Dispense delle lezioni di Diritto Amministrativo II, modulo 1 ... - Lumsa

Diritto amministrativo IIRaccolta di giurisprudenzaModulo IIndicen.1 Prorogatio (Corte Cost. n. 208/1992)n. 2 Principio di legalità sostanziale (Corte cost. n. 32/2009)n. 3 Legge provvedimento (Corte cost. n. 137/2009)n. 4 Costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con la pubblicaamministrazione (Corte cost. n. 89/2003)n. 5 Incompatibilità (Cons. St., V, n. 1484/1997)n. 6 Amministrazione finanziaria e concorsi interni (Corte cost n. 1/1999)n. 7 Composizione delle commissioni giudicatrici nei concorsi pubblici (Corte cost.n. 453/1990)n. 8 Lazio service spa (Corte cost. n. 277/ 2005)n. 9 Limiti costituzionali al cd. spoil system (Corte cost. n. 104/2007)n. 10 ARUSIA(Corte cost. n. 34/1999)n. 11 Sospensione del dipendente pubblico a seguito di condanna penale (Cortecost. n. 145/2002)n. 12 Divieto di fumo nei locali pubblici (Cons. St., V, n. 6170/2009)n. 13 Ordinanze contingibili e urgenti (TAR Calabria, Catanzaro, II, n. 120/2010)n. 14 Poteri impliciti (TAR Puglia, Bari, I, n. 1803/2009)1

1. Corte costituzionale, 4 maggio 1992, n. 208Diritto1.- Nel corso di due diversi giudizi, con due distinte ordinanze, è stata sollevata dalTribunale amministrativo regionale della Sardegna, in riferimento all'art. 46 delloStatuto speciale della Regione stessa, questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,primo comma, della legge regionale 23 ottobre 1978 n. 62, come modificato dall'art. 1della legge regionale 26 gennaio 1989 n. 6, perchè dispone che i Comitati di controllo"decadono" se non rinnovati entro sessanta giorni dalla loro scadenza - che coincide conl'insediamento del Consiglio regionale - termine entro il quale il Consiglio stesso deve"obbligatoriamente" provvedere alla loro ricostituzione. Si assume nelle ordinanze dirinvio che la norma denunciata, escludendo in tal modo la prorogatio -principio dicarattere generale, tale da vincolare il legislatore regionale - fino alla rinnovazione deinuovi organi, impedirebbe durante la vacanza l'esercizio della funzione di controllo,necessaria e indefettibile secondo l'invocato parametro statutario che, ad avviso delgiudice rimettente, è "in armonia con l'analoga prescrizione contenuta nell'art. 130Cost.".2.Omissis 3. - Poichè i giudizi concernono le medesime questioni, essi possono essereriuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.4.1.- La questione di costituzionalità sollevata nei confronti dell'art.9,primo comma,della legge regionale n. 62 del 1978, modificato dall'art. 1 della legge regionale n. 6 del1989, non è fondata.Come si è ricordato, la norma impugnata prevede che i Comitati regionali di controllo"scadono con l'insediamento del Consiglio regionale" e "decadono il sessantesimogiorno dalla predetta scadenza: entro tale termine il Consiglio regionale deveobbligatoriamente provvedere alla loro ricostituzione".Ciò premesso, osserva la Corte che deve essere condiviso il presupposto da cuimuovono le ordinanze di rinvio le quali ritengono che, dall'interpretazione della normaimpugnata, si desuma che i Comitati, una volta decorso il sessantesimo giornodall'insediamento del Consiglio regionale, non possano continuare, in prorogatio difatto, ad esercitare le loro funzioni fino alla ricostituzione dei nuovi organi.La norma è difatti formulata in modo da non lasciare dubbi sul preciso intento dellegislatore di non far sopravvivere i Comitati di controllo oltre il termine di sessantagiorni, assegnato al Consiglio regionale per provvedere obbligatoriamente alla lororicostituzione. Se fosse vero il contrario, non avrebbe senso la previsione della scadenzadei Comitati con l'insediamento del Consiglio e poi della loro decadenza, per l'inutiledecorso di sessanta giorni da quest'ultimo evento che segna il dies a quo da cui scattal'obbligatorietà dell'adempimento da parte del Consiglio regionale.4.2.- Una volta escluso, conformemente alla premessa da cui muovono le ordinanze dirinvio, che il legislatore regionale abbia attribuito carattere meramente ordinatorio altermine di sessanta giorni previsto per la ricostituzione dell'organo di controllo, non hafondamento la conseguenza che se ne fa derivare. Quella, cioè, dell'illegittimitàcostituzionale della norma impugnata sol perchè questa renderebbe inapplicabile laregola della c.d. prorogatio a tempo indeterminato, ritenuta nelle ordinanze di rinviorispondente ad un principio di carattere generale insito nell'ordinamento, cuisembrerebbe addirittura attribuirsi valore costituzionale in relazione all'indefettibilità dicerte funzioni pubbliche per assicurare la continuità dell'esercizio di queste, come nella2

specie quella di controllo sugli atti degli enti locali.In proposito osserva la Corte che, diversamente da quanto spesso si ritiene con opinionetralatizia, dal complesso normativo vigente non è possibile desumere che quella dellac.d. prorogatio di fatto, incerta nella sua durata, costituisca regola valevole in generaleper gli organi amministrativi.Non sfugge alla Corte che l'indirizzo della giurisprudenza amministrativa è nel sensoche la generalità della regola si desuma, oltre che dall'ordinamento nel suo complesso,dalle norme in materia di enti locali territoriali, ed in particolare, risalendo a ritroso, daquella più recente dell'art. 31, terzo comma, della legge n. 142 del 1990sull'ordinamento degli enti locali, a quelle dell'art. 14 del testo unico delle leggicomunali e provinciali n. 383 del 1934, dell'art. 283 del testo unico n. 148 del 1915,dell'art. 231 del testo unico n. 5921 del 1889, e dell'art. 205 della legge n. 2248, all.A,del 1865. Tutte norme, quelle citate, che pur con diversità lessicali, dovute all'evolversidel linguaggio, dispongono per i predetti enti che coloro che sono nominati a tempo acoprire uffici rimangono in carica, ancorchè scaduti, fino all'insediamento deisuccessori; previsione, questa, che è anche ripetuta nel regolamento delle istituzionipubbliche di assistenza e beneficenza (art. 16 regio decreto 5 febbraio 1981 n. 99).4.3.- Come è stato sottolineato da chi nega la generalità dell'istituto, il richiamo alleleggi che disciplinano l'ordinamento degli enti locali non può valere per qualsivogliaorgano, perchè tali leggi si riferiscono agli enti territoriali, enti politici esponenziali dicomunità (sentenza n.876 del 1988) e quindi necessari, proprio a causa della peculiarerilevanza della territorialità, che qualifica la struttura stessa dello Stato. Quindi anche sea dette norme potesse attribuirsi il significato di prevedere la prorogatio a tempoindeterminato onde assicurare la continuità funzionale degli organi degli enti locali, essefonderebbero la propria giustificazione sul peculiare carattere di quegli enti, e, quindi, lastessa regola non potrebbe estendersi ad altri organi ed uffici che non presentino ugualicaratteristiche.Si deve però parimenti considerare che il rinnovo degli organi degli enti localiterritoriali è legato a precise scansioni temporali, previste dalle leggi che ne disciplinanol'ordinamento e da quelle per l'elezione di detti organi, la cui osservanza è assicurata siadal controllo politico della comunità che da quello dello Stato sugli organi stessi, che neimpediscono l'elusione, mentre in relazione alle ipotesi di un anomalo protrarsi, perqualsivoglia ragione, della vacanza di quegli organi, è prevista la supplenza da parte diorgani straordinari, peraltro nominati per periodi estremamente limitati nel tempo.La norma contenuta fin dal 1865 nelle varie leggi comunali e provinciali succedutesi neltempo e tramandata fino alla legge n.142 del 1990, sull'"ordinamento delle autonomielocali", non può perciò per il contesto in cui è inserita ritenersi espressiva di unprincipio generale valevole per tutti gli enti ed organi pubblici avulsi da quel contesto.4.4. – (Omissis.)Analoghe considerazioni debbono formularsi anche per il riferimento,talvolta operato per sostenere la generalità di quel principio, alla disciplina delleistituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza.La norma invocata (art. 16, primo comma, del regio decreto 5 febbraio 1891, n.99),modellata sulla legge comunale e provinciale all'epoca vigente per la contiguità delleistituzioni con gli enti regolati da detta legge e circondata da analoghe cautele dirette aprevenire abusi (art. 16, cit., secondo comma), non può comunque assumere valoreesemplare per tutti gli altri enti ed uffici pubblici, sia per la sua natura regolamentare,sia per il regime giuridico delle istituzioni stesse "caratterizzato dall'intrecciarsi di unadisciplina pubblicistica in funzione di controllo, con una notevole permanenza di3

elementi privatistici, il che conferisce ad esse un'impronta assai peculiare rispetto aglialtri enti pubblici" (sentt. nn. 396 del 1988 e 195 del 1987).4.5.- Quanto poi alle norme, talvolta richiamate a sostegno della generalità del principio,che dispongono espressamente in tema di proroga degli organi costituzionali o dirilevanza costituzionale per ammetterla, limitarla o escluderla, nemmeno da essepotrebbero trarsi argomenti valevoli per gli organi amministrativi, sia perchè le loroprevisioni, nell'uno o nell'altro senso, sono tassative e diversificate e, quindi, nonsignificative di una regola uniforme, sia perchè l'organizzazione amministrativa èregolata non con riferimento alla disciplina degli organi costituzionali, bensì sulla basedei principi dettati dall'art. 97 della Costituzione, con i quali, come si vedrà inprosieguo, la regola della prorogatio a tempo indefinito, ove ritenuta vigente,apparirebbe contrastare.4.6.- É quindi priva di fondamento la distinzione talvolta operata fra proroga, comerisultato di una espressa previsione legislativa, e prorogatio (di fatto) come vicendaautomaticamente collegata ad una anomala vacanza.Infatti poichè, in base alle conclusioni cui si è pervenuti, è da escludersi l'esistenza dinorme dalle quali possa trarsi la generalità del principio, deve arguirsi che ogni proroga,in virtù dei principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, può aversi soltantose prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa indicati, per cui ladistinzione perde ogni significativo valore.Neppure quindi la tesi, secondo cui la regola della prorogatio di fatto, a tempoindefinito, sia da considerarsi vigente in quanto inscindibilmente legata all'essenzastessa degli ordinamenti e quindi di applicazione automatica e generale, può dirsisorretta da argomenti plausibili ma, anzi, qualora la predetta regola risultasse di generaleapplicazione, senza le cautele idonee ad impedirne l'abuso - analoghe a quelle che sonoinsite nei sistemi di rinnovazione degli organi elettivi degli enti territoriali - è rispetto adessa che verrebbe a profilarsi un contrasto con la Costituzione.Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla prorogatio sarebbe difattiben lontana dal modello costituzionale. Se è previsto per legge che gli organiamministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro competenza siatemporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di fatto sine die -demandandoall'arbitrio di chi debba provvedere alla sostituzione di determinarne la durata purprevista a termine dal legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di leggein materia di organizzazione amministrativa, nonchè quelli dell'imparzialità e del buonandamento.4.7.- Nè potrebbe condividersi la tesi intermedia, talvolta avanzata, che, pur escludendoil carattere di regola generale della prorogatio a tempo indeterminato, sostiene che, se lalegge non preveda proroghe, la durata dell'organo possa ritenersi protratta, oltre lascadenza, per un termine congruo a consentire la nomina dei successori.Tale tesi fa leva su di un criterio, quello della "congruità", utilizzato a posteriori pervalutare la ragionevolezza di un termine fissato dalla legge nella sua durata (come nelcaso della norma regionale impugnata) per il compimento di atti obbligatori da parte diorgani pubblici, o indicato ad altri soggetti per proporre un'azione o un ricorso (sentenzenn. 284 del 1985, 31 del 1977, 138 del 1975, 106 del 1973, 10 del 1970 e 57 del 1962) oancora per valutare la sufficienza del termine assegnato da una delle parti di un rapportoall'altra per certi adempimenti. Ma il criterio è inidoneo, perchè estremamente fluido,per verificare se sussista o meno la competenza temporale di un organo, cioé un aspettoche deve essere ben definito nel momento dell'esercizio della funzione, derivando dalla4

verifica la possibilità stessa di quell'esercizio, che dipenderebbe altrimenti davalutazioni non ancorate ad elementi certi.In ogni caso il criterio, ipotizzato per evitare che la prorogatio possa durare a tempoindefinito, appare inutile in relazione all'esigenza su cui si vuole giustificare l'istituto ecioè quella di assicurare la continuità delle funzioni pubbliche proprie dell'organo odell'ufficio scaduti.Difatti, anche ammesso che sia possibile determinare, nel modo il più plausibile edobbiettivo, il momento a partire dal quale la prorogatio di fatto sia divenuta incongruaperdurando l'inadempienza di chi deve provvedere alla ricostituzione dell'organo, daquel momento ugualmente questo dovrebbe cessare dal funzionare, onde l'inconvenientecui si vorrebbe ovviare sarebbe solo protratto ad un momento successivo, ma nonrisolto.5.- Una volta pervenuti alla conclusione secondo cui non è possibile desumere dallenorme, che espressamente prevedono la proroga di organi oltre la loro scadenzanaturale, il principio generale della prorogatio di fatto degli organi amministrativiscaduti, a tempo indefinito e con pieni poteri, viene meno ogni dubbio circa lalegittimità costituzionale della impugnata norma della Regione Sardegna che,prevedendo dopo la naturale scadenza dei Comitati regionali di controllo la loro prorogaa termine, non contrasta con l'invocato art. 46 dello Statuto regionale che affida allalegge regionale di disciplinare la funzione di controllo sugli atti degli enti locali "inarmonia con i principi delle leggi dello Stato".Omissis2) CORTE COSTITUZIONALE, SENTENZA N.32/2009Considerato in diritto1. – Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto dubita della legittimitàcostituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11(Istituzione del Comune di Cavallino-Treporti), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 dellaCostituzione.Il dubbio di costituzionalità è stato prospettato nel corso di un giudizio relativo aduna deliberazione della Provincia di Venezia che ha determinato «i criteri generali per ladefinizione dei rapporti conseguenti all'istituzione del Comune di Cavallino-Treporti,per scorporo di parte del Comune di Venezia», nell’esercizio del potere demandato allaProvincia stessa dall’art. 17 della legge della Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25(Norme in materia di variazioni provinciali e comunali), e, in conformità a quest’ultima,dall’art. 3 della legge reg. Veneto n. 11 del 1999.Nella Regione Veneto, infatti, l’istituzione di nuovi Comuni nell’ambito delprocedimento delineato dall’art. 133, secondo comma, della Costituzione è disciplinatain via generale dalla legge regionale n. 25 del 1992, il cui art. 8 esige poi l’adozione,volta per volta, di una ulteriore legge regionale, recante, tra l’altro, «le direttive dimassima per la soluzione degli aspetti finanziari e patrimoniali connessi con la revisionecircoscrizionale»; l’art. 17 della stessa legge, inoltre, prevede che la Provinciacompetente per territorio provveda a definire i rapporti conseguenti alla istituzione dinuovi Comuni tenendo conto «dei principi riguardanti la successione delle personegiuridiche ed in armonia con la legge regionale» indicata dal summenzionato art. 8.In questo contesto normativo, l’art. 3 della legge n. 11 del 1999, che haprovveduto all’istituzione del Comune di Cavallino-Treporti per scorporo dal Comune5

Appare perciò evidente sia il legislatore statale che quello regionale hannoconsiderato relativamente agevole il riparto patrimoniale fra i diversi Comuni interessatiderivanti da un processo di scorporo, assumendo come naturale principio, talvoltaimplicito, il riparto dei beni mobili ed immobili in proporzione alla consistenzademografica e territoriale degli enti coinvolti, nonché in base alla collocazione fisica deibeni immobili, e lasciando all’Amministrazione incaricata o delegata al riparto, definiregli aspetti più dettagliati della vicenda o comunque i profili peculiari che ciascun casopotesse presentare rispetto alla generalità degli altri (seppure sotto il controllogiurisdizionale).E’ in questa sede applicativa che pertanto emergono criteri di ripartorelativamente più elaborati, in riferimento alle diverse e più complesse caratteristiche dialcuni enti territoriali (si pensi come lo stesso criterio di considerare le popolazioni ed iterritori interessati al fine di individuare una percentuale di riparto possa esserediversamente modulato, a seconda del maggiore o minore rilievo che si dia all’uno oall’altro fattore).5. – Sulla base di queste premesse può essere decisa la questione posta dalrimettente al vaglio della Corte: il TAR rileva che la norma impugnata, omettendol’indicazione di stringenti criteri in base ai quali determinare la quota di patrimonio delComune di Venezia da devolvere al Comune di Cavallino-Treporti, avrebbeintegralmente affidato alla Provincia il compito di disciplinare la fattispecie inquestione, in violazione del principio di legalità sostanziale (che il rimettente desumedall’art. 97 della Costituzione), cui deve invece conformarsi il conferimento legislativodei poteri esercitati dalla pubblica amministrazione.Questa Corte ha riconosciuto che la «assoluta indeterminatezza» del poteredemandato ad una pubblica amministrazione «senza l’indicazione di alcun criterio daparte della legge» viola il principio di legalità sostanziale (sentenza n. 307 del 2003; inprecedenza, si veda in particolare la sentenza n. 150 del 1982): tuttavia, con riguardo alcaso di specie, non è dato ravvisare una carenza di simile gravità nella disposizionecensurata, specie se letta alla luce dei principi appena esposti, desumibili dalla disciplinadella materia in oggetto.L’articolo 3 della legge n. 11 del 1999, per quanto sinteticamente, infatti, enunciaespressamente il «criterio secondo cui il Comune di nuova istituzione subentra nellatitolarità di tutti i beni mobili ed immobili e di tutte le situazioni giuridiche attive epassive» del Comune di Venezia, chiarendo in tal modo che la successione abbracciaogni componente del suo patrimonio; per tale via, le previsioni generali tracciate dallalegge regionale n. 25 del 1992 si sono senz’altro arricchite, giacché l’art. 17 di talelegge si limita a vincolare la Provincia delegata a tener «conto dei principi riguardanti lasuccessione delle persone giuridiche» e cioè di principi difficilmente enucleabili intermini univoci dalla variegata legislazione che li contiene e comunque di non agevoleadattamento agli enti pubblici territoriali. La norma impugnata ha espresso, invece, lascelta, in precedenza non scontata, di non escludere a priori alcuna tipologia di beni delComune di Venezia dal procedimento di riparto.Tale criterio si cumula, quanto alla determinazione delle quote di spettanza delnuovo ente, con l’adozione dei parametri costituiti dalla popolazione e dal territoriointeressati al procedimento, di cui la legislazione vigente reca, larga traccia.8

Spetta pertanto alla Provincia delegata, sulla base di questi criteri legislativi,procedere alla definizione in dettaglio delle modalità con cui essi vanno applicati edinfine concretamente attribuire al nuovo Comune il patrimonio che gli spetta, sempresotto il possibile controllo dei competenti organi giurisdizionali: per tali ragioni, lacensura relativa alla violazione del principio di legalità sostanziale va rigettata.6. – Del pari non è fondato il dubbio del rimettente che la disciplina impugnata siairragionevole, e perciò lesiva dell’art. 3 della Costituzione, in quanto profondamenteinadeguata rispetto alla funzione di ripartire «in modo logico e razionale il variegatopatrimonio mobiliare ed immobiliare del Comune di Venezia».Infatti, una volta appurato che la legislazione contiene sufficienti criteri perorientare e vincolare l’azione della pubblica amministrazione in sede di riparto delleposte patrimoniali tra i Comuni, non vi è alcuna necessità costituzionale che impongaalla legge di farsi direttamente carico della regolamentazione di ogni peculiare profiloche ciascuna vicenda successoria possa implicare, né tale omissione si può considerareirragionevole: anzi, questa Corte ha già negato che «una legge che disegni un nuovoassetto organizzativo debba necessariamente contenere, a pena di incostituzionalità,anche ogni disposizione di dettaglio operativo o attuativo» (sentenza n. 286 del 1997).D’altra parte, non appare in generale discutibile, sotto il profilo della manifestairragionevolezza, la pretesa dei nuovi Comuni di succedere in una percentuale dellacomplessiva sfera patrimoniale del preesistente Comune di cui erano in precedenza unafrazione alla pari di tutte le altre, salve le sole tipicità derivanti dall’insediamentoterritoriale dei beni immobili e dalla opportunità di non arrecare irrazionali o inutilidisfunzionalità nel precedente assetto organizzativo e patrimoniale.PER QUESTI MOTIVILA CORTE COSTITUZIONALEdichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 dellalegge della Regione Veneto 29 marzo 1999, n. 11 (Istituzione del Comune di Cavallino-Treporti), sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto in relazioneall’art. 117 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe;dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 dellamedesima legge regionale n. 11 del 1999, sollevata dal Tribunale amministrativoregionale per il Veneto in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione e al principio dilegalità sostanziale, con l’ordinanza indicata in epigrafe.Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo dellaConsulta, il 26 gennaio 2009.F.to:Giovanni Maria FLICK, PresidenteUgo DE SIERVO, RedattoreGiuseppe DI PAOLA, CancelliereDepositata in Cancelleria il 6 febbraio 2009.3) CORTE COSTITUZIONALE, SENTENZA N. 137/20099

