Analyse af budgetmodeller og ikke- styrbare udgifter i ... - Aarhus.dk

Analyse af budgetmodeller og ikkestyrbare 

udgifter i Aarhus Kommune 

Borgmesterens Afdeling, 2011

Indholdsfortegnelse 

0. Resume ............................................................................................................ 3 

1. Indledning ........................................................................................................ 8 

1.1 Rapportens opbygning ..................................................................................10 

2. De aktuelle økonomiske rammebetingelser ..........................................................10 

3. Prognose frem til 2030 ......................................................................................12 

3.1 Det økonomiske råderum ..............................................................................13 

3.2 Drift ...........................................................................................................14 

3.3 Anlæg .........................................................................................................16 

3.4 Opsummering ..............................................................................................16 

4. Analyse af budgetmodeller .................................................................................17 

4.1 Overvejelser om principper og incitamenter .....................................................17 

4.2 Analysemetode m.v. .....................................................................................21 

4.3 Gennemgang af budgetmodeller - resume .......................................................22 

4.4 Sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne ....................................24 

4.5 Vurdering af behovet for indførelse af model på socialområdet ...........................26 

4.6 Anbefalinger - budgetmodeller .......................................................................27 

4.6.1 Generelle anbefalinger på baggrund af de aktuelle økonomiske betingelser ................................. 27 

4.6.2 Konkrete anbefalinger ........................................................................................................... 30 

5. Analyse af ikke-styrbare områder .......................................................................34 

5.1 Overvejelser om principper og incitamenter .....................................................34 

5.2 Analysemetode m.v. .....................................................................................37 

5.2.1 Analysens opbygning ............................................................................................................ 39 

5.3 Overblik over Aarhus Kommunes ikke-styrbare udgifter ....................................39 

5.3.1 Overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder 2007-2010 ................................... 39 

5.3.2 Om beskrivelserne af de enkelte områder ................................................................................ 42 

5.4 Sammenligning med økonomistyring og bevillingspraksis i 6-byerne ...................43 

Side 1 af 68

5.4.1 Økonomistyring .................................................................................................................... 43 

5.4.2 Bevillings- og budgetteringspraksis ......................................................................................... 46 

5.4.3 Opsamling ........................................................................................................................... 47 

5.5 Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter ......................48 

5.5.1 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A) .................................. 50 

5.5.2 Et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering (scenarium D) ............................. 52 

5.5.3 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret 

i forhold til servicerammen (scenarium C)........................................................................................ 55 

5.5.4 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rummelighed i budgetåret 

i forhold til servicerammen – med enkelte undtagelser (scenarium B) ................................................. 56 

5.5.5 Opsummering vedr. mulige scenarier ...................................................................................... 57 

5.6 Anbefalinger ................................................................................................58 

6. Sammenfattende anbefaling og konklusion ..........................................................64 

Bilag: 

1. Beskrivelser af de ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune 

2. Anbefalinger til fremtidig håndtering af de enkelte ikke-styrbare 

serviceudgiftsområder ved valg af scenarium A 

3. Håndtering af de ikke-styrbare serviceudgifter ved valg af scenarium B, C og D 

4. Beskrivelser af budgetmodellerne i Aarhus Kommune 

5. Forudsætninger i 2030-prognosen 

6. Notat fra Sociale Forhold og Beskæftigelse vedr. budgetmodel på socialområdet 


0. Resume 

I forlængelse af budgetforliget for 2011 har Borgmesterens Afdeling i samarbejde med de 

relevante magistratsafdelinger gennemført en analyse af kommunens ikke-styrbare ud- 

giftsområder og budgetmodeller. Begge delanalyser og de heraf afledte anbefalinger er 

samlet og afrapporteret i nærværende rapport. 

En analyse af kommunens styringsprincipper og –instrumenter skal ses i lyset af de ak- 

tuelle økonomiske rammebetingelser for kommunerne. For det første står kommunerne 

på nuværende tidspunkt overfor krav om 0-vækst i serviceudgifterne frem til 2013 i for- 

hold til 2010, og der er generelt meget stramme økonomiske rammer omkring kommu- 

nernes budgetlægning. 

For det andet er der vedtaget en sanktionslovgivning, der betyder, at kommunerne straf- 

fes økonomisk, hvis serviceudgifterne overskrides i budgetter eller regnskaber. 

De markant ændrede kommunaløkonomiske rammevilkår udfordrer således i høj grad 

den hidtidige økonomistyring i Aarhus Kommune – herunder automatikken i de budget- 

reguleringer, der er resultatet af budgetmodellerne og princippet om ikke-styrbare udgif- 

ter. 

Udfordringen kan dog mindskes betydeligt, såfremt styringsprincipperne justeres og til- 

passes de nye rammebetingelser og/eller hvis byrådet i forbindelse med de årlige bud- 

getforhandlinger beslutter at reservere serviceramme af en vis størrelse til imødekom- 

melse af uforudsete merudgifter i løbet af regnskabsåret. Vælger byrådet herudover at 

ibrugtage andre redskaber til at sikre råderum i budgetlægningen og overholdelse af ser- 

vicerammen - eksempelvis et generelt effektiviseringskrav på tværs af alle styrbare ud- 

giftsområder – så vil behovet for tilpasning af de nugældende styringsprincipper alt andet 

lige være tilsvarende mindre. 

Prognose for den økonomiske udvikling frem mod 2030 

For at sætte udgiftsudviklingen på de områder, der er behandlet i rapporten i perspektiv, 

er der udarbejdet en prognose for den økonomiske udvikling i Aarhus Kommune frem til 

2030. 

Prognosen er lavet med udgangspunkt i budgettet for 2011-2014, hvor der efter de for- 

udsatte besparelser var balance i økonomien. I prognosens fremskrivning er det derfor 

implicit forudsat, at der træffes de nødvendige beslutninger, således at balancen i øko- 

nomien opretholdes i den periode, prognosen dækker. På anlægsområdet er der således 

også taget udgangspunkt i en videreførelse af niveauet efter reduktionen på 175 mio. kr. 

årligt, som blev besluttet i B2011-2014. 

Med de valgte forudsætninger i prognosen vil der på sigt opstå et finansieringsproblem i 

Aarhus Kommune. Prognosen viser, at finansieringsproblemet ikke opstår på grund af 


efolkningsudviklingen, hvor den afledte vækst i indtægterne overstiger væksten i udgif- 

terne på de områder, der er dækket af budgetmodeller. Prognosen viser omvendt et be- 

hov for at foretage en opbremsning i væksten i de ikke-styrbare udgifter. 

Overholdelsen af servicevækstrammen udgør et særskilt problem. Prognosen viser, at 

serviceudgifterne udviser en væsentlig højere vækst end det, der forventes at blive aftalt 

omkring servicevækstrammen. Det medfører et behov for, at Aarhus (og andre vækst- 

kommuner) kan få en større andel af væksten på landsplan end hidtil. Men derudover 

vurderes der behov for at begrænse væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter, hvis ser- 

vicevækstrammen skal overholdes fremover. 

Endelig er det anvendte anlægsniveau i prognosen meget lavt, hvilket næppe er realistisk 

i så lang en årrække i en periode med stor befolkningsvækst. Denne problemstilling er 

behandlet i et særskilt bilag til Magistratens budgetforslag for 2012-2015. 

Gennemgang og analyse 

Delanalyserne af budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter indledes med nogle grund- 

læggende overvejelser om principper og incitamenter, der bør tages i betragtning i for- 

hold til anvendelsen af styringsredskaberne samt et metodeafsnit. Herefter er delanaly- 

serne bygget sådan op, at der først er en beskrivelse af de eksisterende budgetmodel- 

ler/ikke-styrbare udgiftsområder, herefter en sammenligning med praksis i 6-by- 

kommunerne og endelig et afsnit med anbefalinger til ændringer i den gældende praksis. 

Budgetmodeller 

På baggrund af gennemgangen af budgetmodellerne – og de principper og incitamenter 

som overvejes i analysen - anbefales der ingen grundlæggende ændringer af budgetmo- 

dellernes anvendelse i Aarhus Kommune. 

Anbefalingen skyldes, at fordelingen mellem faste og variable udgifter ved flere lejlighe- 

der er blevet vurderet, og der bl.a. senest i forbindelse med B2011 er sket en ændring af 

budgetmodellen på dagpasningsområdet, hvor knap 10 % er trukket ud af enhedsbelø- 

bene. Der skønnes endvidere ikke generelt at være uhensigtsmæssige incitamenter i de 

eksisterende modeller, idet der med den allerede besluttede ændring af modellen for ud- 

gifter til handicappede børn og unge i Børn og Unge ikke længere findes visitationsbase- 

rede modeller i Aarhus Kommune. 

Hertil kommer, at generelle effektiviseringskrav på de styrbare serviceområder også vil 

omfatte områder med budgetmodel. Hvis der indføres et generelt effektiviseringskrav, vil 

det i forlængelse heraf være naturligt at nedsætte enhedsbeløbene i budgetmodellerne 

tilsvarende og i samme takt. 

På den baggrund anbefales det i analysen, at ikke indarbejde yderligere stordriftsfordele i 

modellerne. Det ændrer dog ikke ved, at der som følge af økonomiske hensyn kan væl- 


ges kun at kompensere delvist for befolkningsudviklingen, ligesom det kan overvejes, 

hvornår i budgetprocessen effekten af demografi indarbejdes i budgettet. 

Mulighederne beskrives nærmere i analysen og det anbefales i forlængelse heraf, at der 

indarbejdes en ændret præsentation af budgetmodellerne i forbindelse med udarbejdel- 

sen af Magistratens budgetforslag. Konkret er dette sket allerede med budgetforslaget 

for 2012-2015, der indstilles parallelt med denne analyse. 

Udover ovennævnte generelle anbefalinger peges der i analysen mere konkret på, at be- 

stræbelserne på at fastholde den nuværende dagplejeandel i Børn og Unge bør fortsæt- 

tes, og at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens Afdeling skal undersøge områ- 

det nærmere. 

I forhold til spørgsmålet om efterregulering af budgetmodeller anbefales det i analysen - 

med det formål at sikre overholdelse af servicerammen - at efterreguleringen ændres, så 

den kun påvirker opsparingen og ikke forbrugsmuligheden i budgetåret. Endelig anbefa- 

les det, at hjælpemiddelområdet i Sundhed og Omsorg fremover reguleres på samme vis 

som de øvrige budgetmodeller i kommunen. 

Socialområdet 

Som led i analysen gennemføres der endvidere en vurdering af behovet for at indføre en 

budgetmodel på socialområdet. Der peges i forlængelse heraf på, at det kan overvejes, 

om der er blevet en skævhed mellem vilkårene for at opretholde serviceniveauet på soci- 

alområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er reguleret af en budgetmodel. 

Såfremt det besluttes at indføre en budgetmodel på socialområdet, anbefales det i analy- 

sen at indføre en ren demografiafhængig budgetmodel på området. 

Ikke-styrbare udgifter 

I analysen er der foretaget en gennemgang med beskrivelse af alle kommunens ikke- 

styrbare udgiftsområder. Det videre analysearbejde er herefter afgrænset til at kun om- 

fattet de ikke-styrbare serviceområder. 

Afgrænsningen skyldes primært indførelsen af 0-vækst og sanktionslovgivningen på de 

kommunale serviceudgifter, hvorfor håndteringen af ikke-styrbare serviceudgifter udgør 

en særlig udfordring og problemstilling. Hertil kommer, at en væsentlig del af de bety- 

dende ikke-styrbare overførselsområder (indkomstoverførslerne) netop har været under- 

lagt en betydelig omlægning som følge af finansieringsreformen på beskæftigelsesområ- 

det, der blev vedtaget i Folketinget i forbindelse med finansloven for 2011. 

I forlængelse heraf har Beskæftigelsesforvaltningen og Borgmesterens Afdeling således 

gennemgået de områder, der var omfattet af reformen, herunder bl.a. A-dagpenge, kon- 

tanthjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse samt følgeudgifter på området. Der er på den 

baggrund endnu ikke grundlag for at foreslå en anderledes håndtering af denne del af de 


ikke-styrbare overførsler, og det foreslås derfor i analysen, at der først efter budgetved- 

tagelsen for 2012 udarbejdes en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. 

Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter 

Der opstilles i analysen en række scenarier for den fremtidige styring af de ikke styrbare 

serviceudgifter. De angivne scenarier ligger på et kontinuum, hvor man i det ene yder- 

punkt kan gennemføre en opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed. 

Det vil i praksis betyde, at der fortsat eksisterer en række ikke-styrbare serviceudgifter i 

kommunens økonomi. Som den anden yderlighed kan alle serviceudgifter fremover defi- 

neres som styrbare. Herved vil fremtidige udsving i udgifterne skulle rummes indenfor de 

rammer som magistratsafdelingerne er tildelt (i analysen benævnt ’rummelighedsprincip- 

pet’). 

Imellem de to rene scenarier er der en række forskellige mellemformer, som udgøres af 

kombinationer af de to scenarier. I analysen er der sat fokus på to kombinationsmulighe- 

der, således at der her arbejdes med i alt fire scenarier: 

A. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed 

B. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rum- 

melighed i budgetåret 1 i forhold til servicerammen - med enkelte undtagelser 

C. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rum- 

melighed i budgetåret i forhold til servicerammen 

D. Indførelse af et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering 

I tilknytning til scenarium A foreslås det i analysen at supplere de hidtidige kriterier for, 

om et område kan defineres som et ikke-styrbart område, med to yderligere kriterier. 

Sammenfattende skal følgende kriterier herefter være opfyldt, før et område kan define- 

res som ikke-styrbart: 

1) Udgifterne må ikke kunne styres af kommunen. 

2) Området skal kunne adskilles klart fra andre områder. 

3) Området skal have en vis tyngde. 

4) Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare 

Denne opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed - kombineret med 

reservation af serviceramme centralt til uforudsete udgifter - vurderes at nå langt i for- 

hold til at løse de problemstillinger, der aktuelt er i forhold til primært spørgsmålet om 

overholdelse af servicerammen i budgetåret. Samtidig vil udgiftspresset fra de ikke- 

styrbare områder blive mindsket ved at nogle af de hidtidige ikke-styrbare udgifter gøres 

styrbare. Derudover vurderes det, at der både centralt og decentralt fortsat vil kunne 

bevares tillid til eller legitimitet om styringsprincipperne. 

1 Termen ’i budgetåret’ er i analysen brugt også i forhold til det indeværende år – svarende til det der i andre 

sammenhænge benævnes ’regnskabsåret’. 


Der vil dog fortsat udestå problemer i forhold til såvel finansiering som servicerammen. 

Afhængigt af størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres centralt, vil si- 

tuationer med behov for tværkommunale opbremsningsinitiativer i løbet af året forment- 

lig ikke kunne undgås fremover, hvis servicerammen skal overholdes. Og presset på 

kommunens samlede økonomi fjernes ikke, med mindre der også tages andre initiativer i 

anvendelse til at skabe et finansieringsmæssigt råderum. 

På den baggrund anbefales det i analysen, at der som minimum foretages en opstram- 

ning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A), og at dette evt. 

suppleres med enten scenarium B, C eller D (nævnt ovenfor). 

Det anbefales endvidere, at ændringerne i styringsprincipperne som udgangspunkt træ- 

der i kraft fra budget 2012. Hvis byrådet vælger scenarium C eller D vil det dog først 

kunne træde i kraft fra og med budget 2013 og det kan i givet fald kombineres med at 

indføre model B som en overgangsordning i 2012. 

Sammenfattende anbefaling og konklusion 

Behovet for ændringer i de økonomiske styringsprincipper i forhold til budgetmodeller og 

ikke-styrbare serviceområder samt de procedurer, der er knyttet til disse i såvel budget- 

lægningen som den efterfølgende budgetopfølgning, knytter sig dels til problemstillingen 

om overholdelse af servicerammen i året, dels til finansieringssiden. 

For så vidt angår servicerammen, hænger behovet for ændringer sammen med størrel- 

sen af den ledige serviceramme, som kan reserveres som udgangspunkt i budgettet. Og 

vedrørende finansiering hænger behovet for ændringer sammen med de øvrige mulighe- 

der for at skaffe et finansieringsmæssigt råderum som måtte blive besluttet – herunder 

bl.a. muligheden for at indføre et generelt effektiviseringskrav på tværs af de styrbare 

serviceområder. 

Det foreslås på den baggrund, at analysens anbefalinger indgår i de politiske drøftelser 

vedr. budgettet for 2012-2015, idet gennemførelsen af eventuelle ændringer i kommu- 

nens styringsprincipper mv. bør ses i sammenhæng med de tiltag som i øvrigt måtte bli- 

ve besluttet i forbindelse hermed. 

Økonomiske konsekvenser 

I forhold til Magistratens budgetforslag 2012-2015 har de angivne anbefalinger vedr. 

budgetmodellerne som udgangspunkt ingen økonomiske konsekvenser, idet der i den 

forbindelse bortses fra konsekvenserne af en eventuel indførelse af en budgetmodel på 

socialområdet. 

De økonomiske konsekvenser ved de foreslåede overførsler af ikke-styrbare serviceom- 

råder til de styrbare områder svarer til nettomerudgifter på 4,1 mio. kr. årligt (scenarium 

A). Disse er indarbejdet i Magistratens budgetforslag for 2012-2015 


1. Indledning 

Byrådet besluttede med budgetforliget for 2011, at Borgmesterens Afdeling i samarbejde 

med de relevante magistratsafdelinger skal gennemgå kommunens ikke-styrbare ud- 

giftsområder i foråret 2011. 

”Styrbare og ikke-styrbare udgifter 

De ikke-styrbare udgiftsområder udgør en betydelig del af de kommunale driftsudgifter. 

Enkelte dele af de ikke-styrbare udgifter er endvidere rubriceret som serviceudgifter, og 

dermed underlagt den statslige styring af de kommunale driftsudgifter og underlagt 

sanktionslovgivningen. Det er endvidere erfaringen, at en vis grad af styrbarhed giver et 

større incitament til at forsøge at styre udgiftsudviklingen – også på områder, der i langt 

overvejende grad betragtes som ikke-styrbare. Omvendt er det formentlig afgørende for 

den økonomiske ansvarlighed, at man kun bliver gjort ansvarlig for det, man rent faktisk 

har mulighed for at styre enten direkte eller indirekte. 

På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling om frem til foråret 

2011 at udarbejde en gennemgang af samtlige ikke-styrbare udgiftsområder i et samar- 

bejde med de relevante magistratsafdelinger. Gennemgangen har til formål at beskrive i 

hvilket omfang de respektive ikke-styrbare udgiftsområder indeholder element af styr- 

barhed/påvirkelighed. Borgmesterens Afdeling anmodes om at fremlægge anbefalinger til 

eventuelle justeringer i afgrænsningen af de ikke-styrbare udgiftsområder, herunder al- 

ternative muligheder såsom: 

Alternative modeller, hvor områder defineres som delvist styrbare, sådan som det 

aktuelt er tilfældet indenfor medfinansieringen af sundhedsudgifterne. 

Anvisning af centrale styrbare elementer, der har stor betydning for størrelsen af 

de ikke-styrbare udgifter – som fx graden af en aktiv beskæftigelsesindsats. 

Centrale nøgletal, der i særlig grad er velegnede til at vise, om bevillingspraksis i 

forhold til de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune er i tråd med eksempelvis 

praksis i de øvrige 6-byer.” 

Byrådet besluttede endvidere, at der skal foretages en gennemgang af kommunens bud- 

getmodeller: 

”Budgetmodeller 

Byrådet har gennem årene vedtaget en række budgetmodeller, der har til formål at sikre 

et uændret serviceniveau, når udviklingen i behovene - bl.a. som følge af demografien - 

ændrer sig. Som følge af udviklingen lægger budgetmodellerne beslag på en stor del af 

det økonomiske råderum. 

På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling om en grundig gen- 

nemgang af samtlige budgetmodeller. Gennemgangen skal sikre, at modellerne får et 

serviceeftersyn bl.a. med hensyn til fordeling mellem faste og variable udgifter samt de- 

res incitamentsstruktur, objektivitet og gyldighedsområde. Gennemgangen skal endvide- 

re indeholde forslag til at indregne stordriftsfordele eller effektiviseringsgevinster ved 


modeller, hvor der sker betydelige stigninger i befolkningen. Gennemgangen skal også 

indeholde en beskrivelse af konsekvens af ændringer i modellen i forhold til budgetmål 

m.v. Endelig skal gennemgangen indeholde forslag til forskellige måder at præsentere 

konsekvensen af budgetmodellerne, samt afklare den politiske stillingtagen i forbindelse 

med budgetfremlæggelsen. Konkret skal gennemgangen således vise, hvordan en fuld 

eller delvis imødekommelse af modellernes ressourcetilpasninger påvirker de økonomiske 

nøgletal såfremt modellernes forudsætninger indarbejdes i budgetforslaget i forskelligt 

omfang. 

Forligspartierne anmoder Borgmesterens Afdeling om at foretage den konkrete gennem- 

gang af modellerne i samarbejde med magistratsafdelingerne samt om at fremlægge en 

samlet fremstilling af gennemgangen og de ovenfor omtalte forslag efter drøftelser med 

Direktørgruppen. Det samlede materiale - der skal tage højde for eventuelle tilpasninger, 

der besluttes som led i finansieringen af de 362 mio. kr. - skal fremlægges for forligs- 

kredsen i foråret 2011. Forligspartierne anmoder om, at der allerede ved budgetlægnin- 

gen for 2012 indarbejdes forskellige præsentationer af de økonomiske konsekvenser af 

de gældende modeller i Magistratens budgetforslag for 2012. De justeringer, der i øvrigt 

må følge af gennemgangen indarbejdes først efter ændringerne har været forelagt for 

byrådet.” 

I byrådets vedtagelse af besparelserne i B2011 den 26. januar 2011 indgår det desuden 

at: 

”Budgetmodeller 

De konkrete forslag vedrørende Sundhed og Omsorg og Børn og Unge har i nogle tilfælde 

konsekvenser for enhedspriserne i budgetmodellerne på de pågældende områder. Der- 

udover er der forslag, der ændrer principperne i budgetmodellerne på Børn og Unges 

område. 

Det blev vedtaget i B2011-2014, at der i foråret 2011 skal foretages en grundig gennem- 

gang af alle budgetmodeller, herunder fordelingen mellem faste og variable udgifter samt 

incitamentsstruktur, objektivitet og gyldighedsområde. 

De konkrete forslag, der nu er lagt frem, bidrager til de intentioner, der lå bag beslutnin- 

gen. Der vil blive foretaget en samlet gennemgang af budgetmodellerne, og denne gen- 

nemgang kan medføre forslag til yderligere ændringer af budgetmodellerne.” 

samt: 

”Justering af budgetmodellen til børn og unge med handicap 

Forligspartierne ønsker, at Børn og Unge i samarbejde med Borgmesterens afdeling ud- 

arbejder et konkret forslag til en ændret budgetmodel i henhold til de i forslaget angivne 

hovedlinjer. Hermed bliver der - som efterlyst af mange i høringsfasen - tid til kvalifice- 

ring af et konkret forslag. 


Det forudsættes, at forslaget er færdigt og forelægges forligskredsen forud for drøftel- 

serne i forbindelse med vedtagelse af budget 2012.” 

I indstillingen ”Tiltag til sikring af Aarhus Kommunes overholdelse af servicerammen 

2011” (vedtaget i byrådet den 25. maj 2011) indgår en omlægning af budgetmodellen 

vedrørende handicappede børn og unge, herunder at ressourcerne til børn i de nuværen- 

de kategorier 0, 3 og 5 fremover tildeles efter objektive kriterier. Udover en beskrivelse 

behandler analysen derfor ikke dette område yderligere. 

