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858 GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Prof.ssa GINEVRA CERRINA FERONI Riforma del Titolo V: determina anche nuove tecniche decisorie della Corte costituzionale? SOMMARIO: 1. La giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V: delineazione delle sfere di competenza tra Stato e Regioni e aumentata “politicità” del ruolo della Corte - 2. La celebre decisione n. 303 del 2003 in tema di c.d. “legge obiettivo sulle grandi opere”: le novità introdotte - 3. SEGUE. La Corte “consente” l’applicazione cedevole della legge statale nelle materie di competenza regionale - 4. La decisione n. 13 del 2004 sulla definizione delle dotazioni organiche del personale scolastico: la Corte “impone” l’applicazione cedevole della legge in nome del principio di “continuità” e recepisce la tecnica decisoria della “dichiarazione di incompatibilità” (Unvereinbarerklärung) del Tribunale costituzionale federale tedesco - 5. La decisione n. 196 del 2004 in tema di condono edilizio: inerzia regionale ed effetti collegati. Una dichiarazione di incostituzionalità sottoposta a condizione risolutiva - 6. Un nuovo trend della giurisprudenza costituzionale?: tra “comandi” e “consigli” al legislatore regionale e accresciuta flessibilizzazione delle conseguenze giuridiche delle decisioni. (1) M. S. GIANNINI, Alcuni caratteri della giurisdizione di legittimità delle norme, in Giur. cost., 1956, 902; A.M. SANDULLI, Natura, funzione ed effetti delle pronunce della Corte costituzionale sulla legittimità delle leggi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1959, 23 ss. spec. 40; Id., Il giudizio sulle leggi, Milano, 1967, 20 ss.; F. CARNELUTTI, Poteri della Corte costituzionale in tema di interpretazione della legge impugnata, in Riv. dir. proc., 1962, 349 ss.; F. PIERANDREI, La Corte costituzionale e l’attività “maieutica”, in Giur. it., 1961, IV, 180; ID., voce Corte costituzionale, in Enc. dir., X, Milano, 1962, 874 ss., spec. 966; T. ASCARELLI, Giurisprudenza costituzionale e teoria dell’interpretazione, in Riv. dir. proc., 1957, 351 ss. spec., 361 ss.; G. Lombardi, Sentenze “correttive” di rigetto della Corte costituzionale come sentenza di accoglimento in rapporto al “punto di diritto”, in Giur. it., 1961, I, 1, 1153 ss.; V. CRI- SAFULLI, Ancora delle sentenze interpretative di rigetto della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1965, 91 ss.; ID., Le sentenze interpretative della Corte costituzionale, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1967, 1 ss.; L. ELIA, Le sentenze addi- 1. La giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V: delineazione delle sfere di competenza tra Stato e Regioni e aumentata “politicità” del ruolo della Corte È noto che l’introduzione in via giurisprudenziale di nuove tecniche decisorie da parte della Corte costituzionale ha preso sempre più consistenza in concomitanza con l’aumentato livello di “politicità” del sindacato di costituzionalità. Fin dai primi anni del suo funzionamento, la Corte si è spinta ben oltre l’alternativa accoglimento/rigetto della questione posta al suo esame ed ha cominciato ad elaborare un proprio “strumentario” decisorio, per così dire interpretativo-manipolativo, che ha visto nascere, dapprima, la figura delle sentenze “interpretative di rigetto”, poi, quelle “interpretative di accoglimento” e da queste ultime modelli diversi e talora elaborati di decisioni: dalle sentenze di “accoglimento parziale”, alle sentenze “manipolative” nelle forme delle “additive” e “sostitutive” (1), cui si aggiungono decisioni di rigetto a carattere monitorio, ovvero decisioni nelle quali la Corte, pur ravvisando una situazione di incostituzionalità, rinuncia a pronunciare una decisione di accoglimento limitando al rigetto della questione sia pur integrata da una “esortazione” o “monito”, o “invito”, o “appello” rivolto al legislatore affinché provveda a rimuovere l’incostituzionalità accertata ma non dichiara- tive e la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in Scritti in onore di V. Crisafulli, I, Padova, 1985, 299 ss.; A. PIZZORUSSO, Sui limiti della potestà normativa della Corte costituzionale, in Riv. trim. dir. e proc. pen., 1982, 308 ss.; Id., Ancora sulle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale e sulla metodologia dello studio delle fonti del diritto, in Pol. dir., 1987, 139 ss.; M. CAP- PELLETTI, La Corte costituzionale nel sistema di governo italiano e nei rapporti con l’ordinamento comunitario, in Riv. dir. proc., 1981, 615 ss.; N. PICARDI, Le sentenze “integrative” della Corte costituzionale, in Scritti in onore di C. Mortati, IV, Milano, 1977, 67 ss.; G. SILVESTRI, Le sentenze normative della Corte costituzionale, in Scritti in onore di V. Crisafulli, I, cit., 755 ss.; G. ZAGREBELSKY, La Corte costituzionale e il legislatore, in P. BARILE, E. CHELI, S. GRASSI (a cura di), Corte Costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia, Bologna, 1982, 110 ss.; F. MODUGNO, Corte costituzionale e potere legislativo, ivi, 20 ss.; Id., La giurisprudenza costituzionale, in Giur. cost., 1978, I, 1251.
