O legado do PAN: uma nova fase para o Rio? - Tribunal de Contas ...

artigo
O constituinte originário, ao garantir
acesso aos necessários recursos, não só
firmou o meio para o livre exercício das
atribuições dos órgãos constitucionais
– quem quer os fins fornece os meios -
como estabeleceu também a mais grave
das sanções – a intervenção federal - no
caso de obstaculizarem o desempenho
das funções intrínsecas a cada um
deles.
O legislador com poder de emenda,
por sua vez, ao promulgar a Emenda
Constitucional nº 25/00, reafirmou
no § 2º do art. 29-A a autonomia
administrativa e financeira do Poder
Legislativo Municipal, tipificando as
condutas de descumprimento das normas
relativas ao repasse dos recursos como
crime de responsabilidade do Prefeito.
Vejamos os preceitos:
“Art. 29-A ............
..............................
“2º Constitui crime de responsabilidade
do Prefeito Municipal:
...........................
“II - não enviar o repasse até o dia
vinte de cada mês; ou
“III - enviá-lo a menor em relação à
proporção fixada na Lei Orçamentária.”.
O imbricamento dos mencionados
dispositivos constitucionais restou por
sedimentar o entendimento da maioria
da doutrina e das Cortes de Contas do
País, espelhando a posição a conclusão
esboçada no artigo intitulado “Emenda
Constitucional 25: Aspectos polêmicos”
dos Conselheiros Substitutos CARLOS
MAURÍCIO CABRAL FIGUEIREDO e
MARCOS NÓBREGA:
“Não há dúvida de que a dicção
contemplada na Emenda 25 quanto à
utilização do vocábulo “receita” não foi
feliz. A Câmara Municipal, no sentido
jurídico do termo, não aufere receita.
..............................
“Logo, diante da impropriedade,
devemos entender receita estabelecida da
Emenda Amin como os repasses, por força
constitucional, efetuados pelo Executivo
ao Legislativo” 14 . (assinalamos)
Diante disso, deveriam ser somados
todos os repasses efetuados no exercício
pelo Tesouro Municipal à Câmara de
Vereadores e do resultado somente
70% (setenta por cento) poderiam
ser desembolsados com a folha de
pagamento.
Em palavras outras, a base da fração
seria o somatório dos duodécimos
repassados, podendo corresponder ao
orçamento total do Poder Legislativo
Municipal ou valor menor se o parlamento
municipal sponte sua renunciasse parcela
dos repasses.
5.2. Do vocábulo “receita”
no sentido de orçamento
A exegese que sustenta simplesmente
compreender o termo “receita” no
sentido de “repasse”, pode conduzir,
como veremos abaixo, a resultados
contrários a própria finalidade da
norma, em outro dizer, a estimular as
despesas e não a redução do dispêndio
com o funcionamento das Câmaras
Municipais.
O notável Procurador SERGIO
ANTONIO FERRARI FILHO da Casa
de Leis desta Urbe, em mais um de seus
primorosos opinamentos – Parecer nº
07/01 – SAFF- após ressaltar a aplicação
do método teleológico, abordou a questão
com a maestria habitual:
“Na prática, esta conclusão poderia
encontrar algumas objeções, com o
seguinte teor: se a Câmara não executar
integralmente os 30% restantes de seu
orçamento deixando assim de receber
o repasse integral, não estaria alterada a
base de cálculo? Ainda numa linha de
interpretação teleológica, esta posição
levaria a seguinte conseqüência: as Casas
Legislativas deveriam sempre receber
a integralidade de seus recursos (como
lhes faculta a Constituição) e, caso não
excetuassem todo o orçamento, deixariam
recursos em caixa, tão somente para
manter a base de cálculo da despesa de
pessoal. Conclusões absurdas, ensina
a boa hermenêutica, devem levar ao
abandono da hipótese que as produziu.
Esta interpretação incentivaria ainda a
que as Câmaras Municipais criassem
artificialmente despesas de capital ou
manutenção, de modo a viabilizar suas
despesas de pessoal, o que também
contrariaria absurdamente o desiderato
da norma, que é exatamente o de reduzir
despesas e não aumentá-las.
“Ainda desenvolvendo a interpretação
contrária à minha conclusão, esta
impossibilitaria também que a Câmara
devolvesse ao Tesouro Municipal recursos
não utilizados – como freqüentemente
faz – pois isso levaria a uma redução
“retroativa” da base de cálculo da
limitação, obrigando a reduzir despesa
de pessoal já realizadas e pagas (!).
(...)
“Parece ser esta tese, com todo
respeito aos seus formuladores e
partidários, própria de uma interpretação
literal, perdoável aos contadores e
economistas, menos afetos às sutilizas
da interpretação jurídica, que deve
necessariamente conjugar outros métodos
hermenêuticos.” 15 .
As implicações - em se considerar o
termo “receita” na acepção de “repasse”
– foram sobejamente demonstradas,
resultando no desestímulo a economia
nos gastos de manutenção do legislativo
em função de sua correlação direta com
as despesas de pessoal.
Ao final, encerrou entendimento
defendendo ser mais razoável adotar
como “receita” o valor do orçamento
total do Poder Legislativo Municipal e
não o somatório dos repasses financeiros
recebidos no exercício.
Noutro modo de dizer as coisas, o
denominador da fração que aferirá o
limite de 70% (setenta por cento) com
o desembolso da folha de pagamento
será sempre o valor total dos recursos
fixados para a Câmara Municipal na
Lei Orçamentária Anual, podendo
ser acrescido em função de créditos
adicionais.
14
Administração pública: direitos administrativo, financeiro e gestão pública: prática, inovações e polêmicas / organizadores Carlos Maurício
Figueiredo, Marcos Nóbrega. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, págs. 114/115.
15
RFERRARI FILHO, Sérgio Antonio. Conceito de Receita na Emenda Constitucional nº 25. Revista de Direito da Procuradoria-Geral da Câmara
Municipal do Rio de Janeiro, v.5, n.10, págs. 112/113 (jul./dez. 2001).
74 setembro 2007 - n. 36 Revista TCMRJ