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der konvent tanzt
mangelnder innerer Geschlossenheit – und eine grundvernünftige
Art und Weise, mit diesem Zustand umzugehen.
2. Gründe für eine Reform
Dass Österreich mehr Verfassungsrechtstext hat als jeder andere
Staat der Welt, hängt damit zusammen, dass es über
eine im internationalen Vergleich bemerkenswert dichte Verfassung
verfügt, die den Gesetzgeber in nicht wenigen Bereichen
über Gebühr beschränkt.
Ursache hiefür ist sicherlich auch die Verbreitung großer
Koalitionen und ihrer Neigung, erzielte Kompromisse in die
Verfassung zu kleiden. Diese Vorgangsweise bot in mehrfacher
Weise eine willkommene Absicherung: gegen eine
Kontrolle der Inhalte durch den VfGH, gegen eine Beendigung
der Koalition vor oder nach den nächsten Wahlen, gegen
den Verlust von Einfluss des eigenen Lagers in einer
künftigen Oppositionsperiode. Jedenfalls ist es Usus geworden,
sich auf Ausnahmen zu verständigen, statt über die
Sinnhaftigkeit der allgemeinen Regeln zu diskutieren. Neben
der eigentlichen Kompetenzverteilung existiert ein kompetenzrechtliches
Schattenregime, das aus befristeten oder
unbefristeten Ausnahmen, Durchbrechungen, aus (im Jargon
als „wie-sie“-Klauseln titulierten) verfassungsrechtlichen
Abdeckungen ad hoc erzielter Kompromisslösungen
und aus Klarstellungen von Länderkompetenzen besteht.
Neben dem verfassungsrechtlichen Organisationsrecht, das
weitgehend Rahmenbedingungen für die einfachgesetzliche
Ausgestaltung enthält, gibt es Organisationsrecht im Verfassungsrang,
das sich über diese Rahmenbedingungen und
über die bundesstaatliche Kompetenzverteilung hinwegsetzt.
Neben den Grundrechten existiert eine Ansammlung
von Vorschriften im Verfassungsrang, deren Funktion je
nach Blickwinkel in der Klarstellung der verfassungsrechtlichen
Zulässigkeit oder in der Ermöglichung des grundrechtlich
Unzulässigen liegt.
All diese Sonderregelungen stellen nicht nur ihres Ausnahmecharakters
wegen ein tendenzielles Ärgernis dar, sondern
sie engen durch ihre bloße Existenz den Spielraum der
Politik entscheidend ein. Von Sonderbehörden, für die aus in
Vergessenheit geratenen Gründen eine verfassungsrechtliche
Verankerung beschlossen worden ist, kann sich eine einfache
parlamentarische Mehrheit beispielsweise nicht mehr
trennen. Diese Verfassungsverflechtungsfalle wirkt sich im
demokratischen Normalzustand kleiner Koalitionen oder
knapper absoluter Parlamentsmehrheiten reformhemmend
aus.
Schlechte Gewohnheiten sind jedoch nur ein Faktor unter
vielen. Andere Ursachen haben gleiches, wenn nicht größeres
Gewicht. Ein erster Grund liegt darin, dass das B-VG Österreich
in traditionellen bundesstaatlichen Strukturen verfasst,
die dem politischen System nicht adäquat sind: Die
Kompetenzverteilung ist als eine im Kern starre Trennungsordnung
konzipiert, mit der unser Verbundföderalismus auf
Schritt und Tritt in Konflikt gerät und aufgrund europarechtlicher
Anforderungen auch in Konflikt geraten muss. Zweitens
spielt eine Rolle, dass die Weisungsbindung der Verwaltung
für andere Formen ihrer demokratischen Legitimation
zu wenig Raum lässt. Ein dritter Grund liegt im Verhältnis
zum Völkerrecht. Auch nach Schaffung des Art 9 Abs 2
B-VG ist es nicht selten noch notwendig, völkerrechtliche
Verträge als verfassungsändernd zu genehmigen: etwa, weil
sie Hoheitsrechte der Länder übertragen, weil sie zur Änderung
ihrer selbst in vereinfachten Verfahren ermächtigen,
weil sie Menschenrechte enthalten, die innerstaatlich als verfassungsgesetzlich
gewährleistete Rechte einklagbar sein
sollen, weil sie Eingriffe in die Einheit des Wirtschafts-,
Währungs- und Zollgebiet bewirken. Schließlich sind
Grenzänderungen an die Verfassungsform gekoppelt. Die
Liste ließe sich fortsetzen; die Verankerung von Deutsch als
Staatsprache, die schon die amtliche Übersetzung von Asylbescheiden
oder die Abhaltung von Prüfungen in einer
Fremdsprache zu einem Verfassungsproblem macht, sei als
letztes Kuriosum erwähnt. Und all diesen Gründen ist gemeinsam,
dass sie nicht einseitig auf das Konto von Politik
und Verfassungsgesetzgebung verbucht werden können.
Lehre und Rechtsprechung haben durch ihre Interpretationstätigkeit
zur derzeitigen Situation das ihre beigetragen.
Die Form der Verfassung muss, wie schon festgehalten,
ihren Inhalten angemessen sein. Die Konzentration des Verfassungsrechts
in einer Urkunde ist nur unter der Voraussetzung
anzuraten, dass zuvor die endogenen Ursachen für die
Produktion von Verfassungsrecht beseitigt werden.
3. Die Chancen des Österreich-Konvents
Die Chancen, dass dies im Konvent gelingen könnte, sind
äußerst gering. Denn mit stilistischen Detailkorrekturen und
der Verankerung eines Inkorporationsgebots ist es nicht ge-
juridicum 4 / 2003 Seite 193