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874 GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA oltre che del principio di economia dei mezzi giuridici, un meccanismo che imponga la demolizione di un edificio conforme alla normativa urbanistica ed al contesto paesaggistico, realizzabile successivamente per effetto del conseguimento di titoli formali originariamente omessi» (12). La cennata impostazione ha trovato, peraltro, consenso anche nell’intervento della maggior parte della dottrina pronunciatasi sul punto, la quale ha avuto modo di precisare che non v’era alcun motivo giuridico, né logico – sotto la previgente disciplina – per negare l’autorizzazione paesaggistica postuma, non sussistendo alcun profilo di interesse pubblico idoneo a supportare il rifiuto del nulla osta a sanatoria, ogniqualvolta l’esame del progetto, sia pure ex post, si concludeva nel senso della piena compatibilità dell’intervento già realizzato con i valori paesistici tutelati (13). 2.2. La tesi contraria alla sanatoria paesaggistica L’apertura interpretativa operata dal Giudice amministrativo ha, tuttavia, trovato anche aperti dissensi, da parte di quegli Autori che, basandosi sul dato letterale della vecchia normativa, hanno desunto l’inammissibilità del nulla osta successivo, «…anche sulla base della semplice e corretta argomentazione per cui quando il legislatore ha voluto una tale possibilità – come nella materia urbanistica edilizia – l’ha detto, quando invece non l’ha voluta – nella materia paesaggistica – ha taciuto e non ha previsto un simile istituto» (14). I sostenitori di tale impo- (12) Così esplicitamente Consiglio di Stato, sezione VI, 15 maggio 2003, n. 2653, in Riv. giur. edil., 2003, I, 1658, ma cfr. anche le pronunce TAR Lazio, Latina, 29 luglio 2003, n. 676, in Foro amm. tar, 2003, 2304; Consiglio di Stato, sezione VI, 27 marzo 2003, n. 1590, in Foro amm. CdS, 2003, 1105; TAR Lazio, sezione II, 20 aprile 2002, n. 3370, in App. urb. edil., 2002, 467; Consiglio di Stato, sezione VI, 21 febbraio 2001, n. 912, in Riv. giur. amb., 2001, 810. (13) In termini, V. GIUFFRÈ, L’autorizzazione paesaggistica negata in sanatoria, cit., 1122. Ma sulla stessa falsariga, si veda anche il chiaro intervento di A. AZZE- NA, Sanatoria paesistica e sanzioni, a rigor di logica, in Riv. giur. urb., 1996, 111 ss., e, da ultimo, R. DAMONTE, Il «punto» del Consiglio di stato su autorizzazione paesistica in sanatoria e sanzione pecuniaria ex art. 15 L. 1497/39, in Urb. e app., 2000, 1315 ss.. stazione giudicano, infatti, non persuasiva l’invenzione pretoria dell’autorizzazione paesistica postuma, perché si fonderebbe su una sottovalutazione della specificità della materia della tutela del paesaggio, che viene tendenzialmente contaminata con la confinante – ma diversa – materia dell’urbanistica ed edilizia. In quest’ottica, si è sostenuto che il titolo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica sono due istituti del tutto differenti, sia per natura che per funzione, in quanto il primo configura un provvedimento essenzialmente vincolato, volto a verificare la mera conformità del progetto presentato dal privato con le disposizioni degli strumenti urbanistici, mentre il nulla osta paesistico consiste in un atto caratterizzato da elementi tecnico-discrezionali, per cui l’esplicazione di tale funzione discrezionale risulterebbe del tutto preclusa dallo spostamento del momento autorizzatorio successivamente alla concreta realizzazione dell’intervento edilizio progettato (15). Per chi condivide tale interpretazione, giudicare ex ante se autorizzare o meno un’opera non è la stessa cosa che stabilire, a posteriori, se l’opera già realizzata debba essere integralmente rimossa, in quanto ben può avvenire che un determinato intervento, che non sarebbe stato autorizzato in base ad una valutazione antecedente, nondimeno possa venir giudicato ex post meritevole della mera sanzione pecuniaria, ovvero di quest’ultima e di una solo parziale demolizione (16), anche se – e va detto – gli stessi sostenitori di tale tesi non si nascondono che si tratta di una considerazione operante su un piano meramente metagiuridico (14) Così P. CARPENTIERI, L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, in Urb. e app., 2004, 385. (15) In tal senso, F. ABENIACAR, Autorizzazione paesaggistica in sanatoria: un equivoco da superare, in Riv. giur. urb., 1995, 112; S. CIVITARESE MATTEUCCI, L’autorizzazione paesaggistica postuma e la valutazione del danno arrecato al paesaggio, in Riv. giur. amb., 2001, 102. (16) Cfr. P. CARPENTIERI, L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, cit., 388, ove l’Autore ha precisato: «…sul piano logico, non pare corretto sostenere che il controllo preventivo della compatibilità di un progetto con la conservazione dei valori paesaggistici che giustificano il vincolo sia la stessa cosa del controllo successivo sulla sussistenza di un danno al paesaggio intollerabile e tale da imporre il ripristino dello status quo ante. L’esame preventivo del progetto può condurre a misure