Considerato in diritto1. ⎯ La questione di legittimità costituzionale sollevata in via incidentale dalTribunale amministrativo regionale del Lazio investe l’art. 17 e la tabella B della leggedella Regione Lazio 28 dicembre 2006, n. 28 (Bilancio di previsione della RegioneLazio per l’esercizio finanziario 2007), i quali dispongono il concorso della Regionealle iniziative sociali, culturali e sportive di carattere locale attraverso la direttaprevisione tanto dei soggetti destinatari di contributi quanto, con riferimento a ciascunbeneficiario, dell’importo del contributo assegnato.Ad avviso del TAR del Lazio, le disposizioni denunciate – da qualificare comelegge-provvedimento – sarebbero lesive del principio di eguaglianza, perchédisporrebbero la ripartizione dei contributi disponibili tra enti individuati in assenza diqualsiasi procedura idonea ad assicurare la trasparenza dell’azione amministrativaregionale, e perché la scelta legislativa sarebbe caratterizzata da arbitrarietà edirragionevolezza, non essendo desumibili le particolari ragioni suscettibili di giustificarela deroga operata al principio della par condicio.Il giudice rimettente prospetta, altresì, il contrasto con l’art. 97 Cost., sul rilievoche la violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità costituirebbe uncorollario dell’arbitrarietà e manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata; econ l’art. 117 della Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto del principiofondamentale dettato dall’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme inmateria di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documentiamministrativi), ai cui sensi la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausilifinanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed entipubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione daparte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti,dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.2. ⎯ La questione è fondata.La questione ha ad oggetto la valutazione, alla stregua dei parametri sopraindicati, della conformità alla Costituzione di una disposizione che può esserequalificata come legge-provvedimento, in quanto incide su un numero determinato didestinatari ed ha contenuto particolare e concreto, attribuendo a ben precisi soggetticollettivi sovvenzioni in danaro per iniziative e progetti.Al riguardo, va ricordato che, secondo la consolidata giurisprudenza di questaCorte (sentenze nn. 248 e 347 del 1995), non è preclusa alla legge ordinaria, eneppure alla legge regionale, la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplinaoggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa, non sussistendoun divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto.Tuttavia, come di recente ribadito da questa Corte nelle sentenze n. 94 del 2009e n. 267 del 2007, queste leggi sono ammissibili entro limiti non solo specifici, qual èquello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle causein corso, ma anche generali, e cioè quello del rispetto del principio di ragionevolezzae non arbitrarietà (sentenze n. 143 del 1989, n. 346 del 1991 e n. 492 del 1995). Lalegittimità costituzionale di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata inrelazione al loro specifico contenuto (sentenza n. 241 del 2008).10

In considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni ditipo particolare o derogatorio (sentenze n. 153 del 1997 e n. 185 del 1998), la leggeprovvedimentoè, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto dicostituzionalità (sentenze nn. 2 e 153 del 1997, n. 364 del 1999 e n. 429 del 2002),essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza dellascelta del legislatore. Ed un tale sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto piùmarcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale dell’atto legislativosottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997).Dalla giurisprudenza costituzionale si ricava che, se è vero che non èconfigurabile, in base alla Costituzione, una riserva di amministrazione, è pur vero chelo stesso legislatore, qualora emetta leggi a contenuto provvedimentale, deve applicarecon particolare rigore il canone della ragionevolezza, affinché il ricorso a detto tipo diprovvedimento non si risolva in una modalità per aggirare i principi di eguaglianza edimparzialità. In altri termini, la mancata previsione costituzionale di una riserva diamministrazione e la conseguente possibilità per il legislatore di svolgere un’attività acontenuto amministrativo, non può giungere fino a violare l’eguaglianza tra i cittadini.Ne consegue che, qualora il legislatore ponga in essere un’attività a contenutoparticolare e concreto, devono risultare i criteri ai quali sono ispirate le scelte e lerelative modalità di attuazione.In questa prospettiva, la norma-provvedimento impugnata deve ritenersi incontrasto con l’art. 3 Cost., non avendo rispettato il principio di eguaglianza nel suosignificato di parità di trattamento.Difatti, né dal testo della norma – che contiene, con il rinvio alla tabella, un meroelenco dettagliato di destinatari, di progetti finanziati e di importi ripartiti – né dai lavoripreparatori della legge emerge la ratio giustificatrice del caso concreto, non risultandoche il Consiglio regionale abbia osservato criteri, obiettivi e trasparenti, nella scelta deibeneficiari dei contributi o nella programmazione e pianificazione degli interventi disostegno.In tal modo la norma denunciata si risolve in un percorso privilegiato per ladistribuzione di contributi in danaro, con prevalenza degli interessi di taluni soggetticollettivi rispetto a quelli, parimenti meritevoli di tutela, di altri enti esclusi, e a scapito,quindi, dell’interesse generale.Resta assorbito l’esame del dedotto contrasto con gli artt. 97 e 117 dellaCostituzione.PER QUESTI MOTIVILA CORTE COSTITUZIONALEdichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 17 e della tabella B della legge dellaRegione Lazio 28 dicembre 2006, n. 28 (Bilancio di previsione della Regione Lazio perl’esercizio finanziario 2007).Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo dellaConsulta, il 4 maggio 2009.F.to:Francesco AMIRANTE, PresidentePaolo MADDALENA, Redattore11

Giuseppe DI PAOLA, CancelliereDepositata in Cancelleria l'8 maggio 2009.4)CORTE COSTITUZIONALE, SENTENZA N.89/2003Considerato in diritto1.- Il Tribunale di Pisa dubita, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dellalegittimità costituzionale dell’art. 36, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delleamministrazioni pubbliche), nella parte in cui esclude che la violazione di disposizioniimperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubblicheamministrazioni, possa comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempoindeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni.La norma - ad avviso del rimettente - sarebbe lesiva del principio di eguaglianza inquanto, nonostante l’intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendentidelle pubbliche amministrazioni e la dichiarata applicabilità al suddetto rapporto dellalegge 18 aprile 1962, n. 230, (Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato) esuccessive modificazioni, discriminerebbe i dipendenti pubblici rispetto a quelli privatiprecludendo ai primi - nel caso di violazione delle norme imperative sul lavoro atermine - la tutela rappresentata dalla cosiddetta conversione del rapporto, prevista dagliartt. 1 e 2 della citata legge n. 230 del 1962, applicabile pro tempore alle fattispeciededotte nel giudizio a quo.Sarebbe altresì violato il principio di buon andamento della pubblica amministrazione,in quanto - secondo lo stesso rimettente - la stabilità del rapporto di lavoro renderebbepiù motivati, e quindi più efficienti, i dipendenti pubblici che attualmente prestano laloro opera in condizione di precariato.2.- La questione non è fondata.2.1.- Il rimettente muove dall’assunto che, a seguito della cosiddetta privatizzazione,derivante dalla riforma del 1993, il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubblicheamministrazioni sia assimilato, sotto ogni aspetto, a quello svolto alle dipendenze didatori di lavoro privati, desumendo da tale premessa l’illegittimità costituzionale dellanorma denunciata in quanto contrastante con il principio di eguaglianza.Siffatto assunto, nei termini assoluti nei quali è formulato, non può ritenersi corretto.Va infatti considerato - limitando l’esame al solo profilo genetico del rapporto, che nellaspecie viene in considerazione - che il principio fondamentale in materia diinstaurazione del rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni èquello, del tutto estraneo alla disciplina del lavoro privato, dell’accesso medianteconcorso, enunciato dall’art. 97, terzo comma, della Costituzione.12

L’esistenza di tale principio, posto a presidio delle esigenze di imparzialità e buonandamento dell’amministrazione, di cui al primo comma dello stesso art. 97 dellaCostituzione, di per sé rende palese la non omogeneità - sotto l’aspetto considerato -delle situazioni poste a confronto dal rimettente e giustifica la scelta del legislatore diricollegare alla violazione di norme imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego deilavoratori da parte delle amministrazioni pubbliche conseguenze di carattereesclusivamente risarcitorio, in luogo della conversione (in rapporto) a tempoindeterminato prevista per i lavoratori privati.E’ appena il caso di sottolineare, al riguardo, che, seppure lo stesso art. 97, terzocomma, della Costituzione, contempla la possibilità di derogare per legge a migliortutela dell’interesse pubblico al principio del concorso, è tuttavia rimessa alladiscrezionalità del legislatore, nei limiti della non manifesta irragionevolezza,l’individuazione di siffatti casi eccezionali (sentenze n. 320 del 1997, n. 205 del 1996),senza che alcun vincolo possa ravvisarsi in una pretesa esigenza di uniformità ditrattamento rispetto alla disciplina dell’impiego privato, cui il principio del concorso è,come si è detto, del tutto estraneo.2.2.- Le considerazioni sin qui svolte rendono palese l’infondatezza della questioneanche con riferimento al parametro di cui all’art. 97 della Costituzione.L’assunto del rimettente - secondo il quale la stabilizzazione del rapporto di lavoro deicosiddetti precari, attraverso la conversione dei rapporti a termine irregolari in rapporti atempo indeterminato, sarebbe rispondente al principio di buon andamento della pubblicaamministrazione - trova infatti smentita nella stessa norma costituzionale, là dovequesta, al terzo comma, individua appunto nel concorso lo strumento di selezione delpersonale in linea di principio più idoneo a garantire l’imparzialità e l’efficienza dellapubblica amministrazione.PER QUESTI MOTIVILA CORTE COSTITUZIONALEdichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 2, deldecreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoroalle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e97 della Costituzione, dal Tribunale di Pisa con l’ordinanza in epigrafe.Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13marzo 2003.Riccardo CHIEPPA, PresidenteAnnibale MARINI, RedattoreDepositata in Cancelleria il 27 marzo 2003.13

5) Consiglio di Stato , V, n. 1484/1997DIRITTO. — 1. I due ricorsi di cui in epigrafe devono essere riuniti, essendo rivolticontro la medesima sentenza.2. Con entrambi gli appelli i ricorrenti sostengono che l'espressione del parere sulladelibera di approvazione degli atti della commissione giudicatrice del concorso da partedel direttore sanitario, che della commissione era stato presidente, costituisce un attodovuto, in quanto l'art. 1, comma 9, del D.L. n. 35/1991 (convertito in legge n.111/1991) prevede il parere obbligatorio del direttore sanitario all'Amministratore, epertanto non sussiste alcuna incompatibilità.Il TAR, soggiunge l'appellante Binetti, ha errato anche nel respingere l'eccezione diirricevibilità del ricorso fondata sulla considerazione che i ricorrenti, esclusi dalla provaorale sin dal 26 ottobre 1992, hanno notificato il ricorso ben oltre il termine didecadenza dalla data suindicata.Va esaminata anzitutto la censura di irricevibilità del ricorso originario.Essa va disattesa. Si deduce che i ricorrenti, pur essendo stati esclusi dalla prova orale,per mancato superamento della prova pratica, sin dal 26 ottobre 1992 (concomunicazione verbale del Presidente della Commissione), hanno notificato il ricorso(contro l'atto conclusivo del procedimento) ben oltre il termine di decadenza dalla datadell'atto di esclusione.Ma gli atti della. commissione di concorso acquistano efficacia solo dopo che l’organodeliberante dell'Ente, riconosciutili regolari, li approvi (cfr. art. 18, primo comma delDM 30 gennaio 1982). Ciò significa che, fino a quel. momento, essi non produconoeffetti definitivi, in quanto l'organo di amministrazione attiva, ove riscontri qualcheillegittimità, è tenuto a rettificarli d'ufficio, se possibile, ovvero a restituire gli atti stessialla commissione perché rinnovi quelli ritenuti viziati. La comunicazione verbale diesclusione dalla prova orale, fatta dal Presidente della Commissione, era pertantoinidonea a far decorrere il termine decadenziale per la proposizione del ricorso.Infondata è pure la censura di merito, con la quale gli appellanti sostengono lalegittimità del parere espresso dal Direttore sanitario dell'Ente ospedaliero, giàpresidente della Commissione esaminatrice.Una pacifica e copiosa giurisprudenza ha chiarito che l'obbligo di astensione .da partedel soggetto in posizione di incompatibilità, espressamente enunciato in singoledisposizioni normative relative a determinati organi amministrativi (quali, per esempio.1'art. 290 T.U. n. 248 del 1915; gli artt. 148 e 279.T.U. n. 383 del 1934, l'art. 149 T.U.n. 3 del 1957), costituisce espressione di un principio generale, direttamentericollegantesi al dovere, di imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), e,come tale, applicabile anche al di fuori ipotesi espressamente previste.È poi idonea a configurare una posizione di incompatibilità qualsiasi situazione dinatura oggettiva, la quale possa far dubitare che il titolare o il componente dell’organoamministrativo conservi una posizione di assoluta serenità rispetto al giudizio o alladecisione che deve emettere, o contribuire ad emettere.Ciò in quanto le disposizioni in tema di incompatibilità sono rivolte anzitutto adassicurare il prestigio dell'autorità amministrativa, ponendola al di sopra di ogni14

sospetto , sicché diviene irrilevante l'indagine volta ad accertare se la situazione diincompatibilità abbia realmente avuto un effetto sviante.in una vicenda caratterizzata da rilevanti tratti di analogia con quella in esame questoConsiglio di Stato ha affermato che il componente del Comitato di Gestione, il quale siastato presidente della commissione esaminatrice a posti di medico della USL deveastenersi dal partecipare alla deliberazione di approvazione della relativa graduatoria,atteso che tale approvazione, secondo .l'art..18, primo comma, del D.M. 30 gennaio1982 implica un controllo sulla regolarità degli atti del concorso (C.d.S., sez. IV, 11febbraio 1992 n. 161).Nella fattispecie all'esame del Collegio la circostanza che il soggetto agente, anzichémembro del Comitato di gestione, sia invece il Direttore sanitario dell'Ente ed abbiaespresso solo un parere, non altera apprezzabilmente i termini della questione.Com'è noto, le deliberazioni dell'Amministratore straordinario delle Unità Sanitarielocali sono adottate con l'assistenza, oltre che del Coordinatore amministrativo, delCoordinatore sanitario (corrispondente al Direttore sanitario, per quegli enti, come gliOspedali Riuniti di Bergamo, non confluiti nelle UU.SS.LL.), i quali esprimono pareriobbligatori sugli atti di competenza dell'Amministratore stesso (art. 1 comma .9, del dl 6febbraio 1991, n. 35, conv., con mod., in legge 5 aprile 1991, n. 111)Ora, non può dubitarsi che l'esercizio della funzione consultiva risultiirrimediabilmente alterato quando il parere venga espresso da chi, per essere in qualchemodo interessato all'oggetto della valutazione, non si trovi in una condizione di assolutaimparzialità.Tale ultimo requisito manca nella fattispecie, in quanto lo stesso soggetto che avevapresieduto le operazioni concorsuali ha poi espresso il parere sulla loro regolarità.Né a diversa soluzione conduce il rilievo che si tratti di un parere obbligatorio, ma nonvincolante, giacché non è dubbio che l'illegittima formazione dello stesso si ripercuotasull'atto terminale del procedimento.Il parere in questione, pertanto, avrebbe dovuto essere espresso dal funzionario titolare,in base ad una norma espressa od ai principi, della funzione vicaria del Direttoresanitario.Per le considerazioni che precedono, gli appelli vanno respinti.6) Corte costituzionale, 4 gennaio 1999 n. 1diritto1.- Il Consiglio di Stato dubita della legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205,206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, come modificato dall'art. 6, comma 6-bis, del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in legge 28 febbraio 1997, n.30. A suo parere la denunciata normativa, consentendo la copertura dei posti disponibilinelle dotazioni organiche dell'amministrazione finanziaria per i livelli dal quinto al nono- attraverso procedimenti di riqualificazione riservati al personale appartenente allequalifiche funzionali inferiori, e consistenti in una prova scritta, in un corso ed in unaprova tecnico-pratica finale - lede l'art. 97, primo e terzo comma, Cost. per la violazionedella regola del pubblico concorso ed il pregiudizio recato al buon andamento della15

pubblica amministrazione dalla copertura di tutti i posti disponibili attraverso unreclutamento esclusivamente interno. Un ulteriore vulnus è poi prospettato, dalrimettente, in relazione all'art. 3 Cost. per l'asserita difformità di regime giuridicorispetto all'accesso ai profili professionali nelle altre amministrazioni dello Stato.2.- La questione è fondata.2.1.- Omissis 2.2.- La denunciata normativa stabilisce che i posti disponibili nelledotazioni organiche dei livelli dal quinto al nono degli uffici finanziari vengano copertiattraverso procedure finalizzate alla riqualificazione del personale. Secondo il comma205, tali procedure sono definite dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale dellepubbliche amministrazioni d'intesa con le organizzazioni sindacali, e sono attuate "invia sperimentale" per incrementare l'attività di controllo ed assicurare altresì il massimogrado di efficienza dei servizi nonché la semplificazione e la trasparenza dei rapporticon i contribuenti.Nel successivo comma 206 sono poi fissati i criteri generali cui vanno improntate leprocedure. A riguardo, il testo originario - contenuto nella legge finanziaria n. 549 del1995 - prevedeva lo svolgimento di corsi di riqualificazione, aggiornamento especializzazione organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica d'intesa con ilMinistero delle finanze, allo stesso modo disponendo circa la nomina dellecommissioni; con la modifica introdotta dal citato decreto-legge n. 669 del 1996 si èsoppresso ogni intervento del Ministro per la funzione pubblica e inoltre i corsi sonostati articolati su base regionale. L'accesso ai corsi medesimi viene subordinato allosvolgimento di una prova selettiva diretta a dimostrare la conoscenza dei servizi e lacompetenza necessaria per l'esercizio delle mansioni relative al profilo cui è indirizzatociascun corso.Il comma 207, infine, consente che - dopo il superamento della sola prova d'ingressoappena descritta - i dipendenti possano essere utilizzati, in via provvisoria, pressol'ufficio di destinazione con le funzioni inerenti al profilo superiore e col relativotrattamento economico.Ai corsi - "salvo che per l'accesso [proprio, e solo] alla settima qualifica funzionale" -sono ammessi i dipendenti in servizio al 31 dicembre 1994 appartenenti alle qualifichefunzionali immediatamente inferiori a quella cui sono indirizzati i corsi medesimi,purché in servizio da cinque anni ed in possesso del titolo di studio prescritto perl'accesso alla qualifica alla quale concorrono ovvero di un titolo di studio inferiore se sitratta di dipendenti in servizio da almeno dieci anni.Inizialmente era previsto che i corsi vertessero su materie di diritto tributarioamministrativo e ragioneria; ma, a sèguito della summenzionata modifica, la normativacontempla soltanto "materie attinenti ai profili professionali cui sono indirizzati i corsistessi"; al termine dei quali i candidati vengono sottoposti ad una prova di carattereteorico-pratico.2.2.1.- Chiamata più volte a pronunciarsi sulle norme costituzionali che individuano nelconcorso il mezzo ordinario per accedere agli impieghi pubblici, questa Corte haripetutamente sottolineato la relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost.,osservando come in un ordinamento democratico - che affida all'azionedell'amministrazione, separata nettamente da quella di governo (politica perdefinizione), il perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento - ilconcorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci,resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le propriefunzioni in condizioni d'imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione. Valore,16

