Vejledning om lovkvalitet - Justitsministeriet - Publikationer

2. Affattelse af lovforslag
Det første spørgsmål, som rejser sig, når der er behov for at ændre i en gældende
lov, er, om der skal udarbejdes et ændringslovforslag, eller om der i stedet bør
udarbejdes forslag til en helt ny lov.
Der kan ikke angives noget fast princip for, hvilken af de to former – ændringslov
eller ny hovedlov – der bør vælges. Generelt kan det siges, at en ny hovedlov
bør vælges, hvis de foreslåede ændringer bygger på principielle synspunkter, som
er nye i forhold til den hidtidige lovgivning, og ændringerne berører et større antal
af den gældende lovs bestemmelser. Er der derimod tale om mindre ændringer
uden en sådan principiel betydning, er det i almindelighed rigtigst at udforme
forslaget som et ændringslovforslag.
Der kan være grund til at pege på, at udarbejdelse af forslag til ny hovedlov kan indebære fordele.
Folketinget får typisk et bedre og mere overskueligt grundlag at vurdere retsområdet (og dermed de
foreslåede ændringer) på, og fremgangsmåden vil i ministerierne være egnet til at medføre et bedre
lovgivningsarbejde. Skal der fremsættes et forslag til ny hovedlov, tvinges der således til en gennemgang
også af de bestemmelser i den gældende lov, som i og for sig ikke ønskes ændret, men som nu
skal indeholdes i lovforslaget. Herved bliver der bl.a. lejlighed til at gøre op med eventuelle fortolkningsspørgsmål
mv., som den hidtidige administration af loven har givet anledning til.
De nævnte fordele må bl.a. afvejes over for det ofte væsentlig større tids- og ressourceforbrug, som
er forbundet med udarbejdelse af forslag til en ny hovedlov fremfor forslag til en ændringslov.
Fører de anførte hensyn til, at der udarbejdes et forslag til ændringslov, opstår
spørgsmålet om, hvilken affattelsesteknik der skal anvendes.
På dette punkt er der udviklet faste retningslinier, som i det væsentlige er gengivet
i Justitsministeriets vejledning nr. 33 af 3. juni 2005 om affattelse af forslag
til ændringslove m.v. Der henvises nærmere til vejledningen og til omtalen i Loven,
side 23 ff.
Det må understreges, at der bør udvises meget betydelig omhu ved affattelsen
af forslag til ændringslove, hvor der erfaringsmæssigt er stor risiko for fejl. Sådanne
fejl giver ofte anledning til væsentlige problemer, når den vedtagne lov efterfølgende
skal anvendes i praksis, herunder når der skal udarbejdes lovbekendtgørelser.
En mangel, som jævnligt ses i forslag til ændringslove, er, at der ikke er foretaget
de konsekvensrettelser i lovens øvrige bestemmelser eller i anden lovgivning,
som de foreslåede ændringer nødvendiggør. Der må således bl.a. foretages en
grundig gennemgang af hele den gældende lov mv. for at undersøge, hvilke yderligere
ændringer af teknisk eller indholdsmæssig karakter de foreslåede bestemmelser
fører med sig. Dette er i praksis særlig vigtigt, når der indsættes eller ophæves
paragraffer eller stykker mv. i lovteksten med den virkning, at lovens
bestemmelser forrykkes. Som omtalt nedenfor under pkt. 5.6.2 kan det ikke forventes,
at Justitsministeriet undersøger sådanne spørgsmål i forbindelse med den
lovtekniske gennemgang.
27