總統國會制的一致政府與憲政運作： 以馬英九總統第一任 ... - 東吳大學

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 121
總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政
運 作 :
以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例
蔡 榮 祥
陳 宏 銘
一 、 前 言
二 、 半 總 統 制 研 究 的 傳 統 智 慧
三 、 總 統 與 國 會 的 關 係
四 、 總 統 和 行 政 院 長 的 關 係
五 、 總 統 化 政 黨 現 象
六 、 國 際 意 涵 下 的 台 灣 經 驗
七 、 總 統 國 會 制 下 的 一 致 政 府 對 憲 政 運 作 的 影 響
國 立 中 正 大 學 政 治 系 副 教 授 。E-mail: poljht@ccu.edu.tw
中 原 大 學 通 識 教 育 中 心 副 教 授 。E-mail: hmchen@cycu.edu.tw
本 文 感 謝 匿 名 審 查 人 的 寶 貴 意 見 和 細 心 指 正 以 及 台 大 政 治 系 王 業 立 教 授 、 台 大 政 治 系
吳 玉 山 教 授 和 政 大 政 治 系 劉 義 周 教 授 在 第 三 屆 半 總 統 制 學 術 研 討 會 中 對 本 文 的 評 論
意 見 。 當 然 , 所 有 的 錯 誤 和 疏 漏 都 由 作 者 自 行 負 責
投 稿 日 期 :2012 年 11 月 22 日 ; 接 受 刊 登 日 期 :2013 年 1 月 10 日 。
東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期 / 頁 121-176。

122 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
半 總 統 制 研 究 的 傳 統 智 慧 指 出 , 一 致 政 府 比 少 數 政 府 更 容
易 出 現 政 治 穩 定 和 較 少 的 政 治 僵 局 。 然 而 , 我 們 觀 察 台 灣 的 一
致 政 府 運 作 , 其 還 是 出 現 了 行 政 和 立 法 部 門 之 間 的 衝 突 或 行 政
內 部 的 分 歧 。 為 何 一 致 政 府 會 出 現 府 、 會 不 同 調 或 府 、 院 不 協
調 的 現 象 , 以 及 這 些 現 象 對 於 半 總 統 制 的 運 作 , 產 生 何 種 的 影
響 等 問 題 是 本 文 主 要 的 研 究 關 懷 。 本 文 研 究 發 現 如 下 : 第 一 、
一 致 政 府 時 期 , 特 定 一 些 法 案 的 通 過 彰 顯 國 會 對 於 總 統 或 行 政
部 門 的 制 衡 ; 第 二 、 總 統 權 力 的 延 伸 , 限 縮 了 行 政 院 院 長 的 權
力 和 自 主 性 以 及 促 成 內 閣 決 策 的 非 集 體 化 ; 第 三 、 總 統 化 的 現
象 , 弱 化 政 黨 的 功 能 ; 第 四 、 雖 然 台 灣 的 總 統 國 會 制 並 沒 有 經
歷 民 主 崩 潰 , 但 是 這 樣 的 體 制 即 使 在 一 致 政 府 的 型 態 下 , 還 是
不 太 容 易 運 作 。 最 後 , 本 文 透 過 台 灣 個 案 的 分 析 , 來 挑 戰 總 統
國 會 制 之 一 致 政 府 較 可 能 出 現 憲 政 運 作 順 利 的 觀 點 。
關 鍵 詞 : 半 總 統 制 、 總 統 國 會 制 、 一 致 政 府 、 憲 政 運 作

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 123
一 、 前 言
2008 年 台 灣 總 統 選 舉 結 果 出 現 了 二 次 政 黨 輪 替 的 現 象 , 由 國 民
黨 取 代 民 主 進 步 黨 再 次 執 政 , 同 時 政 府 類 型 也 經 歷 了 結 構 性 的 變
遷 , 由 原 本 的 少 數 政 府 (minority government), 1 轉 換 成 總 統 和 國
會 都 由 國 民 黨 掌 握 的 一 致 政 府 (unified government)。 首 先 , 一 致
政 府 因 為 由 同 一 政 黨 控 制 總 統 和 國 會 , 其 可 以 透 過 政 黨 的 平 台 來 協
調 行 政 和 立 法 之 間 的 互 動 和 差 異 , 不 像 少 數 政 府 時 期 , 經 常 性 地 出
現 行 政 和 立 法 機 關 之 間 的 衝 突 。 然 而 , 我 們 在 台 灣 一 致 政 府 的 時 期 ,
仍 然 觀 察 到 行 政 和 立 法 機 關 之 間 的 明 顯 衝 突 。 為 何 一 致 政 府 還 是 會
出 現 行 政 和 立 法 機 關 的 衝 突 這 個 衝 突 是 總 統 國 會 制 憲 政 特 徵 或 權
力 分 立 運 作 之 使 然 , 還 是 個 別 總 統 或 政 黨 運 作 所 致 其 次 , 總 統 國
會 制 下 存 在 著 總 理 的 職 位 ( 在 台 灣 稱 之 為 行 政 院 院 長 ), 其 必 須 向
國 會 負 責 或 同 時 須 向 總 統 負 責 , 因 此 可 能 產 生 雙 元 的 壓 力 。 一 致 政
府 下 的 總 理 如 何 維 繫 與 總 統 以 及 與 國 會 之 間 的 權 力 平 衡 、 如 何 領 導
內 閣 運 作 和 解 決 內 閣 閣 員 政 策 意 見 的 歧 異 等 是 本 研 究 所 關 注 的 課
1. 本 文 偏 好 使 用 少 數 政 府 而 不 是 分 立 政 府 來 形 容 陳 水 扁 總 統 主 政 時 期 的 政 府 型 態 。 其 原
因 是 分 立 政 府 這 個 概 念 是 來 自 於 總 統 制 中 , 不 同 政 黨 控 制 總 統 或 國 會 一 院 或 兩 院 的 治
理 型 態 。 總 統 制 下 因 為 權 力 分 立 的 原 則 , 政 府 是 由 三 個 機 關 所 構 成 , 總 統 負 責 行 政 、
國 會 負 責 立 法 、 最 高 法 院 負 責 司 法 。 因 之 , 分 立 政 府 的 概 念 只 適 合 用 於 總 統 制 國 家 不
同 政 黨 控 制 政 府 不 同 部 門 的 情 形 。 而 半 總 統 制 國 家 的 政 府 要 向 國 會 負 責 , 國 會 並 不 是
政 府 的 一 部 分 , 所 以 比 較 適 合 用 少 數 政 府 來 指 涉 這 種 政 府 型 態 。 然 而 , 其 他 政 治 學 者
與 本 文 持 不 同 的 觀 點 , 如 Elgie(2001: 6) 認 為 當 總 統 和 總 理 以 及 內 閣 是 由 同 一 政 黨 控
制 , 而 這 個 政 黨 在 國 會 並 沒 有 控 制 多 數 時 , 等 同 於 議 會 制 的 少 數 政 府 以 及 甚 至 等 同 於
總 統 制 的 分 立 政 府 。 另 外 , 有 關 台 灣 在 總 統 和 國 會 多 數 不 一 致 的 情 況 下 , 為 何 未 形 成
共 治 政 府 的 原 因 可 以 參 閱 林 繼 文 (2009); 黃 宗 昊 (2012)。

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題 。 再 者 , 總 統 國 會 制 下 一 致 政 府 時 期 , 總 統 的 權 力 運 作 對 於 政 黨
產 生 了 哪 些 影 響 , 其 是 否 強 化 或 是 弱 化 政 黨 對 於 政 策 的 影 響 力 也 是
本 文 側 重 的 面 向 。 最 後 , 本 文 企 圖 以 一 致 政 府 時 期 總 統 權 力 及 其 運
作 為 軸 心 , 以 府 會 關 係 、 府 院 關 係 和 黨 政 關 係 為 軸 幅 , 來 綜 合 分 析
和 評 估 總 統 國 會 制 的 憲 政 運 作 。
過 去 有 關 半 總 統 制 憲 政 工 程 的 研 究 文 獻 指 出 , 一 致 政 府 的 政 治
穩 定 程 度 比 少 數 政 府 的 政 治 穩 定 程 度 較 高 或 一 致 政 府 比 少 數 政 府 時
期 出 現 較 少 的 政 治 僵 局 (Skach, 2005; Tsai, 2008; Wu, 2000)。 然 而 ,
我 們 觀 察 2008 年 到 2012 年 一 致 政 府 的 運 作 , 還 是 發 現 了 行 政 和 立
法 機 關 之 間 的 衝 突 或 是 政 策 逆 轉 (policy reversal) 的 現 象 。 一 致 政
府 下 行 政 、 立 法 機 關 是 由 同 一 政 黨 來 控 制 , 理 論 上 機 關 間 的 衝 突 可
以 透 過 政 黨 的 機 制 或 總 統 的 協 調 來 化 解 。 然 而 , 為 何 在 一 致 政 府 時
期 , 行 政 和 立 法 機 關 之 間 還 是 會 出 現 衝 突 所 謂 的 衝 突 是 指 涉 總 統
和 同 一 政 黨 控 制 的 國 會 出 現 明 顯 的 政 策 歧 異 , 所 謂 的 政 策 逆 轉 是 指
總 統 和 行 政 部 門 之 間 的 政 策 立 場 不 同 、 總 統 推 翻 行 政 部 門 的 決 策 。
為 何 一 致 政 府 出 現 了 府 會 不 同 調 或 行 政 不 協 調 的 現 象 , 以 及 這 些 現
象 對 於 半 總 統 制 的 運 作 , 產 生 何 種 的 影 響 等 問 題 , 是 本 文 主 要 的 研
究 關 懷 。 本 文 核 心 目 的 在 於 解 釋 和 分 析 一 致 政 府 時 期 , 總 統 國 會 制
下 總 統 和 國 會 以 及 總 統 和 總 理 之 間 的 關 係 , 以 及 總 統 國 會 制 的 總 統
權 力 行 使 如 何 影 響 政 黨 組 織 的 發 展 。 以 下 將 鋪 陳 半 總 統 制 的 傳 統 智
慧 、 一 致 政 府 下 總 統 和 國 會 的 關 係 、 一 致 政 府 下 總 統 和 行 政 院 長 的
關 係 、 總 統 化 政 黨 現 象 、 國 際 意 涵 下 的 台 灣 經 驗 、 總 統 國 會 制 下 一
致 政 府 對 於 憲 政 運 作 的 影 響 。
台 灣 的 憲 政 體 制 歷 經 了 七 次 的 修 憲 , 其 結 果 確 立 台 灣 是 屬 於 半
總 統 制 的 國 家 。 根 據 法 國 政 治 學 者 Duverger(1980) 對 於 半 總 統 制

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 125
的 界 定 , 總 統 由 普 遍 選 舉 產 生 、 總 統 擁 有 相 當 重 要 的 權 力 、 存 在 著
一 個 總 理 和 內 閣 執 行 行 政 的 功 能 且 必 須 得 到 國 會 的 信 任 。 2 首 先 、
從 1996 年 開 始 , 台 灣 的 總 統 是 由 公 民 直 選 方 式 產 生 ( 憲 法 增 修 條 文
第 二 條 )。 其 次 , 根 據 憲 法 增 修 條 文 , 總 統 具 有 決 定 國 家 安 全 大 政
方 針 的 權 力 。 3 再 者 , 總 統 可 以 單 獨 任 命 行 政 院 院 長 , 不 需 經 由 立
法 院 同 意 ( 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 )。 最 後 , 根 據 憲 法 增 修 條 文 第 三
條 , 立 法 院 可 以 對 於 行 政 院 院 長 提 出 不 信 任 案 , 如 經 全 體 委 員 二 分
之 一 以 上 贊 成 , 行 政 院 院 長 應 於 十 日 內 辭 職 , 並 同 時 呈 請 總 統 解 散
立 法 院 ; 此 一 條 文 完 全 符 合 半 總 統 制 的 第 三 個 定 義 。 根 據 Shugart and
Carey(1992) 和 Shugart(2005) 的 分 類 , 半 總 統 制 可 以 區 分 成 兩
個 次 類 型 : 4 總 理 總 統 制 (premier-presidentialism) 和 總 統 國 會 制
(president-parliamentarism); 總 理 總 統 制 的 特 徵 為 總 統 由 民 選 方
式 產 生 、 總 統 擁 有 相 當 重 要 的 權 力 以 及 存 在 著 一 個 總 理 和 內 閣 執 行
行 政 功 能 並 向 國 會 負 責 ; 總 統 國 會 制 的 特 徵 為 總 統 由 民 選 方 式 產
生 、 總 統 任 免 內 閣 閣 員 、 內 閣 閣 員 向 國 會 負 責 、 總 統 有 權 力 解 散 國
會 或 立 法 權 力 或 是 兩 者 都 有 。 總 理 總 統 制 和 總 統 國 會 制 最 大 的 區 別
在 於 總 理 的 負 責 對 象 。 總 理 總 統 制 的 總 理 向 國 會 負 責 , 而 總 統 國 會
2. 有 關 半 總 統 制 的 界 定 和 修 正 可 以 參 閱 Elgie(1999);Sartori(1997)。
3. 根 據 憲 法 增 修 條 文 第 二 條 第 四 款 :「 總 統 為 決 定 國 家 安 全 有 關 大 政 方 針 得 設 國 家 安 全
會 議 或 國 家 安 全 局 , 其 組 織 以 法 律 定 之 」 以 及 國 家 安 全 會 議 組 織 法 第 二 條 :「 國 家 安
全 會 議 , 為 總 統 決 定 國 家 安 全 有 關 之 大 政 方 針 之 諮 詢 機 關 ; 前 項 所 稱 國 家 安 全 係 指 國
防 、 外 交 、 兩 岸 關 係 及 國 家 重 大 變 故 之 相 關 事 項 」 等 條 文 可 以 認 定 台 灣 的 總 統 握 有 國
防 和 外 交 的 權 力 。
4. 有 關 這 兩 種 次 類 型 的 分 類 可 能 產 生 的 問 題 和 評 析 , 請 參 閱 吳 玉 山 (2011:20-25)。 另
外 , 在 總 統 國 會 制 的 國 家 中 , 因 為 總 統 和 國 會 皆 有 權 可 以 解 散 內 閣 , 因 此 總 統 和 國 會
在 內 閣 組 成 及 運 作 上 面 , 會 有 較 少 的 誘 因 來 合 作 , 甚 至 是 對 於 對 方 所 支 持 的 內 閣 加 以
杯 葛 或 倒 閣 , 最 後 導 致 政 治 不 穩 定 的 局 面 以 及 影 響 民 主 的 表 現 (Elgie, 2011: 33-34)。

