Jubiläumsbeilage vom 24. März 2011 (PDF) - Morgen im Landboten

der landBote
DoNNERSTAG, 24. MÄRZ 2011 175 Jahre landBote l 11
Martin BacheM
Mehr Respekt für direkte Demokratie
Wer die direkte Demokratie abbauen
will, hat in der Schweiz kaum Chancen,
in ein politisches Amt gewählt zu
werden. Folglich – so erwarten es die
Wähler jedenfalls – tragen die gewählten
Politiker Sorge zu den Mitsprachemöglichkeiten
des Volkes. Doch dies
trifft längst nicht immer zu. Volksrechte
werden abgebaut, und zwar
nicht nur dort, wo es der Rechtsstaat
und zwingend anwendbares Völkerrecht
gebieten. Die dafür Verantwortlichen
sitzen im Bundesparlament. Sie
missachten Artikel 34 der Bundesverfassung,
der die «freie Willensbildung
und die unverfälschte Stimmabgabe»
garantiert. Diese Garantie ist für die
direkte Demokratie aber unverzichtbar.
Leider ist sie unwirksam, wenn
die Bundesversammlung Detailregelungen
in Gesetzesform beschliesst,
Anzahl der Volksinitiativen
Angenommen
Verworfen
welche dem Sinn von Artikel 34 widersprechen.
Die Schwachpunkte betreffen
einen Teil des Initiativrechtes
sowie die Abstimmungsverfahren für
die immer häufiger verwendeten indirekten
Gegenvorschläge zu Volksinitiativen
(vergleiche Kasten).
Zu Recht ist in den letzten Monaten
eine Debatte aufgekommen, in welchen
Fällen und nach welchem Verfahren
Volksinitiativen für ungültig
erklärt werden sollen (siehe Vorschlag
1). Der Bundesrat hat dieses wichtige,
aber auch umstrittene Thema aufgenommen
und Vorschläge versprochen.
Doch die bisher diskutierten Änderungen
gehen zu wenig weit. Vorschlag 2
ergänzt deshalb die möglicherweise
bevorstehende Reform des Initiativrechts:
Die Bundesversammlung soll
in Zukunft keine Kompetenz mehr
besitzen, den Text einer Volksinitiative
abzuändern, indem sie den bei der
Unterschriftensammlung verwendeten
Originaltext für teilweise ungültig
erklärt. Einer Streichung dieser 1999
eingeführten Kompetenz dürfte wenig
Widerstand erwachsen. Sie ist mit gutem
Grund nie beansprucht worden.
Störende Ungleichbehandlung
Als viel schwieriger wird sich die Behebung
eines grösseren Mangels erweisen:
Unsere direkte Demokratie
kennt kein taugliches Abstimmungsverfahren
für Gegenvorschläge auf
Gesetzesstufe. Wenn die Bundesversammlung
eine Volksinitiative mit
einem indirekten Gegenvorschlag beantwortet,
kann das Volk nicht mehr
in die Entscheidung eingebunden werden,
ohne dass Artikel 34 der Bundesverfassung
verletzt wird. Im Klartext:
Indirekte Gegenvorschläge sind bei
den heute geltenden Regeln ein Mittel,
die direkte Demokratie zu schwä­
Demokratie ohne Volk: Ein Szenario
Partei A will politischen Druck aufbauen
und lanciert deshalb eine Volksinitiative
mit verschiedenen Bestimmungen,
die laut Meinungsumfragen von
einer Mehrheit im Volk unterstützt
werden. Zusammen mit den Gewerkschaften
sammelt sie 120 000 Unterschriften.
Nach diesem Erfolg werden
jedoch die politischen Gegner aktiv.
Unterstützt von den Verbänden X
und Y erreichen sie, dass die Bundesversammlung
die Volksinitiative – gestützt
auf Artikel 139 der Bundesverfassung
– für teilweise ungültig erklärt.
Begründet wird dieser Entscheid mit
der «faktischen Undurchführbarkeit»
der gestrichenen Bestimmung.