1.1 Rapportens opbygning 

Analyserne af henholdsvis budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter er hver for sig be- 

handlet i det følgende. Indledningsvist er der i afsnit 2 en beskrivelse af de økonomiske 

vilkår, der udgør rammebetingelserne for begge styringsredskaber, mens der i afsnit 3 er 

udarbejdet en prognose frem mod 2030. 

I afsnit 4 og 5 gennemføres analyserne af henholdsvis budgetmodellerne og de ikke- 

styrbare udgifter. Begge delanalyser indledes med nogle grundlæggende overvejelser om 

principper og incitamenter, der bør tages i betragtning i forhold til anvendelsen af sty- 

ringsredskaberne samt et metodeafsnit. Herefter er delanalyserne bygget sådan op, at 

der først er en beskrivelse af de eksisterende budgetmodeller/ikke-styrbare udgiftsområ- 

der, herefter en sammenligning med praksis i 6-by-kommunerne og endelig et afsnit med 

anbefalinger til ændringer i den gældende praksis. 

I afsnit 6 foretages endelig en sammenfattende anbefaling og konklusion på hele rappor- 

ten. 

2. De aktuelle økonomiske rammebetingelser 

Den økonomiske krise med store underskud på de offentlige finanser har medført nye 

rammevilkår for kommunerne. For det første står kommunerne på nuværende tidspunkt 

overfor krav om 0-vækst i serviceudgifterne frem til 2013 i forhold til 2010, og der er 

generelt meget stramme økonomiske rammer omkring kommunernes budgetlægning. 

Efter 2014 forventer regeringen pt., at det samlede offentlige forbrug vil kunne vokse 

med ca. 0,8 pct. om året frem mod 2020. Det svarer til et årligt løft i det offentlige for- 

brug på ca. 4 mia. kr. 

For det andet er der vedtaget en sanktionslovgivning, der betyder, at kommunerne straf- 

fes økonomisk, hvis serviceudgifterne overskrides i budgetter eller regnskaber. Sidst- 

nævnte har dels resulteret i en række ændringer i kommunens økonomiske styringsprin- 

cipper og dels i en række opbremsningsinitiativer, jf. indstillingen ”Tiltag til sikring af 

Aarhus Kommunes overholdelse af servicerammen i 2011”. 


I den politiske aftale ”To streger under facit” af 16. maj 2011 fremgår det, at regeringen, 

Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne er enige om at styrke sanktionslovgivningen 

overfor kommunerne. Regeringen vil herefter fremsætte lovforslag, der viderefører den 

nuværende regnskabssanktion med delvist individuel og delvist kollektiv modregning. En 

eventuel modregning i bloktilskuddet ved budgetvedtagelsen vil jf. aftaleteksten som 

udgangspunkt være kollektiv. 

I forlængelse heraf har regeringen endvidere tilkendegivet, at den vil fremsætte et for- 

slag til lov om udgiftslofter i efteråret 2011. Loven vil regulere et nyt udgiftsstyringssy- 

stem, som omsætter den strukturelle balance i 2020 til konkrete 4-årige udgiftslofter for 

de offentlige udgifter i stat, kommuner og regioner. Udgiftslofterne vil blive foreslået 

fastsat af Folketinget. Såfremt lovforslaget fremsættes som varslet, og udgiftslofterne 

vedtages, kan det – afhængigt af den konkrete udformning af indholdet - betyde, at der 

ikke længere vil være adgang til midtvejsreguleringer fra staten som følge af stigende 

udgifter til fx overførselsindkomster eller til at bevilge kassefinansierede tillægsbevillinger 

internt i kommunen. 

Ovennævnte er dog forbundet med betydelig usikkerhed, idet realisering af de indgåede 

aftaler m.v. må forventes at afhænge af resultatet af det kommende folketingsvalg. 

Uagtet det sidstnævnte usikkerhedsmoment, kan der dog konstateres en tendens til sta- 

dig strammere statslig styring af kommunernes økonomi, hvorfor analyserne af de ikke- 

styrbare udgifter og budgetmodellerne vurderes at være blevet endnu mere aktuelle si- 

den budgetvedtagelsen for 2011. 

De markant ændrede kommunaløkonomiske rammevilkår udfordrer således i høj grad 

den hidtidige økonomistyring i Aarhus Kommune: 

Det er vanskeligt at finansiere og finde serviceramme til den vækst i serviceudgif- 

terne, der alt andet lige følger af at være en kommune med befolkningsvækst. 

Det udfordrer automatikken i de budgetreguleringer, der er resultatet af budget- 

modellerne og princippet om ikke-styrbare udgifter. 

Kommunerne er i praksis pålagt bindende årlige servicerammer, hvilket strider 

mod princippet om at betragte kommunens økonomi i et flerårigt perspektiv - for- 

stået som brug af decentralisering og overførselsadgang mellem årene. 

Servicerammerne vanskeliggør som udgangspunkt et decentralt forbrug af over- 

skud i budgetlægningen. Et sådant forbrug vil i stedet skulle indgå i den tværgå- 

ende politiske prioritering af eventuel ledig serviceramme og/eller ske som anlæg. 

Fremover har de enkelte magistratsafdelinger ansvaret for, at overholde egen an- 

del af kommunens samlede serviceramme. Herudover kan afdelingerne blive på- 

lagt opbremsninger på de styrbare områder, såfremt der i løbet af året konstate- 


es merforbrug på de ikke-styrbare udgiftsområder eller på områder med bud- 

getmodeller, der har efterregulering. Dette er allerede sket i 2011 med førnævnte 

indstilling. 

Alt andet lige betyder de ændrede økonomiske rammevilkår således, at principperne for 

styrbare og ikke-styrbare udgifter samt budgetmodeller er kommet - og kommer - under 

betydeligt pres. 

Presset kan dog mindskes betydeligt, såfremt styringsprincipperne justeres og tilpasses 

de nye rammebetingelser og/eller hvis byrådet i forbindelse med de årlige budgetfor- 

handlinger beslutter at reservere serviceramme af en vis størrelse til imødekommelse af 

uforudsete merudgifter på serviceområderne i løbet af regnskabsåret. Vælger byrådet at 

reservere serviceramme til uforudsete udgifter - og eventuelt ibrugtage nogle af de andre 

redskaber, der er foreslået i indstillingen ”Procedure og tidsplan for budget 2012-2015” 

til at sikre råderum i budgetlægningen og overholdelse af servicerammen (eksempelvis 

et generelt effektiviseringskrav på tværs af alle styrbare udgiftsområder) - vil behovet for 

tilpasning af de nugældende styringsprincipper alt andet lige være tilsvarende mindre. 

3. Prognose frem til 2030 

For at sætte udgiftsudviklingen på de områder, der er behandlet i denne rapport i per- 

spektiv, beskriver dette afsnit en prognose for den økonomiske udvikling i Aarhus Kom- 

mune frem til 2030. 

Prognosen tager udgangspunkt i budgettet for 2011-2014. I perioden 2015-30 er der 

foretaget en fremskrivning af indtægter og udgifter baseret på 2014. Prognosen viser 

derimod ikke det bedste bud på det ajourførte budget for 2011 eller det forventede bud- 

getforslag for 2012-2015. Det har heller ikke været hensigten. 

Hensigten er at vise en prognose over den økonomiske betydning af den forventede be- 

folkningsudvikling i Aarhus Kommune. Hensigten er også at vurdere, om der er et øko- 

nomisk råderum frem til 2030, når der er taget højde for en fremskrivning af udgifterne 

på områder med budgetmodeller samt ikke-styrbare områder. 

Der er således først og fremmest tale om en fremskrivning af udgifter og indtægter i 

2014 med den forventede udvikling i befolkningen fordelt på aldersgrupper. Alt andet er 

således som udgangspunkt holdt uændret. En undtagelse er balancetilskuddet 2 fra sta- 

ten, der forudsættes fastlagt ud fra den aftalte vækst i kommunernes serviceudgifter. 

Det er beskrevet nærmere nedenfor. Desuden er de ikke-styrbare serviceudgifter frem- 

skrevet i samme takt som i tidligere år, og der er forudsat et årligt tab i overførselsudgif- 

terne på 20 mio. kr. i lighed med den forudsætning, der anvendes i budgetlægningen. 

2 Balancetilskuddet er et tilskud fra staten, der sikrer balance mellem de aftalte udgifter og indtægter i forbindelse 

med de årlige aftaler mellem KL og regeringen. Balancetilskuddet giver finansiering til aftalte serviceudvidelser 

for kommunerne under ét. Desuden modvirker balancetilskuddet utilsigtet formueopbygning i kommunerne. 

Balancetilskuddet er en del af de generelle tilskud. 


Prognosen er baseret på nuværende skatteregler og –satser samt det aktuelle udlig- 

ningssystem. 

Der er taget udgangspunkt i budgettet for 2011-2014, hvor der efter de forudsatte be- 

sparelser var balance i økonomien. I fremskrivningen er det derfor implicit forudsat, at 

der træffes de nødvendige beslutninger, således at balancen i økonomien opretholdes i 

denne budgetperiode. Der er ikke taget stilling til spørgsmålet om en eventuel budget- 

model på socialområdet, og der er således ikke i udgangspunktet indlagt stigende udgif- 

ter på området som følge af befolkningsudviklingen. På anlægsområdet er der taget ud- 

gangspunkt i en videreførelse af niveauet efter reduktionen på 175 mio. kr. årligt, som 

blev besluttet i B2011-2014. 

Selvom der allerede nu kan konstateres merudgifter på f.eks. de ikke-styrbare områder, 

så er de ikke indarbejdet i perioden 2011-2014. De indgår derfor heller ikke i udgangs- 

punktet for prognosen i de efterfølgende år. 

Hvis økonomien ikke holdes i balance frem til 2014 – som er udgangspunktet for progno- 

sen - vil det økonomiske råderum blive mindre end i prognosen. Det betyder, som allere- 

de nævnt ovenfor, at det implicit er forudsat, at de aktuelle merudgifter på de ikke- 

styrbare områder findes via budgetjusteringer i økonomien. 

Forudsætningerne i prognosen er beskrevet i bilag 5. 

3.1 Det økonomiske råderum 

Den tendens, der tegner sig for det samlede økonomiske resultat i prognosen, kan ses i 

nedenstående figur. Figuren viser den akkumulerede vækst i resultatet (overskuddet) på 

det samlede skattefinansierede område – det vil sige inklusiv drift og anlæg på udgiftssi- 

den, og skatter og generelle tilskud på indtægtssiden. 

Figur 3.1: Prognosens forventning til udviklingen i resultatet på de skattefinansierede 

områder i 2015-2030 (akkumuleret vækst) 


Prognosen indebærer, at der er et stigende overskud på skattefinansieret drift og anlæg 

frem til omkring 2020, hvorefter overskuddet gradvist vil blive reduceret i de efterfølgen- 

de år. I 2027 vil overskuddet være nede på niveau med 2014, hvorefter overskuddet vil 

blive stadigt lavere end i 2014. 

Vendepunktet i 2020 skyldes først og fremmest, at indtægterne fra statstilskuddet er 

forudsat at stige i takt med den aftalte realvækst i kommunernes serviceudgifter – og 

denne vækst forventes reduceret fra 0,6 % pr. år frem til 2020 til 0,3 % pr. år frem til 

2030. 

Den forudsatte realvækst er baseret på følgende: I Regeringens 2020-plan ”Reformpak- 

ken 2020 – kontant sikring af Danmarks velfærd” er der i 2013-2020 forudsat en real- 

vækst i de offentlige udgifter på det halve af realvæksten i den foregående periode, hvil- 

ket svarer til 0,8 % årligt. Når der kun er forudsat en vækst på 0,6 % årligt i prognosen, 

skyldes det en antagelse om, at sundhedsområdet i lighed med tidligere år vil få en for- 

holdsmæssigt større del af væksten. Fra 2020 og frem er der forudsat en realvækst på 

0,3 % årligt, idet det antages at realvæksten vil være lavere i sidste del af perioden. 

Det stigende overskud frem til 2020 fremkommer dels ved det øgede statstilskud som 

følge af ovennævnte forudsætning, og dels som følge af befolkningsudviklingen i Aarhus 

Kommune, der alt andet lige giver et positivt finansieringsbidrag fra både indkomstskat, 

udligning og statstilskud. 

Det positive finansieringsbidrag som følge af befolkningsudviklingen mere end dækker 

merudgifterne på områder, der er dækket af budgetmodeller. 

Når tendensen er, at der på sigt bliver et faldende overskud, skyldes det, at den real- 

vækst i kommunernes økonomi, der er forudsat i prognosen efter 2020, ikke er nok til at 

dække stigningerne i de ikke-styrbare serviceudgifter samt nettoudgiften til overførsler. 

Prognosen er baseret på en udvikling i de ikke-styrbare serviceudgifter svarende til tidli- 

gere år. Denne udvikling kan således påvirkes, hvis det via anbefalingerne i denne rap- 

port lykkes at gennemføre en reduktion eller egentlig opbremsning i udgiftsvæksten på 

de ikke-styrbare serviceområder. 

3.2 Drift 

Driftsudgifterne vokser i prognosen med ca. 1 % årligt i gennemsnit. Størstedelen af 

væksten hidrører fra serviceudgifterne, der i perioden 2014-2030 vokser med ca. 1,1 % i 

årligt gennemsnit i prognosen. 

Omkring halvdelen af denne vækst skyldes udviklingen i de befolkningsafhængige udgif- 

ter, som er omfattet af budgetmodeller. Hvis serviceudgifterne alene voksede som følge 

af budgetmodellerne, ville den årlige vækst være på i gennemsnit ca. 0,6 %. 


Den øvrige del af væksten i serviceudgifterne skyldes den forudsatte vækst i de ikke- 

styrbare serviceudgifter. Væksten i ikke-styrbare udgifter udgør ca. 4,6 % årligt i gen- 

nemsnit, og overstiger dermed langt væksten i udgifterne på områder, der er dækket af 

budgetmodeller (dog af et beløb, der er 3 gange mindre). Som nævnt ovenfor kan denne 

vækst påvirkes af de anbefalinger, der følger senere i rapporten. 

Servicevækstrammen 

Serviceudgifterne i prognosen er fremskrevet med den forventede befolkningsudvikling 

og en realvækst i de ikke-styrbare serviceudgifter – uden at skele til, om det kan forven- 

tes, at kommunerne får lov til at kunne afholde serviceudgifter af en sådan størrelsesor- 

den. 

Figur 3.2. viser, at der i løbet af en årrække vil blive problemer med at overholde den 

realvækst, der i prognosen er forudsat at blive aftalt for kommunerne under ét. 

Figur 3.2: Udviklingen i hhv. serviceudgifterne i prognosen og den forventede vækst- 

ramme i perioden 2011-2030 

Det skal igen understreges, at udgangspunktet for prognosen er budgettet for 2011- 

2014, og således ikke et ajourført budget. Problemet med at overholde servicevækst- 

rammen kan således meget vel opstå før det tidspunkt, der er indikeret i figuren. Det kan 

således bemærkes, at afstanden mellem kurverne indsnævres allerede fra og med 2015. 

Andre vækstkommuner vil som Aarhus opleve et stigende problem med at overholde ser- 

vicevækstrammen. En mulig løsning kan være, at kommunerne indbyrdes bliver enige 

om at skævdele vækstrammen mellem kommunerne. For at skævdele på et objektivt 


grundlag kan der tages udgangspunkt i den demografiske udvikling i den enkelte kom- 

mune. 

Det er imidlertid værd at bemærke, at en sådan skævdeling ikke vil give tilstrækkelig 

med vækstmulighed for Aarhus til, at gabet mellem de to kurver i figur 3.2 vil forsvinde. 

Selvom vækstrammen bliver øget i takt med befolkningsudviklingen, vil det stadig være 

vanskeligt at holde serviceudgifterne indenfor vækstrammen. Det illustrerer igen behovet 

for en opbremsning i væksten på de ikke-styrbare serviceområder. 

3.3 Anlæg 

Anlægsudgifterne er i prognosen forudsat at blive fastholdt på samme niveau i hele peri- 

oden. Som det fremgår af notatet om det fremtidige anlægsniveau (se bilag til budget- 

indstillingen), kan der ikke forventes at være et råderum til nye anlægsprojekter, hvis 

det nuværende niveau bibeholdes. 

Anlægsbudgettet vil formentlig være tilstrækkeligt til at dække vedligeholdelse af kom- 

munens bygninger og sikre pladsgarantien på pasningsområdet. Men der vil ikke være 

mulighed for nye byggerier eller andre anlægsprojekter, og der vil kun i begrænset om- 

fang være mulighed for moderniseringer eller funktionsforbedringer i de eksisterende 

kommunale bygninger. 

Det må derfor antages, at der med de nuværende mål for væksten i Aarhus Kommune vil 

være behov for at reservere en ikke uvæsentlig del af det økonomiske råderum frem til 

2030 til anlægsinvesteringer. Det skal i den forbindelse nævnes, at opsparingen til letba- 

nen er fortsat i hele perioden, idet det forudsættes i prognosen, at der findes anvendelse 

for beløbet i hele perioden – det vil sige enten til nedsættelse af dækningsafgiften 

og/eller øgede anlægsudgifter. 

3.4 Opsummering 

Prognosen viser, at der på sigt vil være et finansieringsproblem i Aarhus Kommune. Set i 

lyset af det meget lave anlægsniveau samt den manglende fremskrivning af udgifterne 

på socialområdet i prognosen, er det problematisk, at der ikke er et større økonomisk 

råderum – og at der på sigt vil være stigende finansieringsproblemer. Hertil kommer, at 

der også på øvrige serviceområder kan være et behov eller pres for at øge serviceni- 

veauet eller foretage en udbygning af tilbud. 

Prognosen har vist, at finansieringsproblemet ikke opstår på grund af befolkningsudvik- 

lingen. Den afledte vækst i indtægterne overstiger væksten i udgifterne på de områder, 

der er dækket af budgetmodeller. Prognosen viser omvendt et behov for at foretage en 

opbremsning i væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter. Hertil kommer væksten i over- 

førslerne, som ikke er behandlet i denne analyse. 

Overholdelsen af servicevækstrammen udgør et særskilt problem. Prognosen viser, at 

serviceudgifterne udviser en væsentlig højere vækst end det, der forventes at blive aftalt 


omkring servicevækstrammen. Det medfører et behov for, at Aarhus (og andre vækst- 

kommuner) kan få en større andel af væksten på landsplan end hidtil. Men derudover vil 

der være behov for at begrænse væksten i de ikke-styrbare serviceudgifter, hvis service- 

vækstrammen skal overholdes fremover. 

Endelig er der som nævnt et meget lavt anlægsniveau i prognosen, som næppe er reali- 

stisk i så lang en årrække i en periode med stor befolkningsvækst. Denne problemstilling 

er behandlet i et særskilt bilag til budgetindstillingen. 

4. Analyse af budgetmodeller 

4.1 Overvejelser om principper og incitamenter 

Formålet med budgetmodeller er, at områder, der påvirkes af en demografisk udvikling, 

får reguleret deres variable budgetter i takt med denne. 

Det umiddelbare formål med en budgetmodel er på den ene side at sikre, at serviceni- 

veauet fastholdes, når folketallet stiger og modsat, at der ikke sker en udgiftsglidning i 

form af stigende enhedspriser, når folketallet falder. 

Modellerne er relevante på områder, hvor der er en relativt tæt sammenhæng mellem 

antal borgere og behovet for kommunale serviceydelser. Det gælder f.eks. dagpasning, 

skoleområdet og ældreplejen. Modsat er områder som kultur, det tekniske og det admi- 

nistrative område ikke omfattet af budgetmodeller i Aarhus Kommune. 

I Aarhus Kommune findes tre hovedtyper af budgetmodeller. Disse er: 

1. Rene demografiske modeller: Her reguleres budgetterne op eller ned i takt med 

udsving i antallet af borgere i en objektivt defineret målgruppe – som hovedregel 

antallet i en bestemt aldersgruppe. 

2. Efterspørgselsstyrede modeller: Her reguleres budgettet op eller ned alt efter hvor 

mange borgere, der efterspørger en bestemt ydelse. Ydelsen skal være klart og 

entydigt afgrænset som fx en vuggestueplads, og der må ikke være tale om en 

type visitation, hvor kommunen kan påvirke antallet af borgere, der modtager 

ydelsen. Hovedsageligt anvendes denne type model på områder, hvor alle borge- 

re, der henvender sig, skal have en på forhånd fastlagt ydelse. Det gælder fx på 

folkeskole- eller dagpasningsområdet. 

3. Visitationsbaserede modeller: Her ligger prisen pr. ydelsesmodtager fast, men en 

visitation afgør, hvilke borgere, der skal modtage ydelsen. Dermed har kommu- 

nen mulighed for i praksis at påvirke antallet af ydelsesmodtagere. Med omlæg- 

ningen af budgetmodellen vedrørende handicappede børn og unge findes denne 

type budgetmodel ikke længere i Aarhus Kommune. 


I det følgende gennemgås først en række fordele ved budgetmodeller og herefter en 

række ulemper. Endelig vurderes det, hvilke kriterier der ud fra en generel betragtning 

kan opsættes for budgetmodeller, hvis de skal kunne fungere hensigtsmæssigt i den 

økonomiske situation, som Aarhus Kommune nu befinder sig i. 

Fordele ved budgetmodeller 

Budgetmodeller skal sikre, at serviceniveauet fastholdes på områder, hvor ud- 

giftsniveauet ændrer sig i takt med befolkningen. Herved kan det fx undgås, at 

byrådet træffer beslutning om anvendelse af et råderum til serviceudvidelser på ét 

område, mens serviceniveauet på et andet område udhules, uden at dette var by- 

rådets hensigt. 

Udsving i befolkningen giver flere eller færre indtægter. Når fx en børnefamilie 

flytter til Aarhus stiger kommunens skatteindtægter fra forældrene, kommunen 

modtager mere i udligning vedrørende børnene, og det generelle bloktilskud sti- 

ger. Modellerne bidrager til, at en del af disse indtægter tilføres dagpasningsom- 

rådet. 

Budgetmodeller er en administrativ og politisk enkel procedure. Der er med mo- 

dellerne fastlagt faste beregningsprincipper for, hvorledes ændringer i befolknin- 

gen skal håndteres. Herved undgås, at der hvert år skal gennemføres en forhand- 

ling om, hvorledes en konkret ændring i befolkningen skal give sig udtryk i æn- 

drede budgetter. Modellerne kan hermed også være med til at imødegå en skæv- 

vridning i prioriteringen – fx på baggrund af pres fra interessegrupper – fordi mo- 

dellerne sikrer en vis objektivitet i vurderingen af udgiftsbehovsudviklingen på de 

enkelte områder. 

Budgetmodeller vil i nogle situationer kunne bidrage til en mere afdæmpet ud- 

giftsudvikling, end hvis serviceniveauet hvert år skulle være genstand for en kon- 

kret politisk behandling. Hvis en budgetmodel fx sikrer, at gevinsten ved stor- 

driftsfordele bliver indhøstet, kan det vise sig billigere end årlige tillægsbevillinger, 

hvis disse tager udgangspunkt i eksisterende pladspriser. Herved kan modellerne 

bidrage til at øge det økonomiske råderum. 

Modellerne sikrer en længere planlægningshorisont på de demografiafhængige 

områder, når udgiftsudviklingen kendes i hele budgetperioden og ikke kun i ét år 

ad gangen. 

Ulemper ved budgetmodeller 

Ulemperne ved budgetmodellerne er typisk modsætninger til de ovenfor anførte fordele. 

De kan både vedrøre modellerne som sådan eller hænge sammen med den konkrete må- 

de, modellerne indrettes på. 


Budgetmodeller vil i en vækstkommune som Aarhus betyde, at serviceudgifterne 

kommer under pres. Dette forhold er særligt presserende i en situation, hvor de 

statslige rammer for kommunernes serviceudgifter er snævre, sådan som tilfældet 

er i disse år. 

En budgetmodel udløser midler på en automatiseret måde og mindsker dermed 

byrådets mulighed for konkret at vurdere, om man ønsker at løfte budgettet, som 

modellerne tilsiger. 

