dicembre 2011 - Pubblicazioni Ufficiali dello Stato - Istituto ...

66 Notiziario / 92-97
Tali azioni legislative non appaiono però lo strumento migliore (anche
se effettivamente efficaci nell’immediato e pertanto da approvarsi in ogni
caso) per affrontare il problema, ma rappresentano la necessità di definire
un quadro normativo fuori da un piano organico.
In quest’ottica di programmazione preventiva si inserisce la previsione
delle linee guida (punto 17 dell’Allegato) di individuazione “delle aree
e dei siti non idonei” alla installazione di specifiche tipologie di impianti,
che devono essere delimitate dalle regioni e dalle province autonome
“nell’ambito dell’atto di programmazione con cui sono definite le misure
e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden
sharing” (così è definita la quota minima di produzione di energia
da fonti rinnovabili assegnata come obiettivo ad ogni regione rispetto a
quella attribuita all’Italia). La previsione programmatica di settore non è
però disgiunta dalla necessità che la loro individuazione avvenga tenendo
“conto di quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e in
congruenza con lo specifico obiettivo assegnatole”.
Appare pertanto chiaro che le linee guida redatte dai competenti Ministeri
e quindi emanate di concerto rappresentano la necessità di contemperare
l’esigenza di riduzione delle emissioni di CO 2
prodotte dalla combustione
di fonti fossili e la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale. In tale
ottica devono essere applicate senza pervenire a irrigidimenti settoriali (in
alcuni ambiti definiti già come “onnipotenze”), che nella complessità delle
questioni non sarebbero che un danno per tutti.
Sull’aspetto relativo alla necessità di contemperare le diverse esigenze di
“prevalente interesse pubblico” nello svolgimento delle istruttorie tecniche
riservate agli uffici ministeriali è bene ricordare quanto affermato dall’allora
Ministro con la direttiva del 28 settembre 2005 9 . Tali indicazioni appaiono
ancora attuali, onde evitare nell’istruttoria tecnica l’assunzione di
competenze non proprie.
Nello specifico delle modalità di individuazione delle aree e dei siti non idonei,
l’Allegato 3 delle linee guida fornisce i criteri applicativi e soprattutto
elenca le aree ricadenti in particolari ambiti tutelati che appaiono di più
immediata non idoneità localizzativa. Gli ambiti individuati risultano particolarmente
importanti per la nostra Amministrazione essendo citati i siti
UNESCO, i beni culturali e le aree di notevole interesse pubblico individuate
ai sensi dell’articolo 136 del Codice, cioè sottoposte a tutela paesaggistica.
Di non minore importanza è l’aver determinato che l’impatto generato dagli
impianti in esame non è determinato unicamente dalla stretta collocazione su
un bene tutelato, ma anche dalla loro intervisibilità (”coni visuali”) e “prossimità”
(con parchi archeologici e aree contermini ad emergenze di particolare
interesse culturale). Più indefinito è il rapporto di non idoneità con le aree
tutelate per legge, sin dalla “legge Galasso”, la 431 del 1985, aree che devono
essere analizzate nel dettaglio per verificare l’insussistenza di “particolari caratteristiche”
atte a decretarne l’esclusione. La vastità dell’estensione territoriale
di tali ultime aree non poteva che rimandare ad analisi di maggiore dettaglio
per definirne puntualmente la non idoneità, pena il ricorso per l’annullamento
dell’individuazione da parte dei proponenti gli impianti.
È proprio il contenuto dell’Allegato 3 che meglio definisce la sempre più
cogente necessità di pervenire prioritariamente alla redazione dei piani
paesaggistici regionali estesi all’intero ambito regionale prevista dal Codice
obbligatoriamente fin dal 2004, in ossequio alla sottoscrizione italiana della
Convenzione Europea del Paesaggio. Tale priorità è stata sancita nel 2011
dal Ministro in considerazione del suo ruolo strategico per l’azione di tutela
istituzionalmente riservata al Ministero per i beni e le attività culturali.
Nessun altro strumento pianificatorio quale il piano paesaggistico può fornire
le conoscenze di base per l’analisi delle caratteristiche e qualità del paesaggio
regionale nei modi e forme atte a garantirne la tutela nei confronti di interventi
settoriali che invece ne vogliono stravolgere l’assetto. In questo senso risulta
auspicabile che il procedimento di individuazione delle aree e dei siti non
9
Adozione degli atti di individuazione dei beni culturali da parte degli uffici dell’amministrazione,
prot. 28 settembre 2005, n. 24516, diramata dall’ex Dipartimento per i beni
culturali e paesaggistici con nota 7 ottobre 2005, prot. n. 1947.
idonei avvenga all’interno dello stesso piano paesaggistico regionale tramite
l’applicazione della previsione di forme di coordinamento con gli strumenti di
pianificazione territoriale e di settore e quindi con lo specifico settore regionale
delle energie 10 . In questo senso il piano paesaggistico dovrebbe prevedere una
necessaria integrazione per gli aspetti ambientali, onde pervenire alla considerazione
anche di quei specifici ambiti elencati nell’Allegato 3.