Da keine Rekursmöglichkeit besteht,
muss Partei A den Eingriff der
Parlamentsmehrheit hinnehmen, protestiert
aber lautstark gegen die «Zensur
durch die Gegner einer solidarischen
Schweiz». Nur Parteiinsider wissen,
dass die gestrichene Bestimmung
erst im letzten Moment in den Initiativtext
eingefügt worden war, um die
Unterstützung der Gewerkschaften
zu gewinnen. Partei A befürchtet nun
ein Desinteresse der Gewerkschaften,
die mit mehr als 90 000 gesammelten
Unterschriften der Initiative zum
Durchbruch verholfen haben.
Die Strategen der Verbände X und
Y sind noch nicht zufrieden. Sie scheuen
eine Abstimmung mit ungewissem
Ausgang und planen einen indirekten
Gegenvorschlag. Der Partei A soll mit
einer Gesetzesrevision ein Entgegenkommen
offeriert werden, falls sie dafür
die Initiative zurückzieht. In den
Geheimverhandlungen fügt sich Partei
A. Die Parlamentsmehrheit beschliesst
deshalb den Gegenvorschlag.
Mit Absicht lässt sie die entsprechende
Gesetzesrevision nicht im Bundes­
blatt publizieren. Sie bleibt so (im Moment)
sicher vor einem Referendum.
Auch Partei A hält sich an das Resultat
der Verhandlungen. Ihre Vertreter
beschliessen in ihrer Funktion als
Mitglieder des Initiativkomitees, eine
2010 neu eingeführte Möglichkeit auszuschöpfen:
Sie erklären den bedingten
Rückzug der Initiative. Sobald der
Gegenvorschlag in Kraft tritt, ist damit
die Initiative definitiv zurückgezogen.
Nun wird der indirekte Gegenvorschlag
im Bundesblatt veröffentlicht,
worauf die Referendumsfrist beginnt.
Für die Gegner der Initiative führen
nun drei Wege zum Erfolg: Werden innert
100 Tagen nicht mindestens 50 000
Unterschriften für ein Referendum
eingereicht, ist die Initiative definitiv
zurückgezogen. Das gleiche Resultat
ergibt sich, wenn der Gegenvorschlag
in einer Referendumsabstimmung angenommen
wird. Zudem kann die Initiative
auch in der Volksabstimmung
abgelehnt werden, die durchgeführt
wird, falls der Gegenvorschlag in der
Referendumsabstimmung abgelehnt
wird. Die Initiativgegner sind mit diesem
Ergebnis zufrieden.
Doch es gibt auch massive Kritik,
besonders nachdem die Medien herausgefunden
haben, wie wichtig die
vom Parlament gestrichene Bestimmung
für die Unterschriftensammlung
war. Kommentatoren bezweifeln,
ob das Initiativkomitee mit dem korrigierten
Text die benötigten 100 000
Unterschriften erreicht hätte. Folglich
fehlt der korrigierten Fassung die direktdemokratische
Legitimation.
Auch am anderen Ende des politischen
Spektrums wird ein brisanter
Vorwurf laut: Befürworter der Volksinitiative
beklagen die Verletzung ihrer
verfassungsmässigen Rechte. Es sei
nicht zulässig, dass die Befürworter
von Änderungen in eine abstimmungstechnische
Dilemmasituation gebracht
werden. Das Abstimmungsverfahren
benötigt zwei Abstimmungstermine
und ist zu kompliziert. Vor allem aber
bietet es keine Möglichkeit, sowohl für
den Gegenvorschlag als auch für die
Initiative zu stimmen. Wer die Initiative
bevorzugt, in jedem Fall aber den
Status quo ändern will, ist faktisch gezwungen,
entgegen seinen Präferenzen
den Gegenvorschlag abzulehnen, damit
überhaupt über die Volksinitiative
abgestimmt wird. Deshalb ist die unverfälschte
Stimmabgabe verletzt, was
gemäss der Bundesverfassung nicht
geschehen darf. Das Abstimmungsverfahren
führt zu einer Ungleichbehandlung
der Stimmberechtigten: Wer
nämlich wie die Parlamentsmehrheit
den Gegenvorschlag bevorzugt, in jedem
Fall aber die Initiative ablehnen
will, kann bei jeder Abstimmung seine
Präferenzen ohne Einschränkungen
ausdrücken.