Budgetmodellerne kan bevirke, at det bliver utydeligt for både politikere og of- 

fentlighed, om modellerne lægger beslag på en betydelig del af det økonomiske 

råderum eller bidrager til at øge råderummet. Dette er afhængigt af, om befolk- 

ningstallet er stigende eller faldende 

Der vil ofte være en tendens til at arbejde med uændrede reguleringspriser i en 

årrække. Herved kan modellerne medvirke til, at mulige effektiviseringer gennem 

brug af ny teknologi, forbedret arbejdstilrettelæggelse eller lignende ikke indar- 

bejdes fuldt ud i det omfang, som udviklingen på området kunne muliggøre. Om- 

vendt kan uændrede priser også modvirke udgiftsglidninger. 

Visitationsbaserede budgetmodeller vil kunne føre til servicevækst, idet der er 

indbygget et økonomisk incitament til at øge antallet af personer i den målgruppe, 

der udløser en budgetregulering, eller til at øge vurderingen af behovet hos den 

enkelte person i målgruppen, således at der sker en udvikling i retning af dyrere 

tilbud. Denne effekt kendes fra sundhedsvæsenet og fra handicapområdet og be- 

tegnes ofte som skred i indikationen eller skred i visitationen. Dette kan i praksis 

betyde en reduktion af kommunens økonomiske råderum. 

Det er ikke muligt at definere fuldstændig objektivt, hvilke udgifter der er demo- 

grafiafhængige. Derfor kan der heller ikke påkaldes en ’højere retfærdighed’ i af- 

grænsningen af udgifter eller reguleringsprincipper. Det kan medføre en skævhed 

i styringsvilkårene mellem områder med og uden budgetmodel. Modellerne kan 

derfor bidrage til ujævnt serviceniveau på tværs af serviceområderne. Det kan 

virke udgiftsdrivende for områder uden budgetmodel, hvis borgerne møder op 

med høje forventninger, eller det kan opleves som usammenhængende for bor- 

gerne, at serviceniveauet er forskelligt fra område til område. 

Ovenstående gennemgang viser, at der både er fordele og ulemper ved budgetmodeller. 

Gennemgangen kan samtidig danne baggrund for overvejelser om, hvor stor en del af 

udgifterne, der skal være omfattet, og om hvordan der mest hensigtsmæssigt etableres 

en reguleringsmekanisme. 

Hensigtsmæssige principper for budgetmodeller 


Som det fremgår ovenfor, har budgetmodeller den fordel, at der på en administrativ en- 

kel og objektiv måde kan ske regulering af budgetterne på områder, der oplever et æn- 

dret udgiftspres på grund af den demografiske udvikling. Endvidere er det en mulighed 

via budgetmodeller at sikre en løbende indarbejdelse af stordriftsfordele. 

Modsat kan det i en periode med snævre grænser for serviceudgifterne opleves, som om 

modellerne på forhånd beslaglægger betydelige beløb til dækning af udgiftsvækst på en- 

kelte områder. Hertil kan det anføres, at problemet med udgiftspres ved øget befolkning 

ikke forsvinder, selvom budgetmodellerne afskaffes. Der vil her skulle findes andre må- 

der at forholde sig til det på. Dette ændrer dog ikke på behovet for en kritisk stillingtagen 

til, hvilke områder eller udgifter der skal være omfattet af en model, og hvilke, der skal 

holdes udenfor. 

Samtidigt kan det være et problem, at nogle områder, der oplever et udgiftspres, er om- 

fattet af budgetmodeller, mens andre, der også oplever et pres, ikke er omfattet af en 

model. Dette kan som ovenfor nævnt give en mere eller mindre bevidst skævhed i vilkå- 

rene for de forskellige serviceområder. 

Hensynet til at fastholde serviceniveauet på de meget demografiafhængige områder kan 

tale for at have budgetmodeller. Andre hensyn taler for, at budgetmodellerne skal indret- 

tes på en måde, så der indhøstes de mulige effektiviseringsgevinster og stordriftsfordele, 

der findes på de berørte områder. I det omfang der ønskes indarbejdet generelle effekti- 

viseringsgevinster, taler meget dog for, at dette bør ske på alle styrbare områder – ikke 

kun på de områder, hvor der findes budgetmodeller. 

Samlet set taler dette for at arbejde med budgetmodeller på udvalgte områder, når blot 

de anvendte reguleringsbeløb jævnligt vurderes, og de mulige effektiviseringsgevinster, 

ændringer i målgrupperne og stordriftsfordele indhøstes og tilføres det fælles råderum. 

Ligeledes bør der med jævne mellemrum foretages en kritisk gennemgang af modellerne 

i forhold til dækningsområde, reguleringsprincipper m.v. Den sidste analyse, der gen- 

nemgik kommunens budgetmodeller i én samlet analyse, blev gennemført i 2004. 

Det fremgår også af ovenstående, at visitationsbaserede budgetmodeller kan være pro- 

blematiske. Man bør derfor kritisk overveje indførelse af modeller, der har nogle iboende 

økonomisk uhensigtsmæssige incitamenter. 

Det kan desuden med jævne mellemrum vurderes, om alle modeller fortsat skal opret- 

holdes. Et område, der for 10 år siden fik en budgetmodel, kan have ændret karakter, så 

det ikke længere er begrundet eller hensigtsmæssigt med en sådan model. 

Det kan således konkluderes, at det ud fra et samlet økonomisk styringsmæssigt per- 

spektiv er fornuftigt at arbejde med budgetmodeller, når: 


Der er tale om områder, hvor udgifterne har en tæt objektiv sammenhæng med 

udviklingen i demografien 

Reguleringsbeløbene indhøster stordriftsfordele eller mulige effektiviseringer 

Der jævnligt tages højde for ændringer i behovene ved de berørte målgrupper 

Omfanget af udgifter, der omfattes af budgetmodeller, overvejes nøje 

Indførelse af visitationsbaserede modeller overvejes kritisk 

Modellerne jævnligt underkastes et serviceeftersyn 

I den aktuelle situation med servicerammer og sanktionslovgivning er der en særskilt 

udfordring forbundet med budgetmodeller, der indebærer en efterregulering af budget- 

terne på baggrund af den faktiske udvikling i fx børnetal eller efterspørgsel efter dagtil- 

bud. Alle budgetmodeller regulerer budgetbeløbene. Efterreguleringen gennemføres der- 

imod kun for nogle modeller, og den indebærer, at der i forbindelse med forventet regn- 

skab i løbet af budgetåret samt endeligt ved regnskabsaflæggelsen korrigeres for den 

faktiske udvikling. 

På grund af sanktionslovgivningen vil sådanne efterreguleringer betyde en usikkerheds- 

faktor i budgetåret, hvis forventningen om efterregulering og fx et højere børnetal end 

forventet betyder merudgifter i løbet af året. De forventede merudgifter til budgetmodel- 

len for handicappede børn og unge var således en del af baggrunden for behovet for en 

opbremsning i udgifterne i 2011, jf. førnævnte indstilling vedtaget i byrådet den 25. maj 

2011. I modsat retning er der dog i 2011 forventede mindreudgifter til dagpasning gene- 

relt. 

Ovenstående taler for at overveje, om efterreguleringsmekanismerne skal bibeholdes, 

eller om de kan tilrettelægges, så de i højere grad tager højde for den aktuelle sanktions- 

lovgivning. 

4.2 Analysemetode m.v. 

Med udgangspunkt i beskrivelsen af principper og incitamenter er de enkelte budgetmo- 

deller i Aarhus Kommune beskrevet på følgende punkter: 

Typen af model: Demografisk, efterspørgselsstyret eller visitation samt graden af 

styrbarhed 

Fremskrivningsmetode 

Efterregulering og principper herfor 

Historisk udgiftsudvikling 

Prognosticeret udgiftsudvikling 

Beskrivelse af modellens reguleringer set i forhold til den samlede økonomi på det 

pågældende serviceområde 

Opsamling 

Endelig samles i et afsluttende afsnit op i forhold til forslag om ændringer eller 

forenklinger 


Gennemgangen og beskrivelsen af de enkelte budgetmodeller er udarbejdet af Borgme- 

sterens Afdeling med bistand fra de berørte magistratsafdelinger. Gennemgangen er kort 

resumeret nedenfor og er i sin helhed vedlagt som bilag 4. 

Derudover er i der i næste afsnit foretaget en sammenligning med budgetmodeller i de 

øvrige 6-byer. 

Herudover vil der blive fremlagt overvejelser om de øvrige elementer, der er peget på i 

budgetforliget for 2011, herunder hvornår og hvordan der sker politisk stillingtagen til de 

affødte budgetreguleringer i den årlige budgetproces. 

Endelig vil afgrænsningen af områder med og uden budgetmodel - konkret i forhold til 

det sociale område - blive overvejet. 

4.3 Gennemgang af budgetmodeller - resume 

På driftsområderne findes en lang række budgetmodeller med tilhørende undermodeller i 

Aarhus Kommune. Disse er listet nedenfor: 

Dagpasning i institution, dagpleje og frit-valg-ordningen, normalområdet. 

Dagpasning, generelle tosprogsmidler og sprogstøtte. 

Tre modeller på børnesundhedsområdet vedrørende Tandplejen, Sundhedsplejen 

og Børn og Unge-lægerne. 

Folkeskoler, normalundervisning 

Folkeskoler, tosprogsundervisning 

Specialundervisning på folke- og specialskoler 

Model for heldagsskoler. 

Privat- og efterskolemodel 

SFO 

Pleje og omsorgsmodel på ældreområdet. 

Model for hjælpemidler på Sundhed og Omsorgs område. 

Pasning og fritidstilbud til handicappede børn (0-18 år) i Børn og Unge. 

To modeller på Beskæftigelsesområdet vedrørende henholdsvis forsikrede ledige 

og andre grupper. 

Model for vejvedligeholdelse. 

I afsnit 4.1 ovenfor blev der beskrevet en inddeling af budgetmodeller i tre hovedtyper. 

Hovedparten af Aarhus Kommunes budgetmodeller er demografiske modeller. Det gælder 

modellerne på ældreområdet, børnesundhedsområdet og flere af de mindre ”tillægs”- 

modeller på dagpasnings- og skoleområdet. 

De store modeller for dagpasning på normalområdet og normalundervisning er efter- 

spørgselsstyrede modeller. Dette har baggrund i, at borgerne har krav på en plads og at 

serviceniveauet på en plads kan opgøres entydigt. Overordnet set ligger der således ikke 

nogen visitation inde i pladstildelingen på disse områder, hvorfor der er tale om efter- 

spørgselsstyrede modeller frem for visitationsbaserede modeller. 


Frem til 2011 fandtes der en visitationsbaseret model på området for pasnings- og fri- 

tidstilbud for handicappede børn i MBU. Denne model har frem til 2011 været en visitati- 

onsbaseret model og der har været en proces, hvor der gradvist er blevet indført pas- 

ningsgaranti på området. Med budgetforliget for 2011 og den efterfølgende beslutning 

om opbremsning i serviceudgifterne for 2011 er modellen omlagt fra og med medio 

2011. Modellen vil således udløse relativt store merudgifter i årene 2011-2014, hvorefter 

modellens udgiftsprofil vil følge befolkningsudviklingen for de 0-18 årige (en demografisk 

model). 

På Beskæftigelsesforvaltningens område findes andre typer af modeller, der regulerer 

udgifterne til aktivering. Disse findes dog på overførselsområdet, hvor den statslige sty- 

ring af kommunerne adskiller sig betydeligt fra serviceområdet. Beskæftigelsesforvalt- 

ningens modeller er således kun overordnet beskrevet i nærværende rapport. 

Aarhus Kommune har ingen budgetmodeller, der regulerer for udgiftspres på det admini- 

strative område. Det generelle billede er endvidere, at selv på områder der er dækket af 

en budgetmodel, er en betydelig del af magistratsafdelingernes udgifter herudover defi- 

nerede som faste udgifter. 

En vækst på 1% i befolkningen udløser således ikke en 1% vækst i budgetterne på 

driftsområderne omfattet af budgetmodeller. Dels fordi nogle delområder (indenfor et 

område der ellers er dækket af en budgetmodel) ikke anses for at være underlagt et ud- 

giftspres ved voksende befolkning og dels fordi modellerne forudsætter, at der kan ind- 

høste stordriftsfordele, når folketallet vokser. 

Det kan endvidere bemærkes, at flere af kommunens budgetmodeller også dækker det 

ikke-styrbare område. Herved søges det sikret, at budgetteringen på de ikke-styrbare 

områder følger udviklingen i demografien. Det gælder således udgifterne til fripladser og 

søskenderabat indenfor dagtilbudsområdet og udgifterne til privat- og efterskoler. 

Beskrivelserne af budgetmodellerne er som ovenfor anført vedlagt som bilag 4. Heri gi- 

ves også en beskrivelse af de budgetbeløb modellerne har udløst historisk og hvad de 

udløser i budgetforslaget 2012-2015. Det generelle billede af den udgiftsvækst, der 

har/forventes udløst, er blandet. 

På den ene side har modellerne generelt set udløst budgetudvidelser, men en stor af dis- 

se er blevet reduceret igen som følge af sparerunder. Endvidere har udgiftsudviklingen – 

ikke mindst på dagtilbudsområdet – været præget af en række omlægninger af området 

som følge af modulpasning og kostordning. 

I det følgende afsnit gives en kort sammenligning af budgetmodellerne i Aarhus Kommu- 

ne med de øvrige 6-byer. 


4.4 Sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne 

Der er foretaget en sammenligning af brugen af budgetmodeller i 6-byerne. Budgetmo- 

deller er en meget teknisk betonet størrelse. Den nedenstående sammenligning er fore- 

taget på et ret overordnet niveau, da de oplysninger, der er samlet ind fra de øvrige 6- 

byer, er tilsvarende overordnede. 

Det skal bemærkes, at nedenstående gennemgang ikke siger noget om serviceniveauet 

på tværs af kommuner. Der kan sagtens være et højere serviceniveau i én kommune 

uden en budgetmodel på et område, end det tilsvarende serviceniveau i en kommune, 

der har en budgetmodel på det samme område. 

Gennemgangen giver dog alligevel et fingerpeg om, hvor de forskellige kommuner har 

lavet budgetmodeller og hvilke områder, der derfor reguleres for udviklingen i befolknin- 

gen. 

Dagpasning for 0-6 årige: I alle kommuner findes der budgetmodeller, som regulerer for 

udviklingen i børnetallet, og som hovedregel også for ændringer i efterspørgslen efter 

dagtilbud. Kun i Aalborg gives ikke efterregulering for udsving i børnetallet i løbet af året. 

Odense har en model, der dækker såvel dagpasning, børnesundhed, skoleområdet samt 

det specialiserede børneområde (der i Aarhus primært ligger i Socialforvaltningen). 

Børnesundhedsområdet: På dette område, der ofte ses i sammenhæng med det tilknyt- 

tede område for specialtandpleje og omsorgstandpleje, findes der budgetmodeller i alle 

6-byer i forhold til børnetandplejen undtagen Randers. I Aalborg og Esbjerg findes også 

modeller på omsorgstandplejen og specialtandplejen. I Odense findes en model, der 

dækker det brede børnesundhedsområde. 

I alle kommuner undtagen Randers findes der modeller i forhold til Sundhedsplejen. 

Folkeskolen – normalundervisning: Her har alle kommuner budgetmodeller. I alle kom- 

muner gives efterregulering for den demografiske udvikling i løbet af året. Dette gælder 

dog ikke i Aalborg. I Aalborg, Esbjerg og Randers bruges såkaldte klassebaserede mo- 

deller, mens København, Aarhus og Odense bruger elevbaserede modeller. De klasseba- 

serede modeller udløser forskellige beløb alt efter om en elev udløser en klassedeling 

eller ej. Dette sker ikke ved elevbaserede modeller (her tæller alle elever lige meget). 

Folkeskole, specialundervisning Der findes budgetmodeller, der regulerer for demografien 

i Aarhus, Købehavn og Odense. Der findes ikke specialundervisningsmodeller i Aalborg, 

Esbjerg og Randers. Her skal specialundervisningen klares indenfor den givne ramme 

uanset, om elevtallet vokser eller falder. I Randers er der dog overvejelser om at indføre 

en demografimodel vedr. specialundervisning fremadrettet. 

Privat og efterskoler: Alle kommuner har modeller med efterregulering på dette område. 


SFO, normalområdet: Alle kommuner har budgetmodeller, der regulerer for antallet af 

børn i SFO og fritidshjem. Det er mere blandet, om kommuner har modeller på special- 

området indenfor SFO’er. 

Ældreområdet: Alle kommuner har budgetmodeller på ældreområdet. De øvrige kommu- 

ner efterregulerer modellerne på en eller anden måde – enten i budgetåret eller i efter- 

følgende år. 

Det specialiserede socialområde: Her er billedet blandet. I Odense findes en model for 

voksen-handicap og psykiatriområdet (botilbud, samværstilbud m.v.). I København fin- 

des en model, der tildeler regulering for handicappede børn og voksne samt det speciali- 

serede hjemmeplejeområde. I Aarhus findes modeller på de mindre områder, der ligger 

udenfor Magistratsafdelingen for Sociale Forhold og Beskæftigelse. Esbjerg har en bud- 

getmodel for den særligt tilrettelagte uddannelse (STU). Endelig er der i Randers overve- 

jelser om at indføre en demografimodel på handicapområdet fremadrettet. 

Oversigt over budgetmodeller i 6-byerne 

Dagpasning 

0-6 år 

Børnesund- 

hed mv. 

Folkeskolen, 

normalun- 

dervisning 

Folkeskolen, 

specialun- 

dervisning 

Privat og 

efterskoler 

Aarhus Odense Aalborg Esbjerg Randers København 

Ja, med 

eft.regu. 

Børne- 

tandpleje, 

Sund- 

hedspleje 

og Børn 

og Unge- 

læger. Ej 

eft.regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Ja, ej ef- 

terregu. 

Ja – ikke- 

styrbart 

område 

SFO, normal Ja, m. 

eft.regu. 

Ja med efter- 

regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Ja, m. 

eft.regu. 

Ja indgår i 

overordnet 

model 

Ja model m. 

eft.regu. 

Ja, ej 

eft.regu. 

Tandpleje, 

Omsorgs- og 

Specialtand- 

pleje samt 

Sundheds- 

pleje. Ej. 

eft.regu. 

Ja , ingen 

efterregu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Tandpleje 

Special- 

tandpleje, 

Omsorgs- 

tandpleje 

med efter- 

regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Ja, med 

efterre- 

gu. 

Ja med 

efterregu. 

Nej Tandpleje 

Ja, med 

eft.regu. 

Nej Nej Nej - 

Ja, med ef- 

terreg. 

Ja, ingen 

efterregu. 

Ja med 

efterregu- 

lering 

Ja, med 

eft.regu 

men 

overve- 

jes 

Ja med 

eft.regu. 

Ja, m. 

eft.regu 

og Sund- 

hedspleje 

m. 

eft.regu. 

Ja, m. 

eft.regu. 

Ja, m. 

eft.regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Ja, model 

for fritids- 

hjem og 

klubber 


SFO, speci- 

alområdet 

Ældreområ- 

det 

Det speciali- 

seredesoci- alområde 

Ja ny mo- 

del fra 

2011/201 

2 

Ja uden 

eft.regu. 

Kun på 

special- 

dagtilbud 

og i spec. 

tilbud i 

ældreple- 

jen . 

Ej i Soci- 

alforvalt- 

ningen 

Ja m. 

eft.regu. 

Ja m. efter- 

regu. 

Ja indgår i de 

to modeller 

for hhv. bør- 

neområdet 

og voksen- 

handi- 

cap/psykiatri 

Nej Ja, med 

Ja uden 

eft.regu. 

eft.regu 

Ja, med 

eft.regu. 

Nej Model for 

STU (sær- 

ligttilrette- lagtud- dannelse) 

med 

eft.regu. 

Nej Ja, med 

Ja, m. 

eft.regu. 

Nej – 

men 

overve- 

jes på 

handi- 

capom- 

rådet 

Det overordnede billede af ovenstående gennemgang er, at kommunerne i vid udstræk- 

ning ligner hinanden i forhold til, om der findes budgetmodeller på et område. 

eft.regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Ja, med 

eft.regu. 

Alle kommuner har således budgetmodeller på de store områder som normalundervisning 

i folkeskolen, dagpasning, ældreområdet, privat og efterskoler samt SFO. 

Lighederne er mest iøjnefaldende, når man ser modellerne i et overordnet perspektiv. 

Det er herunder meget almindeligt at der gennemføres efterregulering i modellerne. 

På specialområderne er billedet mere blandet. Her ligger Aarhus i et midterfelt mellem på 

den ene side Odense og København, der i videre udstrækning bruger budgetmodeller på 

disse områder, og de øvrige kommuner, der i lidt mindre udstrækning end Aarhus har 

modeller på området. 

4.5 Vurdering af behovet for indførelse af model på socialområdet 

Det sociale område omfatter udgifter til tilbud til børn, unge og familier med særlige be- 

hov - herunder børn med handicap, tilbud på voksenhandicapområdet samt tilbud til 

voksne med særlige sociale problemer eller misbrug. 

Socialforvaltningens virksomhed er i vid udstrækning reguleret via Serviceloven. Desu- 

den regulerer Sundhedsaftalen mellem Kommune og Region dele af socialpsykiatriindsat- 

sen. Formålet med Serviceloven er blandt andet at tilbyde rådgivning og støtte for at 

forebygge sociale problemer, at tilbyde en række almene serviceydelser, der også kan 

have et forebyggende sigte og at tilgodese behov, der følger af nedsat fysisk eller psykisk 


funktionsevne eller særlige sociale problemer. Serviceloven sætter dermed nogle rammer 

for kommunernes arbejde på det sociale område, men beskriver også nogle krav, som 

kommunerne skal honorere. 

Området er pt. ikke omfattet af budgetmodeller. Ved de årlige budgetforhandlinger tages 

der i stedet stilling til, om der skal tilføres området ekstra midler. 

Udgifterne til socialområdet har været stigende siden kommunalreformen - en tendens 

der også ses på landsplan. I forbindelse med indgåelse af budgetforligene i de senere år, 

er området blevet tilført flere midler blandt andet som følge af stigende aktivitet på fore- 

byggelses- og anbringelsesområdet i forhold til udsatte børn, unge og familier samt sti- 

gende pres på botilbud og dagforanstaltninger på voksenhandicapområdet. 

Det tilbagevendende behov for at tilføre flere midler til området i budgetlægningen kan 

ses som et tegn på, at serviceniveauet på området er under pres af befolkningsudviklin- 

gen. Det kan overvejes, om der er blevet en for stor skævhed mellem vilkårene for at 

opretholde serviceniveauet på socialområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er 

reguleret af en budgetmodel. 

Som det er beskrevet i afsnit 4.1, er det ikke muligt objektivt at afgøre, om der skal væ- 

re en budgetmodel på et område eller ej. Men det kan være en ulempe, hvis der bliver et 

uensartet serviceniveau på tværs af sektorer som følge af den demografiske udvikling. På 

baggrund af dette samt de tidligere og nuværende økonomiske udfordringer på området 

kan det overvejes, om der skal indføres en budgetmodel på socialområdet. 

4.6 Anbefalinger - budgetmodeller 

4.6.1 Generelle anbefalinger på baggrund af de aktuelle økonomiske betingelser 

Ud fra de principper og incitamenter, der blev overvejet i afsnit 4.1, anbefales der ingen 

grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommune. 

Følgende forhold taler imod at lave generelle ændringer af budgetmodellernes anvendel- 

se: 

Fordelingen mellem faste og variable udgifter er ved flere lejligheder blevet vurde- 

ret, og der er senest i forbindelse med B2011 sket en ændring af budgetmodellen 

på dagpasningsområdet, hvor knap 10 % er trukket ud af enhedsbeløbene. Desu- 

den efterreguleres der ved øget pladsudnyttelse med et beløb, der er lavere end 

gennemsnitsudgiften. På ældreområdet blev det i B2007 besluttet at reducere en- 

hedsbeløbet med ca. 55 %. 