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制 的 總 理 則 同 時 要 向 總 統 和 國 會 負 責 。 這 個 分 類 的 基 礎 主 要 是 根 據
憲 法 條 文 的 規 定 , 而 不 是 根 據 實 際 的 運 作 類 型 。 以 實 際 運 作 的 經 驗
來 看 , 例 如 法 國 在 第 五 共 和 時 期 , 只 有 在 左 右 共 治 時 期 , 總 理 才 向
國 會 負 責 , 而 在 非 共 治 時 期 , 總 理 需 同 時 向 總 統 和 國 會 負 責 ; 之 所
以 產 生 這 種 現 象 的 原 因 是 總 統 可 以 透 過 憲 法 以 外 的 權 力 例 如 政 黨 的
機 制 使 總 理 向 其 負 責 ; 法 國 第 五 共 和 在 2009 年 之 前 有 18 個 總 理 不
是 失 去 國 會 多 數 而 下 台 , 而 是 來 自 於 總 統 的 免 職 (Grossman,
2009)。 台 灣 的 憲 政 體 制 根 據 憲 法 的 規 定 是 屬 於 半 總 統 制 , 更 精 確
的 說 其 屬 於 半 總 統 制 中 的 一 個 次 類 型 : 總 統 國 會 制 , 而 與 另 一 個 次
類 型 總 理 總 統 制 ( 法 國 雙 首 長 制 ) 5 有 別 (Elgie, 2011; Lin, 2011; Wu
and Tsai, 2011)。 馬 英 九 總 統 已 經 執 政 屆 滿 四 年 , 日 前 已 順 利 連 任
邁 入 第 二 任 任 期 , 我 們 可 以 透 過 馬 總 統 第 一 任 任 期 的 憲 政 運 作 來 分
析 一 致 政 府 下 總 統 國 會 制 的 運 作 , 希 冀 清 楚 掌 握 台 灣 憲 政 運 作 路 徑
依 賴 的 動 態 軌 跡 。
二 、 半 總 統 制 研 究 的 傳 統 智 慧
全 球 採 取 半 總 統 憲 法 的 國 家 大 舉 擴 增 , 甚 至 其 數 目 已 經 超 越 其
他 兩 個 主 要 的 憲 政 體 制 如 總 統 制 和 議 會 制 國 家 的 個 別 總 數 (Elgie,
2011)。 因 為 研 究 個 案 數 的 增 加 , 激 發 了 政 治 學 者 對 於 建 構 半 總 統
制 理 論 的 興 趣 。 台 灣 學 界 受 到 國 際 學 術 社 群 的 影 響 , 也 將 半 總 統 制
的 理 論 和 經 驗 , 設 定 為 政 治 研 究 的 前 瞻 性 議 題 。 因 為 半 總 統 制 的 理
5. 法 國 的 憲 政 體 制 常 被 認 為 是 半 總 統 制 的 典 範 , 事 實 上 法 國 的 憲 政 體 制 只 是 半 總 統 制 的
一 種 類 型 , 其 屬 於 總 理 總 統 制 , 有 時 運 作 起 來 是 總 統 主 導 的 政 府 , 另 外 有 時 運 作 起 來
是 總 理 主 導 的 共 治 政 府 (Elgie, 2009)。 台 灣 的 憲 政 體 制 運 作 起 來 與 法 國 的 經 驗 雖 有
一 部 分 相 似 , 但 有 些 地 方 還 是 極 為 不 同 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 127
論 與 台 灣 切 身 的 憲 政 運 作 高 度 的 相 關 。 特 別 是 在 2000 年 的 台 灣 歷 經
政 黨 輪 替 之 後 , 出 現 了 半 總 統 制 和 少 數 政 府 搭 配 的 特 殊 運 作 經 驗 ,
也 開 啟 了 台 灣 政 治 學 界 對 於 半 總 統 制 各 種 不 同 運 作 模 式 的 研 究 和 重
視 。 6 台 灣 的 半 總 統 制 研 究 關 注 的 面 向 有 憲 政 制 度 、 權 力 分 立 與 政
黨 體 系 對 於 政 治 穩 定 的 影 響 (Wu, 2000)、 憲 政 制 度 對 於 立 法 和 行
政 關 係 的 制 約 ( 沈 有 忠 ,2005)、 台 灣 半 總 統 制 運 作 下 的 內 閣 穩 定
( 李 鳳 玉 、 藍 夢 荷 ,2011)、 少 數 政 府 的 運 作 經 驗 分 析 ( 陳 宏 銘 ,
2007)、 行 政 機 關 與 國 會 的 立 法 影 響 力 以 及 馬 英 九 總 統 的 法 案 推 動
與 立 法 影 響 ( 陳 宏 銘 ,2011; 陳 宏 銘 ,2012)、 以 歷 史 制 度 論 分 析
台 灣 憲 政 變 遷 的 軌 跡 ( 蘇 子 喬 ,2010)。 這 些 研 究 累 積 了 相 當 豐 富
的 成 果 , 本 文 奠 基 在 這 些 研 究 傳 統 的 基 礎 上 , 欲 進 一 步 關 注 馬 英 九
總 統 第 一 任 期 內 一 致 政 府 的 經 驗 , 並 以 半 總 統 制 的 理 論 和 其 他 半 總
統 國 家 的 運 作 經 驗 來 比 較 和 評 析 這 段 時 期 的 運 作 結 果 。
在 半 總 統 制 的 國 家 之 林 中 , 俄 羅 斯 是 典 型 的 總 統 國 會 制 國 家
(Elgie, 2011: 29)。 俄 羅 斯 總 統 國 會 制 的 運 作 模 式 是 總 理 最 終 向 總
統 而 不 是 向 國 會 負 責 , 但 總 理 有 時 還 是 需 要 獲 得 國 會 的 奧 援 或 是 有
些 總 理 是 國 會 所 屬 意 的 , 而 不 是 總 統 所 支 持 的 (Clark, 2011)。 首
先 , 總 理 之 所 以 最 終 要 向 總 統 負 責 的 原 因 在 於 總 統 握 有 對 於 總 理 的
罷 黜 權 , 即 使 特 定 的 幾 位 總 理 是 經 由 國 會 的 同 意 或 支 持 , 但 任 期 的
長 短 仍 由 總 統 來 獨 立 決 定 。 例 如 , 俄 羅 斯 總 統 葉 爾 欽 獨 斷 地 撤 換 總
理 齊 諾 梅 爾 金 ( Viktor Chernomyrdin ) 和 總 理 基 里 延 科 ( Sergei
Vladilenovich Kiriyenko), 甚 至 是 比 較 聽 命 於 國 會 的 總 理 普 理 馬 科
夫 ( 吳 玉 山 ,2000)。 其 次 , 根 據 俄 羅 斯 憲 法 第 111 條 之 規 定 , 總
6. 有 關 台 灣 半 總 統 制 學 者 的 耕 耘 成 果 可 以 參 閱 沈 有 忠 、 吳 玉 山 (2012) 所 主 編 的 半 總 統
制 研 究 之 中 文 書 。

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理 須 經 由 總 統 提 名 , 國 會 同 意 ; 當 國 會 連 續 三 次 拒 絕 總 統 所 提 的 總
理 人 選 時 , 總 統 必 須 解 散 國 會 。 實 際 運 作 上 , 俄 羅 斯 曾 經 出 現 總 統
和 國 會 反 對 勢 力 爭 奪 行 政 權 組 成 的 現 象 。 例 如 , 杜 馬 國 會 (the Duma)
兩 次 否 決 總 理 提 名 人 齊 諾 梅 爾 金 的 任 命 案 , 直 到 第 三 次 才 由 國 會 可
以 接 受 的 總 理 人 選 普 理 馬 科 夫 (Yevgeny Maksimovich Primakov),
通 過 同 意 權 的 投 票 ( 吳 玉 山 ,2000:100-101)。 綜 合 來 看 , 總 統 國
會 制 下 的 總 理 因 為 是 由 總 統 所 任 免 , 需 要 聽 命 於 總 統 , 但 其 也 不 可
以 完 全 忽 視 國 會 的 意 見 , 然 而 根 據 憲 法 , 總 理 必 須 向 國 會 負 責 。 特
別 是 當 總 統 與 國 會 多 數 出 現 政 策 立 場 的 衝 突 時 , 總 理 就 會 面 臨 需 要
向 總 統 或 國 會 負 責 的 兩 難 困 境 。 因 此 , 總 統 、 國 會 多 數 即 使 是 在 一
致 政 府 的 型 態 下 , 還 是 有 可 能 會 出 現 明 顯 的 政 策 歧 異 。 過 去 對 於 一
致 政 府 的 研 究 , 認 為 其 較 能 促 進 政 治 穩 定 , 基 本 上 這 樣 的 論 證 意 涵
著 , 一 致 政 府 下 較 不 可 能 出 現 行 政 和 立 法 的 衝 突 。 因 為 當 行 政 和 立
法 的 多 數 都 是 由 同 一 政 黨 來 控 制 時 , 可 以 透 過 政 黨 的 平 台 或 總 統 的
溝 通 來 協 調 。 但 是 , 當 立 法 的 多 數 選 擇 傾 聽 多 數 的 民 意 , 而 總 統 和
總 理 則 選 擇 與 民 意 偏 離 的 政 策 方 向 時 , 則 一 致 政 府 也 會 出 現 總 統 和
其 同 黨 多 數 的 國 會 之 間 的 衝 突 。 過 去 的 半 總 統 制 文 獻 比 較 少 談 到 這
個 部 份 , 本 文 試 圖 針 對 這 個 部 份 進 行 探 索 , 並 以 台 灣 總 統 國 會 制 之
一 致 政 府 運 作 為 分 析 個 案 , 以 期 搭 建 更 精 緻 化 的 一 般 性 論 證 或 概 念
架 構 。
相 同 的 憲 政 體 制 搭 配 不 同 的 政 黨 體 系 可 能 會 產 生 不 同 的 行 政 和
立 法 的 互 動 模 式 。 俄 羅 斯 ( 葉 爾 欽 總 統 時 期 ) 和 台 灣 同 樣 屬 於 總 統
國 會 制 , 但 是 其 運 作 的 模 式 會 因 為 政 黨 體 系 的 不 同 而 出 現 不 同 的 結

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 129
果 。 7 俄 羅 斯 的 半 總 統 制 架 構 下 , 仍 然 有 總 理 統 攝 各 部 , 對 於 國 會
負 責 , 形 成 足 以 對 抗 總 統 的 權 力 基 地 ( 吳 玉 山 ,2000:90)。 為 何
俄 羅 斯 的 總 理 有 時 需 要 向 國 會 傾 斜 主 要 的 原 因 在 於 俄 羅 斯 國 會 的
多 黨 體 制 下 , 8 法 案 的 支 持 可 能 來 自 於 不 同 政 黨 聯 盟 之 組 合 , 總 理
可 以 經 由 合 縱 連 橫 的 方 式 通 過 其 屬 意 的 法 案 , 以 對 抗 總 統 的 憲 法 權
力 和 實 質 影 響 力 。 相 對 地 , 台 灣 國 會 的 政 黨 體 系 比 較 傾 向 於 兩 黨 制 。
9
當 總 統 的 政 黨 同 時 掌 握 國 會 多 數 以 及 總 理 ( 行 政 院 院 長 ) 根 據 憲
法 必 須 向 國 會 負 責 時 , 國 會 之 同 黨 籍 議 員 成 為 總 統 和 行 政 院 法 案 推
動 的 支 持 基 礎 , 而 不 是 成 為 總 理 對 抗 總 統 的 權 力 後 援 。 一 致 政 府 時
期 , 國 會 中 的 多 數 黨 通 常 被 認 為 在 法 案 支 持 上 是 屬 於 第 一 縱 隊 , 除
了 特 殊 的 情 況 下 , 執 政 黨 的 國 會 議 員 會 以 總 統 支 持 或 行 政 院 屬 意 的
法 案 為 支 持 對 象 , 配 合 總 統 的 施 政 方 針 來 通 過 相 關 的 立 法 和 政 策 。
如 果 總 統 或 行 政 院 長 與 社 會 民 意 的 主 流 意 見 相 符 合 時 , 國 會 議 員 基
本 上 不 會 選 擇 與 總 統 或 行 政 院 院 長 對 抗 , 進 而 形 成 立 法 上 的 衝 突 。
然 而 , 一 致 政 府 時 期 的 國 會 也 不 完 全 是 總 統 或 總 理 的 立 法 局 或 是 所
謂 的 橡 皮 圖 章 。 當 民 意 和 總 統 或 總 理 所 推 動 的 法 案 或 政 策 不 同 時 ,
國 會 議 員 可 能 會 因 為 選 票 考 量 , 選 擇 與 總 統 和 總 理 形 成 公 開 的 衝
突 。 美 國 國 會 中 , 一 句 流 傳 的 名 言 提 到 :「 在 你 可 以 拯 救 全 世 界 之
7. 另 外 , 台 灣 和 俄 羅 斯 一 致 政 府 的 差 異 在 於 內 閣 的 不 穩 定 。 李 鳳 玉 、 藍 夢 荷 (2011) 試
圖 以 總 統 權 力 的 來 源 、 存 續 條 件 和 總 統 對 於 國 會 的 掌 控 能 力 三 個 因 素 來 解 釋 為 何 台 灣
一 致 政 府 之 內 閣 比 俄 羅 斯 一 致 政 府 之 內 閣 較 不 穩 定 。 台 灣 從 2008/06 到 2010/08 總 理
易 人 有 一 次 , 閣 員 變 動 有 30 次 , 而 俄 羅 斯 在 相 同 時 期 中 , 總 理 並 無 易 人 , 閣 員 變 動 只
有 5 次 ( 李 鳳 玉 、 藍 夢 荷 ,2011:127)。
8. 這 裡 的 多 黨 體 系 是 指 俄 羅 斯 總 統 葉 爾 欽 時 期 , 國 會 杜 馬 的 政 黨 體 系 而 言 , 而 繼 任 者 普
丁 總 統 時 期 的 政 黨 體 系 比 較 趨 近 於 一 黨 優 勢 制 。
9. 當 然 , 台 灣 的 政 黨 體 系 還 是 存 在 著 小 黨 , 例 如 親 民 黨 、 新 黨 、 台 灣 團 結 聯 盟 和 無 黨 團
結 聯 盟 等 國 會 中 握 有 席 次 的 政 黨 。 然 而 , 主 要 的 大 黨 是 中 國 國 民 黨 和 民 主 進 步 黨 。

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前 , 你 必 須 先 拯 救 你 的 席 次 」(Wasserman, 2011: 94)。 這 段 話 深
刻 地 描 繪 出 , 有 時 國 會 議 員 會 選 擇 反 對 一 些 對 其 連 任 造 成 障 礙 的 法
案 , 而 這 些 法 案 卻 是 同 黨 的 總 統 所 屬 意 推 動 的 。 在 這 種 情 形 下 , 總
統 和 國 會 還 是 會 出 現 公 開 的 衝 突 , 使 得 一 致 政 府 也 會 出 現 不 一 致 的
行 政 和 立 法 的 分 歧 。
一 致 政 府 時 期 的 總 統 對 於 半 總 統 制 政 治 體 系 的 影 響 除 了 總 理 或
國 會 之 互 動 外 , 還 有 對 於 政 黨 的 影 響 。 半 總 統 制 下 的 總 統 會 促 成 所
謂 的 總 統 化 政 黨 現 象 。 例 如 法 國 戴 高 樂 總 統 、 龐 畢 度 總 統 和 密 特 朗
總 統 皆 透 過 總 統 的 結 構 性 資 源 、 憲 政 武 器 以 及 憲 法 的 模 糊 來 支 配 其
政 黨 , 使 之 成 為 總 統 黨 (Clift, 2005: 223)。 總 統 化 政 黨 的 現 象 普 遍
存 在 於 總 統 制 和 半 總 統 制 國 家 中 (Samuels and Shugart, 2010)。 具
體 來 說 , 總 統 化 現 象 會 減 少 政 黨 組 織 對 於 設 定 和 促 進 政 治 議 程 的 影
響 力 (Samules, 2002: 471)。 總 統 化 政 黨 的 現 象 是 指 總 統 的 權 力 行
使 弱 化 政 黨 原 本 的 功 能 , 政 黨 不 是 政 策 辯 論 和 產 出 的 中 心 。 相 較 於
半 總 統 制 的 總 統 化 政 黨 , 議 會 制 下 的 政 黨 運 作 則 是 南 轅 北 轍 。 議 會
制 的 政 黨 是 政 策 辯 論 和 產 出 的 中 心 , 不 管 是 執 政 黨 或 在 野 黨 的 領 袖
皆 可 以 透 過 提 名 來 控 制 同 黨 的 國 會 議 員 。 當 政 黨 取 得 國 會 選 舉 勝 利
時 , 政 黨 領 袖 可 以 透 過 政 治 職 位 的 安 排 , 例 如 安 排 資 深 的 國 會 議 員
擔 任 內 閣 閣 員 的 選 擇 性 誘 因 來 凝 聚 國 會 議 員 的 忠 誠 度 , 10 或 是 以 信
10. 資 淺 的 國 會 議 員 會 有 所 謂 的 希 望 因 素 之 考 量 , 如 果 持 續 連 任 和 支 持 黨 的 政 策 , 未
來 有 機 會 可 以 成 為 內 閣 閣 員 。 另 外 , 在 英 國 , 不 同 的 政 黨 有 不 同 的 任 命 閣 員 的 方
式 : 保 守 黨 是 由 首 相 來 決 定 內 閣 閣 員 的 人 選 , 而 工 黨 是 政 黨 的 領 袖 所 選 出 的 影 子
內 閣 成 員 在 選 舉 勝 利 後 , 擔 任 正 式 的 內 閣 閣 員 (Andeweg, 2000: 131)。 在 台 灣 ,
因 為 憲 法 第 七 十 五 條 的 規 定 , 立 法 委 員 不 能 兼 任 官 吏 。 因 此 這 使 得 台 灣 的 半 總 統
制 無 法 像 歐 洲 其 他 的 半 總 統 制 國 家 的 運 作 一 樣 , 是 以 議 會 制 的 結 構 和 特 徵 為 運 作
基 礎 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 131
任 投 票 制 度 的 設 計 來 約 束 同 黨 的 國 會 議 員 之 黨 紀 。 信 任 投 票 是 指 內
閣 總 理 有 權 將 一 個 政 策 的 命 運 與 政 府 的 存 活 連 結 起 來 的 立 法 程 序
(Huber, 1996)。 這 個 機 制 可 以 促 使 可 能 反 叛 的 國 會 議 員 因 為 擔 心
重 新 選 舉 的 風 險 , 選 擇 放 棄 原 本 反 對 的 立 場 , 來 支 持 總 理 和 政 黨 的
法 案 或 政 策 。 整 體 而 言 , 政 黨 不 僅 是 議 會 制 中 控 制 行 政 和 立 法 的 樞
紐 , 其 同 時 也 是 培 養 黨 員 擔 任 行 政 或 立 法 職 務 的 培 訓 中 心 。 換 言 之 ,
黨 籍 的 國 會 議 員 很 難 與 內 閣 總 理 切 割 , 同 時 總 理 也 沒 有 誘 因 弱 化 政
黨 的 功 能 , 使 之 成 為 純 粹 的 選 舉 機 器 , 因 為 總 理 需 要 同 黨 國 會 議 員
的 支 持 以 及 黨 內 其 他 成 員 的 奧 援 。 議 會 制 的 典 範 國 家 英 國 , 曾 經 發
生 過 一 個 案 例 。 英 國 保 守 黨 的 國 會 黨 團 投 票 決 定 , 促 使 英 國 首 相 柴
契 爾 夫 人 (Margaret Thatcher) 必 須 下 台 , 完 全 不 考 慮 她 已 經 領 導 保
守 黨 連 續 三 次 贏 得 選 舉 勝 利 的 事 實 (Fabbrini, 1995)。 這 個 例 子 說
明 了 英 國 保 守 黨 黨 內 的 權 力 核 心 可 以 開 除 政 黨 領 袖 , 同 時 也 凸 顯 政
黨 的 集 體 決 定 有 時 甚 至 可 以 凌 駕 於 掌 握 最 高 行 政 權 力 的 首 長 。 相 對
地 , 半 總 統 制 的 運 作 中 , 總 統 凌 駕 於 政 黨 , 甚 至 會 弱 化 政 黨 原 本 的
角 色 和 功 能 。 半 總 統 制 中 的 總 統 府 是 重 要 政 策 的 決 策 中 心 , 政 黨 不
是 政 策 產 出 或 官 員 甄 補 的 場 域 。 本 文 其 中 一 部 分 的 分 析 , 會 聚 焦 於
總 統 化 政 黨 的 特 徵 及 其 影 響 , 探 索 台 灣 總 統 國 會 制 下 的 總 統 如 何 影
響 政 黨 的 發 展 和 定 位 。

