cittadinanza attiva - Archivio "Pace diritti umani"

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PADOVA 

CENTRO INTERDIPARTIMENTALE DI RICERCA E SERVIZI 

SUI DIRITTI DELLA PERSONA E DEI POPOLI 

A.A. 2006-‘07 

CORSO DI PERFEZIONAMENTO 

“DIRITTO, ISTITUZIONI E PRATICA DELLA DEMOCRAZIA GLOCALE” 

GRUPPO DI LAVORO 

“DEMOCRAZIA EUROPEA” 

CONTRIBUTO SUI TEMI 

“DEMOCRAZIA E CITTADINANZA ATTIVA” 

(RENATO MILAN) 

INTRODUZIONE 

ABSTRACT 

Il presente lavoro si colloca nell’ambito del tema generale del corso, “Diritto, istituzioni e pratica 

della democrazia glocale”, soffermando la propria attenzione sul tema specifico della “democrazia 

europea” e approfondendo quest’ultima nella direzione del nesso tra “democrazia e cittadinanza attiva”. 

1) Ai fini di un chiarimento delle nozioni utilizzate, la prima parte del lavoro è dedicata 

all’elaborazione di una serie di “definizioni”, atte a fornire, in modo possibilmente puntuale e sintetico, 

le coordinate logico-giuridiche e geopolitiche attuali, necessarie a circoscrivere adeguatamente 

il senso e il significato del lavoro complessivo. Tale prima parte è corredata di note con riferimento 

a passi del trattato costituzionale europeo, ripresi dall’attuale progetto di trattato europeo di riforma, 

che è stato redatto, su mandato del Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007, dalla Conferenza intergovernativa 

del 2007, conclusasi a Lisbona il 18 ottobre 2007, e diverrà il nuovo trattato emendativo 

dei due trattati fondamentali (sull’Unione Europea e sulla Comunità Europea) con la firma di 

esso da parte dei capi di Stato e di governo degli Stati membri dell’UE il 13 dicembre 2007. 

2) Il senso e il significato del tema sono sviluppati poi nella seconda parte del lavoro, dedicata allo 

“sviluppo storico” del nesso tra democrazia e cittadinanza attiva in dimensione europea. Tale sviluppo 

è delineato a partire dalla Dichiarazione Schuman (9 maggio 1950) e dal suo sfondo storico 

sino alla firma del trattato costituzionale europeo (29 ottobre 2004), destinato a venire sostituito con 

il prossimo trattato emendativo del 13 dicembre 2007, che riprende sostanzialmente i contenuti del 

primo e che prevede la ridefinizione dei due trattati costitutivi o fondamentali dell’UE e della CE 

come trattato sull’UE e trattato sul funzionamento dell’UE (in analogia con le parti I e III del decaduto 

trattato costituzionale europeo). 

Tale ricostruzione storica, che tiene conto dei contemporanei sviluppi intervenuti a livello sia mondiale, 

sia nazionale, è incentrata soprattutto sul dibattito svoltosi in seno alle istituzioni europee e in 

particolare nel Parlamento Europeo, in ordine all’emersione (proporzionale al progressivo rafforzamento 

politico-istituzionale comunitario) del problema della “legittimità democratica” 

dell’Unione e dei modi di attivazione di una “cittadinanza” europea, attiva non solo nella dimensione 

rappresentativa, ma anche nella dimensione partecipativa, e quindi della graduale configurazione 

di una “società civile europea” in interazione con le istituzioni dell’UE nella definizione di provvedimenti, 

che sempre più incidono nella vita degli stessi cittadini. In tale ricostruzione storica si è fatto 

largo uso sia dei trattati, sia delle conclusioni delle riunioni del Consiglio europeo, sia delle risoluzioni 

del Parlamento Europeo. 

3) Nella terza parte del lavoro si è fornita una serie di “riferimenti giuridici” ovvero di normative 

UE per i principali diritti dei cittadini europei (tra l’altro per il mediatore europeo, per le elezioni

europee nello Stato membro di residenza, per le elezioni comunali nello Stato membro di residenza, 

per la tutela diplomatica). 

4) Nella quarta parte, infine, del lavoro si è segnalata una serie di “proposte concrete di partecipazione”, 

attinenti a: a) il mediatore europeo, b) la petizione, c) il programma d’azione “Gioventù in 

azione”, d) quello “Media 2007”, e) quello “L’Europa per i cittadini” e f) quello “Cultura”. 

INDICE 

I. DEFINIZIONE p. 1 

1) Democrazia 

2) Popolo e comunità politica 

3) Cittadini e cittadinanza 

4) Democrazia rappresentativa 

5) Democrazia partecipativa 

6) Cittadinanza attiva 

7) Società civile p. 2 

8) Democrazia glocale 

9) Diversi livelli geopolitici 

10) Realtà regionali ed Europa 

11) Le cinque strutture regionali europee 

12) Il primo gruppo di realtà regionali europee (OSCE, OCSE e NATO) 

13) Il secondo gruppo di reraltà regionali europee (CdE e UE) p. 3 

14) Il Consiglio d’Europa 

15) L’Unione Europea 

16) I valori dell’UE p. 4 

17) Il principale obiettivo dell’UE 

18) I simboli dell’UE 

19) La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione p. 5 

20) La cittadinanza dell’Unione 

21) Una comunità politica transnazionale 

22) La duplice cittadinanza p. 6 

23) I diritti di cittadinanza per tutte le persone residenti nell’UE 

24) I diritti civili validi per i cittadini dell’UE 

25) Il diritto di voto alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza p. 7 

26) Il diritto di voto alle elezioni europee nello Stato membro di residenza 

27) I partiti politici a livello dell’Unione 

28) Vita democratica dell’Unione e principio dell’uguaglianza dei cittadini 

29) La laicità dell’UE 

30) Le parti sociali p. 8 

31) La trasparenza 

32) La democrazia europea 

33) La democrazia rappresentativa 

34) Il Parlamento Europeo p. 9 

35) La coscienza politica europea 

36) La democrazia partecipativa 

37) Rapporto UE - società civile p. 10 

38) Rapporto Commissione europea - parti interessate 

39) L’iniziativa legislativa popolare europea

II. SVILUPPO STORICO p. 11 

La dichiarazione Schuman 

A. Lo sfondo storico 

B. La proposta francese di Schuman p. 14 

La Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) p. 15 

La (fallita) Comunità Europea di Difesa (CED) p. 17 

La Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURA- 

TOM) p. 19 

La “Comunità Europea” p. 21 

La Comunità Europea dei Nove e la nascita della “società civile” europea p. 23 

La CSCE e l’”identità europea” p. 24 

Il rafforzamento del Parlamento Europeo p. 26 

LA PRIMA LEGISLATURA EUROPEA (1979-1984) p. 30 

LA SECONDA LEGISLATURA EUROPEA (1984-1989) p. 34 

1. La nuova “Europa del popolo” 

2. L’Atto Unico europeo p. 43 

3. La bandiera europea e la Dichiarazione dei diritti del 1989 p. 46 

LA TERZA LEGISLATURA EUROPEA (1989-1994) p. 52 

1. La caduta del muro di Berlino e la “corsa” verso l’Unione Europea 

2. Il Trattato di Maastricht p. 73 

3. Dal principio di sussidiarietà al progetto di Costituzione Europea p. 83 

LA QUARTA LEGISLATURA EUROPEA (1994-1999) p. 103 

1. Una cittadinanza “consistente”, in quanto fondata sui diritti umani p. 107 

2. La fondazione della democrazia partecipativa e della democrazia rappresentativa p. 131 

3. Il Trattato di Amsterdam p. 140 

4. Il “dirigismo” del Consiglio Europeo e la “cittadinanza attiva” p. 157 

LA QUINTA LEGISLATURA EUROPEA (1999-2004) p. 171 

1. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione 

2. Il Trattato di Nizza p. 199 

3. Verso la Convenzione sul futuro dell’Europa p. 204 

4. L’epoca della Convenzione sull’avvenire dell’Europa p. 216 

a) Il “peccato originale” della Convenzione p. 221 

b) Il buio a mezzogiorno ossia la guerra in Iraq p. 231 

5. Il Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa p. 247 

a) La vera Costituzione Europea 

b) L’onnicomprensivo “trattato costituzionale” p. 251 

c) La CIG del 2003-’04 p. 253 

L’INIZIO DELLA SESTA LEGISLATURA EUROPEA (2004-2009) p. 272 

(L’inizio dei lavori dell’attuale Parlamento Europeo, la formazione dell’attuale Commissione europea 

e la firma del Trattato costituzionale europeo). 

III. RIFERIMENTI GIURIDICI EUROPEI p. 1 

- per il mediatore europeo 

- per le elezioni europee nello Stato membro di residenza 

- per le elezioni comunali nello Stato membro di residenza 

- per la “tutela diplomatica” 

- per una “cittadinanza effettiva” (comunicazione della Commissione) 

- per “diritti fondamentali e cittadinanza” (decisione sull’intero pacchetto dei programmi d’azione)

IV. PROPOSTE CONCRETE DI PARTECIPAZIONE 

1. per il mediatore europeo 

2. per la petizione 

3. programma d’azione “GIOVENTU’ IN AZIONE” p. 4 

4. programma d’azione “MEDIA 2007” p. 5 

5. programma d’azione “L’EUROPA PER I CITTADINI” p. 6 

6. programma d’azione “CULTURA” p. 7

I. DEFINIZIONE 

1) Il concetto di “democrazia”, che fa da tema generale del corso, nonché del gruppo di lavoro, significa 

letteralmente “potere del popolo”, nel senso che ogni atto giuridico debba poter trovare la 

propria legittimità nel fatto che il suo autore (le istituzioni) tragga la propria autorità dal fatto che 

essa gli venga attribuita, direttamente o indirettamente, dalla volontà del popolo, il quale risulti 

dunque l’autentico detentore della sovranità. 

2) Il concetto connesso di “popolo” fa tutt’uno con quello di “comunità politica”, per la quale si può 

intendere una popolazione e anzi una società di persone abitanti in un certo territorio che a) si riconoscono 

in e condividono certi principi fondamentali che dovrebbero essere alla base della loro 

convivenza civile in un rapporto fra persone libere, uguali e solidali fra loro e b) a tale scopo costituiscono 

delle istituzioni preposte a garantire ciò che si reputa siano i diritti naturali della persona 

ovvero i diritti umani, di tutti e di ciascuno, attraverso atti giuridici che li trasformino in effettivi diritti 

(e doveri) civili, codificati, applicati e difesi contro eventuali loro violazioni. 

3) I membri del popolo inteso quale comunità politica sono pertanto i “cittadini”, ossia i soggetti e 

detentori sia dei diritti (e doveri) civili (universali), sia dei diritti (e doveri) politici (connessi 

all’esercizio della sovranità popolare), e questa “pienezza” giuridica propria del cittadino è espressa 

con il termine di “cittadinanza”. 

4) La “cittadinanza” è perciò l’elemento fondamentale della “democrazia” e trova il suo momento 

culminante nell’esercizio dei diritti politici e in particolare nella condivisione di orientamenti politici 

di fondo proposti da partiti politici e nella coerente partecipazione alle elezioni delle istituzioni di 

origine direttamente popolare. La “democrazia” che è peraltro qui in azione è solo una dimensione 

di essa ossia la “democrazia rappresentativa”, che consiste appunto nell’elezione diretta dei rappresentanti 

del popolo nelle istituzioni. 

5) Oltre alla “democrazia rappresentativa” esiste peraltro anche la “democrazia partecipativa”, che 

consiste nell’esercizio della “cittadinanza” nella forma di una partecipazione appunto, da semplice 

cittadino, al processo decisionale delle istituzioni in riferimento a particolari temi. Esempio classico 

di tale forma di “democrazia” è la partecipazione a referendum popolari, ma anche a petizioni popolari 

per il varo istituzionale di atti giuridici su determinati temi. Tuttavia la “democrazia partecipativa” 

è capace di per sé di ulteriori forme di attività. 

6) L’elemento fondamentale della “democrazia partecipativa” è infatti la “cittadinanza attiva”, che 

è l’esercizio costante della cittadinanza, a prescindere sia dalla difesa usuale dei propri interessi 

strettamente privati o di categoria lavorativa, sia dall’adesione a un partito politico o dalla semplice 

partecipazione agli appuntamenti elettorali fissati dalle istituzioni. Essa si caratterizza: a) per lo 

spiccato senso civico ossia per la sensibilità verso i diritti civili e anzi i diritti umani di tutti e insieme 

per il proprio senso di responsabilità civica in ordine a un’azione tesa a difenderli; b) per il suo 

carattere spontaneamente comunitario, orientato a costituire associazioni tra cittadini che condividano 

tali sensibilità, in ordine alla possibilità di incidere, attraverso le loro attività, sulle decisioni 

delle istituzioni; c) per l’assenza dell’obiettivo del controllo sociale o politico dell’insieme dei cittadini 

e quindi del conseguimento di un potere sociale o politico complessivo e perciò per la compiuta 

indipendenza dalle istituzioni. 

7) Per queste sue caratteristiche la “cittadinanza attiva” contribuisce potentemente all’arricchimento 

della società civile in termini politici ossia in ordine all’emersione di una effettiva e variegata comunità 

politica che, con le sue richieste, faccia da costante ponte con istituzioni, che, a loro volta, 

trovano, nella costante ricerca di ampie consultazioni con tali associazioni, una nuova fonte di trasparenza, 

legittimità, efficienza ed efficacia nel processo di decisione. 

8) Queste definizioni volutamente generiche permettono un’applicazione dei concetti di “democrazia” 

e di “cittadinanza attiva” ai più diversi livelli territoriali, dalla singola città al mondo intero, e 

anzi consentono l’esercizio di entrambe in forma, per così dire, “simultanea” e “trasversale”, nel 

senso che proprio l’azione entro la propria città riveste un ben maggiore beneficio dal fatto che tale 

azione sia collegata a risorse e conoscenze globali, tali da facilitare iniziative p.e. per la pace e lo

sviluppo sociali, come pure, inversamente, il collegamento fra le iniziative attuate in diverse città, a 

prescindere dalla loro appartenenza nazionale, si rivela un mezzo per porle come attori internazionali 

per affrontare sfide globali e promuovere sviluppo economico e attività di costruzione della pace, 

secondo l’approccio della “democrazia glocale” proprio del corso. 

9) Naturalmente la “democrazia glocale” è in grado di esplicarsi, tuttavia, solo nella conoscenza e 

nel rispetto delle diverse accezioni di “democrazia” che si giocano rispettivamente ai diversi livelli 

territoriali. Ben diverso è infatti il senso della “democrazia” che entra in gioco nella vita del Comune, 

della Provincia, della Regione e dello Stato da quello che caratterizza l’attività 

dell’organizzazione che copre in pratica l’intero ambito territoriale dell’umanità ossia 

dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU). 

10) L’elemento ideale di cerniera tra tali due istanze è dato dall’esistenza di realtà “regionali”, che 

definiscano meglio ossia con una maggiore capacità integrativa e quindi localmente gli obiettivi 

delle stesse Nazioni Unite (compresa la “democrazia”) e che operino perciò su scala prevalentemente 

continentale, coinvolgendo più da vicino gli Stati interessati. All’avanguardia in questo disegno è 

da sempre l’Europa. 

11) Interessanti l’Europa sono infatti almeno cinque realtà “regionali”, che, a diverso titolo ed estensione, 

coinvolgono molti Stati europei nella promozione e nella condivisione dei valori delle 

Nazioni Unite, fra i quali appunto la “democrazia”, e costituenti perciò altrettanti tipi di proposte di 

“democrazia europea”. Esse si possono peraltro distinguere in due gruppi ben differenziati tra loro. 

12) Il primo gruppo comprende tre realtà “regionali” europee, diverse tra loro quanto a intenti ed estensione, 

ma comunque proponenti un certo tipo di “democrazia europea”, di significato peraltro 

progressivamente più intenso. In primo luogo esiste l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione 

in Europa (OSCE), che coinvolge ben 56 Stati, dagli Stati Uniti d’America ai 12 Stati della 

Comunità degli Stati Indipendenti, e comprende tutti gli Stati europei. In secondo luogo esiste 

l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), che coinvolge 30 Stati, 

dal Messico alla Nuova Zelanda, e comprende almeno 21 Stati europei. In terzo luogo esiste 

l’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord (OTAN o NATO), che coinvolge 26 Stati, 

dagli Stati Uniti d’America alla Turchia, e comprende almeno 22 Stati europei. Tutte e tre queste 

realtà “regionali” sono effettivamente sorte, avendo come baricentro l’Europa e mirando a offrire, 

in modi diversi e con intensità diverse, maggiori garanzie per un’affermazione della democrazia in 

Europa e anzi di una “democrazia europea”. Tuttavia la prima di esse offre una proposta per così dire 

“minimale” (per gli standard europei) di “democrazia”; la seconda di esse si sta invece evolvendo, 

nella specificità del suo approccio, verso dimensioni ormai planetarie, che stanno ponendo sempre 

più in subordine l’originaria accezione “regionale” europea; la terza, infine, pur restando fedele 

all’originaria delimitazione nord-atlantica e perciò europea dei suoi Stati membri, sta assumendo 

tuttavia, nella sua specifica dimensione, un ruolo e una funzione anch’essa di portata planetaria e 

insieme sta andando incontro a una sua ridefinizione complessiva in relazione alla compresenza al 

suo interno di due accezioni di “democrazia”, soprattutto a livello internazionale, tendenzialmente 

differenti tra loro, quella americana e appunto la “democrazia europea”. 

13) Ben più rappresentativo della “democrazia europea” è il secondo gruppo di realtà “regionali” 

europee, costituito da due entità molto simili tra loro quanto al proprio carattere essenzialmente europeo, 

alla concezione dei diritti umani, della “democrazia” e della “cittadinanza” (attiva e non) e 

alla loro azione concertata, e aventi, non a caso, una stessa sede, una stessa bandiera e uno stesso 

inno. Tuttavia anche qui ci si trova in presenza di due proposte progressivamente più intense. 