Der skønnes ikke generelt at være uhensigtsmæssige incitamenter i modellerne. 

På enkelte områder vil der dog i det følgende blive peget på konkrete forhold, der 

kan overvejes i forhold til at give stærkere incitamenter. 


Med ændringen af modellen for udgifter til handicappede børn og unge i Børn og 

Unge findes der ikke længere visitationsbaserede modeller i Aarhus Kommune. Al- 

le modeller skønnes nu at have en klar objektiv sammenhæng med udviklingen i 

bestemte aldersgrupper i befolkningen og/eller efterspørgselsprocenten på områ- 

der med pladsgaranti. Omvendt vil det i det følgende blive overvejet, om der er 

områder uden en budgetmodel, hvor der er så stor en objektiv sammenhæng med 

udviklingen i demografien, at det kan tale for en model i en eller anden form. 

A. Stordriftsfordele eller effektiviseringsgevinster 

Ovenstående betyder, at det er vanskeligt at finde argumenter for generelt at indregne 

yderligere stordriftsfordele i modellerne. Det hindrer dog ikke, at der som følge af øko- 

nomiske hensyn kan vælges kun at kompensere delvist for befolkningsudviklingen – fx i 

en rammestyringsmodel som beskrevet nedenfor. 

Hertil kommer, at generelle effektiviseringskrav på de styrbare serviceområder også vil 

omfatte områder med budgetmodel. Hvis der indføres et generelt effektiviseringskrav, vil 

det i forlængelse heraf være naturligt at nedsætte enhedsbeløbene i budgetmodellerne 

tilsvarende og i samme takt. 

Anbefaling: Det anbefales ikke at indarbejde yderligere stordriftsfordele i modellerne. 

B. Præsentation af budgetmodellernes konsekvenser: 

I budgetforliget for 2011 blev der desuden anmodet om følgende: ” …(gennemgangen 

skal) indeholde forslag til forskellige måder at præsentere konsekvensen af budgetmodel- 

lerne, samt afklare den politiske stillingtagen i forbindelse med budgetfremlæggelsen.” 

Dette tema blev behandlet i analysen fra 2004, hvor der blandt andet blev peget på føl- 

gende modeller, der fortsat er aktuelle at overveje: 

B.1. Rammestyring af budgetmodellerne 

Der fastlægges en samlet ramme for udgiftsvæksten som følge af budgetmodellerne - 

dvs. en samlet ramme for udgiftsvæksten fra det gamle til det nye budgetår. Rammen 

kan eksempelvis fastsættes som en procentdel af den forventede serviceramme. Ram- 

men vil i dette tilfælde signalere, hvor stor en andel af den forventede serviceramme, 

som byrådet maksimalt vil bruge på at kompensere for stigende demografi. 

Budgetmodellerne forudsættes beregnet i den tekniske budgetfase som hidtil. Såfremt 

den samlede udgiftsvækst fra det gamle til det nye budgetår overstiger byrådets ramme, 

beregnes for modeller med udgiftsvækst en gennemførelsesprocent, der er forenelig med 

samlet overholdelse af rammen. 


Budgetterne i overslagsårene sættes lig det endelige budget i budgetåret. Eventuelle for- 

ventede udgiftsændringer i overslagsårene, som følge af ændret demografi, optages på 

reserven. 

B.2. Fleksibel rammestyring 

En ulempe ved ovenstående er, at rammen for demografisk betinget udgiftsvækst fast- 

sættes ved budgetprocessens start, hvor der stadig er betydelig usikkerhed om grund- 

læggende økonomiske parametre som eksempelvis servicevækstrammen, indtægterne 

fra skatter og generelle tilskud samt udviklingen i de ikke-styrbare udgifter. Det er derfor 

svært at fastlægge en hensigtsmæssig ramme, der sikrer det ønskede råderum. 

Denne ulempe kan imødegås ved at rykke budgetmodellernes indarbejdelse i budgettet 

til den afsluttende politiske fase i september måned. Herved kan fastlæggelsen af ram- 

men for budgetmodellerne ske på det bedst mulige informationsgrundlag. Den sene ind- 

arbejdelse indebærer desuden den fordel, at der opnås større synlighed omkring de bud- 

getudvidelser, der følger af budgetmodellerne. 

Udgiftseffekten af budgetmodellerne beregnes fortsat i den tekniske budgetfase, men 

indarbejdes ikke i budgettet. I såvel Afdelingernes budgetforslag som Magistratens bud- 

getforslag illustreres effekten på de økonomiske nøgletal og servicerammen af en fuld 

indarbejdelse af budgetmodellerne. I Magistratens budgetforslag oplyses endvidere, hvil- 

ken samlet brutto-udgiftsstigning budgetmodellerne giver anledning til fra det gamle til 

det nye budgetår. 

I den politiske fase vurderer byrådet, om der er mulighed for at kompensere afdelingerne 

fuldt ud for stigende demografi. Hvis ikke det er tilfældet, fastsættes en gennemførelses- 

procent under 100. Udgiftsfald forudsættes gennemført med 100 pct. Det vurderes dog 

ikke hensigtsmæssigt, at indskrænke en sådan tilpasning til alene at omfatte områder 

med befolkningsmodeller. Dette bør i stedet ske som led i en proces, hvor byrådet samlet 

set – på tværs af alle de styrbare serviceområder - vurderer behovet for op- 

/nedprioritering samt mulighederne for at gennemføre effektiviseringer. 

I lighed med førstnævnte model sættes de demografiafhængige budgetter i overslagså- 

rene lig det endelige budget i budgetåret. Eventuelle forventede udgiftsændringer i over- 

slagsårene, som følge af ændret demografi, optages således på reserven. 

Anbefaling: Det anbefales at indarbejde en ændret præsentation af budgetmodellerne i 

forbindelse med udarbejdelsen af Magistratens budgetforslag. Konkret er dette sket alle- 

rede med budgetforslaget for 2012-2015, der indstilles parallelt med denne analyse. 


4.6.2 Konkrete anbefalinger 

I forbindelse med førnævnte indstilling om opbremsningstiltag i 2011 er der besluttet en 

omlægning af modellen vedrørende udgifterne til pasnings- og fritidstilbud for handicap- 

pede børn. Nedenstående anbefalinger vedrører derfor kun de øvrige områder, hvor der i 

dag er budgetmodeller. 

Dagplejeandelen: 

I forbindelse med gennemgangen af budgetmodellen er Borgmesterens Afdeling blevet 

anmodet om at vurdere de enkelte modellers incitamentsstruktur i forhold til at sikre en 

så høj ressourcebevidsthed som muligt. 

På området for pasning af 0-2 årige findes to sidestillede pasningstyper – vugge- 

stue/integreret institution som det ene og dagpleje som det andet. 

En institutionsplads koster ca. 11.000 kr. mere end en dagplejeplads - svarende til en 

forskel på ca. 10 pct. Hvis der bliver en vuggestueplads mere og en dagplejeplads mindre 

udløser dette således en nettomerudgift (ved en belægningsprocent i institutionerne på 

over 100 som der har været tale om de seneste år er forskellen på de marginale pladser 

dog betydeligt mindre). I denne beregning ses bort fra udgifterne til husleje/anlæg på 

institutionerne og fra dagplejernes skattefradrag for at stille egen bolig og kost til rådig- 

hed for pasningen. 

Andelen af dagplejepladser har på landsplan været jævnt faldende og dette har også væ- 

ret tilfældet i Aarhus trods bestræbelser fra Børn og Unges side for at fastholde en 

uændret dagplejeandel. I 2004 var dagplejeandelen i Aarhus 25,3 %, i 2007 var den 

20,1 % og i 2010 16,9 %. Der er senest i foråret 2011 igangsat en kampagne for at til- 

trække flere dagplejere og for at øge forældrenes opmærksomhed i forhold til tilbuddet. 

Det koster ca. 0,8 mio. kr. i ekstra driftsudgifter for Aarhus Kommune, hver gang dagple- 

jeandelen falder med 1 %-point. 

I nedenstående tabel ses udviklingen i dagplejeandelen i 6-byerne og i landet som helhed 

jf. de af Danmark Statistik offentliggjorte tal. 

Dagplejeandel blandt 0-2 årige 

Dagplejeandel 2007 2008 2009 2010 

Hele landet 53,2% 50,4% 49,3% 47,0% 

København 9,1% 8,7% 8,2% 10,8% 

Odense 59,3% 58,0% 56,8% 53,7% 

Esbjerg 58,6% 57,5% 54,1% 50,6% 

Randers 58,1% 55,3% 52,6% 49,6% 

Aarhus 20,1% 18,9% 17,8% 16,9% 

Aalborg 85,6% 82,5% 82,1% 78,7% 

Kilde. Danmarks Statistik. 


Efter København har Aarhus den laveste dagplejeandel og har i perioden oplevet det 

kraftigste relative fald. 

Det kan endvidere bemærkes, at København jf. ovenstående tal har bremset udviklingen 

og har en stigning i dagplejeandelen i 2010 - dog startende fra et lavere niveau. Det skal 

samtidig bemærkes at udgiften til en dagplejeplads i København jf. 6-by nøgletallene 

ligger over prisen for en institutionsplads både i København og Aarhus. 

Anbefaling: Det anbefales, at Børn og Unge fortsætter bestræbelserne på at fastholde 

dagplejeandelen. Det anbefales endvidere, at Børn og Unge i samarbejde med Borgme- 

sterens Afdeling undersøger, om der er anvendt nye virkemidler f.eks. ændrede økono- 

miske incitamenter i de kommuner, der - som København - har opnået en stigning i dag- 

plejeandelen. Undersøgelsen og evt. heraf afledte anbefalinger afrapporteres overfor by- 

rådet i forbindelse med pladsbehov 2013 

Efterregulering af budgetmodellerne på skole- og dagpasningsområdet 

Efterregulering af budgetmodeller er en udfordring for økonomistyringen i kommunen 

efter indførelse af den statslige sanktionslovgivning. Med planerne om statslige budget- 

lofter kan dette problem fremover blive yderligere skærpet. 

Det kan derfor overvejes om, der med fordel kan indarbejdes ændringer i efterregulerin- 

gen af budgetmodellerne. 

En mulighed er helt at afskaffe efterregulering i forhold til modellerne. Det vil for normal- 

undervisnings- og dagpasningsområdet betyde, at Magistratsafdelingen for Børn og Unge 

vil skulle passe og undervise flere eller færre børn, uden at der kan bruges flere eller 

færre midler i det enkelte år. 

En anden mulighed er, at efterregulering alene afskaffes i forhold til servicerammen, og 

dermed kun gives som en korrektion af opsparingen sidst på året. Hvis det faktiske antal 

børn afviger fra prognosen, vil Børn og Unge fortsat skulle holde budgettet i det pågæl- 

dende år. Men i forbindelse med regnskabsafslutningen vil opsparingen blive korrigeret, 

hvis der blev flere eller færre børn end forventet. 

Der er fordele og ulemper forbundet både ved den nuværende model, ved en fuldstændi- 

ge afskaffelse af efterregulering og ved en delvis efterregulering. 

Fordelen ved den nuværende model er, at den sikrer en økonomisk styringskæde hele 

vejen fra byrådet til den enkelte institution. De institutioner eller skoler, der tager ekstra 

børn eller elever ind for at sikre pasningsgarantien, får også i selve året mulighed for at 

ansætte flere pædagoger og lærere. Afskaffes denne mulighed, kan det blive sværere at 

fastholde samme fleksibilitet. Resultatet kan blive, at det bliver nødvendigt at oprette 

mere bufferkapacitet, hvilket kan vise sig dyrere såvel finansielt som servicerammemæs- 


sigt end det nuværende system. Ulempen ved den nuværende efterreguleringsmodel er, 

at den kan nødvendiggøre opbremsningsinitiativer i budgetåret på tværs i kommunen, 

hvis efterreguleringerne medfører eller bidrager til en samlet overskridelse af kommu- 

nens serviceramme. 

Fordelen ved den fuldstændige afskaffelse af efterregulering er, at der opnås budgetsik- 

kerhed for kommunens samlede økonomi i året, idet efterreguleringen ikke vil bidrage til 

at belaste servicerammen. Ulempen er, at det kan blive sværere at opfylde pasningsga- 

rantien, da fleksibiliteten og viljen/muligheden i de enkelte dagtilbud/skoler til tage eks- 

tra børn potentielt bliver mindre. Afskaffelse af efterregulering vil herudover fordre, at 

der laves helt klare objektive spilleregler for forudsætningerne i modellerne, fx i forhold 

til fastlæggelsen af efterspørgselsprocenten. 

Den delvise afskaffelse af efterregulering (hvor der alene gives efterregulering på opspa- 

ringen og ikke på forbrugsmuligheden i selve budgetåret) er en mellemvej, der løser ser- 

vicerammeproblematikken, idet der for kommunen som helhed opnås budgetsikkerhed i 

det enkelte år. Det vil dog stadig være sværere at få institutionerne til at tage ekstra 

børn end i dag, da der ikke umiddelbart vil kunne ansættes ekstra personale. Dog vil in- 

stitutionerne alt andet lige kunne oparbejde en opsparing, som vil kunne tages i anven- 

delse i et efterfølgende år. 

Anbefaling: Med det formål at sikre overholdelse af servicerammen anbefales det, at ef- 

terreguleringen ændres, så den kun påvirker opsparingen og ikke forbrugsmuligheden i 

budgetåret. 

Hjælpemiddelmodellen 

Sundhed og Omsorg har i dag en budgetmodel på området for hjælpemidler, der løfter 

budgettet til hjælpemidler med 2,5 % årligt. 

Modellen følger ikke de principper, der gælder for kommunens andre budgetmodeller, 

hvor tillægsbevillinger m.v. som udgangspunkt ikke indgår i fremtidige reguleringer. 

På hjælpemiddelområdet lægges der årligt 2,5 % oveni det til enhver tid værende bud- 

get, hvilket betyder, at tillægsbevillinger indgår i beregningsgrundlaget. 

Anbefaling: Det anbefales, at hjælpemiddelområdet fremover reguleres på samme vis 

som de øvrige budgetmodeller i kommunen. 

Socialområdet 

Det kan overvejes, om der er blevet en skævhed mellem vilkårene for at opretholde ser- 

viceniveauet på socialområdet i forhold til vilkårene på de områder, der er reguleret af en 

budgetmodel. 


Anbefaling: Det kan på den baggrund anbefales at overveje, om der skal indføres en 

budgetmodel på socialområdet. 

Magistratsafdelingen for Sociale Forhold og Beskæftigelse har udarbejdet et notat vedr. 

behovet for en budgetmodel på socialområdet (vedlagt som bilag 6). Der foreslås i nota- 

tet en model, der dels tager hensyn til den generelle demografiske udvikling, og dels ta- 

ger hensyn til udgiftsudviklingen i de øvrige 6-byer. Sidstnævnte skal opfange ændret 

efterspørgsel, der ikke alene skyldes ændringer i det samlede befolkningstal i Aarhus 

Kommune - f.eks. længere levetid for udvalgte befolkningsgrupper (borgere med handi- 

cap), ændret diagnosticering i sundhedsvæsenet, uafviselig tilgang i form af domsanbrin- 

gelser m.v. Sociale Forhold og Beskæftigelse fremlægger således en alternativ model der 

ud over en rent demografisk model indfanger ændringer i udgiftsbehov på området. 

I Aarhus kommune er der kun efterspørgselsstyrede budgetmodeller på skole- og dagin- 

stitutionsområdet. Begge områder er blandt andet karakteriserede ved, at kommunen 

har en ”leveringsgaranti” – en pasningsgaranti på daginstitutionsområdet samt en under- 

visningspligt i forhold til folkeskolen. Samtidig gælder det, at alle børn tilbydes samme 

ydelse inden for de respektive områder. Der er dermed ingen visitation til tilbuddene. 

Rammebetingelserne for socialområdet minder i højre grad om ældreområdet – som er 

reguleret af en demografimodel - end om rammebetingelserne på skole- og daginstituti- 

onsområdet. Som på ældreområdet er der mange forskellige tilbud, som forvaltningen 

ofte selv visiterer til. 

Såfremt det besluttes at indføre en budgetmodel på socialområdet, anbefales det derfor 

at indføre en ren demografiafhængig budgetmodel på området svarende til beskrivelsen 

heraf i bilag 6. 


5. Analyse af ikke-styrbare områder 

5.1 Overvejelser om principper og incitamenter 

Styringsprincippet om de styrbare og ikke-styrbare udgifter blev oprindeligt vedtaget af 

byrådet i begyndelsen af 1990´erne med det formål at forbedre Aarhus Kommunes øko- 

nomi herunder at sikre kommunen mod utilsigtede serviceskred på de styrbare udgifts- 

områder. Samtlige udgiftsområder blev grupperet i enten styrbare eller ikke-styrbare 

udgifter ud fra en forudsætning om, at de områder, hvor der var reel mulighed for at 

styre udgiftsudviklingen, blev betragtet som styrbare. De områder, der blev defineret 

som ikke-styrbare, skulle derimod leve op til at være vanskeligt styrbare eller ligefrem 

ustyrbare. Hermed blev de ikke-styrbare udgifter reelt opfattet som kommunens fælles- 

udgifter. 

I sammenhæng hermed vedtog byrådet, at merudgifter på de styrbare områder fremover 

skulle finansieres via kompenserende besparelser i den pågældende magistratsafdeling. I 

forhold til de ikke-styrbare udgifter skulle eventuelle merudgifter finansieres indenfor det 

samlede kommunale budget, ligesom mindreudgifter skulle indgå som en forbedring af 

den samlede økonomi. 

I det følgende gennemgås kort de præciseringer og ændringer, som styringsprincippet 

har gennemgået gennem årene. 

1995: Præcisering 

I 1995 vedtog byrådet en indstilling, der præciserede de økonomiske styringsprincipper i 

relation til opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter. Indstillingen indeholdt bl.a. to 

generelle kriterier for afgrænsningen af styrbare og ikke-styrbare udgiftsområder. De 

skulle begge være opfyldt for, at et udgiftsområde kunne betragtes som ikke-styrbart: 

”1) Området skal være fuldt lovbundet eller på lignende måde helt bundet af eksterne 

forhold. Dette indebærer, at beslutninger i byrådet ikke kan føre til nedprioriteringer på 

området. 

2) Området skal… 

a) udgøre et selvstændigt område, der er klart og tydeligt afgrænset fra ikke-lovbundne 

områder. Dette indebærer, at områder, hvor servicetilbud er lovbundne, men hvor der 

gives beslægtede eller alternative tilbud indenfor ikke-lovbundne og styrbare områder, 

defineres som styrbare 

eller 

b) være udgiftstungt set i relation til de beslægtede eller alternative ikke-lovbundne om- 

råder. Der må her foretages en konkret vurdering på baggrund af risikoen for budgetaf- 

vigelser på det enkelte område og det mulige omfang af sådanne afvigelser.” 


I forlængelse heraf blev der endvidere fastlagt, at Borgmesterens Afdeling løbende skal 

opsamle ikke-styrbare budgetafvigelser på en reserve, så der er overblik over de ikke- 

styrbare udgifters påvirkning af kommunens samlede økonomi. 

Den opsamlede reserve udmøntes én gang årligt i forbindelse med budgetlægningen, 

således at nettoeffekten af de ikke-styrbare mer- eller mindreudgifter slår igennem på 

nøgletallene. Nøgletallene forringes ved nettomerudgifter og forbedres ved netto- 

mindreudgifter. 

1999: Service vs. overførsler 

Med regeringsaftalen for 1999 blev de kommunale udgifter opdelt i henholdsvis service- 

udgifter og overførselsudgifter, og der blev for serviceudgifternes vedkommende vedta- 

get en samlet servicevækstramme, som de kommunale serviceudgifter for kommunerne 

under ét skulle holde sig indenfor. I forlængelse heraf vedtog byrådet ved budgetvedta- 

gelsen for 1999, at Aarhus Kommune skulle overholde sin andel af den servicevækst- 

ramme, der blev aftalt for kommunerne under ét. 

Som følge af, at afgrænsningen af serviceudgifterne ikke var fuldt ud sammenfaldende 

med afgrænsningen af de styrbare udgifter, blev de økonomiske styringsprincipper heref- 

ter tilpasset. Det blev fastlagt, at merudgifter på ikke-styrbare serviceområder finansie- 

res indenfor det samlede budget for styrbare serviceudgifter. Reserven til opsamling af 

mer- eller mindreudgifter på de styrbare områder blev desuden delt i to (service og over- 

førsler), således at effekten af de ikke-styrbare områder på både nøgletal og service- 

ramme er tydelig, når reserverne nulstilles i løbet af budgetprocessen. 

2011: Sanktionslovgivning 

Ved regeringsaftalen for 2011 blev reglerne om servicevækstrammen ændret, idet rege- 

ringens sanktionslovgivning fra 2009 dels blev udvidet til også at gælde regnskabssitua- 

tionen, dels blev udvidet fra 1 til 3 mia. kr. Konkret indebærer det, at hvis kommunerne 

samlet set budgetlægger med en overskridelse af servicevækstrammen, vil regeringen 

sanktionere kommunerne for op mod 3 mia. kr. Ligeledes vil kommunerne under ét blive 

sanktioneret i regnskabssituationen for op mod 3 mia. kr., såfremt det samlede regn- 

skabsresultatet overskrider det af Indenrigs- og Sundhedsministeriet korrigerede budget 

på landsplan (i 2011 er dette fastsat med udgangspunkt i aftaleniveauet). 

Som følge heraf vedtog byrådet i februar 2011 at justere de økonomiske styringsprincip- 

per. Magistratsafdelingerne har herefter ansvaret for at overholde servicerammen inden 

for deres respektive styrbare områder. De ikke-styrbare serviceudgifter udgør en særlig 

udfordring, og her kan byrådet beslutte, at eventuelle merudgifter på de ikke-styrbare 

serviceudgifter (og på budgetmodeller/ordninger med efterregulering) skal finansieres via 

en proportional besparelse på alle styrbare serviceområder, såfremt der ikke er tilstræk- 

kelig ledig serviceramme. På denne måde kan afdelingerne i løbet af budgetåret blive 

påført et krav om opbremsning, som ikke vedrører egne merudgifter, og samtidig kan 


det ske så sent på året, at den reelle mulighed for at gennemføre besparelserne er be- 

grænset. 

Vurdering af principper og incitamenter 

I Aarhus Kommunes effektiviseringsstrategi fra 2010 konkluderes det, at principperne om 

styrbare og ikke-styrbare udgifter ”…har været stærke og været forudsætningen for op- 

retningen af kommunens økonomi i 90´erne. Det har været afgørende for succesen, at 

principperne har skabt en kultur, hvor der reelt tages ansvar for udgiftsudviklingen i den 

enkelte afdeling. Forudsætningen herfor har blandt andet været, at der i afdelingerne er 

en oplevelse af, at man har ansvar for at styre udgiftsudviklingen på områder, der reelt 

er helt eller delvist styrbare”. 

En forudsætning for, at styringsprincipper generelt har den ønskede effekt er, at de be- 

tragtes som legitime af de budgetansvarlige. Det er vigtigt, at budgetansvarlige kun gø- 

res ansvarlige for de udgifter, der rent faktisk kan styres - enten direkte eller indirekte. 

Alternativet er, at der kan opstå en situation, hvor styringsprincipperne bliver opfattet 

som illegitime, og hvor der breder sig (en vis) forståelse for, at budgetterne overskrides. 

Sker dette, vil det potentielt være ødelæggende for den økonomiske ansvarlighed. 