Nachdem den Bürgern klar geworden
ist, dass die Bundesparlamentarier
mit der häufigen Verwendung von indirekten
Gegenvorschlägen und dem
2010 eingeführten bedingten Rückzug
von Initiativen Volksrechte abgebaut
haben, greift der Bundesrat ein.
Er bildet eine Expertengruppe, die
Möglichkeiten vorschlagen soll, wie
die Transparenz und Wirksamkeit der
direktdemokratischen Verfahren bei
indirekten Gegenvorschlägen verbessert
werden können. Als Ziel postuliert
der Bundesrat ein Verfahren, das
den Stimmberechtigten (wie bei den
seit 1987 geltenden Regeln über direkte
Gegenvorschläge) keine Einschränkungen
beim Ausdrücken ihrer Präferenzen
auferlegt.
chen und eine Verbandsdemokratie zu
schaffen.
Das Beispiel im Beitrag «Demokratie
ohne Volk: ein Szenario» zeigt, wie
kompliziert es für die Stimmberechtigten
wird, wenn an zwei verschiedenen
Daten über zwei sich gegenseitig
ausschliessende Vorlagen abgestimmt
wird. Wer genau analysiert, welche
Manöver der 2010 eingeführte bedingte
Rückzug einer Volksinitiative erlaubt,
kommt zu einem ernüchternden
Schluss. Hinter der grossen Komplexität
von Abstimmungen über Volksinitiativen
mit indirekten Gegenvorschlägen
verbirgt sich eine Ungleichbehandlung
der Stimmberechtigten:
Wer die Parlamentsmehrheit und damit
den indirekten Gegenvorschlag
unterstützt, kann bei den Abstimmungen
seine Präferenzen ohne Einschränkungen
ausdrücken. Wer die
Initiative bevorzugt, muss zuerst ein­
mal das Referendum ergreifen und
den Gegenvorschlag ablehnen, damit
überhaupt eine Abstimmung über die
Volksinitiative stattfindet. Und zwar
auch dann, wenn er den Gegenvorschlag
lieber hätte als den Status quo.
Vor einem ähnlichen Dilemma stehen
die Befürworter des Status quo.
Folglich schränkt das heute gültige
Abstimmungsverfahren für indirekte
Gegenvorschläge Stimmberechtigte
ein, die andere Präferenzen als die
Parlamentsmehrheit haben. Dies verstösst
klar gegen die verfassungsmässige
Garantie der unverfälschten Stimmabgabe
und kann nur mit einer fundamentalen
Reform verhindert werden
(siehe Vorschlag 3).
Martin Bachem befasst sich freiberuflich
mit Wirtschaftsfragen, unter anderem
als Verwaltungsratspräsident der
Ziegler Druck- und Verlags-AG.
1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
VolksinitiatiVe UND FakultatiVes GesetzesreFerendum
100 000 Stimmberechtigte können
eine Abstimmung über einen Vorschlag
zur Änderung der Bundesverfassung
verlangen. Eine Volksinitiative
gilt als angenommen, wenn sie
das Volks­ und Ständemehr erreicht
hat. Die Bundesversammlung hat das
Recht, zu einer Volksinitiative einen
Gegenvorschlag vorzulegen. Ein direkter
Gegenvorschlag ist ein mit der Initia­
tive konkurrierender Vorschlag zur Änderung
der Verfassung, der gleichzeitig
mit der Volksinitiative zur Abstimmung
gelangt. Ein indirekter Gegenvorschlag
besteht normalerweise aus einem Parlamentsbeschluss
über eine Gesetzesänderung.
für indirekte Gegenvorschläge
gibt es im Gegensatz zu den
direkten Gegenvorschlägen kein befriedigendes
Abstimmungsverfahren.
Trotzdem beschliesst die Bundesversammlung
heute bevorzugt indirekte
Gegenvorschläge.