14) La prima è quella propria del Consiglio d’Europa (CdE), che coinvolge ben 47 Stati, 

dall’Islanda alla Russia, e comprende almeno 40 Stati europei. Il Consiglio d’Europa, la prima in 

ordine di tempo di tali due realtà “regionali” europee, è definibile tuttora come il “cane da guardia” 

dei diritti umani in Europa (Europe’s human rights watchdog), nel senso che esso impegna gli Stati 

membri alla realizzazione di un elevato standard nel godimento dei diritti umani quali effettivi diritti 

civili e anche politici, in ordine quindi alla piena affermazione di un’autentica “democrazia” e di 

una reale “cittadinanza” (attiva e non), tramite il costante monitoraggio della situazione dei diritti

umani all’interno degli Stati membri e la decisa segnalazione di eventuali casi di mancato rispetto di 

tali standard da parte di qualche Stato membro. 

Malgrado l’elevato impegno del Consiglio d’Europa e la sua lodevole attività in particolare per quel 

che riguarda il sostegno, il coordinamento e il complemento delle politiche culturali, formative ed 

educative degli Stati membri in ordine allo sviluppo della sensibilità delle nuove generazioni per i 

diritti umani, per la democrazia e per la cittadinanza attiva, tale organismo tuttavia lascia anch’esso 

ai singoli Stati la responsabilità ultima di declinare nella forma compiuta tali valori, limitandosi a 

indicare i requisiti minimi e a controllarne la realizzazione. 

Ciononostante il Consiglio d’Europa, nella sua lunga storia, ha fatto da apripista e da battistrada 

nella definizione di un elevato standard comune europeo per i diritti umani e anzi nella formazione 

di una comune coscienza civile europea, che ha contribuito, nell’ambito peraltro di un’altra realtà 

“regionale” europea formatasi nella sua scia, alla recente creazione di una vera e propria “democrazia 

europea”, basata su un’effettiva “cittadinanza europea” con assolutamente inediti caratteri transnazionali 

e sovrastatuali. 

Negli ultimi tempi il Consiglio d’Europa sembra anzi avviato al ruolo di promozione di tale comune 

coscienza civile europea soprattutto nei confronti degli Stati membri non o non ancora aderenti 

all’altra realtà “regionale” europea, ossia all’Unione Europea. 

15) La seconda realtà “regionale” europea è l’Unione Europea (UE), che comprende attualmente 27 

Stati membri e costituisce la più compiuta proposta di “democrazia europea”, in quanto deriva la 

sua stessa origine “dalla volontà dei cittadini [questa e ogni sottolineatura successiva sono mie] e 

degli Stati d’Europa di costruire un futuro comune” 1 . Si tratta, in altri termini, della prima forma 

storica di una democrazia e di una cittadinanza transnazionale e sovrastatale, che nasce “ispirandosi 

alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali 

dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, e 

dello Stato di diritto” 2 . In altri termini la base unica di tale inedita forma di democrazia e di cittadinanza 

transnazionale e sovrastatale non sono altro che tali valori universali, particolarmente cari agli 

Europei, in quanto storicamente assunti come il risultato di una plurimillenaria gestazione culturale 

dell’Europa. 

16) Tale volontà di costruire un futuro comune perciò si basa in ultima analisi sulla condivisione 

comune di una serie di valori, sui quali si fonda dunque la stessa UE e l’effettivo rispetto dei quali 

costituisce, per ogni Stato europeo, la discriminante fondamentale non solo quanto alla sua entrata 

nell’Unione 3 , ma anche quanto alla persistenza del godimento dei suoi diritti di voto in seno alle istituzioni 

dell’UE 4 . Ebbene tali valori sono quelli “del rispetto della dignità umana, della libertà, 

della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i 

diritti delle persone appartenenti a una minoranza. Questi valori sono comuni agli Stati membri in 

1 

Dal “Trattato che stabilisce una Costituzione per l’Europa”, art. I-1, par. 1. Questo trattato, di seguito indicato come 

“Trattato Costituzionale Europeo” (TCE), firmato a Roma il 29 ottobre 2004, non è stato ratificato, come è noto, da parte 

di tutti gli Stati membri e perciò non è entrato in vigore. Il Consiglio Europeo di Bruxelles del 21-22 giugno 2007 ha 

deciso di convocare per il 23 luglio 2007 una Conferenza Intergovernativa (CIG), alla quale ha fornito un preciso mandato 

per la stesura entro l’ottobre 2007 di un nuovo trattato emendativo dei trattati tuttora in vigore, chiamato “trattato 

di riforma” (TR), destinato a venire firmato entro il 2007 e ratificato fra il 2008 e il 2009 e ad entrare in vigore entro il 

17 giugno 2009, data di svolgimento delle prossime elezioni del Parlamento Europeo. Da tale mandato (che figura come 

Allegato I del documento 11177/07 del Consiglio dell’Unione Europea, emesso a Bruxelles in data 23 giugno 2007) 

emerge la sostanziale indicazione di una distribuzione dei contenuti del TCE all’interno dei due trattati in vigore, 

dell’Unione Europea e della Comunità Europea, destinati a divenire a loro volta rispettivamente il “trattato sull’Unione 

europea” (TUE) e il “trattato sul funzionamento dell’Unione” (di seguito denominato TFU). Nelle citazioni successive 

si indicherà rispettivamente l’articolo originario del TCE e quello di destinazione del TUE o del TFU, stabilito dal mandato 

del Consiglio Europeo per la CIG. Pertanto tutte le indicazioni di seguito riportate mantengono più che mai intatto 

il loro valore originario. 

2 

Vedi Preambolo TCE, ora in Preambolo TUE. 

3 

Vedi art. I-58 TCE, ora in art. 49 TUE. 

4 

Vedi art. I-59 TCE, ora in art. 309 TFU.

una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, 

dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.” 5 

17) Il principale obiettivo dell’Unione è anzi proprio quello “di promuovere la pace”, tali “suoi valori 

e il benessere dei suoi popoli” 6 . Ed essa è in grado di perseguirlo, per quanto attiene alle competenze 

a essa attribuite 7 , in quanto le viene riconosciuto che il diritto dell’Unione prevale “sul diritto 

degli Stati membri” 8 e quindi che essa “ha personalità giuridica” 9 . In altri termini si tratta effettivamente 

di una democrazia europea in primo luogo proprio perché si tratta di un “potere” effettivo 

dell’UE come soggetto politico-istituzionale (e non già come mera organizzazione internazionale o 

anche come semplice comunità o confederazione), abilitato a far valere i suoi atti giuridici, anche 

nella forma di veri e propri atti legislativi 10 , nei confronti degli Stati membri e ad agire in prima 

persona nel contesto politico mondiale nei confronti di soggetti terzi e all’interno delle vere e proprie 

organizzazioni internazionali, anche firmando trattati internazionali (per mezzo di un apposito 

Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza) 11 . 

18) Proprio perciò tale “potere” non può essere esercitato se non da un’autentica autorità, che tutti 

possano riconoscere in forma trasparente e anzi immediata in una serie di “simboli” dell’Unione (di 

fatto esistenti, ora e in futuro) 12 , quali la bandiera (il cerchio di dodici stelle su sfondo blu), l’inno 

(tratto dall’”Inno alla gioia” della Nona sinfonia di Ludwig van Beethoven), il motto (“Unita nella 

diversità”), la moneta (l’euro), nonché la giornata dell’Europa (il 9 maggio). 

19) Cosa “leggiamo” in tali simboli? L’esistenza di un’autorità “amichevole”, in quanto fondata su 

ciò che vi è di più umano. Infatti il necessario fondamento di tale autorità dell’Unione è proprio il 

fatto che essa riconosce, fa proprio e aderisce all’elevato standard di definizione e tutela dei diritti 

umani, quale è formulato nel testo base del Consiglio d’Europa, ossia alla “Convenzione europea di 

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” 13 e anzi su tale Convenzione basa un 

proprio testo (aggiornato e arricchito) di riferimento universale, costituito dalla “Carta dei diritti 

fondamentali dell’Unione” (CDFU) 14 . Quest’ultimo documento indica con precisione i diritti “mi- 

5 Vedi art. I-2 TCE, ora in art. 2 TUE. 



8 Vedi art. I-6 TCE. La prevalenza del diritto dell’Unione non comparirà nel TR, né perciò nei due trattati fondamentali 

europei, il TUE e il TFU; tuttavia il citato mandato del Consiglio Europeo prescrive alla CIG di adottare una dichiarazione, 

in cui si richiama che “per giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell’UE, i trattati e il diritto adottato 

dall’Unione sulla base dei trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri alle condizioni stabilite dalla summenzionata 

giurisprudenza”. In altri termini la prevalenza del diritto dell’Unione continuerà di fatto a permanere. 

9 Vedi art. I-7 TCE, ora in un nuovo articolo nell’ultimo titolo (“Disposizioni finali”) del TUE. 

10 Vedi artt. I-33 e I-34 TCE. Le denominazioni previste di “legge europea” e “legge quadro europea” non compariranno 

nel TR, né perciò nei due trattati fondamentali europei, il TUE e il TFU; tuttavia viene pienamente mantenuta la presenza, 

tra gli atti giuridici dell’Unione, di veri e propri “atti legislativi”, anche se denominati, come d’uso, quali “regolamenti”, 

“direttive” o “decisioni”, come previsto in un nuovo articolo 250 TFU. 

11 Vedi art. I-28 TCE. La denominazione usata nel TCE di “ministro degli affari esteri dell’Unione” non comparirà nel 

TR, né perciò nei due trattati fondamentali europei, il TUE e il TFU; tuttavia la nuova denominazione designa una figura 

che godrà delle stesse prerogative stabilite dal TCE, come previsto in un nuovo titolo III (“Disposizioni sulle istituzioni”) 

del TUE. 

12 Vedi art. I-8 TCE. Di “simboli dell’Unione” non sarà fatta menzione alcuna né nel TR, né perciò nei due trattati fondamentali 

europei, il TUE e il TFU. Tuttavia è evidente a chiunque che tutti i “simboli dell’Unione” sopra descritti continueranno 

di fatto a esistere esattamente come ora. Per quanto riguarda uno di essi, la “moneta dell’Unione” ossia 

l’euro, è previsto l’inserimento nel nuovo articolo 3 del TUE (ex-art. I-3 TCE) del seguente punto: “3bis. L’Unione istituisce 

un’unione economica e monetaria, la cui moneta è l’euro”. 

13 Vedi art. I-9 TCE (par. 2), ora nel nuovo art. 6 TUE (par. 2). 

14 Vedi art. I-9 TCE (par. 1), ora nel nuovo art. 6 TUE (par. 1). Il testo integrale della “Carta” figurava come Parte II del 

TCE, mentre non comparirà né nel TR, né perciò nei due trattati fondamentali europei, il TUE e il TFU; tuttavia il citato 

passo del TUE recita, a proposito di essa, “che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”. In altri termini è confermato il 

ruolo della “Carta” (attribuitole dal TCE) come fondamento giuridico ultimo della stessa Unione Europea sia quanto 

alla sua esistenza, sia quanto al suo funzionamento. A motivo, peraltro, della prevista decadenza del TCE, la “Carta”, 

pur conservando l’esatta configurazione avuta all’interno del TCE (comprese le “spiegazioni” annesse), dovrà venir di

nimi” (al di sotto dei quali neppure il singolo Stato membro può scendere) di tutte le persone che 

risiedono nell’Unione (a prescindere da qualsiasi loro cittadinanza, comunitaria o extracomunitaria), 

agendo come testo normativo originario, come una serie di “principi generali” 15 , che stanno alla base 

di tutto il diritto dell’Unione e quindi di tutti gli atti giuridici di essa. Questi ultimi, perciò, non 

hanno valore se non nella misura in cui non violano tali diritti umani e anzi li traducono in effettivi 

diritti civili. In questo modo tale Carta è l’autentico punto d’incontro tra i bisogni immediati e le aspettative 

concrete di tutti gli esseri umani, di tutte le persone, che risiedono nell’UE, e le risposte 

che a tali bisogni l’Unione, grazie alle competenze a essa appositamente attribuite 16 , è in grado di 

fornire. Perciò tale Carta costituisce anzi il vero legame tra la vita delle persone che vivono nell’UE 

e l’Unione stessa e dunque si presenta come l’autentico nucleo di legittimazione giuridica della sua 

autorità. E di conseguenza tali diritti umani sono chiamati “diritti fondamentali dell’Unione”, anche 

nel senso che essi e la loro traduzione in effettivi diritti civili e quindi la stessa Carta nella sua cogenza 

normativa costituiscono il fondamento, la ragion d’essere della stessa Unione e della sua autorità. 

20) La “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione” costituisce peraltro l’autentico fondamento 

dell’UE anche perché in tale Carta stessa è definita e istituita la “cittadinanza dell’Unione” 17 ossia 

una “cittadinanza europea” nel senso proprio e pieno del termine. Si tratta cioè dell’istituzione di un 

complesso di diritti non solo civili, ma anche politici nei confronti della stessa UE, che la rendono 

soggetta alla volontà appunto anche dei suoi cittadini per quanto riguarda sia la scelta delle persone 

che devono ricoprire le cariche istituzionali dell’Unione, sia il contenuto degli atti giuridici che tali 

istituzioni producono. In altri termini tale Carta costituisce il vero fondamento dell’Unione anche 

perché stabilisce, attraverso l’istituzione della “cittadinanza dell’Unione”, le basi di una “vita democratica 

dell’Unione” 18 ossia di una “democrazia europea”, che legittima definitivamente l’UE 

nella propria autorità, proprio in quanto basata appunto sulla democrazia, sulla volontà dei cittadini 

europei in quanto tali, a prescindere dalle loro diverse nazionalità. 

21) La “cittadinanza dell’Unione” fonda dunque una democrazia come potere di un “popolo”, che 

in modo del tutto inedito non coincide con una nazione, bensì con una comunità politica di cittadini 

di diverse nazionalità, che si riconoscono nell’Unione solo e proprio in quanto essa ha come obiettivo 

principale quello di “promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli” 19 sia 

all’interno, sia all’esterno dell’UE, ovvero in quanto l’UE si fonda su diritti umani riconosciuti e 

condivisi, così come risultano delineati nella “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione”. In tal 

modo i diritti umani diventano il vero fattore unificante di diversi Stati, di diverse nazioni, di diversi 

popoli, in una nuova comunità politica transnazionale e sovrastatuale, caratterizzata anch’essa, perciò, 

da una propria cittadinanza e da una propria vita democratica. 

22) Ma chi sono i “cittadini europei”, chi gode della “cittadinanza dell’Unione”? Poiché l’UE sorge 

“dalla volontà dei cittadini e degli Stati d’Europa di costruire un futuro comune” 20 , risulta che “è 

cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro” 21 dell’UE. Ovvero la 

“cittadinanza europea” è, per così dire, una cittadinanza indiretta, che infatti “si aggiunge alla cittadinanza 

nazionale e non la sostituisce” 22 . Tale suo carattere vuole con ciò significare che è del tutto 

nuovo promulgata dalle tre massime autorità istituzionali dell’Unione e pubblicata sulla “Gazzetta Ufficiale”dell’UE 

entro il 2007. 

15 Vedi art. I-9 TCE (par. 3), ora nel nuovo art. 6 TUE (par. 3). 

16 Vedi nota 7. 

17 La “cittadinanza dell’Unione” è prevista: nel preambolo e all’art. 2 del TUE, nella parte II (“Cittadinanza 

dell’Unione”) del trattato consolidato sulla Comunità europea, nel titolo II (“Cittadinanza”) della CDFU e nell’art. I-10 

TCE, il cui contenuto sarà mantenuto nella parte seconda (“Cittadinanza dell’Unione”) del TFU. 

18 Tale è la denominazione del titolo VI della parte I del TCE; il contenuto di tale titolo costituirà il nuovo titolo II (“Disposizioni 

relative ai principi democratici”) del TUE. 



21 Vedi art. I-10 TCE (par. 1), ma già nell’art. 17 del trattato consolidato sulla Comunità europea (par. 1). 

22 Ibidem.

fuori luogo pensare a un’Unione fondata sulla volontà di una comunità politica di cittadini avulsa 

dalla concreta situazione di appartenenza nazionale a uno degli Stati membri dell’UE. Questi ultimi 

sono e restano tutti Stati pienamente sovrani, non solo al loro interno, ma anche nei confronti della 

stessa UE. E perciò i cittadini europei, che esercitano, assieme a tali Stati, la sovranità sull’UE, non 

possono essere diversi dai cittadini dei rispettivi Stati membri. Spetta piuttosto a questi ultimi decidere 

in quale misura estendere la rispettiva cittadinanza nazionale e quindi pure la connessa cittadinanza 

europea a persone residenti sul proprio territorio, ma provenienti da Stati non membri 

dell’UE. 

23) E tuttavia la stessa “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione” prevede una serie di diritti di 

“cittadinanza” propriamente detta anche a coloro che non sono “cittadini dell’Unione”. Infatti essa 

riconosce a qualunque persona semplicemente risieda nel territorio dell’Unione i seguenti diritti: a) 

“alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano” 23 ; b) “ad una buona amministrazione” 

ossia “che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro 

un termine ragionevole” da parte dell’UE: “di essere ascoltata” prima di qualsiasi provvedimento a 

suo carico, “di accedere al fascicolo che la riguarda”, di esigere dall’amministrazione “di motivare 

le proprie decisioni”, “al risarcimento da parte dell’Unione dei danni cagionati” da questa, di “rivolgersi 

alle istituzioni dell’Unione in una delle lingue” degli Stati membri dell’UE e “ricevere una 

risposta nella stessa lingua” 24 ; c) “di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi 

dell’Unione, a prescindere dal loro supporto” 25 ; d) “di sottoporre al mediatore europeo casi di cattiva 

amministrazione nell’azione delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, …” 26 ; e) “di presentare 

una petizione al Parlamento europeo” 27 . Pur nei loro limiti, si tratta di diritti che rientrano in 

pieno nell’ambito del rapporto tra i cittadini propriamente detti e le amministrazioni pubbliche responsabili 

propriamente solo di fronte a loro; perciò è comunque significativo che a godere di tali 

diritti siano tutte le persone residenti nell’Unione. 