Det fremgår ovenfor, at opdelingen af udgifterne i styrbare og ikke-styrbare udgifter in- 

debærer, at et krav om budgetoverholdelse på de styrbare områder opleves som legitimt 

og realistisk, og at det bidrager til, at de decentrale enheder har økonomiske incitamen- 

ter til at overholde deres budgetter. Såfremt der sker en overskridelse på de styrbare 

budgetter, vil det alt andet lige - i medfør af decentraliseringsordningerne - medføre et 

mindre økonomisk råderum i de følgende år. 

Omvendt har der generelt ikke været et direkte økonomisk incitament til at overholde det 

vedtagne budget på de ikke-styrbare områder, da eventuelle merudgifter som udgangs- 

punkt ikke har direkte betydning i de efterfølgende år. Såvel centrale som decentrale 

enheder og budgetansvarlige vil derfor have incitament til et stærkere fokus på budget- 

overholdelse på de styrbare udgiftsområder end på de ikke-styrbare udgiftsområder. 

Om et udgiftsområde betragtes som et styrbart eller ikke-styrbart udgiftsområde kan 

derfor have betydning for graden af fokus på budgetoverholdelse, selvom alle budgetter i 

udgangspunktet skal overholdes. Det skal i den forbindelse understreges, at det næppe 

er muligt at opstille fuldt ud objektive kriterier som grundlag for afgrænsningen af de 

ikke-styrbare områder, jf. også definitionen fra 1995 af de ikke-styrbare udgifter. Der vil 

således være en gråzone af udgiftsområder, hvor en rubricering må tage udgangspunkt i 

en konkret vurdering. 

Som følge heraf er det vigtigt at gennemgå både styringsprincipper og udgiftsområder 

med jævne mellemrum for at sikre optimal ressourceudnyttelse - ikke mindst i en tid, 

hvor ressourcerne i kommunerne er knappe og forventes at være det også i de kommen- 


de år. En gennemgang skal bl.a. vurdere, om der har været lovændringer, som giver 

anledning til en anden håndtering af de enkelte udgiftsområder. 

Med indførelsen af servicerammer er principperne om styrbare og ikke-styrbare udgifter 

blevet udfordret yderligere, og de decentrale enheders frihedsgrader er blevet indskræn- 

ket. Det indebærer blandt andet, at den decentrale fleksibilitet for forbrug af opsparing i 

budgetlægningen er blevet indskrænket, og afdelingerne kan blive pålagt et krav om op- 

bremsning på de styrbare områder i løbet af året som følge af merudgifter på de ikke- 

styrbare områder m.v. De decentrale enheders hidtidige oplevelse af legitimitet og ret- 

færdighed i balancen i ansvarsfordelingen i forhold til økonomistyringen udfordres såle- 

des af de nye styringsprincipper. 

Vurderingen af den fremtidige håndtering af de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune 

vil tage udgangspunkt i det dilemma, der er opstået i krydsfeltet mellem de ikke-styrbare 

serviceudgifter og sanktionslovgivningen. Den fremtidige håndtering af områderne vil 

således – så vidt, det er muligt – skulle adressere to delvist modsatrettede hensyn. 

For det første, at styringsprincipperne i videst muligt omfang bør indrettes så de opleves 

som legitime – i praksis indebærer dette et fokus på, at nogle områder de facto er ikke- 

styrbare. For det andet ønsket om øget budgetsikkerhed både decentralt og for kommu- 

nens samlede økonomi, så økonomiske sanktioner så vidt muligt undgås. 

5.2 Analysemetode m.v. 

Det fremgår af budgetforliget for 2011 og kommissoriet for analysen af de ikke-styrbare 

udgifter, at alle ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune vil blive gennemgået 

med henblik på at vurdere graden af påvirkelighed/styrbarhed. 

Med baggrund heri vil alle kommunens ikke-styrbare udgiftsområder blive identificeret og 

beskrevet. Af beskrivelserne vil udgiftsudviklingen i perioden 2007-2010 fremgå. Denne 

periode er valgt, da kommunerne fra 2007 fik tilført en række nye opgaver fra amterne 

som følge af strukturreformen - herunder en del ikke-styrbare udgifter – hvilket derfor 

sætter en naturlig afgrænsning for analysen. I det efterfølgende afsnit, der har til formål 

at give anbefalinger til, hvorledes de ikke-styrbare udgifter kan håndteres efterfølgende, 

vil analysen dog blive afgrænset til de ikke-styrbare serviceudgifter. 

Dette valg begrundes for det første med den ovenfornævnte 0-vækst i serviceudgifterne 

og sanktionslovgivningen på de kommunale serviceudgifter, hvor håndteringen af ikke- 

styrbare serviceudgifter udgør en særlig udfordring og problemstilling. Fremover vil det 

dels være en fortsat udfordring at finansiere merudgifter på de ikke-styrbare udgiftsom- 

råder, samtidig med at det - på grund af risikoen for statslig sanktion - bliver nødvendigt 

at overholde den tildelte serviceramme i det enkelte år. Udfordringen gør sig særligt 

gældende i løbet af budgetåret, hvor den tidsmæssige dimension i sig selv udgør en ud- 

fordring for reaktionen på en negativ udgiftsudvikling. 


Der er derfor et særskilt behov for en vurdering af, om udgiftsområder, som hidtil har 

været defineret som ikke-styrbare serviceudgifter, burde kategoriseres som styrbare ud- 

gifter, eller måske indgå i udviklingen af nye styringsprincipper. Det er således et sær- 

skilt mål med analysen at bidrage med forslag til løsninger til, hvordan den styringsmæs- 

sige udfordring med de ikke-styrbare serviceudgifter kan mindskes. 

For det andet er fokuseringen på de ikke-styrbare serviceudgifter begrundet med, at en 

væsentlig del af de betydende ikke-styrbare overførselsområder (indkomstoverførslerne) 

netop har været underlagt en betydelig omlægning. Det skete som følge af den finansie- 

ringsreform på beskæftigelsesområdet, der blev vedtaget i Folketinget i forbindelse med 

finansloven for 2011. 

I forlængelse heraf har Beskæftigelsesforvaltningen og Borgmesterens Afdeling gennem- 

gået de områder, der var omfattet af reformen, herunder bl.a. A-dagpenge, kontant- 

hjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse samt følgeudgifter på området. Da der endnu ikke 

er data og erfaring til rådighed indenfor det nye styringsparadigme, vil det være økono- 

mifagligt vanskeligt på nuværende tidspunkt at foreslå en anderledes håndtering af den- 

ne del af de ikke-styrbare overførsler. 

For det tredje er hovedparten af overførslerne kompenseret af staten i forhold til kom- 

munerne under et. For de budgetgaranterede områder (kontanthjælp, førtidspension 

m.v.) og A-dagpenge sker det endvidere med efterregulering for kommunerne under ét 

for den faktiske udgiftsudvikling i regnskabsåret. 

På den baggrund anviser analysen alene alternative anbefalinger til, hvordan de ikke- 

styrbare serviceudgifter fremover kan håndteres. Efter budgetvedtagelsen for 2012 anbe- 

fales det imidlertid, at der tilsvarende gennemføres en analyse af de ikke-styrbare over- 

førselsudgifter. 

Som en konsekvens af afgrænsningen ovenfor indgår den såkaldte merudgiftsydelse (en 

overførselsudgift) på det sociale område ikke i denne analyse. Dette område har dog en 

uklar snitflade til serviceområdet, fordi visse typer aflastning på børneområdet konteres 

som en merudgiftsydelse, mens andre aflastningstilbud konteres som en serviceudgift. I 

forlængelse heraf skal det bemærkes, at KL i foråret 2011 har udsendt en konteringsvej- 

ledning på området, som sår tvivl om, hvorvidt Aarhus Kommune konterer aflastnings- 

ordningerne korrekt. Når det er nærmere undersøgt, om konteringsvejledningen giver 

kommunen merudgifter på serviceområdet, bør det overvejes at foretage en analyse af 

dette område med henblik på en vurdering af områdets fremtidige styringsmæssige sta- 

tus. Dette kan indgå i ovennævnte analyse af det samlede ikke-styrbare overførselsom- 

råde. 

Ligeledes indgår aktivitetsbestemt medfinansiering på sundhedsområdet, der ellers er en 

serviceudgift, heller ikke i anbefalingerne. Det skyldes, at der fra 2012 sker en omlæg- 

ning af området, hvor den kommunale aktivitetsbestemte medfinansiering og sundheds- 


området øges betydeligt - til gengæld skal kommunerne ikke længere betale et grundbi- 

drag til regionen pr. indbygger. På baggrund af denne betydelige ændring vurderes det, 

at det er mest hensigtsmæssigt at udskyde eventuelle ændringer i styringen af området 

til konsekvenserne af omlægningen er kendte. 

Det skal endeligt nævnes, at der i forbindelse med indgåelsen af økonomiaftalen for 2012 

er aftalt mellem regeringen og KL, at refusionsindtægterne fra de særligt dyre enkeltsa- 

ger udgår af servicerammen, således at de i stedet skal konteres som indtægter på ho- 

vedkonto 7. Ændringen betyder, at de aftalte præmisser for økonomistyringen i Aarhus 

Kommune, hvor refusionsindtægterne er defineret som et styrbart udgiftsområde, er 

ændret, og derfor vil der frem mod budgetvedtagelsen for 2012 i anden forbindelse blive 

arbejdet med dette område, således at en eventuel ændret håndtering af området kan 

besluttes sammen med budgetvedtagelsen for 2012. 

5.2.1 Analysens opbygning 

På baggrund af ovenstående vil de enkelte ikke-styrbare udgiftsområder blive beskrevet 

detaljeret i forhold til bl.a. den kontomæssige afgrænsning, begrundelse for ikke-styrbar 

status og muligheder for lokal påvirkning af udgiftsniveauet i afsnit 5.3. 

Herefter vil nogle af udgiftsområdernes styring og bevillingspraksis i afsnit 5.4 indgå i en 

sammenlignende analyse med 6-byernes tilsvarende udgifter med henblik på en vurde- 

ring af, om praksis i Aarhus Kommune svarer til praksis i de andre 6-byer, og om der 

herigennem kan hentes inspiration til en forbedret økonomistyring. 

Endeligt vil beskrivelserne i afsnit 5.3 og sammenligningen i afsnit 5.4 danne baggrund 

for afsnit 5.5, der beskriver nogle alternative anbefalinger til, hvordan de ikke-styrbare 

serviceudgifter kan håndteres fremover - fra og med budget 2012. 

5.3 Overblik over Aarhus Kommunes ikke-styrbare udgifter 

5.3.1 Overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder 2007-2010 

Nedenfor gives et samlet overblik over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder i 

perioden 2007-2010 (regnskabstal). Analysen er som førnævnt afgrænset til denne peri- 

ode som følge af strukturreformen. 

Tabellen indeholder alle de udgiftsområder, som i 2010 var defineret som ikke-styrbare. 

Det indebærer, at områder, der i perioden 2007-2009 var ikke-styrbare, men som fra og 

med 2010 er defineret som styrbare, ikke er medtaget 3 . De ikke-styrbare udgifter er 

klumpet sammen i udgiftsgrupper, således at forskellige konti, der rent indholdsmæssigt 

hænger sammen, er placeret i samme udgiftsgruppe. Kommunens ikke-styrbare udgifter 

er med denne metode opdelt i 59 udgiftsgrupper, heraf vedrører 44 udgiftsgrupper de 

3 En undtagelse fra dette princip er området ”Afrusning af abstinensgrad 1”, som kommunen først har overtaget 

fra Region Midtjylland pr. 1. august 2011. 


kommunale serviceudgifter og 15 udgiftsgrupper vedrører de kommunale overførselsud- 

gifter. 

De ikke-styrbare udgifter udgjorde i 2010 ca. 5,4 mia. kr., svarende til ca. 32,4 pct. af 

kommunens samlede nettodriftsudgifter. 

Oversigt over udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder R2007-R2010: 

1.000 kr., netto (2012-p/l) R2007 R2008 R2009 R2010 

Sociale Forhold og Beskæftigelse: 

Dækning af merudgifter ved ophold i eget 

hjem for børn og voksne med handicap 95.373 99.432 99.863 101.702 

Støtte til opførelse af boliger (S) 3.493 4.328 5.372 2.331 

Aktivitetsbestemt medfinansiering - psykiatri 

(S) 44.022 39.421 38.633 38.602 

Plejetakst for færdigbehandlede patienter 

(S) 4.183 9.946 4.974 6.986 

Behandlingsmæssige fripladstilskud (S) 3.766 5.343 6.039 6.611 

Sikrede døgninstitutioner for børn og unge 

(S) 16.144 10.068 14.399 14.042 

Borgerstyret personlig assistance (S) 73.859 108.498 108.905 117.195 

Hjælp til anskaffelse af anden bolig (S) -385 2.212 420 97 

Afrusning vedrørende abstinensgrad 1 (S) 0 0 0 0 

Dagbehandlingstilbud til stofmisbrugere (S) 3.482 3.836 3.779 4.048 

Kontaktperson- og ledsageordninger for 

døvblinde (S) 1.176 -784 11.825 3.578 

Lægeerklæringer (S) 363 473 1.245 1.521 

Integrationsloven -24.079 -24.265 -25.344 -28.185 

Repatriering 17 23 27 0 

Førtidspension 1.078.796 1.216.531 1.314.078 1.440.538 

Sygedagpenge 401.829 432.262 468.127 495.915 

Sociale formål 11.344 10.503 10.527 9.780 

Kontanthjælp, aktivering og revalidering 604.881 543.697 553.635 549.798 

A-dagpenge og aktivering af forsikrede ledige 

0 0 0 355.558 

Fleksjob 180.786 211.154 232.041 232.951 

Ledighedsydelse 71.566 79.271 107.104 131.203 

Kommunale bidrag til produktionsskoler (S) 14.852 13.584 14.387 17.812 

Kommunale løntilskudsjob til forsikrede ledige 

(S) 5.547 4.299 7.140 12.109 

Lægeerklæringer (S) 12.317 13.910 14.313 16.067 

Teknik og Miljø: 

Udgifter til støtte til byfornyelse og boligforbedringer 

(S) 11.399 11.019 10.906 10.520 

Udgifter til støttede boliger (S) 14.283 12.852 13.064 10.286 

Vintertjeneste (S) 23.850 17.429 28.300 67.296 

Tinglysningsafgifter ved lån til betaling af 

ejendomsskatter (S) 2.390 3.524 5.217 3.030 

Miljøvagt (S) 25 126 2.447 113 


Sundhed og Omsorg: 

Personlige tillæg 29.867 29.330 28.073 26.408 

Boligydelse til pensionister 131.895 131.018 128.670 127.716 

Boligsikring 140.592 141.533 143.941 155.658 

Aktivitetsbestemt medfinansiering - sundhed 

(S) 476.193 450.918 502.101 502.991 

Vederlagsfri fysioterapi (S) 0 18.468 46.894 47.992 

Kommunal ydelsesstøtte til ældreboliger (S) 1.680 1.331 1.947 1.508 

Servicearealtilskud til plejeboliger (S) -1.513 -1.292 -1.072 -860 

Hjælpemidler (S) 40.769 46.110 51.095 53.170 

Kultur og Borgerservice: 

Efterlevelseshjælp 160 147 128 69 

Begravelseshjælp (S) 7.420 7.941 7.157 7.608 

Støtte til politiske partier (S) 1.035 1.003 1.104 1.002 

Børn og Unge: 

Tjenestemandspensioner - den lukkede 

gruppe (S) 31.616 33.719 34.208 29.715 

Mellemkommunale betalinger - frit skolevalg 

og specialundervisning af døgnanbragte børn 

(S) 36.063 37.844 57.111 62.095 

Knallertkørekort (S) -26 121 52 21 

Overhead-betalinger fra andre kommuner 

(S) -7.828 -6.334 -9.904 -6.609 

Fripladser og søskenderabat (S) 220.012 226.779 254.018 275.628 

Befordring af elever (S) 33.819 33.931 43.457 42.838 

Objektiv finansiering af specialpædagogiske 

tilbud for småbørn (S) 0 5.172 4.803 4.774 

Bidrag til privat- og efterskoler (S) 194.335 205.515 216.697 212.770 

Specialtandplejen (S) -334 -449 -524 -598 

Borgmesterens Afdeling: 

Seniorjob 0 75 525 598 

Scandinavian Congress Center (S) 9.582 1.106 1.104 1.116 

Vederlag m.v. til byråd og magistrat (S) 9.262 9.238 10.382 10.114 

Beskyttede stillinger (S) 5.360 4.003 4.364 3.898 

Arbejdsskader (S) 61.662 57.376 62.751 63.301 

Revision og konsulentbistand (S) 5.640 4.000 2.768 3.519 

Kontingent for medlemskab af KL (S) 10.334 10.416 10.607 10.885 

Lån til kunstmuseet Aros (S) -5.777 -5.716 -5.644 -5.623 

Diverse udgifter og indtægter (S) 3.680 -20.241 -5.490 -12.647 

Tjenestemandspensioner (S) 118.767 104.811 124.619 145.458 

I alt, ikke-styrbare udgifter 4.209.544 4.356.565 4.767.365 5.386.019 

Note: Et (S) efter udgiftsområdet betyder, at det er serviceudgifter 

Note: Udgifterne til efterlevelseshjælp og begravelseshjælp var i R2007-R2010 placeret i MSO 


Fra 2007 til 2010 har der samlet været en udgiftsvækst på 1,2 mia. kr. på de ikke- 

styrbare udgiftsområder svarende til 28 pct. Fordelt på henholdsvis serviceudgifter og 

overførselsudgifter ser udgiftsvæksten således ud: 

Udgiftsvækst 2007-2010 fordelt på service og overførsler (ikke-opgavekorrigeret): 

Mio. kr., 2012-priser 2007 2008 2009 2010 

Serviceudgifter 1.487 1.486 1.706 1.786 

- vækst ift. 2007 (kr.) - -1 219 299 

- vækst ift. 2007 (pct.) - 0 15 20 

Overførselsudgifter 2.723 2.871 3.061 3.600 

- vækst ift. 2007 (kr.) - 148 338 877 

- vækst ift. 2007 (pct.) - 5 12 32 

I alt 4.210 4.357 4.767 5.386 

- vækst ift. 2007 (kr.) - 147 557 1.176 

- vækst ift. 2007 (pct.) - 3 13 28 

Det fremgår af tabellen ovenfor, at de stigende ikke-styrbare udgifter vedrører både ser- 

viceudgifter og overførselsudgifter. Væksten er størst på de ikke-styrbare overførselsud- 

gifter, som også i omfang udgør den største andel af området. I perioden 2007-2010 

udgør de ikke-styrbare overførselsudgifter således ca. 2/3 af det samlede ikke-styrbare 

område. Generelt er der et stort sammenfald mellem overførslerne og ikke-styrbare ud- 

gifter. I 2010 var det således 92,5 pct. af kommunens overførselsudgifter, der var defi- 

neret som ikke-styrbare. Den samme overensstemmelse er ikke helt så klar for service- 

udgifterne, idet ca. 14,7 pct. af kommunens serviceudgifter er defineret som ikke- 

styrbare og dermed er 85,3 pct. defineret som styrbare. 

Udgiftsvæksten betyder ikke, at der er sket en tilsvarende forværring af kommunens 

økonomi, da tabellen ovenfor ikke tager højde for effekterne af øget bloktilskud m.v. 

Dermed indgår den økonomiske kompensation ikke, når der har været fx regel- 

/refusionsændringer på de ikke-styrbare områder eller opgaveoverdragelser fra enten 

statsligt (fx A-dagpenge) eller regionalt (fx vederlagsfri fysioterapi) regi. Hertil kommer, 

at der også i forbindelse med de årlige aftaler mellem regeringen og KL bliver givet kom- 

pensation for udgiftsstigninger til de budgetgaranterede områder og en række andre ind- 

komstoverførsler. 

5.3.2 Om beskrivelserne af de enkelte områder 

Som et led i den samlede analyse af de ikke-styrbare udgifter er der udarbejdet beskri- 

velser af de enkelte ikke-styrbare udgiftsområder i kommunen, jf. afsnit 5.3.1. Beskrivel- 

serne er udarbejdet af Borgmesterens Afdeling med faglig bistand fra de enkelte magi- 

stratsafdelinger og er vedlagt i bilag 1 til denne rapport. Formålet med beskrivelserne er 

at skabe overblik over de ikke-styrbare områder i Aarhus Kommune, herunder at skabe 

et solidt grundlag for at vurdere, om den nuværende opdeling skal revideres. 

For hver udgiftsgruppe er der udarbejdet en beskrivelse efter en skabelon, som indehol- 

der følgende struktur: 


Udgiftsgruppens titel 

De omfattede funktioner i strukturkontoplanen 

Tabel med udviklingen i de kommunale nettoudgifter fra regnskab 2007 til regn- 

skab 2010 (alle år er opgjort i 2012-p/l). Desuden er den procentvise udgifts- 

vækst i faste priser anført. 

Indholdsmæssig beskrivelse af de udgifter, der er indeholdt i udgiftsgruppen 

Beskrivelse af baggrunden for udgiftsgruppens status som ikke-styrbar 

Beskrivelse af muligheder for lokal påvirkning af udgiftsniveau. Selve rubricerin- 

gen som ikke-styrbart udgiftsområde antyder begrænsede lokale påvirkningsmu- 

ligheder, men for hver enkelt udgiftsgruppe er de lokale påvirkningsmuligheder - 

som trods alt eksisterer – beskrevet. 

Eventuelle kommentarer til udgiftsudviklingen. Hvor det er skønnet relevant, er 

der kort redegjort for baggrunden for udgiftsudviklingen. 

5.4 Sammenligning med økonomistyring og bevillingspraksis i 6-byerne 

I dette afsnit foretages en sammenlignende beskrivelse af henholdsvis økonomistyring og 

bevillingspraksis i de øvrige 6-byer: København, Odense, Aalborg, Esbjerg og Randers. 

5.4.1 Økonomistyring 

Af de fem andre kommuner i 6-by-samarbejdet er det kun Odense Kommune, der i deres 

økonomistyring sondrer mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter (eller noget, der lig- 

ner), således at der er forskel på, hvordan merudgifter på udgiftsområderne finansieres. 

Odense Kommune har kategoriseret alle udgifter som henholdsvis ”udgifter med overfør- 

selsadgang” (styrbare udgifter) og ”udgifter uden overførselsadgang” (ikke-styrbare ud- 

gifter). De styringsmæssige principper herfor svarer i vidt omfang til henholdsvis styrba- 

re og ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune. 

Alle de øvrige 6-by-kommuner har opdelt deres udgifter i henhold til Indenrigs- og Sund- 

hedsministeriets opdeling i serviceudgifter og overførselsudgifter, således at der gælder 

forskellige principper for finansiering af merudgifter på service- og overførselsområderne 

(herunder udgifter til forsikrede ledige). Generelt gælder det, at merudgifter på alle ser- 

viceudgifter (med et par undtagelser i Københavns og Randers Kommuner) svarer til fi- 

nansieringen af de styrbare udgifter i Aarhus Kommune, mens overførselsudgifter betrag- 

tes som ikke-styrbare. Når udgifterne betegnes som styrbare, gælder der et princip om, 

at merudgifter skal finansieres indenfor bevillingens budget og at et eventuelt mer- eller 

mindreforbrug ved udgangen af året overføres til det følgende budgetår, mens ikke- 

styrbare udgifter finansieres inden for kommunens samlede økonomi. 

Fælles for både Aarhus og Odense Kommune er, at principperne om henholdsvis styrba- 

re/ikke-styrbare udgifter og med/uden overførselsadgang går på tværs af statens opde- 

ling i service- og overførselsudgifter. Det tilfører en ekstra dimension i økonomistyringen, 

således at der både tales om styrbare og ikke-styrbare udgifter og om service- og over- 

førselsudgifter. Både Odense og Aarhus Kommune har herved et særskilt udfordring i 

forhold til håndteringen og finansieringen af eventuelle merudgifter på de ikke-styrbare 


serviceområder. I de andre 6-by kommuner er merudgifter på alle serviceområder under- 

lagt princippet om, at der som udgangspunkt skal anvises finansiering indenfor udval- 

gets/forvaltningens eget område, således at der ikke sker finansiering fra kassen. 

