szerv, hanem egy magánszemély lát el 

111 Lásd bővebben: BARTA, Autonóm struktúrák…, i.m. valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a nemzetközi 

gyakorlatban, Studia Juvenum A.D. 2009. Előadáskivonatok, 41-52. 

112 LŐRINCZ, i.m. 251, BARTA Attila, Atipikus megoldások a XXI. századi közigazgatásban: közvetett 

közigazgatás és autonóm struktúrák, Studia Juvenum A.D. 2007. Hallgatói tanulmányok, 25-37. 

113 Lásd: MODEEN, Tore - ROSAS, Allan (szerk.), Indirect public administration in fourteen countries, Abo- 

Academy Press, 1988. 

114 Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 123. 

77



felhatalmazás alapján. A szűk, valamint tág értelemben vett intézményrendszer egyes konkrét 

típusait összeszedett formában tartalmazza a lenti ábra. 

78



Forrás: A témakör szerzője által készített ábra 

79

2. A közigazgatás szűkebb intézményrendszerét alakító tényezők 

Korábban már szót ejtettünk azokról a társadalmi-gazdasági, valamint tudományos-technikai 

tényezőkről, amelyek az intézményrendszer, mint egész formálásában szereppel bírnak. Ezek 

azonban javarészt a közigazgatáson kívüli körülmények voltak (lásd például: demokratizmus), 

amelyek a tág értelemben vett intézményrendszerben eredményezhetik új intézmények 

létrejöttét/átalakulását, avagy létezők megszűnését. 

2.1. A szervezetrendszerre ható törvényszerűségek és további tényezők 

A szűk értelemben vett intézményrendszerben (azaz a közigazgatási szervek rendszerében) 

további objektív és szubjektív tényezők fedezhetők fel. Ide soroljuk, és részletesen 

foglalkozunk majd a munkamegosztással, a horizontális és vertikális tagozódással, a 

centralizáció és decentralizácó kérdésével, valamint néhány egyéb tényezővel. 115 

A közigazgatásra nehezedő feladatok száma az idő múlásával egyre csak nő, jellegüket 

tekintve pedig egyre összetettebbé, bonyolultabbá válnak. Ebben számos tényező 

közrejátszik, például a gazdasági viszonyok, 116 vagy az aktuális bel- és külpolitikai 

viszonyok, 117 melyek számos esetben krízis formájában jelennek meg. Ezek együttesen a 

közigazgatásban bizonyos mértékű munkamegosztást tesznek szükségessé, ami nem más, 

mint az ellátandó teendők racionális szempontok szerinti szétosztása. Ennek két fajtája 

ismeretes. Egyik a minőségi, másik a mennyiségi. 

A közigazgatásban a minőség szerinti tagozódás feladat szerinti tagozódást jelent. Többször 

utaltunk már arra, hogy a közigazgatás feladatrendszere fokozatos bővülést mutat. Az 

abszolút monarchiák idejére már végbemegy egy minőségi tagozódás, kialakulnak a stabilnak 

tekintett ágazatok, úgymint külügy, belügy, honvédelem, pénzügy, valamint 

igazságszolgáltatás. 118 A további differenciálódásra a XIX. század társadalmi-gazdasági 

folyamatai teremtenek alapot, ezt követően számos új ágazat jelenik meg, így a kereskedelem, 

oktatás, közlekedés, ipar. A folyamat azóta is zajlik. A minőségi munkamegosztás tehát a 

közigazgatásban ágazatok kialakulását, szervezeti értelemben nagyon leegyszerűsítve 

elkülönült minisztériumok és nekik alárendelt dekoncentrált szervek láncolatának létrejöttét 

eredményezte. 

Egészen más strukturális kihatásokkal bír a mennyiségi munkamegosztás. Ez a 

közigazgatásban területi alapon több szint kialakulásához vezet. A közigazgatásban 

általánosan bevett három szint a központi (avagy országos), a területi (másképp középszint), 

valamint a helyi (települési) szint. A nagyon kis kiterjedésű országok kivételével a fenti 

három szint valamennyi államban fellelhető. A központi szervek (pl. Kormány, 

minisztériumok) unikálisak, egy található mindegyikből az adott államban (legfeljebb 

115 A vizsgálati szempontok köre másképp is meghatározható. Lásd erre vonatkozóan JÓZSA Zoltán, Változó 

közigazgatás, JATEPress, Szeged, 2011. 

116 LŐRINCZ, i.m. 65-66. 

117 Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 131. 

118 FAZEKAS – FICZERE, i.m. 130. 

- 80 -

föderatív berendezkedés esetén tapasztalhatunk eltérést). Illetékességük az egész országra 

kiterjed. A területi szervek illetékessége általában az alaptörvényben rögzített területi 

tagozódáshoz (pl. régiók, megyék, járások, körzetek stb.) igazodik. Azokat a központi szint 

alatt működő közigazgatási szerveket, amelyek (jellemzően természetföldrajzi okokból) ettől 

eltérő keretekben működnek, területközi szerveknek nevezzük (hazánkban például vízügyi 

hatóságok, bányakapitányságok, nemzeti park igazgatóságok). A közigazgatás 

állampolgárokhoz legközelebbi szintje a településekhez kapcsolódik, itt jellemzően csak 

önkormányzatokat találunk. 

A munkamegosztással közvetlen kapcsolatban áll a horizontális és vertikális tagozódás. A 

közigazgatásban ugyanis előbb mindig a feladatok jelentkeznek, ezekhez kell igazodnia a 

szervezetnek, valamint a szervezetekben dolgozó személyzetnek. A munkamegosztás a 

kérdést a feladatok oldaláról közelítette meg. Minél több és minél változatosabb a 

közigazgatásra háruló feladattömeg, annál nagyobb igény mutatkozik a munkamegosztásra. A 

szervezet oldaláról közelítve azt látjuk, hogy az idő előrehaladtával a közigazgatási szervezet 

mind horizontálisan, mind vertikálisan differenciálódik, azaz egyre inkább kiszélesedik és 

elmélyül. 

Horizontális tagozódás alatt azt értjük, hogy azonos szinten, egymásnak mellérendelten hány 

szerv (pl. minisztérium, területi államigazgatási szerv, helyi önkormányzat) helyezkedik el. 

Vertikális tagozódás alatt pedig azt, hogy hány különböző szint (pl. központi, területi, helyi) 

létezik a közigazgatásban. Napjainkban a legtöbb európai állam 8-12 ágazatot különít el. 

2012-ben hazánkban nyolc minisztérium működik, ahol a Miniszterelnökség nem 

minisztérium (nem is a minisztériumokról szóló törvény rendelkezik róla), hanem a 

kormányfő munkaszervezete, amely önálló jogi személyiséggel rendelkező központi 

államigazgatási szerv. 119 A közigazgatás alacsonyabb szintjein az egymásnak mellérendelt 

közigazgatási szervek száma ettől nagyobb. A civil közigazgatás két nagy ágának közös 

találkozási felületén, a területi szinten mind államigazgatási, mind önkormányzati szervek 

találhatóak. Számuk Magyarországon többnyire a megyei, fővárosi beosztáshoz igazodik, 

azaz megyei (fővárosi) kormányhivatalból például 20 van, a Magyar Államkincstár 

Igazgatóságaiból 19, mivel a fővárosi és Pest Megyei szervezetileg összeolvadt. A helyi 

önkormányzatok, legyenek azok akár települési, akár területi típusúak, egymásnak ugyancsak 

mellérendeltjei, ami nem csupán a település-település relációban érvényesül, hanem a 

település-megye, valamint a kerület-főváros kapcsolatokban is. 120 

Vertikálisan a közigazgatás három szintre osztható. A központi szintre, a területi szintre, 

valamint a helyi szintre. A szintek számának kialakításában az állam területnagysága döntő 

jelentőséggel bír. Föderatív berendezkedésű államok esetében (pl. Németország) a szintek 

száma bővül, a kis alapterületű unitárius államokban ugyanakkor ettől kevesebb is lehet (pl. 

Lichtenstein, Ciprus). 121 A differenciálódás valójában a közigazgatás területi, azaz 

középszintjén szokott végbemenni. Annak ellenére, hogy a hivatalos (normatív) 

119 A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény 1. §, valamint 2010. 

évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok 

jogállásáról. Ezen kívül http://www.kormany.hu/hu/miniszteriumok, 2011. augusztus 8-i letöltés. 