24) Quel che resta viceversa assodato nella “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione” è che la 

“cittadinanza dell’Unione” è la necessaria base giuridica per il godimento già di alcuni diritti civili, 

altrimenti preclusi, ossia: a) “il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli 

Stati membri” 28 ; b) “la libertà di cercare un lavoro, di lavorare, di stabilirsi o di prestare servizi in 

qualunque Stato membro” 29 ; c) la “tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato 

membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato” nel caso in cui il cittadino europeo si trovi 

“nel territorio di un Paese terzo nel quale lo Stato membro di cui ha la cittadinanza [nazionale] 

non è rappresentato” 30 . 

25) Il carattere transnazionale della “cittadinanza dell’Unione” è peraltro reso manifesto soprattutto 

dal fatto che essa dà luogo al godimento di un autentico diritto politico del cittadino europeo in 

quanto tale ossia a quello “di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui 

risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato” 31 . In tal modo si configura infatti la piena 

partecipazione di ogni cittadino europeo alla vita non solo civile, ma anche politica della città in cui 

23 Vedi art. I-51 TCE, ma, con la stessa formulazione, anche nella CDFU (art. II-68, secondo la numerazione del TCE). 

24 Vedi la CDFU (art. II- 101, secondo la numerazione del TCE). 

25 Vedi art. I-50 TCE (par. 3), ma, con la stessa formulazione, anche nella CDFU (art. II-102, secondo la numerazione 

del TCE). 

26 Vedi art. I-49 TCE, ma anche nella CDFU (art. II-103, secondo la numerazione del TCE), nonché all’art. 195 del trat- 

tato sulla Comunità europea. 





29 Vedi la CDFU (art. II-75, par. 2, secondo la numerazione del TCE), nonché all’art. 39 del trattato sulla Comunità eu- 

ropea. 



31 Vedi art. I-10 TCE, ma anche nella CDFU (art. II-100, secondo la numerazione del TCE), nonché all’art. 19, par. 1, 

del trattato sulla Comunità europea.

egli risiede, in qualunque luogo del territorio dell’Unione essa si trovi, dando con ciò una prima 

grande conferma istituzionale del concetto di “democrazia glocale”. 

26) Tale carattere transnazionale della “cittadinanza dell’Unione” si rintraccia pure nel diritto politico 

in cui essa trova la sua piena realizzazione ovvero per quanto riguarda il Parlamento Europeo. 

Infatti, secondo la Carta predetta, “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità 

alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei 

cittadini di detto Stato” 32 . In tal modo si conferma il carattere transnazionale del Parlamento Europeo, 

proprio in quanto rappresentativo dei cittadini europei in quanto tali, dato che sono essi propriamente 

il vero suo corpo elettorale (attivo e passivo) anche all’interno del territorio del singolo 

Stato membro. 

27) Proprio perciò la stessa “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione” stabilisce non solo la legittimità, 

ma persino la necessità dell’esistenza di “partiti politici a livello dell’Unione”, dato che essi 

“contribuiscono a esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione” in quanto tali, a prescindere 

dall’appartenenza nazionale dei cittadini europei e viceversa in connessione ai loro rispettivi 

grandi orientamenti politici di fondo 33 . 

28) Sulla base di questa duplice cittadinanza, nazionale ed europea, diventa dunque possibile una 

“vita democratica dell’Unione”, dal momento che l’UE riconosce la condizione essenziale della 

democrazia ossia “rispetta, in tutte le sue attività, il principio dell’uguaglianza dei cittadini, che beneficiano 

di uguale attenzione da parte delle sue istituzioni, organi e organismi” 34 . Il rispetto di tale 

principio fa scaturire, per l’avvento di una vita democratica dell’Unione, almeno tre conseguenze 

condivisibili da qualsiasi persona residente nell’UE. 

29) Una prima conseguenza del rispetto dell’uguaglianza dei cittadini e quindi della possibilità di 

una vita democratica dell’Unione è il riconoscimento da parte dell’UE delle diversità delle concezioni 

personali del mondo e della vita, e quindi delle organizzazioni che ne sono l’espressione ovvero 

sia “le Chiese e le associazioni o comunità religiose”, sia le opposte “organizzazioni filosofiche e 

non confessionali” 35 . L’UE riconosce il rispettivo status di cui ognuna di esse gode all’interno di 

ogni singolo Stato membro, rinunciando con ciò a ricercarne per ciascuna uno valido per l’Unione 

in quanto tale. Tuttavia, data l’universalità propria di tali organizzazioni, non può non imporsi 

l’attenzione su di esse anche a livello dell’Unione, la quale, “riconoscendone l’identità e il contributo 

specifico”, “mantiene un dialogo aperto, trasparente e regolare” con esse 36 . Tale disposizione positiva 

dell’UE è alla base di una concezione laica, e quindi non clericale, ma nemmeno laicistica e 

tanto meno anticlericale, della vita democratica dell’Unione. Proprio sulla base di tale concezione 

laica, l’UE anzi si discosta pure dalla semplice opzione multiculturalistica, che lascia ogni posizione 

chiusa in se stessa, e si propone invece come agente promotore del dialogo interculturale fra tali diverse 

posizioni. 

30) Una seconda conseguenza del rispetto dell’uguaglianza dei cittadini e quindi della possibilità di 

una vita democratica dell’Unione è il fatto che l’UE “riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali 

al suo livello, tenendo conto della diversità dei sistemi nazionali. Essa facilita il dialogo fra tali 

parti, nel rispetto della loro autonomia.” 37 In tal modo si rende possibile un confronto fra associazioni 

degli imprenditori e quelle dei lavoratori (dipendenti) a proposito di problemi sociali, come 

quelli della crescita e dell’occupazione, che sono sempre più comuni alle pur diverse realtà nazionali 

ed esigono, in presenza di un mercato interno unico e persino di una moneta unica, delle soluzioni 

32 Vedi art. I-10 TCE, ma anche nella CDFU (art. II-99, secondo la numerazione del TCE), nonché all’art. 19, par. 2, del 

trattato sulla Comunità europea. 

33 Vedi art. II-72, par. 2 (secondo la numerazione del TCE) della CDFU. 

34 Vedi art. I-45 TCE, il cui contenuto è espressamente previsto sia da collocare nel nuovo titolo II (“Disposizioni rela- 

tive ai principi democratici”) del TUE. 

35 Vedi art. I-52 TCE, il cui contenuto è espressamente previsto sia da collocare alla fine del titolo II, sulle disposizioni 

di applicazione generale, del TFU. 

36 Ibidem. 

37 Vedi art. I-48 TCE, il cui contenuto è espressamente previsto sia da collocare all’inizio del capo sulla politica sociale 

del TFU.

comuni, anche attraverso il dialogo fra le parti sociali a livello europeo. Anzi a tale dialogo contribuisce 

un apposito “vertice sociale trilaterale per la crescita e l’occupazione” 38 , condotto dalla stessa 

Commissione Europea, che, prima di presentare proposte nei settori della politica sociale, consulta 

le parti sociali sul possibile orientamento di un’azione dell’Unione. In questo modo proprio il dialogo 

tra le parti sociali a livello europeo può incidere positivamente su iniziative legislative europee 

nella politica sociale, legittimandole anzi democraticamente. 

31) Una terza conseguenza del rispetto dell’uguaglianza dei cittadini e quindi della possibilità di 

una vita democratica dell’Unione è “la trasparenza dei lavori delle istituzioni, organi e organismi 

dell’Unione”, attuata proprio al fine di “promuovere il buon governo e garantire la partecipazione 

della società civile” europea 39 . A questo riguardo è quanto mai significativo che “il Parlamento europeo 

si riunisce in seduta pubblica, così come il Consiglio allorché delibera e vota in relazione ad 

un progetto di atto legislativo” 40 . Almeno quando si tratta del più impegnativo tipo di atto giuridico 

ossia di atti legislativi, dunque, le due istituzioni dell’UE, dotate di tale potere colegislativo, debbono 

operare pubblicamente e solo pubblicamente, alla luce del sole ossia in modo che ogni cittadino 

europeo possa persino essere fisicamente presente alla seduta o vederla o almeno udirla (tradotta 

nella propria lingua) in diretta o almeno in differita o leggerne in tempo reale (nella propria lingua) i 

testi integrali degli interventi. Ciò consente a chiunque la possibilità del controllo delle diverse posizioni 

degli interlocutori e quindi di un giudizio motivato su ciascuna di esse e sull’orientamento 

generale del processo legislativo in corso. 

32) Tuttavia la vita democratica dell’Unione si gioca soprattutto nello svolgimento dell’azione politica 

dei cittadini europei e dunque nella vera e propria democrazia europea, che a sua volta si presenta 

sotto due forme, la democrazia rappresentativa e la democrazia partecipativa. 

33) Per quanto riguarda la prima, “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa.” 

41 Ciò significa che tutte le istituzioni dell’Unione, nessuna esclusa, traggono la loro legittimità 

dal voto dei cittadini. In altri termini non esiste una fantomatica UE irresponsabile, in 

quanto non eletta democraticamente dai cittadini, dal momento che tutte le istituzioni dell’Unione 

fanno capo, direttamente o indirettamente, a una precisa investitura popolare. Infatti l’Unione, in 

quanto basata sulla volontà dei cittadini e degli Stati d’Europa, ha due tipi di istituzioni, uno che 

rappresenta direttamente i cittadini europei in quanto tali, ed esso coincide con il Parlamento Europeo, 

l’altro che rappresenta gli Stati membri, ed esso trova la sua espressione nelle due istituzioni 

del Consiglio Europeo e del Consiglio (dei ministri) dell’Unione. Ma i capi di Stato o di governo 

per l’uno e i ministri per l’altro sono comunque responsabili dinanzi ai rispettivi Parlamenti nazionali, 

eletti a loro volta dai cittadini degli Stati membri, che coincidono con gli stessi cittadini europei. 

Perciò le stesse persone esercitano, in modo diretto o indiretto, i propri diritti politici anche a 

livello dell’Unione, per tutte le sue istituzioni. 

34) Naturalmente la democrazia rappresentativa europea si gioca soprattutto a proposito 

dell’istituzione che rappresenta direttamente i cittadini europei in quanto tali ossia del Parlamento 

Europeo. Ma, proprio per garantire il legame tra esso e i suoi elettori, è assolutamente indispensabile 

l’esistenza di veri e propri partiti politici europei. Infatti “i partiti politici a livello europeo contribuiscono 

a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini 

dell’Unione” 42 . In altri termini l’autentica svolta nella maturazione di una effettiva democrazia rappresentativa 

europea e anzi di una reale vita democratica dell’Unione consiste appunto nella formazione 

di una genuina “coscienza politica europea”. 

38 

Ibidem. 

39 

Vedi art. I-50 TCE, il cui contenuto è espressamente previsto sia da collocare all’articolo 255 del Trattato sulla comunità 

europea, articolo, che dovrà essere a sua volta spostato nella parte seconda (“Cittadinanza dell’Unione”) del 

TFU. 

40 

Ibidem. 

41 

Vedi art. I-46 TCE, il cui contenuto è espressamente previsto sia da collocare nel nuovo titolo II (“Disposizioni relative 

ai principi democratici”) del TUE. 

42 

Ibidem, par. 3.

35) “Coscienza politica europea” significa innanzi tutto la presa di coscienza, da parte dei cittadini 

europei in quanto tali, a prescindere dalla loro rispettiva appartenenza nazionale, dell’esistenza di 

una realtà politica europea, che: a) in primo luogo si rivela più che mai insostituibile in quanto è la 

sola in grado di affrontare crescenti problemi comuni ai cittadini europei e quindi ai vari Stati membri, 

che nessuno di questi ultimi da solo è ormai in grado di affrontare; b) in secondo luogo, proprio 

perciò, dispone di competenze specifiche e perciò dei poteri necessari e sufficienti a prendere decisioni 

in merito; e c) in terzo luogo, proprio al fine di ottenere la necessaria legittimazione democratica 

di tali poteri, mette direttamente a disposizione dei cittadini europei in quanto tali l’elezione dei 

loro rappresentanti come membri del Parlamento Europeo, abilitato a svolgere un ruolo chiave sia 

nel varo degli atti legislativi europei, sia nella formazione e nel controllo della Commissione Europea. 

La “coscienza politica europea” consiste dunque propriamente nella presa d’atto di tale situazione 

storica e dell’interesse del cittadino europeo a esercitare in tal modo un proprio ruolo diretto nella 

formazione delle scelte politiche di fondo in seno alle istituzioni europee (a prescindere dall’altro, 

legittimo e anzi doveroso, interesse nazionale, adeguatamente tutelato, in seno al Consiglio e al 

Consiglio Europeo, dai rispettivi governi nazionali). A tale partecipazione diretta il cittadino europeo 

può peraltro sentirsi attratto e dunque interessato solo in quanto gli venga di fatto prospettata la 

possibilità di scelta fra diversi grandi orientamenti politici europei, rappresentati da altrettanti partiti 

politici europei, caratterizzati, come tali, da una personalità giuridica, uno statuto, 

un’organizzazione e un programma essenzialmente europei e perciò “transnazionali”. Tali partiti 

politici europei, concorrendo con proprie liste di candidati, attraverso le elezioni del Parlamento Europeo, 

a raggiungere una posizione predominante in esso e dunque a contribuire alle scelte politiche 

fondamentali dell’Unione, stimolano con ciò i cittadini europei a diventare effettivamente tali, maturando 

una coscienza politica europea e perciò una volontà politica, e quindi a far sentire la loro 

voce, a seconda del rispettivo orientamento politico di fondo, attraverso un determinato partito politico 

europeo. 

36) La democrazia europea peraltro non si restringe alla democrazia rappresentativa, bensì si allarga 

all’altra forma di democrazia, costituita dalla democrazia partecipativa. Il motivo è dato dal fatto 

che il cittadino europeo è tale, anche se non si riconosce in alcun partito politico e soprattutto perché, 

a prescindere da una eventuale appartenenza politica, ha comunque a cuore la possibilità di incidere 

direttamente e costantemente sulle scelte delle istituzioni europee. In nome di tale protagonismo 

dei cittadini europei in quanto tali, che, uniti in apposite associazioni, si sentono chiamati ad 

agire, a livello europeo, in difesa di interessi collettivi su determinati temi specifici, “le istituzioni 

danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di 

far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione 

dell’Unione” 43 . In altri termini sono le stesse istituzioni dell’UE che si rendono promotrici della 

partecipazione attiva dei cittadini europei ovvero della cittadinanza attiva europea, ponendosi a disposizione 

di essi e anzi allestendo in prima persona p.e. “forum” dei cittadini europei su tematiche 

particolarmente sentite, sia attraverso Internet, sia attraverso veri e propri incontri, a livello locale, 

nazionale ed europeo, tra cittadini europei su temi riguardanti le competenze dell’Unione. 

37) Le istituzioni dell’UE si prefiggono anzi di ricercare costantemente le voci, non politicamente 

condizionate, di tali associazioni di cittadini ovvero la voce della variegata società civile, come stimolo 

insostituibile per un’azione dell’Unione costantemente sintonizzata sui bisogni e sulle aspettative 

concrete dei cittadini. Perciò “le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare 

con le associazioni rappresentative e la società civile” 44 . Ciò fonda la possibilità di una democrazia 

partecipativa europea come elemento strutturale della vita democratica dell’Unione e dunque lo 

spazio per la sperimentazione di una “democrazia glocale”, che, partendo p.e. dai bisogni analoghi 

43 

Vedi art. I-47 TCE, il cui contenuto è espressamente previsto sia da collocare nel nuovo titolo II (“Disposizioni relative 

ai principi democratici”) del TUE. 

44 Ibidem, par. 2.

di comunità locali, appartenenti a diverse realtà nazionali, ma unite tra loro nelle aspettative di soluzione, 

agiscono in comune nei confronti dell’UE, nella misura in cui la possibile soluzione a tali loro 

problemi rientri nelle competenze dell’Unione. 

38) Il carattere strutturale e persino originario della democrazia partecipativa per la vita democratica 

dell’Unione anzi si rivela pienamente nel fatto che è la stessa Commissione Europea, che si pone 

come obiettivo preliminare a ogni sua iniziativa legislativa europea in un determinato settore quello 

di raccogliere i pareri delle parti della società civile interessate ad esso. Infatti “al fine di assicurare 

la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione, la Commissione procede ad ampie consultazioni 

delle parti interessate” 45 . In tal modo è proprio la dimensione della democrazia partecipativa 

ad essere chiamata a dare, per così dire, il “calcio d’inizio” della lunga “partita” del percorso legislativo 

europeo, orientandolo fin dall’origine in una certa direzione, piuttosto che in un’altra. 

39) Tutto ciò avviene peraltro solo dietro apposito invito da parte della Commissione Europea, una 

volta che essa si sia convinta della necessità di avviare un’azione in un certo settore. Infatti è propriamente 

la Commissione Europea che gode del diritto dell’iniziativa legislativa europea. E tuttavia, 

la democrazia partecipativa europea e con essa la cittadinanza attiva europea viene talmente fatta 

propria dall’UE, che, a determinate condizioni, è riconosciuto agli stessi cittadini europei il diritto 

di esercitare una vera e propria iniziativa, anche legislativa, europea. Infatti “cittadini dell’Unione, 

in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati 

membri, possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione, nell’ambito delle sue attribuzioni, 

a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario 

un atto giuridico dell’Unione …” 46 . In tal modo sono veramente i cittadini europei in quanto tali 

ad avere la possibilità di determinare il tipo di “partita” da giocare ovvero lo stesso obiettivo di una 

certa azione, anche legislativa, dell’Unione, raggiungendo con ciò il vertice delle possibilità attuali 

e future prossime della vita democratica dell’Unione, nella dimensione della democrazia partecipativa 

e della cittadinanza attiva, giocate nel senso della “democrazia glocale”. 