132 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
三 、 總 統 與 國 會 的 關 係
( 一 ) 總 統 和 國 會 的 互 動 模 式
台 灣 的 總 統 和 國 會 的 關 係 總 共 出 現 兩 種 模 式 : 11 一 是 一 致 政 府
模 式 , 涵 蓋 李 登 輝 總 統 和 馬 英 九 總 統 主 政 的 期 間 ; 二 是 少 數 政 府 模
式 , 指 涉 陳 水 扁 總 統 執 政 的 期 間 。 一 致 政 府 和 少 數 政 府 時 期 的 國 會
立 法 過 程 和 結 果 是 否 無 明 顯 的 差 異 , 還 是 兩 者 之 間 有 極 為 明 顯 的 差
異 針 對 這 個 重 要 的 立 法 研 究 之 經 驗 問 題 , 國 內 學 界 已 經 有 相 關 的
聚 合 性 資 料 之 發 表 。 國 會 研 究 學 者 盛 杏 湲 (2003:84) 發 現 , 一 致
政 府 時 期 (1999/2 - 2000/5), 行 政 院 提 案 通 過 的 比 例 高 達 72.7%,
而 在 分 立 政 府 時 期 (2000/5 - 2002/1), 行 政 院 提 案 通 過 的 比 例 則 劇
降 為 38.5%。 這 個 研 究 顯 示 李 登 輝 總 統 的 一 致 政 府 時 期 , 行 政 院 提
案 而 立 法 院 通 過 的 比 例 相 當 高 , 相 對 地 陳 水 扁 總 統 執 政 的 少 數 政 府
時 期 , 行 政 院 提 案 而 立 法 院 通 過 的 比 例 變 得 相 對 低 。 比 較 政 治 學 者
Lijphart(1999) 提 出 兩 種 不 同 的 政 體 類 型 : 第 一 為 多 數 決 模 式 ( 又
稱 為 西 敏 寺 模 式 (Westminister model), 其 特 徵 為 :1. 行 政 權 力 集
中 於 一 黨 和 勉 強 過 半 的 多 數 內 閣 ;2. 內 閣 支 配 政 治 權 力 ;3. 兩 黨 體
系 ;4. 多 數 決 和 不 成 比 例 的 選 舉 結 果 等 ; 第 二 種 為 共 識 型 模 式
(Consensus model), 其 特 徵 為 :1. 大 聯 合 內 閣 分 享 行 政 權 力 ;2.
行 政 和 立 法 的 權 力 平 衡 ;3. 多 黨 體 系 ;4. 比 例 代 表 制 等 。 同 時 Lijphart
(1999) 也 論 證 運 作 共 識 型 模 式 的 國 家 之 民 主 品 質 甚 至 比 運 作 多 數
決 模 式 的 國 家 之 民 主 品 質 還 要 好 。
11. 有 關 馬 英 九 總 統 第 一 任 期 的 法 案 推 動 與 立 法 影 響 力 請 參 閱 陳 宏 銘 (2012)。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 133
援 引 Lijphart 共 識 型 模 式 和 多 數 型 模 式 的 部 分 概 念 如 行 政 和 立
法 的 權 力 平 衡 至 台 灣 的 個 案 上 , 我 們 可 以 這 樣 來 論 證 , 少 數 政 府 時
期 的 總 統 和 國 會 的 關 係 比 較 趨 近 於 共 識 型 模 式 , 12 而 一 致 政 府 時 期
的 總 統 和 國 會 的 關 係 比 較 趨 近 於 多 數 決 模 式 。 少 數 政 府 的 內 閣 由 民
進 黨 陳 水 扁 總 統 任 命 , 行 政 方 面 的 政 策 制 定 或 推 動 屬 於 總 統 和 行 政
院 長 的 職 權 。 但 是 有 關 法 律 的 制 定 方 面 , 因 為 執 政 黨 在 立 法 院 沒 有
取 得 過 半 數 , 主 導 權 在 國 會 的 反 對 黨 ( 國 民 黨 、 親 民 黨 和 新 黨 的 聯
盟 ), 反 對 黨 控 制 的 國 會 多 數 , 可 以 通 過 其 屬 意 的 法 案 , 同 時 封 殺
或 修 改 行 政 院 的 提 案 。 例 如 , 在 立 法 院 第 四 屆 (1999/2 - 2002/1) 的
會 期 中 ,99 次 的 記 名 投 票 中 , 高 達 47 次 (47.5%) 的 投 票 是 屬 於 國
民 黨 、 親 民 黨 和 新 黨 的 反 對 聯 盟 和 執 政 黨 ( 民 進 黨 ) 的 對 決 ( 陳 鴻
鈞 ,2004:85)。 換 言 之 , 國 民 黨 、 親 民 黨 和 新 黨 的 多 數 聯 盟 可 以
主 導 記 名 表 決 的 投 票 勝 利 和 法 案 的 最 後 通 過 。 如 果 行 政 院 想 透 過 法
律 的 制 訂 或 修 改 來 改 變 現 狀 時 , 立 法 院 的 反 對 聯 盟 因 掌 握 過 半 數 可
以 維 護 法 律 的 現 狀 , 如 以 其 控 制 的 程 序 委 員 會 阻 擋 行 政 院 的 提 案 或
是 透 過 國 會 的 監 督 機 制 來 要 求 行 政 部 門 。 13 國 會 的 監 督 方 式 相 當 多
元 , 甚 至 有 些 方 式 會 形 成 立 法 院 有 侵 犯 行 政 權 的 憲 政 爭 議 , 如 反 對
黨 控 制 的 國 會 通 過 大 量 的 預 算 主 決 議 , 來 對 行 政 機 關 進 行 實 質 的 約
束 或 是 要 求 原 本 屬 於 行 政 院 獨 立 職 權 中 有 關 行 政 機 關 的 年 度 考 核 事
12. 當 然 , 如 果 國 會 中 的 反 對 黨 多 數 執 意 通 過 執 政 黨 不 喜 歡 的 法 案 , 這 時 候 不 能 稱 之 為 共
識 , 而 是 執 政 黨 執 行 反 對 黨 所 通 過 的 法 律 或 政 策 。
13. 根 據 一 個 有 關 立 法 院 第 三 屆 到 第 六 屆 中 的 法 案 審 議 與 議 程 阻 絕 的 分 析 , 在 陳 水 扁 政 府
時 期 , 行 政 院 提 案 被 阻 絕 在 立 法 院 程 序 委 員 會 達 18%(305 個 提 案 中 有 55 個 法 案 遭 到
阻 絕 ), 相 對 於 李 登 輝 政 府 時 期 , 行 政 院 提 案 被 阻 絕 在 程 序 委 員 會 只 有 6%(91 個 提
案 中 有 6 個 法 案 遭 到 阻 絕 )( 葉 怡 君 ,2009:69)。 另 外 , 有 關 這 個 時 期 的 立 法 研 究
可 以 參 閱 吳 重 禮 (2007); 邱 訪 義 (2010); 楊 婉 瑩 (2003)。

134 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
項 , 須 提 出 相 關 的 報 告 彙 送 立 法 院 備 查 ( 黃 秀 端 ,2003:24-25)。
另 外 , 立 法 院 的 職 權 規 定 中 明 確 記 載 ,「 各 機 關 發 布 的 行 政 命 令 ,
則 應 送 立 法 院 查 照 , 立 法 院 也 得 依 法 交 付 委 員 會 審 查 , 或 發 現 其 中
有 違 反 、 變 更 或 牴 觸 法 律 情 形 , 或 應 以 法 律 規 定 事 項 而 以 命 令 定 之
者 , 得 經 院 會 議 決 通 知 原 訂 頒 機 關 於 兩 個 月 內 更 正 或 廢 止 , 逾 期 未
更 正 或 廢 止 者 , 該 命 令 失 效 」。 立 法 院 可 以 根 據 這 項 規 定 , 來 嚴 格
監 督 行 政 部 門 的 命 令 制 定 和 執 行 。
簡 言 之 , 反 對 黨 控 制 多 數 的 國 會 可 以 運 用 多 元 的 方 式 來 監 督 行
政 部 門 , 因 此 少 數 政 府 時 期 的 行 政 和 立 法 的 權 力 反 而 較 為 平 衡 , 以
及 相 關 的 法 律 制 定 和 預 算 執 行 傾 向 於 共 識 型 模 式 , 而 非 多 數 決 模
式 。 雖 然 少 數 政 府 的 行 政 、 立 法 衝 突 是 常 態 化 的 現 象 , 但 是 其 優 點
是 行 政 和 立 法 因 為 對 立 而 增 加 了 透 明 性 以 及 政 策 制 定 的 過 程 中 會 納
入 不 同 黨 派 的 意 見 。 因 為 行 政 和 立 法 部 門 的 黨 派 組 成 不 同 , 激 烈 的
政 治 競 爭 反 而 讓 選 民 知 曉 政 策 或 法 律 通 過 的 過 程 和 不 同 立 場 , 可 以
使 得 選 民 有 充 分 的 資 訊 得 以 進 行 評 斷 。 另 外 , 決 策 的 過 程 中 , 執 政
黨 和 反 對 黨 的 意 見 必 須 進 行 協 商 、 妥 協 , 任 何 一 個 政 黨 不 能 獨 斷 地
決 定 法 律 、 預 算 或 政 策 的 最 後 結 果 。 當 然 這 樣 的 過 程 可 能 會 看 到 兩
黨 相 互 攻 訐 的 競 爭 白 熱 化 的 現 象 , 但 是 從 另 一 個 角 度 來 思 考 , 選 民
可 以 有 更 多 的 政 治 訊 息 , 不 會 對 於 決 策 過 程 或 決 策 結 果 產 生 資 訊 不
對 稱 的 現 象 。
相 對 地 , 一 致 政 府 時 期 的 行 政 和 立 法 的 互 動 傾 向 於 所 謂 的 多 數
決 模 型 。 多 數 決 模 型 的 具 體 事 證 可 以 經 由 分 析 國 會 所 通 過 的 法 案 ,
看 出 一 些 端 倪 。 表 一 是 立 法 院 第 七 屆 第 二 至 第 八 會 期 法 律 案 通 過 總
數 中 行 政 院 與 立 法 委 員 提 案 所 佔 數 額 , 第 二 、 三 、 四 、 七 和 第 八 會
期 中 , 行 政 院 提 案 通 過 比 例 皆 超 過 五 成 以 上 , 而 在 第 五 會 期 行 政 院

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 135
提 案 通 過 比 例 只 有 約 三 成 一 左 右 , 相 對 地 該 會 期 立 法 委 員 的 提 案 通
過 數 約 為 六 成 五 ; 第 六 會 期 行 政 院 提 案 通 過 比 例 約 為 三 成 八 , 而 立
法 委 員 提 案 通 過 數 為 五 成 八 。 14
表 一
提 案 者 / 會 期
第 七 屆 第 二 至 第 八 會 期 法 律 案 通 過 總 數 中 行 政 院 與
立 法 委 員 提 案 所 佔 數 額 與 比 例
第 二 會 期 第 三 會 期 第 四 會 期 第 五 會 期 第 六 會 期 第 七 會 期 第 八 會 期
行 政 院 通 過 總 數 36(52.9%) 68(60.2%) 49(57.56%) 20(30.8%) 28(37.8%) 43(56.6%) 54(54.5%)
立 法 委 員 通 過 數 31(45.6%) 38(33.6%) 28(32.94%) 42(64.6%) 43(58.1%) 30(39.4%) 39(39.4%)
其 他 機 關 1(1.5%) 7(6.2%) 8(9.41%) 3(4.6%) 3(4.1%) 3(4%) 6(6.1%)
總 數 68(100%) 113(100%) 85(100%) 65(100%) 74(100%) 76(100%) 99(100%)
資 料 來 源 : 陳 宏 銘 (2011:88) 及 立 法 院 法 案 審 查 系 統 (2013a)。
表 二 為 第 七 屆 第 二 至 第 八 會 期 法 律 案 通 過 總 數 中 , 國 民 黨 立 委
與 民 進 黨 立 委 提 案 所 佔 數 額 與 比 例 ( 馬 英 九 總 統 執 政 的 第 一 任 任
期 )。 從 第 二 到 第 八 會 期 , 國 民 黨 立 委 提 案 的 通 過 數 都 高 於 民 進 黨
立 委 的 提 案 通 過 數 , 甚 至 在 第 二 、 第 七 和 第 八 會 期 中 , 國 民 黨 立 委
提 案 的 通 過 比 例 為 80% 或 以 上 , 而 民 進 黨 立 委 提 案 的 通 過 比 例 相 對
較 低 , 特 別 是 在 第 八 會 期 為 最 低 , 只 有 15.4%。
14. 1999 年 2 月 到 2000 年 5 月 李 登 輝 總 統 執 政 的 一 致 政 府 時 期 , 行 政 院 提 案 的 通 過 比 例
為 72.7%( 盛 杏 湲 ,2003:86)。 其 比 馬 英 九 總 統 時 期 中 , 立 法 院 第 七 屆 的 任 何 一 個
會 期 的 行 政 院 提 案 通 過 比 例 都 還 要 高 。

136 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
表 二
第 七 屆 第 二 至 第 八 會 期 法 律 案 通 過 總 數 中 國 民 黨 立 委
與 民 進 黨 立 委 提 案 所 佔 數 額 與 比 例
提 案 者 / 會 期 二 三 四 五 六 七 八
立 委 法 律 案 總 通 過 數 31 38 28 42 43 30 39
國 民 黨 通 過 數 25 26 21 22 23 24 33
民 進 黨 通 過 數 6 12 7 18 17 5 6
國 民 黨 所 佔 比 例 80.6% 68.4% 75% 55% 53.4% 80% 84.6%
民 進 黨 所 佔 比 例 19.4% 31.6% 25% 45% 39.5% 16.6% 15.4%
資 料 來 源 : 陳 宏 銘 (2011:88) 及 立 法 院 法 案 審 查 系 統 (2013a)。 第
六 會 期 和 第 七 會 期 各 有 3 個 法 案 和 1 個 法 案 是 無 黨 聯 盟 提 案
通 過 的 。
概 括 來 說 , 一 致 政 府 時 期 , 總 統 和 國 會 的 權 力 平 衡 是 朝 總 統 方
向 傾 斜 的 。 但 這 不 表 示 國 會 中 執 政 黨 國 會 議 員 的 角 色 是 橡 皮 圖 章 ,
完 全 照 單 全 收 行 政 院 所 提 的 法 案 。 根 據 比 較 政 治 學 者 李 鳳 玉 (2011:
202) 的 研 究 指 出 , 在 台 灣 , 政 府 法 案 的 通 過 情 形 主 要 取 決 於 國 會 議
員 的 支 持 意 願 , 當 這 些 議 員 缺 乏 支 持 的 意 願 或 可 能 性 時 , 政 府 沒 有
權 力 上 的 優 勢 , 或 者 制 度 上 的 辦 法 , 能 有 效 促 成 政 府 法 案 的 通 過 。
甚 至 , 在 特 定 法 案 上 , 執 政 黨 籍 國 會 議 員 會 出 現 自 主 性 的 意 見 , 選
擇 與 總 統 或 行 政 院 不 同 的 立 場 。 以 下 將 分 析 總 統 和 國 會 之 間 的 府 會
衝 突 。
( 二 ) 總 統 與 國 會 的 衝 突
2009 年 馬 英 九 總 統 執 政 的 第 二 年 , 發 生 了 美 國 牛 肉 進 口 的 事 件
( 俗 稱 美 牛 案 ), 這 個 事 件 凸 顯 一 致 政 府 下 , 黨 政 溝 通 協 調 機 制 的