120 Lásd ÁRVA – BALÁZS – BALLA – BARTA – VESZPRÉMI, i.m. 

121 Lásd SZAMEL – BALÁZS – GAJDUSCHEK – KOI, Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex, 


- 81 -

területbeosztást jellemzően az ország alaptörvénye rögzíti, ezen kívül más beosztások is 

kialakíthatók. Hazánkban például az Alaptörvény hivatalos területbeosztásra vonatkozó 

rendelkezése értelmében a közigazgatás középső szintjén csak megyék találhatóak. 122 Ezen 

kívül azonban a területfejlesztésben ismert ettől nagyobb beosztás, pl. régió, valamint 2013tól 

az államigazgatási feladatellátásban kisebb is, járás elnevezéssel. A tipikustól eltérő, 

speciális térstruktúrák alapvetően az államigazgatásban jelennek meg. 2012 végéig több 

szerv, (pl. a kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként működő földhivatalok, valamint az 

önállóan működő katasztrófavédelem) a megyénél kisebb tagozódás szerint (körzeti, 

kistérségi lehatárolással) működik, míg találunk olyanokat is, amelyek a megyebeosztástól 

nagyobb téregységek felé térnek el (pl. bányakapitányságok, Bevándorlási és Állampolgársági 

Hivatalok regionális szervei). 123 

Végül utalunk még arra, hogy a civil közigazgatás két nagy ágának eltérő szervezési elve 

miatt a központi szinten nem, a helyi-települési szinten azonban majdhogynem kivétel nélkül 

csak helyi önkormányzatokat találunk. A középszint az a szint, ahol mindegyik fenti szerv 

fellelhető. A tagozódás kialakításánál tekintettel kell lenni a belső arányok helyes 

megtartására. Túlzott mértékű horizontális tagozódásnál a központhoz kötődő irányított 

szervek száma rendkívül felszaporodna, ugyanakkor indokolatlanul sok belső szint 

kialakításával a közigazgatás működése lassulna le. 

A közigazgatás szervezetét bizonyos államszervezési, igazgatásszervezési elvek is 

befolyásolják. Ezek közül mi most röviden csak a centralizációt és a decentralizációt emeljük 

ki, miután ezen elvek részletezése a második témakörnél megtörtént. 124 Láttuk, hogy a 

centralizáció lényegében központosítást, az ügyek egységes, különbségek figyelembevételétől 

mentes intézését jelenti. Ilyenkor a döntési hatalom, kompetencia egy szerv kezében 

összpontosul. A szervezeten belül, a szervek között hierarchia érvényesül. Amennyiben az 

alsóbbfokú szervek önálló döntési jogkörrel nem rendelkeznek, a centralizáció egyben a 

hatalom koncentrációját is jelenti. Ez azonban olyan mértékű ügyterhet jelentene, hogy a 

tehermentesítés okán a gyakorlatban a hierarchia alacsonyabb szintjén található szervek is 

rendelkeznek bizonyos döntési kompetenciával, amit azonban a központ bármikor elvonhat. 

Ezt nevezzük dekoncentrációnak, ami tehát a centralizáció egyik megjelenési formája. 

Centralisztikus szervezés jellemző például a honvédelemre, vagy a rendészeti igazgatásra, 

mivel lehetővé teszi az erők gyors koncentrálását, bonyolult feladatok megoldását és a 

pártatlan eljárást. 125 

A decentralizáció, amit másképpen szétpontosításnak nevezünk, az előbbiek inverze. Az 

ügyek intézése ebben az esetben az állampolgárok települési, földrajzi, szakmai nyelvi stb. 

különbségeinek figyelembevételével történik. A döntéshozatali helyek száma ilyenkor 

megsokszorozódik. A decentralizációnak nem képezi elemét a hierarchia, helyette a 

mellérendeltség hangsúlyos. Decentralizáció jellemzi a közigazgatás önkormányzati 

alrendszerét. 

122 Magyarország Alaptörvénye, Alapvetések, F) cikk, (2) bek. 

123 Vö. KÉKI Zoltán, A kistérségi és a körzeti igazgatás. In: CSEFKÓ Ferenc (szerk.), Ünnepi kötet, Ivancsics Imre 

egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára, Kódex, Pécs, 2008. 233, valamint Kilényi Géza (szerk.), A 

Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 112. 

124 Lásd még: LŐRINCZ, i.m. 164-168. 

125 LŐRINCZ, i.m. 166. 

- 82 -

A fentiek is rámutatnak arra, hogy nem létezik teljesen centralizált, vagy decentralizált 

rendszer, mivel önmagában egyik elv sem jelent értéket, vagy hátrányt. A központosítás 

abszolutizálása ugyanúgy káros eredményekre vezethet, mint a decentralizáció kizárólagossá 

tétele. A két elv mindig együtt van jelen, legfeljebb a közigazgatáson belüli arányuk az, ami 

időszakosan, illetve földrajzi területhez igazodva változik. 

A szűk értelemben vett intézményrendszer mindenkori karakterének megformálásában a fenti 

törvényszerűségeken túl felfedezhetőek még a földrajzi, közlekedési adottságok, a történelmi, 

kulturális háttér, valamint a tradíciók. Bizonyos művekben ezek együttesen, mint a 

közigazgatás stílusát meghatározó tényezők jelennek meg. 126 

2.2. Az alkalmazott szervezeti forma 

A közigazgatás rendkívüli kiterjedtsége, valamint differenciáltsága miatt, az eredményes 

eligazodáshoz szükség van bizonyos mértékű kategorizálásra. A csoportképzésnek többféle 

alapja lehet (lásd pl. II. témakör), 127 így például a szervek hatásköre (általános, vagy különös), 

működési területe (központi – területi - helyi), vagy szervezeti formája (hivatali forma, 

testületi forma, vagy vegyes). Mi csak ez utóbbi tipizálást végezzük el. 

A közigazgatási tevékenység munkaszervezete a hivatal, amelynek megvannak a maga 

jellegzetes tulajdonságai. 128 A hivatalban (pl. egy minisztériumban) hierarchia érvényesül, 

élén egyszemélyi felelős vezető áll, aki tisztségét kinevezéssel nyeri el. Jellemzően ő hozza 

meg a döntéseket. A hivatal ügyintézési, valamint ügyviteli tevékenységet lát el. Előbbi az 

állampolgárok irányába hat, utóbbi a belső adminisztrációhoz kötődik. A hivatalban 

szakképzett, professzionális személyi állomány dolgozik, akik tevékenységüket 

élethivatásszerűen fejtik ki. A hivatal működése állami/önkormányzati költségvetésből 

biztosított. A hivatali forma az államigazgatásban, valamint a rendészeti szervek között 

különösen elterjedt. 

Egészen más karakterrel bírnak a testületi formában működő szervek. Elszaporodásukat a 

közigazgatásban több tényező, így a demokratizmus, illetve a kooperáció is indokolttá tette. A 

testületek (pl. képviselő-testület, Kormány) legfontosabb jellemzője, hogy mindig több tagból 

állnak, akik tisztségüket választás, vagy delegálás útján nyerik el. A testületek többnyire 

mellőzik a hierarchiát. Tagjaik egyenrangúak, egymásnak mellérendeltek, emiatt a döntéseket 

is a testület egésze hozza többségi alapon. Ebben a formában különösen nagy hangsúly 

helyeződik a döntéshozatali eljárásra, hiszen mind a testület összehívásának, mind a 

megjelentek számának, mind a döntés arányának jelentősége van. A testületek összetétele 

alapulhat bizonyos előképzettségen, végzettségen is, de a legtöbb esetben a testületek tagjai 

laikusok. Többnyire irányító, ellenőrző funkciókat látnak el. 

Bizonyos szakírók a fenti két formán túl megkülönböztetnek még egy ún. vegyes formát, 

amikor a közigazgatási szerven belül egyidejűleg találkozhatunk a testületi, valamint a 

hivatali típusú döntéshozatallal. Példaként szokták felhozni a Gazdasági Versenyhivatalt, ahol 

126 FÁBIÁN, i.m. 64. 

127 Lásd: KILÉNYI Géza (szerk.), A Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 106-113. 

128 FAZEKAS – FICZERE, i.m. 127. 

- 83 -

a hatáskörök egyik része a hivatali apparátushoz, másik része az ún. Versenytanácshoz van 

telepítve. 129 

A leírtak alapján megállapítható, hogy az államigazgatási szervek többsége hivatali formában 

működik. A minisztériumok mellett a nem minisztériumi formában működő központi 

közigazgatási szervek (pl. központi hivatalok, kormányhivatalok), valamint a dekoncentrált 

államigazgatási szervek is ezt a formát preferálják. Persze itt is vannak kivételek. A Kormány, 

az autonóm államigazgatási szervek, az önálló szabályozó szervek illetve a szakmai tanácsadó 

testületek mind testületi formában működnek. Ezen kívül a testületek nagy számban vannak 

jelen az önkormányzati igazgatásban. 

Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy napjainkban a két szervezeti forma egyaránt jelen van 

a közigazgatásban. A testületi szerveknek mindig szükségük van a döntéseik előkészítése, 

illetve kivitelezése érdekében egy hivatali formában működő szervre (pl. képviselőtestületnek 

a polgármesteri hivatalra), ugyanakkor a hivatali formában működő szervek 

szakmai, jogszerűségi, átláthatósági okokból maguk is sokszor igénybe veszik különböző 

testületek segítségét (pl. minisztériumok háttérintézményei, vizsgálóbizottságok). 

3. A közigazgatási intézményrendszer tagozódása 

A továbbiakban a közigazgatás intézményrendszerének egyes konkrét típusait vesszük 

közelebbről szemügyre. Ennek keretében külön utalunk az alkalmazott formákra, 

megoldásokra. Először a direkt közigazgatással foglalkozunk, majd sorra vesszük a 

paraadminisztráció körébe sorolt intézményeket. 

3.1. Államigazgatás 

Az államigazgatás a közigazgatás megvalósító intézményrendszerének legrégebbi és 

legstabilabb része, a civil közigazgatás egyik alrendszere. Jellegét tekintve centralizált és 

hierarchizált szervezetrendszer, amely mind vertikálisan, mind horizontálisan tagolt. Az 

államigazgatás a központból szervezi meg magát a települési szint felé, azonban kivételes az, 

amikor területi szint alatt találunk államigazgatási szervet. Az államigazgatás tehát a központi 

szinten, valamint a területi szinten képviselteti magát. 