II. LO SVILUPPO STORICO 

L’inizio della storia della democrazia europea si può dire coincida con l’inizio della storia della 

stessa integrazione europea, che a sua volta si può individuare nell’evento, la cui ricorrenza annuale, 

il 9 maggio, è stata stabilita come la Giornata dell’Europa. 

La dichiarazione Schuman 

Infatti alle ore 18.00 del 9 maggio 1950, nella sala dell’Orologio del palazzo del Quai d’Orsay a Parigi, 

si aprì una conferenza stampa, nel corso della quale il ministro degli esteri francese Robert 

Schuman pronunciò una dichiarazione (la “dichiarazione Schuman”, detta anche “discorso 

dell’Orologio”), nata dietro ispirazione del suo collaboratore, Jean Monnet, la quale ha dato origine 

al processo d’integrazione europea. 

45 Ibidem, par. 3. 

46 Ibidem, par. 4.

A. Lo sfondo storico 

La dichiarazione evocava in primo luogo lo sfondo storico da cui muoveva. Si ravvisava nel “contrasto 

secolare tra la Francia e la Germania” (risalente alla guerra franco-prussiana del 1870-’71) la 

causa principale della prima guerra mondiale (1914-’18), che a sua volta comportò, nei successivi 

trattati di pace (a partire dal 1919), sia l’affermazione dello Stato come Stato nazionale, sia la creazione 

della Società delle Nazioni (SdN), in cui entrò subito la Francia. Ne derivò per l’Europa la 

moltiplicazione del numero degli Stati, ognuno dei quali, nel difficile periodo del dopoguerra, tese a 

costruirsi un’economia nazionale chiusa, producendo una situazione economica generale 

dell’Europa sempre più frammentata e incapace di apportare nuovo sviluppo per qualunque Stato. Il 

mancato sviluppo economico poneva serie ipoteche anche alla situazione politica, perché dava ulteriore 

esca al nazionalismo ormai emergente dovunque e quindi al rischio di nuove guerre, in particolare 

tra la Germania e la Francia. D’altra parte la Società delle Nazioni, che aveva come suo 

compito primario quello di mantenere la pace mondiale, favorì il raggiungimento di alcuni accordi 

fondamentali, che sembrarono scongiurare proprio quel rischio, ovvero il Patto di Locarno (1925), 

con l’entrata della Germania nella SdN (1926), e il Patto Briand-Kellogg (1928). Protagonista di 

entrambi gli accordi fu il ministro degli esteri francese Aristide Briand. Egli riteneva tuttavia che il 

problema franco-tedesco potesse considerarsi effettivamente concluso solo in quanto si fosse provveduto 

a un accordo generale e stabile per tutta l’Europa, che fosse capace di garantire il superamento 

delle barriere economiche nazionali e quindi dello sviluppo dei nazionalismi e del rischio 

della guerra, attraverso la creazione di un’unione economica europea, da realizzarsi peraltro grazie 

all’istituzione di un’”Associazione Europea” a carattere politico tra gli Stati europei aderenti alla 

SdN, nella forma dunque di un’organizzazione regionale di quest’ultima. Il suo appello, lanciato a 

Ginevra il 5 settembre 1929 nella seduta plenaria dell’Assemblea della SdN, fu raccolto pochi giorni 

dopo, il 9 settembre, fra gli altri, dal ministro degli esteri tedesco Gustav Stresemann; l’adesione 

generale permise la redazione francese di un “memorandum sull’organizzazione di un regime 

d’Unione Federale Europea”, che fu presentato ai 27 Stati europei membri della SdN il 17 maggio 

1930 e che prevedeva la creazione di due organismi, uno generale, la “Conferenza europea”, e uno 

ristretto, il “Comitato politico permanente”. Nonostante l’adesione generale al memorandum 47 e la 

conseguente risoluzione dell’Assemblea della Società delle Nazioni del 17 settembre 1930, con la 

quale si decideva, in vista della creazione di un’Unione Federale Europea, l’istituzione di 

un’apposita “Commissione d’indagine per l’Unione Europea”, presieduta da Briand, quest’ultima 

non riuscì a condurre a termine il proprio compito, in pratica non sopravvivendo allo stesso Briand, 

spentosi il 7 marzo 1932. 

Infatti in primo luogo l’obiettivo era troppo ambizioso e insieme troppo vago e questa sarà la prima 

lezione appresa da Monnet e quindi da Schuman: “L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà 

costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto”, e non già alla 

fine (come per Briand), “una solidarietà di fatto”. In secondo luogo l’idea giungeva troppo tardi: 

appena poche settimane dopo il primo annuncio di Briand, esplodeva la grande crisi economica 

mondiale (crollo della borsa di Wall Street, dal 24 ottobre 1929), che di lì a qualche mese investiva 

la stessa Europa (rafforzando la tendenza dei singoli Stati al protezionismo doganale e lo sviluppo 

del nazionalismo), ma in particolare la Germania, dove il nazionalismo assumeva l’aspetto, sempre 

più di successo, di una proposta autoritaria, dittatoriale, totalitaria, fascista, come quella del partito 

nazionalsocialista, che, una volta giunto al potere, non esiterà a denunciare i trattati internazionali, 

sfidando apertamente la SdN, la quale era del resto già in crisi fin dal 1931 in seguito al fallimento 

del tentativo di contenimento della volontà espansionistica del Giappone in Manciuria ai danni della 

47 Per il “memorandum”, la serie delle osservazioni a esso da parte di ognuno dei 27 Stati e la sintesi finale francese di 

esse vedi (in lingua inglese) il documento SdN 15/9/1930 Documents relating to the Organisation of a system of European 

Federal Union, in: http://digital.library.northwestern.edu/league/le00328a.pdf e 

http://digital.library.northwestern.edu/league/le00328b.pdf .

Cina. Il crollo in pochi anni della credibilità della SdN, di fronte al ritiro della stessa Germania nazista 

dall’organizzazione internazionale (1933), al riarmo tedesco, alla guerra d’Etiopia (con il fallimento 

delle sanzioni economiche contro l’Italia), all’annessione tedesca dell’Austria, al congresso 

di Monaco (con la successiva spartizione della Cecoslovacchia), all’annessione italiana 

dell’Albania, all’alleanza italo-tedesca e all’attacco tedesco alla Polonia, fu il preludio a una seconda 

guerra mondiale, che peraltro fu aperta proprio grazie al coraggioso tentativo delle due maggiori 

potenze della moribonda SdN, 48 la Gran Bretagna e la Francia, di fermare la Germania nazista (settembre 

1939). Ma, intanto, come dirà Schuman: “L’Europa non è stata fatta: abbiamo avuto la guerra”. 

Nel corso di tale nuovo e ancor più devastante conflitto mondiale fu proprio la Francia a venire travolta 

(giugno 1940), vedendo confermata, nell’umiliante sconfitta, nell’occupazione militare tedesca 

di gran parte del territorio francese e nella creazione di uno Stato francese fascista e alleato della 

Germania nazista, la conferma del “contrasto secolare tra la Francia e la Germania” come minaccia 

costante per la stessa sopravvivenza del Paese. Lo sbarco anglo-americano nel Marocco e 

nell’Algeria francesi e la conseguente soppressione tedesca dello Stato francese di Vichy, con 

l’occupazione italo-tedesca di tutta la Francia e della Tunisia francese, (novembre 1942), il successivo 

riconoscimento alleato di una nuova Repubblica Francese democratica e in guerra contro la 

Germania nazista, con la partecipazione del capo del governo provvisorio De Gaulle alla conferenza 

alleata di Casablanca (gennaio 1943), lo sviluppo del movimento politico-militare della Resistenza 

in tutta la Francia e la liberazione alleata del Paese, iniziata con lo sbarco alleato in Normandia 

(giugno 1944) e culminata con l’entrata alleata e di De Gaulle a Parigi (agosto 1944), condussero la 

Francia all’entrata nel novero delle potenze alleate ovvero delle Nazioni Unite (dicembre 1944) e 

alla partecipazione, alla pari con gli altri alleati, all’invasione della Germania (marzo 1945). 

La vittoria finale alleata (maggio 1945) e la contemporanea fine del regime nazista e anzi della stessa 

Germania come Stato, con un’amministrazione militare interalleata del Paese (della quale faceva 

parte la stessa Francia), non mutarono per molto i termini della situazione. Infatti, pur in presenza di 

una nuova organizzazione internazionale a tutela della pace mondiale con la nascita 

dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ottobre 1945) (di cui la Francia è uno dei membri fondatori 

e, in quanto riconosciuta come grande potenza vincitrice, ha ottenuto nel Consiglio di sicurezza 

delle Nazioni Unite un seggio permanente con diritto di veto), lo scoppio della nuova “guerra fredda” 

tra i Paesi democratici filo-americani e quelli comunisti filo-sovietici, che veniva a dividere 

drasticamente in due il cuore stesso dell’Europa, poneva ancora una volta a repentaglio la pace 

mondiale e soprattutto europea. 

Al fine di rinsaldare i legami dei vari Paesi democratici europei, comunque usciti distrutti dalla seconda 

guerra mondiale, con gli Stati Uniti d’America, questi ultimi lanciarono il Piano Marshall 

(giugno 1947), che assicurò ai Paesi europei che vi aderirono (compresa la Francia) la possibilità di 

una rapida ricostruzione economica nazionale a partire dal 16 aprile 1948, quando venne fondata a 

tale scopo l’Organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE), che comprendeva 

pure la Francia e le zone d’amministrazione militare anglo-americana e francese della Germania. Il 

successo dell’OECE e, con essa, delle economie dei Paesi europei a essa aderenti, è dato dal fatto 

che essa si trasformerà nel dicembre 1960 nell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo 

economico (OCSE), destinata ad allargarsi a sempre più numerosi Paesi di quasi tutti i continenti, a 

configurarsi come l’organizzazione dei Paesi democratici economicamente più sviluppati del mondo 

e a generare dal suo interno, a partire dal 1975, un organismo informale ristretto, costituito dai 

Paesi OCSE con le più forti economie, ovvero un gruppo, che dapprima fu di 6 Stati (G6), poi, dal 

1976, di 7 Stati (G7) e, dal 1997, dopo la fine dell’Unione Sovietica e il riavvicinamento 

all’economia occidentale della Russia (che però non è tuttora membro dell’OCSE), di 8 Stati (G8). 

48 L’ultimo “canto del cigno” della Società delle Nazioni avvenne qualche mese dopo, quando, in seguito alla aggressione 

sovietica della Finlandia, iniziata il 30 novembre 1939, la Società delle Nazioni (guidata da Gran Bretagna e 

Francia) decretò il 14 dicembre 1939 l’espulsione dell’Unione Sovietica (di fatto alleata della Germania nazista).

Se l’OECE rappresentò la necessaria rete di sicurezza per la rapida ricostruzione economica dei Paesi 

democratici europei distrutti dalla guerra, la nuova minaccia alla pace in Europa, costituita da 

una “guerra fredda” sempre più allarmante, spinse il governo britannico a lanciare la proposta della 

creazione di una stabile alleanza politico-militare tra i Paesi democratici europei in funzione antisovietica 

per la difesa comune dei rispettivi territori, che condusse alla firma tra cinque di loro 

(Gran Bretagna, Francia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi) del trattato di Bruxelles del 17 marzo 

1948, che istituiva l’Unione Occidentale (UO). La determinazione politica, ma insieme 

l’insufficienza militare dell’UO condussero in breve alla creazione di una vera e propria alleanza 

politico-militare permanente con gli stessi Stati Uniti d’America ed altri Paesi, europei e non, ossia 

dell’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord (OTAN o NATO), creata il 4 aprile 

1949, di cui la Francia è uno dei membri fondatori. La NATO permetterà di affrontare e attraversare 

con successo tutta la parabola pluridecennale della “guerra fredda”, impedendo la trasformazione di 

questa in una guerra “calda”e anzi termonucleare e pervenendo comunque all’”estinzione” economica, 

sociale e politica del “nemico” ossia alla fine dell’Unione Sovietica e dei regimi comunisti in 

Europa e quindi della divisione del continente in due aree segregate una rispetto all’altra. 

Se la NATO è stata la risposta efficace al problema fondamentale della sicurezza politico-militare 

dei Paesi democratici europei, vi era tuttavia un problema ancor più di fondo da risolvere, in vista 

dell’obiettivo supremo della pace europea e perciò mondiale. A prescindere dal loro legame, economico 

e politico-militare, con gli Stati Uniti, si trattava del rapporto tra gli stessi Paesi democratici 

europei. Dopo decenni di divisioni tra i vari nazionalismi, tra regimi democratici e fascisti, dopo 

anni di feroce guerra tra loro e tuttora in presenza, all’interno di ogni Paese, di alternativi schieramenti 

politici, democratico e comunista, si trattava di ricostruire le basi di una convivenza civile, 

interna e internazionale, nell’Europa democratica, da acquisire attraverso la creazione di una comune 

civiltà giuridica europea. A questo scopo quanto mai fondamentale, soprattutto su iniziativa britannica, 

si è creato il Consiglio d’Europa, il cui Statuto fu approvato il 5 maggio 1949 e di cui la 

Francia è uno dei membri fondatori: un’organizzazione internazionale esclusivamente europea, avente 

il preciso obiettivo della creazione di una comune coscienza civile europea, nella consapevolezza 

che proprio quest’ultima sarebbe stata la vera base dell’unione tra i Paesi democratici europei. 

A tale scopo il Consiglio d’Europa decise subito di darsi quanto prima una sorta di vera e propria 

dichiarazione dei diritti dell’uomo in chiave europea e conseguirà questo suo obiettivo con il varo 

della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali 

(4 novembre 1950), vera “Magna Charta” della civiltà giuridica europea contemporanea e 

fondamentale punto di riferimento dei Paesi democratici europei nel perseguimento di un elevato 

standard comune di definizione, realizzazione e godimento dei diritti umani all’interno di ogni Paese 

democratico europeo. Da allora in poi, sulla base di questo documento, sarà introdotto il principio 

fondamentale della necessità, per ogni Stato europeo, di dimostrare l’effettivo rispetto di tale 

Convenzione, ai fini non solo dell’entrata, ma anche della permanenza di esso nel Consiglio 

d’Europa. In tal modo si creerà una interamente nuova realtà internazionale, che vedrà (in termini 

decisamente più restrittivi rispetto a qualsiasi altra organizzazione internazionale) la base della stessa 

coesione tra diversi Stati nel rispetto e nella garanzia, da parte di ciascuno di essi, di una serie universalmente 

riconosciuta di diritti dell’uomo e di libertà fondamentali nei confronti dei rispettivi 

cittadini. Ciò condurrà a sua volta allo sviluppo di un comune senso di appartenenza dei popoli europei 

a un’unica realtà non solo giuridica, ma anche morale e anzi etica, e come tale immediatamente 

sentita. E infatti il Consiglio d’Europa provvederà a creare dei simboli europei, in primo luogo 

una bandiera (il cerchio di dodici stelle dorate su sfondo blu), inaugurata il 13 dicembre 1955, e in 

secondo luogo un inno (il Preludio dell’”Inno alla gioia”, quarto movimento della Nona Sinfonia di 

Ludwig van Beethoven), inaugurato il 5 maggio 1972. Con la fine dell’Unione Sovietica e dei regimi 

comunisti in Europa, il Consiglio d’Europa diverrà infine la grande realtà, effettivamente continentale, 

attuale, comprendente ben 47 Stati membri, vero punto d’incontro e di dialogo tra le due 

anime, occidentale e orientale, di un’Europa peraltro priva di precisi contorni geografici, soprattutto 

verso est.

Tutti i sopra descritti sviluppi internazionali, intervenuti tra il 1945 e il 1949, avvennero, tuttavia, 

senza la Germania, che non esisteva più come Stato. Ma proprio il sempre più allarmante aggravamento 

della “guerra fredda” portò alla fine alla trasformazione unilaterale delle zone 

d’amministrazione militare interalleata, anglo-americana e francese, della Germania nella Repubblica 

Federale di Germania (RFG o Germania occidentale o Germania ovest), fondata il 23 maggio 

1949 ed entrata nello stesso anno nell’OECE. 

B. La proposta francese di Schuman 

Paradossalmente la nascita di un nuovo Stato tedesco, resa possibile anche grazie al consenso francese, 

diede alla Francia l’opportunità di realizzare il sogno di Briand. Il nuovo ministro degli esteri 

francese, Robert Schuman, era infatti convinto dell’insufficienza del pur promettente nuovo quadro 

di riferimento internazionale a salvaguardare la pace mondiale, minacciata dalla “guerra fredda”, 

ma prima ancora dal pericolo di risorgenti nazionalismi nei diversi Paesi democratici europei. Di 

fronte all’approccio britannico di soluzione di quest’ultimo problema ovvero al neonato Consiglio 

d’Europa, giudicato esso pure insufficiente, egli rivendicava invece, come già aveva fatto a suo 

tempo Briand, la necessità di creare una vera e propria “Europa organizzata e vitale”, sotto forma di 

una “Federazione europea”, che non solo rendesse impossibile la rinascita di qualunque nazionalismo 

in Europa, bensì anche contribuisse a una maggiore stabilità politica e a un più deciso progresso 

civile nel mondo, a tutto beneficio della pace non solo europea, ma mondiale. 

Tuttavia, mentre in Briand l’Unione federale europea rappresentava la premessa indispensabile alla 

creazione di una “solidarietà di fatto” tra gli Stati europei, che a sua volta sarebbe stata la condizione 

necessaria per una successiva ”unificazione economica” europea, per Schuman, memore del fallimento 

delle iniziative del 1929-’32, la vera molla dell’intero processo dovevano essere, viceversa, 

una serie di “realizzazioni concrete” sul piano economico, che portassero a creare, “rapidamente e 

con mezzi semplici”, una “fusione di interessi” nazionali per un ben maggiore sviluppo economico 

di tutti e di ciascuno e quindi alla nascita di quella “solidarietà di fatto” tra Paesi europei invano 

cercata in altro modo da Briand. Tali realizzazioni concrete avrebbero comportato gradualmente 

un’”unificazione economica” europea, che a sua volta sarebbe stata la premessa indispensabile della 

Federazione europea. Per le stesse ragioni, anzi, Schuman riteneva che l’avvio di tali “realizzazioni 

concrete” sul piano economico non dovesse essere intrapreso attraverso un preliminare coinvolgimento, 

troppo lento e complesso, di tutti i Paesi europei, né di tutti quelli aderenti all’ONU o 

all’OECE o alla NATO o al Consiglio d’Europa, bensì puntando all’intesa francese anche con un 

solo altro Paese democratico europeo, ma dietro solide garanzie di rapido e cospicuo successo. 