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 137
矛 盾 以 及 行 政 和 立 法 機 關 的 衝 突 。 美 牛 案 的 導 火 線 起 因 於 2009 年
10 月 22 日 , 台 灣 駐 美 國 台 北 經 濟 文 化 代 表 處 與 美 國 在 台 協 會 簽 署
台 美 牛 肉 議 定 書 , 同 意 放 寬 美 國 牛 肉 進 口 之 條 件 ; 依 據 該 議 定 書 ,
衛 生 署 在 同 年 11 月 2 日 發 布 《 修 正 美 國 牛 肉 及 其 產 品 進 口 之 規 定 》,
並 制 定 《 進 口 牛 肉 檢 疫 及 查 驗 管 理 辦 法 》, 分 別 自 發 布 日 起 生 效 ,
明 定 美 國 牛 肉 及 其 產 品 得 輸 入 我 國 , 及 其 應 適 用 的 相 關 查 驗 管 理 辦
法 ; 後 因 我 國 民 意 代 表 及 消 費 者 團 體 紛 紛 質 疑 美 國 牛 肉 安 全 性 , 立
法 院 遂 於 2010 年 1 月 三 讀 通 過 《 食 品 衛 生 管 理 法 》, 明 文 禁 止 美 國
牛 絞 肉 和 內 臟 進 口 ( 姜 博 瑄 ,2012)。 這 個 事 件 牽 動 的 不 只 是 攸 關
台 灣 民 眾 食 品 安 全 的 問 題 、 台 灣 與 美 國 的 經 貿 關 係 , 更 影 響 著 台 灣
憲 政 體 制 的 運 作 。 行 政 部 門 與 其 他 國 家 簽 訂 的 外 交 議 定 書 之 政 策 內
容 , 被 同 一 政 黨 掌 握 多 數 的 立 法 機 關 所 通 過 的 法 律 來 推 翻 。 美 牛 案
所 引 發 的 一 連 串 府 、 會 關 係 或 行 政 和 立 法 機 關 的 衝 突 和 爭 議 成 為 一
致 政 府 之 運 作 下 , 出 現 政 策 分 歧 的 個 案 。 15 行 政 部 門 與 美 國 簽 定 的
貿 易 議 定 書 中 的 決 議 同 意 進 口 美 國 牛 肉 , 讓 民 眾 對 於 食 品 健 康 , 產
生 了 疑 慮 。 多 數 的 民 意 因 此 反 對 該 項 議 定 書 的 內 容 , 甚 至 有 些 民 眾
打 電 話 給 支 持 美 牛 案 的 執 政 黨 議 員 施 加 壓 力 ( 邱 燕 玲 、 施 曉 光 ,
2009)。 美 牛 案 爭 議 的 最 後 結 果 是 執 政 黨 控 制 3/4 多 數 的 立 法 院 選
擇 通 過 與 總 統 和 行 政 部 門 對 抗 的 法 案 決 議 , 明 文 禁 止 美 國 牛 絞 肉 和
內 臟 進 口 , 推 翻 台 灣 行 政 部 門 與 美 國 所 簽 訂 的 議 定 書 內 容 。 另 外 ,
15. 歷 史 上 , 美 國 曾 經 發 生 過 一 個 類 似 的 案 例 。 在 第 一 次 世 界 大 戰 後 , 美 國 總 統 威 爾 遜 遊
說 歐 洲 各 國 的 政 治 領 袖 , 並 且 簽 署 凡 爾 賽 合 約 成 立 國 際 聯 盟 , 但 最 後 美 國 國 會 參 議 院
卻 沒 有 批 准 通 過 , 威 爾 遜 的 國 際 聯 盟 功 敗 垂 成 , 最 主 要 的 原 因 是 因 為 美 國 總 統 沒 有 邀
請 反 對 黨 參 議 員 去 歐 洲 協 商 , 這 些 議 員 認 為 他 們 不 受 尊 重 , 讓 國 際 聯 盟 胎 死 腹 中 。 這
個 事 件 凸 顯 總 統 與 國 會 之 間 的 溝 通 相 當 重 要 , 否 則 一 個 立 意 良 善 的 國 際 組 織 可 能 因 為
國 內 府 會 的 衝 突 而 無 法 付 諸 實 行 。

138 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
我 們 從 這 次 食 品 衛 生 管 理 法 修 正 案 所 一 起 通 過 的 兩 項 附 帶 決 議 可 以
看 出 立 法 院 對 於 行 政 院 的 制 衡 以 及 國 民 黨 黨 團 尊 重 民 意 的 最 終 裁
決 : 16
附 帶 決 議 一 : 行 政 院 此 次 擴 大 進 口 美 國 牛 肉 , 國 人 尚 有 疑 慮 , 因
此 , 立 法 院 為 降 低 國 人 疑 慮 , 再 進 一 步 立 法 加 以 限 制 。 未 來 如 因
這 些 限 制 而 引 起 國 際 壓 力 , 立 法 院 朝 野 政 黨 及 行 政 機 關 應 共 同 面
對 克 服 ( 提 案 人 : 中 國 國 民 黨 立 院 黨 團 );
附 帶 決 議 二 : 本 院 國 民 黨 團 尊 重 人 民 發 起 公 投 之 權 利 , 未 來 公 投
若 有 結 論 , 政 府 應 依 法 遵 從 公 投 決 議 ( 提 案 人 : 國 民 黨 立 委 呂 學
樟 )。
在 總 統 制 的 國 家 中 , 執 政 黨 的 國 會 議 員 比 議 會 多 黨 制 的 國 會 議
員 有 更 多 的 自 主 性 , 去 投 票 反 對 行 政 部 門 ( 總 統 ), 主 要 的 原 因 在
總 統 制 下 總 統 和 國 會 的 權 力 分 立 的 設 計 , 國 會 議 員 的 連 任 當 選 與 否
與 總 統 施 政 沒 有 必 然 的 關 係 (Amorim Neto, 2002)。 換 言 之 , 國 會
議 員 當 選 的 可 能 因 素 之 一 是 選 區 服 務 , 只 要 能 取 得 該 選 區 的 相 對 多
數 民 意 , 執 政 黨 的 國 會 議 員 有 時 可 以 選 擇 與 總 統 切 割 , 特 別 是 當 特
定 的 總 統 政 策 與 民 意 脫 節 的 時 候 。 這 個 論 證 同 樣 可 以 適 用 於 半 總 統
制 的 總 統 和 國 會 的 權 力 平 衡 關 係 。 國 民 黨 籍 立 委 曹 爾 忠 在 立 法 院 指
出 ,「 不 要 以 為 國 民 黨 立 委 席 次 超 過 四 分 之 三 就 為 所 欲 為 , 江 山 不
是 你 們 打 下 來 的 , 你 們 只 是 坐 享 權 力 , 我 們 這 些 選 舉 的 人 有 壓 力 」
( 許 紹 軒 ,2009)。 這 段 話 深 刻 地 說 明 執 政 黨 國 會 議 員 之 所 以 反 叛
的 正 當 性 理 由 。 正 因 為 選 民 和 再 選 的 壓 力 使 得 他 們 寧 可 違 反 黨 紀 ,
也 不 願 意 違 背 民 意 。 如 果 支 持 行 政 部 門 之 政 策 的 話 , 其 結 果 可 能 換
來 國 會 議 員 職 位 的 終 結 。 美 牛 案 發 生 之 前 , 馬 英 九 總 統 於 2009 年 7
16. 資 料 來 源 為 立 法 院 國 會 圖 書 館 (2013c) 第 七 屆 法 律 提 案 審 議 進 度 追 蹤 系 統 , 食 品 衛 生
管 理 法 第 十 一 條 條 文 修 正 草 案 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 139
月 已 經 兼 任 執 政 黨 黨 主 席 , 但 是 他 為 何 無 法 透 過 由 其 統 整 的 黨 政 機
制 , 來 化 解 美 牛 案 的 衝 突 , 或 是 , 為 何 國 會 中 執 政 黨 的 國 會 議 員 要
選 擇 反 對 行 政 部 門 的 政 策 那 些 理 論 的 觀 點 可 以 解 釋 這 整 個 事 件 。
首 先 , 比 較 政 治 學 者 林 繼 文 (Lin, 2011) 研 究 台 灣 馬 英 九 總 統
任 期 的 政 策 制 定 提 到 , 對 於 一 個 總 理 代 表 總 統 而 不 是 代 表 國 會 的 總
統 國 會 制 來 說 , 當 國 會 可 以 修 改 一 個 法 案 時 , 議 題 設 定 者 是 國 會 ;
但 是 當 總 統 控 制 執 政 黨 以 及 國 會 議 員 沒 有 權 利 改 變 政 府 的 政 策 時 ,
總 統 才 是 議 題 設 定 者 。 根 據 這 個 論 證 邏 輯 , 整 個 美 牛 案 可 以 看 出 國
會 是 這 個 議 題 的 設 定 者 , 其 選 擇 與 總 統 和 行 政 院 進 行 公 開 的 衝 突 以
及 挑 戰 行 政 部 門 的 決 議 。 從 這 個 角 度 出 發 , 我 們 可 以 進 一 步 的 引 申 ,
多 數 民 意 的 反 對 聲 浪 , 讓 執 政 黨 的 國 會 議 員 寧 可 選 擇 與 其 同 黨 的 總
統 或 行 政 部 門 切 割 , 通 過 與 多 數 民 意 相 符 的 政 策 決 議 的 原 因 是 來 自
選 區 的 壓 力 。 因 之 , 選 民 才 是 這 個 議 題 的 最 後 決 定 者 。 以 委 託 人 和
代 理 人 的 理 論 來 說 , 選 民 是 國 會 議 員 的 委 託 人 , 而 國 會 議 員 是 選 民
的 代 理 人 。 當 委 託 人 針 對 特 定 的 政 策 持 明 確 的 反 對 立 場 時 , 代 理 人
為 了 下 次 選 舉 的 順 利 連 任 , 選 擇 依 循 或 順 從 委 託 人 的 意 見 , 降 低 可
能 的 道 德 風 險 。 對 於 大 多 數 的 國 會 議 員 來 說 , 當 支 持 總 統 或 同 黨 的
政 策 與 選 民 的 意 見 一 起 被 放 在 衡 量 的 天 平 時 , 對 於 勝 選 考 量 會 超 過
同 黨 紀 律 的 遵 守 。 我 們 可 以 透 過 2010 年 1 月 三 讀 通 過 《 食 品 衛 生 管
理 法 修 正 案 》 的 立 法 院 院 會 紀 錄 中 , 國 民 黨 籍 的 立 委 黃 義 交 先 生 ( 台
中 市 的 區 域 立 委 ) 之 發 言 來 做 為 例 證 : 17
主 席 、 各 位 同 仁 : 今 天 食 品 衛 生 管 理 法 能 夠 順 利 三 讀 修 正 通 過 ,
對 於 美 國 牛 肉 風 險 較 高 的 絞 肉 與 內 臟 等 6 個 部 分 , 我 們 採 取 直 接
阻 絕 境 外 的 立 法 禁 止 手 段 , 表 達 在 我 們 中 華 民 國 憲 政 架 構 之 下 ,
17. 資 料 來 源 為 立 法 院 國 會 圖 書 館 (2013c) 第 七 屆 法 律 提 案 審 議 進 度 追 蹤 系 統 , 食 品 衛 生
管 理 法 第 十 一 條 條 文 修 正 草 案 。

140 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
對 於 民 之 所 欲 , 民 眾 所 關 切 的 問 題 , 行 政 部 門 固 然 有 權 力 跟 美 方
或 其 他 國 家 簽 署 進 口 議 定 書 等 , 但 如 果 有 最 新 民 意 反 映 時 , 作 為
民 意 代 表 應 不 分 黨 派 , 因 為 我 們 都 賦 有 憲 政 的 義 務 與 責 任 , 必 須
反 應 最 新 的 民 意 , 我 所 屬 的 國 民 黨 經 過 公 開 冗 長 的 討 論 之 後 , 決
定 採 取 阻 絕 境 外 直 接 修 法 禁 止 的 手 段 , 這 在 憲 政 歷 史 上 是 一 個 非
常 重 要 的 里 程 碑 ; 行 政 部 門 有 權 力 跟 其 他 國 家 簽 署 行 政 協 議 , 但
國 會 亦 有 其 法 定 的 憲 政 職 責 。
其 次 , 執 政 黨 的 國 會 議 員 為 何 選 擇 依 循 民 意 , 更 勝 於 黨 紀 的 主
要 原 因 是 提 名 制 度 和 選 舉 制 度 。 執 政 黨 立 委 的 提 名 不 是 由 總 統 提
名 , 主 要 是 以 民 調 七 成 和 黨 員 投 票 三 成 的 方 式 產 生 ( 以 2008 年 立 委
選 舉 國 民 黨 黨 內 初 選 為 例 )。 民 調 的 比 重 大 於 黨 員 投 票 的 比 重 。 換
句 話 說 , 在 初 選 的 過 程 中 , 是 不 是 獲 得 相 對 多 數 的 民 眾 支 持 比 在 立
法 院 的 問 政 表 現 、 投 票 紀 錄 或 是 資 深 程 度 更 為 重 要 。 例 如 , 連 任 七
屆 的 桃 園 縣 區 域 立 委 朱 鳳 芝 委 員 曾 在 2011 年 國 民 黨 黨 內 立 委 初 選
過 程 中 敗 給 平 鎮 市 長 陳 萬 得 。 換 言 之 , 總 統 或 政 黨 無 法 藉 由 提 名 的
控 制 來 要 求 黨 籍 立 委 遵 守 黨 紀 或 支 持 行 政 部 門 的 提 案 , 因 此 執 政 黨
立 委 在 國 會 投 票 的 自 主 性 會 增 強 , 特 別 是 在 民 意 與 行 政 院 所 推 動 的
政 策 方 向 不 同 時 。 另 外 , 因 台 灣 的 國 會 選 舉 制 度 主 要 是 採 單 一 選 區
相 對 多 數 決 制 , 18 這 種 選 舉 制 度 鼓 勵 候 選 人 強 調 個 人 特 質 和 選 區 服
務 ( 王 業 立 ,2008; 黃 秀 端 ,1994;Carey and Shugart, 1995)。 提
名 制 度 和 選 舉 制 度 的 配 套 , 相 互 增 強 了 國 會 議 員 的 自 主 性 , 當 以 民
意 為 後 盾 或 勝 選 的 考 量 時 , 可 以 合 理 化 其 不 支 持 行 政 部 門 的 政 策 或
違 反 黨 紀 的 立 法 行 為 。 假 如 選 區 民 意 與 行 政 部 門 的 政 策 沒 有 衝 突
時 , 較 不 可 能 也 沒 有 誘 因 去 違 反 黨 紀 , 19 但 是 當 選 區 民 意 與 行 政 部
18. 另 外 有 一 部 分 的 立 法 委 員 是 採 取 比 例 代 表 制 的 方 式 , 由 選 民 投 下 的 政 黨 票 來 產 生 政 黨
的 不 分 區 代 表 。 因 之 , 台 灣 國 會 的 選 舉 制 度 又 稱 單 一 選 區 並 立 制 。
19. 例 如 ,ECFA 相 關 的 法 案 。 為 何 有 些 法 案 , 總 統 的 意 志 得 以 透 過 執 政 黨 的 多 數 優 勢 來
強 力 通 過 , 而 有 些 法 案 不 行 的 原 因 除 了 民 意 的 反 彈 , 另 外 也 涉 及 法 案 內 容 的 複 雜 性 。
ECFA 的 議 題 較 複 雜 , 而 美 牛 案 則 攸 關 人 民 的 食 品 健 康 , 比 較 容 易 成 為 關 注 的 焦 點 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 141
門 產 生 嚴 重 衝 突 時 , 黨 紀 的 拘 束 力 會 減 弱 , 因 為 違 背 民 意 的 後 果 是
無 法 繼 續 連 任 , 可 能 連 違 反 黨 紀 的 投 票 機 會 都 沒 有 。
再 則 , 美 牛 案 也 是 說 明 半 總 統 制 雙 元 民 主 正 當 性 相 互 競 爭 的 最
佳 範 例 , 總 統 和 行 政 部 門 與 國 會 和 民 意 衝 突 或 對 抗 時 , 國 會 和 民 意 的
正 當 性 會 凌 駕 於 總 統 和 行 政 院 的 正 當 性 , 雖 然 總 統 也 是 全 國 選 民 作 為
委 託 人 所 選 出 來 的 代 理 人 。 比 較 政 治 學 者 Linz(1994: 7) 指 出 , 因
為 在 總 統 制 中 , 總 統 和 國 會 的 多 數 的 權 力 皆 來 自 於 選 民 的 投 票 , 兩
者 之 間 的 衝 突 是 明 顯 的 以 及 沒 有 任 何 民 主 的 原 則 可 以 解 決 這 些 衝
突 。 半 總 統 制 的 國 家 在 實 際 的 運 作 經 驗 中 , 同 樣 也 出 現 了 與 總 統 制
一 樣 的 雙 元 民 主 正 當 性 之 衝 突 。 然 而 , 最 後 的 結 果 證 明 , 國 會 和 民
意 的 民 主 正 當 性 還 是 較 為 優 勢 , 除 非 總 統 和 行 政 部 門 選 擇 繞 過
(bypass) 國 會 而 繼 續 執 行 其 原 先 決 議 的 行 政 獨 斷 。 整 體 而 言 , 美
牛 案 可 以 看 成 國 會 多 數 對 於 總 統 或 行 政 部 門 的 制 衡 。 20 推 究 行 政 和
立 法 機 關 之 間 產 生 衝 突 的 原 因 不 僅 是 總 統 國 會 制 憲 政 特 徵 或 權 力 分
立 運 作 之 使 然 , 21 同 時 其 可 能 也 是 個 別 總 統 或 政 黨 運 作 所 致 , 總 統
20. 國 安 會 秘 書 長 蘇 起 主 張 議 定 書 的 效 力 和 位 階 高 於 國 內 法 , 這 個 主 張 引 起 國 會 和 民 意 相
當 大 的 反 彈 。 另 外 , 如 同 比 較 政 治 學 者 王 業 立 指 出 , 美 牛 案 也 凸 顯 政 府 的 大 眾 諮 商 出
現 了 問 題 , 導 致 民 意 與 政 府 決 策 之 間 出 現 嚴 重 的 落 差 。
21. 在 半 總 統 制 下 , 總 理 和 政 府 是 要 對 國 會 負 責 的 , 因 此 國 會 監 督 政 府 是 勢 所 必 然 ,
那 麼 總 統 是 否 干 預 政 事 就 成 為 影 響 穩 定 最 重 要 的 變 項 ; 一 旦 總 統 開 始 對 於 總 理 和
內 閣 施 加 影 響 力 , 則 政 府 有 了 兩 個 負 責 的 對 象 , 行 政 權 受 到 割 裂 , 政 局 便 容 易 不
穩 ; 此 種 不 穩 定 和 在 總 統 制 之 下 因 為 府 會 相 爭 所 造 成 的 行 政 立 法 的 僵 持 是 不 同
的 ; 在 三 權 分 立 的 總 統 制 之 下 , 由 於 行 政 和 立 法 部 門 相 互 制 衡 , 時 常 有 僵 持 的 情
形 , 這 在 總 統 和 國 會 多 數 不 同 黨 的 情 形 更 為 明 顯 ; 但 是 總 統 制 下 的 府 會 相 爭 是 政
府 不 同 部 門 之 間 的 爭 議 , 就 行 政 部 門 而 言 , 總 統 掌 握 全 權 , 並 且 負 完 全 的 責 任 ,
因 此 行 政 權 是 沒 有 割 裂 的 ; 只 要 行 政 權 維 持 完 整 , 即 使 府 會 相 爭 對 於 國 家 能 力 和
政 治 穩 定 的 影 響 也 是 有 限 的 ; 可 是 在 半 總 統 制 之 下 , 府 會 所 爭 奪 的 正 是 行 政 權 本
身 , 而 相 爭 的 結 果 , 又 非 常 可 能 導 致 行 政 權 的 割 裂 , 因 此 對 於 國 家 能 力 和 政 治 穩
定 所 造 成 的 影 響 是 比 在 總 統 制 之 下 的 府 會 相 爭 要 來 得 大 ( 吳 玉 山 ,2000:
119-120)。 吳 玉 山 教 授 所 指 涉 的 府 會 爭 奪 行 政 權 的 例 子 是 指 俄 國 葉 爾 欽 總 統 與 杜