A központi államigazgatásra vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény, valamint 15- 

22. cikkei, és a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az 

államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (továbbiakban Kszt.) rendelkezései 

adják meg. A központi államigazgatási szervek köre differenciált: 

itt található az államigazgatás csúcsszerve, a Kormány, amely amellett, hogy politikai 

testület, egyszersmind egy általános hatáskörű, testületi formában működő, központi 

államigazgatási szerv. Feladatai ennek megfelelően részben közigazgatásiak (pl. helyi 

önkormányzatok fölötti törvényességi felügyelet), 130 részben kormányzati teendők. Az 

Alaptörvény a Kormány feladatai és hatáskörei kapcsán maradékelvű megközelítéssel 

él, eszerint amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más állami 

129 KILÉNYI, i.m. 108-109. 

130 Alaptörvény 34. cikk (4) bek. 

- 84 -

szerv feladat- és hatáskörébe, azok tartoznak a Kormányhoz. 131 A Kormány az 

államigazgatáson belül szervezetalakítási joggal, valamint jogalkotási joggal bír. 132 A 

Kormány jogalkotási joga kétféle, eredeti és származékos. Előbbi azt jelenti, hogy 

törvényben nem szabályozott tárgykörben, míg utóbbi azt, hogy törvényben kapott 

felhatalmazás alapján rendeletet alkothat. Kormány által rendelettel létrehozott 

államigazgatási szervek a központi hivatalok (pl. Nemzeti Rehabilitációs és Szociális 

Hivatal), valamint a területi államigazgatási szervek (pl. Környezetvédelmi, 

Természetvédelmi, Vízügyi Felügyelőség). A Kormány az Országgyűlésnek 

felelősséggel tartozik. Testület, a miniszterek és a miniszterelnök (továbbiakban ME) 

közössége, így a működésére vonatkozó szabályok ehhez igazodnak azzal az alapvető 

eltéréssel, hogy ülései főszabály szerint nem nyilvánosak. 133 A magyar megoldás a 

kancellári-típusú kormánymodellhez áll legközelebb a nemzetközi modellek közül. A 

Kormány léte ugyanis erősen kötődik a ME-höz, akit a köztársasági elnök javaslatára 

az Országgyűlés választ meg, és akinek a javaslatára a köztársasági elnök kinevezi a 

minisztereket. A ME testületen belüli kiemelkedő szerepét támasztja alá továbbá, hogy 

ő határozza meg a Kormány általános politikáját, valamint megbízatásának 

megszűnésével a Kormány megbízatása is megszűnik. Munkáját miniszterelnökhelyettesek 

segítik, 134 a Kormány üléseivel kapcsolatos teendőket alapvetően annak 

ügyrendje határozza meg, 135 

a Kormány munkáját számos segédszerv támogatja. Első helyen kell megemlíteni a 

Miniszterelnökséget, ami nem minisztérium, hanem a ME munkaszervezete, segíti a 

miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a Kormány általános politikájának 

meghatározásában. 136 A Miniszterelnökséget a ME irányítja és mivel nem 

minisztérium, így nem miniszter, hanem államtitkár vezeti. Külön kiemelendő a 

Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (továbbiakban KIM), amely a 

Miniszterelnökséggel egyetemben a kormányzati koordinációért felel. Ezen felül a 

Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy 

nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra kabinetet hozhat 

létre (pl. Nemzetbiztonsági Kabinet). 137 Tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, 

valamint a ME által erre kijelölt személyek. Az előbbivel nem tévesztendők össze a 

kormánybizottságok, amiket a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több 

minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására 

hozhat létre (pl. Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság). 138 Tagjai a feladatkörükben 

érintett miniszterek. A Kormány segédszervei között említendők a kormánybiztosok, 

akik az egyik miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó vagy kiemelt 

fontosságú feladat ellátására nevezhetők ki (pl. közigazgatás-fejlesztési 

131 

Alaptörvény 15. cikk (1) bek. 

132 

15. cikk (2) és (3) bek. 

133 

Kszt. 17. § (1) bek. 

134 

Alaptörvény 18. cikk (1) bek. és 20. cikk (1) bek. 

135 

1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről. 

136 

Kszt. 36. §. 

137 

Kszt. 28. § (1) bek. 

138 

Kszt. 29. § (1) bek, valamint 140/2012. (VII. 2.) Korm. rendelet A Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottságról. 

- 85 -

kormánybiztos, nemzeti filmipar megújításáért felelős kormánybiztos). 139 

Tevékenységét a ME irányítja, amennyiben a ME megbízatása megszűnik, a 

kormánybiztos megbízatása is megszűnik. A kormánybiztos megbízatása 

meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól. Tevékenységét a Miniszterelnökség 

szervezetében működő titkárság segíti. Nem keverendő össze a kormánybiztosi 

poszttal a miniszterelnöki biztos intézménye. Utóbbit a ME fogja normatív 

utasításával a feladatkörébe tartozó feladat ellátására kinevezni (pl. kormányzati 

döntések végrehajtásának ellenőrzéséért felelős miniszterelnöki biztos). A biztos 

megbízatása határozott időre szól, de legfeljebb a ME megbízatásáig, munkáját a 

Miniszterelnökség titkársága segíti. 140 Végül utalunk még a tárcaközi bizottságok (pl. 

Nemzetpolitikai Tárcaközi Bizottság), valamint egyéb tanácsadó testületek 

munkájára. Előbbiek rendeltetése a Kormány döntéseinek előkészítése és koordinációs 

feladatok ellátása, utóbbiak véleményező, tanácsadó funkcióval bírnak, 

a központi szinten találhatóak még az egyes szakterületekért felelős minisztériumok, 

amelyek a miniszterek munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös 

hatáskörű államigazgatási szervek. 141 Az Alaptörvény 17. cikke szerint a 

minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik. 2012-ben Magyarországon a 

minisztériumok felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény értelmében 8 

minisztérium működik. A minisztériumok a Kszt. 60-68. § alapján tagolt szervezettel 

bírnak. Ez két jól elkülöníthető részre, a politikai változó, valamint a szakmai állandó 

személyzetre bontható. Előbbihez tartozik a miniszter, az államtitkár, a miniszteri 

kabinetfőnök, a politikai tanácsadók és főtanácsadók, utóbbi körbe soroljuk a 

kormánytisztviselőket, azaz a közigazgatási-államtitkárt és a helyettes államtitkárt, a 

főosztályvezetőket és helyetteseiket, az osztályvezetőket, valamint az érdemi 

ügyintézőket és ügykezelőket. A Miniszterelnökség szervezetében közigazgatási 

államtitkár nem működik. A minisztériumok legfontosabb feladatai a jogszabályok 

előkészítésében, stratégiák kidolgozásában, a nemzetközi, valamint civil kapcsolatok 

tartásában, adatgyűjtésben és szolgáltatásban van. 142 Konkrét hatósági tevékenységet 

csak szűk körben végeznek. A miniszter normatív utasítással kiemelt fontosságú 

feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, akinek munkáját ő irányítja (pl. 

Széchenyi Pihenő Kártya kibocsátásáért felelős miniszteri biztos). 143 Megbízatása 

meghatározott időre, de legfeljebb hat hónapra szól és megszűnik az őt kinevező 

miniszter megbízatása megszűnésével. Tevékenységének ellátásában a miniszteri 

kabinetben működő titkárság segíti. Az egy miniszter feladatkörébe sem tartozó 

feladatok ellátására tárca nélküli miniszter nevezhető ki (pl. nemzetközi 

hiteltárgyalásokért felelős tárca nélküli miniszter). Tekintettel arra, hogy ennek a 

miniszternek nincs külön minisztériuma, tevékenységének ellátásában a KIM-ben 

működő kabinet segíti, 

139 

Kszt. 31. § (1) bek. 

140 

Kszt. 32. § (4) és (6) bek. 

141 

Kszt. 34. § (1) bek. 

142 

Ezzel kapcsolatban lásd az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és 

hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 11. §-át. 

143 

Kszt. 38. § (1) és (4) bek. 

- 86 -

a hierarchiában ezek alatt, de még mindig a központi szinten helyezkedik el a nem 

minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek kategóriája, 

melyek a központi közigazgatás rugalmasabb működését hivatottak biztosítani. Négy 

típus sorolható ebbe a körbe, mindegyiknek közös jellemzője, hogy a minisztériumi 

struktúrához képest hiányzik belőlük a politikai változó elem. Személyi állományuk 

kizárólag szakmai állandó elemekből épül fel. Ilyenek a kormányhivatalok, a központi 

hivatalok, valamint a lentebb részletezendő autonóm államigazgatási szervek és önálló 

szabályozó szervek. A kormányhivatalokat (pl. Magyar Energiahivatal) törvény hozza 

létre, a Kormány irányítása és a miniszterelnök által kijelölt miniszter felügyelete alatt 

működő központi államigazgatási szervek, melyek törvényben meghatározottak 

szerint fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthatnak (lásd Nemzeti- Adó és 

Vámhivatal). 144 A kormányhivatalok területi szervekkel ritkábban rendelkeznek (pl. 