Generelt er der enighed i 6-byerne om, at der er udgifter på serviceområderne, som reelt 

er ”ikke-styrbare”, men i de fleste kommuner (bortset fra Odense og på enkelte områder 

i København og Randers) skal de enkelte bevillingsområder kunne tåle denne usikkerhed, 

således at eventuelle merudgifter på disse områder håndteres ved brug af omplaceringer 

m.v. indenfor det enkelte bevillingsområdes budget. Forskellene i praksis vedr. ”ikke- 

styrbare” udgifter på tværs af 6-byerne skal dog samtidigt ses i sammenhæng med de 

forskelle som eksisterer i brugen af budgetmodeller kommunerne imellem. 

I alle kommuner er der de senere år kommet et forstærket fokus på økonomistyringen og 

kommunernes vedtagne styringsprincipper. Det betyder bl.a., at der er sket en opstram- 

ning i brugen af kassefinansierede tillægsbevillinger. Tidligere har nogle kommuner tyet 

til denne løsning, selvom økonomistyringsprincipperne sagde noget andet, men som følge 

af bl.a. den strammere statslige styring (sanktionslovgivningen m.v.) er økonomisty- 

ringsprincipperne kommet mere i fokus. 

Mere specifikt om de enkelte 6-byers økonomistyring af serviceområderne kan der næv- 

nes følgende: 

Esbjerg Kommune: 

I Esbjerg Kommune skal overskridelser på serviceområderne som udgangspunkt finansie- 

res af det politikområde/udvalg, hvor overskridelsen finder sted. Skulle et område ikke 

kunne finansiere overskridelserne selv, skal merudgifterne forelægges Direktionen, der 

skal lave et forslag til, hvordan merudgifterne kan finansieres med hjælp fra andre områ- 

der og udvalg. Hvis der ved årets udgang konstateres et mer- eller mindreforbrug i for- 

hold til budgettet, overføres det til det følgende års budget. 

Aalborg Kommune: 

I Aalborg Kommune skal merudgifter på serviceområderne finansieres enten indenfor 

udvalgets/forvaltningens driftsområde via omplaceringer eller ved at konvertere anlægs- 

midler til drift. Hvis der ved årets udgang konstateres mer- eller mindreudgifter i forhold 

til budgettet, overføres merudgifterne til det følgende budgetår, hvor der skal findes en 

besparelse indenfor området svarende til merudgifterne i året før. 

Randers Kommune: 

I Randers Kommune betragtes aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet og 

vederlagsfri fysioterapi som ikke-styrbare udgifter, hvor eventuelle merudgifter skal fi- 

nansieres indenfor kommunens samlede økonomi. For de øvrige serviceområder gælder 

det, at merudgifter skal finansieres indenfor eget område. Frem til og med budget 2009 

blev det specialiserede socialområde også betragtet som et ikke-styrbart område, men 


har siden været styrbart, hvilket har givet en betydelig bedre økonomistyring på områ- 

det. 

Ligesom i Esbjerg og Aalborg kommuner overføres eventuelle afvigelser mellem budget 

og regnskab på de rammebelagte områder til næste budgetår (som enten et underskud 

eller et overskud). 

Københavns Kommune: 

Københavns Kommune anser aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet, 

parkeringsindtægter samt tjenestemandspensioner for at være ikke-styrbare udgiftsom- 

råder, hvor mer- eller mindreudgifter afregnes med kommunekassen. Både aktivitetsbe- 

stemt medfinansiering og tjenestemandspensioner er også defineret som ikke-styrbare 

udgifter i Aarhus Kommune. 

De øvrige serviceudgifter er opdelt i henholdsvis rammebelagte driftsudgifter og efter- 

spørgselsstyret service. Det, der adskiller disse områder er, om områderne er et demo- 

grafiafhængigt serviceområde (og dermed omfattet af en budgetmodel) eller ej (primært 

idræt og kultur, miljø, trafik og administration). Princippet for finansiering af merudgifter 

på disse områder er det samme, og svarer i øvrigt til de principper, der gælder for de 

styrbare udgifter i Aarhus Kommune. Merudgifter skal finansieres indenfor eget område, 

og eventuelle mer- eller mindreudgifter ved årets udgang overføres til det følgende bud- 

getår. 

Odense Kommune: 

Som nævnt ovenfor afviger Odense Kommunes økonomistyring fra de andre 6-by- 

kommuner. I Odense Kommune skelnes mellem udgifter med og uden overførselsad- 

gang. På områder med overførselsadgang overføres et mer- eller mindreforbrug ved 

årets udgang til det følgende budgetår 4 , mens mer- eller mindreudgifter på områder 

uden overførselsadgang lægges i eller finansieres af kassen. 

Udgifterne med og uden overførselsadgang følger ikke fuldt ud Indenrigs- og Sundheds- 

ministeriets definition af servicerammen. Der er således udgifter med overførselsadgang, 

som ikke er defineret som en serviceudgift, ligesom der er udgifter uden overførselsad- 

gang, som er med i servicerammen. Odense Kommune overvejer pt. at få ensartet defi- 

nitionerne. Hele børn- og ungeområdet samt ældre- og handicapområdet er med overfør- 

selsadgang, og det er typisk udgifter på social- og arbejdsmarkedsområdet (svarer til 

Aarhus Kommunes Beskæftigelsesforvaltning), der er uden overførselsadgang. 

Der er et delvist overlap mellem Odense Kommunes serviceudgifter uden overførselsad- 

gang og Aarhus Kommunes ikke-styrbare serviceudgifter. Det vedrører således bl.a. læ- 

4 Som følge af indførelsen af sanktionslovgivningen er dette princip ændret fra budget 2011 til, at institutioner 

og afdelinger i forvaltningerne har overførselsadgang, mens forvaltningerne har en samlet ramme, der skal 

overholdes. 


geerklæringer på social- og beskæftigelsesområdet, vintertjeneste, tjenestemandspensi- 

oner og aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsområdet. 

5.4.2 Bevillings- og budgetteringspraksis 

For at vurdere de enkelte kommuners økonomistyring er det relevant at have et overord- 

net kendskab til budgetteringspraksis på de områder, der er omtalt ovenfor. Herved ska- 

bes der et samlet overblik over, hvordan økonomistyringen fungerer i praksis. 

Generelt gælder det for alle de områder, som de enkelte kommuner benævner som hen- 

holdsvis styrbare områder, rammebelagte områder og områder med overførselsadgang, 

at der fremlægges et budgetforslag til politisk behandling, som tager udgangspunkt i det 

gældende budgets første overslagsår. Det tillægges en række tekniske korrektioner så- 

som pris- og lønreguleringer, lovændringer (lov- og cirkulæreprogrammet) samt ændrin- 

ger vedrørende demografi (budgetmodeller på typisk børne- og ældreområdet). Samtidig 

foretages der en række budgettilpasninger som omprioriteringer indenfor de enkelte be- 

villingsområder, således at budgettet på de enkelte delområder svarer til de konkrete 

udgiftsforventninger for budgetåret. 

Ovennævnte tilgang betyder, at der som udgangspunkt – i modsætning til de ikke- 

styrbare eller ikke-rammebelagte områder - ikke indlægges budgetudvidelser på de styr- 

bare bevillingsområder som følge af konkrete vurderinger af udgiftsniveauet på service- 

områderne. Undtagelsen herfra er, hvis der er truffet beslutninger af byrådet med bevil- 

lingsmæssige konsekvenser for de efterfølgende år siden seneste budgetvedtagelse. 

I forhold til overførselsudgifterne og de serviceudgifter, der er defineret som ikke- 

styrbare/ikke-rammebelagte/uden overførselsadgang, er budgetteringen mere ’fri’, idet 

der i højere grad er mulighed for at lave budgetudvidelser som følge af regnskabserfarin- 

ger og forventninger til det kommende udgiftsniveau. Eventuelle forventninger til merud- 

gifter på disse områder skal således ikke nødvendigvis modsvares af mindreudgifter på 

andre områder i forbindelse med budgetlægningen. 

Som det fremgår af ovenstående, er budgetterings-/bevillingspraksis i 6-by-kommunerne 

som udgangspunkt nogenlunde ensartet. I praksis har der dog tidligere været nogen for- 

skel i omfanget og hyppigheden af kassefinansierede tillægsbevillinger. Følgende særlige 

bevillingspraksis i enkelte af 6-by-kommunerne bør dog herudover kort nævnes: 

Aalborg Kommune: 

I Aalborg Kommune laves der udover ovenstående generelle budgetudvidelser eventuelt 

også budgetudvidelser på nogle af de serviceområder, der er berørt af sats- og takstpro- 

blematikker. Det betyder, at der her laves en konkret budgettering af visse udgiftsområ- 

der primært inden for børne- og ungeområdet, som kan medføre budgetudvidelser. Det 

vedrører fx mellemkommunale betalinger som følge af frit skole- og institutionsvalg og 

den kommunale betaling til privat- og efterskoler. Denne budgetteringspraksis er indført, 

da disse udgifter er vanskeligt styrbare, og da der er ønske om, at udgiftsstigninger eller 


-fald på disse områder ikke må påvirke serviceniveauet på det øvrige børne- og ungeom- 

råde. 

Københavns Kommune: 

Københavns Kommune foretager demografiregulering af en større gruppe udgiftsområder 

end de fleste andre kommuner, idet hovedparten af handicapområdet og sundhedsområ- 

det også reguleres efter befolkningens størrelse. Det indebærer, at områder som handi- 

caphjælperordningen og hjælpemidler på sundhedsområdet også årligt budgetteres sær- 

skilt og tildeles budget, der er baseret på forventninger til demografien. Alle budgetmo- 

deller i Københavns kommune efterreguleres, således at den faktiske tildelte økonomi til 

områderne justeres i forhold til det faktiske antal borgere i målgruppen i det indeværen- 

de budgetår og fremadrettet. 

Odense Kommune: 

Odense Kommune har en noget anderledes praksis i forhold til demografiregulering end i 

Aarhus Kommune. Hvert fjerde år genberegnes enhedsbeløbene i budgetmodellerne, og 

det betyder, at på områder, hvor der kan argumenteres for en høj grad af ikke- 

styrbarhed, vil det hvert fjerde år være muligt at få løftet rammen. I praksis betyder det, 

at der er en række områder i Odense, som er styrbare i det enkelte år, men ikke- 

styrbare i et fire-årigt perspektiv. 

5.4.3 Opsamling 

Alle 6-byerne finder, at der er en række vanskeligt styrbare serviceudgifter i kommuner- 

nes økonomi, og selvom kommunerne har forskellig praksis for både budgettering og 

økonomistyring af disse serviceudgifter, viser gennemgangen ovenfor, at de forskellige 

metoder som udgangspunkt svarer meget til hinanden og har samme konsekvens i for- 

hold til servicerammen, finansiering m.v. Det vurderes således ikke, at Aarhus Kommune 

kan håndtere udfordringerne i forhold til finansiering og serviceramme ved udelukkende 

at kopiere en anden kommunes økonomistyring. 

Umiddelbart er det kun Odense Kommunes økonomistyring der håndterer problemstillin- 

gen som Aarhus Kommune ved at have opdelt serviceudgifterne efter principper om hen- 

holdsvis med og uden overførselsadgang. Generelt vurderes Odense Kommune i praksis 

at have en ligeså bred definition af ikke-styrbare udgifter som Aarhus Kommune 

Andre kommuner har håndteret de vanskeligt styrbare serviceudgifter ved en udvidet 

anvendelse af demografiafhængige budgetmodeller med efterregulering af den faktiske 

demografi (fx i København, hvor der anvendes budgetmodeller på børne-, skole-, og 

ældreområdet samt på voksen- og handicapområdet). I sidste ende svarer dette til at 

gøre områderne ikke-styrbare. En ændring af økonomistyringen i denne retning vil fx 

ikke kunne håndtere udfordringerne i forhold til sanktionslovgivningen, og vil næppe 

medføre færre udgifter til de enkelte områder. 


Aalborg Kommune anvender en anden metode til at håndtere nogle af de ikke-styrbare 

serviceudgifter. Her bliver udvalgte udgiftsområder på børne- og ungeområdet (herunder 

bidrag til privat- og efterskoler samt mellemkommunale betalinger) budgetteret konkret, 

og budgetudvidelser tillades, hvis udgifterne er i vækst. Denne budgettering svarer til 

budgetteringen af de ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune. Forskellen mellem de 

ikke-styrbare i Aarhus Kommune og de særlige områder i Aalborg Kommune er dog, at 

når budgettet er vedtaget, betragtes områderne i Aalborg Kommune som fuldt ud styrba- 

re, hvorefter merudgifter skal finansieres inden for forvaltningens samlede budget. 

Der er ingen tvivl om, at finansiering af merudgifter på serviceområderne er et aktuelt 

emne i alle 6-byernes økonomistyring. Den strammere statslige styring af kommunernes 

økonomi betyder, at alle kommuner nu foretager en stram økonomistyring – og hermed 

at nogle kommune foretager en strammere økonomistyring end tidligere, idet principper 

om, at merudgifter på et område skal finansieres indenfor den samlede bevillings områ- 

de, er blevet mere fremtrædende. Der er således i alle kommunerne enten besluttet eller 

overvejelser om at justere i styringsprincipperne. 

5.5 Scenarier for fremtidig styring af de ikke-styrbare serviceudgifter 

Det vurderes hensigtsmæssigt, at der i forlængelse af analysen af de ikke-styrbare udgif- 

ter foretages betydelige tilpasninger/opstramninger af de ikke-styrbare udgiftsområder 

som følge af, at de kommunaløkonomiske rammebetingelser er ændret så markant. Til- 

pasningerne skal for det første gerne bidrage til, at presset fra ikke-styrbare merudgifter 

på Aarhus Kommunes samlede økonomi reduceres. For det andet skal tilpasningerne bi- 

drage til, at Aarhus Kommune kan overholde servicerammen i det enkelte år. For det 

tredje skal tilpasningerne bidrage til - hvis der vælges en styring, hvor der fortsat kan 

opstå behov for en koordineret opbremsning på tværs af kommunen - at muliggøre, at 

det kan ske hurtigt og fleksibelt i løbet af året. 

Der kan i forlængelse heraf peges på forskellige scenarier for kommunens styringsprin- 

cipper vedrørende ikke-styrbare serviceudgifter. De angivne scenarier ligger på et konti- 

nuum, hvor der i det ene yderpunkt kan gennemføres en opstramning af de nuværende 

principper for ikke-styrbarhed. Det vil i praksis betyde, at der fortsat vil eksistere en 

række ikke-styrbare serviceudgifter i kommunens økonomi. Som den anden yderlighed 

kan alle serviceudgifter fremover defineres som styrbare. Herved vil fremtidige udsving i 

udgifterne skulle rummes indenfor de rammer som magistratsafdelingerne er tildelt (her- 

efter benævnt ’rummelighedsprincippet’). 

Imellem de to rene scenarier er der en række forskellige mellemformer, som udgøres af 

kombinationer af de to scenarier. I denne analyse er der dog alene sat fokus på to kom- 

binationsmuligheder, således at der i analysen arbejdes med i alt fire scenarier: 

A. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed 


B. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med 

rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen - med enkelte undtagel- 

ser 

C. Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med 

rummelighed i budgetåret i forhold til servicerammen 

D. Indførelse af et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering 

A. Opstramning 

af principper 

for 

ikkestyrbarhed 

Ikke-styrbarhed Styrbarhed 

Alle scenarier vil mindske antallet af ikke-styrbare serviceudgiftsområder og dermed 

presset fra de ikke-styrbare udgifter på både kommunens samlede økonomi og på ser- 

vicerammen. Dette er dog ikke ensbetydende med, at problemerne er væk. Når hidtidige 

ikke-styrbare udgiftsområder gøres styrbare, skubbes problemerne således i praksis ind i 

den enkelte magistratsafdelings økonomistyring – med dertil hørende ansvar for udgifts- 

udviklingen for de hidtidige ikke-styrbare udgiftsområder og for at overholde service- 

rammen. 

B. Rummelighed i budgetåret 

i forhold til 

servicerammen - enkelte 

undtagelser 

C. Rummelighed i 

budgetåret i forhold til 

servicerammen 

Dette vil alt andet lige betyde, at de prioriteringer, som hidtil er foregået synligt og på 

tværs af magistratsafdelingerne, fremover vil skulle foregå internt i den enkelte magi- 

stratsafdeling. At mindske antallet af ikke-styrbare områder vil således ikke fjerne den 

prioritering, som nødvendigvis må foregå, når ressourcerne og/eller den rådige service- 

ramme i kommunen er knappe, og når visse udgiftsområder er vanskelige at styre. 

D. Fuld rummelighed 

Helt grundlæggende afspejler scenarierne nedenfor en vanskelig afvejning mellem to 

problemstillinger. På den ene side ønsket om at kende de økonomiske vilkår, og ikke 

mindst handleforpligtelsen overfor egne udgiftsområder. På den anden side ønsket om at 

bevare synligheden på, at nogle områder de facto er ikke-styrbare - med deraf følgende 


isiko for at skulle medvirke i en tværkommunal opbremsning midt i et regnskabsår som 

følge af problemer indenfor andre udgiftsområder. 

I det følgende vil de fire scenarier blive beskrevet, idet der først beskrives de to rene 

scenarier (A og D) og dernæst de to kombinationsmuligheder, som behandles i analysen 

(C og så B). 

5.5.1 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A) 

Med en opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed menes en kritisk 

gennemgang af alle nuværende ikke-styrbare serviceudgifter. Konkret er der inden for de 

nuværende økonomistyringsprincipper om styrbare og ikke-styrbare udgifter en vis ”ela- 

stik”, idet principperne kan fortolkes mere eller mindre indskrænkende eller udvidende. 

Ved at lave en generel opstramning af kravene til ikke-styrbare udgifter og fx indføre 

flere kriterier, som udgiftsområderne skal opfylde for at være ikke-styrbare og i øvrigt 

foretage en generel opstramning af fortolkningen af de nuværende principper, vil en del 

af de nuværende ikke-styrbare udgifter kunne defineres som styrbare udgifter fremover. 

Dermed vil usikkerheden fra de ikke-styrbare udgiftsområder i forhold til både finansie- 

ringen og servicerammen mindskes. 

Gennemgangen vil betyde, at kun de serviceudgifter, der i realiteten er helt ustyrbare, 

fortsat vil blive defineret som ikke-styrbare, mens udgiftsområder i gråzonen gøres styr- 

bare eller underlægges andre styringsprincipper, herunder eksempelvis principper med 

grundbidrag eller delvis styrbarhed (beskrevet nærmere nedenfor). 

Nye kriterier for ikke-styrbarhed: 

Det vurderes, at de nuværende principper for ikke-styrbarhed med fordel kan suppleres 

med yderligere to kriterier, nemlig henholdsvis et tyngdekriterium og et stabilitetskriteri- 

um: 

Nye håndtag: 

Tyngdekriterium: Med indførelsen af et tyngdekriterium vil meget små ikke- 

styrbare områder i forhold til den enkelte magistratsafdelings samlede styrbare 

udgiftsområde, blive gjort styrbare, idet de ikke vurderes at kunne påvirke det 

styrbare serviceniveau i nævneværdig grad. 

Stabilitetskriterium: Med indførelsen af et stabilitetskriterium vil ikke-styrbare om- 

råder, der i perioden 2007-2010 har haft relativt små udsving i udgifterne, blive 

gjort styrbare, idet der ikke vurderes at være en økonomisk risiko forbundet ved 

at gøre områderne styrbare. 

I forhold til håndteringen af de udgifter, der ikke umiddelbart kan gøres styrbare efter de 

nu i alt fire kriterier for ikke-styrbarhed, vurderes det, at de nuværende principper om 

styrbare og ikke-styrbare udgifter kan udbygges med yderligere håndtag – samtidigt 

med at det meste af den klarhed og forståelse, som den enkle model med to muligheder 


har givet, kan bibeholdes. Som supplement til opdelingen i styrbare og ikke-styrbare ud- 

gifter kan begreberne delvis styrbarhed og grundbidrag derfor med fordel bringes i an- 

vendelse. 

Delvis styrbarhed: Hovedprincippet i Aarhus Kommune i dag er, at alle udgifter 

enten er 100 pct. styrbare eller 100 pct. ikke-styrbare. Kun på aktivitetsbestemt 

medfinansiering af sundhedsområdet er modellen allerede modificeret, således at 

udgiftsområderne i større eller mindre udstrækning er delt mellem det styrbare og 

det ikke-styrbare område. 

Delvis styrbarhed kan generelt anbefales indført på områder, hvor der med den nuvæ- 

rende ikke-styrbare status er problemer med at styre gennemsnitsudgifterne. Fordelene 

ved at indføre delvis styrbarhed er, at magistratsafdelingerne får direkte økonomiske 

incitamenter til at styre et ellers ikke-styrbart område, og samtidig gælder der stadig et 

forsikringsprincip, således at en enkelt magistratsafdeling ikke skal stå til ansvar – i for- 

hold til servicerammen og finansiering af merudgifter - for hele udgiftsudviklingen på det 

pågældende ikke-styrbare område. 

Grundbidrag: Princippet for grundbidrag er, at der henføres et grundbidrag pr. 

person i en målgruppe til det styrbare område, mens udgifter ud over grundbidra- 

get fortsat defineres som ikke-styrbart. 

Det kan overvejes at bringe denne model i anvendelse, når der er tale om substituerbare 

ydelser, der pt. er placeret på henholdsvis det styrbare og det ikke-styrbare område. I 

sådanne situationer kan der være ’skæve incitamenter’, som betyder, at borgerne ikke 

nødvendigvis får de mindst ressourcekrævende, men fagligt tilstrækkelige ydelser, da 

hensyn til budgetoverholdelse på det styrbare område kan påvirke tildelingen af ydelser. 

Et eksempel i forhold til grundbidrag: En borger modtager en ydelse, der er defineret som et styrbart 

udgiftsområde. Borgerens behov ændres og skal fremover modtage en ikke-styrbar ydelse. Borgeren 

trækker herved ikke længere på det styrbare område, hvor udgiftspresset lettes. Til gengæld er udgiftspresset 

på det ikke-styrbare område forøget. Hvis borgerens behov senere ændrer sig, så borgeren 

fremover skal modtage den tidligere ydelse, vil den bevilgende afdeling opleve et udgiftspres, da der ikke 

vil følge midler med fra det ikke-styrbare område til at finansiere ydelsen på det styrbare område. 

Dermed vil afdelingen alt andet lige have et økonomisk incitament til - eller være nødsaget til - at sætte 

borgeren på venteliste. 

Ved at lave en generel opstramning af principperne for ikke-styrbarhed vil antallet af ik- 

ke-styrbare områder mindskes, og de ikke-styrbare udgifters påvirkning på både kom- 

munens generelle økonomiske situation og servicerammen vil tilsvarende formindskes. 

Fordelen ved at lave en generel opstramning af principperne for ikke-styrbarhed er, at 

der foretages en konkret og økonomifaglig vurdering af det enkelte udgiftsområde, såle- 

des at magistratsafdelingerne kun får ansvar for de udgiftsområder, som efter gennem- 

gangen af områderne ikke vurderes at leve op til kriterierne for ikke-styrbarhed. Op- 

stramningen vil således ikke give magistratsafdelingerne større usikkerhed eller risiko i 

deres økonomi, end de allerede har, da de kun får ansvar for de udgiftsområder, som 


kan styres, er meget små eller har et stabilt udgiftsniveau. Dermed bliver afdelingernes 

opgave med at integrere de nye områder i deres egen økonomistyring af mindre omfang, 

og det vurderes derfor, at styringsprincipperne i det store og hele fortsat vil blive opfattet 

som rimelige - også på det decentrale niveau. 

