dicembre 2011 - Pubblicazioni Ufficiali dello Stato - Istituto ...

Notiziario / 92-97 193
Il riparto di competenze tra Stato e Regioni
alla luce della più recente giurisprudenza della Corte Costituzionale
Rosaria Maria Di Prima
Le modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 3 del 2011
La riforma del titolo V della Costituzione, di cui alla legge costituzionale
n. 3 del 2001, ha comportato una significativa riorganizzazione dell’ordinamento
della Repubblica italiana.
L’articolo 114 riformato, disponendo che «la Repubblica è costituita dai
Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo
Stato», ha introdotto il fondamentale principio di parità tra livelli di governo.
Il nuovo articolo 117 della Costituzione contiene un elenco delle materie
riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ed un elenco delle
materie riservate alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni. Esso
prevede, inoltre, con clausola residuale, che spetta alle Regioni la potestà
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione esclusiva dello Stato o a quella concorrente.
Con la riforma, lo Stato dispone di potestà regolamentare nelle materie di
potestà legislativa esclusiva statale, potendo delegare l’esercizio della potestà
regolamentare alle Regioni mentre le Regioni dispongono di potestà
regolamentare in ogni altra materia.
Anche per la distribuzione delle funzioni amministrative il Titolo V contiene
regole nuove. È prevista, infatti, l’attribuzione in via generale delle
funzioni amministrative ai Comuni, salva la possibilità di attribuire le
stesse funzioni ad altri enti per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base
dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
In base all’articolo 9 della Costituzione, la Repubblica italiana tutela il
paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione. Il legislatore
ha operato una distribuzione delle competenze, non rispetto alla “materia
(oggetto) a sé stante” ma rispetto alle attività che li possono riguardare.
L’articolo 117, secondo comma, lett. s), del nuovo Titolo V della Costituzione
ha annoverato la tutela dei beni culturali tra le materie di
competenza esclusiva dello Stato (prevedendo, altresì, la possibilità di
attivare, su iniziativa della Regione interessata, ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia, ai sensi dell’art. 116, terzo comma,
mentre l’art. 117, terzo comma, ha incluso la valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e la promozione e organizzazione di attività
culturali tra le materie di legislazione concorrente. Inoltre, l’art. 118,
terzo comma, Cost., ha devoluto alla legge statale il compito di disciplinare
«forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei
beni culturali» tra Stato e Regioni.
La più recente giurisprudenza costituzionale in materia di paesaggio
La Corte Costituzionale, negli anni più recenti, è intervenuta più volte per
dirimere controversie in materia di patrimonio culturale, e, segnatamente,
di paesaggio, la cui tutela è riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione), trattandosi
di argomento che riveste particolare interesse per le Regioni, per
la rilevanza degli interessi economici e sociali ad esso connessi, nonché
per la evidente connessione con la materia del “governo del territorio”,
spettante, invece, alla potestà legislativa concorrente delle Regioni a statuto
ordinario, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione (e
pertanto caratterizzata dal vincolo al rispetto dei soli principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato), che comprende, come affermato dalla
giurisprudenza della Corte Costituzionale, «in linea di principio, tutto ciò
che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività»
(sent. n. 307 del 2003).
Al riguardo, la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 309 del
2011 chiarisce che sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte»
- tra gli altri - «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione
del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del
territorio, affidato anche alle Regioni» (cfr. sentenza n. 367 del 2007,
punto 7.1 del “Considerato in diritto”). Fermo restando che la tutela del
paesaggio e quella del territorio sono necessariamente distinte, rientra
nella competenza legislativa statale stabilire la linea di distinzione tra
le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi. Se
il legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale linea,
la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le varie Regioni
produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio […] della Nazione» (art.
9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e
culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale (sentenza
n. 367 del 2007), e sulla sua tutela».
Di seguito, si riportano, in sintesi, alcune sentenze che, richiamando gli
articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonché la
normativa interposta di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio), hanno stabilito, in relazione
a diverse fattispecie, la sussistenza della competenza esclusiva statale in
materia di paesaggio.
La sentenza n. 290 del 2009 della Corte Costituzionale stabilisce che la
sanatoria delle opere abusive è impedita non solo quando vi siano vincoli
che comportino l’inedificabilità assoluta, ma anche qualora si tratti di
vincoli di carattere relativo.
Pertanto le opere abusive non sono soggette a sanatoria quando siano state
realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi a tutela
dei beni ambientali e paesistici, qualora istituiti prima della esecuzione
di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e
non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici.
L’articolo unico della legge regionale Marche n. 11 del 2008, infatti, stabiliva,
con norma qualificata come interpretativa, che i vincoli previsti dalle
succitate leggi statali impediscono la sanatoria delle opere abusive soltanto
qualora comportino inedificabilità assoluta e siano stati imposti prima
dell’esecuzione delle opere.
Come è evidente, si trattava di statuizione consapevolmente limitativa della
possibilità di condono nelle aree vincolate, incidente anche sulla tutela
dei beni culturali e paesaggistici, materia riservata alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
La Corte Costituzionale con tale sentenza ha stabilito che «Infatti, è pacifico
che la normativa statale più volte richiamata imponga l’osservanza di
vincoli di carattere relativo, cui il legislatore regionale non può apportare
alcuna deroga (ordinanza n. 150 del 2009): al contrario, la disposizione
censurata ha l’effetto inequivocabile di vanificare siffatti limiti ed incorre
per tale ragione nel denunciato vizio di legittimità costituzionale».
Le sentenze n. 226/2009, 164/2009, 101/2010 della Corte Costituzionale
stabiliscono il principio che l’autonomia statutaria delle regioni a
statuto speciale, nelle materie attribuite alla loro competenza esclusiva
(come il paesaggio), deve essere esercitata nell’ambito dei limiti previsti
dagli stessi Statuti di autonomia.
La sentenza n. 226 del 2009 afferma che la competenza legislativa
esclusiva della provincia autonoma di Trento in materia di “tutela del
paesaggio” deve essere esercitata nel rispetto dei limiti generali di cui
all’art. 4 dello statuto speciale e, dunque, «in armonia con la Costituzione
e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».
Il riparto di competenze tra Stato e Regioni