KSH és NAV esetén). A központi hivatal jogállással bíró központi államigazgatási 

szerveket (pl. Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat) kormányrendelet 

hozza létre és miniszter irányítása alatt működnek. 145 Területi szervekkel szinte kivétel 

nélkül bírnak. 

A közigazgatás alacsonyabb, területi szintjén (ami lényegében nem más, mint a központi 

szint és a települési szint között elhelyezkedő területi illetékességgel rendelkező közigazgatás) 

a közigazgatás különböző alrendszerei egymás mellett vannak jelen. A területi 

önkormányzatok, a rendészeti szervek területi egységei mellett így nagy számban működnek 

ezen a szinten a dekoncentráció elve mentén megszervezett területi államigazgatási szervek. 

A szervcsoport legfontosabb jellemzői, hogy az Alaptörvény szerint csak az Országgyűlés és 

Kormány létesíthet ilyen szervet, továbbá a dekoncentrált államigazgatási szervek mindig 

valamely ágazat irányítása és felügyelete alatt állnak, tehát erőteljes a centrumhoz való 

kapcsolódásuk, míg területi kötődésük gyenge. Végrehajtó jellegű feladataik ellátásához 

jellemzően speciális hatáskörrel rendelkeznek, a dekoncentrált szervek alapvetően hatósági 

tevékenységet látnak el, a bennük foglalkoztatottak közszolgálati szabályozás hatálya alatt 

állnak. A szervek hivatali formában működnek és egyszemélyi vezetés alatt állnak, társadalmi 

kontroll csak ritkán érvényesül irányukba. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a 

dekoncentrált szervek a központi közigazgatástól függő, annak alárendelt, külső végrehajtó 

szolgálatként működő szervek. 

Miután ezek mindig valamelyik központ államigazgatási szerv kirendeltségeként 

funkcionálnak, egy kivételével valamennyi különös hatáskörű: 

általános hatáskörű szerv a megyei (fővárosi) kormányhivatal (továbbiakban 

kormányhivatal). A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és 

megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő 

törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény (továbbiakban Khtv.) 23. § 

alapján 2011. január elsejétől a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok 

jogutódjaiként működnek. Az Alaptörvény szerint a Kormány általános hatáskörű 

területi államigazgatási szervei. 146 Élükön a kormánymegbízott áll. A 26 területi 

144 Kszt. 70. § (1) bek. 

145 Kszt. 72. § (1) bek. 

146 Alaptörvény 17. cikk (3) bek. 

- 87 -

államigazgatási szervből 15 szervezetileg integrálódott a kormányhivatalokba és azok 

önálló hatáskörű szakigazgatási szerveiként működnek. A többi területi 

államigazgatási szerv a rendvédelmi szervek kivételével a kormányhivatalok 

szervezetétől független, de azok koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. 147 Az 

Alaptörvény által megerősített és intézményesített fővárosi és megyei 

kormányhivatalok ellátják a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. 148 A 

kormányhivatalok belső struktúrája a kormánymegbízott közvetlen vezetése alatt álló 

szervezeti egységekből álló törzshivatalra, valamint ágazati szakigazgatási szervekre 

bomlik. Előbbinek részeit képezik a főigazgató, az igazgató, a Kormánymegbízotti 

Kabinet, a Törvényességi Felügyeleti Főosztály, a Hatósági Főosztály, amelynek 

keretén belül az Ügyfélszolgálati Osztály is működik, továbbá a Koordinációs és 

Szervezési Főosztály, a Pénzügyi Főosztály, az Oktatási Főosztály, valamint az 

Informatikai Főosztály. Az ágazati szakigazgatási szervek száma a segédanyag 

megírásának időpontjában 18. Ezek a Szociális és Gyámhivatal, az Építésügyi Hivatal, 

az Igazságügyi Szolgálat, a Növény- és Talajvédelmi Igazgatóság, az Erdészeti 

Igazgatóság, a Földművelésügyi Igazgatóság, az Élelmiszerlánc-biztonsági és 

Állategészségügyi Igazgatóság. Ezen felül a Földhivatal, az Egészségbiztosítási 

pénztári szakigazgatási szerv, a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság, valamint a munkaügyi 

központ a foglalkoztatási, munkaügyi, munkaerőpiaci feladatok ellátására, a 

Munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv, a Fogyasztóvédelmi Felügyelőség, 

a Kulturális Örökségvédelmi Iroda, a Népegészségügyi szakigazgatási szerv, a 

Mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság és a Közlekedési Felügyelőség. 2012. 

közepe óta működik a rehabilitációs szakigazgatási szerv, amely a megváltozott 

munkaképességű személyek ellátásaival, a rehabilitációval és a hatáskörébe tartozó 

más ellátásokkal kapcsolatos feladatok ellátására létesült. A megyei önkormányzatok 

2011 végi konszolidációja nyomán átvett közintézetek feladatainak ellátására 

szervezte meg a jogalkotó a kormányhivatalok alatt a Megyei Intézményfenntartó 

Központokat, amelyek azonban nem szakigazgatási szervek, 149 

a területi kormányhivatalokba nem integrált, tehát továbbra is önálló különös 

hatáskörű területi államigazgatási szervekből 2012. júliusában 11 fajta működik. 

Ezek a Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervei, a Magyar Államkincstár Megyei 

Igazgatóságai (19 db.), a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal területfejlesztési és 

statisztikai régiókhoz igazodó regionális igazgatóságai, a KSH 6 igazgatósága, 

valamint a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet Területi Irodái, melyek a megyei 

beosztáshoz igazodnak. Ezeken felül a Nemzeti Külgazdasági Hivatal 6 Regionális 

Irodája, a 10 darab Környezetvédelmi Természetvédelmi Vízügyi Felügyelőség, mint 

Zöldhatóság, a 10 Nemzeti Park Igazgatóság, a Magyar Bányászati Földtani Hivatal 5 

Bányakapitánysága, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalok Kirendeltségei 

147 

Lásd a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendeletet. 

148 

Ennek tartalmát az Alaptörvény 32. cikkének (4)-(5) bekezdései, a 34. cikk (4) bekezdése, a Magyarország 

helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 132-142. szakaszai, részletes szabályait a helyi 

önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 

határozza meg. 

149 

Lásd 2011. évi CLIV. törvény, valamint a 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet. 

- 88 -

(19 db.), végül a Vízügyi Igazgatóságok, melyek atipikus lehatárolásúak, 12 működik 

az országban. 

A 2010 végi 2011 eleji integrációval a Kormány a területi szinten érdemi jelenlétét kívánta 

biztosítani, ugyanakkor az átalakítás nyomán területi államigazgatásunk sajátos módon 

kétosztatúvá vált, mivel nem minden szerv lett a kormányhivatal része. A 

kormányhivatalokhoz kötődő (fokozatosan bővülő) kormányablakok, mint integrált 

ügyfélszolgálatok (one-stop-shop) emiatt bővülő ügykörük ellenére egyelőre nem alkalmasak 

valamennyi felmerülő ügy elintézésére. 

Tekintettel arra, hogy az államigazgatási szerveknek csak szűk köre működik a megyénél 

kisebb területi egységben (pl. munkaügyi központok, körzeti földhivatalok). Az 

államigazgatási feladat- és hatáskörök bizonyos részének ellátásába a legtöbb állam a 

településeket is bevonja. Magyarországon az államigazgatástól átruházott feladatok döntő 

részét a települési önkormányzatok jegyzői látják el 2012 végéig. Rajtuk kívül a 

polgármesterek azok, akik egyes katasztrófa-, valamint honvédelmi feladatok ellátására 

kötelezettek. A 2011-ben meghirdetett, Magyary Zoltánról elnevezett Közigazgatás-fejlesztési 

Program (MP 11.0) vonatkozó 21-27. oldalai az államigazgatási és önkormányzati feladatok 

radikális újrarendezésével párhuzamosan járások újbóli létrehozását célozta meg. 150 

2013. 01. 01-től kerül bevezetésre Magyarországon a járás, mint az államigazgatás legalsó 

szintű egysége, amely az önkormányzatok által ellátott államigazgatási feladatok megoldására 

létesül. 151 A járási törvény értelmében a járásokban a fővárosi, megyei kormányhivatalokhoz 

kapcsolódó járási hivatalok létesülnek, amelyek struktúrája a kormányhivatalokéhoz hasonló 

lesz, azaz törzshivatalra és szakigazgatási szervekre bomlik. A járási (fővárosban kerületi) 

hivatalok további kirendeltségeket hozhatnak létre, illetve települési ügysegédeket vehetnek 

igénybe, a járási hivatalok mellett kormányablakok létesülnek. 152 

A feladatok és hatáskörök átrendeződésének tipikus iránya a települési önkormányzatoktól a 

járási hivatalok felé mutatott. 153 A horizontális átstrukturálódás nyomán egyes feladatokat a 

járási törzshivatalok (pl. az illetékekről szóló törvény módosítása esetében az 

okmányirodáktól a járási hivatalokhoz kerülnek a teendők), másokat a járási szakigazgatási 

szervek kaptak meg (pl. családügyi és gyámügyi kérdésekben), de volt olyan államigazgatási 

feladat, ami megosztott maradt, annak intézésében 2013. után is közreműködnek a települések 

jegyzői (pl. szociális igazgatás területén). Ennek ellenére sem vándorolt át minden 

államigazgatási feladat a járásokhoz (pl. jegyzőknél maradtak a hagyatéki eljárással 

kapcsolatos teendők). Ezen felül szűkebb körben sor került vertikális átrendeződésre, amikor 

a fővárosi, megyei kormányhivatal valamely feladatát látja el 2013. után a járási törzshivatal 

(lásd szabálysértési feladatok). 