quest'ultimo, in relazione al quale il principio posto dall'art. 97 Cost. impone chel'esame del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle condizionipersonali dei vari concorrenti (cfr. sentenze n. 333 del 1993 e n. 453 del 1990).Deroghe alla regola del concorso, da parte del legislatore, sono ammissibili soltanto neilimiti segnati dall'esigenza di garantire il buon andamento dell'amministrazione (cfr.,per tutte, sentenza n. 477 del 1995) o di attuare altri princìpi di rilievo costituzionale,che possano assumere importanza per la peculiarità degli uffici di volta in voltaconsiderati: ad esempio, quando si tratti di uffici destinati in modo diretto allacollaborazione con gli organi politici o al supporto dei medesimi.A codesto regime non si è ritenuto sottratto nemmeno il passaggio ad una fasciafunzionale superiore, nel quadro di un sistema, come quello oggi in vigore, che nonprevede carriere, o le prevede entro ristretti limiti, nell'àmbito dell'amministrazione: intale passaggio è stata, infatti, ravvisata una forma di reclutamento che esige anch'essa unselettivo accertamento delle attitudini (cfr. sentenze n. 320 del 1997, nn. 134 e 528 del1995, n. 314 del 1994, n. 487 del 1991 e n. 161 del 1990). In particolare nella sentenzan. 314 del 1994, viene osservato come l'abnorme diffusione del concorso interno pertitoli nel passaggio da un livello all'altro produce una distorsione che, oltre areintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere in una nuova disciplina che nepresuppone invece il superamento, si riflette negativamente anche sul buon andamentodella pubblica amministrazione.L'accesso al concorso può, ovviamente, essere condizionato al possesso di requisitifissati in base alla legge, e in tal modo non è da escludere a priori che possa stabilirsianche il possesso di una precedente esperienza nell'àmbito dell'amministrazione, ovequesto si configuri ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando ciò non siverifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni adun dato apparato amministrativo non si giustifica alla luce degli accennati princìpicostituzionali.Trattasi, in verità, di affermazioni rese prevalentemente con riguardo a leggi regionali;nondimeno esse sono tutte riferibili anche all'amministrazione dello Stato, attesi iparametri costituzionali cui attengono.2.2.2.- Alle esposte considerazioni in tema d'imparzialità ne vanno aggiunte altre - didecisiva importanza, siccome relative al parallelo principio dell'efficienza -, che trovanoriscontro nel disegno di riforma sinteticamente qualificato "privatizzazione del pubblicoimpiego".Ha rilevato la Corte come attraverso tale privatizzazione il legislatore abbia intesogarantire, senza pregiudizio della imparzialità, anche il valore dell'efficienza, grazie a"strumenti gestionali" che consentano di assicurare il contenuto della prestazione intermini di produttività ovvero una sua più flessibile utilizzazione (sentenza n. 309 del1997). Ed ha più volte richiamato l'esigenza di razionalizzazione amministrativa, chelega in un rapporto di funzionalità la materia delle assunzioni e della progressione nellequalifiche con la definizione delle piante organiche e la verifica dei carichi di lavoro;parlando in proposito di "princìpi fondamentali posti dalla legislazione dello Stato inmateria di pubblico impiego" (sentenza n. 479 del 1995), oltre che di "norme di riformaeconomico sociale" (sentenza n. 406 del 1995, cui fa richiamo anche la già citatasentenza n. 528 del 1995).2.2.3.- La normativa in esame contraddice totalmente i princìpi appena sintetizzati: nelquadro di una sorta di globale scivolamento verso l'alto di quasi tutto il personaledell'amministrazione finanziaria, essa realizza un'anacronistica forma di generalizzata17

cooptazione, che proprio per quanto concerne in particolare l'accesso alla settimaqualifica - oggetto del presente scrutinio di costituzionalità - pone in evidenza ulteriorielementi di irragionevolezza. Infatti l'ammissione ai corsi, non solo riguarda tutti i postidisponibili nella detta qualifica ed è riservata ai soli dipendenti in servizio ad una certadata, ma è consentita perfino a quanti, fra questi, non appartengono alla qualificaimmediatamente inferiore: così finendosi col conferire all'anzianità di servizio unafunzione del tutto abnorme. Il dipendente, anche in mancanza del titolo di studioprescritto - e prescindendo perfino dal criterio dell'esercizio di fatto delle mansionisuperiori - viene ammesso al corso di riqualificazione soltanto con il superamento diuna prova scritta di contenuto più che mai generico, con l'ulteriore possibilità diesercitare subito dopo, sia pure in via provvisoria, le funzioni connesse alla qualificasuperiore. E tale genericità si estende ai contenuti del corso stesso e dell'esame finale; ilche suscita fondati dubbi anche sull'idoneità di un tale modo di selezione a consentireuna seria verifica della professionalità richiesta per detta qualifica. Ma, a parte ciò, sitratterebbe comunque di formazione professionale somministrata proprio attraverso icorsi cui i (soli) dipendenti vengono abilitati ad accedere, e che dunque prescinde dalleeffettive attitudini antecedentemente poste in luce dai dipendenti medesimi.2.2.4.- L'insieme delle denunciate previsioni normative realizza, pertanto, unadeviazione dai princìpi ispiratori - segnatamente dopo la grande riforma di cui sopra si èdetto - dell'organizzazione amministrativa. Deviazione non giustificata da una specificaesigenza di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione. A quest'ultimoproposito è appena il caso di osservare che le ragioni enunciate dal legislatore perlegittimare l'"esperimento" dei corsi coincidono integralmente con le stesse finalitàistituzionali dell'amministrazione finanziaria.Avuto riguardo particolare al principio dell'efficienza, basta confrontare i profiliprofessionali relativi alla settima qualifica funzionale quali risultano dall'analiticaprevisione dei compiti e delle responsabilità descritti nel d.P.R. 29 dicembre 1984, n.1219, con le mansioni prevalentemente esecutive inerenti alle qualifiche inferiori, percomprendere come la denunciata normativa rappresenti l'esatto contrario di strumenti digestione del personale volti ad assicurarne l'impiego migliore.2.3.- Conclusivamente, allora, la denunciata normativa è da ritenersi contrastante,nonché con l'art. 97, primo e terzo comma, Cost., col criterio stesso dellaragionevolezza; restando assorbito ogni altro profilo d'illegittimità costituzionaleprospettato dal rimettenteP.Q.MLA CORTE COSTITUZIONALEdichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207, della legge 28dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), comemodificato dall'art. 6, comma 6-bis, del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669,convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno1997), limitatamente alle procedure di riqualificazione per l'accesso alla settimaqualifica funzionale.18

7) Corte costituzionale, 15 ottobre 1990, n. 453diritto1.-La questione di legittimità costituzionale sollevata dall'ordinanza di cui è causainveste l'art. 28 della legge della Regione Siciliana 2 dicembre 1980, n. 125(Provvedimenti per l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella pubblicaamministrazione e nelle attività produttive e sociali), dove si regola la composizionedelle commissioni giudicatrici dei concorsi per l'accesso alle qualifiche dei ruoli delpersonale dei Comuni e delle Province.Le disposizioni impugnate prevedono in particolare: a) che nei Comuni con un numerodi consiglieri non inferiore a quaranta e nelle amministrazioni provinciali lecommissioni di concorso sono presiedute dal rappresentante legale dell'ente o da un suodelegato e sono composte-al fine di assicurare la rappresentanza della minoranza - dacinque membri eletti dal consiglio con voto limitato ad uno, da un esperto designato dalrappresentante legale dell'ente e da un rappresentante designato dalle organizzazionisindacali maggiormente rappresentative in campo nazionale (primo comma); b) che neirestanti Comuni la composizione delle commissioni giudicatrici deve assicurare larappresentanza della minoranza (terzo comma).Ad avviso del Tribunale amministrativo per la Sicilia tale disciplina risulterebbe lesivadell'art. 97, primo e terzo comma, Cost. in quanto suscettibile di compromettere,attraverso la netta prevalenza in seno alle commissioni giudicatrici dei componentipolitici sugli esperti, la natura tecnica del giudizio e conseguentemente l'imparzialitàdelle operazioni concorsuali.In altri termini, le commissioni giudicatrici, nella costituzione prevista dalla normaimpugnata, opererebbero come vere e proprie , destinate arispecchiare le parti politiche dell'organo rappresentativo, con la conseguenza diprivilegiare gli interessi particolari degli schieramenti politici di appartenenza deisingoli commissari sull'interesse pubblico alla oggettiva selezione dei migliori.2. La questione è fondata.L'art. 97, primo comma, Cost. individua nella dell'amministrazione unodei principi essenziali cui deve informarsi, in tutte le sue diverse articolazioni,l'organizzazione dei pubblici uffici.Alla salvaguardia di tale principio si collegano anche le norme costituzionali cheindividuano nel concorso il mezzo ordinario per accedere agli impieghi pubblici (art. 97,terzo comma) e che pongono i pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione(art. 98). Sia l'una che l'altra di tali norme si pongono, infatti, come corollari naturalidell'imparzialità, in cui viene a esprimersi la distinzione più profonda tra politica eamministrazione, tra l'azione del -che, nelle democrazie parlamentari, ènormalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione delle forze dimaggioranza-e l'azione dell'-che, nell'attuazione dell'indirizzopolitico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di partipolitiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivatedall'ordinamento. Si spiega, dunque, come in questa prospettiva, collegata allo stessoimpianto costituzionale del potere amministrativo nel quadro di una democraziapluralista, il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale deipiù capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati a esercitare leproprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione. Ma19

per realizzare tale esigenza, anche il concorso - nelle sue modalità organizzative eprocedurali - deve in ogni caso ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di imparzialità:principio che, in questa materia, impone il perseguimento del solo interesse connessoalla scelta delle persone più idonee all'esercizio della funzione pubblica,indipendentemente da ogni considerazione per gli orientamenti politici e per lecondizioni personali e sociali dei vari concorrenti.Il principio d'imparzialità è destinato, pertanto, a riflettersi anche sulla composizionedelle commissioni giudicatrici nei concorsi pubblici, in quanto organidell'amministrazione destinati a garantire la realizzazione di tale principio nellaprovvista delle persone cui affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche.Ma questo non comporta anche-stante l'indissolubile collegamento esistente, purenell'ambito degli enti locali, tra livello e livello di -che lecommissioni di concorso non possano essere formate attraverso una scelta operatadall'organo rappresentativo dell'ente ed, eventualmente, anche con l'adozione dimeccanismi (quali il voto limitato o la maggioranza qualificata) destinati a garantire lapartecipazione alla decisione delle minoranze presenti nell'organo. Comporta, invece,che, nella formazione delle commissioni, il carattere esclusivamente tecnico del giudiziodebba risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi di parte ocomunque diversi da quelli propri del concorso, il cui obbiettivo non può essere altroche la selezione dei candidati migliori.Tale esigenza impone che, nella composizione delle commissioni, la presenza di tecnicio esperti-interni o esterni all'amministrazione, ma in ogni caso dotati di adeguati titoli distudio e professionali rispetto alle materie oggetto di prova-debba essere, se nonesclusiva, quanto meno prevalente, tale da garantire scelte finali fondatesull'applicazione di parametri neutrali e determinate soltanto dalla valutazione delleattitudini e della preparazione dei candidati.3. -É agevole, a questo punto, rilevare come le disposizioni della legge regionale n. 125del 1980, che formano oggetto della questione di legittimità costituzionale di cui ècausa, non rispondano alle esigenze sopra richiamate. Esse prevedono, infatti, per leProvince e per i Comuni con un fumetto di consiglieri non inferiore a quaranta,commissioni giudicatrici presiedute dal rappresentante legale dell'ente o da un suodelegato e composte da sette membri, di cui soltanto uno qualificato come esperto (art.28, primo comma), mentre per gli altri Comuni non compare alcun riferimento allapartecipazione di esperti, limitandosi la norma semplicemente ad affermare la necessitàdella presenza in commissione di una rappresentanza della minoranza (art. 28, terzocomma). L'applicazione di tali disposizioni potrebbe, pertanto, consentire lacostituzione di commissioni giudicatrici formate in assoluta prevalenza da membriprescelti per ragioni di affinità politica e non per una qualificazione tecnica oprofessionale connessa alle esigenze della valutazione concorsuale.Le disposizioni stesse devono essere, di conseguenza, dichiarate incostituzionali perviolazione dell'art. 97, primo comma, Cost., nella parte in cui non prevedono che lamaggioranza dei membri delle commissioni giudicatrici sia formata da esperti dotati dispecifiche competenze tecniche rispetto alle prove previste dal concorso.Gli stessi motivi inducono altresì ad estendere la dichiarazione d'illegittimitàcostituzionale - ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - anche all'art. 7,primo e terzo comma, della legge regionale siciliana 12 febbraio 1988 n. 2 ed all'art. 7,primo comma nn. 1 e 3, della legge regionale siciliana 9 agosto 1988, n. 21, che hannoinnovato con disposizioni di analogo contenuto-la disciplina posta dall'art. 28 della20

legge regionale n. 125 del 1980, statuendo che e che è facoltà dell'ente . Risulta, infatti,evidente che la previsione, espressa nelle richiamate leggi regionali, relativa al fatto chei cinque membri eletti dall'organo deliberante dell'ente siano in possesso di un titolo distudio non inferiore a quello richiesto per la partecipazione al concorso, non può essereconsiderata condizione sufficiente per riferire ai membri in questione la qualifica diesperti nelle materie che formano oggetto delle prove concorsuali.P.Q.MLA CORTE COSTITUZIONALE1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, primo e terzo comma, della leggedella Regione Siciliana 2 dicembre 1980, n. 125, nella parte in cui non prevede che lamaggioranza dei membri delle commissioni giudicatrici dei concorsi pubblici per iComuni e le Province debba essere formata da esperti dotati di specifiche competenzetecniche rispetto alle prove previste dal concorso;2) dichiara-in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - l'illegittimitàcostituzionale dell'art. 7, primo e terzo comma, della legge della Regione Siciliana 12febbraio 1988, n. 2 e dell'art. 7, primo comma nn. 1 e 3, della legge della RegioneSiciliana 9 agosto 1988, n. 21, nella parte in cui non prevedono che la maggioranza deimembri delle commissioni giudicatrici dei concorsi pubblici per i Comuni e le Provincedebba essere formata da esperti dotati di specifiche competenze tecniche rispetto alleprove previste dal concorso.8) CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 15 luglio 2005 n. 277Considerato in diritto1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato – in riferimento agli artt. 3,primo comma, 51, primo comma, e 97, commi primo e terzo, della Costituzione – tral’altro l’art. 31 della legge della Regione Lazio 27 febbraio 2004, n. 2 (Leggefinanziaria regionale per l’esercizio 2004), che disciplina l’affidamento alla societàLazio Service s.p.a. dei servizi di supporto alle strutture di diretta collaborazione delConsiglio regionale, previste dal titolo II del regolamento di organizzazione delConsiglio stesso, approvato con deliberazione dell’Ufficio di presidenza n. 3 del 29gennaio 2003.2. – L’eccezione di inammissibilità – sollevata dalla Regione sotto il profilo che iparametri invocati sono estranei al riparto di competenze – è infondata.Questa Corte ha infatti ripetutamente affermato che, anche nell’assetto derivato dallariforma del Titolo V della II parte della Costituzione, lo Stato può impugnare le leggiregionali in via principale deducendo come parametro qualsiasi norma costituzionale,21

pur se estranea al riparto delle competenze legislative (sentenze n. 274 del 2003 e n. 162del 2004).3. – Nel merito la questione è fondata.4. – I servizi cui si riferisce la norma impugnata sono previsti dall’art. 37 della leggeregionale 18 febbraio 2002, n. 6, relativo alle . Il primo comma di tale articolo stabilisce che ilPresidente del Consiglio regionale, i componenti l’Ufficio di presidenza, nonché igruppi consiliari si avvalgono per l’esercizio delle proprie funzioni, di strutture didiretta collaborazione con compiti di segreteria; il terzo comma estende tale previsioneai Presidenti delle commissioni consiliari permanenti e speciali ed al Presidente delCollegio dei revisori dei conti; il quarto comma demanda al regolamento diorganizzazione del Consiglio di disciplinare, tra l’altro, il limite massimo del personaleda assegnare alle strutture in esame, precisando che esso è scelto tra dipendentiregionali, dipendenti di altre pubbliche amministrazioni in aspettativa, fuori ruolo ocomando, ed esterni all’amministrazione regionale assunti a tempo determinato concontratti di diritto privato.A sua volta il ricordato regolamento di organizzazione definisce al titolo II gli organicidi tali strutture, ed in particolare prevede all’art. 11 che i collaboratori esterni allapubblica amministrazione sono assunti su richiesta nominativa del rispettivo organopolitico, per una durata massima di 5 anni che non può comunque oltrepassare la data discadenza della legislatura.5. – La norma impugnata – come risulta dalla sua formulazione letterale – si ricollegaall’art. 12 della legge regionale 10 maggio 2001, n. 10, secondo cui la Regione(attraverso l’Agenzia regionale per gli investimenti e lo sviluppo del Lazio – SviluppoLazio s.p.a.) promuove la costituzione di una società di servizi ai sensi dell’art. 10,comma 1, del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468, e di essa si avvale per"esternalizzare" lo svolgimento di attività di servizio effettuate al suo interno, ancheimpegnando lavoratori socialmente utili, all’uopo stipulando con la società unaconvenzione di durata quinquennale.Inserendosi in questo quadro normativo e riprendendo in parte il modello dall’art. 12della legge regionale n. 10 del 2001, la norma impugnata prevede (commi 1 e 2) lacostituzione, ai sensi di tale articolo, di una singola società di servizi denominata LazioService s.p.a., alla quale l’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale affida, conapposita convenzione, una specifica tipologia di servizi, quelli di supporto alle strutturedi diretta collaborazione del Consiglio stesso.In particolare, la norma prevede che dalla data di stipula della convenzione la societàgarantisce a tali strutture un numero di unità di personale pari a quello dei collaboratoriesterni alla pubblica amministrazione ad esse assegnati in base al regolamento citato(comma 3); e, in sede di prima applicazione, assume con contratto a tempoindeterminato questo personale, con priorità per i lavoratori occupati con contratto atempo determinato alla data del 31 dicembre 2003 presso le medesime strutture (comma4), che sono assunti dalla società con qualifica e trattamento pari a quello posseduto22

presso la Regione (comma 7). La disciplina è completata dal comma 5, che modifical’art. 37, comma 4, della ricordata legge regionale n. 6 del 2002, eliminando ilriferimento agli dall’elenco delle categorienell’ambito delle quali deve essere scelto il personale da assegnare alle strutture inesame.Infine, il comma 6 dispone che agli oneri connessi alle attività oggetto dellaconvenzione si provvede con gli stanziamenti del capitolo di bilancio del Consiglioregionale concernente le spese del personale, per un importo non superiore agli oneri giàprevisti per il personale esterno alla pubblica amministrazione.6. – Il Presidente del Consiglio dei ministri censura nella norma impugnata non ladecisione della Regione Lazio di "esternalizzare" lo svolgimento di attività di servizioeffettuate al suo interno, ma quella di sottoporre a siffatto trattamento un particolare tipodi servizi e le concrete modalità con le quali l’operazione è realizzata.Ai fini della verifica della fondatezza del ricorso rileva anzitutto che – essendo gli onericonnessi alle attività oggetto della convenzione a carico del bilancio del Consiglioregionale, sia pure entro il limite prima indicato – la manovra prevista dal censurato art.31 non arreca alla Regione, sul piano economico, alcun particolare vantaggio.Si impone poi la considerazione che i soggetti esterni alla pubblica amministrazionedestinati ai servizi di supporto alle strutture in esame, di cui la norma impugnataprevede l’"esternalizzazione", sono per definizione legati con rapporto fiduciarioparticolarmente intenso agli organi di indirizzo politico della Regione, come èeloquentemente comprovato dal ricordato art. 11 del regolamento di organizzazione delConsiglio, in base al quale tali collaboratori esterni sono assunti per una durata massimadi 5 anni, che non può mai oltrepassare la scadenza della legislatura.Pertanto, la norma impugnata comporta che dal 1° gennaio 2004 la fine della legislaturanon determina più, come per il passato, la cessazione del rapporto di lavoro di dirittoprivato dei soggetti esterni addetti alle strutture di diretta collaborazione del Consiglioregionale, ormai divenuti dipendenti a tempo indeterminato della società Lazio Services.p.a. E in conseguenza preclude agli organi di vertice dei Consigli regionali nellelegislature successive di potersi valere, per la durata del mandato, di collaboratori diloro fiducia, diversi dai dipendenti della società, se non accettando che il nuovopersonale così assunto si aggiunga ad essi, con inevitabile aggravio del bilancioregionale, che già sostiene gli .Siffatti rilievi valgono da soli a porre in luce come l’art. 31 della legge della RegioneLazio n. 2 del 2004 – a prescindere dall’intrinseca irragionevolezza del suo contenuto edalla sua incidenza sull’ordinamento civile di competenza esclusiva dello Stato –introduca una modalità di organizzazione degli uffici di vertice del Consiglio regionaleche ne pregiudica il buon andamento, in violazione del precetto di cui all’art. 97, primocomma, della Costituzione.23