La scelta cadde proprio sul nuovo Stato tedesco, in quanto un’intesa francese proprio con esso avrebbe 

significato la fine di quel “contrasto secolare tra la Francia e la Germania”, che era stato sino 

ad allora il massimo esempio dei contrapposti nazionalismi europei, e indicato con ciò la chiara 

possibilità per tutti i Paesi europei di aderire al processo di unificazione. Ma la scelta avvenne proprio 

in quel momento, perché proprio allora il nuovo Stato tedesco era appunto appena nato, non era 

stato riconosciuto universalmente, non poteva concludere un trattato di pace con le Nazioni Unite, 

era sottoposto al regime di occupazione militare britannica, americana e appunto francese, non poteva 

aderire ad alcuna organizzazione internazionale (tranne l’OECE), insomma si trovava in una 

condizione di subordinazione politica, rispetto alla quale un accordo proprio con una delle potenze 

occupanti avrebbe potuto segnare la possibilità di una sua emancipazione. E d’altra parte tale situazione 

di inferiorità politica era dovuta anche alla estrema diffidenza altrui nei confronti di un Paese, 

che, anche se dimezzato, conservava delle potenzialità di sviluppo industriale, produttivo ed economico, 

che, qualora lo si fosse lasciato “libero”, avrebbero potuto ancora una volta essere poste al 

servizio di un riarmo e quindi della possibilità di una guerra. 

La felice intuizione di Schuman fu allora quella di “concentrare immediatamente l’azione su un 

punto limitato, ma decisivo”, ossia di proporre “di mettere l’insieme della produzione francotedesca 

di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità”, così da favorire lo sviluppo indu-

striale ed economico di entrambi i Paesi e insieme rendere impossibile che la produzione, proprio in 

quanto fondata su basi comuni, si orientasse ancora alla “fabbricazione di strumenti bellici”; il risultato 

sarebbe stato che “la solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà sì che una qualsiasi 

guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile”. In 

questa maniera sarebbero stati di colpo fugati i dubbi non solo francesi, bensì di tutte le Nazioni Unite 

su qualsiasi possibilità di riarmo della Germania, consentendo a quest’ultima di accelerare il 

proprio sviluppo economico e insieme aprendo le porte a una progressiva riabilitazione internazionale 

dello Stato tedesco. 

A questo proposito è anzi da sottolineare come la proposta francese, che intendeva collocarsi soprattutto 

nell’alveo del quadro di riferimento generale europeo, proprio del Consiglio d’Europa, 

contribuisse all’accoglimento da parte di quest’ultimo già pochi mesi dopo, il 13 luglio 1950, della 

Germania occidentale come suo nuovo membro, anche se solo associato. 

La proposta di Schuman si segnalava inoltre per l’apertura ad eventuali adesioni alla futura “organizzazione” 

anche da parte di altri Paesi europei, nonché perché precisava che “questa produzione 

sarà offerta al mondo intero, senza distinzione né esclusione, per contribuire al rialzo del livello di 

vita e al progresso delle opere di pace”. In tal modo Schuman faceva capire che l’eventuale accordo 

franco-tedesco era davvero da intendere come un possibile primo nucleo di un accordo estendibile 

idealmente a tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa e che tale unione sarebbe stata comunque 

non già contro qualche Stato terzo, bensì a beneficio del mondo intero. 

La Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) 

La persuasività della proposta francese venne subito confermata dall’adesione a essa non solo della 

Repubblica di Federale di Germania, ma anche del Belgio, dei Paesi Bassi e del Lussemburgo, nonché 

dell’Italia 49 ; inoltre essa ricevette il “nulla osta” degli altri quattro membri permanenti del Consiglio 

di sicurezza delle Nazioni Unite. Si pervenne così, il 18 aprile 1951, alla firma tra i sei Stati 

predetti del Trattato di Parigi istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio 

(CECA). 

I rappresentanti dei sei Stati membri (tra cui il tedesco Konrad Adenauer) riprendevano nel Preambolo 

del trattato i contenuti essenziali della Dichiarazione Schuman e in particolare il fine ultimo di 

essa: “Risoluti a sostituire alle rivalità secolari una fusione dei loro interessi nazionali essenziali, a 

fondare con l’instaurazione d’una comunità economica le prime assise d’una comunità più vasta e 

profonda tra popoli per lungo tempo avversi per divisioni sanguinose, e a porre i fondamenti 

d’istituzioni capaci d’indirizzare un destino oramai condiviso,”. In altri termini si confermava che la 

49 Dopo la caduta del governo Mussolini e la fine del regime fascista (25 luglio 1943), l’armistizio con resa incondizionata 

agli Alleati (3 settembre 1943), l’entrata in guerra contro la Germania nazista (13 ottobre 1943), la resa incondizionata 

delle truppe tedesche in Italia (29 aprile 1945), il referendum istituzionale e le elezioni dell’Assemblea Costituente 

(2 giugno 1946) con la nascita della Repubblica Italiana, il trattato di pace con le Nazioni Unite (10 febbraio 1947) e 

l’entrata in vigore della Costituzione (1 gennaio 1948), l’Italia aveva aderito, come membro fondatore, sia all’OECE, 

sia alla NATO, sia al Consiglio d’Europa, ma non aveva ancora ottenuto, a motivo della propria condizione di potenza 

sconfitta, un consenso universale ad una sua entrata nell’ONU. Tale perdurante situazione di parziale inferiorità politica, 

unitamente alle persistenti scarse prospettive di sviluppo economico, favorirono la decisione di diventare membro 

fondatore di un risolutivo processo d’integrazione europea. 

Artefice di tale decisione fu peraltro Alcide De Gasperi. Cofondatore dell’Unione Politica Popolare del Trentino 

(UPPT) (1904) e del Partito Popolare Trentino (PPT) (1905), consigliere comunale di Trento (1909-’14), membro del 

Consiglio Imperiale della Cisleitania ossia della parte austriaca dell’Impero d’Austria-Ungheria (1911-’18), membro 

della Dieta del Tirolo (1914-’15), cofondatore del Partito Popolare Italiano (PPI) (1919), membro della Camera dei deputati 

del Regno d’Italia (1919-‘26), segretario del PPI (1924-’25), segregato per antifascimo (1927-’28), rifugiato nello 

Stato della Città del Vaticano (1929-’44), fondatore della Democrazia Cristiana (1942), cofondatore del Comitato Nazionale 

delle Opposizioni (CNO) e quindi del Comitato di Liberazione Nazionale (CLN) (1943), ministro (1944), segretario 

della DC (1944-’46), ministro degli esteri (1944-’46), Alcide De Gasperi era dal 1945 il presidente del Consiglio 

dei ministri del Regno d’Italia e poi della Repubblica Italiana. Per la sua scelta decisiva a favore della partecipazione 

dell’Italia alla CECA, gli sarà assegnato nel 1952 il “Premio Carlo Magno”, istituito ad Aquisgrana nel 1949 quale riconoscimento 

per le personalità maggiormente distintesi a favore dell’unificazione europea.

CECA non era altro che l’inizio di un percorso che avrebbe dovuto portare a una comunità economica 

integrale e infine a una vera e propria comunità politica. 

Ma cosa significava propriamente il termine “Comunità”? Esso differiva dal termine invalso di 

semplice “organizzazione” internazionale, perché intendeva qualcosa di più di quest’ultimo: il nuovo 

termine significava infatti un’unione di Stati sovrani e indipendenti, ma anche uguali fra loro e 

soprattutto solidali fra loro, nata dall’atto di porre appunto in comune le produzioni e i mercati nazionali 

del carbone e dell’acciaio in vista della creazione di una produzione e di un mercato comuni 

di tali beni economici, da affidare alla gestione di un’autorità sovranazionale, dotata di proprie istituzioni, 

che doveva assicurare “la distribuzione più razionale della produzione al più alto livello di 

produttività”, al fine di “contribuire … all’espansione economica, all’incremento dell’occupazione e 

al miglioramento del tenore di vita negli Stati membri”. 

Inoltre, pur essendo questo il fine principale, il trattato istitutivo della CECA sottolineava che esso 

andava perseguito “insieme tutelando la continuità dell’occupazione ed evitando di provocare, nelle 

economie degli Stati membri, turbamenti fondamentali e persistenti”. In altri termini il perseguimento 

del fine economico della produzione ottimale e del mercato competitivo non andava disgiunto 

dall’attenzione al fattore umano, personale dei lavoratori e nazionale dei popoli, coinvolti in tale 

operazione. Si può dire quindi nascesse fin da allora quell’ideale economico comunitario europeo, 

che sarà poi denominato con l’espressione di “economia sociale di mercato”. 

Le istituzioni della CECA, dotata di personalità giuridica, vedevano in primo luogo l’”Alta Autorità”, 

prevista dalla Dichiarazione Schuman. Essa era l’istituzione esecutiva ossia il “governo” sovranazionale 

della CECA, composto da nove membri (non più di due per ciascuno Stato membro) con 

un mandato di sei anni. E tuttavia, al fine di riprodurre in qualche modo nella CECA la natura democratica 

dei suoi Stati membri, tra le istituzioni comunitarie era prevista pure l’”Assemblea”, 

composta di 78 deputati, eletti, in misura proporzionale alle popolazioni dei rispettivi Paesi, dai loro 

Parlamenti nazionali, e dotata di poteri di controllo. Ma l’istituzione più alta era il “Consiglio”, 

comprendente i rappresentanti dei sei Stati membri con una presidenza a turno di tre mesi e avente 

l’ultima voce in capitolo per le decisioni più importanti della CECA. E infine v’era pure 

l’istituzione della Corte di Giustizia della CECA, deputata a decidere, sulla base della propria interpretazione 

del trattato di Parigi, di ogni vertenza giudiziaria riguardante le materie di competenza 

della Comunità. Inoltre era prevista la creazione di un’apposita “Gazzetta Ufficiale” della CECA, 

incaricata di pubblicare le norme emanate dalla Comunità, le quali, in quanto attuative del nuovo 

diritto comunitario e aventi valore di atti giuridici, dovevano essere perciò pubblicate e trarre 

dall’atto della loro pubblicazione il decorso della loro entrata in vigore. In definitiva già la CECA 

prevedeva un complesso di istituzioni che non aveva confronti con quelle delle organizzazioni internazionali 

propriamente dette e avrebbe portato a ulteriori sviluppi. 

Infine nel suo trattato istitutivo la CECA confermava le proprie relazioni privilegiate con il Consiglio 

d’Europa, ponendosi quasi come una sorta di avanguardia di quest’ultimo. 

La prima conseguenza politica della firma del trattato di Parigi fu perciò quella di contribuire 

all’accoglimento della Germania occidentale poche settimane dopo, il 2 maggio 1951, come membro 

a pieno titolo del Consiglio d’Europa. 

Il trattato istitutivo della CECA entrò in vigore il 24 luglio 1952 e, poiché esso stabiliva una propria 

durata massima nel periodo di 50 anni dalla data di entrata in vigore, la CECA terminò la propria 

vita il 24 luglio 2002. Ma il suo successo immediato fu tale che non occorse aspettare nemmeno 

cinque anni per assistere a sviluppi ulteriori del processo d’integrazione europea. 

La (fallita) Comunità Europea di Difesa (CED) 

Infatti persino già prima dell’entrata in vigore del trattato istitutivo della CECA era stato firmato 

sempre a Parigi anche il Trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED). 

Si trattava di una nuova forma di comunità europea, nata peraltro da sollecitazioni esterne 

all’originario piano francese di Monnet e di Schuman. Infatti la Francia aveva posto come uno degli

obiettivi della stessa CECA quello di impedire un riarmo della Germania. Ma i nuovi e sempre più 

inquietanti sviluppi della “guerra fredda”, con lo scoppio della guerra di Corea, la concentrazione 

delle forze armate americane in Estremo Oriente, il rischio di un’imminente invasione sovietica 

dell’Europa occidentale e l’impossibilità di contrastarla senza l’ausilio di un nuovo esercito tedesco, 

condussero all’iniziativa britannica (Churchill) di proporre in sede di Consiglio d’Europa la creazione 

di un esercito europeo, a cui partecipasse la Germania. Il Consiglio d’Europa accolse la proposta 

e lanciò l’idea di porre il costituendo esercito europeo sotto l’autorità di un ministero della difesa 

comune e con un adeguato controllo democratico. 

Di fronte a tale proposta, accolta pure dalla Germania, la Francia, per non finire isolata, lanciò a sua 

volta la proposta di porre il costituendo esercito europeo sotto il controllo di una nuova comunità 

europea (con un ministro della difesa comune), analoga alla CECA, precisando che la divisione tedesca, 

che avrebbe partecipato all’esercito europeo, doveva essere l’unica unità militare nazionale 

permessa alla Germania. In tal modo la Francia si garantiva da un lato il totale controllo europeo del 

pur piccolo nuovo esercito tedesco e dall’altro approfittava del lancio della nuova comunità europea 

per accelerare decisamente il processo d’integrazione, avviato da Schuman, verso traguardi già decisamente 

di natura politica. 

Una volta che tale proposta francese ottenne il benestare degli Stati Uniti, anche l’Italia (De Gasperi) 

avanzò una propria proposta: constatata la natura politica di tale nuovo tipo di comunità, richiese 

che i forti poteri politico-militari attribuitile fossero controbilanciati dalla creazione successiva di 

una vera e propria comunità politica europea, come tale democraticamente legittimata attraverso 

l’elezione popolare diretta dell’Assemblea; De Gasperi suggeriva altresì che a studiare la creazione 

di tale comunità politica fosse l’Assemblea della nuova comunità europea proposta dalla Francia. 

Infine, dopo un ultimatum degli Stati Uniti che minacciava, in caso di mancato accordo immediato 

tra i Paesi europei, l’armamento americano di un nuovo esercito tedesco, i sei Paesi della CECA 

firmarono a Parigi il 27 maggio 1952 il Trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa 

(CED), che implicava il riconoscimento della piena sovranità della Germania. 

Il nuovo trattato di Parigi comportava peraltro, all’articolo 38, la ripresa della proposta italiana di 

affidare all’Assemblea della CED lo studio della creazione di un’Assemblea eletta democraticamente. 

Poiché, nel frattempo, il 24 luglio 1952, era già entrato in vigore il trattato istitutivo della CECA, 

i sei Paesi decisero, con un atto affrettato, quanto temerario, ossia con la risoluzione di Lussemburgo 

del 10 settembre 1952, di affidare immediatamente il compito di elaborare “un progetto di trattato 

istitutivo di una Comunità politica europea” alla stessa nuova Assemblea della CECA, allargata a 

membri dell’Assemblea consultiva del Consiglio d’Europa. Il risultato di tale studio fu la redazione 

di un progetto di Comunità politica europea, che tale assemblea allargata trasmise, il 9 marzo 1953, 

al Consiglio speciale dei ministri della CECA e approvò, il 10 marzo 1953, con il titolo di 

“Progetto di trattato recante uno Statuto della Comunità Europea”. 

Il progetto, sorretto dal Consiglio d’Europa e rivolto ai Paesi membri di quest’ultimo, prevedeva il 

varo di una Comunità Europea in senso politico (federale o confederale), attraverso uno Statuto che 

aveva tutti i caratteri di una vera e propria Costituzione. La prevista Comunità Europea, che doveva 

assorbire in sé sia la CECA, sia la prevista CED, sarebbe stata “fondata sull’unione dei popoli e degli 

Stati”, avrebbe avuto personalità giuridica, avrebbe avuto a suo punto fondamentale di riferimento 

la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, approvata 

dal Consiglio d’Europa, avrebbe prodotto delle vere e proprie leggi e avrebbe avuto competenze 

in materia economica, di salvaguardia dei diritti dell’uomo, di politica estera e sicurezza e di difesa. 

Per tali suoi caratteri tale Statuto anticipava di 50 anni esatti il progetto di “Trattato che stabilisce 

una Costituzione per l’Europa” del 2003. Rispetto a quest’ultimo lo Statuto prevedeva la creazione 

di un Parlamento bicamerale, con una Camera dei popoli, eletta a suffragio universale diretto, 

e un Senato, eletto dai Parlamenti nazionali dei diversi Stati membri. A queste due istituzioni legislative 

erano affiancate le altre istituzioni di un Consiglio dei ministri nazionali (con presidenza a 

turno), di un Consiglio esecutivo europeo e di una Corte.

Con tale Statuto il processo d’integrazione europea aveva conosciuto una drammatica accelerazione, 

fin troppo accentuata rispetto alla volontà politica proprio della Francia. Così il preliminare processo 

di ratifica del trattato istitutivo della CED, iniziato nella primavera del 1953, finì per essere 

pregiudicato da questi ultimi sviluppi rivoluzionari: la ratifica del trattato della CED fu equiparata al 

consenso sullo Statuto della Comunità Europea. Inoltre stavano venendo a mancare i motivi originari, 

che avevano spinto alla formazione della CED, ossia la minaccia di un’invasione sovietica 

dell’Europa occidentale: infatti la morte di Stalin e la fine della guerra di Corea sembravano allentare 

la tensione sul fronte della “guerra fredda” e far sembrare così inutile o anzi dannosa per gli interessi 

nazionali francesi (allora concentrati nella guerra d’Indocina) la stessa CED. Così, mentre 

Germania, Paesi Bassi, Belgio e Lussemburgo ratificarono effettivamente entro la primavera del 

1954 il trattato della CED, la Francia e l’Italia 50 attesero sino all’estate del 1954, quando il Parlamento 

francese (in cui prevalevano ancora forti riserve sia su eventuali limitazioni della sovranità 

nazionale in campo militare, sia su qualsiasi ipotesi di riarmo tedesco) lo respinse il 30 agosto 1954, 

determinando con tale suo atto l’affossamento del trattato, il fallimento della CED e a maggior ragione 

l’oblio dello Statuto della Comunità Europea ossia del progetto di trattato istitutivo di una 

Comunità politica europea. 