Az államigazgatásban a klasszikus hivatali szervek mellett nagy számban vannak jelen 

további, ún. konzultatív testületek. Ezek a legváltozatosabb összetétellel és elnevezéssel 

150 

1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat a járások kialakításáról. 

151 

2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról. 

152 

77. §. 

153 

2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról, 

valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalok kialakításával összefüggésben egyes kormányrendeletek 

módosításáról szóló 174/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet. 

- 89 -

működnek, funkciójukban azonban valamennyi azonos, mivel javaslattevő, véleményező, 

döntés-előkészítő szereppel bírnak. 154 Többségük érdekegyeztető, és/vagy szakmai szerv, 

delegálással, illetve választással jönnek létre. Szerepük a központi döntéshozatalban 

domináns. Ilyen a 2011-ben felállított Nemzeti Gazdasági Társadalmi Tanács, vagy a 

Fogyasztóvédelmi Tanács. 

Ismeretes az államigazgatásban egy olyan szervcsoport is, amelyet kvázi autonóm 

testületeknek nevezünk. Az ide tartozó szervek autonómok (tehát önállóak) amiatt, mert 

döntéseiket saját jogon, külső befolyástól mentesen hozzák meg, és ezek a döntések a 

jogalanyokat kötelezik. Ugyanakkor mivel ez a fajta függetlenség csak meghatározott 

(alapvetően tudományos, oktatási, szakértői) területekre terjed ki, valamint a szervek 

többnyire delegálás útján jönnek létre és felettük törvényességi felügyelet érvényesül, kvázi 

jelzővel illetjük őket. 155 Ilyen szerv napjainkban pl. a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs 

Bizottság, valamint az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Bizottsága. 

Az államigazgatási szervek egy része a klasszikusnak tekintett hatósági – szakmai - 

regisztratív feladatok mellett igazgatási szolgáltatásokat is nyújt, valamint szakértői 

feladatokat is ellát, amelyek azonban díjkötelesek. Igazgatási szolgáltatásként említhetjük 

meg a földhivatalok által nyújtott tulajdoni lap másolat kiadását, a területi kormányhivatalok 

népegészségügyi szakigazgatási szerveinek laboratóriumai által nyújtott szolgáltatásokat. 

Szakértői, minőségellenőrző, valamint tanúsító feladatokat látnak el a megyei (fővárosi) 

kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként funkcionáló Növény és Talajvédelmi 

Igazgatóságok, amikor a szőlő, gyümölcs, dísznövény, valamint erdészeti szaporítóanyagokat 

vizsgálja, valamint a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, amikor például 

anyagvizsgálatot, avagy metrológiát végez. 

Végezetül önálló típust képeznek azok az államigazgatási szervezetek, amelyek az állam 

gazdálkodási, illetve vagyonkezelő feladataiban működnek közre. Napjainkban ide soroljuk a 

Magyar Államkincstárat, amely a közpénzek elköltésének résztvevője, egyben felügyelője. 

Ide soroljuk továbbá a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt, amely az állam adóhatósági feladatokat 

ellátó szerve, államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat ellátó kormányhivatal. 156 

A gazdálkodási feladatok számos szervezet között oszlanak meg, amelyek egy része 

gazdasági társaságként működik (pl. Államadósságkezelő Központ, Magyar Nemzeti 

Vagyonkezelő stb.), így ezek ismertetésére nem itt, hanem a közvállalatok pont alatt kerítünk 

sort. 

3.2. Atipikus központi közigazgatási szervek 

A központi közigazgatási szervek igen változatos csoportja mellett találhatóak olyan szervek, 

amelyek a fenti típusok egyikében sem helyezhetők el, mivel tevékenységük az összes 

alapvető hatalmi ághoz kötődik. Igaz, hogy a Kszt. ezeket is a központi államigazgatási 

szervek körében helyezi el, azonban a felsorolásukon túl részletszabályaikról nem 

rendelkezik, csupán annyit rögzít, hogy a szerveket törvény hozza létre. Az atipikus központi 

154 

FAZEKAS – FICZERE, i.m. 96. 

155 

Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 98. 

156 

2010. évi CXXII. törvény a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról. 

- 90 -

közigazgatási szervek köre két további variánsra bomlik. Az autonóm államigazgatási 

szervekre, valamint az ennek modifikációját jelentő önálló szabályozó szervekre: 

az autonóm államigazgatási szervek 157 a végrehajtó hatalmi ágtól relatíve független, 

politikailag semleges közigazgatási szervek, amelyek közigazgatási feladatot látnak el, 

de kapcsolódnak az összes hatalmi ághoz, vagyis teljes bizonyossággal egyik hatalmi 

ághoz sem sorolhatók be. Ezek a szervek a többi államigazgatási szervhez képest 

egyedülálló függetlenségük miatt kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából, 

azaz tevékenységi körükben függetlenedhetnek a Kormánytól. Működésük során csak 

a törvényeknek, illetve az Országgyűlésnek vannak alávetve. Megjelenésük alapját a 

demokratikus szervezés elve képezi. Számos országban pénzügyi szabályozási és 

felügyeleti feladatokat látnak el, 158 néhol pedig szabadságjogok védelmét biztosítják. 

Vezetésüket, jogosítványaikat leginkább testületek gyakorolják. Az országok nagy 

részében, így hazánkban is hoztak létre ilyen szerveket. A magyar jogi szabályozás, 

anélkül, hogy a szervcsoport definícióját megadná, ide sorolja a Közbeszerzési 

Hatóságot, az Egyenlő Bánásmód Hatóságot, a Gazdasági Versenyhivatalt, valamint a 

Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hivatalt, 159 

lényegében az autonóm államigazgatási szervek mutációját jelenti az önálló 

szabályozó szervek megjelenése. A Kszt. rendelkezései értelmében jelenleg két szerv 

tartozik ebbe a kategóriába. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH), 

valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF). Az autonóm 

államigazgatási szervektől eltérően az ide tartozó szervek alapvető szabályait azonban 

nem ez a jogforrás, hanem az Alaptörvény 23. cikke tartalmazza. Ez alapján 

rögzíthető, hogy az önálló szabályozó szervek is a végrehajtó hatalom körébe tartozó 

feladat- és hatásköröket látnak el. Létesítésükre csak az Országgyűlés jogosult, de ő is 

kizárólag sarkalatos törvényben. 160 A szerveknek beszámolási kötelezettsége van az 

Országgyűlés irányába. Az NMHH Elnökét 9 évre, 161 míg a PSZÁF Elnökét 6 évre 

nevezi ki a köztársasági elnök, 162 azaz kinevezési idejük tudatosan elválik a 

kormányciklustól. Az önálló szabályozó szervek az autonóm államigazgatási 

szervekhez képest jogalkotási jogkörrel is bírnak, feladatkörükben rendeletet adnak ki, 

amely sem törvénnyel, sem a kormány-, a miniszterelnök, valamint a miniszterek és a 

Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével sem lehet ellentétes. 

Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy ezek a szervek a modern állam- és közigazgatásfejlődés 

produktumai, melyek mindig valamilyen nagyjelentőségű társadalmi érdek, érték 

védelmében jöttek létre (pl. gazdasági verseny egészséges fejlődése, egyenlő bánásmód 

érvényre juttatása), így intézményesítésük mindig törvényen alapul. Olyan központi szervek, 

amelyek nem állnak a Kormány irányítása alatt, de nem képeznek önálló hatalmi ágat sem, 

157 

Lásd még: HORVÁTH M. Tamás, A szabályozó hatóság típusú szervek szabályozási koncepciója, MKI, 2003. 

158 

BERÉNYI, i.m. 301. 

159 

Vö. Kszt. 1.§. (3) bek. 

160 

Alaptörvény. 23. cikk (1) bek. 

161 

Lásd a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényt. 

162 

A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010. évi. CLVIII. törvény 13. § (1) bek. 

- 91 -

ugyanakkor szervezetileg sem követik a szokásos hivatali struktúrát. 163 Önállóságuk miatt 

működésük nem kapcsolódik szükségszerűen az aktuális kormányprogramhoz. Valamennyi 

atipikus államigazgatási szerv csak a törvényeknek és a törvényhozónak van alárendelve, 

költségvetésüket tekintve önállóak, hatósági jogkörrel is rendelkeznek. Ezek a szervek 

azonban mindig csak a klasszikus közigazgatási megoldások kisegítését, illetve kiegészítését 

jelenthetik. 

3.3. Helyi önkormányzati igazgatás 

Történetileg az önkormányzatoknak több fajtája alakult ki, melyek nem keverendők össze a 

lentebb ismertetendő típusokkal. Így például a fajták közé sorolhatjuk az ún. szakmai 

önkormányzatokat (kamarákat), a vallási közösségek önkormányzatait (egyházakat), az 

egyesületeket (hagyományőrző egyesületet), illetve a települési-területi önkormányzatokat 

(községeket, megyéket). Az önkormányzati típusú szervek eredete az önigazgatásban van. A 

szervezéstan szerint ugyanis önigazgatás alatt azt értjük, amikor az igazgatás alanya (aki 

igazgat) és tárgya (akit igazgatnak) egybe esik. Mi a továbbiakban csak a legutolsó fajtával 

foglalkozunk, amit a magyar közjogi terminológia összefoglalóan helyi önkormányzatoknak 

nevez. 

