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Il cammino del continente verso lo sviluppo Tra governi locali e autorità tradizionale Francesca Dagnino VICE PRESIDENTE CCS ITALIA E CONSULENTE UNDP Con la Conferenza di Berlino del 1894- 95, il colonialismo ha brutalmente tracciato i confini di stati che hanno raggruppato differenti popoli, o hanno separato la stessa etnia attribuendole un’appartenenza geografica, e quindi politica, arbitraria. Gli stati coloniali hanno assunto forme differenti - la “indirect rule” inglese, l’”assimilação” portoghese, ma hanno avuto come caratteristica comune una struttura statuale fortemente centralizzata. L’unico margine di autonomia dei “nativi” avveniva attraverso l’investitura delle autorità tradizionali da parte dello stato coloniale a trattare materie di scarsa rilevanza politica (risoluzione dei conflitti di famiglia, attribuzione di terre improduttive) oppure a loro veniva demandata la riscossione delle imposte o l’imposizione del lavoro obbligatorio per la costruzione di strade e ferrovie. I nuovi stati indipendenti hanno ereditato quindi degli apparati statali centralizzati autoritari e tali sono stati mantenuti nella maggior parte dei casi. Si trattava, una volta ereditato lo stato, di costruire la nazione promuovendo un forte spirito di identità nazionale spesso personificato nella figura del leader, lasciando poco spazio al particolarismo locale e alle differenziazioni tra le diverse etnie. A partire dagli anni ’90 sono iniziate in molti paesi africani delle riforme politiche e amministrative che hanno cercato di rompere con il passato attraverso il decentramento dei poteri ai governi locali. Nell’ottica dei riformatori (appoggiati dai donatori internazionali), questi, meglio del governo centrale, possono pianificare e realizzare degli interventi di riduzione della povertà e di sviluppo, prossimi ai bisogni della gente. Attualmente i paesi africani si trovano a diversi livelli nel processo di decentramento, misurati attraverso indici (elaborati dallo studioso J.M. Kauzya nel 2007) 28 FOCUS che collocano ai primi posti il Sudafrica, l’Uganda, il Kenya e la Nigeria, mentre agli ultimi posti si trovano paesi poverissimi e appena usciti da periodi travagliati di guerre civili: Ciad, Sierra Leone e Niger. In quasi tutti i paesi, l’introduzione o il raf- forzamento di governi locali si realizza attraverso elezioni degli organi locali su base multipartitica e questo meccanismo si incontra (e spesso si scontra) con il potere delle autorità tradizionali. Mentre da alcuni esse vengono considerate come una forma genuinamente africana di autogoverno locale, per i loro detrattori si tratta di autorità che sono state irrevocabilmente corrotte dalla loro compromissione con in potere coloniale, che sono per natura Dagli anni ’90 sono iniziate riforme che hanno cercato di rompere con il passato attraverso il decentramento dei poteri ai governi locali. autocratiche e che si basano sul diritto successorio e non sulla libera scelta dei cittadini. Insomma, queste istituzioni sarebbero estranee al mondo dei diritti, della rappresentanza e della giustizia attributiva, che caratterizza la democrazia. Alcune recenti ricerche (Bern Guri, 2006) basate su lavoro di campo, constatano una varietà di situazioni, dove talvolta le autorità tradizionali giocano un ruolo positivo nel processo di sviluppo locale, altre volte competono con gli organi statuali per il mantenimento di prerogative particolarmente importanti, come per esempio l’assegnazione della terra o il consenso ad ogni atto di disposizione che riguardi la proprietà fondiaria. Si tratta insomma di un processo non lineare. D’altronde, le autorità tradizionali non vivono fuori dal tempo, in una di- FOTO CCS mensione metastorica, ma si sono sempre misurate con i cambiamenti che popoli e paesi hanno attraversato, uscendone cambiate esse stesse. Il dialogo è aperto. È importante che, in nome della democrazia e della modernità, non si tenti di sopprimere tutto ciò che a questi concetti non si adegui, ivi comprese le strutture del potere tradizionale. In un mondo globalizzato che tende a uniformare le diversità, il riconoscimento del pluralismo di tradizioni locali è una maniera di recuperare la ricchezza sociale e di preservare dignità al patrimonio culturale di un popolo.