La norma impugnata deve pertanto essere dichiarata costituzionalmente illegittima, conassorbimento di ogni altro profilo di censura.Per questi motiviLA CORTE COSTITUZIONALEriservata a separata pronuncia la decisione sull’ulteriore questione di legittimitàcostituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Lazio 27 febbraio 2004, n. 2,sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 31 della legge della Regione Lazio 27febbraio 2004, n. 2 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2004).Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7luglio 2005.F.to:Piero Alberto CAPOTOSTI, PresidenteFranco BILE, RedattoreGiuseppe DI PAOLA, CancelliereDepositata in Cancelleria il 15 luglio 2005.9) CORTE COSTITUZIONALE, SENTENZA N. 104/2007Considerato in diritto1. – Vengono all’esame della Corte questioni di legittimità costituzionale relative adisposizioni legislative della Regione Lazio e della Regione Siciliana in materia diregime della dirigenza nelle aziende sanitarie locali e nelle aziende ospedaliere, nonchénell’amministrazione e negli enti regionali.I giudizi possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.2. – Con sei ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. da 9 a 14 del 2006), ilConsiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità costituzionale del «combinatodisposto» dell’articolo 55, comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio), e dell’articolo 71, commi 1, 3 e 4,lettera a), della legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005 n. 9 (Legge finanziariaregionale per l’esercizio 2005), in riferimento agli articoli 97, 32, 117, terzo comma,ultimo periodo, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.Si tratta di disposizioni che configurano nella Regione Lazio – e nel caso di speciesono applicate ai direttori generali delle Asl – il metodo di relazioni fra politica eamministrazione nel quale si riflette «la scelta di fondo di commisurare la durata delle24

nomine e degli incarichi dirigenziali a quella degli organi d’indirizzo politico» (sentenzan. 233 del 2006).2.1. – Va esaminata, in primo luogo, l’eccezione di inammissibilità sollevata, daalcune parti private (controinteressate nei giudizi principali), sul presupposto che ilgiudice remittente sarebbe incorso in una «evidente contraddittorietà» di motivazionecirca la sussistenza della propria giurisdizione, per aver confuso l’insediamento delnuovo Consiglio regionale e, cioè, l’evento oggettivo cui è collegata, secondo le normecensurate, l’automatica cessazione dalla carica con la discrezionalitàdell’amministrazione nel determinare l’effetto (l’automatica cessazione della carica)stabilito dalla norma.Nel giudizio principale, gli interessati hanno impugnato, da un lato, la letteracon la quale il presidente della Regione ha comunicato a ciascuno di loro chel’incarico di direttore generale sarebbe cessato il novantesimo giorno successivoall’insediamento del nuovo Consiglio regionale, così manifestando la volontà di nonconfermarli nell’incarico; dall’altro, gli atti di nomina dei nuovi direttori generali.Il carattere discrezionale sia della «non conferma», sia delle nuove nomine rendenon implausibile l’affermazione, brevemente motivata, della propria giurisdizione daparte del giudice remittente.2.2. – Sempre con riguardo all’ammissibilità della questione, non v’è dubbio che,diversamente da quanto sostenuto da alcune parti private, le Asl rientrino fra gli «entipubblici dipendenti», ai cui «componenti degli organi istituzionali» si applica ladecadenza automatica regolata dalle disposizioni censurate.Le Asl sono, infatti, costituite con legge regionale (per il Lazio, dalla leggeregionale 16 giugno 1994, n. 18, recante «Disposizioni per il riordino del serviziosanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, esuccessive modificazioni e integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali edelle aziende ospedaliere»); sono sottoposte al controllo, alla vigilanza e al potered’indirizzo regionali, sia quanto all’attività che quanto agli organi; i loro bilanci erendiconti sono approvati dalla Regione, che assicura le necessarie risorse finanziarie; illoro organo istituzionale di vertice – il direttore generale – è nominato dal presidentedella Regione. In ogni caso, la Regione Lazio ha definito enti pubblici dipendenti dallaRegione tutti quelli «che operano nell’ambito del territorio regionale e nelle materieriservate alla competenza della regione stessa» (art. 56 della legge regionale 20novembre 2001, n. 25, recante «Norme in materia di programmazione, bilancio econtabilità della Regione»). Infine, la giurisprudenza della Corte ha qualificato le Aslcome lo «strumento attraverso il quale la Regione provvede all’erogazione dei servizisanitari nell’esercizio della competenza in materia di tutela della salute ad essa attribuitadalla Costituzione» (sentenza n. 220 del 2003).2.3. – Sono, invece, inammissibili gli autonomi motivi di censura proposti, conriferimento agli artt. 98 e 117, primo comma, Cost., da alcune parti private, potendoqueste soltanto argomentare in ordine ai profili di illegittimità costituzionale prospettatidal giudice remittente.2.4. – Nel merito, la violazione dell’art. 97 Cost. viene prospettata dal giudiceremittente sul presupposto che le disposizioni censurate, ricollegando la cessazionedalla carica al rinnovo del Consiglio regionale, manifestano «l’evidente finalità diconsentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo Consiglio di sostituire i25

preposti agli organi istituzionali» degli enti che dipendono dalla Regione. Nediscenderebbe «una cesura nella continuità dell’azione amministrativa esplicata daltitolare della carica», e ciò non in dipendenza di una valutazione dell’attività svolta(viene richiamata, al riguardo, la sentenza n. 193 del 2002), ma come conseguenza diun evento oggettivo, quale – appunto – l’insediamento del nuovo Consiglio all’esitodella consultazione elettorale; donde il contrasto con i principi di buon andamento eimparzialità dell’amministrazione.2.5. – La questione è fondata.2.6. – Le Asl, in quanto strutture cui spetta di erogare l’assistenza, i servizi e leprestazioni sanitarie nell’ambito dei servizi sanitari regionali, assolvono compiti dinatura essenzialmente tecnica, che esercitano con la veste giuridica di aziendepubbliche, dotate di autonomia imprenditoriale, sulla base degli indirizzi generalicontenuti nei piani sanitari regionali e negli indirizzi applicativi impartiti dalle Giunteregionali (art. 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante «Riordinodella disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992,n. 421»; art. 1 della legge della Regione Lazio n. 18 del 1994).In coerenza con tali caratteristiche, è stabilito che i direttori generali delle Asl sianonominati fra persone in possesso di specifici requisiti culturali e professionali e sianosoggetti a periodiche verifiche degli obiettivi e dei risultati aziendali conseguiti (oltreche alla risoluzione del contratto di lavoro per gravi motivi, ovvero per violazione dilegge o dei principî di imparzialità e buon andamento) (art. 8 della legge della RegioneLazio n. 18 del 1994).Nella Regione Lazio, in particolare, è previsto che la nomina dei direttori generalidelle Asl sia il risultato di un procedimento nel quale, a seguito di un avviso dapubblicare nella Gazzetta Ufficiale (e di cui dare notizia attraverso il BollettinoUfficiale della Regione), il Presidente della Regione individua i direttori avvalendosi di«tre esperti» in direzione aziendale o di una «agenzia di servizi accreditata a livellonazionale per la consulenza, la formazione e la selezione dei quadri e dirigentiaziendali» e dopo aver udito il parere non vincolante della commissione consiliarecompetente in materia di sanità (art. 8, commi 1-2, della legge regionale n. 18 del 1994).Inoltre, la «decadenza» dall’incarico per grave disavanzo nella gestione aziendale, pergravi violazioni di legge o dei principi di buon andamento e imparzialitàdell’amministrazione o per altri gravi motivi è disposta previa deliberazione –ovviamente motivata – della Giunta regionale, nell’esercizio delle sue funzioni divigilanza «sulla corretta ed economica gestione delle risorse assegnate, sullaimparzialità e buon andamento della attività, sulla qualità dell’assistenza» (artt. 8,commi 6 e 6-bis, e 2, comma 2, lett e), della legge regionale n. 18 del 1994).Il direttore generale di Asl viene, quindi, qualificato dalle norme come una figuratecnico-professionale che ha il compito di perseguire, nell’adempimento diun’obbligazione di risultato (oggetto di un contratto di lavoro autonomo), gli obiettivigestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta elaborato inarmonia con il piano sanitario nazionale), dagli indirizzi della Giunta, dalprovvedimento di nomina e dal contratto di lavoro con l’amministrazione regionale.2.7. – In questo contesto di relazioni fra il direttore generale di Asl el’amministrazione regionale si inseriscono le norme censurate, che hanno introdotto26

nella Regione Lazio – quale regime permanente – la decadenza automatica del direttoregenerale allo scadere del novantesimo giorno dall’insediamento del Consiglio regionale.Tale decadenza automatica non soddisfa l’esigenza di preservare un rapportodiretto fra organo politico e direttore generale e, quindi, la «coesione tra l’organopolitico regionale […] e gli organi di vertice dell’apparato burocratico […]» (sentenzan. 233 del 2006). Infatti, essa interviene anche nel caso in cui la compagine di governoregionale venga confermata dal risultato elettorale che ha portato all’elezione del nuovoConsiglio. Né alla menzionata esigenza supplisce l’eventuale conferma del direttoregenerale, non essendo previsto che essa sia preceduta da un’apposita valutazione, né chesia motivata.Inoltre, nell’assetto organizzativo regionale vi è una molteplicità di livelli intermedilungo la linea di collegamento che unisce l’organo politico ai direttori generali delleAsl. Il rapporto fra questi e quello è mediato da strutture dipendenti dalla Giunta: ufficidi diretta collaborazione, dipartimento e, al suo interno, una direzione generale («Tuteladella salute e sistema sanitario regionale»), composta da 18 «aree» e dotata diun’apposita struttura di staff per il «Coordinamento interventi socio-sanitari». Dunque,non vi è un rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e direttorigenerali.Infine, la decadenza automatica del direttore generale è collegata al verificarsi di unevento – il decorso di novanta giorni dall’insediamento del Consiglio regionale – che èindipendente dal rapporto tra organo politico e direttori generali di Asl. Dunque, ildirettore generale viene fatto cessare dal rapporto (di ufficio e di lavoro) con la Regioneper una causa estranea alle vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioniconcernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute edi funzionamento dei servizi, o – ancora – per una delle altre cause che legittimerebberola risoluzione per inadempimento del rapporto.2.8. – Le disposizioni censurate violano l’art. 97 Cost., sotto il duplice profilodell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione.L’art. 97 Cost. sottopone gli uffici pubblici ad una riserva (relativa) di legge,sottraendoli all’esclusiva disponibilità del governo; stabilisce che gli uffici pubblicisiano organizzati secondo i principi di imparzialità ed efficienza; prevede che l’accessoai pubblici uffici avvenga, di norma, mediante procedure fondate sul merito.Questa Corte ha costantemente affermato che «il principio di imparzialità stabilitodall’art. 97 della Costituzione – unito quasi in endiadi con quelli della legalità e delbuon andamento dell'azione amministrativa – costituisce un valore essenziale cui deveinformarsi, in tutte le sue diverse articolazioni, l’organizzazione dei pubblici uffici»(sentenza n. 453 del 1990).Inoltre, ha sottolineato che «il principio di imparzialità […] si rifletteimmediatamente in altre norme costituzionali, quali l’art. 51 (tutti i cittadini possonoaccedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabilitidalla legge) e l’art. 98 (i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione)della Costituzione, attraverso cui si mira a garantire l’amministrazione pubblica e i suoidipendenti da influenze politiche o, comunque, di parte, in relazione al complesso dellefasi concernenti l'impiego pubblico (accesso all’ufficio e svolgimento della carriera)»(sentenza n. 333 del 1993). Affermazione, questa, che riprende le parole del relatorenella Seconda sottocommissione dell’Assemblea costituente sul testo che diverrà l’art.27

97 Cost., per cui «la necessità di includere nella Costituzione alcune norme riguardantila pubblica amministrazione» si riporta, fra l’altro, all’esigenza «di assicurare aifunzionari alcune garanzie per sottrarli alle influenze dei partiti politici. Lo sforzo di unacostituzione democratica, oggi che al potere si alternano i partiti, deve tendere agarantire una certa indipendenza ai funzionari dello Stato, per avere un’amministrazioneobiettiva della cosa pubblica e non un’amministrazione dei partiti».La Corte, poi, ha affermato che gli artt. 97 e 98 Cost. sono corollaridell’imparzialità, in cui si esprime la distinzione tra politica e amministrazione, tral’azione del governo – normalmente legata alle impostazioni di una parte politica,espressione delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, che,«nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece ad agiresenza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubblicheobbiettivate dall’ordinamento». E in questa prospettiva, «collegata allo stesso impiantocostituzionale del potere amministrativo nel quadro di una democrazia pluralista», sispiega come «il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutraledei più capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati a esercitare leproprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione»(sentenze n. 333 del 1993 e n. 453 del 1990).Il perseguimento dell’interesse connesso alla scelta delle persone più idoneeall’esercizio della funzione pubblica deve avvenire «indipendentemente da ogniconsiderazione per gli orientamenti politici […] dei vari concorrenti» (sentenza n. 453del 1990) e in modo che «il carattere esclusivamente tecnico del giudizio [risulti]salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi di parte», così da «garantirescelte finali fondate sull'applicazione di parametri neutrali e determinate soltanto dallavalutazione delle attitudini e della preparazione dei candidati» (sentenza n. 453 del1990). Di conseguenza, la selezione dei pubblici funzionari non ammette ingerenze dicarattere politico, «espressione di interessi non riconducibili a valori di carattereneutrale e distaccato» (sentenza n. 333 del 1993), unica eccezione essendo costituitadall’esigenza che alcuni incarichi, quelli dei diretti collaboratori dell’organo politico,siano attribuiti a soggetti individuati intuitu personae, vale a dire con una modalità chemira a «rafforzare la coesione tra l’organo politico regionale (che indica le lineegenerali dell’azione amministrativa e conferisce gli incarichi in esame) e gli organi divertice dell’apparato burocratico (ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai qualicompete di attuare il programma indicato), per consentire il buon andamentodell’attività di direzione dell’ente (art. 97 Cost.)» (sentenza n. 233 del 2006).2.9. – A sua volta, il principio di efficienza dell’amministrazione trova esplicazionein una serie di regole, che vanno da quella di una razionale organizzazione degli uffici aquella di assicurarne il corretto funzionamento; a quella di garantire la regolarità e lacontinuità dell’azione amministrativa e, in particolare, dei pubblici servizi, anche almutare degli assetti politici (salva – come già notato – la rimozione del funzionarioquando ne siano accertate le responsabilità previste dall’ordinamento); a quella per cui idirigenti debbono essere sottoposti a periodiche verifiche circa il rispetto dei principi diimparzialità, funzionalità, flessibilità, trasparenza, nonché alla valutazione delle loroprestazioni in funzione dei risultati e degli obiettivi prefissati (salva, anche qui, larimozione per la valutazione ad esito negativo).Proprio con riferimento ai dirigenti, del resto, la Corte ha sottolineato che ladisciplina privatistica del loro rapporto di lavoro non ha abbandonato le «esigenze del28

perseguimento degli interessi generali» (sentenza n. 275 del 2001); che, in questalogica, essi godono di «specifiche garanzie» quanto alla verifica che gli incarichi sianoassegnati «tenendo conto, tra l’altro, delle attitudini e delle capacità professionali» e chela loro cessazione anticipata dall’incarico avvenga in seguito all’accertamento deirisultati conseguiti (sentenza n. 193 del 2002; ordinanza n. 11 del 2002); che illegislatore, proprio per porre i dirigenti (generali) «in condizione di svolgere le lorofunzioni nel rispetto dei principî d’imparzialità e buon andamento della pubblicaamministrazione [...], ha accentuato [con il d.lgs. n. 80 del 1998] il principio delladistinzione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo degli organi di governo efunzione di gestione e attuazione amministrativa dei dirigenti» (ordinanza n. 11 del2002).Agli stessi principi si riporta la disciplina del giusto procedimento, specie dopol’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia diprocedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), comemodificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, per cui il destinatario dell’atto deveessere informato dell’avvio del procedimento, avere la possibilità di intervenire apropria difesa, ottenere un provvedimento motivato, adire un giudice.2.10. – In conclusione, l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazioneesigono che la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie; in particolare,che la decisione dell’organo politico relativa alla cessazione anticipata dall’incarico deldirettore generale di Asl rispetti il principio del giusto procedimento. La dipendenzafunzionale del dirigente non può diventare dipendenza politica. Il dirigente è sottopostoalle direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a questo può essereallontanato. Ma non può essere messo in condizioni di precarietà che consentano ladecadenza senza la garanzia del giusto procedimento.Dev’essere, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale del «combinatodisposto» dell’art. 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della legge della Regione Lazio n. 9 del2005 e dell’art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio n. 1 del 2004, nella partein cui prevede che i direttori generali delle Asl decadono dalla carica il novantesimogiorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con lestesse modalità previste per la nomina; che tale decadenza opera a decorrere dal primorinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto; che la durata dei contrattidei direttori generali delle Asl viene adeguata di diritto al termine di decadenzadall’incarico.Gli altri profili di censura restano assorbiti.3. – Il Consiglio di Stato (r.o. n. 237 del 2006) ha sollevato questione di legittimitàcostituzionale dell’art. 53, comma 2, «e/o» dell’art. 55, comma 4, della legge dellaRegione Lazio n. 1 del 2004 (Nuovo Statuto della Regione Lazio) e dell’art. 71, commi1, 3 e 4, della legge della Regione Lazio n. 9 del 2005, per contrasto con gli artt. 97,117, terzo comma, ultimo periodo, e 117, secondo comma, lettera l), Cost.La questione, rispetto alla quale è ininfluente la rinuncia al ricorso, eccepita dallaRegione, nel giudizio avanti al Tar del Lazio (in cui è stata emessa l’ordinanzaimpugnata nel giudizio a quo), è comunque inammissibile.Essa è formulata, infatti, in termini, ad un tempo, congiuntivi («e») e alternativi(«o»), senza nesso di subordinazione fra le due prospettazioni e senza individuare la29

norma ritenuta applicabile nel processo principale, lasciando alla Corte di scegliere ladisposizione da dichiarare eventualmente illegittima.4. – Il Tar del Lazio (r.o. n. 431 del 2006) ha sollevato questione di legittimitàcostituzionale dell’art. 43, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006,n. 4, recante «Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2006 (art. 11, legge regionale20 novembre 2001, n. 25)», in relazione agli articoli 3, primo comma, e 97 Cost.La questione, rispetto alla quale è ininfluente l’avvenuta rinuncia al ricorso nelgiudizio a quo, è infondata.Il giudice remittente non svolge argomentazioni persuasive per dimostrare la naturadi legge (o, meglio, di norma) provvedimento della disposizione censurata.Egli si limita, infatti, da un lato, a rilevare l’«irrazionalità» della legge, consistentein ciò, che la norma, dopo aver soppresso un organo ordinario (il direttore e i due vicedirettoridell’Arpa), attribuisce le stesse funzioni ad un organo straordinario (ilcommissario e due vice-commissari); dall’altro, a prospettare il «presumibile caratterediscriminatorio della censurata disposizione».Senonché, da una parte, è del tutto normale, nelle vicende di riordino degli entipubblici, che gli organi straordinari subentrino agli organi ordinari nell’esercizio delleloro funzioni. Dall’altra parte, il remittente non svolge argomentazioni sul caratterediscriminatorio della disposizione.5. – Il Tribunale di Palermo (r.o. n. 589 del 2005), ha sollevato questione dilegittimità costituzionale dell’art. 96 della legge della Regione Siciliana 26 marzo 2002,n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2002), nella parte in cuiprevede che «gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 già conferiti con contratto possonoessere revocati, modificati e rinnovati entro novanta giorni dall’insediamento deldirigente generale nella struttura cui lo stesso è preposto», con riferimento agli artt. 14dello statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455,convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e 97, primo comma, Cost.La questione è fondata.Va esclusa, anzitutto, l’applicabilità, nelle regioni a statuto speciale, come in quelleordinarie, dei principi della legge statale (legge n. 145 del 2002) concernenti il regimedei dirigenti nelle amministrazioni dello Stato (sentenza n. 233 del 2006).In secondo luogo, la Corte – con riferimento all’art. 97 Cost. – ha già ritenuto che,mentre il potere della Giunta regionale di conferire incarichi dirigenziali cosiddetti«apicali» a soggetti individuati intuitu personae mira ad assicurare quel continuum fraorgani politici e dirigenti di vertice che giustifica, nei confronti di questi ultimi, lacessazione degli incarichi loro conferiti dalla precedente Giunta regionale, «[a] taleschema rimangono […] estranei gli incarichi dirigenziali di livello “non generale”, nonconferiti direttamente dal vertice politico e quindi non legati ad esso dallo stesso gradodi contiguità che connota gli incarichi apicali» (ibidem).Si aggiunga che, nel caso di specie, l’avvicendamento dei titolari di incarichidirigenziali non di vertice è fatto dipendere dalla discrezionale volontà del direttoregenerale, nominato dal nuovo Governo regionale, con ciò aggiungendo una ulteriorecausa di revoca – peraltro senza che sia previsto obbligo di valutazione e di motivazione– a quelle di cui all’art. 10, comma 3, della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10(Norme sulla dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze dellaRegione siciliana. Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione dello30