A tale necessità era già pervenuto il Codice nel momento in cui aveva previsto
la possibilità che a firmare l’intesa per la copianificazione paesaggistica
estesa all’intero territorio regionale fosse anche il Ministro dell’ambiente
e della tutela del territorio e del mare (scelta che ad oggi è avvenuta
in pochi casi: Puglia, Umbria e Friuli Venezia Giulia).
Realizzare quanto è stato qui sinteticamente descritto è nella realtà molto
difficile, stante la notevole frammentarietà delle competenze anche nelle
strutture amministrative regionali.
Ma la constatazione delle innumerevoli potenzialità della pianificazione
paesaggistica non può che indurci a perseguirne il completamento nel più
breve tempo possibile. Una dimostrazione reale di questa capacità multidisciplinare
è rappresentata dalla proposta di Piano paesaggistico territoriale
regionale della Puglia, ove al contrario di quanto fino ad ora avvenuto la
considerazione della qualità paesaggistica precede la classica impostazione
“territoriale” con considerazione delle valenze della prima.
Per questo motivo chi scrive ritiene che l’integrazione con tali specifici
aspetti energetici possa essere lo stimolo per la creazione di nuove visioni
paesaggistiche che tengano conto anche di esperienze estere nel campo del
Landscape Urbanism, i cui risultati non devono sempre essere visti come
frutto di una carente rilevanza culturale e storica dei territori non italiani,
ma la capacità di considerare la ‘qualità’ come generatrice progettuale e il
‘luogo’ come ispirazione.
Il lungo tempo intercorso dal 2004 con la riaffermata obbligatorietà della
pianificazione paesaggistica, questa volta estesa all’intero territorio, ha
visto finora l’approvazione di un solo piano paesaggistico conforme al
Codice (anche se nella versione del 2006) in Sardegna e di uno ulteriore
unilateralmente approvato nel 2010 dalla Regione Lombardia. Questo
conferma l’esistenza di tutte le difficoltà accennate, anche se i lavori in
corso, avviati con molta lentezza, hanno preso negli ultimi due anni nuovo
vigore e una sostanziale accelerazione, oltre che lo stringersi di proficui
rapporti tra le Regioni e il Ministero attraverso tavoli comuni.
È per questo motivo che prevale in qualche settore disciplinare l’idea che
solo lo strumento del classico vincolo paesaggistico, oggi però connotato
dall’obbligo di una puntuale “vestizione” costituita dalle prescrizioni
d’uso, sia in grado di preservare e gestire un valore, prima che questo si
depauperi.
In tale convinzione il Codice certamente aiuta, nel momento in cui stabilisce
11 che la specifica disciplina (“vestizione”) è parte integrante del piano
paesaggistico e non è suscettibile di rimozione o modifica nel corso del
procedimento di redazione o revisione del piano medesimo, pertanto se ne
sancisce la prevalenza sul suo quadro normativo. Tali dettati rappresentano
una ulteriore conferma della valenza integrativa (se non sostitutiva) del
vincolo rispetto alla pianificazione, non per questo se ne può però affermare
l’equivalenza. L’equivalenza non è data in quanto la seppur possibile non
limitata estensione territoriale di un vincolo, è comunque sempre racchiusa
in un perimetro, che non possiede in quanto linea teorica la capacità di
considerare strutture paesaggistiche e tantomeno sistemi di forma dinamica.
È pertanto il perimetro (o la “delimitazione” del Codice) che può impedire
l’efficacia o ridurre il valore di questo strumento ideato e perfezionato in epoca
ormai lontana. Per questo si tende sempre a ridurne l’estensione a piccole
parti di territorio, omogenee per natura e caratteristica, la cui “vestizione”
possa essere la più semplice possibile. Solo nel caso di vincoli redatti su piani
già esistenti è possibile la loro estensione ad ambiti territoriali di notevole
ampiezza, avendone acquisito il quadro conoscitivo già redatto.
10
Decreto legislativo del 22 gennaio 2004, n. 42, s.m.i., articolo 145, comma 2.
11
Decreto legislativo del 22 gennaio 2004, n. 42, s.m.i., articolo 140, comma 2.
Tutela del paesaggio