Ulempen ved dette scenarium er dog, at der fortsat vil være en række ikke-styrbare ud- 

giftsområder, som vil skulle håndteres af fællesskabet i forhold til både finansiering af 

merudgifter på områderne og ved en eventuel truende overskridelse af servicerammen. 

Ved alene at foretage en generel opstramning af de nuværende principper, vil der såle- 

des fortsat kunne forventes opbremsningsinitiativer i løbet af de enkelte budgetår, som 

skal finansieres indenfor de styrbare udgiftsområder - med mindre der i forbindelse med 

budgetlægningen reserveres ledig serviceramme af en vis størrelse til dækning af even- 

tuelle overskridelser. 

Tværkommunale opbremsningsinitiativer er en tidskrævende proces, som gør det van- 

skeligt at lave tidlige og kontrollerede opbremsninger i økonomien, og som kan give util- 

sigtede udsving i serviceniveauet i de enkelte år (’stop-go’-effekter). Samtidig vil der 

finansieringsmæssigt - i forhold til udgiftspresset fra de ikke-styrbare udgiftsområder på 

kommunens samlede økonomi - fortsat skulle arbejdes på at tilvejebringe et råderum i 

den øvrige økonomi. 

Den beskrevne opstramning af de eksisterende principper for ikke-styrbarhed vil kunne 

gennemføres med virkning fra 2012. 

5.5.2 Et rummelighedsprincip for både serviceramme og finansiering (scenarium D) 

Indførelsen af er rummelighedsprincip indebærer som førnævnt, at alle udgifter som ud- 

gangspunkt defineres som styrbare. Det vil betyde, at magistratsafdelingerne entydigt 

får ansvaret for at finansiere merudgifter på de områder, der hidtil har været defineret 

som ikke-styrbare, og for at overholde hele deres andel af kommunens samlede service- 

ramme. I sin rene form muliggør rummelighedsprincippet en hurtigere og tidligere reak- 

tion på udgiftsskred i løbet af året, idet der ikke først skal være en proces, hvor merud- 

gifterne opsamles på tværs i kommunen og efterfølgende fordeles ud til magistratsafde- 

lingerne med krav om opbremsning i de enkelte afdelinger. 

Når alle ikke-styrbare udgiftsområder gøres styrbare, vil det som udgangspunkt give 

større budgetsikkerhed for kommunens samlede økonomi, både i forhold til finansierin- 

gen og overholdelse af servicerammen. Magistratsafdelingerne vil således have et direkte 

incitament til at begrænse udgiftsudviklingen på alle udgiftsområder mest muligt og et 

entydigt ansvar for at overholde servicerammen. Herved undgås behovet for tværgående 

opbremsningstiltag i kommunen ligesom behovet for tværgående effektiviseringskrav og 

tilvejebringelse af råderum alt andet lige mindskes. 

Ulempen ved indførelsen af et rummelighedsprincip er dog ikke mindst, at det kan påvir- 

ke oplevelsen af styringsprincippernes legitimitet på det decentrale niveau. Hvis de bud- 


getansvarlige får ansvar for udgiftsområder, der i praksis opleves som ustyrbare, og som 

medfører stor usikkerhed i den decentrale økonomistyring, er der risiko for, at princippet 

opleves som så uretfærdigt og vanskeligt at overholde, at økonomistyringen reelt bliver 

opgivet. 

Denne ulempe skal dog afvejes overfor, at sanktionslovgivningen under alle omstændig- 

heder har indflydelse på de styrbare områder. Pt. kan afdelingerne i løbet af et budgetår 

blive pålagt pludselige og vanskeligt realiserbare reduktioner på de styrbare områder for 

at finansiere et samlet opbremsningsbehov i kommunen som følge af merudgifter på ik- 

ke-styrbare udgiftsområder. Den allerede eksisterende mekanisme medvirker således i 

sig selv til at give økonomistyringsprincipperne mindre legitimitet. Usikkerheden om et 

pludseligt opbremsningsbehov vil alt andet lige blive undgået ved indførelsen af et rum- 

melighedsprincip, da magistratsafdelingerne alene vil skulle forholde sig til at undgå 

merudgifter på egne udgiftsområder og ikke til ’udefrakommende’ fælleskommunale 

merudgifter. Der kan derfor argumenteres for, at indførelse af et rummelighedsprincip vil 

give mere forudsigelighed i afdelingernes økonomi, idet magistratsafdelingerne kan regne 

med det budget, de har, og ikke risikerer yderligere reduktioner i løbet af budgetåret. I 

forhold til den nuværende situation, kan dette medvirke til at øge styringsprincippernes 

legitimitet – også på det decentrale niveau. På den anden side kan indførelsen af et 

rummelighedsprincip dog medføre risiko for øget sektorisering - og dermed et skridt i 

den forkerte retning i forhold til en helhedsorienteret forvaltningstankegang. 

Hvis der i løbet af budgetåret viser sig merudgifter på afdelingernes egne udgiftsområ- 

der, vil magistratsafdelingerne – med indførelsen af et rummelighedsprincip - have mu- 

lighed for at reagere hurtigere, end hvis udgifterne som i dag først skal opsamles samlet, 

før der kan ske en reaktion. Tidligere reaktion vil alt andet lige give større mulighed for 

at gennemføre en kontrolleret opbremsning. 

Med de nugældende styringsprincipper har magistratsafdelingerne en række beføjelser 

som kan tages i anvendelse i den forbindelse. Det vedrører bl.a. en bemyndigelse til at 

oprette centrale buffere til finansiering af eventuelle merudgifter på serviceområdet og 

en bemyndigelse til at revurdere afdelingens serviceniveau i det igangværende budgetår 

efter forelæggelse for Magistraten. Ved eventuel indførelse af et rummelighedsprincip – 

som beskrevet i nærværende scenarium eller som led i indførelsen af en mellemform 

(scenarierne B og C) – anbefales det dog, at gøre bemyndigelsen mere fleksibel svarende 

til den metode som blev besluttet i forbindelse med byrådets vedtagelse af opbrems- 

ningsindstillingen vedr. 2011. 

Det blev i denne indstilling beskrevet, at opbremsningsbehov på de styrbare områder kan 

betyde midlertidige servicereduktioner i året, ligesom tilpasningen kan få betydning for 

målopfyldelsen i forhold til budgetmål, politikker mv. På den baggrund blev magistratsaf- 

delingerne bemyndiget til at foretage den konkrete udmøntning af budgettilpasningen i 

2011, idet magistratsafdelingerne overfor byrådet efterfølgende skal redegøre for even- 


tuelle konsekvenser for byrådsfastsatte mål og serviceniveau senest i forbindelse med 

afdelingernes tillægsbevillingsansøgning. 

Indførelse af det rene rummelighedsprincip – der som førnævnt vil betyde at alle nuvæ- 

rende ikke-styrbare udgiftsområder gøres styrbare - er dog forbundet med en række 

praktiske vanskeligheder: 

For det første er det for afdelingerne vanskeligt at inkludere store ikke-styrbare 

udgiftsområder i en styrbar økonomi, der i forvejen er presset. For at få enderne 

til at nå sammen, kan det således medføre behov for en endnu større prioritering i 

afdelingens udgifter end hidtil, med dertil hørende behov for tilpasning af service- 

niveauet på en række af kommunens øvrige serviceområder (merudgifter vil dog 

som hidtil kunne henvises til budgetdrøftelserne). 

For det andet er der en række tværgående udgiftsområder, som er placeret på 

det ikke-styrbare område. Da disse udgifter ikke kan indgå i én enkelt magistrats- 

afdelings styrbare budget, vil styrbarhed af disse udgifter samtidig forudsætte, at 

budgetterne fordeles og lægges ud til hver enkelt magistratsafdeling – med deraf 

følgende forøget risiko for at skulle foretage indgreb i den enkelte afdeling 

For det tredje vil der skulle fastlægges et budget, som skal overføres fra de nu- 

værende ikke-styrbare områder til magistratsafdelingernes styrbare områder. Af- 

hængigt af områdets udgiftsprofil vil dette eksempelvis kunne ske som et gen- 

nemsnit af udgifterne i de seneste tre regnskabsår eller som det senest kendte 

regnskabsresultat. For nogle udgiftsområder vil dette dog være uhensigtsmæs- 

sigt, og her vil budgettet skulle overføres efter en konkret vurdering, aftales 

nærmere efter udarbejdelse af en analyse eller ved at lave en indfasning af styr- 

barheden over en årrække, således at afdelingerne gradvist får mere og mere an- 

svar for økonomien. 

Indførelsen af en rummelighedsmodel vil endelig være udfordret af, at magi- 

stratsafdelingerne vil stå i en meget forskellig situation afhængig af, hvor stort det 

hidtil definerede ikke-styrbare område er i forhold til det hidtil definerede styrbare 

områder, og hvor stor en risiko, der er forbundet ved at et område gøres styrbart. 

Det vil som udgangspunkt være nemmest at håndtere situationen for en afdeling, 

der får et lille og stabilt ikke-styrbart område sammenlagt med et stort styrbart 

område. En omlægning vil således indeholde et element af vilkårlighed mellem af- 

delingerne. 

På denne baggrund vurderes det, at en eventuel overgang til fuld rummelighed ikke kan 

gennemføres med virkning allerede fra 2012. Dette skyldes, at de praktiske forhold om- 

kring en så vidtgående ændring af økonomistyringen - i forlængelse af ovennævnte - kun 

meget vanskeligt vil kunne gennemføres i perioden mellem byrådets forhandlinger vedrø- 

rende Budget 2012 og den endelige vedtagelse af budgettet. 


5.5.3 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rumme- 

lighed i budgetåret i forhold til servicerammen (scenarium C) 

En mellemform - som alternativ til ovenstående - kan være en kombination af de to sce- 

narier. Her vil alle de ikke-styrbare områder i første omgang blive vurderet konkret ud 

fra en opstramning af de nuværende principper for styrbarhed (jf. scenarium A). For alle 

de områder, der herefter fortsat er ikke-styrbare, vil der gælde et rummelighedsprincip i 

budgetåret i forhold til overholdelse af servicerammen, således at afdelingerne får ansva- 

ret for at overholde servicerammen på de af afdelingens udgiftsområder, som fortsat er 

defineret som ikke-styrbare. I forhold til den fremadrettede budgettering vil det dog som 

hidtil være fællesskabet, som skal tildele den forventede serviceramme til området (og 

finde finansiering hertil) i forbindelse med budgetlægningen. 

Rummelighed i budgetåret (altså efter budgetvedtagelsen – svarende til det løbende 

regnskabsår) vil alt andet lige generere opsparing på det styrbare område i løbet af året, 

hvis der sker udgiftsstigninger på de områder, der er omfattet af rummelighedsprincip- 

pet. Det skyldes, at de sidstnævnte merudgifter skal modsvares af kompenserende be- 

sparelser på det styrbare område. Såfremt der blev valgt en løsning, hvor magistratsaf- 

delingerne skal være ansvarlige for både serviceramme og finansiering i løbet af budget- 

året, ville det derfor kræve en neutralisering af det opsparede beløb i de afdelinger, der 

har været nødsaget til at foretage opbremsninger i budgetåret. Der er på den baggrund 

ikke arbejdet yderligere med en sådan model, hvor magistratsafdelingerne er ansvarlige 

for både serviceramme og finansiering i budgetåret. 

Scenariet, hvor magistratsafdelingerne skal holde servicerammen i budgetåret, friholder 

magistratsafdelingerne for de økonomiske konsekvenser over tid ved afvigelser på de 

ikke-styrbare udgiftsområder og tydeliggør, at de ikke-styrbare udgiftsområder de facto 

er vanskeligt styrbare/reelt ustyrbare. Scenariet kræver derfor, at der er eller skabes et 

finansieringsmæssigt råderum til fortsat at dække merudgifterne på de ikke-styrbare 

områder. Udfordringen i forhold til servicerammen løses, men der er ikke fundet en løs- 

ning på finansiering af udgiftspresset på de ikke-styrbare udgiftsområder og dermed op- 

retholdelsen af balancen i kommunens samlede økonomi over tid. 

Fordelen ved dette scenarium i forhold til det rene rummelighedsprincip er først og 

fremmest, at risikoen for afdelingerne ved at skulle rumme afvigelser på de ikke-styrbare 

udgiftsområder er markant mindre, hvilket også vurderes at gøre opgaven mere over- 

skuelig og rimelig for de budgetansvarlige. I budgetåret vil afdelingerne dog fortsat skulle 

prioritere i udgifterne og eventuelt foretage midlertidige tilpasninger af serviceniveauet, 

hvis udgifterne på de ikke-styrbare serviceområder er stigende, da det alt andet lige vil 

medføre overskridelse af servicerammen, såfremt der ikke gennemføres en sådan priori- 

tering. Det vil dog ikke påvirke afdelingens samlede finansieringsmæssige muligheder, da 

de ikke skal dække finansieringen af merudgifterne. 


En anden fordel ved dette scenarium er, at ansvaret for overholdelsen af kommunens 

samlede serviceramme bliver decentraliseret til de enkelte magistratsafdelinger. Dermed 

vil tværkommunale opbremsningstiltag i løbet af budgetåret kunne undgås, idet eventu- 

elle merudgifter på de ikke-styrbare udgiftsområder vil skulle imødegås af decentrale 

tiltag i de enkelte magistratsafdelinger (som nævnt i afsnittet vedr. budgetmodeller vil 

eventuel fortsat anvendelse af efterregulering af disse dog fortsat kunne medføre behov 

for tværgående opbremsning). 

Ulempen ved scenariet er for det første, at der vil være et meget kraftigt fokus på bud- 

getlægningen af de udgiftsområder, der fortsat vil være ikke-styrbare. Der vil være et 

pres for at få budgetterne forøget for derved at undgå, at der i budgetåret bliver proble- 

mer med at overholde servicerammen. Dette pres vil særligt være gældende i forhold til 

de ikke-styrbare udgiftsområder, der er store, og som er meget ustabile mellem årene. 

En umiddelbar forudsætning for denne model er således, at der kan defineres en fast 

praksis for, hvordan budgettet på de ikke-styrbare udgifter dannes. Et princip kunne væ- 

re, at budgetteringen af de ikke-styrbare serviceudgifter tager udgangspunkt i det sene- 

ste kendte regnskab og at der evt. tillægges en trend – fx som den gennemsnitlige ud- 

giftsudvikling i de seneste tre regnskabsår. 

For det andet vil det - som ved indførelsen af det generelle rummelighedsprincip - være 

vanskeligt for afdelingerne at styre udgiftsudviklingen på de store ikke-styrbare udgifts- 

områder, som afdelingen overtager ansvaret for. Dette gælder også, selvom afdelingerne 

ikke holdes ansvarlig for finansieringen af merudgifterne. For at få enderne til at nå 

sammen, kan der blive behov for endnu større prioriteringer i afdelingernes udgifter end 

hidtil, hvilket bl.a. kan indebære et behov for tilpasning af serviceniveauet på en række 

større serviceområder. 

På samme baggrund som ved scenarium D (indførelse af rummelighedsprincippet i sin 

rene form) vurderes det således, at en overgang til rummelighed i budgetåret, der inklu- 

derer alle tilbageværende ikke-styrbare udgiftsområder, ikke kan gennemføres med virk- 

ning allerede fra 2012. 

5.5.4 Opstramning af eksisterende principper for ikke-styrbarhed suppleret med rumme- 

lighed i budgetåret i forhold til servicerammen – med enkelte undtagelser (scenarium B) 

En anden variant af mellemformen kunne være, at de fleste af de udgiftsområder, der 

fortsat er defineret som ikke-styrbare, bliver omfattet af et rummelighedsprincip i bud- 

getåret, mens enkelte holdes helt udenfor. Dette vil differentiere de områder, der fortsat 

defineres som ikke-styrbare udgiftsområder, således at de, der er vanskeligst at styre, 

fortsat vil skulle håndteres af fællesskabet og indenfor kommunens samlede serviceram- 

me. 

Fordelen ved dette scenarium vil være, at én magistratsafdeling ikke rammes ekstra 

hårdt i budgetåret blot fordi, der hidtil har været et stort og meget ustyrbart område (fx 

vintertjeneste) i tilknytning til magistratsafdelingens styrbare område. Sådanne særlige 


områder vil kunne undtages fra rummelighedsprincippet i dette scenarium, hvilket alt 

andet lige må forventes at betyde en højere grad af legitimitet ved styringsprincipperne 

hos de budgetansvarlige. Scenariet ligner i øvrigt scenarium C, men i forhold til service- 

rammeoverholdelse indebærer den, at der kan forekomme opbremsningstiltag i løbet af 

budgetåret med mindre, der i budgetlægningen reserveres ledig serviceramme af en vis 

størrelse, som kan dække eventuelle afvigelser i løbet af budgetåret. 

Det vurderes, at scenariet vil kunne implementeres med virkning fra 2012. 

5.5.5 Opsummering vedr. mulige scenarier 

Nedenstående oversigt viser, hvordan de fire scenarier løser de to udfordringer vedrø- 

rende henholdsvis servicerammeoverholdelse og de ikke-styrbare udgiftsområders ud- 

giftspres på den samlede kommunale økonomi, idet det er skitseret, hvor stort behovet 

er for at reservere ledig serviceramme i budgetlægningen og at skabe et finansielt råde- 

rum (buffer, tværgående effektiviseringer m.v.), såfremt scenariet vælges. 

Alle scenarier bidrager positivt til at håndtere udfordringerne for den samlede kommuna- 

le økonomi, men kun et scenarium (D) løser fuldt ud udfordringerne i forhold til både 

serviceramme og finansiering for den samlede økonomi. Dette scenarium skaber til gen- 

gæld betydelige vanskeligheder i den decentrale økonomistyring, hvilket i høj grad bør 

tages med i overvejelserne, når den fremtidige håndtering af de ikke-styrbare serviceud- 

gifter skal fastlægges. 

De fire scenariers bidrag til servicerammeoverholdelse og mindre udgiftsvækst 

Scenarium Behov for reservation af 

centralt placeret ledig 

serviceramme 

A. Opstramning Større behov Større behov 

B. Opstramning med 

rummelighed i året – med 

enkelte undtagelser 

C. Opstramning med 

rummelighed i året 

Mindre behov Større behov 

Ikke behov Større behov 

D. Fuld rummelighed Ikke behov Ikke behov 

Behov for tilvejebringelse 

af centralt finansielt 

råderum* 

*Eksempelvis ved tværgående udgiftsreduktioner/effektiviseringer på tværs af alle de styrbare områder 

I det omfang ansvaret for overholdelse af servicerammen - og eventuelt også finansie- 

ringsansvaret for de hidtidige ikke-styrbare områder - flyttes fra det centrale niveau til 

de enkelte magistratsafdelinger, vil dette medføre justeringer af den decentrale økono- 

mistyring i magistratsafdelingerne. Magistratsafdelingerne må således forventes at skulle 

opbygge egne decentrale råderum og/eller være nødsaget til at lave egne opbremsnings- 

initiativer i løbet af budgetåret. 


Set fra det decentrale niveau/de enkelte afdelinger vender behovet for at foretage reser- 

vationer i egen afdeling/institution således modsat af behovet for det centrale niveau. 

Scenarium D giver således de respektive afdelinger et behov for at reserve såvel service- 

ramme som finansielt råderum til løsning af udforinger i egen afdeling/institution, mens 

der til gengæld ikke er behov for at reservere råderum til løsning af udfordringer i andre 

afdelinger. 

5.6 Anbefalinger 

Med baggrund i ovenstående beskrivelser af de fire scenarier for fremtidig håndtering af 

de ikke-styrbare udgiftsområder vil der i dette afsnit blive givet en række konkrete anbe- 

falinger. 

Implementeringsperiode: 

Tidspunktet for ikrafttrædelse af ændringer i styringsprincipperne kan altid diskuteres. 

De forhold, der taler for en lang tidshorisont, er bl.a., at de forskellige ikke-styrbare om- 

råder skal belyses bedst muligt, og at der internt i kommunen skal informeres bredt om 

de forestående ændringer i styringsprincipperne. Hertil kommer en række praktiske for- 

hold som bl.a. budgetteringen af områderne og den tekniske håndtering af de ændrede 

styringsprincipper. 

De forhold, der taler for en kort tidshorisont er på den anden side, at det i forhold til 

kommunens økonomiske situation vurderes hensigtsmæssigt at handle relativt hurtigt, 

og at de foreslåede ændringer i styringsprincipperne medvirker til både at håndtere ser- 

vicerammeproblemstillingen og nedbringe udgiftspresset fra de ikke-styrbare udgiftsom- 

råder på kommunens økonomi. 

Det vurderes væsentligt at tage disse forhold med i overvejelserne, når der sættes dato 

på ændringernes ikrafttræden, og der må derfor nødvendigvis foretages en afvejning af 

de forskellige hensyn. På den baggrund anbefales det, at ændringerne træder i kraft fra 

og med budget 2012, såfremt byrådet vælger scenarium A eller B, men at eventuelle 

udbygninger hertil (scenarium C og D) først træder i kraft fra og med budget 2013. Diffe- 

rentieringen i ikrafttrædelsestidspunktet skyldes som ovenfor anført, at de to sidstnævn- 

te scenarier vil betyde meget vidtgående ændringer i kommunens styringsprincipper, 

ligesom det herudover rent teknisk og administrativt vil være forbundet med store van- 

skeligheder at kunne nå implementering allerede fra 2012. Såfremt byrådet vælger mo- 

del C eller D fra og med 2013 kan dette kombineres med at indføre model B som en 

overgangsordning i 2012. 

Anbefaling: Det anbefales, at ændringerne i styringsprincipperne som udgangspunkt 

træder i kraft fra budget 2012. Hvis byrådet vælger scenarium C eller D vil det først kun- 

ne træde i kraft fra og med budget 2013 og det kan i givet fald kombineres med at indfø- 

re model B som en overgangsordning i 2012. 

Fremtidig håndtering af de ikke-styrbare serviceområder: 


En opstramning af de nuværende principper for ikke-styrbarhed - kombineret med reser- 

vation af serviceramme centralt til uforudsete udgifter - vurderes at nå langt i forhold til 

at løse de problemstillinger, der aktuelt er i forhold til primært spørgsmålet om overhol- 

delse af servicerammen i budgetåret. Samtidig vil udgiftspresset fra de ikke-styrbare 

områder blive mindsket ved at nogle af de hidtidige ikke-styrbare udgifter gøres styrba- 

re. Derudover vurderes det, at der både centralt og decentralt fortsat vil kunne bevares 

stor legitimitet om styringsprincipperne. 

Der vil dog fortsat udestå problemer i forhold til såvel finansiering som servicerammen. 

Afhængigt af størrelsen af den ledige serviceramme, som kan reserveres centralt, vil si- 

tuationer med behov for tværkommunale opbremsningsinitiativer i løbet af året forment- 

lig ikke kunne undgås fremover, hvis servicerammen skal overholdes. Og presset på 

kommunens samlede økonomi fjernes ikke, med mindre der også tages andre initiativer i 

anvendelse til at skabe et finansieringsmæssigt råderum. 

På den baggrund anbefales det, at der som minimum foretages en opstramning af de 

eksisterende principper for ikke-styrbarhed, bl.a. ved brug af nye kriterier i vurderingen 

af ikke-styrbarhed. Dette anbefales eventuelt suppleret med yderligere tiltag i form af 

enten scenarium B, C eller D, der i givet fald bør suppleres med en fleksibel bemyndigel- 

se til magistratsafdelingerne vedr. mulighederne for at gennemføre tilpasninger i løbet af 

året (som beskrevet i afsnit 5.5.2). 

Afhængigt af, hvilken løsning der vælges, vil dette skulle suppleres med reservation af 

ledig serviceramme og af tiltag, der i øvrigt kan tilvejebringe et finansieringsmæssigt 

råderum. 

Anbefaling: Det anbefales, at der som minimum foretages en opstramning af de eksiste- 

rende principper for ikke-styrbarhed (scenarium A), og at dette evt. suppleres med enten 

scenarium B, C eller D. 