Sportello unico per le attività produttive. Disposizioni in materia di protezione civile.Norme in materia di pensionamento), che sono connesse all’esito negativo dellavalutazione circa il conseguimento di risultati e obiettivi da parte del dirigente. Ciò inviolazione sia del principio di ragionevolezza evocato dalla sentenza n. 233 del 2006,sia del principio del giusto procedimento di cui s’è detto.Dev’essere, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 96 della leggedella Regione Siciliana n. 2 del 2002, nella parte in cui prevede che gli incarichi di cuiai commi 5 e 6 dello stesso articolo possono essere revocati entro novanta giornidall’insediamento del dirigente generale nella struttura cui lo stesso è preposto.riuniti i giudizi,PER QUESTI MOTIVILA CORTE COSTITUZIONALEdichiara l’illegittimità costituzionale del «combinato disposto» dell’articolo 71,commi 1, 3 e 4, lettera a), della legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9 (Leggefinanziaria regionale per l’esercizio 2005), e dell’articolo 55, comma 4, della legge dellaRegione Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio), nella partein cui prevede che i direttori generali delle Asl decadono dalla carica il novantesimogiorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con lestesse modalità previste per la nomina; che tale decadenza opera a decorrere dal primorinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto; che la durata dei contrattidei direttori generali delle Asl viene adeguata di diritto al termine di decadenzadall’incarico;dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 96 della legge della Regione Siciliana26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2002), nellaparte in cui prevede che gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 già conferiti con contrattopossono essere revocati entro novanta giorni dall’insediamento del dirigente generalenella struttura cui lo stesso è preposto;dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 53,comma 2, «e/o» dell’art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio n. 1 del 2004 edell’art. 71, commi 1, 3 e 4, della legge della Regione Lazio n. 9 del 2005, sollevata,con riferimento agli artt. 97, 117, terzo comma, ultimo periodo, e 117, secondo comma,lettera l), Cost., dal Consiglio di Stato con l’ordinanza (r.o. n. 237 del 2006) indicata inepigrafe;dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43, commi 1e 2, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge finanziariaregionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge regionale 20 novembre 2001, n. 25)»,sollevata, con riferimento agli articoli 3, primo comma, e 97 Cost., dal Tribunaleamministrativo regionale del Lazio con l’ordinanza indicata in epigrafe.Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il19 marzo 2007.F.to:Franco BILE, PresidenteSabino CASSESE, Redattore31

Depositata in Cancelleria il 23 marzo 2007.10) Corte costituzionale, 19 febbraio 1999 n. 34Diritto1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria dubita della legittimitàcostituzionale, in riferimento all'articolo 97 della Costituzione, dell'articolo 17, comma3, della legge della Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35 (Riordino delle funzioniamministrative regionali in materia di agricoltura e foreste: scioglimento dell'Ente disviluppo agricolo in Umbria - ESAU - e istituzione dell'Agenzia regionale umbra per losviluppo e l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), che stabilisce, per ciò che riguardail collegio dei revisori dell'Agenzia, che la decadenza, le dimissioni o il decesso di unosolo dei componenti comporta la rielezione dell'intero organo.Ad avviso del remittente, una simile previsione contrasterebbe con il principiodell'efficienza della pubblica amministrazione a causa delle condizioni di precarietànelle quali verrebbe ad operare il collegio dei revisori, i cui componenti verrebberoprivati della garanzia di una durata legale del mandato ed esposti all'alea di manovrenon sempre trasparenti, intese a provocare la sostituzione dei componenti non graditi,con conseguente pregiudizio della posizione di imparzialità e di autonomia dell'organo.2. - La questione non è fondata.Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in materia di organizzazione deipubblici uffici, nell'osservanza dei limiti segnati dai principí di imparzialità e buonandamento della pubblica amministrazione, spetta al legislatore, statale e regionale, unampio margine di discrezionalità, il cui esercizio può essere sottoposto a censura soloallorquando si dimostri la palese arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della sceltacompiuta (sentenze nn. 135, 63 e 40 del 1998, 320, 153 e 59 del 1997, 63 del 1995).Nel caso in esame i limiti imposti alla discrezionalità del legislatore dall'art. 97 dellaCostituzione non sono stati superati. L'obiettivo perseguito dalla legge regionale umbrain tema di composizione del collegio dei revisori dell'Agenzia regionale è quello digarantire una adeguata presenza delle minoranze nell'organo di controllo: a questo fine èrivolta la previsione che i componenti del collegio (tre membri effettivi e due supplenti,tutti iscritti nel registro dei revisori contabili) siano eletti dal Consiglio regionale convoto limitato e a questo medesimo fine corrisponde l'art. 17, comma 3, della leggeregionale n. 35 del 1994, che impone la rinnovazione integrale del collegio nelle ipotesidi decadenza, decesso o dimissioni di alcuno dei suoi componenti. Tale scelta procedeevidentemente dall'idea che, in relazione ad un ente, definito organismo tecnicooperativoe strumentale della Regione, dotato di autonomia amministrativa,patrimoniale, contabile e finanziaria, e articolato in due soli organi, l'amministratoreunico e il collegio dei revisori, l'effettività dell'attività di controllo svolta daquest'ultimo, essendo la sua elezione attribuita all'organo di rappresentanza politica,postuli la presenza di membri eletti dalla minoranza.Non è verosimilmente estranea alla soluzione prescelta la considerazione sia dellaposizione centrale che l'Agenzia è destinata ad assumere nel disegno di riordino delle32

funzioni amministrative regionali in materia di agricoltura e foreste, sia della particolarerilevanza delle attribuzioni riservate al collegio dei revisori; le quali, se di norma hannonatura prevalentemente tecnica, in non pochi casi comprendono attività suscettibili diincidere nel merito delle scelte lato sensu politiche demandate all'ente, in qualche modocondizionandole.La recente legge regionale 9 giugno 1998, n. 19 (Strutture operative nell'agricoltura:disciolto ESAU ed ARUSIA), ha potenziato le verifiche sui risultati della gestione, che,secondo il modello del d.P.R. 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazionedell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina inmateria di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), acui la Regione vorrebbe ispirarsi, non costituiscono più compito esclusivo dell'organo dicontrollo, ma vengono configurate come una sorta di fase necessaria dell'amministrare esono sottoposte alla valutazione di un'apposita conferenza tra la Regione e l'Agenzia. Leinnovazioni introdotte da tale legge, sulle quali questa Corte non è chiamata apronunciarsi, lasciano inalterati i compiti del collegio dei revisori, tra i quali spiccano,accanto al riscontro contabile e alle altre funzioni di controllo elencate nell'art. 19 dellalegge n. 35 del 1994, i pareri che esso è chiamato a rendere sui programmi annualidell'Agenzia nei quali devono essere individuate le attività da svolgere e indicati i settoridi intervento, le iniziative progettuali, i beneficiari, le previsioni di spesa, i mezzi perattuare tali iniziative, nonché gli strumenti per la verifica dei risultati. Se poi siconsidera che l'azione amministrativa dell'Agenzia, come si desume dall'art. 18 in temadi attribuzioni dell'amministratore unico, è subordinata alle previsioni programmatiche ealle direttive del Consiglio e della Giunta regionale, non appare affatto arbitraria ladecisione di proteggere con stringenti garanzie l'articolarsi dell'attività di controllo, e diconfigurare il collegio dei revisori come sede nella quale i componenti eletti dalleminoranze consiliari possano assumere all'occorrenza un ruolo di stimolo.3. - Se dunque la scelta di assicurare con lo strumento tecnico dell'elezione con votolimitato la presenza di membri riferibili alla minoranza non è manifestamenteirragionevole né arbitraria, non è censurabile, secondo i criteri che presiedono alsindacato condotto in riferimento all'art. 97 della Costituzione, il fatto che la leggeregionale abbia considerato la partecipazione minoritaria all'attività di controllo comecoessenziale all'esistenza stessa dell'organo cui tale funzione è attribuita.Deve pertanto ritenersi non palesemente incongrua rispetto a questa finalità laprevisione che, in caso di cessazione dall'incarico di taluno dei componenti prima dellanaturale scadenza del mandato, il collegio dei revisori venga rinnovato per intero,affinché sia mantenuta in seno al collegio la proporzione tra componenti eletti dallamaggioranza e componenti eletti dalla minoranza. La surrogazione con semplicedeliberazione di maggioranza del Consiglio regionale avrebbe potuto infatti vanificarel'effettività della scelta organizzativa e della finalità garantistica che l'ha ispirata.Non si può dire che la soluzione prescelta sia l'unica idonea a condurre a conseguenze laconcezione che fa da sfondo al sistema dell'elezione con voto limitato. Differentisoluzioni, pure previste in altri ordinamenti regionali - nei quali, ad esempio, lafunzione di garanzia dell'equilibrio tra maggioranza e minoranza è attribuita alPresidente del Consiglio regionale - avrebbero potuto essere adottate, ma proprio nellascelta tra queste soluzioni sta l'ambito della discrezionalità rimessa al legislatore, stataleo regionale, in materia di organizzazione dei pubblici uffici. In sede di controllo dilegittimità da parte di questa Corte rileva soltanto che la finalità di garanzia non è stataassunta arbitrariamente e non è riscontrabile nella legge regionale alcuna palese33

discontinuità, sproporzione o incongruenza tra il mezzo prescelto e il fine perseguito,posto che anche il modello adottato dal censurato art. 17, comma 3, è inteso a garantire,in linea tendenziale, il prestabilito rapporto tra maggioranza e minoranza nel collegio.4. - Una volta chiarito che la disciplina posta dall'art. 17 esprime un'istanza dimoderazione del potere di maggioranza nell'attività di controllo, anche il rilievo delremittente secondo cui, in base al previsto meccanismo di surrogazione, i singolimembri del collegio verrebbero privati della garanzia della durata dell'incarico non puòcondurre a censurare la scelta del legislatore umbro. Non appare infatti né arbitrario néirragionevole che, nel bilanciamento fra l'interesse individuale dei singoli revisori allacertezza della durata dell'incarico e l'esigenza di assicurare una più incisiva e trasparenteattività di controllo sull'amministrazione dell'ente facendo sì che in esso non venga maiad affievolirsi la possibilità dell'apporto critico dei revisori eletti dalla minoranzaconsiliare, la scelta legislativa sia caduta su quest'ultima.P.Q.MLA CORTE COSTITUZIONALEdichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 3,della legge della Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35 (Riordino delle funzioniamministrative regionali in materia di agricoltura e foreste: scioglimento dell'Ente disviluppo agricolo in Umbria - ESAU - e istituzione dell'Agenzia regionale umbra per losviluppo e l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), sollevata, in riferimento all'articolo97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria conl'ordinanza indicata in epigrafe.11) Corte costituzionale, 3 maggio 2002, n. 145diritto1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con tre distinte ordinanze,dubita, in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 27, 35, 36 e 97 della Costituzione, dellalegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sulrapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicatopenale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), secondo cui idipendenti pubblici, in caso di condanna, anche non definitiva, per alcuno dei delittiprevisti dagli artt. 314, primo comma, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale edall'art. 3 della legge 9 dicembre 1941, n. 1383, sono sospesi dal servizio e lasospensione perde efficacia se per il fatto è successivamente pronunciata sentenza diproscioglimento o di assoluzione anche non definitiva ed in ogni caso decorso unperiodo di tempo pari a quello di prescrizione del reato.Il rimettente solleva in effetti due distinte questioni.La censura formulata in via principale si riferisce al comma 1 della norma impugnata e -nonostante i numerosi parametri evocati - riguarda in realtà l'esclusivo profilorappresentato dal non ragionevole bilanciamento che la disposizione, per il suo rigidoautomatismo, opererebbe tra le esigenze di buon andamento ed imparzialità dellapubblica amministrazione e la tutela dei diritti del dipendente, compressi dalla misuracautelare.In via subordinata, il rimettente solleva invece questione di legittimità costituzionale del34

comma 2 della stessa norma, nella parte in cui prevede una durata della sospensione parial decorso del termine di prescrizione del reato e, perciò, eccessivamente lunga.Attesa l'identità delle questioni sollevate, i giudizi vanno preliminarmente riuniti peressere decisi con unica sentenza.2.- La questione sollevata in via principale non è fondata.2.1.- Questa Corte ha già avuto modo di affermare che, pur dovendo essere, in viaordinaria, la stessa amministrazione a valutare l'opportunità di disporre la misuracautelare della sospensione dal servizio, non si può, tuttavia, "negare al legislatore,nell'esercizio di una non irragionevole discrezionalità, la facoltà di identificare ipotesicircoscritte nelle quali l'esigenza cautelare che fonda la sospensione è apprezzata in viagenerale ed astratta dalla stessa legge (compiendosi dunque per legge quella valutazionedella particolare gravità della "natura del reato" che normalmente è affidataall'amministrazione in sede di adozione del provvedimento di sospensione ai sensidell'art. 91, comma 1, d.P.R. n. 3 del 1957)" (sentenza n. 206 del 1999).Contrariamente a quanto ritenuto dalle ordinanze di rimessione, deve, pertanto,escludersi che l'ambito delle misure cautelari automatiche sia stato da questa Cortecircoscritto al solo delitto di associazione per delinquere di stampo mafioso, essendo,invece, nella citata sentenza esplicito l'assunto secondo cui l'individuazione delle purlimitate ipotesi alle quali ricollegare la sospensione obbligatoria dal servizio rientranella discrezionalità del legislatore. Fermo sempre restando il controllo diragionevolezza sull'esercizio della discrezionalità legislativa.2.2.- Passando all'esame di tale ultimo profilo va, anzitutto, osservato che sia l'interessegenerale al buon andamento della pubblica amministrazione che il rapporto di fiduciadei cittadini verso quest'ultima possono risultare gravemente compromessi dallapermanenza in servizio di un dipendente condannato - sia pure in via non definitiva -per taluno dei delitti riguardati dalla norma impugnata. E ciò in considerazione dellaparticolare gravità dei delitti stessi, comportanti la violazione dei fondamentali obblighidi fedeltà del pubblico dipendente.Emerge, d'altro canto, con chiarezza, dai lavori preparatori, che l'intervento dellegislatore, a tutela dei suddetti interessi, si è reso necessario per ovviare ad unasituazione di diffusa inerzia della pubblica amministrazione nell'esercizio del suo poteredi sospensione facoltativa dal servizio del dipendente sottoposto a procedimento penaleper reati di notevole gravità e, sotto altro aspetto, per ristabilire in materia il principio dipari trattamento per tutti i pubblici dipendenti.2.3.- La totale assenza di motivazione riguardo agli ulteriori parametri evocati nelleordinanze di rimessione risulta, poi, preclusiva di qualsiasi valutazione al riguardo.3.- In via subordinata il rimettente dubita della legittimità costituzionale della normaimpugnata nella parte in cui prevede che la misura perda efficacia "decorso un periododi tempo pari a quello di prescrizione del reato", trattandosi - a suo avviso - di untermine eccessivamente lungo, in relazione alla finalità cautelare della misura stessa.La censura è fondata, nei sensi di seguito precisati.3.1.- La norma impugnata prevede, al comma 2, che la misura cautelare perde efficaciain due diversi casi: se per il fatto è successivamente pronunciata sentenza diproscioglimento o di assoluzione anche non definitiva ovvero dopo il decorso di unperiodo di tempo pari a quello di prescrizione del reato.Quanto alla prima delle due ipotesi, la sospensione resta in questo caso caducata inquanto la sentenza di proscioglimento o di assoluzione determina il venir meno delpresupposto stesso della misura, rappresentato appunto dall'esistenza di una sentenza di35

condanna.Sicché, deve escludersi che, nella specie, ricorra la previsione di un mero termine didurata della misura cautelare.Conclusivamente, l'unico termine di durata previsto dalla norma è quello, fissato dallegislatore per relationem, rappresentato dal decorso di un periodo di tempo pari altermine di prescrizione dello specifico reato cui la condanna non definitiva si riferisce.3.2.- Nella sentenza n. 206 del 1999 si afferma che "una misura cautelare, proprioperché tale, e cioè tendente a proteggere un interesse nell'attesa di un successivoaccertamento (nella specie giudiziale), deve per sua natura essere contenuta nei limiti didurata strettamente indispensabili per la protezione di quell'interesse, e non deve esseretale da gravare eccessivamente sui diritti che essa provvisoriamente comprime", inossequio al criterio di proporzionalità della misura cautelare, riconducibile all'art. 3della Costituzione.Tale principio risulta violato dalla disposizione in esame.Va considerato infatti che, in relazione ad alcuni fra i delitti indicati dalla norma, iltermine di prescrizione può raggiungere una durata ultradecennale tenuto conto anchedegli effetti interruttivi della sentenza di condanna ai sensi dell'art. 160, ultimo comma,del codice penale.Un siffatto periodo di tempo, se assunto quale termine di durata di una misura cautelare,non può che ritenersi manifestamente eccessivo, comportando, nel bilanciamento deicontrapposti interessi, una evidente quanto irragionevole compressione dei diritti delsingolo.A ciò si aggiunga che il termine in tal modo individuato viene evidentemente acoincidere - almeno astrattamente - con il compimento di una causa di estinzione delreato, cosicché la durata massima della misura risulta in sostanza ricollegata non tanto(o non solo) al decorso di un determinato periodo di tempo quanto piuttosto al(simultaneo) verificarsi di un fatto tale da determinare in realtà il venir meno, insieme alreato, di qualsiasi esigenza cautelare ad esso connessa. Con ulteriore, intrinsecaviolazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza della misura cautelare.Si consideri, da ultimo, che la norma, prevedendo - accanto alla sentenza diproscioglimento - quale autonoma causa di cessazione di efficacia della misuracautelare, il decorso di un periodo di tempo pari a quello della durata della prescrizione,comporta valutazioni, precluse alla pubblica amministrazione, che solo l'autoritàgiudiziaria può compiere: si pensi all'incidenza sul decorso della prescrizione dellecircostanze aggravanti e attenuanti del reato. Con la conseguenza che la suddetta causadi cessazione di efficacia della misura cautelare viene necessariamente a coincidere conquella rappresentata dalla sentenza di proscioglimento.La norma impugnata risulta, dunque, sotto differenti e concorrenti profili, lesiva delprincipio di ragionevolezza garantito dall'art. 3 della Costituzione e deve essere, sottotale aspetto, dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui dispone che lasospensione perde efficacia decorso un periodo di tempo pari a quello di prescrizionedel reato.3.3.- Va, a questo punto, chiarito che la declaratoria di incostituzionalità, nei terminisopra specificati, non rende la sospensione obbligatoria dal servizio priva del necessariotermine di durata e non ne comporta, pertanto, l'illegittimità costituzionale.Come si afferma nella più volte citata sentenza n. 206 del 1999, è, infatti, possibilerinvenire nel sistema una previsione di durata massima della misura cautelaresospensiva - quella, di cinque anni, contenuta nell'art. 9, comma 2, della legge 736

febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale dellapena e destituzione dei pubblici dipendenti) - alla quale deve attribuirsi il carattere diuna vera e propria clausola di garanzia, avente portata generale e dunque comprensiva -in difetto di diversa disciplina legislativa - di ogni e qualsiasi ipotesi di "sospensionecautelare dal servizio a causa del procedimento penale", sia facoltativa che obbligatoria.L'art. 4, comma 2, della legge 27 marzo 2001, n. 97, deve essere, dunque, letto - aseguito della presente declaratoria di illegittimità costituzionale - nel senso che lasospensione dal servizio disposta a norma del comma 1 perde efficacia se per il fatto èsuccessivamente pronunciata sentenza di proscioglimento o di assoluzione anche nondefinitiva e, in ogni caso, decorsa una durata complessivamente non superiore a cinqueanni della sospensione, facoltativa o obbligatoria, riferibile al medesimo procedimentopenale.Resta ferma, ovviamente, la possibilità che il legislatore, nell'esercizio della suadiscrezionalità ed entro i limiti di ragionevolezza e proporzionalità individuati da questaCorte, disciplini nuovamente la materia, anche fissando termini massimi eventualmentedifferenti rispetto a quello di cui al citato art. 9 della legge n. 19 del 1990 ovveromodulati in relazione alla gravità del reato ed alla fase del procedimento.P.Q.MLA CORTE COSTITUZIONALEriuniti i giudizi,1) dichiara l'illegittimità costituzionale, nei sensi di cui in motivazione, dell'art. 4,comma 2, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimentopenale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti deidipendenti delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui dispone che lasospensione perde efficacia decorso un periodo di tempo pari a quello di prescrizionedel reato;2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,della citata legge 27 marzo 2001, n. 97, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 27,35, 36 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Campaniacon le ordinanze in epigrafe.Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22aprile 2002.Massimo VARI, PresidenteAnnibale MARINI, RedattoreGiuseppe DI PAOLA, CancelliereDepositata in Cancelleria il 3 maggio 200212) CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 7 ottobre 2009 n. 6170Pres. Baccarini, Est. Scola.Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza permanente per i rapportiStato-Regioni, Ministero della Salute (Avv. dello Stato) c/ Diamante s.r.l.(n.c.) e altri.37