142 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
或 行 政 部 門 如 果 忽 視 國 會 的 意 見 時 , 國 會 將 會 否 決 , 甚 至 是 透 過 法
案 的 通 過 來 制 衡 行 政 部 門 。 其 結 果 是 政 府 有 兩 個 負 責 的 對 象 , 同 時
面 臨 總 統 和 國 會 的 雙 元 壓 力 , 且 政 策 方 向 也 會 擺 盪 於 總 統 和 國 會 之
間 。
2012 年 美 牛 案 又 掀 起 了 另 一 陣 波 瀾 。3 月 3 日 , 立 法 院 支 持 有
關 「 零 檢 出 瘦 肉 精 」 的 朝 野 立 委 , 已 經 超 過 三 分 之 二 ( 錢 震 宇 等 ,
2012)。 22 亦 即 國 會 大 多 數 的 國 會 議 員 反 對 含 有 瘦 肉 精 的 美 國 牛 肉
開 放 進 口 。 然 而 三 天 後 ,2012 年 3 月 6 日 , 行 政 院 不 考 慮 國 會 的 反
對 聲 浪 或 意 見 , 毅 然 宣 布 含 有 瘦 肉 精 的 美 國 牛 肉 得 以 開 放 進 口 , 且
將 會 提 出 食 品 衛 生 管 理 法 修 正 案 送 交 立 法 院 審 議 ( 李 明 賢 、 仇 佩 芬 ,
2012)。2012 年 4 月 27 日 , 立 法 院 在 野 三 黨 團 在 立 法 院 院 會 提 案
要 求 行 政 院 將 美 牛 下 架 、 暫 停 進 口 , 第 一 次 表 決 結 果 在 野 黨 在 42
票 贊 成 ,39 票 反 對 ,2 票 棄 權 的 結 果 贏 得 表 決 , 國 民 黨 中 一 部 分 立
委 缺 席 未 投 票 , 兩 位 棄 權 , 導 致 表 決 失 敗 ; 之 後 國 民 黨 要 求 重 付 表
決 , 第 二 次 表 決 結 果 為 44 票 對 上 44 票 平 手 , 最 後 由 王 金 平 院 長 投
下 反 對 票 , 才 否 決 反 對 黨 的 提 案 ( 曾 韋 禎 、 邱 燕 玲 ,2012)。 23 雖
然 反 對 黨 的 提 案 最 後 功 敗 垂 成 , 而 國 民 黨 有 驚 無 險 地 否 決 了 反 對 黨
的 提 案 , 但 這 個 事 件 的 意 涵 可 以 看 成 立 法 院 國 民 黨 的 紀 律 相 對 地 鬆
散 , 無 法 凝 聚 共 識 以 及 部 分 委 員 所 面 臨 選 民 強 大 的 壓 力 選 擇 以 棄 權
的 方 式 來 回 應 。2012 年 5 月 7 日 在 社 會 福 利 與 衛 生 環 境 委 員 會 的 表
馬 國 會 爭 奪 行 政 權 的 組 成 (1993 年 到 1999 年 )。 然 而 , 我 們 發 現 在 台 灣 總 統 國
會 制 下 的 一 致 政 府 時 期 , 政 府 也 面 臨 了 總 統 和 國 會 的 雙 元 壓 力 , 其 爭 奪 的 不 是 行
政 權 組 成 , 而 是 政 策 的 制 定 權 或 否 決 權 。
22. 根 據 民 間 團 體 所 做 的 民 調 , 有 高 達 八 成 民 眾 反 對 開 放 美 牛 進 口 。
23. 第 八 屆 立 法 院 的 政 黨 席 次 比 例 分 配 為 國 民 黨 64 席 、 民 進 黨 40 席 、 台 灣 團 結 聯 盟 3 席 、
親 民 黨 3 席 。 如 果 國 民 黨 的 委 員 全 部 出 席 的 話 有 64 席 , 第 一 次 表 決 只 有 39 票 反 對 加
上 2 票 棄 權 , 共 為 41 票 , 有 高 達 23 位 立 委 缺 席 未 表 決 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 143
決 中 , 反 對 黨 ( 民 進 黨 加 上 台 聯 ) 以 7 比 6 的 票 數 否 決 行 政 院 授 權
衛 生 署 自 行 訂 定 瘦 肉 精 的 標 準 的 修 正 案 , 以 及 通 過 瘦 肉 精 零 檢 出 的
版 本 , 在 這 次 的 表 決 中 , 國 民 黨 鄭 汝 芬 委 員 缺 席 , 因 此 行 政 院 版 本
才 會 被 否 決 ( 曾 薏 蘋 、 仇 佩 芬 ,2012)。 24 雖 然 零 檢 出 的 法 案 順 利
在 委 員 會 闖 關 成 功 , 以 後 到 立 法 院 院 會 還 是 有 可 能 被 過 半 數 的 國 民
黨 立 委 否 決 , 但 是 從 國 民 黨 區 域 立 委 ( 例 如 鄭 汝 芬 委 員 是 彰 化 地 區
所 選 出 ) 選 擇 缺 席 的 情 況 來 看 , 可 以 凸 顯 部 分 國 民 黨 的 國 會 議 員 不
支 持 行 政 院 或 總 統 府 的 立 場 。 甚 至 , 更 直 接 的 證 據 是 我 們 可 以 比 對
行 政 院 所 提 的 食 品 衛 生 管 理 法 修 正 案 之 草 案 內 容 和 國 民 黨 區 域 立 委
楊 麗 環 、 鄭 汝 芬 、 黃 昭 順 的 提 案 內 容 ( 總 共 為 二 十 七 人 , 三 位 提 案
人 , 二 十 四 人 連 署 , 其 中 十 八 位 為 國 民 黨 籍 、 六 位 為 民 進 黨 籍 ) 發
現 , 行 政 院 版 本 主 張 , 除 依 中 央 主 管 機 關 所 定 安 全 容 許 標 準 認 定 無
害 人 體 健 康 者 外 , 不 得 檢 出 乙 型 受 體 素 ( 俗 稱 瘦 肉 精 ), 而 三 位 國
民 黨 立 委 的 提 案 內 容 主 張 完 全 不 得 檢 出 乙 型 受 體 素 。 25 這 顯 示 執 政
黨 國 會 議 員 的 自 主 性 和 面 臨 選 區 壓 力 的 情 況 下 , 主 張 以 更 嚴 格 的 標
準 來 規 範 食 品 的 健 康 。 美 牛 案 的 爭 議 最 後 急 轉 直 下 ,2012 年 7 月 25
日 , 立 法 院 臨 時 會 以 63 票 贊 成 、46 票 反 對 的 票 數 , 修 法 通 過 允 許
牛 肉 含 10ppb 瘦 肉 精 ( 萊 克 多 巴 胺 ) 的 含 量 。 本 修 正 案 之 所 以 能 通
過 的 重 要 原 因 是 國 際 因 素 。7 月 5 日 , 國 際 食 品 法 典 委 員 會 會 議 通
過 , 牛 肉 的 瘦 肉 精 ( 萊 克 多 巴 胺 ) 殘 留 容 許 量 為 10ppb。 國 際 的 最
24. 社 會 福 利 與 衛 生 環 境 委 員 會 成 員 有 15 位 , 國 民 黨 籍 的 委 員 有 8 位 , 民 進 黨 籍 有 6 位 ,
台 灣 團 結 聯 盟 有 1 位 , 召 集 委 員 由 國 民 黨 委 員 擔 任 。 根 據 立 法 院 的 內 規 , 召 集 委 員 不
能 參 與 表 決 , 因 此 國 民 黨 召 委 蔡 錦 隆 不 能 參 與 投 票 , 加 上 鄭 汝 芬 委 員 缺 席 , 才 會 形 成
國 民 黨 只 有 6 票 的 結 果 。
25. 相 關 的 資 料 來 自 於 立 法 院 國 會 圖 書 館 (2013b) 法 律 提 案 系 統 和 立 法 院 國 會 圖 書 館
(2013d) 第 八 屆 法 律 提 案 審 議 進 度 追 蹤 系 統 。

144 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
新 規 範 等 於 替 台 灣 美 牛 案 的 爭 議 解 套 。 但 是 美 牛 案 修 法 的 過 程 還 是
凸 顯 行 政 和 立 法 部 門 之 間 的 衝 突 以 及 執 政 黨 黨 政 協 調 和 運 作 的 困
難 。
美 牛 案 不 是 一 致 政 府 下 府 、 會 衝 突 的 唯 一 異 例 (deviant case),
其 他 的 例 子 還 有 監 察 院 正 、 副 院 長 同 意 權 行 使 、 26 地 制 法 修 正 案
等 , 27 因 為 篇 幅 的 關 係 只 能 以 美 牛 案 作 為 代 表 。 28 在 法 國 半 總 統 制
的 運 作 經 驗 中 , 在 單 一 政 黨 政 府 (single-party government) 時 期 ,
總 統 和 總 理 的 權 力 是 比 聯 盟 政 府 時 期 (coalition government) 的 總
統 和 總 理 權 力 更 大 , 但 是 如 果 這 個 單 一 政 黨 內 部 凝 聚 力 低 或 派 系 化
的 話 , 總 統 和 總 理 的 權 力 會 因 此 而 弱 化 (Elgie, 2003: 120)。 美 牛
案 的 經 驗 可 以 驗 證 上 述 的 論 點 , 立 法 院 執 政 黨 籍 國 會 議 員 對 於 行 政
部 門 的 政 策 提 案 凝 聚 力 低 的 結 果 , 會 弱 化 總 統 和 行 政 院 長 的 政 治 權
力 。 另 外 , 一 致 政 府 時 期 中 , 當 國 會 與 總 統 出 現 政 策 意 見 的 歧 異 時 ,
行 政 院 長 可 以 說 是 夾 在 中 間 的 尷 尬 狀 況 ( 俗 稱 三 明 治 現 象 ), 一 方
面 行 政 院 長 是 總 統 提 名 的 , 其 必 須 執 行 總 統 的 政 策 或 理 念 , 另 外 一
方 面 行 政 院 長 必 須 向 國 會 負 責 , 執 行 國 會 所 通 過 的 法 律 或 決 議 。 以
下 我 們 將 分 析 一 致 政 府 下 , 總 統 和 行 政 院 長 的 關 係 。
26. 2008 年 馬 英 九 總 統 提 名 王 建 煊 和 沈 富 雄 為 監 察 院 正 副 院 長 , 交 由 立 法 院 行 使 同 意 權 ,
選 舉 結 果 王 建 煊 獲 得 過 半 數 的 同 意 , 而 沈 富 雄 卻 未 過 半 , 這 個 事 件 顯 示 立 法 院 的 國 民
黨 針 對 總 統 所 提 名 的 人 選 不 一 定 照 單 全 收 , 顯 示 一 些 國 民 黨 籍 的 立 法 委 員 還 是 有 其 自
主 性 , 否 決 他 們 所 不 支 持 的 提 名 人 。
27. 2010 年 地 制 法 修 正 案 的 過 程 中 , 國 民 黨 籍 立 法 委 員 提 出 國 民 黨 版 的 修 正 案 推 翻 行 政 院
的 版 本 , 讓 轉 任 區 政 諮 委 的 鄉 鎮 代 表 可 以 月 領 四 萬 五 千 元 研 究 費 ( 邱 燕 玲 、 劉 榮 ,
2010)。 最 後 , 立 法 院 通 過 國 民 黨 黨 版 的 提 案 , 這 個 例 子 可 以 看 出 國 會 中 執 政 黨 籍 議
員 的 自 主 性 、 所 遭 受 的 選 區 壓 力 , 以 及 總 統 或 行 政 院 反 而 選 擇 向 執 政 黨 黨 籍 立 委 妥 協 。
28. 一 致 政 府 下 的 行 政 和 立 法 機 關 之 間 發 生 衝 突 的 數 目 相 對 於 少 數 政 府 下 的 行 政 和 立 法 機
關 衝 突 的 數 目 是 較 為 少 數 , 但 是 這 些 少 數 的 個 案 值 得 我 們 加 以 關 注 和 分 析 , 原 因 是 可
以 讓 我 們 更 理 解 一 致 政 府 運 作 的 不 同 輪 廓 或 脈 絡 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 145
四 、 總 統 和 行 政 院 長 的 關 係
在 台 灣 的 半 總 統 制 運 作 中 , 總 統 和 行 政 院 長 的 關 係 是 相 當 錯 綜
複 雜 的 。 其 理 由 有 二 。 第 一 、 總 統 和 行 政 院 院 長 在 憲 法 上 權 責 區 分
問 題 。 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 規 定 , 行 政 院 院 長 由 總 統 任 命 之 。 這 條
條 文 修 改 了 原 本 憲 法 第 五 十 五 條 之 規 定 , 行 政 院 長 由 總 統 提 名 , 經
立 法 院 同 意 任 命 之 。 其 說 明 著 行 政 院 院 長 的 權 力 是 來 自 於 總 統 的 選
任 和 授 與 , 不 需 經 由 國 會 的 同 意 。 然 而 , 總 統 可 以 任 命 行 政 院 院 長 ,
其 是 否 可 以 免 職 行 政 院 院 長 , 憲 法 上 並 無 清 楚 的 規 定 。 再 則 , 根 據
憲 法 增 修 條 文 第 三 項 , 立 法 院 得 經 全 體 立 法 委 員 三 分 之 一 以 上 連
署 , 對 行 政 院 院 長 提 出 不 信 任 案 。 這 條 條 文 顯 示 行 政 院 需 要 向 立 法
院 負 責 , 立 法 院 對 於 行 政 院 院 長 有 免 職 權 。 另 外 , 根 據 憲 法 第 五 十
三 條 的 規 定 , 行 政 院 是 國 家 最 高 行 政 機 關 以 及 憲 法 第 三 十 七 條 規
定 , 總 統 依 法 公 布 法 律 , 發 布 命 令 , 須 經 行 政 院 院 長 之 副 署 , 或 行
政 院 副 院 長 及 有 關 部 會 首 長 之 副 署 , 這 兩 條 條 文 顯 示 憲 法 規 定 下 的
行 政 院 院 長 擁 有 重 要 的 行 政 權 力 。 然 而 , 憲 法 增 修 條 文 第 二 條 規 定 ,
總 統 、 副 總 統 由 中 華 民 國 自 由 地 區 全 體 人 民 直 接 選 舉 以 及 憲 法 第 三
十 五 條 ( 總 統 為 國 家 元 首 , 對 外 代 表 中 華 民 國 ) 和 第 三 十 六 條 ( 總
統 統 率 全 國 陸 、 海 、 空 軍 ) 等 條 文 表 示 總 統 擁 有 外 交 和 國 防 的 權 力 ,
這 些 使 得 總 統 成 為 全 國 唯 一 直 選 產 生 擁 有 民 主 正 當 性 以 及 實 際 憲 法
權 力 的 政 治 領 袖 。 綜 合 來 看 , 憲 法 有 關 總 統 和 行 政 院 院 長 的 職 權 區
分 是 屬 於 雙 元 行 政 的 體 系 ( 總 統 掌 握 國 防 和 外 交 的 權 力 , 而 行 政 院
院 長 是 最 高 行 政 機 關 的 首 長 ) 以 及 行 政 院 院 長 需 要 向 總 統 和 國 會 負
責 。