La questione, lasciata così aperta, del riarmo tedesco sarà risolta con i Protocolli di Parigi del 23 ottobre 

1954, che trasformeranno l’Unione Occidentale nella nuova Unione dell’Europa Occidentale 

(UEO), tuttora esistente, nella quale entreranno sia l’Italia, sia la Germania, a cui sarà comunque 

riconosciuta dalle potenze occidentali la piena sovranità nazionale e quindi il diritto alla propria difesa, 

a proprie forze armate e a un proprio esercito, anche se con precisi limiti quantitativi e qualitativi. 

La Germania entrerà nella NATO il 6 maggio 1955 51 e l’Italia entrerà nell’ONU il 14 dicembre 

1955. 

La Comunità Economica Europea (CEE) 

e la Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM) 

Restava il problema della Comunità Europea. Il suo scacco sembrava dover riflettersi sulla stessa 

CECA. Ma il successo di quest’ultima era così chiaro e completo che, anzi, i sei Stati membri erano 

comunque propensi a intensificare ed estendere la loro integrazione economica, riprendendo in tal 

modo l’originario disegno della Dichiarazione Schuman. La nuova proposta francese tendeva peraltro 

ad attuare una nuova Comunità europea in un nuovo settore economico specifico ovvero quello 

dell’energia atomica, particolarmente promettente per i suoi impieghi civili comuni. La nuova proposta 

di Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo, subito accolta da Germania e Italia, prevedeva, invece, 

di puntare direttamente alla creazione di una nuova Comunità economica europea in quanto tale, 

con l’obiettivo di attuare un mercato comune europeo generale, per tutti i beni economici. Nella 

conferenza di Messina dell’1-2 giugno 1955, i ministri degli esteri dei Sei decisero di accogliere entrambe 

le proposte, dando mandato a un apposito Comitato (presieduto da uno di loro, il belga Spaak) 

di preparare una relazione in merito, effettivamente presentata l’8 maggio 1956 con i progetti 

dei trattati delle due Comunità. Nella conferenza di Venezia del 29-30 maggio 1956 i ministri degli 

50 Nel frattempo De Gasperi, dimessosi dalla guida del governo italiano nell’agosto 1953, era diventato, nel 1954, presidente 

dell’Assemblea della CECA e in questa veste istituzionale europea concludeva, pochi mesi dopo, la sua operosa 

vita. A succedergli in questo incarico fu tra il 1954 e il 1956 l’italiano Giuseppe Pella (DC), già successore immediato 

di De Gasperi alla guida del governo italiano dal 1953 al 1954. 

51 Iniziava così per la Germania, pienamente integrata in tutte le strutture del mondo occidentale, uno sviluppo economico 

senza precedenti (potentemente sorretto dalla sua appartenenza alla CECA e soprattutto alle future CEE e CEEA), 

che la porterà a superare, quanto al PIL, non solo l’Italia, ma anche la Francia e persino il Regno Unito, diventando, entro 

il 1960, il Paese con la più forte economia nazionale di tutta Europa, come lo è tuttora.

esteri dei Sei approvarono la relazione Spaak, dando l’avvio a una Conferenza Intergovernativa 

(CIG), che condusse alla definizione e approvazione dei due Trattati, firmati a Roma il 25 marzo 

1957, istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea 

dell’Energia Atomica (EURATOM). 52 

Il Trattato istitutivo dell’EURATOM nasceva - in un’epoca in cui il carbone e l’acciaio (e con essi 

la CECA) stavano per avviarsi all’obsolescenza tecnologica e alla saturazione del mercato - dalla 

preoccupazione di dotarsi di una fonte energetica inesauribile (al contrario di quelle di origine fossile) 

e propria (per garantire l’indipendenza energetica europea) e dalla necessità di unire le forze dei 

Sei in un settore, i cui alti costi di ricerca, progettazione, impianto e sfruttamento non erano sostenibili 

a livello nazionale. Per tali obiettivi il trattato anticipava di 50 anni esatti un tema, come quello 

della sicurezza e dell’indipendenza dell’approvvigionamento energetico, come pure del risparmio 

energetico, della resa energetica, delle fonti energetiche alternative ai combustibili fossili, nonché 

della lotta all’inquinamento e al cambiamento climatico, che dal 2007 saranno più che mai 

all’ordine del giorno dell’agenda politica europea. Tuttavia già pochi anni dopo la sua firma 

l’EURATOM andrà incontro a uno scacco: infatti il successivo emergere dei nuovi interessi strategici 

della Francia a una “forza d’urto” nazionale, autonoma rispetto alle forze combinate NATO e 

basata su un proprio arsenale atomico, con i primi esperimenti nucleari ossia con le esplosioni delle 

prime bombe atomiche francesi, condurrà a divergenze nella politica nucleare con gli altri cinque 

Stati membri, sempre più orientati invece a interessi esclusivamente economici, in cui contava soprattutto 

il calcolo costi-benefici. Il risultato fu un disaccordo sugli stessi obiettivi dell’EURATOM, 

che portò persino al blocco della sua Commissione. Infine i problemi di finanziamento di questa 

Comunità e soprattutto l’assenza di un programma di sviluppo globale delle Comunità (in particolare 

industriale e comprensivo della ricerca scientifica e tecnologica) determinarono un sostanziale 

“congelamento” dell’EURATOM. Del resto le stesse politiche nucleari nazionali andranno incontro 

a una grave crisi in seguito alla sciagura di Chernobyl, che condurrà a un’ulteriore diversificazione 

delle scelte nazionali in campo energetico (con il ritiro p.e. dell’Italia dal nucleare), che ridimensionerà 

alquanto l’orientamento strategico europeo sull’energia atomica. 

Il Trattato istitutivo della CEE aveva una ben maggiore ambizione politica. 

Già nel suo Preambolo esso prevedeva infatti: di “porre le fondamenta di una unione sempre più 

stretta fra i popoli europei” e quindi di configurare l’unificazione economica europea quale premessa 

di una successiva unione politica europea; di “confermare la solidarietà che lega l’Europa ai Paesi 

d’oltremare” e quindi di associare alla Comunità molti Paesi di diversi continenti; di “rafforzare, 

mediante la costituzione di questo complesso di risorse, le difese della pace e della libertà e facendo 

appello agli altri popoli d’Europa, animati dallo stesso ideale, perché si associno 53 al loro sforzo” e 

quindi di allargare in futuro la Comunità ad altri Stati europei. 

Il Trattato intendeva realizzare tale unificazione economica europea attraverso: a) “l’instaurazione 

di un mercato comune” e b) “il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati 

membri”. 

52 Decisiva per la conduzione a buon fine delle trattative (attraverso gli incontri di Messina, Venezia e Roma) fu 

l’attività del governo italiano, guidato allora da Antonio Segni. Esponente della DC, membro dell’Assemblea Costituente 

(1946-’47) e della Camera dei deputati (dal 1948), ministro dell’agricoltura e foreste (1946-’51) e della pubblica istruzione 

(1951-’54), Antonio Segni era dal 1955 il presidente del Consiglio dei ministri e lo sarebbe rimasto fino al 

maggio 1957. Successivamente ministro della difesa (1958-’59), ridiventerà presidente del Consiglio (1959-’60), ricoprendo 

poi la carica di ministro degli esteri (1960-’62), fino alla sua elezione a presidente della Repubblica Italiana nel 

1962. In tale veste ricevette, in riconoscimento dell’apporto suo personale e dell’Italia al successo dei trattati di Roma, il 

“Premio Carlo Magno” nel 1964, pochi mesi prima che una grave malattia lo costringesse a venire sostituito e poi a dimettersi 

dalla funzione di capo dello Stato. Dal 1964 fu senatore a vita, sino al 1972. 

53 Veniva stabilito già qui il fondamentale istituto dell’”associazione” alla CEE, come atto preliminare alla vera e propria 

adesione a essa da parte di uno Stato europeo. I primi Stati, considerati entrambi europei, a venire associati alla 

CEE saranno la Grecia e la Turchia; tuttavia quest’ultimo Stato, pur diventando effettivamente associato alla CEE fin 

dal 1° dicembre 1964, resterà soltanto tale sino a tuttora. Peraltro l’istituto dell’”associazione” verrà previsto pure, come 

fine a se stesso, per definire lo stretto rapporto stabile e permanente che legherà diversi Stati non europei alla CEE in 

quanto tale.

Il mercato comune generalizzato avrebbe dovuto essere realizzato, in un periodo di 12 anni (scandito 

in tre tappe di 4 anni ciascuna), attraverso: 

A) l’instaurazione delle “quattro libertà” ovvero della libera circolazione: 

1) delle merci: tale obiettivo sarebbe stato raggiunto mediante la creazione di un’unione doganale, 

ottenuta mediante: a) l’abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative fra gli Stati 

membri e b) la fissazione della tariffa doganale comune; 

2) delle persone (in particolare dei lavoratori e con il diritto di stabilimento), dei servizi e dei capitali. 

B) la creazione delle politiche comuni dell’agricoltura (PAC) e dei trasporti (PTC). 

La politica generale della CEE, invece, puntava a: 

1) stabilire delle norme comuni, ravvisate nei seguenti punti: a) la creazione di regole di concorrenza, 

intese a garantire che nel mercato comune “la concorrenza non sia falsata”, e quindi il divieto di: 

intese fra imprese, pratiche di dumping e aiuti concessi dagli Stati; b) delle disposizioni fiscali, tese 

all’armonizzazione dei regimi nazionali per le imposte indirette; c) un ravvicinamento delle legislazioni 

nazionali “nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune” (con la possibilità 

dunque di avviare ulteriori politiche comuni); 

2) creare una politica economica, basata su: a) una politica di congiuntura ovvero un coordinamento 

delle politiche economiche nazionali teso ad affrontare in comune eventuali nuove circostanze economiche 

internazionali di segno negativo; b) una sana bilancia dei pagamenti ovvero un’azione 

concertata, tesa ad assicurare che in nessuno Stato membro potesse registrarsi un forte squilibrio 

nella propria bilancia dei pagamenti; c) una vera e propria politica commerciale comune (PCC) nei 

confronti degli Stati terzi; 

3) stabilire una parallela politica sociale, con relative disposizioni sociali comuni e soprattutto con 

l’istituzione del Fondo sociale europeo (FSE) (“allo scopo di migliorare le possibilità di occupazione 

dei lavoratori e di contribuire al miglioramento del loro tenore di vita”); 

4) creare la Banca europea per gli investimenti (BEI), “destinata a facilitare l’espansione economica 

della Comunità mediante la creazione di nuove risorse”. 

Infine il trattato prevedeva pure l’associazione alla CEE dei “Paesi e territori d’oltremare” ovvero 

delle aree extraeuropee poste sotto la sovranità sia di Stati membri della CEE, sia di Paesi terzi excolonie 

di tali Stati. 54 

Per quanto riguarda le istituzioni previste, ciascuna delle due nuove Comunità si dotava di organismi 

analoghi a quelli in vigore nella CECA, ossia di un proprio Consiglio, composto di membri dei 

governi degli Stati membri e avente il potere decisionale, e di una propria Commissione, nominata 

dal Consiglio e dotata dei poteri di proporre le iniziative di azione e di eseguire ossia applicare e far 

rispettare le decisioni prese. Inoltre ciascuna delle tre Comunità si dotava di proprie disposizioni finanziarie 

e dunque di un proprio bilancio. 

Entrambe le nuove Comunità peraltro si dotavano pure di un nuovo organismo, comune a entrambe, 

ossia il Comitato Economico e Sociale, “a carattere consultivo”, “composto di rappresentanti delle 

varie categorie della vita economica e sociale”, per lo più appartenenti al mondo del lavoro indipendente, 

al fine di porre il Consiglio e la Commissione in grado di chiedere e ottenere dei pareri qualificati 

in ordine alle decisioni da assumere. Per tale sua natura l’istituzione di tale organismo si può 

considerare come l’atto fondativo originario di quella che diventerà la dimensione della “democrazia 

partecipativa” europea. 

Entrambe le nuove comunità e la CECA si dotavano di una comune “Gazzetta Ufficiale delle Comunità 

Europee”, di una comune Corte di Giustizia e di una comune Assemblea (in modo analogo a 

54 Tale obiettivo verrà realizzato dapprima con la convenzione di Yaoundé del 20 luglio 1963 (un accordo 

d’associazione alla CEE di 17 Stati africani e del Madagascar (SAMA)), poi con la convenzione di Lomé del 28 gennaio 

1975 (un accordo di associazione di 46 Stati dell’Africa, dei Carabi e del Pacifico (ACP)) e infine con la convenzione 

di Cotonou del 23 giugno 2000 (che stabilirà l’inserimento di rappresentanti della società civile dei Paesi associati 

nel rapporto di partenariato e la creazione di aree regionali di libero scambio aperte al commercio senza barriere con la 

CE), sino alla situazione attuale (2007), che vede ben 79 Paesi ACP associati alla CE.

quanto valeva già per la CECA). Per quanto riguardava la nuova Assemblea comune, tuttavia, era 

già prevista, in base all’art. 144 del trattato CEE, la possibilità per essa di approvare un’eventuale 

mozione di censura verso la Commissione, che avrebbe comportato le dimissioni di quest’ultima 

(meccanismo di sfiducia); infine, all’articolo 138, comma 3, del trattato CEE, veniva ripresa la disposizione 

già prevista per la CED: “L’Assemblea elaborerà progetti intesi a permettere l’elezione a 

suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri”, ai fini di una 

legittimazione democratica delle tre Comunità europee. 

I due trattati di Roma, istitutivi della CEE e dell’EURATOM, entrarono in vigore l’1 gennaio 1958 

e, poiché prevedevano una durata illimitata, resteranno in vigore sino a oggi, nelle rispettive versioni 

consolidate, ossia comprensive degli emendamenti apportati dai successivi trattati europei. 55 

La “Comunità Europea” 

Dal gennaio 1958 iniziava un lungo periodo in cui le tre Comunità europee, ma soprattutto la CEE, 

perverranno con successo e in tempi rapidi alla realizzazione degli obiettivi prefissati, ma proprio 

perciò produrranno nuove situazioni storiche, che richiederanno la definizione di nuovi traguardi, 

l’attribuzione di nuove competenze, la realizzazione di nuovi equilibri istituzionali più funzionali e 

la necessità di una maggiore legittimazione democratica. 

Ai fini di quest’ultimo punto, anzi, sono da segnalare alcune iniziative significative, risalenti già a 

quell’anno: infatti il primo regolamento del Consiglio, il 15 aprile 1958, decretava come lingue ufficiali 

delle Comunità tutte le lingue ufficiali nazionali, a riprova della condizione di uguaglianza e 

parità degli Stati membri, ma, insieme, il 13 maggio 1958 i deputati dell’Assemblea si riunivano, 

ripartiti per la prima volta per gruppi politici, anziché per nazionalità, a riprova della volontà di porre 

le premesse per la creazione di una “normale” assemblea politica, sia pur transnazionale. E infatti, 

durante la sessione del 27-30 marzo 1962, l’Assemblea decideva di cambiare il proprio nome in 

quello di “Parlamento Europeo”, che conserva tuttora: un’istituzione rappresentativa dell’unica volontà 

politica, e perciò politicamente, e non già nazionalmente, diversificata, dei popoli d’Europa. 56 

Il passaggio obbligato per una maggiore funzionalità del nuovo Parlamento Europeo, nonché delle 

stesse Comunità europee, era peraltro la possibilità di aver a che fare non già con tre diversi tipi di 

Consigli e di Commissioni, bensì con uno solo, valido per tutte e tre le Comunità. L’obiettivo fu 

raggiunto con il cosiddetto “Trattato di fusione degli esecutivi” delle tre Comunità europee, firmato 

a Bruxelles il 1° luglio 1965. Tale trattato entrò in vigore il 1° luglio 1967 e, nonostante la permanenza 

dei tre trattati costitutivi e quindi delle tre Comunità europee, da quel momento si userà 

per esse anche il termine complessivo, al singolare, della “Comunità Europea” (CE) in quanto tale. 

Questa nuova denominazione peraltro tradiva pure l’avvio di una serie di modificazioni che trasformavano 

le Comunità europee in una Comunità europea declinata in senso ormai politico. 

Una diretta conseguenza del trattato di Bruxelles del 1965 fu infatti la necessità di adottare una 

nuova disciplina di bilancio comunitario. Essa venne sancita con il “Trattato che modifica talune 

disposizioni in materia di bilancio”, firmato a Lussemburgo il 22 aprile 1970, che stabiliva la sostituzione 

dei bilanci distinti delle tre Comunità con un unico bilancio comunitario, nonché del sistema 

di finanziamento attraverso i contributi degli Stati membri con quello attraverso le risorse 

55 In quanto trattati fondamentali o costitutivi, i trattati di Roma comportavano che qualunque successivo trattato, in 

quanto emendativo di essi, entrasse in vigore, una volta che tutti gli Stati membri consegnassero i rispettivi strumenti di 

ratifica in Roma al governo italiano. Per la versione consolidata (1992) del trattato EURATOM, vedi: http://eurlex.europa.eu/it/treaties/dat/12006A/12006A.html 

. Per la versione consolidata (2002) del trattato CEE, poi e tuttora denominato 

della Comunità Europea (CE), vedi: http://eur-lex.europa.eu/it/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_IT.pdf ; si ricorda 

che con la prossima CIG dell’estate-autunno 2007 questo trattato, ulteriormente emendato, assumerà la denominazione 

di “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea”. 