Codacons, non costituito in giudizio;per la riforma:della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, sezione III-ter, n. 6059/2005, resa tra le parti,concernente L’APPLICAZIONE DELLA CIRCOLARE ATTUATIVA DI NORMEANTIFUMO, in rapporto all’impugnazione dei seguenti atti:- la circolare del Ministro della salute 17/12/2004, recante “indicazioni interpretative eattuative dei divieti conseguenti all’entrata in vigore dell’art. 51, legge 16/1/2003 n. 3,sulla tutela della salute dei non fumatori”, pubblicata nella G.U. n. 300 del 23/12/2004:a) nella parte in cui imponeva ai soggetti responsabili della struttura, o loro delegati,l’obbligo di richiamare formalmente i trasgressori all’osservanza del divieto di fumare edi segnalare, in caso di inottemperanza al richiamo, il comportamento del o deitrasgressori, ai pubblici ufficiali ed agenti ai quali compete la contestazione dellaviolazione del divieto e la conseguente redazione del verbale di contravvenzione”; b)nella parte in cui, in caso di inosservanza di tali obblighi, si applicavano le sanzionistabilite dall’art. 7, comma 2, legge 11/11/1975 n. 584, anche in relazione a quantodisposto dall’art. 2, medesima legge n. 584/1975, e le sanzioni di cui all’art. 5, cit. leggen. 584/1975, in forza del quale, nel caso in cui gli obblighi non vengano osservati, ilQuestore può sospendere (per un periodo da tre giorni a tre mesi) o revocare la licenzadi esercizio del locale; c) nella parte in cui imporrebbe di indicare, nel cartellosegnalante il “divieto di fumo”, il nome dei soggetti responsabili della struttura o deiloro delegati incaricati di vigilare sul divieto di fumare; d) nella parte in cui consentivadi attrezzare a norma aree riservate ai fumatori, purché le stesse fossero di inferioridimensioni rispetto a quelle riservate ai non fumatori, anche in locali diversi da quelliadibiti ad esercizi di ristorazione; e) nella parte in cui non consentiva, agli esercentidiscoteche e locali ad esse assimilati, di attrezzare a norma la struttura per riservarlaintegralmente ed esclusivamente ai fumatori;- l’accordo 16/12/2004 tra il Ministero della salute, di concerto con i Ministeridell’interno e della giustizia, e le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,in materia di tutela della salute dei non fumatori, in attuazione dell’art. 51, comma 7,legge 16/1/2003 n. 3;- ove occorra, e per quanto di ragione, la direttiva del Presidente del Consiglio deiMinistri del 14/12/1995 n. 37000, nella parte in cui prevedeva che “per i locali condottida soggetti privati, il responsabile della struttura, ovvero dipendente o collaboratore dalui incaricato, richiamerà i trasgressori all’osservanza del divieto e curerà che leinfrazioni siano segnalate ai pubblici ufficiali ed agenti competenti, a norma dell’art. 13della legge 24/11/1981 n. 689”;- ogni altro atto presupposto, connesso, e/o consequenziale.Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Visto l'art. 23-bis, comma 6, legge 6 dicembre 1971 n. 1034, introdotto dalla legge 21luglio 2000 n. 205;Relatore, nell'udienza pubblica del 3 luglio 2009, il Consigliere di Stato Aldo SCOLAed uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:39

FATTOA)- La parte originaria ricorrente impugnava, dinanzi al T.a.r. Lazio, gli atti in epigrafeindicati, attuativi dei divieti conseguenti all’entrata in vigore dell’art. 51, legge16/1/2003 n. 3, sulla tutela della salute dei non fumatori, nella parte in cui avevanoampliato il contenuto delle prescrizioni legislative, prevedendo che i soggettiresponsabili della struttura, o i loro delegati, avessero l’obbligo di richiamareformalmente i trasgressori all’osservanza del divieto di fumare e di segnalare, in caso diinottemperanza al richiamo, il comportamento dei trasgressori ai pubblici ufficiali edagenti competenti per la contestazione e la conseguente redazione del verbale dicontravvenzione, nonché (la circolare) nella parte in cui non consentiva di attrezzare lediscoteche ed i locali assimilati a norma, al fine di destinarli integralmente edesclusivamente, o prevalentemente, ai fumatori.La stessa precisava che il suddetto art. 51 avrebbe stabilito un generale divieto difumare in tutti i locali chiusi, salvo che si trattasse di locali “privati non aperti ad utentio al pubblico”, ovvero “riservati ai fumatori e come tali contrassegnati”, prevedendo unapposito apparato sanzionatorio.In attuazione del settimo comma dello stesso art. 51 era stato adottato, in sede diConferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome diTrento e Bolzano, un accordo per definire “le procedure per l’accertamento delleinfrazioni, la relativa modulistica per il rilievo delle sanzioni, nonché l’individuazionedei soggetti legittimati ad elevare i relativi processi verbali, di quelli competenti aricevere il rapporto sulle infrazioni, accertate ai sensi dell’art. 17 della legge 24/11/1981n. 689, e di quelli deputati a irrogare le relative sanzioni”; tale accordo avrebbe previstol’obbligo dei conduttori dei predetti locali, o dei loro delegati, di esercitare una generalevigilanza e segnalare la trasgressione ai soggetti pubblici indicati nell’accordo stesso,enucleandovisi obblighi “positivi” di ammonimento (a non fumare) e di segnalazione apubblico ufficiale, oltre che obblighi strumentali (ad esempio, iscrizione dei nomi deiresponsabili sul cartello contenente il divieto di fumare) in capo a soggetti privati(conduttori di locali privati aperti al pubblico) espletanti una libertà costituzionalmentetutelata (quella di iniziativa economica privata, ex art. 41, Costituzione).B)- L’originaria ricorrente deduceva:1) violazione del principio di legalità e della riserva di legge di cui agli artt. 23 e 25,comma 2, e 41, Costituzione; violazione dell’art. 1, legge 24/11/1981 n. 689; violazionedell’art. 51, legge 16/1/2003 n. 3; violazione degli artt. 2 e 7, legge 11/11/1975 n. 584;eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, erronei presupposti e travisamento deifatti.Il punto 4 dell’accordo impugnato prevedeva che i conduttori dei locali od i lorocollaboratori formalmente delegati alla vigilanza sul rispetto del divieto di fumo,“richiamano i trasgressori all’osservanza del divieto e curano che le infrazioni sianoimmediatamente segnalate ai soggetti pubblici incaricati, a norma dei punti 2.5 e 3”.Analoghe disposizioni erano formulate nella circolare egualmente impugnata, cosìaddossandosi ai conduttori di locali privati tre obblighi distinti e coordinati : a) doveredi vigilanza generale sul rispetto del divieto di fumo all’interno del locale privato daessi gestito; b) dovere di richiamare i trasgressori all’osservanza del divieto attraverso40

interventi attivi e formali di dissuasione e di ammonizione; c) obbligo di curare che leeventuali infrazioni fossero immediatamente segnalate agli agenti o funzionari dipolizia, ovvero ai soggetti pubblici incaricati di accertare e contestare la violazione dilegge, oltre che di applicare la relativa sanzione.Veniva, dunque, imposto un preciso dovere di vigilanza a fini pubblici a soggettiprivati, del tutto sfornito di base legale e, dunque, illegittimo anzitutto per violazionedel principio di legalità, espressamente riconosciuto, nell’ambito del dirittoamministrativo depenalizzato, dall’art. 1, legge 24/11/1981 n. 689, ex artt. 23 e/o 25,Costituzione.L’unica disposizione di legge astrattamente invocabile era quella di cui all’art. 51,commi 5 e 7, legge n. 3/2003; il comma 7 rinviava ad un accordo della ConferenzaStato-regioni la specificazione delle operazioni relative all’accertamento ed allacontestazione delle infrazioni al divieto di fumo, senza alcun riferimento al predettodovere di vigilanza in capo ai privati gestori, concernendo esso solo le attività (diaccertamento delle infrazioni e relativa modulistica) in materia di infrazioni spettanti asoggetti pubblici (agenti ed ufficiali di polizia); il comma 5, a sua volta, faceva rinvioall’art. 7, ed, indirettamente, all’art. 2, legge 11/11/1975 n. 584, che si limitava astabilire, per i conduttori dei locali, l’obbligo di curare l’osservanza del divieto,“esponendo, in posizione visibile, cartelli riproducenti la norma con l’indicazione dellasanzione comminata ai trasgressori”.2) Violazione dell’art. 41, Costituzione, e dei principi di legalità e riserva di legge;palese irragionevolezza e manifesta illogicità degli atti impugnati nella partecontemplante in capo ai gestori di pubblici esercizi o loro delegati il potere-dovere divigilare sull’osservanza del divieto di fumare, determinandosi la surrettiziatrasformazione giuridica di un soggetto privato (gestore) in una figura pubblica, ovveroin un incaricato di pubblica funzione o di pubblico servizio, in contrasto con l’art. 41,Costituzione.3) Violazione dell’art. 51, commi 5 e 7, legge n. 3/2003; erronei presupposti; sviamentodi potere e travisamento dei fatti, avendo la Conferenza violato apertamente i limitiindicati dalla legge, introducendo illegittimamente ulteriori incombenti in capo aisoggetti responsabili della struttura.4) In via subordinata : incostituzionalità dell’art. 51, legge n. 3/2003, e degli artt. 2, 5 e7, legge n. 584/1975, come sostituito dall’art. 52, comma 20, legge n. 448/2001, inrelazione agli artt. 2, 3, 23, 25, comma 2, e 41, Costituzione.5) Violazione dell’art. 51, commi 1 e 2, legge n. 3/2003, e degli artt. 1, comma 1, lett.b), e 3, comma 1, legge n. 584/1975; violazione del d.P.C.M. 23/12/2003; erroneipresupposti; sviamento di potere; travisamento dei fatti e manifesta contraddittorietà.La circolare impugnata, al punto 3, avrebbe inoltre sancito, in violazione delle normerichiamate, l’impossibilità di attrezzare a norma le discoteche ed i locali assimilati (salechiuse da ballo), per riservarle soltanto o quasi soltanto ai fumatori.In realtà, l’art. 51, comma 3, prevederebbe in rapporto ai soli esercizi di ristorazione,per i non fumatori, locali di superficie prevalente rispetto a quella complessiva disomministrazione dell’esercizio, con un criterio di prevalenza sancito solo in rapportoagli esercizi di ristorazione, ma non per gli altri esercizi pubblici, per i qualirisulterebbe, dunque, ancora vigente il comb. disp. artt. 1 e 3, legge n. 584/1975.In forza di tali norme sarebbe possibile ottenere l’esenzione dall’osservanza dell’art. 1,legge n. 584/1975, previa installazione di un impianto di condizionamento dell’aria o diun impianto di ventilazione, rispettivamente corrispondenti alle caratteristiche di41

definizione e classificazione determinate dall’ente nazionale italiano di unificazione,con la correlativa possibilità di destinare ai fumatori l’intera sala da ballo, o, quantomeno, uno spazio prevalente rispetto alla superficie complessiva del locale.Si costituivano in giudizio le amministrazioni intimate, eccependo l’inammissibilità delricorso per carenza di interesse, in considerazione della natura degli atti impugnati,nonché per difetto di giurisdizione dell’adìto giudice amministrativo, e comunque la suainfondatezza nel merito.C)- I primi giudici accoglievano in parte il ricorso, con sentenza prontamente impugnatadalle amministrazioni pubbliche soccombenti, che deducevano l’ipotizzabile carenza dipotere a monte degli atti gravati, con correlativa sussistenza della giurisdizioneordinaria; la natura meramente interpretativa dell’impugnata circolare ministeriale, diper se stessa non impugnabile; la natura politica (non solo dei provvedimenti assunti dalGoverno ma anche) degli atti adottati dalla Conferenza Stato-regioni, pertanto nonimpugnabili dinanzi al giudice amministrativo (art. 31, r.d. n. 1054/1924), ma semmaipresso quello ordinario, per eventuali sanzioni inflitte per il mancato rispetto degliobblighi di cui sopra; il carattere relativo e non assoluto del principio di legalità,temperato per le norme amministrative depenalizzate, con la connessa possibilità diampi rinvii a quelle regolamentari (secondarie); l’impossibilità di configurare l’obbligodi vigilanza come una prestazione personale imposta, mancandovi qualsiasi risvoltoeconomico; l’insussistenza di qualunque violazione dell’art. 41, Costituzione, nonintendendosi in alcun modo ostacolare l’attività imprenditoriale, ma solo indirizzarla alrispetto di esigenze superiori (come quelle connesse alla salute pubblica: art. 32,Costituzione); il fondamento legislativo del potere esercitato, ravvisabile nellanormativa primaria di cui sopra, nella prospettiva di non rendere vani i divieti e gliobblighi qui discussi, preservando l’operatività del relativo apparato sanzionatorio; lasicura possibilità di affidare funzioni pubbliche a soggetti privati preposti ad attività chelo impongano o lo consentano.All’esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione sullesole conclusioni della parte appellante, non essendosi costituita in giudizio quellaappellata.DIRITTOI)- L’appello è infondato e va respinto, dovendosi condividere quanto affermato daiprimi giudici, dopo aver considerato preliminarmente ammissibile l’impugnativaavverso la circolare del Ministero della salute 17/12/2004, non trattandosi di una meracircolare interpretativa (atto interno alla p.a., finalizzato essenzialmente ad indirizzareuniformemente l’azione dei vari uffici od organi), ma contenendo la stessa, al contrario,pure “indicazioni attuative dei divieti conseguenti all’entrata in vigore dell’art. 51 dellalegge 16/1/2003 n. 3 …”.Né rilevava la circostanza che gli obblighi imposti ai soggetti responsabili della strutturaod ai loro delegati fossero in gran parte previsti dall’accordo 16/12/04 intervenutopresso la Conferenza permanente di cui in narrativa, o dalla precedente direttiva P.C.M.in data 14/12/95, ciò non escludendo che i contenuti della circolare, per ragioni diopportunità e chiarezza, riproducessero vincoli per i soggetti terzi estranei alla p.a., con42

possibili profili di lesività e connessa autonoma impugnabilità.Analogamente, non poteva che disattendersi l’eccezione d’inammissibilitàdell’impugnativa del citato accordo 16/12/04, motivata con riguardo alla natura nonamministrativa, ma politica, di tale atto, asseritamente intercorrente tra soggetti aventirilevanza costituzionale: il modulo consensuale, nei rapporti tra Stato e regioni, èespressione di quel principio di leale collaborazione che la giurisprudenza costituzionaleha elaborato come strumento utile nel caso d’interferenze per la competenza legislativao per quella amministrativa.Il d.lgs. 28/8/1997 n. 281, rafforzando i compiti della Conferenza permanente, avevaprevisto il modulo pattizio, distinguendo tra intese (art. 3) ed accordi (art. 4), i qualiultimi sembrano assumere collocazione prevalente nel campo dell’attivitàamministrativa, come si desume anche dal testuale riferimento ad accordi conclusi insede di Conferenza Stato-regioni, “nel perseguimento di obiettivi di funzionalità,economicità ed efficacia dell’azione amministrativa”, “al fine di coordinare l’eserciziodelle rispettive competenze e svolgere attività di interesse comune”: il che, sul pianooggettivo, non poteva che far escludere la natura di atto politico.Inoltre, detta Conferenza permanente non è organo del potere esecutivo e nonappartiene né all’apparato statale né a quello regionale, trattandosi di un’istituzioneattiva nell’ambito della comunità nazionale, quale strumento per l’attuazione dellacoooperazione (cfr. Corte cost., sent. 31/3/1994 n. 116): il che non poteva che farescludere la natura di atto politico dell’accordo pure dall’angolazione soggettiva, inconformità alla giurisprudenza formatasi sull’art. 31, r.d. 26/6/1924 n. 1054), ritenutoipotesi eccezionale di sottrazione al sindacato giurisdizionale di atti soggettivamente eformalmente amministrativi, ma costituenti espressione della fondamentale funzione didirezione politica nell’ordinamento.Per integrare la nozione legislativa di atto politico devono concorrere due requisiti,l’uno soggettivo e l’altro oggettivo : deve trattarsi di atto o provvedimento emanato dalGoverno, nell’esercizio del potere politico, anziché di attività meramenteamministrativa (cfr. C.S., sez. IV, dec. 29/2/1996 n. 217), requisiti entrambi assentinell’accordo in esame, il che non impedisce di ritenere comunque utilmente impugnatain questa sede la circolare, riproduttiva e specificativa del suo contenuto.II)- Nella specie, oggetto della controversia non è il divieto di fumo, inteso quale limiteposto ai privati a tutela del diritto alla salute, bene primario e diritto fondamentale dellapersona (cfr. Corte cost., sent. 20/12/1996 n. 399), ma lo sono gli “obblighi positivi” (diammonimento e di segnalazione a pubblico ufficiale), che gli atti impugnati prevedonoin capo ai conduttori di locali privati aperti al pubblico.Gli obblighi ricadenti sui soggetti responsabili della struttura o sui loro delegati sonoessenzialmente quelli di: a) richiamare formalmente i trasgressori all’osservanza deldivieto di fumare; b) segnalare, in caso di inottemperanza al richiamo, il comportamentodel o dei trasgressori ai pubblici ufficiali od agenti competenti per la contestazione dellaviolazione del divieto e la conseguente redazione del verbale di contravvenzione:prestazione personale senza alcun fondamento legislativo.Neppure il comma 5 dell’art. 51, riferito alle sanzioni applicabili nel caso d’infrazioni aldivieto di fumo, mediante rinvio all’art. 7, legge 11/11/1975 n. 584, contiene unadisciplina del contenuto degli obblighi gravanti sui soggetti preposti alla vigilanza.Infatti, detto art. 7, comma 2, stabilisce solo l’importo della sanzione pecuniaria, mentrel’art. 2, stessa legge n. 584/1975, cui rimanda l’art. 7 cit., prevede soltanto che essi“curano l’osservanza del divieto, esponendo, in posizione visibile, cartelli riproducenti43