Fakultatives Gesetzesreferendum:
50 000 Stimmberechtigte können innerhalb
von 100 Tagen seit der amtlichen
Veröffentlichung eine Volksabstimmung
über ein neu erlassenes oder
revidiertes Bundesgesetz verlangen.
VoRPRüfUNG durch Bundeskanzlei
Problem 1: Volksinitiativen werden zu
spät und von der falschen Behörde auf
Gültigkeit geprüft.
VEREINfAchUNG in artikel 139
Problem 2: Weil die Bundesversammlung
gemäss Artikel 139 der Bundesverfassung
eine Volksinitiative für teilweise
ungültig erklären kann, ist es
möglich, dass der zur Abstimmung
gelangende Text der Initiative nicht
mit dem bei der Unterschriftensammlung
verwendeten Text übereinstimmt.
Nachträglich abgeänderten Volksinitiativen
fehlt jedoch die volle demokratische
Legitimation.
Problem 3: Die Bundesverfassung und
das Bundesgesetz über die politischen
Rechte sehen kein befriedigendes
Abstimmungsverfahren für indirekte
Gegenvorschläge vor. Die Stimmberechtigten
werden durch ein uneinheitliches
und kompliziertes Vorgehen
überfordert: Abgestimmt wird nur in bestimmten
Konstellationen, manchmal
mit einem Urnengang, manchmal mit
zwei (dann aber an zwei verschiedenen
Abstimmungsterminen, wobei die Reihenfolge
der Abstimmungen nicht einheitlich
geregelt ist). Die geltende Regelung
ist nicht nur zu kompliziert. Sie
leidet auch an einem fundamentalen
Problem: Kommt es zu einer Volksabstimmung,
gibt es in allen fällen Gruppen
von Stimmberechtigten, die ihren
Willen aus abstimmungstechnischen
Gründen nicht frei ausdrücken können.
Dies verstösst gegen Artikel 34
der Bundesverfassung. Wird der 2010
eingeführte bedingte Rückzug einer
Vorschlag 1: Die Bundeskanzlei soll
jede Volksinitiative, die als ausgearbeiteter
Entwurf lanciert worden ist, bereits
vor der Unterschriftensammlung
summarisch vorprüfen. Die verbindliche
Prüfung soll wie bisher nach der Unterschriftensammlung
stattfinden, und
zwar durch die Bundesversammlung
mit einer Möglichkeit zum Rekurs ans
Bundesgericht. (Quelle: Giusep Nay)
Vorschlag 2: Die bis heute nie verwendete
Kompetenz, eine Volksinitiative für
teilweise ungültig zu erklären, soll aus
der Verfassung gestrichen werden. (Bei
Verstössen, die in der Verfassung aufgeführt
sind, soll weiterhin die gesamte
Initiative für ungültig erklärt werden.) Als
flankierende Massnahme soll Vorschlag
1 realisiert werden. Die Initiativkomitees
erhalten dadurch bereits vor der
Unterschriftensammlung ein summarisches
Prüfungsresultat. Sie tragen aber
die volle Verantwortung für einen verfassungskonformen
Initiativtext.
EINfühRUNG der GesetzesinitiatiVe
Volksinitiative eingesetzt, so bevorzugt
das Abstimmungsverfahren den
von der Parlamentsmehrheit beschlossenen
indirekten Gegenvorschlag.
Stimmbürger, die den Status quo oder
die Volksinitiative bevorzugen, werden
durch das geltende Abstimmungsverfahren
stark benachteiligt.
Vorschlag 3: Als Sofortmassnahme
soll der bedingte Rückzug einer Volksinitiative
wieder abgeschafft werden.
Um das geschilderte Problem vollständig
zu lösen, soll mittelfristig die
Gesetzesinitiative eingeführt werden.
Zu Verfassungsinitiativen sollen dann
wie bereits heute im Kanton Genf nur
noch direkte Gegenvorschläge (auf Verfassungsstufe)
zulässig sein, zu Gesetzesinitiativen
nur noch Gegenvorschläge
auf Gesetzesstufe. Dies erlaubt die
Verwendung eines einheitlichen Abstimmungsverfahrens
ohne die geschilderten
Nachteile.
GRAFIK: HES