Per correggere le iniquità tra ricchi e poveri Anche la sanità si decentra Bruno Piotti CONSULENTE OMS La crisi dei sistemi sanitari dei paesi poveri ha posto fine al sogno della “Salute per tutti nell’anno 2000” proposta dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (1978) e ha spinto i Governi verso le riforme sanitarie. A partire dall’inizio degli anni ‘90, la politica dei paesi ricchi e delle organizzazioni internazionali (Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale) verso i paesi poveri africani è stata: prima la crescita del PIL e poi l’espansione dei servizi sociali. Questa ricetta di mercato, di tipo thatcheriano, applicata a volte in modo brutale, esigendo il pagamento in contanti delle medicine o dei cesarei, ha avuto conseguenze molto negative che continuano a persistere anche dopo 20 anni. La mitica gestione privata dei servizi sociali, educazione e sanità, ha significato, ad esempio che ospedali, cliniche e laboratori di diagnosi “private for profit” si sono limitati a insediarsi nelle città più grandi, nei quartieri più ricchi, mentre le periferie e le vaste zone rurali hanno ricevuto insufficienti servizi pubblici. Le restrizioni sulle assunzioni e sui salari del personale pubblico sanitario ha causato spesso degrado della qualità e esodo degli infermieri dai centri periferici alla ricerca di condizioni di vita migliori. In questo quadro negativo delle “riforme sanitarie” imposte, uno dei pochi aspetti positivi è stata la richiesta pressante del decentramento politico e amministrativo. Al decentramento hanno aderito sia Governi già disposti al libero mercato come l’Uganda, sia quelli ad economia statale, come il Mozambico. Tutti hanno riformato le funzioni dei propri Ministeri della Sanità. Ciò ha avuto un impatto positivo favorendo la diminuzione della concentrazione nelle città capitali dei pochi quadri competenti e di valore, delle risorse finanziarie e delle attrezzature. I fondi, governativi o provenienti dagli aiuti inter- I fondi, governativi o provenienti dagli aiuti internazionali o dalle associazioni laiche e religiose, sono stati più equamente suddivisi tra le regioni e i comuni nazionali o dalle associazioni laiche e religiose, sono stati più equamente suddivisi tra le regioni e i comuni. Ci sono differenze tra paese e paese nel grado di decentramento dei poteri: si va dal decentramento di alcune, limitate funzioni ministeriali verso le regioni, conservando al Ministero l’onere dell’organizzazione della rete sanitaria (deconcentration), alla delega delle decisioni finanziarie, organizzative e gestionali dei servizi (devolution)i, alla delega completa della politica sanitaria e della pianificazione complessiva dei servizi, sul modello delle Regioni italiane (delegation). Riforme e decentramento vanno di pari passo con la privatizzazione dei servizi, o come si ama dire con il “partenariato tra pubblico FOCUS e privato”. Anche in questo capitolo le formule di gestione sono multiple. Per esempio in Tanzania, Uganda, Zambia e Camerun si sperimentano forme di contratto (contracting out) tra gli enti pubblici e le associazioni “non profit” religiose cristiane e mussulmane che si impegnano a fornire alla popolazione di un intero distretto, i servizi sanitari. Alla fine dell’anno, l’amministrazione pubblica regionale o distrettuale paga il costo pattuito delle prestazioni, previa verifica sulla qualità di quanto erogato. Il decentramento può potenzialmente correggere le grandi iniquità di accesso e di uso dei servizi tra popolazione ricca e povera. Portando le decisioni sul tipo e quantità dei servizi nelle mani di autorità più vicine alle comunità, necessariamente più sensibili ai bisogni locali, si avvia un circuito virtuoso. Anche gli aiuti internazionali possono trovare vie nuove di approccio, come ad esempio l’iniziativa dei “Municipi senza frontiere,”, di cui si parla nell’articolo di fondo di questo numero, che aiutano a colmare quel divario abituale nei paesi poveri tra bisogni di salute, domande di assistenza e scarsezza di risorse, divario che è stato aggravato nel passato dalle guerre, da nuove epidemie come l’AIDS e dal centralismo condito di burocrazia e di clientelismo. Campagna di vaccinazione in Angola (foto CCS) 29
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