146 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
第 二 、 總 統 和 行 政 院 院 長 實 際 分 工 的 問 題 。 實 務 運 作 上 , 總 統
和 行 政 院 院 長 的 分 工 可 能 會 面 臨 幾 個 權 責 區 分 的 問 題 : 行 政 院 院 長
究 竟 是 總 統 的 執 行 長 , 負 責 執 行 總 統 的 理 念 或 政 策 , 亦 或 是 最 高 行
政 機 關 的 首 長 , 向 國 會 負 責 當 總 統 和 同 黨 多 數 所 控 制 的 國 會 出 現
政 策 分 歧 時 , 行 政 院 院 長 應 該 選 擇 那 一 邊 的 意 見 執 行 總 統 是 否 可
以 凌 駕 行 政 院 院 長 的 職 權 , 在 總 統 府 約 見 內 閣 閣 員 , 指 示 重 大 的 政
策 總 統 是 否 可 以 在 無 選 舉 的 情 形 下 , 使 行 政 院 院 長 去 職 總 統 和
行 政 院 對 於 特 定 政 策 出 現 分 歧 的 意 見 時 , 行 政 院 院 長 或 相 關 的 內 閣
閣 員 是 否 應 該 辭 職 理 論 上 來 說 , 當 總 統 與 行 政 院 院 長 同 屬 於 一 個
政 黨 且 行 政 院 院 長 又 是 因 為 獲 得 總 統 信 任 , 而 被 總 統 提 名 時 , 彼 此
之 間 較 不 可 能 產 生 黨 派 或 意 識 型 態 的 衝 突 。 但 是 實 際 上 在 法 國 的 半
總 統 制 經 驗 中 , 一 致 政 府 下 的 總 理 還 是 有 可 能 與 總 統 的 關 係 變 酸 ,
其 中 主 要 的 原 因 是 總 統 認 為 他 的 權 威 或 優 越 性 被 總 理 所 挑 戰
(Suleiman, 1980: 108)。 另 外 , 在 東 歐 的 總 統 國 會 制 國 家 也 有 類 似
的 經 驗 。 當 總 統 國 會 制 的 總 統 面 臨 總 理 的 挑 戰 時 , 總 統 可 能 會 訴 諸
於 最 後 的 武 器 , 將 總 理 解 職 , 造 成 內 閣 不 穩 定 的 現 象 (Sedelius,
2008;Sedelius and Ekman, 2010)。 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 中 , 提
名 三 位 行 政 院 院 長 , 劉 兆 玄 院 長 、 吳 敦 義 院 長 和 陳 冲 院 長 。 以 下 我
們 將 分 析 三 個 不 同 時 期 的 總 統 和 行 政 院 院 長 的 互 動 。
( 一 ) 馬 英 九 總 統 和 劉 兆 玄 院 長
2008 年 馬 英 九 總 統 上 任 後 提 名 一 位 學 者 出 身 , 歷 任 過 清 華 大 學
校 長 、 交 通 部 長 和 行 政 院 副 院 長 等 職 位 的 劉 兆 玄 先 生 擔 任 行 政 院 院
長 。 馬 總 統 一 上 任 後 , 特 別 關 注 憲 政 分 際 , 一 再 強 調 中 華 民 國 是 雙
首 長 制 度 , 要 向 立 法 院 負 責 的 是 行 政 院 , 不 是 總 統 , 總 統 的 任 務 和

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 147
行 政 院 的 關 係 , 主 要 是 透 過 行 政 院 實 踐 政 見 , 對 外 宣 示 將 退 居 第 二
線 ( 黃 瑞 弘 ,2008)。 馬 總 統 所 謂 的 退 居 二 線 , 是 指 總 統 在 二 線 ,
行 政 院 長 在 一 線 , 肩 負 所 有 行 政 的 責 任 。 劉 兆 玄 院 長 任 內 , 發 生 閣
員 持 有 綠 卡 、 中 國 進 口 台 灣 的 乳 製 品 含 有 三 聚 氰 胺 、 以 及 國 際 金 融
危 機 等 風 暴 , 使 得 行 政 院 院 長 的 支 持 度 持 續 下 滑 , 馬 總 統 的 聲 望 也
大 受 影 響 。 同 時 , 劉 兆 玄 院 長 任 內 發 生 總 統 所 提 名 的 監 察 院 副 院 長
被 立 法 院 的 國 民 黨 籍 立 委 否 決 的 事 件 。 之 後 , 總 統 只 得 親 上 火 線 ( 重
回 第 一 線 ), 親 自 與 黨 籍 立 委 溝 通 考 試 院 的 人 事 同 意 案 。 再 則 , 馬
總 統 於 2009 年 7 月 參 加 國 民 黨 黨 內 選 舉 , 正 式 兼 任 黨 主 席 , 以 解 決
過 去 黨 政 協 調 的 問 題 。 馬 總 統 正 式 兼 任 黨 主 席 之 後 , 依 然 無 法 強 化
內 閣 化 解 危 機 的 行 政 能 力 。2009 年 8 月 8 日 發 生 的 莫 拉 克 風 災 , 讓
民 眾 對 於 內 閣 的 危 機 處 理 能 力 產 生 質 疑 , 導 致 民 眾 對 於 內 閣 施 政 的
信 任 度 持 續 下 降 。 馬 總 統 只 好 選 擇 撤 換 行 政 院 院 長 , 以 挽 救 自 己 的
聲 望 。 29 甚 至 有 政 治 學 者 指 出 , 劉 兆 玄 院 長 的 任 期 (478 天 ), 比
先 前 少 數 政 府 下 , 民 進 黨 籍 的 行 政 院 院 長 的 平 均 任 期 還 要 短 (Lin,
2011: 408)。 這 也 是 在 無 選 舉 的 情 況 下 , 一 致 政 府 時 期 的 總 統 選 擇
撤 換 行 政 院 院 長 的 一 個 例 子 。 30
半 總 統 制 的 設 計 存 在 著 雙 元 的 行 政 系 統 - 總 統 和 總 理 的 行 政 職
位 。 例 如 , 法 國 的 雙 元 行 政 系 統 讓 其 政 治 體 系 出 現 一 些 特 定 的 彈 性 :
29. 根 據 TVBS 的 民 意 調 查 中 心 公 布 的 資 料 , 在 莫 拉 克 風 災 發 生 後 ,66% 的 人 希 望 內 閣 改
組 以 及 只 有 16% 的 人 滿 意 馬 英 九 總 統 的 表 現 , 但 有 65% 的 人 不 滿 意 馬 總 統 的 表 現 ( 李
鳳 玉 、 藍 夢 荷 ,2011:8)。
30. 在 陳 水 扁 總 統 少 數 政 府 時 期 , 八 年 總 共 換 過 六 位 行 政 院 院 長 , 平 均 每 位 行 政 院 院
長 任 期 為 1.33 年 , 而 在 馬 英 九 總 統 第 一 任 期 中 , 四 年 總 共 換 了 三 位 行 政 院 院 長 ,
平 均 每 位 行 政 院 院 長 任 期 為 1.33 年 。 兩 者 相 較 , 馬 英 九 總 統 時 期 行 政 院 院 長 的 平
均 任 期 與 陳 水 扁 總 統 時 期 行 政 院 院 長 的 平 均 任 期 一 樣 。

148 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
總 統 可 以 在 沒 有 舉 行 國 會 選 舉 的 情 形 下 , 更 換 總 理 和 政 府 、 總 統 可
以 組 成 獲 得 國 會 信 任 的 聯 盟 、 總 統 可 以 藉 由 選 擇 政 府 的 構 成 方 式 來
影 響 黨 內 派 系 的 衝 突 競 爭 、 總 統 可 以 因 為 特 定 政 策 出 現 的 不 幸 結
果 , 選 擇 去 制 裁 自 己 的 政 府 , 來 保 持 其 職 位 的 完 整 性 (Suleiman, 1994:
157)。 行 政 院 院 長 劉 兆 玄 的 例 子 正 足 以 說 明 半 總 統 制 雙 元 行 政 系 統
的 其 中 一 個 彈 性 。 總 統 因 為 特 定 政 策 出 現 的 不 幸 結 果 , 在 無 選 舉 的
情 況 下 , 選 擇 去 撤 換 自 己 的 政 府 , 來 保 持 其 職 位 的 完 整 性 。 換 言 之 ,
行 政 院 院 長 承 擔 危 機 處 理 失 當 的 所 有 政 治 責 任 。 在 台 灣 , 因 為 總 統
直 選 的 關 係 , 選 民 還 是 會 對 民 選 的 最 高 首 長 課 以 政 治 責 任 。 學 界 和
媒 體 還 是 習 慣 以 馬 政 府 來 稱 呼 一 致 政 府 時 期 的 運 作 , 這 個 名 稱 雖 然
與 憲 法 規 定 不 盡 相 符 , 但 也 實 際 指 涉 總 統 應 該 要 負 擔 所 有 的 政 治 責
任 或 施 政 的 成 敗 。 法 國 半 總 統 制 運 作 也 有 類 似 的 經 驗 。 法 國 總 統 密
特 朗 曾 經 提 到 ,「 我 不 是 政 府 , 有 時 人 民 將 我 和 政 府 混 淆 在 一 起 ,
我 也 不 知 道 為 什 麼 , 我 有 權 力 可 以 讓 政 府 注 意 一 些 特 定 的 事 物 以 及
需 要 的 時 候 , 我 會 給 政 府 建 議 」(Elgie and Machin, 1991: 62)。 然
而 , 實 際 上 法 國 總 統 如 果 同 時 掌 握 國 會 多 數 時 , 其 也 同 時 掌 握 了 政
府 的 運 作 , 即 使 總 統 府 不 被 稱 之 為 政 府 。
( 二 ) 馬 英 九 總 統 和 吳 敦 義 院 長
在 劉 兆 玄 院 長 下 台 後 , 馬 英 九 總 統 提 名 國 民 黨 籍 立 法 委 員 吳 敦
義 擔 任 行 政 院 院 長 。 吳 敦 義 院 長 曾 經 擔 任 過 南 投 縣 縣 長 、 高 雄 市 市
長 等 職 務 , 同 時 擁 有 行 政 和 立 法 部 門 的 公 職 經 驗 。2012 年 , 行 政 院
院 長 吳 敦 義 被 馬 總 統 提 名 為 副 總 統 , 與 前 任 行 政 院 院 長 的 命 運 大 不
相 同 , 可 以 說 是 更 上 一 層 樓 。 然 而 , 吳 敦 義 院 長 任 內 發 生 一 件 國 光
石 化 的 事 件 , 凸 顯 政 策 不 穩 定 或 政 策 逆 轉 現 象 。 國 光 石 化 案 是 指 民

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 149
營 的 國 光 石 化 投 資 公 司 選 擇 在 彰 化 縣 大 城 鄉 的 開 發 案 , 此 案 涉 及 經
濟 發 展 和 環 境 保 護 孰 優 孰 先 的 爭 議 。 石 化 廠 勢 必 會 帶 動 經 濟 的 發
展 , 但 其 同 時 也 是 屬 於 污 染 的 工 業 , 影 響 周 圍 的 環 境 生 態 甚 鉅 , 其
中 一 項 是 影 響 台 灣 西 部 沿 海 的 白 海 豚 洄 游 路 線 。 行 政 院 的 態 度 可 以
從 下 面 一 些 言 論 看 出 。 如 經 濟 部 長 施 顏 祥 公 開 表 示 , 台 灣 沒 有 國 光
石 化 絕 對 不 行 。 甚 至 , 行 政 院 院 長 吳 敦 義 公 開 地 表 示 :「 既 然 白 海
豚 在 台 中 港 都 可 以 轉 彎 了 , 白 海 豚 自 然 有 牠 生 存 、 游 水 的 路 徑 , 牠
也 會 轉 彎 的 」( 陳 思 穎 ,2010)。 亦 即 , 行 政 院 的 態 度 比 較 傾 向 於
支 持 開 發 。2011 年 4 月 3 日 , 馬 英 九 總 統 參 加 在 彰 化 舉 行 的 反 國 光
石 化 餐 會 , 但 因 沒 有 簽 署 反 國 光 石 化 宣 言 , 遭 到 與 會 群 眾 的 抗 議 ( 簡
慧 珍 等 ,2011)。 雖 然 馬 總 統 未 在 該 場 合 表 態 , 但 選 擇 出 席 參 加 反
國 光 石 化 餐 會 的 特 殊 舉 動 , 可 能 是 測 試 政 策 轉 彎 的 風 向 球 。 之 後 ,
2011 年 4 月 23 日 馬 總 統 與 行 政 院 相 關 部 會 首 長 開 記 者 會 宣 布 , 政
府 不 支 持 國 光 石 化 在 彰 化 興 建 。 可 能 基 於 選 舉 的 考 量 或 是 反 對 聲 浪
的 原 因 , 馬 總 統 選 擇 了 與 行 政 院 原 先 立 場 不 同 的 結 論 。 也 就 是 說 ,
行 政 院 研 擬 的 政 策 和 總 統 最 後 決 定 的 方 向 南 轅 北 轍 , 使 得 行 政 體 系
出 現 了 二 元 分 歧 的 現 象 。 這 個 事 件 凸 顯 了 幾 個 問 題 : 相 關 的 部 長 是
否 應 該 為 其 所 支 持 的 政 策 負 責 , 選 擇 辭 職 下 台 、 總 統 與 行 政 院 長 的
溝 通 是 否 出 現 了 問 題 、 總 統 與 行 政 院 之 間 的 分 工 如 何 進 行 等 。
( 三 ) 馬 英 九 總 統 和 陳 冲 院 長
目 前 馬 總 統 第 一 任 期 的 第 三 任 行 政 院 院 長 是 由 陳 冲 擔 任 , 陳 冲
曾 經 擔 任 過 行 政 院 副 院 長 , 專 門 負 責 財 經 政 策 的 制 定 和 國 際 金 融 危
機 的 因 應 。 馬 總 統 在 提 名 陳 冲 院 長 之 後 , 在 總 統 府 約 見 新 任 的 內 閣
成 員 , 並 指 示 各 部 會 未 來 施 政 的 重 點 , 一 改 過 去 總 統 會 授 權 行 政 院

