dicembre 2011 - Pubblicazioni Ufficiali dello Stato - Istituto ...

Notiziario / 92-97 65
Le fonti rinnovabili e il piano paesaggistico:
occasioni per nuovi paesaggi
Piero Aebischer
Nel corso del 2010 sono state pubblicate, dopo un lungo periodo di preparazione,
le nuove “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili” 1 . Le stesse erano state previste fin dal 2003
dal decreto legislativo n. 387 2 .
Si deve sottolineare come le Linee Guida non si applichino agli impianti
off-shore (Allegato - Parte I - punto 2.2) in quanto per questi la relativa
autorizzazione compete allo Stato, al contrario di quelle in terraferma di
competenza regionale, e saranno quindi oggetto di ulteriori linee in fase di
elaborazione con il coordinamento della Direzione generale per i porti del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Da lungo tempo si era invocata a livello regionale l’approvazione delle
linee guida nazionali stante la necessità di fornire un chiaro quadro giuridico
per le procedure di autorizzazione, in considerazione del fatto che
diverse regioni in mancanza di indicazioni nazionali avevano proceduto
in via autonoma ad approvarne di proprie, che però furono oggetto di sentenze
di incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale 3 .
I continui cambiamenti dei riferimenti per le procedure autorizzative da
un lato non avevano contribuito allo sviluppo degli impianti alimentati da
fonti rinnovabili, dall’altro avevano favorito il proliferare degli stessi senza
un quadro di programmazione definito, tale da salvaguardare ambiti di
territorio di indubbio valore anche culturale e paesaggistico.
La difficoltà di pervenire all’approvazione delle linee guida nazionali,
spinse il Ministero e in particolare l’ex Direzione generale per i beni architettonici
e paesaggistici a pubblicare nel 2006 un primo documento
destinato a fornire un contributo culturale alla loro redazione 4 .
Le nuove linee guida nazionali, entrate pienamente in vigore a partire
dall’inizio del 2011, stanno adesso producendo i benefici risultati che si
auspicavano, in particolare per quanto attiene agli impianti eolici a cui è
dedicato l’Allegato 4 (Impianti eolici: elementi per il corretto inserimento
nel paesaggio e sul territorio), in quanto le previsioni ivi contenute
risultano di particolare incisività nella richiesta di progetti adeguatamente
definiti e motivati nelle scelte operate, non da ultimo sulla necessità della
preventiva indicazione delle modalità di dismissione.
Proprio l’abnorme proliferare degli impianti eolici in terraferma in regioni
quali il Molise, la Puglia e la Campania, aveva imposto al Ministero e
quindi alla competente Direzione generale per il paesaggio, le belle arti,
l’architettura e l’arte contemporanee la necessità di promuovere l’urgente
pubblicazione delle linee guida nazionali al fine di contemperare nelle
relative valutazioni di impatto ambientale e autorizzazioni uniche le imprescindibili
esigenze di tutela del patrimonio culturale.
Il nostro Ufficio Legislativo ebbe modo di intervenire nella questione
dell’obbligatorietà della partecipazione ministeriale nelle procedure di
1
Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare e il Ministero per i beni e le attività culturali, D.M. 10 settembre
2010, in G.U. 18 settembre 2010, n. 219.
2
Decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, di attuazione della Direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili.
3
La Corte Costituzionale si è espressa più volte sulla incostituzionalità delle Linee guida
regionali approvate prima di quelle nazionali. Nella sentenza 18 maggio 2009, n. 166, ha
stabilito che quelle nazionali hanno lo scopo di fornire un necessario e obbligatorio riferimento
per l’attività programmatica delle Regioni, le quali in assenza delle medesime non
possono procedere ad imporre limitazioni generalizzate alla installazione di impianti utilizzanti
fonti rinnovabili, in quanto limitative dell’iniziativa privata, che deve essere intesa
libera. Uguale principio è stato applicato dalla Corte nella sentenza 24 marzo 2010, n. 124,
per le Linee guida della Regione Puglia.