– in quanto fondata sull’aspetto psicologico di chi deve valutare la compatibilità dell’intervento e non su dati oggettivi – priva di qualsivoglia rilevanza giuridica concreta (17). 3. L’autorizzazione nel regime transitorio L’inammissibilità dell’autorizzazione postuma a sanatoria è, tuttavia, questione che assumerà rilevanza pratica effettiva solamente in un prossimo futuro, ossia nel momento in cui la disciplina del nuovo Codice in esame entrerà in vigore a regime, quantomeno per quanto attiene alla tutela e alla valorizzazione dei beni paesaggistici. In proposito, è appena il caso di evidenziare che le previsioni di cui all’art. 146 – il quale, come abbiamo già accennato, stabilisce la necessità della preventiva autorizzazione ad eseguire interventi edilizi su immobili ricadenti in aree sottoposte a tutela paesaggistica, ne regolamenta l’iter di rilascio ed esclude categoricamente, in maniera esplicita, che questo possa avvenire successivamente alla realizzazione, anche solo parziale, degli interventi progettati – non sono immediatamente vincolanti, essendo destinate a trovare applicazione concreta solamente dopo l’approvazione dei piani paesaggistici, ai sensi degli artt. 156, ovvero 143, del medesimo Codice, ed al conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici, da parte degli EE.LL., secondo quanto stabilito dal precedente art. 145, co. 4° (18). Ciò è quanto il legislatore delegato ha stabilito a chiare lettere nell’art. 159 del nuovo Codice, prevedendo che, fino all’entrata in vigore a regime della nuova disciplina, il procedimento di rilascio dell’autorizzazione, nel periodo transitorio, rimane, di fatto, quello previgente – contenuto nell’art. 151 del D.L.vo. n. 490/99 – sì come prescrittive o modali – poste a condizione dell’atto di assenso – capaci di compatibilizzare l’intervento col vincolo o, comunque, di mitigare significativamente l’impatto dell’opera sul bene paesaggistico protetto. (…) Una simile esplicazione della funzione discrezionale autorizzatoria è in tutta evidenza preclusa in radice dallo spostamento del momento autorizzatorio a “dopo” che l’intervento sia stato realizzato». (17) Così S. CIVITARESE MATTEUCCI, L’autorizzazione paesaggistica postuma e la valutazione del danno arrecato al paesaggio, cit., 103. (18) Sul punto, appare dunque impreciso – allo stato attuale – quanto sostenuto da M. SANTOLOCI, I permes- ARTICOLI E NOTE 875 riprodotto nello stesso art. 159 citato, con lievi modifiche. É, peraltro, da evidenziare che la lunghezza di detto periodo transitorio appare, allo stato, non preventivabile con esattezza. Esso dipenderà in gran parte dai tempi che impiegheranno le regioni, prive di piano paesaggistico, per provvedere all’approvazione dello stesso, ai sensi dell’art. 143 del Codice, ovvero dal tempo necessario perché le regioni, già dotate di tale pianificazione, ne verifichino la conformità con la nuova disciplina e procedano all’eventuale adeguamento imposto dall’art. 156 del Codice stesso. Tale ultima norma, dal canto suo, assegna alle autorità regionali un termine massimo di quattro anni per le citate operazioni di verifica ed adeguamento, ammesso, poi, che un simile termine debba considerarsi perentorio. A sua volta, poi, l’art. 145, nel disciplinare il coordinamento della nuova (o rinnovata) pianificazione paesaggistica della Regione con gli altri strumenti pianificatori, stabilisce, al quarto comma, che i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette provvedano ad adeguare i propri strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica alle previsioni del piano paesaggistico regionale entro il temine stabilito nel piano stesso e, comunque, non oltre due anni dalla sua approvazione, per cui è facile prevedere che la nuova disciplina sull’autorizzazione, di cui all’art. 146 del nuovo Codice, potrebbe trovare effettivamente applicazione non prima di un lustro ed anche oltre. Con l’ulteriore conseguenza – non certo difficile da ipotizzare – che l’entrata in vigore a regime della norma citata avverrà nei momenti più disparati, per le diverse parti del nostro Paese, e non certo contestualmente per l’intero territo- si in sanatoria per le opere edilizie illegali: il divieto di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria per le opere realizzate in area vincolata (D. L.vo n. 42/04) e l’obbligo di demolizione immediata (T.U. 380/01), in http://www.dirittoambiente.com, ove l’Autore – con un’impostazione di carattere penale – ha trattato della nuova autorizzazione paesistica di cui all’art. 146 del Codice, evidenziando l’impossibilità che venga rilasciata a sanatoria, come si trattasse di un istituto di immediata applicazione e senza dar conto minimamente dell’esistenza della diversa norma transitoria prevista dal legislatore con l’art. 159 del Codice medesimo.
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