150 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
院 長 , 由 閣 員 執 行 政 策 的 模 式 ( 錢 震 宇 ,2012)。 這 種 模 式 突 顯 總
統 權 力 的 延 伸 以 及 行 政 院 院 長 權 力 的 限 縮 。 依 據 憲 法 第 五 十 三 條 的
規 定 , 行 政 院 是 國 家 最 高 行 政 機 關 以 及 憲 法 第 五 十 六 條 , 行 政 院 副
院 長 、 各 部 會 首 長 及 不 管 部 部 會 之 政 務 委 員 , 由 行 政 院 提 請 總 統 任
命 之 等 條 文 , 內 閣 閣 員 是 由 行 政 院 院 長 , 而 不 是 由 總 統 來 指 揮 監 督 。
總 統 直 接 指 揮 的 優 點 可 以 避 免 內 閣 閣 員 有 資 訊 不 對 稱 的 問 題 , 但 是
這 樣 的 模 式 會 出 現 行 政 院 院 長 無 實 質 的 權 力 以 及 有 些 內 閣 閣 員 可 能
較 聽 命 於 總 統 的 現 象 。 法 國 半 總 統 制 的 一 致 政 府 也 出 現 類 似 的 經
驗 。 法 國 的 總 統 和 總 理 的 關 係 存 在 著 原 本 就 有 的 結 構 式 困 境 , 例 如
雖 然 所 有 的 閣 員 知 悉 總 統 的 優 越 性 , 但 是 這 些 內 閣 閣 員 認 為 行 政 部
門 是 由 兩 個 團 隊 組 成 , 一 個 是 總 統 的 團 隊 , 另 一 個 是 總 理 的 團 隊
(Suleiman, 1980: 109)。 假 如 總 統 和 總 理 分 屬 於 同 一 多 數 中 的 不 同
派 系 時 , 他 們 之 間 的 衝 突 會 阻 礙 政 策 制 定 的 效 能 和 效 率 , 以 及 使 政
府 變 的 不 穩 定 (Skach, 2005: 16)。 當 有 些 內 閣 閣 員 屬 於 總 統 的 團
隊 , 而 另 外 一 些 內 閣 閣 員 屬 於 行 政 院 院 長 的 團 隊 時 , 行 政 體 系 分 歧
的 協 調 便 成 為 一 致 政 府 所 必 須 面 對 的 可 能 困 境 。 具 體 的 實 例 如 下 。
陳 冲 院 長 提 出 虛 擬 境 外 區 的 概 念 , 讓 本 國 勞 工 和 外 國 勞 工 的 薪 資 可
以 分 開 處 理 , 與 勞 委 會 主 委 王 如 玄 的 主 張 本 國 勞 工 和 外 國 勞 工 不 能
脫 勾 處 理 的 立 場 明 顯 不 同 , 而 馬 總 統 力 挺 勞 委 會 主 委 王 如 玄 , 使 得
行 政 院 院 長 的 威 信 受 到 質 疑 , 或 是 造 成 閣 員 有 爭 議 就 越 過 行 政 院 院
長 向 總 統 報 告 的 情 形 ( 蔡 惠 萍 ,2012)。 這 個 例 子 凸 顯 總 統 和 行 政
院 院 長 以 及 閣 員 之 間 的 權 責 區 分 出 現 了 問 題 , 行 政 體 系 缺 乏 一 元
化 , 並 出 現 了 雙 頭 馬 車 的 現 象 。
台 灣 憲 法 規 定 的 總 統 和 行 政 院 院 長 的 關 係 和 實 際 運 作 的 總 統
和 行 政 院 院 長 的 關 係 有 著 極 為 明 顯 的 落 差 。 根 據 中 華 民 國 憲 法 之 制

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 151
憲 者 張 君 勱 (1947) 的 看 法 , 中 華 民 國 憲 法 是 屬 於 修 正 的 內 閣 制 ,
其 特 徵 之 一 如 行 政 院 是 最 高 的 行 政 機 關 。 然 而 實 際 的 運 作 下 , 我 國
的 半 總 統 制 是 朝 總 統 的 方 向 擺 盪 。 總 統 擁 有 實 際 的 政 治 權 力 , 但 總
統 又 不 須 向 國 會 負 責 , 會 造 成 所 謂 總 統 有 權 無 責 的 問 題 。 另 外 , 行
政 院 院 長 原 本 所 擁 有 的 憲 法 權 力 很 可 能 因 為 總 統 的 介 入 而 減 弱 或 消
失 。 自 1996 年 以 來 , 總 統 以 直 選 方 式 產 生 會 使 得 總 統 虛 權 化 的 主 張
或 回 歸 原 本 憲 政 運 作 的 說 法 窒 礙 難 行 。 31 然 而 , 總 統 的 權 力 行 使 也
不 是 完 全 沒 有 限 制 的 , 即 使 同 黨 控 制 的 國 會 、 反 對 勢 力 或 民 意 都 可
能 監 督 總 統 權 力 的 行 使 。 總 統 不 可 能 退 居 二 線 或 置 身 事 外 , 也 不 可
能 成 為 一 個 中 立 的 仲 裁 者 角 色 , 如 何 運 用 總 統 的 高 度 和 權 力 、 如 何
充 分 授 權 給 行 政 院 院 長 和 行 政 院 、 如 何 協 調 行 政 和 立 法 機 關 的 不 同
意 見 等 , 考 驗 著 台 灣 每 一 任 總 統 的 憲 政 智 慧 。
五 、 總 統 化 政 黨 現 象
法 國 半 總 統 制 自 1962 年 總 統 直 選 以 來 , 其 政 黨 運 作 出 現 了 總 統
化 的 現 象 , 政 黨 成 為 總 統 候 選 人 的 組 織 平 台 或 是 總 統 當 選 人 的 後 援
組 織 ; 例 如 , 各 政 黨 的 總 統 候 選 人 會 擔 任 政 黨 的 領 袖 , 控 制 政 黨 機
器 來 實 現 其 參 選 , 進 而 當 選 的 目 標 或 是 當 選 之 後 政 黨 成 為 總 統 黨 ,
政 黨 領 袖 由 總 統 選 任 , 整 個 政 黨 支 援 總 統 的 施 政 (Thiebault, 1993)。
換 言 之 , 政 黨 成 為 總 統 的 選 舉 機 器 。 任 何 政 黨 如 以 勝 選 執 政 為 職 志 ,
31. 法 國 半 總 統 制 的 運 作 中 也 出 現 了 類 似 的 經 驗 。 戴 高 樂 總 統 時 期 的 總 統 權 威 優 於 總 理 權
威 的 政 治 慣 例 深 深 影 響 後 來 同 為 右 派 的 總 統 龐 畢 度 、 季 斯 卡 和 左 派 的 總 統 密 特 朗 (Rohr,
1995: 65)。 換 言 之 , 台 灣 直 選 後 的 幾 任 總 統 雖 分 屬 於 不 同 黨 派 或 意 識 型 態 , 但 有 關 總
統 和 行 政 院 長 的 權 責 定 位 , 都 是 屬 於 相 同 的 模 式 , 亦 即 總 統 的 權 威 凌 駕 於 行 政 院 長 的
權 威 。

152 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
都 可 能 只 是 一 部 選 舉 機 器 。 但 是 政 黨 還 有 其 他 的 政 治 功 能 , 如 甄 補 、
訓 練 黨 員 和 幹 部 以 及 辯 論 政 黨 的 政 策 和 方 向 。 如 果 政 黨 只 是 一 部 純
粹 的 選 舉 機 器 的 話 , 政 黨 的 重 要 職 位 主 要 是 以 支 援 總 統 權 力 運 作 為
主 、 政 黨 的 決 策 機 關 不 是 政 策 辯 論 和 決 定 的 場 域 。 Samuels and
Shugart(2010: 41) 認 為 半 總 統 制 的 次 類 型 總 統 國 會 制 中 的 總 統 比
另 一 次 類 型 總 理 總 統 制 中 的 總 統 , 掌 握 更 多 的 憲 法 上 的 權 力 , 因 此
在 總 統 國 會 制 下 政 黨 應 更 傾 向 高 度 的 總 統 化 。 32 台 灣 的 半 總 統 制 屬
於 總 統 國 會 制 的 次 類 型 , 我 們 可 以 透 過 台 灣 具 體 的 一 些 政 治 特 徵 來
驗 證 Samuels and Shugart 的 假 設 。 第 一 、 政 黨 的 重 要 職 位 主 要 是 以
支 援 總 統 權 力 運 作 為 主 。 執 政 黨 的 秘 書 長 由 總 統 ( 兼 任 政 黨 黨 主 席 )
任 命 , 負 責 政 黨 的 組 織 和 選 舉 事 務 。 例 如 , 前 任 執 政 黨 秘 書 長 金 浦
聰 先 生 , 在 擔 任 秘 書 長 的 職 務 前 , 不 曾 參 選 過 任 何 公 職 , 其 是 在 馬
總 統 擔 任 台 北 市 長 時 , 被 任 命 為 台 北 市 副 市 長 。 其 主 要 的 角 色 是 總
統 選 舉 和 施 政 的 主 要 謀 士 , 正 確 的 定 位 應 該 是 總 統 的 選 舉 經 理
(electoral manager)。 因 之 , 總 統 兼 任 黨 主 席 的 理 由 , 一 般 的 通 說
主 張 其 是 為 了 黨 政 機 制 的 協 調 和 運 作 , 但 更 重 要 的 原 因 是 總 統 可 以
控 制 政 黨 , 讓 政 黨 成 為 幫 助 其 選 舉 連 任 的 政 治 機 器 。 由 金 浦 聰 先 生
所 擔 任 馬 總 統 競 選 連 任 的 重 要 角 色 以 及 協 調 立 委 提 名 的 工 作 ( 如 提
名 一 些 所 謂 的 刺 客 候 選 人 到 艱 困 選 區 選 舉 ) 可 以 證 明 這 個 推 論 的 可
靠 性 。 第 二 、 政 黨 的 決 策 機 關 不 是 政 策 辯 論 和 決 定 的 最 高 機 關 。 首
先 , 馬 總 統 兼 任 黨 主 席 之 後 , 反 而 使 得 黨 的 非 正 式 的 決 策 機 制 凌 駕
於 黨 章 規 定 的 最 高 決 策 機 關 。 例 如 以 星 期 二 的 國 民 黨 的 中 山 會 報 取
32. 總 統 化 政 黨 現 象 並 非 半 總 統 制 國 家 才 有 , 總 統 制 國 家 和 議 會 制 國 家 也 會 產 生 , 這 裡 所
要 凸 顯 的 是 總 統 國 會 制 的 總 統 化 程 度 的 大 小 。 議 會 制 國 家 也 會 出 現 「 總 統 化 現 象 」,
亦 即 總 理 對 於 權 力 資 源 的 控 制 、 自 主 性 和 選 舉 的 個 人 化 現 象 , 相 關 的 討 論 請 參 閱
Poguntke and Webb(2005)。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 153
代 原 本 星 期 三 中 常 會 作 為 黨 的 決 策 組 織 。 33 其 次 , 中 常 會 的 組 成 比
例 。 政 黨 的 決 策 機 構 - 中 央 常 務 委 員 會 主 要 的 組 成 份 子 的 來 源 是 來
自 於 工 商 界 代 表 , 而 來 自 行 政 院 的 指 定 中 常 委 只 佔 所 有 中 常 委 為
13.5%( 請 參 閱 表 三 )。 亦 即 , 黨 的 最 高 決 策 機 關 中 , 非 行 政 部 門
的 比 例 相 當 高 。 綜 合 這 兩 個 因 素 來 看 , 黨 的 中 常 會 遭 到 權 力 的 削 減
以 及 中 常 會 的 組 成 大 部 分 不 是 來 自 於 行 政 或 立 法 的 部 門 , 最 多 是 工
商 界 的 代 表 , 高 達 54%。 因 之 , 政 黨 的 決 策 機 關 不 是 政 府 政 策 辯 論
和 決 定 的 最 高 機 關 。 從 組 織 發 展 的 角 度 來 看 , 國 民 黨 是 一 個 準 列 寧
主 義 式 政 黨 (Cheng, 1989)。 準 列 寧 式 政 黨 強 調 組 織 的 嚴 密 和 黨 員
的 參 與 , 與 一 般 的 菁 英 政 黨 或 內 造 政 黨 的 運 作 方 式 不 同 。 國 民 黨 黨
章 第 十 八 條 規 定 , 全 國 代 表 大 會 為 本 黨 最 高 權 力 機 關 。 由 全 國 代 表
大 會 選 出 39 位 中 央 常 務 委 員 , 是 負 責 政 黨 決 策 的 正 式 組 織 。 在 李 登
輝 總 統 主 政 時 期 , 國 民 黨 的 中 常 會 是 辯 論 政 府 政 策 的 重 要 場 域 。 目
前 , 馬 英 九 總 統 擔 任 黨 主 席 的 決 策 諮 詢 機 構 , 已 經 由 中 山 會 報 的 非
正 式 組 織 取 代 中 常 會 的 正 式 機 構 , 這 個 現 象 可 以 視 為 總 統 弱 化 政 黨
正 式 機 制 的 例 證 。 34 另 外 , 非 正 式 的 組 織 會 產 生 低 度 制 度 化 的 問
題 , 很 容 易 因 為 不 同 政 黨 領 袖 的 個 人 偏 好 , 而 繼 續 維 繫 或 終 止 運 作
非 正 式 的 機 制 。
33. 台 中 市 長 胡 志 強 認 為 中 山 會 報 的 功 能 凌 駕 於 中 常 會 , 請 參 閱 王 正 寧 (2012)。 有 關 國
民 黨 的 決 策 機 制 也 可 以 參 閱 陳 宏 銘 (2012:25-27)。
34. 有 論 者 指 出 , 我 國 總 統 兼 任 黨 主 席 的 主 要 原 因 是 因 為 總 統 無 法 主 持 行 政 院 院 會 , 只 好
去 主 持 黨 內 最 高 決 策 會 議 , 解 決 之 道 是 透 過 修 憲 讓 總 統 主 持 行 政 院 會 , 而 行 政 院 院 長
經 總 統 授 權 , 得 代 理 總 統 主 持 行 政 院 院 會 。

