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der konvent tanzt
Amtsverständnis der obersten Verwaltungs- und Kontrollorgane
oder die (Nicht)Wahrnehmung von Regelungskompetenzen
im Verhältnis zwischen Bund und Ländern (Grundsatzgesetzgebung).
Ausgangspunkt einer Verfassungsreform ist deshalb nicht
bloß das Verfassungsrecht „in the books“, sondern auch dasjenige
„in action“, also die Art und Weise der Handhabung
bzw Mobilisierung geltenden Verfassungsrechts vor allem
durch die politischen Eliten.
Jede Verfassungsreform trifft damit zugleich auch das
Gestaltungspotential der politischen Klasse in seinem Kern,
nämlich formelle und informelle Veränderungen bei der Verteilung
von Ressourcen (Budgethoheit), Kompetenzen
(Kompetenzartikel), ´checks and balances` (Kontrolle, Gerichtsbarkeit)
und Gestaltungspotentialen (Föderalismus).
Damit wird eine Reihe von Konfliktfeldern zwischen Bund
und Ländern, zwischen Ländern und Gemeinden, zwischen
politischen Eliten und BürgerInnen als Entscheidungsadressaten,
zwischen vollziehender Verwaltung und wirtschaftlichen
Subjekten eröffnet.
Wenn, wie Frankenberg (1997,147ff.) ausführt, die
Zwecksetzung der republikanischen Verfassung primär in
der Ermöglichung der Zivilgesellschaft, genauer: in der Ligatur
zwischen sozialer Integration und öffentlicher Gestaltungsmacht,
zwischen individueller Freiheit und Verpflichtung
zur Solidarität liegt, steht im Rahmen einer Verfassungsreform
eben nicht nur die soziotechnische Dimension
des Staates (bürgerfreundliche Verwaltung) zur Debatte,
sondern notwendigerweise auch das Verhältnis zwischen
Souverän und Repräsentation desselben im politischen System.
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3 www.konvent.gv.at/Wko.pdf.
4 Vgl. PARLAMENTSKORRESPONDENZ/10/
10.07.2003/Nr. 566.
3. Welchen Reformbedarf hat die Bundesverfassung
Die herrschende Phraseologie, mithilfe derer der Ruf nach
einer Verfassungsreform begründet wird, verwendet ein ganzes
Arsenal von Krisenattesten. Neben dem Hinweis auf die
durch den EU-Beitritt veränderten Rahmenbedingungen
wird auf die mangelnde Ineffizienz, mangelnde Legitimität,
fehlende Zweckmäßigkeit, hohe Bürokratisierungsneigung,
fehlende Überschaubarkeit und eingeschränkte Lesbarkeit
der Verfassung hingewiesen. So weit der Krisenbefund.
Die Behandlung, so der informelle Konsens im Konvent,
besteht im Wesentlichen in einer Neuordnung bundesstaatlicher
Strukturen und einem Neuzuschnitt der Kompetenzverteilung.
Ziel der Reform sei eine gesteigerte Bürgernähe des
Staates, die Wiederherstellung bzw Gewährleistung der
Übersichtlichkeit und methodischen Geschlossenheit der
Verfassung, realisiert durch die Realisierung der Zielsetzung
eines „schlanken Staates“, wie dem WKO-Paper 3 zum Konvent
zu entnehmen ist sowie durch die Realisierung der Zielvorgabe
einer Steigerung der Subsidiarität im Verhältnis von
Bund und Ländern. 4
Hier „zündelt“ die Feuerwehr. Manfried Welan hat bereits
darauf aufmerksam gemacht, dass die Stabilität der aus „heterogenen
Elementen zusammengesetzten Verfassung“ zwischen
1970 und 2000 eben nicht auf Grundlage formalisierter
„checks and balances“, sondern auf Basis der österreichischen
Realverfassung funktionierte. Zu dieser Realverfassung
gehörten etwa die defensive Kohabitation zwischen
Bundespräsident und Parlament, Verzerrungen im Wahlsystem,
die sozialpartnerschaftlich-personalisierte Verschränkung
von Verbänden, Kammern, Parteien und Regierungsfunktionen
oder aber auch eine moderate Politisierung der
Höchstgerichte im Sinne einer punktuellen Vorordnung des
legislativen Spielraums durch den VfGH. Wieso der gerügte
institutionelle Pragmatismus ineffizient sein sollte, muss
deshalb dunkel bleiben.
Noch dunkler wird es, wenn Konventsvorsitzender RH-
Präsident Franz Fiedler anlässlich dessen Eröffnung von der
Notwendigkeit spricht, „ohne Tabus und inhaltliche Einschränkungen“
arbeiten zu können und insistiert, man dürfe
auch vor „revolutionären Veränderungen“ nicht zurückschrecken.
„Revolutionär“ heißt nämlich hier in seltsamer
„Inversion“: die Bundesverfassung sollte schlank(er), sparsam(er)
und dem Recht der EU gegenüber kompatibler als
der ´status quo` sein. Die Forderung nach der Kompatibilität
des österreichischen Verfassungsrechts mit dem europäischen
scheint müßig; auch diejenige nach erhöhter Sparsamkeit
lässt sich an wie das „Einrennen offener Türen“. Das
Postulat einer „schlanken Verfassung“ wiederum provoziert
längeres Räsonieren darüber aus, wie eine schlanke Verfassung
denn aussehen sollte.
3.1 Zum „Effizienzkriterium“ der Verfassung
Bereits vorweg stellt sich die Frage, was man sich denn unter
einer „effizienten Verfassung“ denn vorzustellen hätte. Was
effizient ist, folgt allgemeinen Wirtschaftlichkeitserwägungen,
worin eine Steigerung der Effizienz auf Steigerung des
Nutzens und Senkung der Kosten hinausläuft.
Versteht man die Verfassung als ein (kognitiv offenes und
operativ geschlossenes) System sozietaler Regulation im
Sinne Niklas Luhmanns, dann könnte man folgende Kriterien
für die Messung der Effizienz von verfassungsrechtlichen
Normen im Rahmen einer parlamentarischen Demokratie
heranziehen, wobei die aus der politischen Theorie geläufigen
fünf regulativen Prinzipien der Demokratie, also das Legalitätsprinzip,
die Legitimation durch Verfahren (Wahlen),
die Grundrechte (soziale und politische), die Überordnung
des Parlamentes über die Regierung (Kontrollfunktionen)
sowie die Gewaltenteilung das Fundament der folgenden Erwägungen
bilden:
• Einheitlichkeit von Prinzipien und Regeln (Einheit der
Rechtsordnung, Stufenbau, doktrinäre Geschlossenheit)
• Minimalebenenregel (so wenig Entscheidungs- bzw
Delegationsebenen wie möglich; so viele wie für die
Reproduktion des Systems notwendig; keine Doppelgleisigkeiten)
juridicum 4 / 2003 Seite 205