Hazánkban az 1989-1990-es rendszerváltás nyomán történt meg a civil közigazgatás 

államigazgatás melletti másik nagy alrendszerének, az önkormányzati igazgatásnak a 

visszaállítása. 164 A helyi önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait a kérdéskört érdemben 

meghatározó nemzetközi egyezmény, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 

(továbbiakban Charta) által inspirált 1990. évi LXIII. törvény rakta le, amit később számos 

más törvény követett. Valamennyi közül kiemelkedik a kétharmados politikai többséggel 

elfogadott és - emiatt rendkívüli stabilitással bíró – 2012 végéig a helyi önkormányzatok 

intézményeit keretjelleggel szabályozó 1990. évi LXV. törvény, az Ötv. 2013. 01. 01-től új 

jogszabály, a(z elemeiben fokozatosan hatályosuló) Magyarország helyi önkormányzatairól 

szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény, az Mötv. az, ami a vonatkozó szabályokat megadja az 

Alaptörvénnyel összhangban. 

A helyi önkormányzatok, melyek napjainkban minden demokratikus rendszer egyik 

alapintézményét képezik - tekintettel az egyes jog- és közigazgatási-rendszerek közötti 

nagyfokú eltérésre, valamint az önkormányzat, mint jogi, államelméleti, politikai kifejezés 

számos különböző aspektusára - általánosan bevett, nemzetközileg elterjedt definícióval nem 

rendelkeznek. Helyette a helyi önkormányzás fogalma ragadható meg, amit (az államok 

differenciált megoldásait tiszteletben tartva) a Charta a következőképpen ír körül: „a helyi 

önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi 

keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a 

helyi lakosság érdekében.” 165 Alaptörvényünk szerint „Magyarországon a helyi közügyek 

intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek [a 

163 

FICZERE Lajos – FORGÁCS Imre, Magyar Közigazgatási Jog Különös Rész Európai Uniós kitekintéssel, 

Osiris, Budapest, 2004, 77–80. 

164 

KILÉNYI, i.m. 221. 

165 

Lásd a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját kihirdető 1997. évi XV. törvény 3. Cikkét. 

- 92 -

ájuk] vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény [az Mötv.] határozza meg” 166 Ennek 

megfelelően az Mötv rögzíti, hogy: „az Országgyűlés elismeri és védi a helyi 

választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát[…] mely a település, valamint a 

megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári 

felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A helyi 

önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve 

kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.” 167 

A helyi önkormányzatokat a továbbiakban kizárólag közigazgatási - olyan önigazgató - 

szervekként értelmezzük, amelyek közhatalmat gyakorolnak (jogot alkothatnak, valamint 

konkrét egyedi esetekben dönthetnek), vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. A helyi 

(közigazgatási) önkormányzatok közigazgatási feladatok ellátására jönnek létre és a helyi 

választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jogot valósítják meg. 

Mivel egészen más a rendeltetésük, megállapítható, hogy merőben más karakterrel bírnak az 

államigazgatáshoz képest. Míg az államigazgatási szervek jellemzően hatósági teendőket 

látnak el, addig az önkormányzatok teendőinek jelentős részét a helyi közügynek minősített 

feladatok, ezen belül is - a lakosság fennmaradásának biztosítása végett - elsősorban a 

közösség közszolgáltatásokkal (pl. oktatási, egészségügyi, szociális szolgáltatásokkal) való 

ellátása teszi ki. Ezért helyezi az Mötv. az Ötv-hez hasonló módon a helyi közügy 

definíciójának elejére a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását. 168 

A helyi viszonyokhoz igazodó feladatellátás, a lokális, esetleg körzeti/területi igények minél 

hatékonyabb kiszolgálása miatt az alrendszer mellőzi a centralizáltságot, valamint a 

hierarchiát, fő szervező elvei a decentralizáció és a mellérendeltség. A decentralizáció az 

önálló döntési helyek számának megsokszorozódásához vezet, amelyek a mellérendeltség 

miatt azonos jogosítványokkal rendelkeznek. A helyi érdekek képviselete leghatékonyabban a 

lakossághoz legközelebb eső szinteken, így a települési, valamint középszinten biztosítható. 

Emiatt helyi önkormányzatok központi szinten nem működnek. 

A helyi önkormányzatok csoportján belül földrajzi alapon tehát két típust (nem fajtát) 

különíthetünk el: a települési típusú önkormányzatokat, valamint a területi típusúakat. 

Tulajdonképpen mindkét típus egy-egy gyűjtőkategória, aminek konkrét formációkkal való 

kitöltéséről a hatályos jogszabályok gondoskodnak. 2012 végéig az Alaptörvénnyel 

összhangban az Ötv. 1. § (1) bek. alapján települési típusba a községek, a városok, a főváros 

és a fővárosi kerület tartozik, a területi típusba pedig a megye. 2013. 01. 01-től ez módosul, 

miután az Mötv. 3. §-a értelmében a települési típusba a községek, a városok és a fővárosi 

kerületek mellett a (járási igazgatás bevezetése okán) járásszékhely városok és a megyei jogú 

városok is beletartoznak. A főváros ugyanakkor specialitásaira tekintettel települési és területi 

típusú önkormányzat is egyben. A megyei önkormányzat továbbra is területi típusú. A területi 

önkormányzatok másodlagos, kiegészítő, kisegítő (másképp szubszidiárius) szereppel bírnak. 

A rendszerváltás következménye hazánkban egy olyan önálló hatalmi ági jegyeket felmutató, 

nemzetközi mintákkal konform, magas szabadságfokkal bíró önkormányzati modell lett, 

melynek középpontjában egy formailag kétszintű, de tartalmilag egyszintű 

166 Alaptörvény 31. cikkének (1) és (3) bek. 

167 Mötv. preambulum, 2. § (1) és (2) bek. 

168 Vö. Ötv. 1. § (2) bek, valamint Mötv. 4. §. 

- 93 -

(településcentrikus) és fragmentált önkormányzati rendszer áll. 169 Az Mötv. rendelkezései 

nyomán a helyi önkormányzatok rendszere erőteljesen differenciálódott. Korábban mind a 

települési, mind a területi típus általános hatáskörrel bírt, 2013-tól azonban ez csak a 

településekre igaz, tekintettel arra, hogy az új törvény a megyei önkormányzatok feladat- és 

hatáskörét területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs 

feladatokra szűkíti. 170 

Az önkormányzatok, mint az államszervezet részei, az adott ország igazgatási rendszerében 

kialakult munkamegosztás alapján változatos feladatokat látnak el, ami időszakonként változó 

tartalommal bír. A megvalósítandó teendőknek (feladatok) és az ezek megvalósításához 

szükséges jogi eszközöknek (hatáskörök) mégis kialakítható egy általános sémája, 

tipológiája. 171 Eszerint a helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök: 

egyfelől a helyi sajátosságok és viszonyok ismeretében ellátandó saját feladatokból és 

hatáskörökből, melyek: 

o egy része valamennyi önkormányzat által jogszabály előírásánál fogva 

kötelezően ellátandó (obligatórius) feladat, 

o másik része viszont meghatározott keretek között, az önkormányzatok egyedi 

viszonyaihoz igazodó, de az előbbieken felül szabadon felvállalható 

(fakultatív) feladat, 

másfelől az állam(igazgatás)tól átruházott teendőkből állnak. Utóbbi nemzetközileg 

elterjed megoldás és igazgatás-racionalitási okokból jelenik meg a helyi 

önkormányzatoknál. Oka, hogy mivel a centrumból megszerveződő államigazgatás 

nem rendelkezik települési szintig kiépült szervezettel, így bizonyos, országosan 

egységes intézést igénylő (államigazgatási) ügyeket átruházás nyomán az 

önkormányzatok látnak el úgy, hogy az ügy államigazgatási jellege mindvégig 

megmarad. 

Az önkormányzatok feladatai befolyásolják azok belső struktúráját. Miután ez esetről-esetre 

változhat, emiatt uniformizált modell nem írható elő, az önkormányzatok szervezete belülről 

differenciált. 172 A belső felépítést meghatározó jogszabályok keretjelleggel rögzítik, hogy 

mely egységeket kell, illetve lehet létrehozni: 173 

a legfontosabb szervek testületi formában működnek (képviselő-testület, közgyűlés), 

ezek tagjai a helyi közösség döntése, azaz választás nyomán nyerik el posztjukat és 

ezek birtokolják a legfontosabb jogosítványokat (pl. jogalkotás, önfeloszlás 

kimondása). További testületek is létrehozhatók, ezek azonban már a képviselőtestület/közgyűlés 

szabad elhatározásán, esetleg jogszabály kötelező előírásán alapszik 

169 A kérdéssel kapcsolatban lásd pl.: VEREBÉLYI Imre, Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, Magyar 

Közigazgatás 2000/9-10, 521-528. és 577-587. 