Nedenfor oplistes Borgmesterens Afdelings forslag til fremtidige kriterier for skelnen mel- 

lem styrbare og ikke-styrbare udgifter samt den generelle metode, der vil blive anvendt, 

for at fastlægge det budget, der vil skulle flyttes, hvis et område flyttes fra ikke-styrbar 

status til styrbar status. Konkrete anbefalinger til den fremtidige håndtering af de enkelte 

udgiftsområder fremgår af bilag 2 til denne analyse. 

Opstramning af de hidtidige principper for styrbare og ikke-styrbare udgifter: 

Som beskrevet i afsnit 5.5.1 foreslås det at supplere de hidtidige kriterier for, om et om- 

råde kan defineres som et ikke-styrbart område, med to yderligere kriterier. 

Herefter skal følgende kriterier være opfyldt, før et område kan defineres som ikke- 

styrbart: 

1. Udgifterne må ikke kunne styres af kommunen. 


2. Området skal kunne adskilles klart fra andre områder, så ydelser, der er ikke- 

styrbare, ikke kan gå i stedet for udgifter, der er defineret som styrbare. Er dette 

adskillelighedskriterium ikke opfyldt, kan et område kun defineres som ikke- 

styrbart, hvis det er meget stort i forhold til de omliggende styrbare områder. 

3. Området skal have en vis tyngde, før det kan defineres som ikke-styrbart. Når 

dette kriterium opstilles, skyldes det, at udgangspunktet i Aarhus Kommune er, at 

udgifter er styrbare. Små områder vil derfor skulle kunne rummes indenfor de 

store decentrale rammer, der findes i magistratsafdelingerne. 

4. Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare – ligeledes fordi udgangs- 

punktet er styrbarhed i Aarhus Kommune, og områder uden store udsving derfor 

skal kunne håndteres indenfor de decentrale rammer. 

Udover ovenstående inddrages også et hensyn til kommunens udgiftssituation, når de 

enkelte udgiftsområder bliver vurderet. Det betyder, at områder, hvor der er en kendt 

afvikling af en ordning, ikke bliver foreslået flyttet fra det ikke-styrbare til det styrbare 

område. Det drejer sig typisk om ældre ordninger, hvor et kommunalt støttetilsagn grad- 

vist løber ud, og hvor der ikke kommer nye udgifter til. 

Visse områder, der er af tværgående karakter, vil ikke blive foreslået flyttet til det styr- 

bare område. Det indebærer, at fx udgifterne til tjenestemandspensioner fortsat bliver 

foreslået defineret som ikke-styrbare. 

Flytning af områderne vil endvidere blive beskrevet i forhold til, om den ændrede status 

skal bestå i 100 pct. styrbarhed, delvis styrbarhed eller styrbarhed med grundbidrag, 

eller om der er behov for yderligere analyse som følge af et særligt komplekst eller ud- 

giftsmæssigt tungt område. 

Endeligt angives en anbefaling til, hvorledes det budget, der skal flyttes over til det styr- 

bare område, foreslås defineret. Budgettildelingen vil afhænge af det enkelte udgiftsom- 

rådes udgiftsprofil, idet udgangspunktet enten vil være de gennemsnitlige udgifter i de 

seneste tre regnskabsår eller udgifterne i det senest kendte regnskab. 

Økonomiske konsekvenser i forhold til Afdelingernes budgetforslag ved at vælge scenari- 

um A (1.000 kr., 2012-p/l) 

Område 

Fremtidig 

håndtering 

Budgettildeling 

Budget 

Forskel 

til 

AB2012 

Støtte til opførelse af boliger Styrbart Gnsn 08-10 4.010 411 

Aktivitetsbestemt medfinansiering - psykiatri 

* Ikke-styrbart - - -750 

Plejetakst for færdigbehandlede patienter 

Styrbart Gnsn 08-10 7.302 -159 

½ behandlingsmæssigt fripladstilskud Analyse - - - 


Sikrede døgninstitutioner for børn og 

unge Delvis styrbar Konkret 2.450 0 

Borgerstyret personlig assistance Analyse - - - 

Hjælp til anskaffelse af anden bolig Styrbart Gnsn 08-10 910 659 

Afrusning vedrørende abstinensgrad 1 Styrbart Konkret 1.155 1.155 

Dagbehandlingstilbud til stofmisbrugere Styrbart R2010 4.048 -249 

Kontaktperson- og ledsageordning for 

døvblinde Analyse - - - 

Lægeerklæringer - Socialforvaltningen Styrbart R2010 1.521 -75 

Kommunale bidrag til produktionsskoler Ikke-styrbart - - - 

Kommunale løntilskudsjob for forsikrede 

ledige Ikke-styrbart - - - 

Lægeerklæringer - Beskæftigelsesforvaltningen 

Styrbart R2010 16.067 -133 

Udgifter til støtte til byfornyelse og boligforbedringer 

Ikke-styrbart - - - 

Udgifter til støttede boliger Ikke-styrbart - - - 

Vintertjeneste Analyse - - - 

Tinglysningsafgifter ved lån til tilbagebetaling 

af ejendomsskatter Ikke-styrbart - - - 

Miljøvagt Ikke-styrbart - - - 

Vederlagsfri fysioterapi Ikke-styrbart - - - 

Kommunal ydelsesstøtte til ældreboliger Ikke-styrbart - - - 

Servicearealtilskud til plejeboliger Ikke-styrbart - - - 

Hjælpemidler Analyse - - - 

Begravelseshjælp Styrbart R2010 7.608 608 

Støtte til politiske partier Styrbart Aftalt før 1.152 0 

Tjenestemandspensioner - den lukkede 

gruppe Ikke-styrbart - - - 

Mellemkommunale betalinger Ikke-styrbart - - - 

Knallertkørekort Styrbart Gnsn 08-10 65 -5 

Overhead-betalinger fra andre kommuner 

Styrbart Gnsn 08-10 -7.616 295 

Fripladser og søskenderabat Ikke-styrbart - - - 

Befordring af elever Styrbart R2010 42.838 2.847 

Objektiv finansiering af specialpædagogiske 

tilbud for småbørn Ikke-styrbart - - - 

Bidrag til privat- og efterskoler Ikke-styrbart - - - 

Specialtandplejen Ikke-styrbart - - - 

Scandinavian Congress Center Ikke-styrbart - - - 

Vederlag m.v. til byråd og magistrat Styrbart R2010 10.114 -542 

Beskyttede stillinger Ikke-styrbart - - - 

Arbejdsskader Ikke-styrbart - - - 

Revision og konsulentbistand Ikke-styrbart - - - 

Kontingent for medlemskab af KL Ikke-styrbart - - - 

Lån til Kunstmuseet Aros Ikke-styrbart - - - 

Diverse udgifter og indtægter Ikke-styrbart - - - 

Tjenestemandspensioner Ikke-styrbart - - - 

I alt 91.624 4.062 

*De 750.000 kr., der forudsættes at blive taget ud af budgettet, går til delvis finansiering af udgiftsområdet 

Afrusning vedrørende abstinensgrad 1, der fra 1. august 2011 overgår til kommunen, og som herefter forudsættes 

at blive et styrbart udgiftsområde. 


På baggrund af den gennemførte konkrete vurdering af de enkelte ikke-styrbare service- 

områder foreslås der flyttet i alt 91,6 mio. kr. fra det ikke-styrbare til det styrbare områ- 

de i magistratsafdelingerne fra og med 2012. Samtidig foreslås flyttet -2,5 mio. kr. fra 

det styrbare til det ikke-styrbare udgiftsområde i Sociale Forhold og Beskæftigelse som 

følge af anbefalingen om at gøre dette område 100 pct. ikke-styrbart. Netto flyttes såle- 

des 89,1 mio. kr. fra det ikke-styrbare til det styrbare område. I forhold til de ovenfor 

beskrevne principper vil dette medføre behov for at løfte budgettet med 4,1 mio. kr. år- 

ligt i forhold til niveauet indeholdt i Afdelingernes budgetforslag 2012-2015 - svarende til 

i alt 16,2 mio. kr. i budgetperioden. Disse merudgifter er på den baggrund indarbejdet i 

Magistratens budgetforslag for 2012-2015. 

Beløbet er ens i alle år, idet områderne er budgetteret konstant i budgetforslaget og for- 

udsættes budgetteret på tilsvarende vis i det budget, der overføres til det styrbare områ- 

de. Det er forventningen, at såfremt områderne ikke flyttes, vil der blive behov for til- 

lægsbevillinger af mindst samme størrelsesorden i løbet af budgetåret. 

Af de 43 udgiftsområder ovenfor 5 foreslås i alt 13 områder gjort styrbare, 1 område gjort 

delvist styrbart, mens 5 områder henvises til nærmere analyse med henblik på en vurde- 

ring af den fremtidige håndtering af områderne. Der vil herefter restere 24 ikke-styrbare 

udgiftsområder, hvoraf 9 er områder under udfasning, 3 er tværgående udgiftsområder 

og 12 er udgiftsområder, der fortsat vurderes at være ikke-styrbare i henhold til kriteri- 

erne herfor. 

Supplement med scenarium B, C eller D: 

Såfremt scenarium C eller D vælges som supplement til scenarium A, anbefales disse 

som nævnt ovenfor tidligst indført fra og med budget 2013. Indtil da kan det anbefales at 

indføre scenarium A eller B, der er mindre vidtgående, og som derfor kan indføres hurti- 

gere. 

I scenarium B foreslås det, at enkelte udgiftsområder holdes uden for rummelighedsprin- 

cippet i budgetåret. Disse områder er dels de områder, der kræver en nærmere analyse, 

og som typisk udgør store udgiftsområder i forhold til det styrbare budget, dels de områ- 

der, som vurderes som særligt vanskelige at styre, og dels de områder, der har tværgå- 

ende karakter. Det betyder, at der fortsat vil skulle være en reservation af ledig service- 

ramme af en vis størrelsesorden til at håndtere eventuelle udsving på disse områder, 

såfremt scenarium B vælges. 

De områder, der i scenarium B konkret foreslås at blive holdt udenfor et rummeligheds- 

princip i budgetåret, er følgende 11 områder: 

5 Af bilag 2 fremgår der 42 områder. Forskellen skyldes, at lægeerklæringerne i Socialforvaltningen og Beskæftigelsesforvaltningen 

er behandlet samlet i bilag 2, mens der i ovenstående oversigt er lavet en opdeling på 

forvaltningsniveau for at få budgettet fordelt rigtigt i forhold til de to forvaltninger. 


½ behandlingsmæssig fripladstilskud (MSB - analyse) 

Borgerstyret personlig assistance (MSB - analyse) 

Kontaktperson- og ledsageordning for døvblinde (MSB - analyse) 

Kommunale løntilskudsjob for forsikrede ledige (MSB - tværgående) 

Vintertjeneste (MTM - analyse) 

Miljøvagt (MTM) 

Hjælpemidler (MTM - analyse) 

Mellemkommunale betalinger (MBU) 

Arbejdsskader (BA - tværgående) 

Diverse udgifter og indtægter (BA) 

Tjenestemandspensioner (BA - tværgående) 

Såfremt byrådet beslutter at supplere scenarium A med scenarium B i 2012, vil der skulle 

laves nogle generelle budgetteringsprincipper, således at det i størst muligt omfang und- 

gås, at serviceudgifterne budgetteres højere end det, der er hensigtsmæssigt, og således 

at magistratsafdelingerne ikke får en større risiko i deres økonomistyring, end det er 

nødvendigt. 

På den baggrund foreslås det for 2012, at de resterende ikke-styrbare serviceudgifter, 

som i givet fald bliver omfattet af rummelighedsprincippet i budgetåret i scenarium B, 

som udgangspunkt i Magistratens budgetforslag for 2012 budgetteres svarende til ni- 

veauet indeholdt i Afdelingernes budgetforslag, ligesom det i øvrigt ikke anbefales at 

ændre i Magistratens budgetforslag for de områder, som friholdes fra rummelighedsprin- 

cippet. Som følge af gennemgangen af de ikke-styrbare serviceudgifter, er der dog und- 

tagelser hertil, idet enkelte områder på baggrund af regnskabsresultatet for 2010 ikke 

vurderes at have et helt retvisende budget i 2012. I Magistratens budgetforslag er der 

således på den baggrund – udover de ovenfor nævnte 4,1 mio. kr. - indarbejdet netto- 

merudgifter vedr. ikke-styrbare serviceudgifter på 10,5 mio. kr. årligt i 2012 og frem. 

Disse fordeler sig som følger: 

Arbejdsskader (tværgående) merudgifter på 6,8 mio. kr. 

Mellemkommunale betalinger (MBU) merudgifter på 6,75 mio. kr. 

Byfornyelse (MTM) mindreudgifter på 1,0 mio. kr. 

Støttede boliger (MTM) mindreudgifter på 2,0 mio. kr. 

Herudover er der i forhold til udgiftsniveauet for borgerstyret personlig assistance (BPA) 6 

og aktivitetsbestemt medfinansiering vedr. psykiatri en vis usikkerhed vedr. niveauet i 

forhold til regnskabsresultatet for 2010. Netto vurderes denne usikkerhed dog ikke at 

give anledning til behov for justering af budgettet. 

For 2013 og frem foreslås det, at de øvrige ikke-styrbare budgetter, der i givet fald om- 

fattes af et rummelighedsprincip (enten scenarium B, C eller D), budgetteres i forbindelse 

6 Heri er ikke indregnet usikkerheden vedr. udfaldet af ankesager. Der er således i tilknytning til disse optaget 

en merudgiftsreserve i Magistratens budgetforslag for 2012-2015. 


med Afdelingernes budgetforslag, og at budgettet som udgangspunkt dannes som en 

pris- og lønfremskrivning af det senest kendte regnskab - evt. tillagt en udgiftstrend sva- 

rende til den gennemsnitlige udvikling i de seneste tre kendte regnskabsår. I forhold til 

de tværgående udgiftsområder (kommunale løntilskudsjob til de forsikrede ledige, ar- 

bejdsskader og tjenestemandspensioner) vil det skulle overvejes, om indførelsen af et 

eventuelt rummelighedsprincip indebærer, at budgetterne skal fordeles til de enkelte 

magistratsafdelinger. 

En detaljeret oversigt over den mulige håndtering af de enkelte ikke-styrbare udgiftsom- 

råder i scenarium B (fra 2012), C og D (fra 2013) kan ses i bilag 3. Scenarium C og D 

fremstår i bilaget ens, men hertil skal det bemærkes, at der, som det fremgår af beskri- 

velserne ovenfor, er stor forskel på betydningen af rummelighedsprincippet. I scenarium 

C indebærer rummelighed, at afdelingerne i budgetåret skal kunne håndtere eventuelle 

overskridelser af serviceudgifterne indenfor afdelingens samlede serviceramme, mens 

rummelighed i scenarium D indebærer, at afdelingerne får det samlede ansvar - såvel 

finansieringsmæssigt som i forhold til servicerammen. 

Ikke-styrbare overførselsudgifter: 

Denne analyse omfatter alene de ikke-styrbare serviceudgifter. På den baggrund anbefa- 

ler Borgmesterens Afdeling, at der laves en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgif- 

ter efter budgetvedtagelsen for 2012. 

Anbefaling: Det anbefales, at der efter budgetvedtagelsen for 2012 udarbejdes en analy- 

se af de ikke-styrbare overførselsudgifter. 

6. Sammenfattende anbefaling og konklusion 

På baggrund af de tidligere gennemførte analyseafsnit og de anbefalinger som løbende er 

anført i materialet (inkl. bilag), er analysens samlede anbefalinger sammenfattet neden- 

for. 

Generelt 

Behovet for ændringer i de økonomiske styringsprincipper i forhold til budgetmodeller og 

ikke-styrbare serviceområder samt de procedurer, der er knyttet til disse i såvel budget- 

lægningen som den efterfølgende budgetopfølgning, knytter sig dels til problemstillingen 

om overholdelse af servicerammen i året, dels til finansieringssiden. 

For så vidt angår servicerammen, hænger behovet for ændringer sammen med størrel- 

sen af den ledige serviceramme, som kan reserveres som udgangspunkt i budgettet. Og 

vedrørende finansiering hænger behovet for ændringer sammen med de øvrige mulighe- 

der for at skaffe et finansieringsmæssigt råderum som måtte blive besluttet – herunder 

bl.a. muligheden for at indføre et generelt effektiviseringskrav på tværs af de styrbare 

serviceområder. 


I forhold til de forskellige scenarier mv., som er opstillet i analysen, kan de overordnede 

sammenhænge udtrykkes som anført i skemaet nedenfor: 

Håndtering af ikke-styrbareserviceområder 

Scenarium A. 

Opstramning - resterendeikkestyrbare 

udgifter 

håndteres som hidtil 

Scenraium B. 

Opstramning med 


– med enkelte 

undtagelser 

Scenarium C. 

Opstramning med 


Scenarium D. 

Fuld rummelighed 


- efterregulering 

eller ej? 

Efterregulering som 

hidtil 

Efterregulering påvirker 

kun opsparing 

– ikke forbrugsmulighed 

i 

året 

Efterregulering påvirker 

kun opsparing 

– ikke forbrugsmulighed 

i 

året 

Afskaffelse af efterregulering 

Behov for reservation 

af ledig serviceramme 

centralt 

Behov for tilvejebringelse 

af centralt 

finansielt råderum* 

Større behov Større behov 

Mindre behov Større behov 

Ikke noget behov Større behov 

Ikke noget behov Ikke noget behov 

*Eksempelvis ved udgiftsreduktioner/effektiviseringer på tværs af alle de styrbare områder 

Det foreslås på den baggrund, at analysen – og anbefalingerne sammenfattet nedenfor - 

indgår i de politiske drøftelser vedr. budgettet for 2012-2015, idet gennemførelsen af 

eventuelle ændringer i kommunens styringsprincipper mv. bør ses i sammenhæng med 

de tiltag som i øvrigt måtte blive besluttet i forbindelse hermed. 


Ud fra de principper og incitamenter som er overvejet i nærværende analyse, anbefales 

der ingen grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommu- 

ne. 

En undtagelse er, at det anbefales at ændre efterreguleringen, så den kun påvirker en 

afdelings opsparing og ikke forbrugsmuligheden i budgetåret. Formålet med ændringen 

er at sikre overholdelse af servicevækstrammen. 

Derudover kan der overvejes forskellige måder at præsentere konsekvensen af budget- 

modellerne på, som det er skitseret i analysen. 

Endvidere foreslås det, at der træffes konkret beslutning om, at hjælpemiddelområdet 

fremover reguleres på samme vis som de øvrige budgetmodeller i kommunen. 

Endelig anbefales det at overveje eventuel indførelse af en budgetmodel på socialområ- 

det baseret på demografisk fremskrivning. 


Ikke-styrbare serviceområder 

Det foreslås at anbefalingerne med gennemgang af de enkelte ikke-styrbare serviceom- 

råder i bilag 2 gennemføres (svarende til scenarium A). Det indebærer, at en række ud- 

giftsområder fra og med 2012 defineres som styrbare, ligesom en række supplerende 

analysearbejder igangsættes. Herudover foreslås det, at der efter budgetvedtagelsen for 

2012 udarbejdes en analyse af de ikke-styrbare overførselsudgifter. 

Det anbefales samtidigt overvejet at supplere dette med indførelse af et rummeligheds- 

princip i en eller anden form (scenarium B, C eller D). Såfremt scenarium B vælges fore- 

slås dette indført med virkning fra og med 2012. Hvis der træffes beslutning om de ret 

vidtgående ændringer anført i scenarium C eller D foreslås udbygning - i forhold til sce- 

narium B - først at træde i kraft fra og med budget 2013. Den mellemliggende periode vil 

efterfølgende skulle anvendes til at håndtere de udestående problemstillinger vedr. tvær- 

gående udgifter, fastlæggelse af udgiftsniveau mv. som er anført i materialet. 

Det videre forløb 

Ovennævnte anbefalinger vedr. budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter anbefales som 

udgangspunkt kombineret med, at der i budgetlægningen – og som foreslået i Magistra- 

tens budgetforslag 2012-2015 – reserveres serviceramme til imødegåelse af uforudsete 

udgifter i budgetåret. Denne reservation vil skulle anvendes til imødegåelse af eventuelt 

opståede merudgifter stammende fra bl.a. de resterende ikke-styrbare serviceområder, 

som ikke anbefales omfattet af rummelighedsprincippet (jf. bilag 2). Behovet for denne 

reservation vil dog i sidste ende afhænge af, hvilke konkrete beslutninger som træffes i 

forhold til de anførte anbefalinger. 

Som anført anbefales der for en række af de ikke-styrbare områder gennemført supple- 

rende analyser. I den udstrækning analyserne ender ud med en anbefaling om fortsat 

definition af områder som ikke-styrbare, foreslås det, at der i forlængelse heraf tages 

stilling til, hvorvidt disse skal være omfattet af de principper som besluttes – eksempelvis 

a) et eventuelt indført rummelighedsprincip i budgetåret, eller b) afvigelser i året fortsat 

skal opfanges af centralt reserveret serviceramme. 

Borgmesterens Afdeling vil fremlægge konkrete beslutningsoplæg i forhold til det sidst- 

nævnte spørgsmål forud for budgetlægningen for 2013 medio 2012. 

Økonomiske konsekvenser 

I forlængelse af byrådets stillingtagen til anbefalingerne anført i analysen vil de økonomi- 

ske konsekvenser skulle indarbejdes i budgettet for 2012-2015. 

I forhold til Magistratens budgetforslag 2012-2015 har de angivne anbefalinger vedr. 

budgetmodellerne som udgangspunkt ingen økonomiske konsekvenser, idet der i den 

forbindelse ses bort fra konsekvenserne af en eventuel indførelse af en budgetmodel på 

socialområdet. Hvis der indføres en demografiafhængig model på området, vil det som 


eskrevet i bilag 6 indebære merudgifter i budgetperioden på 10,0 mio. kr. i 2012, 19,0 

mio. kr. i 2013, 28,2 mio. kr. i 2014 og 39,6 mio. kr. i 2015. 

De økonomiske konsekvenser ved de foreslåede ændringer på de ikke-styrbare service- 

områder er anført i afsnit 5.5.2, og svarer til merudgifter på 4,1 mio. kr. årligt (scenari- 

um A). Disse er indarbejdet i Magistratens budgetforslag for 2012-2015. De økonomiske 

konsekvenser ved eventuel indførelse af andre scenarier (B, C eller D) vil ikke afvige i 

2012, og vil for perioden herefter først kunne fastlægges i forbindelse med budgetlæg- 

ningen for 2013-2016. 

I forlængelse af analysens gennemgang af de ikke-styrbare områder – herunder regn- 

skabsresultatet for 2010 og den øgede fokus på den samlede størrelse af serviceudgifter- 

ne set i lyset af sanktionslovgivningen - har der for enkelte udgiftsområder endvidere vist 

sig behov for en tilpasning af budgettet af hensyn til at få et så retvisende budget som 

muligt. Udover ovennævnte er der på den baggrund indarbejdet nettomerudgifter vedr. 

de ikke-styrbare serviceudgifter på 10,5 mio. kr. i Magistratens budgetforslag 2012- 

2015. 

Bilag: 

1. Beskrivelser af de ikke-styrbare udgiftsområder i Aarhus Kommune 

2. Anbefalinger til fremtidig håndtering af de enkelte ikke-styrbare serviceud- 

giftsområder ved valg af scenarium A 

3. Håndtering af de ikke-styrbare serviceudgifter ved valg af scenarium B, C og 

D 

4. Beskrivelser af budgetmodellerne i Aarhus Kommune 

5. Forudsætninger i 2030-prognosen 

6. Notat fra Sociale Forhold og Beskæftigelse vedr. budgetmodel på socialområ- 

det

Analyse af budgetmodeller og ikke- styrbare udgifter i ... - Aarhus.dk

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?