Tercera parte: El Sistema de Educación Primaria - OEI

Panorama de la educación en el Uruguay
110
otro es virtualmente automático en función de ésta– y que
por otra parte los sistemas de concursos operen para el
salto a cargos ejecutivos y de supervisión así como para
definir el orden de prelación en el derecho a elegir escuela
de los maestros, posee una multiplicidad de efectos
negativos. Estos efectos pueden sintetizarse en los
siguientes puntos:
En primer lugar, no existen incentivos salariales al
desempeño en la medida en que el maestro permanezca
en sus tareas docentes. El incremento salarial
se produce meramente por la antigüedad.
En segundo lugar, los concursos poseen un rol de
mayor importancia, pero para el salto a carrera de
dirección y supervisión. Los diferenciales salariales
poseen un efecto claro como incentivo para que quienes
poseen mejor desempeño y capacidades abandonen
el aula.
En tercer lugar (y tal vez el efecto más perverso del
sistema), dado que el salario depende tan solo de la
antigüedad, el bien fundamental que queda por disputar
–y en donde los concursos y el acceso a cargos
efectivos poseen mayor impacto– es el ranking que
permite la elección de escuela. Cada año se presenta
una lista con cargos vacantes por diversas razones.
Los docentes efectivos de más antigüedad y mejor
puntaje (que combina evaluación del director e inspector)
eligen primero, le siguen los que concursaron
a cargos efectivos pero no lo lograron debido a su
puntaje (que da el orden de prelación). Finalmente
eligen los interinos que no han concursado. Las mejores
escuelas son las de mejor transporte, recursos,
y contextos social alto y medio alto. Ello implica no
solo una muy regresiva distribución de los recursos
humanos sino también estrategias de alta rotación
docente para ir logrando los mejores puestos en términos
de movilidad horizontal.
Las transformaciones de la última década han propuesto
nuevos mecanismos que, por primera vez, intentan
cambiar este sistema de incentivos perverso. De la
evaluación y crítica del sistema de antigüedad y “concursos
y méritos” surgieron algunos programas especiales.
En el sistema existente hasta la implantación de estos
programas especiales, los maestros con mejores puntajes
tenían el privilegio de elegir primero la escuela donde
trabajarían. Así, se tendía a un sistema en el que los mejores
maestros eligen las mejores escuelas. Los nuevos
programas ofrecen incentivos monetarios y no monetarios
para aquellos maestros que eligen escuelas de los
considerados contextos no favorables; de esta manera
se intenta revertir la tendencia mencionada. Asimismo,
se pretende que estos incentivos sean adecuados para
disminuir la rotación del maestro y así contribuir a disminuir
la rotación agregada de los docentes.
Desde 1992 existe un incentivo económico que procura
reclutar buenos maestros para aquellas escuelas
donde el alumnado tiene niveles altos de necesidades
básicas insatisfechas, bajos niveles de asistencia y alta
repetición. Los maestros que trabajan en estas escuelas
reciben un aumento del 20% a su salario nominal. Además,
las escuelas de Tiempo Completo creadas en 1992
establecen relaciones contractuales por las cuales los
maestros trabajan más horas con sus alumnos y los padres
de éstos a cambio de un segundo salario básico.
Adicionalmente, en 1995, se crea un sistema por el cual
se compensa con un 5% a aquellos maestros que permanecen
en las aulas sin pedir pases a otras oficinas
públicas o cargos de supervisión y dirección.
En síntesis, existen algunos elementos del diagnóstico
claves para entender y eventualmente evaluar las acciones
de la reforma educativa. En una somera enumeración
y en su forma más propositiva ellos serían:
a. La distribución de los maestros entre escuelas y
entre éstas y posiciones ejecutivas y de supervisión
dependen del sistema de competencia e incentivos
presente en la carrera docente.
b. Por otra parte, la movilidad o rotación docente entre
escuelas y cargos también se ve influida por el
sistema de incentivos y por cómo los méritos y
derechos adquiridos en la carrera docente pueden
invertirse en mejorar la posición relativa en la
misma.
4.b.3. Programas Especiales y rotación docente
La rotación consiste en la probabilidad de que los
maestros permanezcan en la misma escuela en años
subsiguientes. Éste es uno de los principales problemas
que los diagnósticos previos, las autoridades y los técnicos
involucrados han detectado en el cuerpo docente.
La rotación es, además, propia del sistema público, ya
que en la enseñanza privada, después del primer año de
prueba, los maestros tienden a ser estables al punto que
el retiro es la causa fundamental por la que dejan una
escuela. Además, la rotación refleja decisiones individuales
que se realizan sobre la base del sistema de antigüedad
y concurso y méritos. La única excepción o regulación
fija sobre rotación concierne a los maestros efectivos
que deben permanecer por lo menos dos años en
el cargo que se les asignó.
Tal como señala la literatura sobre rotación laboral,
ésta tiene un efecto negativo sobre el compromiso, la
lógica de la fuerza de trabajo y el capital social que se
acumula al interior de la organización. En el caso de las
escuelas, la falta de responsabilidad y la debilidad de las
escuelas como unidades programáticas y organizacio-