170 Mötv. 27. § (1) bek. 

171 Lásd még ÁRVA – BALÁZS – BALLA – BARTA – VESZPRÉMI, Helyi önkormányzatok, Egyetemi segédanyag, 

Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012. 

172 Lásd SZAMEL – BALÁZS – GAJDUSCHEK – KOI, Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex, 


173 Vö. Alaptörvény 31-35. cikk, valamint 1990. évi LXV. törvény és a 2011. évi CLXXXIX törvény. 

- 94 -

és semmiképpen nem a helyi választópolgárok akaratától függ (pl. bizottság, 

részönkormányzat), 

az időszakos működéssel bíró testületek mellett szükség van a napi ügyek vitelére 

alkalmasabb operatív szervekre, amelyek indokolt esetben két testületi ülés között is 

képesek az önkormányzati érdekek képviseletére. Ezt egyszemélyi tisztviselők látják 

el, akik közül némelyik közvetlen választás nyomán nyeri el posztját [ilyen pl. a 

(fő)polgármesteri poszt], mások közvetett módon (pl. megyei közgyűlési elnökök). 

2012 végéig önálló kategóriát képezett a jegyző, nem tekintettük az önkormányzat 

szervének, 2013-tól azonban őt is a tisztviselők közé soroljuk, igaz jogviszonya nem 

választással, hanem kinevezéssel jön létre, 

miután minden testületi formában működő szervnek szüksége van egy hivatali 

formában működő szervre, amely professzionális módon előkészíti és végrehajtja 

döntéseit, az önkormányzatok önállóan, vagy többen közösen működtetnek ilyen 

hivatali formában működő szervet (pl. polgármesteri hivatal, vagy közös 

önkormányzati hivatal). 

3.4. Rendvédelmi (másképp rendészeti) szervek 

Sajátos közigazgatási szervtípusnak tekinthetők, amelyek léte az állam - második 

témakörnél már részletezett - védelmi funkciójából vezethető le és a polgári államok 

korlátok közé szorított, azaz alkotmányos alapokra helyezett rendészeti tevékenységére épül. 

Hazánkban a tételes jog napjainkban ebbe a körbe sorolja a rendőrséget, a büntetésvégrehajtási 

szervezetet, a hivatásos katasztrófavédelmi szervet, valamint a polgári 

nemzetbiztonsági szolgálatokat. 174 Ebbe a kategóriába nem azonos jogállású szervek 

tartoznak, emiatt a hatályos joganyag a puszta felsoroláson túl további eligazítást nem ad. 

A rendvédelmi szervek körétől elkülönül a fegyveres szervek köre, amelyek a honvédelmi 

igazgatáshoz tartoznak (pl. hadkiegészítő parancsnokságok). Ezeken túl azonban számos 

más szerv is ellát rendészeti (jellegű) feladatokat, gondoljunk csak az építésügyi, 

munkaügyi, közegészségügyi, járványügyi, avagy közlekedési igazgatásra. 175 

A rendvédelmi (rendészeti) szervek tevékenysége a közbiztonság és a belső rend 

megzavarásának megakadályozására, esetenként megelőzésére, valamint a megzavart rend 

helyreállítására irányul, azaz fellépésükre mindig valamilyen veszélyhelyzet ad alapot, 

amiben benne rejlik a legitim erőszak alkalmazásának lehetősége. 176 A rendvédelmi szervek 

(amilyen pl. a rendőrség) tevékenységének legfontosabb jellemzői, hogy feladatukat szigorú 

hierarchiában fejtik ki, külön szolgálati törvények alapján. A veszélyek megelőzése, illetve 

elhárítása miatt számos szabadságjog korlátozható, ún. titkos eszközök, valamint 

kényszerintézkedések alkalmazhatóak, és ezen a területen megtalálhatjuk az emberi élet 

kioltásának jogszerű lehetőségét is. 

174 

Kszt. 1. § (5) bek. 

175 

Lásd KILÉNYI, i.m. 1623. 

176 

Vö. FAZEKAS Marianna (szerk.), Közigazgatási Jog Különös Rész, Osiris, Budapest, 2011, 320. 

- 95 -

Forrás: A témakör szerzője által készített ábra 

- 96 -

3.5. A közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek (paraetatizmus) 

Eddig az ún. direkt, azaz állami szervek útján történő közfeladat-megvalósítási formákat 

mutattuk be, a továbbiakban azonban kiszélesítjük vizsgálódásunkat az indirekt 

megoldásokkal. Közvetett (indirekt) közigazgatásról akkor beszélünk, amikor nem 

klasszikus értelemben vett közigazgatási szervek látnak el közigazgatási feladatot, 

valamilyen célszerűségi, hatékonysági, szakmai illetve politikai okból. 177 A közvetett 

közigazgatás alapja az a felismerés, hogy a közfeladatok jelentős része (különösen pedig a 

közszolgáltatások) nem oldható meg kizárólagosan sem államigazgatási, sem önkormányzati, 

sem rendészeti szervek útján. 

Az első ilyen lehetséges megoldási forma közintézetek létrehozása, amelyeket a 

humánigazgatás területén lelhetünk fel. Az általános iskolák, a kórházak, a múzeumok, az 

idősek otthona például mind ebbe a körbe sorolható. A közintézetek humánszolgáltatást 

nyújtó állami, vagy önkormányzati költségvetési szervek, szolgáltatásaik vagy ingyenesek, 

vagy kedvezményesek. Alkalmazottaik közszolgálati jogviszonyban állnak, a velük 

kapcsolatba kerülők nem tagok, hanem szolgáltatást igénybevevők. 178 

A közintézetek irányába 2011 óta a Megyei Intézményfenntartó Központok útján szélesebb 

körben az államigazgatás és szűkebb körben az önkormányzatok számos, ún. fenntartói, 

másképp szervi jogosítványt gyakorolnak. Ennek keretében jogosultak közintézet létesítésére, 

átszervezésére, megszüntetésére, költségvetésének megállapítására, munkáltatói jogok 

gyakorlására, működésének folyamatos ellenőrzésére. Ettől elkülönül a közintézetek szakmai 

irányítása, ami országosan egységes, szakmai szempontok alapján történik és a közintézetet 

mindig valamelyik szaktárcával kapcsolja össze. Ezek miatt mondjuk azt, hogy a közintézetek 

felé ún. osztott irányítás érvényesül. A magyar közjogi szabályozás elkülönülten kezeli az 

egyetemeket és főiskolákat, az ún. közjogi jogi személyiségű közintézeteket. 

A paraadminisztráció másik elterjedt megoldását Polgári Törvénykönyvünk nevesíti a jogi 

személyekre vonatkozó különös rendelkezések között. Ez az intézmény a köztestület, ami 

önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, melynek létrehozását 

törvény rendeli el. A köztestület az ún. funkcionális decentralizáció intézménye, nem a tagok 

önkéntes társulása (nem úgy, mint egy gazdasági társaság, vagy egyesület). 179 

A hatályos magyar szabályozás a köztestületek számos fajtáját ismeri. Elsőként ide soroljuk a 

szakmai kamarákat, amelyek meghatározott tevékenységet űzők kényszertársulásai (pl. 

ügyvédi kamara). A kamarák többes funkcióval bírnak. Amellett, hogy ellátják tagjaik 

érdekképviseletét, valamint számukra szolgáltatásokat nyújtanak, a tagok felé közhatalmi 

jogosítványokat is gyakorolnak. Ehhez hasonlatos szereppel bírnak a gazdasági kamarák, 

amelyek azonban mellőzik a kötelező tagságot, valamint működésük során az érdekképviselet 

mellett a választottbíráskodás hangsúlyos. 

Speciális köztestületi önkormányzat a Magyar Tudományos Akadémia, amelynek tagsága 

önkéntes alapon szerveződik és a tudományos élet tisztasága fölött őrködik, illetve a Magyar 

Művészeti Akadémia, amely ehhez hasonló feladatokat lát el, csak a művészetek területén. Az 

előbbiekhez hasonló módon köztestületként működnek azok a szervezetek is, amelyek 

valamilyen gazdasági igazgatással kapcsolatos feladatot vesznek át részben, vagy egészben az 

államigazgatástól. Ilyen például a Magyar Szabványügyi Testület, 180 amely a szabványosítás 

177 BALÁZS István, Kandidátusi értekezés: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok 

közigazgatásában, Budapest, Á.SZ.I. 1990. 

178 LŐRINCZ, i.m. 265. 

179 FAZEKAS – FICZERE, i.m. 103–110. 

180 Lásd http://www.mszt.hu. 

- 97 -

mellett tanúsítással, valamint felnőttképzéssel is foglalkozik, vagy az ún. hegyközségek. Ezek 

olyan köztestületek, amelyek nem csupán a tagok (egy vagy több település szőlőtermelői és 

felvásárlói) tevékenységének előmozdítását célozzák, hanem az általuk előállított termékek 

minőségének, származásának és eredetétnek védelmét is. 181 

Ugyancsak önálló kategóriát képeznek a nemzetiségi önkormányzatok, amelyek a törvényben 

meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő, 

jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján e törvény alapján létrehozott 

szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a 

nemzetiségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó 

nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön 

létre. 182 

Bár a konkrét megoldások igen változatosak, összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy 

valamennyi köztestület a tagság önkormányzata. A köztestületek önálló hatáskörrel és jogi 

személyiséggel rendelkeznek, önállóan gazdálkodnak, valamint az állam fölöttük 

törvényességi felügyeletet gyakorol. 183 A köztestületek által ellátott feladatok olyan 

közfeladatok, amelyek egy része közhatalmi jogosítványok gyakorlását igényli (pl. tagok 

felvétele/kizárása). 