ta (2). Inoltre, attraverso l’affinamento di tecniche decisorie già consolidate (3), essa è riuscita a limitare, se non ad interdire del tutto, gli effetti dell’annullamento della legge dichiarata illegittima, nel senso di rinviare nel futuro il dies a quo per la produzione dell’effetto abrogativo, consentendo così medio-tempore l’intervento riparatore del legislatore e (2) La letteratura sull’argomento è vastissima: sul progressivo mutamento qualitativo degli strumenti decisori della Corte, cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, Bologna, 1988; L. PALADIN, Diritto costituzionale, 2° ed., Padova, 1995, 760 ss.; A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, Milano, 1994, 88 ss. e A. PUGIOTTO, Sindacato di costituzionalità e “diritto vivente”, Milano, 1994, 563 ss. Sulle sentenze “monitorie” e, in generale sui rapporti tra Corte costituzionale e legislatore, L. PEGORARO, La Corte e il Parlamento. Sentenzeindirizzo e attività legislativa, Padova, 1987. (3) Sulla varietà delle nuove tecniche argomentative della Corte costituzionale italiana, cfr. A. ANZON, Nuove tecniche decisorie della Corte Costituzionale, in Giur. cost., 1992, 3199 ss. ed anche R. ROMBOLI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in Id. (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1990-1992), Torino, 1993, 112 ss. ; F. POLITI, Gli effetti nel tempo delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale, Padova, 1997, 248-249. (4) Con tali sentenze la Corte differisce gli effetti delle proprie pronunce di incostituzionalità ad un momento successivo rispetto a quello che sarebbe derivato dall’applicazione dei principi fissati dall’art. 136 Cost. e dall’art. 30 della legge 87/1953. Si tratta cioè di sentenze di accoglimento che nel dispositivo contengono formule volte a privare la declaratoria di incostituzionalità della capacità di travolgere anche i rapporti già sorti: ciò per il fatto che, sotto un profilo teorico, il vizio della legge si determina nel corso della vigenza di questa e non deriva da una causa che esisteva al tempo della sua entrata in vigore (cfr. M. RUOTOLO, La dimensione temporale dell’invalidità della legge, Padova, 2000, 170 ss.). L’ammissibilità delle sentenze recanti dichiarazioni di illegittimità costituzionale c.d. “sopravvenuta” è fortemente dubbia e non solo perché osta all’introduzione di siffatto strumento decisorio l’incidentalità dell’accesso al giudice di costituzionalità, ma perché è lo stesso art. 136 Cost. ad impedire una efficacia solo pro futuro della dichiarazione di incostituzionalità (F. POLITI, Gli effetti nel tempo delle sentenze di accoglimento della Corte Costituzionale, cit., 274-275). Da ricordare peraltro che nell’art. 136 del testo approvato dalla Commissione bicamerale per le riforme (in data 4 novembre 1997), si era stabilito che «quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge, di un atto avente forza di legge, o di un regolamento, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, salvo che la Corte non stabi- ARTICOLI E NOTE 859 non invadendo l’ambito di competenza di quest’ultimo. I casi significativi di quest’opera della giurisprudenza costituzionale sono rappresentati da tre, ormai notissime e assai studiate, tipologie decisionali: 1) le sentenze recanti dichiarazioni di illegittimità costituzionale c.d. “sopravvenuta” o di accoglimento “dal momento in cui” (4); 2) le sentenze c.d. lisca un termine diverso, comunque non superiore ad un anno». Tale innovazione è stata letta con favore dalla dottrina: cfr. in proposito R. ROMBOLI, E. ROSSI, R. TAR- CHI, La Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, Atti del Seminario di Pisa del 26 settembre 1997 (a cura di F. DAL CANTO), Torino, 1998, spec. 79 ss. in considerazione del fatto che in tal modo si affranca la Corte dalla preoccupazione circa gli effetti delle proprie decisioni di accoglimento, a scapito dei valori costituzionali da tutelare; tuttavia dubbi si pongono sia in relazione al carattere incidentale del giudizio e al sistema della pregiudizialità costituzionale, sia per la discrezionalità in base alla quale la Corte potrebbe esercitare, in assenza di criteri e presupposti, peraltro difficili da individuare, tale potere che le viene riconosciuto. Sul punto cfr. R. ROMBOLI, La giustizia costituzionale nel progetto della Bicamerale, in Dir. pubbl., 1997, n. 3, 860 -861. Di «stravolgimento» del sistema di giustizia costituzionale a fronte di una revisione in tal senso dell’art. 136 Cost. già accennava, con argomentazioni analoghe, A. PIZZORUSSO, Soluzioni tecniche per graduare gli effetti nel tempo delle decisioni di accoglimento della Corte Costituzionale, in AA.VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte Costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Milano, 1989, 95. Sul tema M.R. MORELLI, Incostituzionalità sopravvenuta e dichiarazione di illegittimità «dal momento in cui». Spunti sull’ammissibilità di una nuova ipotesi tipologica di decisione costituzionale di accoglimento parziale, in Giust. civ., 1987, I, 775 ss.; Id., Ancora in tema di incostituzionalità sopravvenuta: la sentenza «monito» come preannuncio di incostituzionalità sopravveniente, in Giust. civ., 1988, I, 592 ss.; Id., Incostituzionalità sopravvenuta e decisioni di accoglimento dal momento in cui (ovvero ex-nunc): fumata bianca. (La sentenza deplorazione come possibile dies a quo dell’illegittimità superveniens), in Giust. civ., 1988, I, 867 ss.; nonché Id., Declaratoria di illegittimità dal momento in cui. Genesi e fondamento di una nuova tipologia di decisioni costituzionali di accoglimento, in Giur. cost., 1988, II, 512 ss. Criticabile è sembrata inoltre la configurazione della sentenza ad effetti solo pro futuro quale “sanzione” nei confronti del legislatore che non abbia dato adempimento al monito contenuto in una precedente sentenza, su cui Id., Sentenza-monito, inerzia del legislatore e successiva declaratoria di «incostituzionalità sopravvenuta». Nuove tipologie di decisioni costituzionali di accoglimento, al di là del dogma dell’efficacia retroattiva, in Giur. cost., 1989, I, 510 ss.
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