56 Primo presidente del Parlamento Europeo (PE) diventava, tra il 1962 e il 1964, l’italiano Gaetano Martino. Esponente 

del Partito liberale italiano (PLI), membro dell’Assemblea Costituente (1946-’47) e della Camera dei deputati (dal 

1948), Martino era stato dal settembre 1954 al maggio 1957 il ministro degli esteri italiano e in tale veste il diretto artefice 

del successo diplomatico dei trattati di Roma.

proprie comunitarie, ai sensi del quale la Comunità europea avrebbe percepito i dazi doganali sui 

prodotti importati dagli Stati terzi, tutti i prelievi sulle importazioni agricole, nonché entrate provenienti 

dall’imposta sul valore aggiunto, e infine l’estensione dei poteri del Parlamento Europeo in 

materia di bilancio. Si trattava di una serie di misure che davano corpo e spessore finanziari 

all’individualità e all’autonomia della Comunità Europea, nonché compensavano tale crescita politica 

con una corrispondente legittimazione democratica di essa, per mezzo degli accresciuti poteri 

del Parlamento Europeo in materia. 57 

Del resto, entro il periodo prescritto dei 12 anni, conclusosi alla fine del 1969, erano già stati ormai 

conseguiti tutti gli obiettivi prefissati dal trattato CEE (relativi al mercato comune europeo (MEC)) 

e si imponevano ormai nuovi traguardi, che il Consiglio (l’Aja, 1-2 dicembre 1969) aveva individuato 

ormai, sulla base della lontana Dichiarazione Schuman e delle attuali necessità strutturali, 

nella graduale realizzazione di un’”Unione economica e monetaria” e nella conseguente armonizzazione 

delle politiche sociali, nonché nell’allargamento della Comunità ad altri membri. 58 

Il Consiglio aveva affidato perciò, il 6 marzo 1970, a due Comitati il compito di formulare proposte 

rispettivamente per la realizzazione dell’Unione economica e monetaria (Comitato Werner) e in materia 

di cooperazione politica (Comitato Davignon). Il Consiglio decideva poi di accogliere sia la 

relazione Davignon sulla cooperazione politica, che sosteneva, tra l’altro, la necessità che l’Europa 

parlasse “con una sola voce” in politica estera (27 luglio 1970), sia il piano Werner sul coordinamento 

delle politiche economiche, che raccomandava l’armonizzazione delle politiche nazionali di 

bilancio e la riduzione dei margini di fluttuazione fra le monete (22 marzo 1971). 

Di conseguenza il Consiglio dava l’avvio alla prima fase di realizzazione dell’Unione economica e 

monetaria con l’istituzione, il 24 aprile 1972, del cosiddetto “serpente” monetario, in base al quale i 

Sei si impegnavano a limitare al 2,25% lo scarto massimo di fluttuazione fra le loro valute. 

Ma soprattutto il Consiglio, riunito a Parigi tra il 19 e il 21 ottobre 1972, decideva: a) la creazione 

del Fondo europeo di cooperazione monetaria e il passaggio alla seconda fase dell’Unione economica 

e monetaria, da realizzarsi fra il 1° gennaio 1974 e il 31 dicembre 1980; b) la definizione, sulla 

base della possibilità offerta dal trattato CEE, di nuovi campi di azione della Comunità ovvero 

l’avvio di politiche regionali, sociali, industriali, scientifiche e tecnologiche, ambientali ed energetiche 

comunitarie; d) lo sviluppo di una cooperazione politica fra gli Stati membri in direzione di una 

politica estera comune; e) il rafforzamento delle istituzioni e in particolare del Parlamento Europeo; 

f) la trasformazione “dell’intero complesso delle relazioni degli Stati membri in un’Unione Europea”, 

da realizzarsi entro il 1980. 

Quanto all’allargamento della Comunità a nuovi membri, già il 22 gennaio 1972 era stato firmato il 

Trattato di adesione alla CE del Regno Unito, Irlanda, Danimarca e Norvegia. Questo trattato 

era diventato oggetto dei primi referendum popolari nazionali aventi per tema la Comunità Europea. 

Nel caso della Norvegia il referendum popolare del 25 luglio 1972 aveva avuto esito negativo e il 

governo, il 9 ottobre 1972, aveva dichiarato di rinunciare alla prevista ratifica parlamentare del trattato, 

con il conseguente fallimento dell’adesione norvegese. Tale avvenimento sarà il primo di una 

lunga serie di “sorprese” lungo la strada dell’integrazione europea, al fine di “prevedere” le quali la 

Commissione europea non mancherà di dotarsi dei mezzi più opportuni. 59 In ogni caso il Trattato di 

57 La presidenza del PE era ricoperta in quel periodo, tra il 1969 e il 1971, dall’italiano Maria Scelba (DC), già capo del 

governo italiano dal febbraio 1954 al luglio 1955 e come tale “padrino” della conferenza di Messina. 

58 Ad accogliere tali indicazioni del Consiglio sulla nuova strategia della CE e a dar loro spessore avrebbe dovuto essere 

il nuovo presidente della Commissione europea, insediatosi, di lì a poco, nel giugno 1970, ossia l’italiano Franco Maria 

Malfatti. Esponente della DC, dal 1958 deputato e ministro in vari dicasteri, Malfatti era il primo cittadino italiano a ricoprire 

tale esclusiva carica europea. Tuttavia l’evenienza di elezioni anticipate in Italia (la prima di una lunga serie 

quasi ininterrotta sino al 1996 e quindi inizio della lunga crisi della “prima” Repubblica) sarebbe bastata a indurlo alle 

dimissioni già nel marzo 1972 ai fini della propria candidatura parlamentare. Da allora nessun cittadino italiano avrebbe 

ricoperto tale carica europea sino al 1999. 

59 Infatti, nella consapevolezza che tutta la storia successiva della Comunità europea sarebbe stata interessata e condizionata 

dall’incognita di referendum popolari nazionali, la Commissione europea si doterà, nel giro di un anno, del più

adesione risultava ristretto così ai tre Paesi del Regno Unito, Danimarca e Irlanda ed esso entrava in 

vigore il 1° gennaio 1973, con la trasformazione dell’Europa dei Sei nell’Europa dei Nove. 60 

La Comunità europea dei Nove 

e la nascita della “società civile” europea 

L’ingresso dei tre nuovi Stati membri nella Comunità era senz’altro la conferma più vistosa del successo 

della Comunità europea, ma anche veniva a cambiare il profilo di essa. Infatti soprattutto la 

Gran Bretagna, che, con il suo notevole potenziale demografico, economico e ancor più politico internazionale, 

accresceva di molto il prestigio della Comunità ed era anzi stata all’origine del processo 

d’integrazione europea (con il varo dell’Unione Occidentale, dell’OECE e soprattutto del Consiglio 

d’Europa), aveva peraltro diffidato da sempre del modello comunitario europeo, preferendo 

fondare l’EFTA, una semplice zona di libero scambio tra diversi altri Paesi democratici europei, 

salvo poi, di fronte al successo economico del modello comunitario, 61 presentare domanda di adesione 

alla Comunità e attendere anzi molti anni prima di vederla accolta. Tuttavia il suo ingresso avrebbe 

segnato nella vita della Comunità l’inizio della presenza di un modo d’intenderla diverso da 

quello dei Sei, con un ruolo talvolta più di freno che di propulsione, più di annacquamento che di 

intensificazione, più di isolamento che di condivisione, dovuto in definitiva a un unico grande principio: 

l’unica autorità democraticamente legittimata non può essere che quella dello (o entro lo) Stato 

nazionale, che perciò deve conservare non solo la piena sovranità (richiesta dalla stesso modello 

comunitario), ma anche l’assoluta indipendenza (incompatibile con esso). Con tutto ciò la lingua 

inglese, accolta fra le lingue ufficiali della Comunità, diventerà sempre più la lingua preferita dalle 

istituzioni comunitarie, persino più della lingua francese. 

Comunque la nuova Comunità dei Nove continuò a perseguire il disegno già tracciato dai Sei. E, in 

risposta alla nuova assunzione comunitaria di responsabilità nel campo della politica sociale, il 27 

febbraio 1973 veniva istituita la Confederazione dei sindacati europei, ideale parte sociale europea e 

primo embrione di una società civile europea. E un anno dopo, il 27 febbraio 1974, il Consiglio riconoscerà 

formalmente al Comitato Economico e Sociale (CES) il diritto di esprimere pareri di propria 

iniziativa e di pubblicarli, ponendo così i primi contorni di una democrazia partecipativa europea. 

La CSCE e l’”identità europea” 

Ma, soprattutto, era cambiato il clima internazionale nel mondo e in particolare in Europa. Entro il 

25 giugno 1973 tutti gli Stati europei (compresi i più minuscoli, sino allo Stato della Città del Vaticano), 

democratici e comunisti, dall’una e dall’altra parte della “cortina di ferro”, nonché gli Stati 

Uniti d’America, il Canada, l’Islanda, la Turchia e l’Unione Sovietica, si iscrissero alla Conferenza 

per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE), la cui prima sessione si svolse a Helsinki fra 

il 3 e il 7 luglio 1973, vero inizio della fine della “guerra fredda” che divideva da decenni il continente 

in due parti contrapposte fra loro. Per la prima volta nella storia si incontravano attorno allo 

stesso tavolo i rappresentanti di tutti quegli Stati, alcuni dei quali non erano ancora o non saranno 

neppure in futuro membri della stessa ONU, per discutere di un problema che stava davvero a cuore 

a tutti, quello di una pace stabile e duratura in Europa, fondata sulla sicurezza di ciascuno e sulla 

cooperazione fra tutti. La Conferenza di Helsinki condurrà, il 1° agosto 1975, all’approvazione 

potente strumento di rilevazione dell’opinione pubblica europea, l’”Eurobarometro”, entrato in funzione fin dal settembre 

1973 e tuttora esistente, con sondaggi regolari su campioni della popolazione. 

60 Contemporaneamente entrava in vigore un parallelo accordo di libero scambio tra la nuova CEE dei Nove e quattro 

Paesi EFTA, tra cui la Svizzera, che in tal modo veniva coinvolta nel processo d’integrazione europea. 

61 La controprova del successo delle Comunità Europee era stata data dal fatto che, anche grazie a esse, pure la Francia 

aveva conosciuto uno sviluppo economico tanto notevole, da permetterle, già nel 1963, di superare, nel PIL, la stessa 

Gran Bretagna, diventando così la seconda potenza economica d’Europa.

dell’Atto finale di Helsinki, sintetizzabile in un “decalogo”, che avrà a suo punto qualificante 

l’impegno di ciascuno Stato al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali come vero punto 

in comune tra Paesi tanto diversi tra loro sotto ogni aspetto. L’Atto finale di Helsinki porterà anzi 

alla trasformazione della CSCE in una Conferenza stabile e permanente, mirante al dialogo costante 

fra i due blocchi. Se in tal modo essa sembrerà garantire una coesistenza pacifica in Europa tra due 

sistemi politici tanto diversi, la CSCE costituirà invece il vero fattore di fermento, che condurrà alle 

prime manifestazioni di dissenso e di rimessa in discussione del sistema comunista, all’interno del 

blocco orientale, e soprattutto fornirà la preziosa rete di sicurezza e di cooperazione, quando, subito 

dopo la caduta del muro di Berlino, crolleranno tutti i regimi comunisti europei e finirà la stessa Unione 

Sovietica. Anzi, proprio allora, di fronte all’assenza di un vero punto di riferimento internazionale 

regionale per i nuovi regimi e i nuovi Stati sorti in Europa, la CSCE, in seguito al suo vertice 

di Helsinki del 1992, rivendicherà la propria natura di unico organo regionale paneuropeo realizzato 

per il mantenimento della pace secondo il capitolo 7 della Carta delle Nazioni Unite. E infine, 

in seguito alle sanguinose guerre civili che ciononostante interesseranno alcune aree europee, emergerà 

la decisione, presa a Budapest nell’autunno 1994, di trasformarsi in una vera e propria organizzazione 

internazionale regionale, l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa 

(OSCE), che inizierà la sua esistenza il 1° gennaio 1995 e resterà a tutt’oggi la più estesa organizzazione 

di riferimento regionale, comprensiva dell’intera Comunità degli Stati Indipendenti (CSI). 

All’inizio di tale processo storico, tuttavia, ossia nel 1973 questi risultati erano ancora imprevedibili. 

L’unico effetto immediato della nascita della CSCE fu il disgelo tra i due blocchi, che tuttavia 

condusse il 18 settembre 1973 all’entrata anche della Germania occidentale nell’ONU. 

Nella nuova situazione storica la stessa Comunità Europea si sentì allora interpellata, in quanto era 

così posta nella condizione di poter uscire dal ruolo pluridecennale di nicchia avanzata di uno dei 

fronti contrapposti e di giocare invece un ruolo in prima persona sullo scenario mondiale, accogliendo 

il suggerimento della relazione Davignon sulla necessità di una Comunità che si esprimesse 

“con una sola voce” sulle questioni internazionali, confermato dalle conclusioni del vertice comunitario 

di Parigi dell’ottobre 1972. Tale suggerimento presupponeva peraltro un problema di fondo: 

quale tipo di pensiero doveva essere espresso con una sola voce? Ovvero quale tipo di visione dei 

rapporti internazionali poteva avere la Comunità? Ma ciò rimandava al problema ultimo: quale autocomprensione 

aveva la Comunità di se stessa e quindi dell’Europa? Si trattava, in altri termini, del 

problema (destinato a divenire ben altrimenti famoso 30 anni dopo) dell’”identità europea”, affrontato 

per la prima volta dal Consiglio dei ministri degli esteri della Comunità Europea a Copenhagen 

il 14 dicembre 1973, con la pubblicazione della “Dichiarazione sull’identità europea”. Riallacciandosi 

alle conclusioni del vertice comunitario di Parigi dell’ottobre 1972, essi dichiaravano: 

“I nove Paesi membri delle Comunità europee hanno deciso che è venuto il tempo di redigere un documento 

sull’identità europea. Questo li metterà in condizione di ottenere una migliore definizione delle loro relazioni con altri 

Paesi e delle loro responsabilità e del posto che essi occupano negli affari mondiali. Essi hanno deciso di definire 

l’identità europea, avendo in mente la natura dinamica della Comunità. Essi hanno l’intenzione di portare avanti l’opera 

in futuro, alla luce del progresso fatto nella costruzione di un’Europa Unita.” 

In tale documento comparivano per la prima volta gli elementi fondamentali dell’identità europea, 

come fondativi non solo della Comunità esistente, bensì soprattutto dell’Unione futura e difatti essi 

saranno poi ripresi dai successivi trattati europei e soprattutto dal trattato costituzionale. In particolare 

nella prima parte della Dichiarazione (dedicata a “L’unione dei nove Paesi membri della Comunità”) 

si dichiarava al punto 1: 

“1. I nove Stati europei possono essere stati spinti verso la discordia dalla loro storia e dalla difesa egoistica di interessi 

malintesi. Ma essi hanno superato le loro passate inimicizie e hanno deciso che l’unità è una necessità fondamentale europea 

per assicurare la sopravvivenza della civiltà che essi hanno in comune. 

I Nove desiderano assicurare che siano rispettati i prediletti valori del loro ordine legale, politico e morale, e preservare 

la ricca varietà delle loro culture nazionali. Condividendo, come essi fanno, le medesime attitudini di vita, basate sulla 

determinazione a costruire una società che si commisuri ai bisogni dell’individuo, essi sono determinati a difendere i

principi della democrazia rappresentativa, del regno della legge, della giustizia sociale – che è l’obiettivo ultimo del 

progresso economico – e del rispetto dei diritti umani. Tutti questi sono elementi fondamentali dell’identità europea. I 

Nove sono persuasi che questa impresa corrisponde alle aspirazioni più profonde dei loro popoli, che devono partecipare 

alla sua realizzazione, in particolare attraverso i loro rappresentanti eletti.” 

In poche parole si faceva consistere il motivo essenziale della convivenza dei Nove nella difesa di 

una determinata civiltà, fondata su valori comuni alle diverse culture nazionali, e nella condivisione 

di determinati costumi, basati sul riconoscimento della dignità della persona, e di conseguenza si 

individuavano i principi della Comunità Europea nella democrazia rappresentativa, nel dominio della 

legge, nella giustizia sociale e nel rispetto dei diritti umani, come elementi fondamentali della 

stessa identità europea in quanto tale. E soprattutto se ne traeva una conseguenza quanto mai importante: 

proprio perciò i popoli dei Nove avrebbero dovuto partecipare al processo d’integrazione europea 

ossia esso doveva avere una legittimazione democratica, in particolare attraverso la dimensione 

di una nuova democrazia rappresentativa europea. 

Di conseguenza, al punto 2, i Nove riconoscevano già nella Comunità Europea esistente “una parte 

essenziale dell’identità europea”, ma, riallacciandosi alle deliberazioni del Consiglio di Parigi 

dell’ottobre 1972, dichiaravano anche: “i Nove riaffermano la loro intenzione di trasformare l’intero 

complesso delle loro relazioni in una Unione Europea[, da realizzarsi] prima della fine del presente 

decennio.” In tal modo la prevista Unione economica e monetaria europea, che non era altro che 

uno dei nuovi obiettivi delle perduranti Comunità Europee e come tale inserito nel loro quadro istituzionale, 

diventava la semplice premessa economica della realizzazione contemporanea di un nuovo 

quadro istituzionale ossia di un’Unione Europea di carattere politico, democraticamente legittimata 

attraverso la nuova dimensione della democrazia rappresentativa europea. 

Proprio quest’ultima poneva peraltro la necessità di definire un’identità europea in senso politico 

dei pur diversi popoli europei. Perciò, al punto 3, i Nove proclamavano: 

“3. La diversità di culture entro il quadro di una comune civiltà europea, l’attaccamento a valori e principi comuni, la 

crescente convergenza di attitudini di vita, la consapevolezza di avere specifici interessi in comune e la determinazione 

a prendere parte alla costruzione di un’Europa Unita, tutto [ciò] dà all’identità europea la sua originalità e il suo proprio 

dinamismo.” 