4
A. Di Bene e L. Scazzosi (a cura di), Gli impianti eolici: suggerimenti per la progettazione
e la valutazione paesaggistica, Roma 2006, Ministero per i beni e le attività culturali,
Direzione generale per i beni architettonici e paesaggistici, Servizio II - Paesaggio, Gangemi
Editore, Roma 2006.
valutazione di impatto ambientale di competenza regionale per gli impianti
eolici con il parere n. 10655 del 19 giugno 2008, a seguito di richiesta
inoltrata dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio
e del mare 5 . La conferma dell’obbligatorietà di tale partecipazione e la
successiva determinazione nel 2009 del legislatore di attribuire allo Stato
la competenza della VIA per gli impianti eolici in mare aperto, costituirono
due importanti momenti per rafforzare ulteriormente il ruolo e la competenza
dell’Amministrazione per i beni e le attività culturali nei riguardi
degli impianti industriali per la produzione di energia elettrica da fonte
rinnovabile a fronte della necessaria tutela del patrimonio culturale e dei
paesaggi quali quelli italiani di forte valore identitario.
La Direzione generale per il paesaggio, le belle arti, l’architettura e l’arte
contemporanee e in particolare il Servizio IV - Tutela e qualità del paesaggio,
è competente per l’istruttoria delle VIA attribuite allo Stato e pertanto nel caso
degli impianti eolici rivolge la propria ordinaria attività a quelli off-shore
e near-shore, mentre per gli impianti localizzati in terraferma la propria
competenza è limitata ai soli progetti che interessino più ambiti regionali.
Nel contempo la stessa Direzione generale ha però la possibilità di osservare
come le medesime procedure siano oggetto a livello delle varie regioni
di altrettante diverse forme di istruttorie, metodiche e approfondimenti
valutativi tecnici. Le osservazioni in materia nascono dallo studio delle
procedure e istruttorie attuate in conferenza dei servizi a livello periferico
per la relativa autorizzazione unica e conclusesi con un parere ministeriale
negativo e pertanto inoltrate al Consiglio dei Ministri per l’eventuale
determinazione sostitutiva.
Proprio tali esperienze hanno indotto la Direzione generale PaBAAAC a
contribuire in modo determinante alla definitiva stesura e approvazione
delle linee guida nazionali al fine di definire inequivocabilmente i contenuti
minimi e i riferimenti metodologici per una corretta istruttoria dei
progetti per tali impianti, che ad oggi trovano una puntuale definizione
per i soli impianti eolici on-shore 6 . L’emergenza nazionale determinata
dalla loro proliferazione incontrollata è oggi ugualmente raggiunta anche
dagli impianti fotovoltaici a terra, le cui dimensioni territoriali hanno
raggiunto livelli di tale estensione da mettere in pericolo anche terreni
agricoli di pregio stante la possibilità offerta di procedere a cambi di destinazione
urbanistica in forme relativamente semplici.
Anche per le regioni la loro veloce espansione è stata motivo di allarme,
tanto da indurre un’importante regione quale il Piemonte a vietarne l’installazione
a terra a danno dei terreni agricoli 7 . Sulla stessa linea d’onda
si è orientata la Regione Marche che ha deciso di limitare la collocazione
degli stessi impianti così da evitare l’ulteriore consumo di suolo e l’incidenza
negativa su territori ancora pregevoli e produttivi dal punto di vista
agricolo o di economia turistica 8 .
5
Ministero per i beni e le attività culturali, Ufficio Legislativo, parere 19 giugno 2008,
n. 10655, Impianti eolici (consultabile nel sito istituzionale del Ministero nella sezione
“Normativa e Pareri => Pareri => Paesaggio”).
6
DM 10 settembre 2010, Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili, Allegato 4 (punti 14.9, 16.3 e 16.5), Impianti eolici: elementi per il
corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio.
7
Regione Piemonte, Deliberazione della Giunta regionale 14 dicembre 2010, n. 3-1183,
Individuazione delle aree e dei siti non idonei all’installazione di impianti fotovoltaici
a terra ai sensi del paragrafo 17.3. delle “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili” di cui al decreto ministeriale del 10 settembre
2010 (Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte, Supplemento 16 dicembre 2010, n. 1 al
n. 50 del medesimo giorno).
8
Regione Marche, Deliberazione amministrativa Assemblea legislativa regionale 30 settembre
2010, n. 13, Individuazione delle aree non idonee di cui alle Linee guida previste
dall’articolo 12 del decreto legislativo 387/2003 per l’installazione di impianti
fotovoltaici a terra.
Le fonti rinnovabili e il piano paesaggistico: occasioni per nuovi paesaggi