154 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
表 三
第 十 八 屆 第 三 任 ( 現 任 ) 國 民 黨 中 常 委 的 背 景 來 源
人 數 比 例
行 政 院 5 13.5%
立 法 院 4 10.8%
地 方 官 員 及 議 員 6 16.2%
工 商 界 代 表 20 54%
青 年 代 表 2 5.4%
其 他 1 2.7%
加 總 37 100%
資 料 來 源 : 作 者 自 行 計 算 。
六 、 國 際 意 涵 下 的 台 灣 經 驗
分 析 完 台 灣 總 統 國 會 制 的 運 作 經 驗 後 , 我 們 試 圖 將 台 灣 的 個 案
放 在 一 個 國 際 的 脈 絡 上 , 來 比 較 台 灣 和 其 他 總 統 國 會 制 國 家 的 政 治
特 徵 和 運 作 經 驗 的 異 同 , 以 此 來 歸 納 和 分 析 促 成 半 總 統 制 民 主 運 作
良 莠 的 制 度 性 原 因 。 35 以 下 我 們 以 三 個 指 標 ( 總 統 權 力 、 國 會 的 權
力 、 政 治 自 由 ) 來 看 不 同 半 總 統 制 國 家 運 作 的 異 同 。 總 統 權 力 的 指
標 是 根 據 總 統 的 組 閣 權 力 、 解 散 內 閣 權 力 、 解 散 國 會 權 力 、 委 任 立
法 權 、 否 決 權 五 項 權 力 來 衡 量 (Shugart and Carey, 1992)。 國 會 權
力 是 根 據 立 法 機 關 影 響 行 政 機 關 的 權 力 、 國 會 制 度 的 自 主 性 、 國 會
的 專 屬 權 力 、 國 會 制 度 性 的 能 力 四 大 指 標 來 衡 量 各 國 的 國 會 權 力
35. 進 行 國 際 比 較 的 原 因 在 於 透 過 與 其 他 總 統 國 會 制 國 家 的 比 較 , 才 能 凸 顯 不 同 權 力 的 差
異 程 度 和 其 政 治 影 響 。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 155
(Fish and Kroening, 2009)。 民 主 運 作 是 根 據 2012 自 由 之 家 的 政 治
自 由 的 指 標 以 及 自 由 的 狀 態 作 為 依 據 (Freedom House, 2012)。
表 四 顯 示 台 灣 的 總 統 權 力 (5) 高 於 總 統 國 會 制 國 家 之 平 均
(4.5), 同 樣 地 台 灣 的 國 會 權 力 (0.59) 也 高 於 總 統 國 會 制 國 會 權
力 之 平 均 (0.53)。 36 另 外 , 只 有 台 灣 、 奧 地 利 和 納 米 比 亞 三 個 總
統 國 會 制 國 家 屬 於 政 治 自 由 的 國 家 , 其 他 的 總 統 國 會 制 國 家 皆 是 部
分 自 由 或 不 自 由 的 國 家 。 而 俄 羅 斯 的 總 統 國 會 制 從 民 主 走 上 威 權 的
道 路 受 到 學 界 普 遍 地 關 注 。 比 較 政 治 學 者 Fish(2005) 提 到 , 俄 羅
斯 半 總 統 制 民 主 失 敗 的 制 度 性 原 因 是 強 權 總 統 和 弱 權 國 會 。 換 言
之 , 總 統 和 國 會 權 力 的 嚴 重 失 衡 或 是 權 力 向 總 統 嚴 重 傾 斜 會 決 定 一
個 半 總 統 制 國 家 民 主 運 作 的 命 運 。 然 而 , 我 們 從 另 外 一 個 半 總 統 制
國 家 秘 魯 的 例 子 來 看 , 總 統 的 權 力 和 國 會 的 權 力 皆 很 強 的 時 候 , 民
主 也 可 能 崩 潰 , 如 藤 森 總 統 時 期 的 威 權 經 驗 (Carrión, 2006)。
綜 合 來 看 , 國 會 權 力 的 大 小 是 制 衡 總 統 的 關 鍵 因 素 , 當 總 統 權
力 過 大 , 而 國 會 權 力 變 弱 時 , 威 權 會 凌 駕 民 主 的 運 作 , 但 如 果 國 會
權 力 和 總 統 權 力 形 成 激 烈 對 決 , 互 不 相 讓 的 零 和 競 爭 時 , 民 主 體 制
也 會 變 得 相 當 地 脆 弱 。 台 灣 的 政 治 發 展 並 沒 有 出 現 民 主 崩 潰 或 慢 慢
地 滑 進 威 權 體 制 的 現 象 , 其 可 能 的 原 因 是 台 灣 的 總 統 權 力 並 不 像 俄
羅 斯 總 統 的 權 力 那 樣 大 , 以 及 台 灣 的 總 統 和 國 會 權 力 平 衡 並 沒 有 出
現 完 全 的 失 衡 。 俄 羅 斯 的 總 統 擁 有 委 任 立 法 權 (decree power), 可
以 單 邊 地 制 定 一 些 行 政 命 令 來 推 行 其 所 偏 好 的 政 策 , 這 會 產 生 總 統
與 國 會 競 逐 立 法 權 力 的 雙 元 正 當 性 的 現 象 , 影 響 民 主 的 運 作 。 例 如 ,
俄 羅 斯 的 葉 爾 欽 總 統 在 1994 年 到 1999 年 , 制 訂 了 1600 項 行 政 命
36. 這 裡 所 選 的 11 國 家 只 包 含 半 總 統 制 中 總 統 國 會 制 國 家 , 而 不 包 含 總 理 總 統 制 國 家 。 主
要 的 原 因 是 控 制 的 比 較 , 相 同 憲 政 結 構 的 國 家 一 起 比 較 。

156 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
令 , 而 同 時 期 國 會 通 過 了 800 項 的 法 律 (Mishler et al., 2001: 2)。
而 台 灣 的 總 統 卻 沒 有 委 任 立 法 權 這 項 憲 法 權 力 , 可 以 和 國 會 競 逐 立
法 制 訂 權 。 比 較 而 言 , 台 灣 的 國 會 權 力 大 於 俄 羅 斯 的 國 會 權 力 , 以
及 台 灣 的 政 黨 體 系 傾 向 於 兩 黨 制 , 37 相 對 地 , 目 前 的 俄 羅 斯 比 較 傾
向 於 一 黨 優 勢 的 制 度 (Gel’man, 2006)。 兩 黨 制 下 反 對 黨 勢 力 強 大 ,
而 一 黨 優 勢 的 政 黨 體 系 下 , 反 對 黨 的 政 治 空 間 被 壓 縮 , 甚 至 還 可 能
被 鎮 壓 。 38 簡 言 之 , 反 對 勢 力 的 實 力 大 小 會 影 響 民 主 的 監 督 制 衡 機
制 。 這 些 制 度 性 的 差 異 可 以 解 釋 台 灣 和 俄 羅 斯 在 民 主 鞏 固 上 的 差 異
結 果 。 整 個 台 灣 半 總 統 制 的 運 作 比 較 傾 向 以 總 統 為 中 心 , 但 是 國 會
間 歇 性 的 自 主 現 象 和 反 對 勢 力 的 監 督 ( 掌 握 46.7% 的 總 統 大 選 選 票
以 及 35.3% 的 國 會 席 次 ), 是 台 灣 並 沒 有 經 歷 民 主 崩 潰 的 制 度 性 原
因 。 如 何 強 化 國 會 自 主 性 以 及 強 化 國 會 或 民 意 對 於 總 統 的 監 督 是 台
灣 未 來 半 總 統 制 運 作 所 面 臨 的 關 鍵 議 題 。
37. 2012 年 台 灣 國 會 選 舉 結 果 ,113 席 的 立 法 院 總 席 次 中 , 國 民 黨 有 64 席 , 民 進 黨 有 40
席 , 台 灣 團 結 聯 盟 有 3 席 , 親 民 黨 有 3 席 , 無 黨 團 結 聯 盟 有 2 席 。 整 個 來 看 , 台 灣 國
會 的 政 黨 格 局 呈 現 兩 黨 制 的 態 勢 。 有 關 政 黨 體 系 的 分 類 如 一 黨 優 勢 制 度 、 兩 黨 制 和 多
黨 制 請 參 閱 Sartori(1976)。
38. 有 關 俄 羅 斯 的 反 對 勢 力 如 反 對 黨 和 媒 體 被 鎮 壓 的 不 自 由 的 現 象 , 請 參 閱 Zakaria
(2007)。

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 157
表 四
總 統 國 會 制 國 家 的 總 統 權 力 、 國 會 權 力 、 民 主 運 作
國 家 總 統 權 力 國 會 權 力 民 主 運 作
總 統 國 會 制
俄 羅 斯 6 0.44 6(Not Free)
馬 達 加 斯 加 2 0.41 6(Not Free)
39
秘 魯
8 0.66 5(Partly Free)
斯 里 蘭 卡 3 0.50 5(Partly Free)
烏 克 蘭 6 0.59 4(Partly Free)
喬 治 亞 4 0.59 4(Partly Free)
莫 三 比 克 4 0.44 4(Partly Free)
塞 內 加 爾 5 0.44 3(Partly Free)
納 米 比 亞 3 0.50 2(Free)
奧 地 利 3 0.72 1(Free)
台 灣 5 0.59 1(Free)
平 均 4.5 0.53 3.8
資 料 來 源 : 總 統 權 力 的 分 數 為 作 者 自 行 計 算 ; 國 會 權 力 的 分 數 請 參 閱
Fish and Kroening(2009); 民 主 運 作 的 分 數 和 狀 態 請 參
閱 Freedom House(2012)。
39. 這 裡 的 秘 魯 所 指 涉 的 時 期 是 指 藤 森 總 統 在 位 的 前 一 年 ,1999 年 。 我 們 以 這 一 年 自 由 之
家 的 政 治 自 由 指 標 , 來 作 為 衡 量 秘 魯 半 總 統 制 變 成 威 權 政 體 的 尺 度 。 因 為 這 樣 比 較 能
夠 測 出 藤 森 總 統 ( 任 期 1990 年 到 2000 年 ) 統 治 的 影 響 。

158 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
七 、 總 統 國 會 制 下 的 一 致 政 府 對 憲 政 運 作 的 影 響
從 名 稱 上 來 看 , 總 統 國 會 制 似 乎 意 涵 著 這 種 憲 政 體 制 會 出 現 總
統 和 國 會 之 間 的 競 爭 或 對 抗 。 首 先 , 以 台 灣 的 個 案 來 說 , 總 統 國 會
制 的 運 作 , 即 使 在 一 致 政 府 時 期 , 還 是 會 發 生 府 、 會 衝 突 的 情 形 以
及 總 統 或 執 政 黨 並 沒 有 因 為 掌 握 國 會 的 多 數 就 可 以 協 調 國 會 支 持 行
政 機 關 的 政 策 。 美 國 總 統 制 下 一 致 政 府 時 期 , 也 曾 經 發 生 過 府 、 會
衝 突 的 情 況 。 民 主 黨 詹 森 總 統 不 能 獲 得 同 黨 的 國 會 議 員 支 持 越 南 的
戰 爭 政 策 ; 民 主 黨 總 統 卡 特 不 能 獲 得 同 黨 控 制 的 參 議 院 關 於 戰 略 性
武 器 限 制 條 約 的 批 准 (Wilson et al., 2009: 363)。 民 主 黨 總 統 柯 林
頓 與 同 黨 掌 握 的 國 會 在 健 保 法 案 上 有 相 當 程 度 的 分 歧 。 即 使 議 長 和
參 、 眾 兩 院 的 民 主 黨 領 袖 很 努 力 的 遊 說 健 保 改 革 法 案 , 但 部 分 的 民
主 黨 國 會 議 員 害 怕 通 過 一 個 不 受 歡 迎 的 法 案 會 影 響 他 們 的 選 舉 命
運 , 因 此 投 下 反 對 票 , 最 後 使 得 健 保 改 革 法 案 功 敗 垂 成 (Sinclair,
2009: 91)。 不 僅 民 主 黨 的 一 致 政 府 曾 經 發 生 這 樣 的 例 子 , 共 和 黨
的 一 致 政 府 也 出 現 過 行 政 和 立 法 的 分 歧 。2006 年 布 希 總 統 否 決 其 同
黨 所 控 制 過 半 數 的 國 會 所 通 過 的 幹 細 胞 研 究 之 法 案 , 呈 現 同 黨 分 歧
的 現 象 。 總 統 和 國 會 權 力 分 立 的 憲 政 原 則 使 得 同 黨 的 總 統 和 國 會 還
是 可 能 會 出 現 嚴 重 的 政 治 分 歧 。 台 灣 的 半 總 統 制 也 出 現 與 總 統 制 相
類 似 的 府 會 衝 突 。 半 總 統 制 憲 政 設 計 的 目 的 在 於 融 合 議 會 制 和 總 統
制 的 優 點 。 例 如 , 以 共 治 的 政 府 型 態 解 決 總 統 制 下 分 立 政 府 的 僵 局
(Sartori, 1997) 或 是 以 總 統 職 位 和 任 期 的 保 障 , 來 解 決 議 會 制 下 因
為 倒 閣 而 產 生 的 政 府 不 穩 定 現 象 。 當 半 總 統 制 的 運 作 即 使 在 一 致 政
府 時 期 , 仍 然 會 出 現 憲 政 運 作 上 的 困 難 時 , 我 們 可 以 合 理 地 推 論 少

總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 159
數 政 府 或 共 治 政 府 也 同 樣 , 甚 至 有 更 多 機 會 產 生 運 作 上 的 問 題 。 半
總 統 制 也 許 可 以 部 份 地 解 決 總 統 制 和 議 會 制 的 問 題 , 但 作 為 一 個 新
的 憲 政 體 制 , 其 也 產 生 了 一 些 新 的 內 生 性 問 題 , 複 雜 化 實 際 運 作 的
結 果 。
法 國 第 五 共 和 憲 法 催 生 者 Michel Debré(1981: 25) 在 一 篇 分 析
第 五 共 和 憲 法 存 在 的 理 性 和 其 如 何 演 化 的 文 章 中 提 到 ,「 權 力 太 集
中 於 總 統 的 手 中 , 而 犧 牲 內 閣 為 代 價 時 , 會 減 少 國 會 扮 演 一 個 適 當
角 色 的 能 力 以 及 造 成 國 會 主 要 功 能 的 癱 瘓 , 而 這 個 功 能 是 扮 演 政 府
和 人 民 的 一 個 被 信 任 的 媒 介 ; 同 時 這 個 行 政 體 系 可 能 被 一 些 認 為 其
對 於 國 會 沒 有 個 別 責 任 的 行 政 官 員 , 較 無 效 率 地 運 作 」。Debré 曾
經 擔 任 法 國 第 五 共 和 戴 高 樂 總 統 時 期 的 第 一 任 總 理 , 他 針 對 法 國 總
理 總 統 制 運 作 下 , 總 統 權 力 擴 大 的 影 響 所 提 出 的 針 砭 , 同 樣 適 合 應
用 在 其 他 半 總 統 制 國 家 的 個 案 上 。 本 文 研 究 發 現 如 下 : 第 一 、 一 致
政 府 時 期 , 特 定 一 些 法 案 的 通 過 彰 顯 國 會 對 於 總 統 或 行 政 部 門 的 制
衡 ; 第 二 、 總 統 權 力 的 延 伸 , 限 縮 了 行 政 院 院 長 的 權 力 和 自 主 性 以
及 促 成 內 閣 決 策 的 非 集 體 化 ; 第 三 、 總 統 化 的 現 象 , 弱 化 政 黨 的 功
能 ; 第 四 、 雖 然 台 灣 的 總 統 國 會 制 民 主 並 沒 有 崩 潰 , 但 是 這 樣 的 體
制 即 使 在 一 致 政 府 的 型 態 下 , 還 是 不 太 容 易 運 作 。 40 綜 合 來 看 , 連
結 這 些 不 同 面 向 的 因 果 機 制 , 在 於 總 統 權 力 的 獨 立 行 使 , 或 是 總 統
化 現 象 如 何 促 成 總 統 和 國 會 之 間 的 衝 突 , 以 及 造 成 行 政 權 力 行 使 的
分 歧 和 弱 化 政 黨 原 先 的 運 作 機 制 。 換 言 之 , 當 政 黨 不 是 決 策 的 中 心 ,
則 同 黨 國 會 議 員 的 反 對 意 見 , 即 使 獲 得 民 意 支 持 , 但 仍 無 法 透 過 政
黨 的 管 道 來 化 解 或 是 被 行 政 部 門 所 採 納 時 , 可 能 選 擇 在 國 會 表 達 不
40. 本 文 所 分 析 半 總 統 制 下 一 致 政 府 的 經 驗 可 以 與 吳 玉 山 教 授 (Wu, 2007) 的 半 總 統 制 容
易 選 擇 , 不 容 易 運 作 的 論 點 相 互 呼 應 。

160 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
支 持 行 政 部 門 的 政 策 或 法 案 , 增 加 其 自 主 性 或 確 保 其 連 任 的 可 能
性 。 整 個 來 看 , 一 致 政 府 時 期 總 統 權 力 的 獨 立 行 使 , 反 而 促 成 國 會
的 自 主 性 , 即 使 權 力 向 總 統 擺 盪 , 同 黨 的 國 會 議 員 還 是 可 以 挑 戰 行
政 部 門 的 政 策 和 立 場 , 甚 至 是 對 於 總 統 或 總 理 的 權 力 進 行 制 衡 。 最
後 , 本 文 透 過 台 灣 個 案 的 分 析 , 來 挑 戰 總 統 國 會 制 之 一 致 政 府 較 可
能 出 現 憲 政 運 作 順 利 的 觀 點 , 希 冀 相 關 的 分 析 和 發 現 能 夠 對 半 總 統
制 的 比 較 憲 政 工 程 研 究 作 出 一 些 貢 獻 。

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總 統 國 會 制 的 一 致 政 府 與 憲 政 運 作 : 以 馬 英 九 總 統 第 一 任 任 期 為 例 175
Unified Government and Constitutional
Operation in President-Parliamentarism
During the First Term of President Ma,
Ying-jeou in Taiwan
Tsai, Jung-Hsiang *
Chen, Hong-Ming
Conventional wisdom on semi-presidentialism has claimed
that unified governments can entail more political stability and
less political deadlock than minority governments. However,
when we observe the operation of unified governments in
Taiwan’s semi-presidential trajectory from 2008 to 2012, we can
identify political cleavages within the executive and political
conflicts between the executive and legislative branches. Why do
unified governments in president-parliamentarism still suffer
serious political cleavages within the governing party Our findings
are below. First, Taiwan’s parliament passed some controversial
bills to rebel against the president’s authority or preeminence over
the parliament. Second, the enlargement of presidential real
authority or power has curtailed the autonomy of the premier and
cultivated non-collectivization of the cabinet. Third, the
phenomenon of presidentialization has weakened the functions of
the ruling party. Fourth, Taiwan as a president-parliamentary
system, one subtype of semi-presidentialism, did not experience
* Associate Professor of Political Science, National Chung Cheng University.
Associate Professor, Center for General Education, Chung Yuan University.

176 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期
democratic breakdown but the system was difficult to operate
even during the period of unified governments.
Keywords: semi-presidentialism, president-parliamentarism, unified
government, constitutional operation.