la norma con l’indicazione della sanzione comminata ai trasgressori”.Appare, dunque, evidente la violazione della riserva relativa di legge contenuta nell’art.23, Costituzione, dato che le prestazioni personali possono essere imposte per lasoddisfazione di interessi pubblici, ma unicamente dalla legge, che deve indicare ilsoggetto pubblico abilitato ad imporre la prestazione, nonché i limiti dell’imposizione(rispettivamente, soggetto ed oggetto della prestazione imposta).La distinzione tra riserva assoluta e relativa si fonda, poi, sull’intensità della disciplinalegislativa, che nella prima ipotesi deve regolare compiutamente la materia, mentre nelsecondo caso deve fissare la disciplina fondamentale, lasciandone il dettaglio ad altrefonti del diritto, gerarchicamente subordinate, anche formalmente amministrative, percui la riserva di legge si sovrappone al principio di legalità sostanziale, imponendo allegislatore l’individuazione dei limiti di contenuto dell’azione amministrativa (cfr.Corte cost., sent. 5/2/1986 n. 34).Ciò vale nella prospettiva dell’art. 23, Costituzione, come dell’art. 41, che sancisce lalibertà d’iniziativa economica privata e, nell’affermarne la libertà, consentel’apposizione di limiti al suo esercizio, richiedendo, sotto l’aspetto sostanziale, chequesti corrispondano all’utilità sociale, e, sotto quello formale, che ne sia imposta ladisciplina ad opera della legge (cfr. Corte cost., sent. 8/2/1962 n. 5).Occorreva, quindi, una previsione legislativa per imporre i descritti doveri di vigilanzanei confronti di soggetti esercenti la propria libertà di iniziativa economica privatanell’ambito di locali aperti al pubblico, in qualche misura trasformati in incaricati di unapubblica funzione, o, quanto meno, di un pubblico servizio; anche sotto tale profilodovevano apparire, dunque, del tutto inidonei gli impugnati atti amministrativi,svolgenti non già una funzione integrativa della disciplina sul divieto di fumo, ma, inviolazione della norma costituzionale attributiva della competenza normativa,disciplinanti funditus i doveri dei gestori privati, al cospetto di un avventore (utente,collaboratore o fornitore) eventualmente trasgressivo.III)- Non si trattava, peraltro, di un atto adottato in carenza di potere, conoscibile dallagiurisdizione ordinaria, secondo la prospettazione della p.a. appellante, essendosi fuoridell’ambito del difetto assoluto di attribuzione (c.d. carenza in astratto) e manifestandosipiuttosto un cattivo uso del potere, nei cui riguardi il privato vanta una posizione diinteresse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo.Neppure può condivedersi quanto contenuto nel punto 5) della circolare 17/12/04,secondo cui il rinvio (indiretto) all’art. 2, legge n. 584/75, nell’assetto di cui alla leggen. 3/2003, precluderebbe un’interpretazione restrittiva, tale da limitare l’obbligo deigestori soltanto alla materiale apposizione del cartello recante il divieto di fumo, inquanto risulterebbe altrimenti irrazionale l’applicazione delle rigorose misuresanzionatorie previste dall’art. 7, comma 2, legge n. 584/1975 (nel testo sostituitodall’art. 52, legge 28/12/2001 n. 448), non potendo la circolare impropriamente fornireun’interpretazione “adeguatrice” della norma, peraltro insanabilmente in contrasto con iltestuale dettato normativo: il contenuto dell’obbligo imposto ai conduttori dei localidall’art. 2, comma 3, legge n. 584/1975, è solo quello di esporre, in posizione visibile,cartelli riproducenti il divieto di fumo, con l’indicazione della sanzione comminata aitrasgressori (l’uso del gerundio specifica proprio il contenuto dell’obbligo enunciatonella proposizione principale).Si deve poi considerare che la disciplina sul divieto di fumo, introdotta dall’art. 51,legge n. 3/2003, è tale da avere un ambito oggettivo di applicazione esteso a tutti i localichiusi ma aperti ad utenti od al pubblico (discoteche e simili), per cui la (consentita)44

iserva di taluni di questi ai fumatori si pone come eccezione alla regola, il che renderagionevolmente condivisibile l’interpretazione normativa fatta propria dalla circolare,secondo cui, “considerata la libera accessibilità a tutti i locali di fumatori e nonfumatori, la possibilità di fumare non può essere consentita se non in spazi di inferioredimensione attrezzati all’interno dei locali”.IV)- La legge 25/8/1991 n. 287, all’art. 5, nell’enucleare la tipologia dei pubbliciesercizi, distingue tra esercizi di ristorazione (lett. a) ed esercizi per la somministrazionedi bevande (lett. b); alla lett. c) prevede, inoltre, che l’esercizio di ristorazione e disomministrazione di bevande possa essere effettuato “congiuntamente ad attività ditrattenimento e svago, in sale da ballo, sale da gioco, locali notturni, stabilimentibalneari ed esercizi similari”, con un’accezione ampia di “esercizio di ristorazione” chepuò, per espressa previsione normativa, interessare anche le discoteche e nonesclusivamente i ristoranti.Il ricorso introduttivo non poteva, dunque, che essere in parte accolto, con conseguenteannullamento parziale degli atti impugnati, nella parte in cui imponevano ai soggettiresponsabili di locali privati aperti al pubblico, o loro delegati, l’obbligo di richiamareformalmente i trasgressori all’osservanza del divieto di fumare e di segnalare, in caso diinottemperanza al richiamo, il comportamento dei trasgressori ai pubblici ufficialicompetenti a contestare la violazione e ad elevare il conseguente verbale dicontravvenzione.Conclusivamente, l’appello va quindi respinto, con salvezza dell’impugnata sentenza,mentre nulla deve disporsi per spese ed onorari del giudizio di secondo grado, nonessendovisi costituita la parte appellataP.Q.M.Il Consiglio di Stato, sezione V, respinge l'appello e nulla dispone per spese ed onoraridel secondo grado di giudizio.Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.13) Tar Calabria – Catanzaro, sez. II, 9 febbraio 2010 n. 120sentenzaSul ricorso numero di registro generale 1011 del 2005, proposto da:Oscar del Core + 1, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Crusco, con domicilio elettopresso Mariagemma Talerico in Catanzaro, via Schipani, 110;controComune di Orsomarso, Ministero dell'Interno, rappresentati e difesi dall'AvvocaturaDistr.le Catanzaro, domiciliata per legge in Catanzaro, via G.Da Fiore;per l'annullamentoprevia sospensione dell'efficacia,dell’ordinanza di sospensione temporanea della circolazione stradale.45

Visto il ricorso con i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Orsomarso;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2009 il dott. Vincenzo Lopilato euditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:FATTO e DIRITTO1.— Con ricorso regolarmente notificato e depositato i ricorrenti hanno impugnatol’ordinanza n. 16 del 29 luglio 2005, con la quale il sindaco si Orsomarso ha sospesotemporaneamente, dal 31 luglio 2005 al 31 agosto dello stesso anno, la circolazionestradale nella località denominata “Fiumara”, «con istallazione di una apposita sbarra diinterruzione e della carreggiata stradale a tutti gli automezzi» nelle ore comprese tra le8.00 e le 18.00 di ogni giorno. Si è, inoltre, previsto che è «consentito l’ingresso a tuttigli automezzi, previo pagamento di regolare tiket di euro 5.00 per ogni automezzo,rilasciato dal personale incaricato del servizio, fino al limite massimo di 120 per ognigiorni, fatta eccezione per le auto degli handicappati, con possibilità di integrazionedelle autovetture in uscita dalla valle». Si stabiliva, inoltre, che «l’accesso, conautomezzi, per nativi e residenti in Orsomarso, potrà avvenire giornalmente fino alle ore10. 00».Il provvedimento è stato emanato sul presupposto che «l’area destinata a riservanaturale orientata (…) ha un alto valore naturalistico, tanto da essere individuata dallaCommissione della Comunità europea quale zona di protezione speciale (…) perciòdeve essere attuale quella tutela finalizzata a prevenire l’inquinamento ed ildeterioramento degli habitat, e le pertubazioni dannose per la conservazione delle specieavifaunistiche».I ricorrenti espongono di essere titolari di una licenza commerciale per lasomministrazione di bevande ed alimenti e di subire un pregiudizio a seguitodell’emanazione dell’atto impugnato.1.1.— Premesso ciò, si assume la illegittimità di tale atto per violazione dei requisitiprescritti dall’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 e in particolare si assume la mancanza: a)del requisito della contingibilità, non sussistendo alcune causa eccezionale edaccidentale; b) del requisito dell’urgenza; c) di idonea motivazione, atteso che si fariferimento a generiche esigenze di tutela ambientale; d) della comunicazione dell’avviodel procedimento sia ai ricorrenti sia all’ente parco.2.— Il Comune, nonostante sia stato regolarmente intimato, non si è costituito ingiudizio,3.— Con ordinanza del 3 novembre 2005 n. 701 è stata respinta la domanda cautelareper mancanza del pregiudizio grave e irreparabile, avendo, al momento della decisione,l’ordinanza espletato i propri effetti.4.— Il ricorso è fondato.46

4.1— Come è noto, l’ordinanza contingibile ed urgente, quale quella che viene in esamenella presente controversia, appartiene alla categoria degli ordini che le autoritàamministrative sono autorizzate ad emanare per fare fronte, con misure normalmenteprovvisorie, e con efficacia ed immediatezza, a situazioni non prevedibili di pericoloattuale o imminente per la tutela di interessi pubblici rilevanti (v. sentenza 20 gennaio2009, n. 47 di questa Sezione).La legge che autorizza l’adozione di tale ordinanza, pur prevedendo, in presenza dellapredetta situazione di fatto, il fine di interesse pubblico che deve essere perseguito el’autorità amministrativa competente, non tipizza il suo contenuto allo scopo diconsentire alla pubblica amministrazione di far fronte in maniera duttile ed agevole allemutevoli circostanze che si verificano. Le ragioni di urgenza giustificano dunque unaatipicità contenutista che deroga al principio di legalità sostanziale. In altri termini, ilcontenuto è “implicito” nel fine da perseguire.Tale deroga si giustifica, all’esito di un complessivo bilanciamento dei valori, soltantose sussistono effettivamente i presupposti di fatto, rappresentati dalla contingibilità edurgenza di provvedere, che non consentono all’amministrazione procedente di farvifronte con i poteri “ordinari”.4.2.— Nel caso in esame, la norma che viene in rilievo, o comunque quella richiamatanel provvedimento impugnato, è l’art. 54 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unicodelle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il quale stabilisce che «Il sindaco, qualeufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili eurgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e dieliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana». E’bene aggiungere che il precedente art. 50 dello stesso decreto disciplina i poteri delSindaco quale rappresentante della comunità locale, prevedendo che «in caso diemergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanzecontingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunitàlocale».Non interessa in questa sede stabilire se ricorrono i presupposti contemplati dall’una odall’altra disposizione, occorrendo, invece, verificare se sussistano i requisiti dellacontingibilità ed urgenza.Orbene, il sindaco fa riferimento all’esigenza di tutelare l’area oggetto delprovvedimento essendo la stessa destinata a riserva naturale con la conseguenza che«deve essere attuata quella tutela finalizzata a prevenire l’inquinamento ed ildeterioramento degli habitat, e le perturbazioni dannose per la conservazione dellespecie avifaunistiche».Dall’analisi del contenuto del provvedimento impugnato, a prescindere dallariconducibilità del fine di interesse pubblico perseguito a quello autorizzato dalla legge,non emerge alcun dato fattuale dal quale possa desumersi che esista una situazionecontingibile e urgente da non consentire, proprio a tutela di tale interesse pubblico, unintervento mediante la spendita dei poteri “ordinari” e dunque con le garanzie, anche dipartecipazione, previste dal sistema. Deve anzi ritenersi come, dalla motivazione posta abase della determinazione assunta dall’amministrazione, emerga una esigenzaprogrammatica di tutela ambientale che, in quanto tale, può essere assicurata mediantel’esercizio della normale attività amministrativa.47

Deve, pertanto, ritenersi che il provvedimento impugnato, in mancanza del presuppostodella contingibilità ed urgenza, è illegittimo e pertanto deve essere annullato.5.— In applicazione del principio della soccombenza l’amministrazione è condannata aversare, la somma di complessive euro 1.000,00 a favore delle ricorrenti, per le spesedel giudizio.P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria - Sezione Seconda,definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e per l’effettoannulla il provvedimento impugnato.Condanna l’amministrazione al pagamento delle spese del giudizio che si determinato ineuro 1.000, 00.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.14) TAR PUGLIA - BARI, Sez. I - sentenza 9 luglio 2009 n. 1803 - Pres. Allegretta,Est. Picone - Mariani (Avv.ti Clarizia, Nitrato Izzo e Pinto) c. Ministero delleInfrastrutture e dei Trasporti (Avv.ra Stato), Angrisano (n.c.) e Regione Puglia (Avv.Clarizia)FATTO e DIRITTO1. Il ricorrente Francesco Palmiro Mariani, nominato per un quadriennio Presidentedell’Autorità portuale di Bari con decreto del Ministro dei Trasporti in data 1 dicembre2006, impugna gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, il decreto n. 500 del 17 giugno2009, con cui il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ne ha disposto la cessazioneimmediata dalla carica. Con lo stesso decreto, il Ministro ha nominato Commissariostraordinario dell’Autorità Portuale di Bari l’odierno controinteressato FelicioAngrisano.Il provvedimento di rimozione reca una motivazione così riassumibile:- il Mariani ha svolto fino al 4 giugno 2007 le funzioni di Presidente della "Bari PortoMediterraneo s.r.l.", società pubblico-privata costituita nel 2005 ed oggi partecipatanella misura del 30% del capitale sociale dall’Autorità portuale di Bari;- egli ha dapprima avallato, nell’ambito del piano operativo triennale 2007-2009, iprogrammi di trasformazione e sviluppo della società; quindi, mutando opinione nelcorso del 2008, ha intrapreso azioni ostili nei confronti della controllata e del suoamministratore delegato, culminate nel provvedimento presidenziale del 19 febbraio2009, con cui l’Autorità portuale ha annullato in autotutela la concessione demaniale el’affidamento ventennale della gestione dei servizi ai passeggeri, a suo tempo disposti infavore della "Bari Porto Mediterraneo s.r.l." mediante delibere risalenti al 2004, inasserito contrasto con i principi comunitari e le norme poste a tutela della concorrenza;- questa ed altre iniziative assunte dall’Autorità portuale hanno generato una pesanteconflittualità tra il Mariani e l’amministratore delegato della società, ManlioGuadagnuolo, il quale aveva peraltro espresso riserve circa l’opportunità e la legittimità48

dell’acquisto di un pontone galleggiante, avvenuto nel corso del 2006 e costatoall’Autorità portuale circa un milione di euro;- la Commissione di indagine, istituita con decreto ministeriale n. 20/08 del 19 dicembre2008, ha diffusamente descritto e stigmatizzato i comportamenti tenuti dal Mariani,soprattutto in occasione del ricordato annullamento in autotutela, paventando pericoliper il prestigio ed il buon funzionamento dell’Autorità portuale e per lo stesso sviluppodei traffici dello scalo barese;- anche il Consiglio di Stato, Sezione Sesta, adito in appello dalla "Bari PortoMediterraneo s.r.l." per l’annullamento della sentenza n. 440/2009 emessa dal T.A.R. diBari (che, in primo grado, ha respinto l’impugnativa proposta dalla società avverso ilricordato annullamento in autotutela), ha censurato l’operato del Presidente Mariani,sospendendo parzialmente, con ordinanza cautelare n. 2359/2009, l’atto con cui egliaveva ingiunto alla società controllata di cessare immediatamente l’attività e rilasciare ibeni detenuti in forza della concessione revocata;- le circostanze complessivamente rilevate dalla Commissione ministeriale inducono adisporre in via d’urgenza la cessazione del Presidente Mariani dalla carica, con lacontestuale nomina del Commissario straordinario Felicio Angrisano.2. Avverso il decreto di commissariamento, avente efficacia immediata, il ricorrentededuce censure così rubricate:I) nullità per difetto assoluto di attribuzione; violazione e falsa applicazione degli artt. 7e 12 della legge 28 gennaio 1994 n. 84;II) eccesso di potere per sviamento e travisamento dei fatti;III) violazione della sentenza n. 440/2009 del T.A.R. di Bari e dell’ordinanza n.2359/2009 del Consiglio di Stato; eccesso di potere per sviamento e travisamento deifatti;IV) eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti, violazione dell’autolimiteamministrativo, falsa rappresentazione, illogicità ed irragionevolezza;V) in subordine, violazione e falsa applicazione dell’art. 7, quarto comma, della legge28 gennaio 1994 n. 84.Con decreto cautelare presidenziale del 18 giugno 2009 è stata interinalmente sospesal’efficacia del decreto di commissariamento.La Regione Puglia ha notificato atto di intervento ad adiuvandum, chiedendol’accoglimento del gravame.Nell’imminenza della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’incidentecautelare si è costituita, per conto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,l’Avvocatura dello Stato, che ha innanzitutto eccepito la tardività del ricorso inrelazione agli atti recanti l’istituzione della Commissione ministeriale; ha inoltreeccepito l’inammissibilità dell’intervento della Regione Puglia; ha chiesto in ogni casoil rigetto dell’impugnativa in quanto infondata, svolgendo difese e depositandodocumentazione.Alla camera di consiglio del giorno 8 luglio 2009, avvisati i procuratori delle parti econstatata l’integrità del contraddittorio (anche nei confronti del controinteressato49

Felicio Angrisano, non costituito), la causa è stata trattenuta per la decisione definitivain forma semplificata.3. Preliminarmente, il Collegio deve esaminare le eccezioni di rito sollevatedall’Avvocatura dello Stato.3.1. E’ fondata quella attinente alla tardività dell’impugnativa dei decreti con i quali èstata istituita la Commissione ministeriale, che ha svolto l’indagine conoscitiva poisfociata nell’atto di commissariamento, nonché dei verbali della Commissione dei qualipure il ricorrente domanda l’annullamento.Si tratta, secondo le risultanze di causa, di atti impugnati dal Mariani ben oltre i sessantagiorni dalla loro effettiva conoscenza, dimostrata dalla sua partecipazione incontraddittorio ai lavori ispettivi della Commissione; atti che per la maggior parte,invero, appaiono comunque privi di immediata lesività per l’interesse dedotto ingiudizio dal ricorrente, il quale dirige principalmente le proprie doglianze avverso ildecreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 500 del 17 giugno 2009,recante la destituzione con effetto immediato dalla carica di Presidente dell’Autoritàportuale.Il ricorso, per tale parte, va dunque dichiarato irricevibile per tardività, ovveroinammissibile per difetto di lesività degli atti impugnati.3.2. Va viceversa disattesa l’opposizione, formulata nel corso della discussione incamera di consiglio dall’Avvocatura dello Stato, riguardo all’intervento ad adiuvandumspiegato dalla Regione Puglia.Secondo un principio pacifico, l’intervento nel processo amministrativo può esserespiegato anche da soggetti aventi un mero interesse di fatto all’accoglimentodell’impugnativa proposta dal ricorrente, purché la posizione giuridicadell’interveniente sia dipendente ovvero accessiva rispetto all’interesse fatto valere ingiudizio da parte ricorrente; ciò che rende, dunque, ammissibile l’intervento nelprocesso amministrativo è esclusivamente l’esistenza di un interesse di fatto, anchemorale, non essendo invece di ostacolo la mancanza in capo all’interveniente di unaposizione di interesse legittimo (così, tra molte, Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2005 n.2795).Nella concreta fattispecie, alla Regione Puglia deve riconoscersi, in linea di principio,un interesse alla rimozione del decreto ministeriale di commissariamento, tenuto conto,al di là di ogni altra considerazione, che essa concorre alla nomina del Presidentedell’Autorità portuale, in virtù del meccanismo di "intesa forte" regolato dall’art. 8 dellalegge n. 84 del 1994. Donde l’ammissibilità dell’intervento nel presente giudizio.4. Nel merito, il ricorso è fondato nei limiti di cui appresso.4.1. Con il primo motivo, il ricorrente chiede che sia dichiarata la radicale nullità, aisensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, dell’atto di commissariamentoadottato dal Ministero, per difetto assoluto di attribuzione, dovendo a suo avvisoescludersi che al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti competa il potere dicommissariare l’Autorità portuale (rectius: il suo Presidente), al di fuori delle fattispecietassativamente indicate dalla normativa vigente. L’art. 7 della legge n. 84 del 1994stabilisce, infatti, che con decreto del Ministro può disporsi la revoca del mandato delPresidente e lo scioglimento del Comitato portuale (con la nomina contestuale del50