A fentiektől elkülönült, önálló kategóriát képeznek a közcélú (másképp közhasznú) 

alapítványok, melyek az alapítványok speciális fajtáját jelentik. A non-profit szféra ezen 

változatának prototípusát a Ptk. közalapítványi konstrukciója képezte, amit 2006-ban vezettek 

ki a jogrendszerből. Közalapítványt vagy önkéntes alapon az Országgyűlés, a Kormány, a 

helyi önkormányzatok, illetve kisebbségi önkormányzatok alapíthattak tartós közérdekű célra, 

vagy törvény kötelezése nyomán hoztak létre ilyet. Jellegüket tekintve a közalapítványok 

közérdekű célok megvalósítását szolgáló vagyontömegek voltak, amelyek jogi 

személyiséggel rendelkeztek, finanszírozásukat elsősorban a központi, másodsorban 

önkormányzati költségvetés biztosította. Napjainkban is közalapítványként működik pl. a 

Magyar Televízió Közalapítvány. 

Mivel 2006 óta újabb közalapítványok létesítésére nincs mód, a közfeladatok profitérdekeltségtől 

mentes ellátására közhasznú szervezeti megoldások állnak rendelkezésre. A 

vonatkozó közjogi szabályozás értelmében 184 több más szervezeti forma mellett közhasznú 

minősítést kaphatnak az alapítványok, amennyiben a társadalom és az egyén közös 

érdekeinek kielégítésére irányuló tevékenységet (pl. műemlék-, természet-, vagy 

fogyasztóvédelem) fejtenek ki profit-érdekeltség nélkül. Az alapítványi forma különösen 

akkor hasznos, amikor a közfeladat finanszírozása, szervezése tulajdonosi, vagyonkezelői 

pozícióból eredményesebben végezhető. Az alapítványokhoz kötődő formációk 

(közalapítvány, közhasznú alapítvány) a közintézetekkel és köztestületekkel ellentétben 

közhatalmi jogosítványokat nem gyakorolhatnak. 185 

Tekintettel arra, hogy a XXI. századi állam teendőinek jelentős része gazdasági irányultságú, 

a fenti megoldásokon túl léteznie kell olyan formának, amely ehhez igazodik. A paraetatikus 

megoldások között az ún. közvállalati modell elégíti ki az ilyen irányú elvárásokat. A fejlett 

polgári demokráciákban széles körben elterjedt megoldás, hogy a központi bankok, állami 

vállalatok, illetve más pénzintézetek vállalati formában, de a közösség érdekében működnek. 

A magyar közjogi szabályozás ezidáig nem alakította ki ezt az intézményt, a gyakorlatban 

181 

A hegyközségekről szóló 1994. évi CII. törvény 3. § (1) bekezdése. 

182 

2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól 2. § 2. pont. 

183 

Vö. LŐRINCZ, i.m. 266. 

184 

1997. évi CLVI. törvény a közhasznú szervezetekről. 

185 

Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 113. 

- 98 -

ugyanakkor több szerv is ekként minősíthető. A hatályos szabályozás szerint ilyen többek 

között a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt., az Államadósságkezelő Központ ZRt., 

valamint a Magyar Nemzeti Bank ZRt. Valamennyinek közös jellemzője, hogy bár gazdasági 

társaságként jelennek meg, zártan működnek, a Magyar Állam által alapított egyszemélyes 

részvénytársaságként, ahol az államot a feladatkörében érintett miniszter képviseli, a 

részvényesi jogokat az állam nevében kizárólag ő gyakorolja. 

Végezetül ugyancsak a paraetatizmus körében tárgyalandó az a speciális megoldás, amikor 

közigazgatási feladatokkal, jogosítványokkal természetes személyeket hatalmaznak fel. 

Ilyenkor az átruházás alapját jellemzően a természetes személyek meghatározott jogi státusza 

(repülőgép parancsnoka, hajóskapitány), avagy hivatása (állatorvosi tevékenység) képezi, ami 

azonban mindig csak meghatározott hatósági intézkedések kibocsátását teszi lehetővé. 

Amennyiben áttekintjük a fenti megoldásokat, a paraetatizmusnak több előnyét és hátrányát is 

meg tudjuk fogalmazni, melyek érvként, illetve ellenérvként sorakoztathatók fel a 

paraetatizmus kapcsán. Kétségtelen előnye, hogy nagyobb rugalmasságot, több flexibilitást 

kölcsönöz a közigazgatás számára. Nagyobb költségvetési szabadságot biztosít, (névleg) 

csökkentve a költségvetésre nehezedő nyomást. Ténylegesen megvalósítható a 

politikamentesség, fokozza a közigazgatás hatékonyságát. A széles körben alkalmazott 

testületi forma lehetőséget teremt a tagok megválasztása útján a képviselők eredményesebb 

kontrolljára. Ugyanakkor a paraetatikus formák ellen szóló érvek, hogy könnyen az igazgatás 

átláthatatlanságához vezethetnek, előbb–utóbb óhatatlanul feladat- és hatáskörbeli 

átfedésekhez idéznek elő, tevékenységük kapcsán nem állapítható meg egyértelműen 

költségcsökkenés, vagy a hatékonyság növekedése, leszűkül az állampolgárok jogorvoslati 

lehetősége, valamint a fejletlen, hiányos döntéshozatali mechanizmusok könnyen 

korrupcióhoz vezethetnek. 

4. A közigazgatási szerv 

A korábbiakban a közigazgatás szűkebb és tágabb intézményrendszerével egyaránt 

foglalkoztunk, áttekintettük a főbb csoportokat. A szűk értelemben vett intézményrendszer - 

mint közigazgatási szervek összessége - tekintetében láttuk, hogy államigazgatási, autonóm 

államigazgatási (és önálló szabályozó) szervekből, helyi önkormányzatokból, valamint 

rendvédelmi (másképp rendészeti) szervekből épül fel. 

Az egyes típusok különbségeinek kihangsúlyozása megtörtént fentebb, jelen pont alatt a 

közigazgatási szerv, mint a legkisebb építőelem, legkisebb önálló egység általános 

jellemzésére kerítünk sort. Amennyiben definiálni kívánjuk a közigazgatási szervet, 

feltétlenül abból kell kiindulnunk, hogy valamennyi közigazgatási szerv rendelkezik 

elkülönült szervezettel, önálló feladat- és hatáskörrel, bizonyos terjedelmű gazdasági 

autonómiával, illetve rendelkezhetnek (de nem szükségszerű, hogy rendelkezzenek is) jogi 

személyiséggel. 186 

Feltétlenül tisztázni kell a jogképesség, valamint a jogi személyiség egymáshoz való 

viszonyát. A két kifejezés nem szinonimája egymásnak. Vizsgáljuk meg először a 

jogképesség kérdését! Míg jogképességgel (tehát a jogviszonyokban jogok szerzésének, 

illetve kötelezettségek vállalásának lehetőségével) valamennyi közigazgatási szerv 

rendelkezik, addig közjogi jogi személyiséggel korántsem biztos, hogy mindegyik bír. A 

közigazgatási szerv jogképes akkor, ha az előírt jogrendben hozták létre (tehát az arra 

186 Lásd FÁBIÁN, i.m. 93. 

- 99 -

feljogosított szerv, megfelelő eljárási rendben, megfelelő döntési formában), feladatát és 

hatáskörét megállapították, valamint meghatározták működési területét (azaz illetékességét). 

A fentiek közül kizárólag a létesítés igényel kifejtést. Közigazgatási szervek létesítésére két 

állami szerv jogosult, az Országgyűlés, valamint a Kormány. A közigazgatás kiterjedtsége és 

változékonysága miatt a gyakorlatban az Országgyűlés a legfontosabb közigazgatási szervek 

(Kormány, minisztériumok, kormányhivatalok, autonóm államigazgatási szervek és önálló 

szabályozó szervek, valamint helyi önkormányzatok) létrehozásában vesz csak részt. A többi 

államigazgatási szerv létrehozása, átalakítása, illetve megszüntetése a Kormány 

kompetenciájába tartozik (nem meglepő tehát, hogy az erre vonatkozó jogszabályok döntő 

többsége Kormányrendelet). A megszüntetés, illetve átalakítás jogi rendje a létrehozás 

rendjével megegyező. 

A testületi formában működő, választás alapján összeálló szerveknél a létesítés mellett el kell 

különíteni a megalakulás mozzanatát. Ez a létrehozás utáni aktus, melynek lényege, hogy 

megteremtse a szerv működésének jogalapját (ilyen pl. a helyi önkormányzatok képviselőtestületének 

alakuló ülése). Végezetül bár a közjogi jogi személy problematikájával 

részletesebben foglalkozunk a segédanyag más részeiben, arra feltétlenül utalunk, hogy 

sokkal inkább elméleti, semmint gyakorlati kérdésről van szó. 187 A hatályos magyar jog nem 

tesz különbséget polgári és közjogi jogi személyek között. 

187 Lásd, mint előző jegyzet 94. 

- 100 -

segédanyag közigazgatás-elmélet tárgyhoz - Debreceni Egyetem ...

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?