Commissario straordinario), qualora il piano operativo triennale non sia approvato neltermine di legge ovvero il conto consuntivo evidenzi un disavanzo.La censura, ad avviso del Collegio, non può essere accolta.Non è infatti ravvisabile, nel provvedimento gravato, l’esercizio di poteri pubblicisticidel tutto privi di fondamento legale, né sussiste lo sconfinamento nella sfera diattribuzioni di altro apparato dell’Amministrazione, circostanze che soleconsentirebbero di configurare la più grave delle patologie dell’atto amministrativo.La stessa legge statale sui porti attribuisce al Ministero, in via generale, il potere divigilanza sulle Autorità. L’art. 12, primo comma, della legge n. 84 del 1994 dispone chel’Autorità portuale "è sottoposta alla vigilanza del Ministro". Il comma successivoprevede poi circoscritte ipotesi di controllo sugli atti delle Autorità (approvazione deibilanci e del consuntivo, determinazione dell’organico della segreteria).Ne discende che il Ministro può esercitare il proprio potere di vigilanza, attraverso larimozione d’imperio degli organi direttivi dell’Autorità portuale, anche al di fuori delledue ipotesi espressamente indicate all’art. 7 della legge n. 84 del 1994. Tanto costituisceesplicazione dei cosiddetti "poteri impliciti" che l’ordinamento attribuisce alla PubblicaAmministrazione, pur in difetto di una esplicita previsione di legge.Resta tuttavia da verificare se il Ministero abbia fatto corretto uso del potere di vigilanzae del potere (implicito) di commissariamento che l’ordinamento gli attribuisce. Vannoin tal senso unitariamente scrutinati i successivi motivi cui si affida il ricorrente, chelamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici.4.2. Secondo l’opinione della dottrina più autorevole, l’uso del potere implicito da partedell’Amministrazione non è esente da limiti, enucleabili anch’essi dai principi generali,primo fra tutti il principio di legalità e di tipicità dei provvedimenti amministrativiautoritativi.In tal senso, si è di recente affermato che il "potere provvedimentale implicito" vaprogressivamente assumendo nel nostro ordinamento carattere recessivo, anche esoprattutto all’indomani della riforma del 2005 che, intervenendo sulla legge n. 241 del1990, ha positivamente "codificato" istituti che per lungo tempo erano relegati perl’appunto alla sfera dei poteri impliciti (si pensi, ad esempio, ai poteri di autotutela nellaforma della revoca e dell’annullamento, al potere di convalida, al potere di sospensionedell’atto, oppure al carattere dell’esecutorietà).Si intende per provvedimento implicito quel provvedimento amministrativo nonprevisto da alcuna norma di legge (o di regolamento, se si segue la tesi per cui ilprincipio di legalità e tipicità può essere inverato, nelle materie non riservate alla legge,da regolamenti). Il potere provvedimentale implicito deve di regola misurarsi con ilprincipio di tipicità, inteso quale connessione fissata dalla normativa tra gli elementidell’atto e la predeterminazione degli effetti che esso può produrre. La tipicità implicache la legge, nell’attribuire all’Amministrazione quel potere, deve stabilirne ipresupposti, il procedimento, gli effetti, e dunque stabilirne la funzione specifica.Il fondamento della tipicità, secondo tale dottrina, va ravvisato negli stessi principicostituzionali relativi allo svolgimento dell’attività amministrativa: per i provvedimentidestinati ad incidere sfavorevolmente nella sfera giuridica dei destinatari, è il principiodi legalità a fondare la regola della tipicità.51

La tipicità comporta quindi che le varie categorie di provvedimenti siano identificatedalle norme disciplinatrici dei relativi poteri e non rimesse all’autonomia dell’Autoritàamministrativa.In tale ricostruzione, il principio di tipicità non comporta tuttavia l’esclusione assolutadi ogni potere implicito: l’attribuzione di tale potere deve semmai essere ricavata nonpiù dal criterio finalistico proprio dell’amministrare per risultati, ma dal sistemanormativo di garanzie in cui questo potere si radica.Quanto ai poteri spettanti alle Amministrazioni vigilanti, che qui viene in rilievo, siregistra nella dottrina e nella più recente giurisprudenza una crescente sensibilità versol’autonomia degli enti di diritto pubblico, con l’affermarsi di una netta distinzione tra"vigilanza" e "gerarchia". La vigilanza rientra nell’ambito delle possibili formuleorganizzatorie, differenziandosi, in particolare, dalla gerarchia: il concetto di vigilanzaimplica infatti un rapporto organizzatorio diverso e più tenue del rapporto gerarchico,che deve essere inteso come potere strumentale al corretto esercizio della funzione inquella determinata materia stabilita dalla legge, e non è caratterizzata dal controllo su diun’attività amministrativa già svolta, ponendosi piuttosto come indirizzo all’attività dasvolgersi (in questo senso Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2006 n. 5317).La dottrina ha inoltre evidenziato che, una volta venuta meno la concezione di unoStato-soggetto in posizione di sovraordinazione generale su tutti gli enti pubblici,l’istituto della vigilanza ha perso la sua compattezza, dovendo fare i conti, volta pervolta, con un variegato diritto positivo.In tale contesto, il tradizionale potere di scioglimento degli organi direttivi continua pursempre a radicarsi in un principio generale dell’ordinamento: "Il potere di nomina delCommissario straordinario costituisce attuazione del principio generale, applicabile atutti gli enti pubblici, del superiore interesse pubblico al sopperimento, con tale rimedio,degli organi di ordinaria amministrazione, i cui titolari siano scaduti o mancanti. Talepotere non è esercitabile liberamente." (Corte cost., sent. 20 gennaio 2004 n. 27). Lastessa giurisprudenza aveva più volte ribadito che la nomina del commissariostraordinario è un atto di autotutela esecutiva, appartenente alla categoria delle misurestrettamente ripristinatorie, la cui funzione si esaurisce nell’eliminare la situazione didanno o di pericolo per l’interesse pubblico.4.3. Con specifico riferimento alla vigilanza sulle Autorità portuali, la giurisprudenzacostituzionale ha coerentemente affermato che se, da un lato, non può dubitarsi che alMinistro delle Infrastrutture e dei Trasporti (cui compete la nomina del Presidentedell’Autorità portuale, all’esito del procedimento di intesa forte disciplinato dall’art. 8della legge n. 84 del 1994) spetti il potere di nomina del relativo Commissariostraordinario, onde assicurare "il soddisfacimento delle esigenze di continuità dellaazione amministrativa ed impedire stasi connesse alla decadenza degli organismiordinari", d’altro lato non può trascurarsi che anche l’adozione dell’atto dicommissariamento presuppone l’avvio e lo sviluppo di trattative volte a raggiungerel’intesa, in termini di "leale cooperazione" tra i soggetti pubblici coinvolti (così Cortecost., sent. 27 luglio 2005 n. 339).Con una pronuncia di poco successiva, la Corte ha meglio chiarito i confini delleattribuzioni ministeriali in materia di nomina e revoca del Presidente dell’Autoritàportuale.52

L’art. 8 della legge n. 84 del 1994, richiedendo l’intesa con la Regione interessata, esigeche la nomina del Presidente sia frutto in ogni caso di una codeterminazione delMinistro e della Regione. Altrettanto indubbio, secondo la Corte, è che la volontàoriginaria della legge non può essere misconosciuta, qualificando come "debole" l'intesain questione, dopo che la riforma del Titolo V della Costituzione ha inserito la materiadei "porti e aeroporti civili" tra quelle di legislazione concorrente previste dall’art. 117,terzo comma: "… anzi, deve dirsi che la norma statale de qua, in quanto attributiva alMinistro di funzioni amministrative in materia contemplata dall’art. 117, terzo comma,Cost., è costituzionalmente legittima proprio perché prevede una procedura che,attraverso strumenti di leale collaborazione, assicura adeguatamente la partecipazionedella Regione all’esercizio in concreto della funzione amministrativa da essa allocata alivello centrale (sentenza n. 6 del 2004). Ne discende che ab origine l’art. 8 della leggen. 84 del 1994 esigeva, ed a fortiori esige oggi - alla luce della sopravvenuta leggecostituzionale n. 3 del 2001 - una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto dinomina, quale forma di attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e laRegione, ed esclude ogni possibilità di declassamento dell’attività di codeterminazioneconnessa all’intesa in una mera attività consultiva non vincolante (sentenza n. 27 del2004); con la conseguenza che il mancato raggiungimento dell’intesa, quale previstadalla norma, costituiva e costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione delprocedimento … A tale proposito, va detto che l’esigenza di leale cooperazione, insitanell’intesa, non esclude a priori la possibilità di meccanismi idonei a superare l'ostacoloche, alla conclusione del procedimento, oppone il mancato raggiungimento di unaccordo sul contenuto del provvedimento da adottare; anzi, la vastità delle materie oggidi competenza legislativa concorrente comporta comunque, specie quando la rilevanzadegli interessi pubblici è tale da rendere imperiosa l’esigenza di provvedere,l’opportunità di prevedere siffatti meccanismi, fermo il loro carattere sussidiario rispettoall’impegno leale delle parti nella ricerca di una soluzione condivisa. Tali meccanismi,quale che ne sia la concreta configurazione, debbono in ogni caso essere rispettosi delleesigenze insite nella scelta, operata dal legislatore costituzionale, con il disciplinare lacompetenza legislativa in quella data materia: e pertanto deve trattarsi di meccanismiche non stravolgano il criterio per cui alla legge statale compete fissare i principifondamentali della materia; che non declassino l’attività di codeterminazione connessaall’intesa in una mera attività consultiva; che prevedano l’allocazione delle funzioniamministrative nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezzadi cui all’art. 118 Cost." (così Corte cost., sent. 7 ottobre 2005 n. 378).Nella materia dei porti, l’equilibrio tra poteri statali e regionali è sintetizzato, tra l’altro,proprio nella figura del Presidente dell’Autorità portuale. È in tale contesto, secondo ilgiudice costituzionale, che va inquadrata la previsione normativa circa la spettanza alMinistro del potere di nomina del Presidente dell’Autorità portuale, previsione chearmonicamente si inserisce nel complesso quadro, descritto dalla legge statale, nel qualesi iscrivono, in particolare, i compiti attribuiti al Presidente (coordinamento delle attivitàsvolte nel porto dalle Pubbliche Amministrazioni, nonché coordinamento e controllodelle attività soggette ad autorizzazione e concessione, e dei servizi portuali;amministrazione delle aree e beni del demanio marittimo; autorizzazione delleoperazioni portuali e concessione di aree e banchine; potere di indire, presiedendola,una conferenza di servizi con le Amministrazioni interessate a lavori di escavazione emanutenzione dei fondali, etc.).53

Il Presidente dell’Autorità portuale, in definitiva, è posto al vertice di una complessaorganizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento, anche organischiettamente statali (egli presiede, tra l’altro, il Comitato portuale del quale fanno parteil Comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri delle Finanze e dei Lavoripubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell’ufficio speciale del genio civile),e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere propulsivo, perché il portoassolva alla sua funzione di rilevanza internazionale o nazionale, comunque interessantel’economia nazionale.Secondo la Corte costituzionale, da ciò discende che "… se la scelta, operata dallegislatore statale nel 1994, di coinvolgere la Regione nel procedimento di nomina delPresidente costituisce riconoscimento del ruolo del porto nell’economia regionale e,prima ancora, locale (donde il potere di proposta riconosciuto alla Provincia, al Comuneed alla Camera di commercio), la scelta del legislatore costituente del 2001 - di inserirela materia ‘porti e aeroporti civili’ nel terzo comma dell’art. 117 Cost. - non può essereintesa quale declassamento degli interessi dell’intera comunità nazionale connessiall’attività dei più importanti porti: interessi, anche questi, la cui cura è, con la vastitàdei compiti assegnatigli ed il ruolo riconosciutogli, affidata in primo luogo alPresidente, e pertanto la sua nomina, come era attribuita al Ministro dalla legge generaledel 1994, così resta a lui attribuita dalla medesima legge-quadro che ancora oggigoverna la materia. In breve, l’originaria previsione in tema di potere di nomina sicoordina con l’insieme della legge contribuendo, quale sua organica articolazione,all’equilibrio che essa realizza tra istanze centrali, regionali e locali; sicché taleprevisione continua a costituire principio fondamentale della materia, alla pari dellealtre sulla composizione degli organi e sui loro compiti e poteri." (così Corte cost., sent.7 ottobre 2005 n. 378).4.4. Traendo le somme da quanto fin qui esposto, può dunque affermarsi, con riflessiimmediati sulla controversia in esame, che:a) i cosiddetti "poteri provvedimentali impliciti" devono essere opportunamentericonsiderati e reinterpretati alla luce del principio di legalità, valorizzando i vincoli e legaranzie poste dal legislatore nei diversi settori;b) rientrano tuttora nel novero dei "poteri impliciti" quelli spettanti all’Autorità vigilantenei confronti degli organi dell’ente soggetto a vigilanza, di cui può disporre la revoca edil commissariamento, al fine di assicurare la continuità di gestione ed il regolarefunzionamento dell’ente stesso;c) nella materia dei porti, l’esercizio delle prerogative ministeriali deve oggiconformarsi ai principi costituzionali di sussidiarietà e leale collaborazione,specialmente dopo la riforma del Titolo V approvata nel 2001, nei termini chiariti dallaCorte costituzionale.4.5. Così ridefinita la funzione di vigilanza spettante al Ministero nei confronti degliorgani direttivi dell’Autorità portuale, il Collegio ritiene che la contestata decisione dirimuovere dalla carica il solo Presidente Mariani sia illegittima, siccome frutto di un usosviato del potere.Nessuna delle motivazioni espresse nella parte motiva del decreto impugnato appareidonea a giustificare il ricorso al commissariamento del vertice dell’Autorità portuale,una misura che non può che rappresentare l’extrema ratio di intervento autoritativo da54

parte del Ministero, in presenza di situazioni di effettivo pericolo per la continuità e laregolarità della gestione da parte dei titolari delle massime cariche dell’ente.In primo luogo, non appare sufficiente il generico rilievo che si legge nell’attoimpugnato circa l’inopportunità ovvero l’illegittimità (non meglio dimostrata)dell’acquisto di un pontone galleggiante, avvenuto tre anni prima. Si tratta, conevidenza, di una singola ed isolata decisione "gestionale", di per sé sottratta allavalutazione di merito del Ministero, che comunque non può ragionevolmentegiustificare la rimozione del Presidente che l’abbia assunta.Nè appare convincente, al fine di giustificare il commissariamento, la ripetutainvocazione del "conflitto" insorto tra il Presidente dell’Autorità e l’amministratoredelegato della "Bari Porto Mediterraneo s.r.l.".Ciò perché, in primo luogo, la decisione di annullare in autotutela l’affidamentodisposto in favore della società pubblico-privata, costituita alcuni anni prima dallamedesima Autorità portuale di Bari, è stata avallata dal giudice amministrativo di primogrado, che ne ha sancito la legittimità sotto tutti i profili. Sul punto, le parti si dilunganoin argomentate difese che tuttavia, ad avviso del Collegio, non possono surrettiziamentedeviare l’oggetto del presente giudizio sulla legittimità del provvedimento di autotutelaassunto nel febbraio del 2009 dal Presidente Mariani.Come detto, la Terza Sezione di questo Tribunale, con sentenza n. 440/2009, ha respintoil ricorso proposto dalla "Bari Porto Mediterraneo s.r.l." e la legittimità di dettoprovvedimento, impregiudicato l’esito del giudizio di appello, deve essere assunta comedato di fatto incontrovertibile. Piuttosto, il richiamo dell’ordinanza cautelare n.2359/2009 della Sesta Sezione del Consiglio di Stato, effettuato con il decretoministeriale di commissariamento, appare improprio ed è ulteriore sintomo disviamento, poiché in quella sede il Giudice d’appello si è limitato a tener ferma lasituazione gestionale in capo alla società appellante fino alla pubblicazione dellasentenza definitiva, nulla significando in merito alla illiceità della condotta assuntadall’Autorità portuale.Più in generale, rileva il Collegio che, ove pure conflittualità e divergenza di strategie visiano tra Autorità portuale e società pubblico-privata, il Ministero avrebbe dovuto pursempre considerare la diversa natura dei soggetti in lite: di norma, all’Amministrazioneconcedente è rimesso il perseguimento dell’interesse pubblico, laddove la societàaffidataria del servizio persegue fisiologicamente (e legittimamente) uno scopolucrativo, in ragione della presenza al suo interno di soci privati mossi da intentiegoistici.L’eccesso di potere in cui è incorso il Ministero, con il decreto impugnato, è altresìricavabile dalla estrema specificità degli addebiti mossi al Presidente Mariani, al qualesono stati sostanzialmente imputati pochi e ben definiti comportamenti, quasiinteramente riferibili al rapporto tra Autorità portuale e società "Bari PortoMediterraneo s.r.l."; detti comportamenti, ad avviso del Collegio, assumono tuttavia unarilevanza assai ridotta nel contesto della complessiva attività dell’Autorità, rispetto allaquale il decreto di commissariamento omette di contestare oggettive e più gravinegligenze, se si eccettuano le generiche ed indimostrate previsioni circa il rischio di unpeggioramento dei traffici e della redditività del porto barese.Si vuol dire, in altri termini, che dal provvedimento impugnato non è possibile scorgerequegli indizi di grave e comprovata "mala gestio" che avrebbero teoricamente55

legittimato l’esercizio del potere straordinario di commissariamento da parte delMinistero, sulla base di documentate perdite finanziarie ovvero di disfunzioniorganizzative nell’erogazione dei servizi all’utenza.Il fatto, poi, che il Ministero non abbia condiviso la scelta di revocare in autotutela laconcessione a suo tempo disposta in favore di una società pubblico-privata, non può diper sé giustificare l’adozione di una misura tanto invasiva, a scapito del titolare di unorgano istituzionale designato, come si è detto, in concorso con la Regione Puglia e glienti locali. Spinto a siffatti estremi, il potere di vigilanza sull’ente trasmoderebbe in unvero e proprio controllo di merito sui singoli atti di gestione, così vanificando il sistemadelle Autorità portuali disegnato dal legislatore alla ricerca di un difficile equilibrio traistanze autonomistiche ed esigenze di coordinamento al livello centrale.E’ un equilibrio valorizzato a chiare lettere dalla giurisprudenza costituzionale,chiamata a verificare la tenuta dei meccanismi di nomina del Presidente dell’Autoritàportuale, rispetto al rinnovato assetto istituzionale scaturito dalla riforma del Titolo Vdella Costituzione.La latitudine dei poteri di vigilanza spettanti al Ministro deve perciò obbedire adun’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme attributive del potere(implicito) di commissariamento, in ossequio ai ricordati principi di sussidiarietà e lealecollaborazione tra soggetti pubblici.5. Discende da quanto detto, assorbite le ulteriori censure, l’illegittimità per eccesso dipotere del decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 500 del 17 giugno2009, che va pertanto annullato.Le spese di giudizio, tenuto conto della complessità della vicenda e della novità dellequestioni affrontate, possono essere integralmente compensate.P.Q.M.il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Prima Sezione, cosìprovvede:1) dichiara in parte irricevibile ed in parte inammissibile il ricorso in epigrafe, quantoalla domanda di annullamento del decreto del Direttore Generale dei Porti del Ministerodelle Infrastrutture e dei Trasporti n. 20/08 del 19 dicembre 2008, del successivodecreto del Direttore Generale del 4 febbraio 2009, dei verbali nn. 1 del 23 gennaio2009, n. 2 del 17 febbraio 2009, n. 3 del 3 febbraio 2009 della Commissioneministeriale, della nota del Presidente della Commissione in data 4 maggio 2009;2) accoglie in parte il ricorso e per l’effetto annulla il decreto del Ministro delleInfrastrutture e dei Trasporti n. 500 del 17 giugno 2009.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.56