Posta tale dinamica identità politica europea, i Nove, al punto 4, si pronunciavano di conseguenza 

per l’allargamento della Comunità secondo il seguente nuovo criterio: 

“4. La costruzione di un’Europa Unita, che i nove Paesi membri della Comunità stanno intraprendendo, è aperta ad altre 

nazioni europee che condividano gli stessi ideali e obiettivi.” 

Infine, al punto 6, si poneva la necessità di avviare da subito una possibile politica estera comune: 

“6. Benché nel passato i Paesi europei fossero individualmente capaci di giocare un maggior ruolo sulla scena internazionale, 

gli attuali problemi internazionali sono difficili da risolvere per chiunque dei Nove da solo. Gli sviluppi internazionali 

e la crescente concentrazione di potere e responsabilità nelle mani di un piccolissimo numero di grandi potenze 

significa che l’Europa deve unirsi e parlare sempre più con una sola voce, se vuole farsi sentire e giocare il suo proprio 

ruolo nel mondo.” 

Peraltro, dopo aver illustrato, nella parte II della Dichiarazione (“L’identità europea in relazione al 

mondo”), gli elementi fondamentali di una possibile politica estera comune, i Nove ponevano, nella 

parte III (“La natura dinamica della costruzione di un’Europa Unita”), la stessa identità europea in 

fieri come mezzo necessario per la costruzione di una politica estera comune, la quale a sua volta 

veniva posta come strumento privilegiato per la fondazione dell’Unione Europea: 

“22. L’identità europea evolverà in funzione della costruzione dinamica di un’Europa Unita. Nelle loro relazioni esterne, 

i Nove propongono progressivamente di assumere la definizione della loro identità in relazione ad altri Paesi o 

gruppi di Paesi. Essi credono che, così facendo, rafforzeranno la loro propria coesione e contribuiranno 

all’inquadramento di una politica estera genuinamente europea. Essi sono convinti che l’edificazione di questa politica

li aiuterà ad affrontare con fiducia e realismo ulteriori tappe nella costruzione di un’Europa Unita, rendendo così più 

facile la trasformazione proposta dell’intero complesso delle loro relazioni in un’Unione Europea.” 

In generale, la “Dichiarazione sull’identità europea” indicava una chiara appropriazione da parte 

della Comunità Europea in quanto tale dei temi di natura più squisitamente fondativi, tipici del Consiglio 

d’Europa, come i diritti umani e le libertà fondamentali, la giustizia sociale, il dominio della 

legge, la democrazia rappresentativa, nella direzione della costruzione, su tali basi, di una politica 

estera comune, in grado di influenzare positivamente i lavori della CSCE e insieme di agevolare 

l’instaurazione di un soggetto politico, denominato Unione Europea. 

Il rafforzamento del Parlamento Europeo 

Le indicazioni presenti nella “Dichiarazione sull’identità europea” prospettavano chiaramente la necessità 

di dare nuovo impulso all’iniziativa europea attraverso il ravvicinamento delle politiche nazionali 

e la formulazione di politiche comuni, ma emerse ben presto che la costruzione della prevista 

Unione europea non poteva prescindere da una riforma delle stesse istituzioni comunitarie e in 

particolare da un miglioramento del processo decisionale comunitario. Tale miglioramento doveva 

riguardare innanzi tutto la politica di bilancio comunitaria, dal momento che dal 1° gennaio 1975 

sarebbe entrata in vigore la sostituzione integrale dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse 

proprie della Comunità. Pertanto, riallacciandosi al Trattato del 1970, il Consiglio decideva, il 

3 dicembre 1974, di predisporre un progetto di trattato relativo ai poteri del Parlamento Europeo in 

materia di bilancio e all’istituzione di un nuovo organismo dedicato ossia della Corte dei conti. 

Il previsto aumento dei poteri di bilancio del Parlamento Europeo forniva poi l’occasione di dar 

corpo alle indicazioni della “Dichiarazione sull’identità europea” relative alla necessità di instaurare 

una nuova democrazia rappresentativa europea e in genere al rilancio dell’iniziativa europea. Il 

Consiglio, infatti, nella riunione di Parigi del 9-10 dicembre 1974, decideva di: a) riunirsi, come 

Consiglio Europeo (tra i capi di Stato e di governo), tre volte l’anno, b) approvare le elezioni del 

Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, 62 c) istituire il Fondo europeo di sviluppo regionale, 

d) proseguire la realizzazione dell’Unione economica e monetaria europea e e) chiedere a un 

suo membro, il belga Tindemans, di presentare una relazione di sintesi su una futura Unione Europea. 

Si trattava di un corposo pacchetto di iniziative, che prefiguravano una decisa svolta nel percorso 

comunitario nella direzione indicata dalla “Dichiarazione sull’identità europea”. 

Avendo ormai presente questo sfondo generale, il Consiglio Europeo, nel quadro del rilancio della 

realizzazione dell’Unione economica e monetaria, adottava, il 18 febbraio 1975, un’unità di conto 

europea (ECU), basata su un paniere delle monete degli Stati membri, da inserire e utilizzare gradualmente 

in tutte le attività della Comunità. 

In previsione, invece, del conferimento di maggiori poteri in materia di bilancio al Parlamento Europeo, 

le tre istituzioni europee emanavano, il 4 marzo 1975, una Dichiarazione comune relativa 

all’istituzione di una procedura di concertazione tra esse, che, ridefinendo gli equilibri istituzionali, 

migliorava il processo decisionale comunitario in materia. 

In tale favorevole prospettiva il Parlamento Europeo guardava già al futuro, adottando il 10 luglio 

1975, quasi come un contributo al lavoro di Tindemans, una risoluzione “sull’Unione Europea”, in 

cui auspicava che “al fine di dare ai popoli della Comunità un senso di destino comune, sarà redatta 

una carta dei popoli della Comunità Europea e che saranno adottate misure pratiche capaci di contribuire 

allo sviluppo di una coscienza della Comunità Europea”. 

E finalmente il Consiglio europeo procedeva, il 22 luglio 1975, alla firma del “Trattato che modifica 

talune disposizioni finanziarie” ossia del previsto trattato che estendeva i poteri del Parlamen- 

62 In connessione con questa decisione, il Consiglio europeo poneva allo studio la possibilità di conferire ai cittadini degli 

Stati membri due grandi opportunità: la prima (punto 10 del comunicato finale) relativa a un passaporto uniforme 

come premessa di un’unione dei passaporti, con la meta finale dell’abolizione del controllo dei passaporti all’interno 

della Comunità; la seconda (punto 11) relativa alla concessione di “diritti speciali in quanto membri della Comunità”.

to Europeo in materia di bilancio e istituiva la Corte dei conti europea. 

L’avvenuta firma del nuovo trattato rilanciava a sua volta la prospettiva della nuova democrazia 

rappresentativa europea e infatti il Consiglio europeo, nella riunione svoltasi a Roma tra l’1 e il 2 

dicembre 1975, non solo confermava la propria decisione di istituire l’elezione del Parlamento Europeo 

a suffragio universale, ma anche decideva che si procedesse all’”unione dei passaporti”. 

Quest’ultima misura si collocava esattamente nel solco della “Dichiarazione sull’identità europea”, 

che aveva sostenuto la necessità, ai fini della costituzione di una democrazia rappresentativa europea, 

del rafforzamento del senso d’identità politica dei popoli europei. Ebbene, direttamente funzionale 

a questo scopo si presentava un’iniziativa, come questa, che prevedeva che il documento con 

cui una qualsiasi persona si presenta in giro per il mondo ovvero la sua carta d’identità universale 

dovesse essere un “passaporto uniforme” per tutti gli Stati membri, recante la scritta “Comunità Europea” 

anteposta alla dicitura del rispettivo Stato membro; inoltre il “passaporto di modello uniforme” 

avrebbe facilitato la circolazione dei cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità, 

favorendo ulteriormente lo sviluppo del senso di appartenenza a essa. 

Contando sullo sviluppo del senso dell’identità europea in chiave politica presso i popoli europei, il 

Consiglio europeo, riunito a Bruxelles tra il 12 e il 13 luglio 1976, procedette quindi alla definizione 

degli ultimi accordi sulle elezioni del Parlamento Europeo, fissando il numero e la ripartizione dei 

seggi, nonché la data delle elezioni, prevista per la primavera 1978. E così si pervenne finalmente, il 

20 settembre 1976, alla firma dell’Atto relativo all’elezione del Parlamento Europeo a suffragio universale 

diretto. Esso stabiliva anche norme sull’incompatibilità del mandato parlamentare europeo, 

tra l’altro, con cariche sia nei governi nazionali, sia nella stessa Commissione europea, nonché 

lasciava al singolo Stato membro la possibilità di introdurre altre eventuali incompatibilità. 63 Sebbene 

l’Atto parlasse, ambiguamente, dei rappresentanti “dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità” 

(con un’espressione più chiara, ma anche drasticamente riduttiva, nella successiva legge applicativa 

italiana del 1979: “rappresentanti dell’Italia”), ai più accorti non sfuggiva peraltro che la sostanza 

normativa racchiusa nell’Atto ossia l’elezione di una rappresentanza unitaria dei cittadini di 

tutti gli Stati membri comportava la nascita di veri e propri partiti politici europei. 64 

Tutte le recenti misure decise dalla CE erano peraltro dirette al fine ultimo della costruzione 

dell’Unione Europea. E la richiesta relazione Tindemans 65 su di essa era stata effettivamente pubblicata 

il 7 gennaio 1976 e discussa dal Consiglio europeo a Lussemburgo tra l’1 e il 2 aprile 1976. 

Nella successiva riunione all’Aja tra il 29 e il 30 novembre 1976, il Consiglio europeo venne infine 

a pronunciarsi ufficialmente in merito, pubblicando una “Dichiarazione sull’Unione Europea”. In 

essa il Consiglio europeo accoglieva il nuovo grande obiettivo finale, sottolineando peraltro la necessità 

di sviluppare preventivamente la cooperazione politica, soprattutto in politica estera, e il 

senso di appartenenza dei popoli alla Comunità e comunque di realizzare preventivamente l’Unione 

economica e monetaria. 

Nella “Dichiarazione sull’Unione Europea” era in ogni caso stato accolto uno dei punti fondamentali, 

già presenti nella “Dichiarazione sull’identità europea” e nella successiva relazione Tindemans, 

ossia la necessità di fondare la costruzione dell’Unione Europea come soggetto politico sulla appro- 

63 In Italia tale Atto sarà recepito con la legge 6 aprile 1977 n. 150. In base a essa la successiva legge 24 gennaio 1979 n. 

18 stabilirà (in considerazione dell’istituzione nel 1970 delle Regioni) l’incompatibilità anche con l’incarico di presidente 

di giunta o di assessore regionale. 

64 Di conseguenza, nello stesso 1976, veniva fondato il primo partito politico europeo ossia il Partito Popolare Europeo 

(PPE), che trovava il suo maggior elemento di coesione in forze politiche nazionali profondamente radicate nel rispettivo 

territorio e genuinamente omogenee tra loro, soprattutto la CDU/CSU tedesca e la DC italiana. Grazie alla loro volontà 

tempestiva di passare da un semplice gruppo parlamentare a un vero e proprio partito politico e al fatto che questa 

scelta precederà di interi decenni le scelte analoghe degli altri gruppi parlamentari, il PPE avrebbe goduto delle migliori 

condizioni non solo per divenire da subito la seconda maggiore forza politica all’interno del PE, ma anche per imporsi, 

sia pure dopo un ventennio, come il più forte partito politico europeo, quale è tuttora. 

65 Nella relazione Tindemans figurava il seguente importante principio: per lo sviluppo della Comunità europea 

nell’Unione Europea era “essenziale” che la Comunità non solo riconoscesse i diritti fondamentali dei cittadini della 

Comunità, bensì anche proteggesse questi diritti.

priazione, già da parte della esistente Comunità Europea in quanto tale, del tema del rispetto dei diritti 

umani, così come definiti dalla Convenzione emanata dal Consiglio d’Europa. Perciò, il 5 aprile 

1977, le tre istituzioni europee emettevano una stringata, quanto decisiva “Dichiarazione comune 

sui diritti fondamentali”, 66 quale punto fondamentale della Comunità presente e prima pietra della 

costruzione dell’Unione Europea. In poche parole tutte e tre le istituzioni europee si pronunciavano 

per l’introduzione nel diritto comunitario di una fonte giuridica assente nei trattati costitutivi e ora 

posta invece al di sopra persino di essi, ossia i diritti umani. L’introduzione nel diritto comunitario 

di un tale tema, sinora appannaggio (nel campo del diritto positivo) delle Costituzioni degli Stati 

membri, comportava implicitamente la trasformazione della Comunità in senso politico e anzi la 

necessaria trasformazione di essa in un adeguato soggetto politico, l’Unione Europea. 

In questa ormai chiara prospettiva politica entrò poi finalmente in vigore, il 1° giugno 1977, il Trattato 

che estendeva i poteri del Parlamento Europeo in materia di bilancio comunitario, con 

l’acquisizione effettiva da parte di esso della ragion sufficiente a legittimare e soprattutto ad avvalorare 

praticamente, agli occhi degli stessi popoli europei, la sua prossima elezione a suffragio universale. 

In prospettiva di quest’ultima il Parlamento Europeo adottava anzi, nell’autunno 1977, una 

risoluzione “sulla garanzia di diritti speciali all’essere cittadini della Comunità Europea in attuazione 

della decisione del vertice di Parigi del dicembre 1974 (punto 11 del comunicato finale)”. Ricollegandosi 

alla possibilità ventilata al vertice di Parigi (vedi nota 68) e alla relazione Tindemans, il 

PE dichiarava tra l’altro: 

“- premesso che l’Unione Europea condurrà progressivamente a profondi cambiamenti nello stato civile e politico dei 

cittadini della Comunità, […] 

- premesso che, al fine di assicurare l’uguaglianza dei cittadini della Comunità nel godimento di diritti civili e politici, 

questi diritti saranno protetti non solo contro atti compiuti da organi della Comunità, bensì anche contro atti compiuti 

dai governi nazionali, come è già il caso per i diritti economici, […] 

Richiede alla Commissione delle Comunità europee 

1. Di redigere delle proposte relative a diritti speciali, alla luce dei suddetti preamboli e citazioni, e come un primo passo 

verso l’Unione Europea; […] 

La risoluzione anzi elencava una ben precisa serie di possibili diritti “speciali”, che costituirà la base 

delle discussioni e delle decisioni dei decenni successivi in merito. 67 

66 A firmare tale Dichiarazione quale presidente del Parlamento Europeo era l’italiano Emilio Colombo, esponente della 

DC e perciò del PPE. Membro dell’Assemblea Costituente (1946-’47) e della Camera dei deputati (dal 1948), ministro 

dell’agricoltura e foreste (1955-‘58), del commercio con l’estero (1958-’59), dell’industria, del commercio e 

dell’artigianato (1959-’63) e del tesoro (1963-’70), presidente del Consiglio dei ministri (1970-’72), ministro di grazia e 

giustizia (1971-’72), senza portafoglio (1972-’73), delle finanze (1973-‘74) e del tesoro (1974-’76), membro del PE 

(1976-’80), Colombo era dal marzo 1977 il presidente del Parlamento Europeo. In tale veste egli sarà insignito del 

“Premio Carlo Magno” nel 1979, come riconoscimento dell’apporto suo personale e del PE da lui presieduto al varo 

delle allora imminenti prime elezioni a suffragio universale diretto del PE e quindi alla nascita della “democrazia rappresentativa” 

europea. Alla vigilia dell’apertura del nuovo PE, nel luglio 1979, Colombo si sarebbe pertanto dimesso 

dall’incarico. Da quel momento nessun cittadino italiano avrebbe assunto la presidenza del Parlamento Europeo per i 

trent’anni successivi. 

67 La risoluzione infatti richiedeva alla Commissione : “3. Di considerare come un tema di priorità per i cittadini della 

Comunità, tra i diritti che devono essere garantiti, quelli seguenti: 

una protezione della Comunità per i diritti civili e politici equivalente a quella disposta nei trattati istitutivi delle Comunità 

europee per i diritti economici, […] 

[…] il diritto per i singoli di appellarsi alla Corte di giustizia delle Comunità europee, 

Il diritto di sottoporre delle petizioni, 

Il diritto di candidarsi per e di votare alle elezioni e di tenere qualsiasi ufficio pubblico per il quale darebbero normalmente 

eleggibili a livello di autorità locale, 

Il diritto dei cittadini della Comunità che sono stati residenti in uno Stato membro per almeno 10 anni di candidarsi per 

e di votare alle elezioni e di tenere uffici pubblici per i quali sono eleggibili in tutte le autorità amministrative regionali 

tra l’autorità locale e il livello statale (dipartimenti, province, contee, regioni ecc.), 

Il diritto di candidarsi per e di votare alle elezioni per un ufficio politico, per i cittadini della Comunità che soddisfino a 

condizioni speciali,

Tale risoluzione era stata adottata “non da ultimo in vista delle elezioni dirette nel 1978”. E tuttavia 

queste venivano differite di un anno. Tale dilazione consentì peraltro alla Comunità di procedere, 

nel frattempo, alla realizzazione di un’ulteriore tappa dell’unificazione economica e monetaria, con 

la creazione, decisa già dal Consiglio europeo di Brema il 6-7 luglio 1978, del Sistema monetario 

europeo (SME), istituito ufficialmente nella riunione di Bruxelles del 4-5 dicembre 1978 ed entrato 

in vigore il 13 marzo 1979. 68 Pochi giorni dopo, il 16 marzo 1979, moriva Jean Monnet, simbolo 

del modello comunitario, che proprio allora, dopo aver dimostrato tutte le sue potenzialità, stava per 

mostrare i suoi limiti. 

Infine, il 28 aprile 1979, veniva firmato il “Trattato di adesione della Grecia alla Comunità Europea”, 

dopo la liberazione del Paese da un regime di tipo fascista. Questo trattato avrebbe portato 

alla Comunità dei Dieci. 

Con tutte queste promettenti credenziali si procedette finalmente alle prime elezioni del Parlamento 

Europeo a suffragio universale diretto, svoltesi in tutto il territorio della Comunità Europea tra il 7 e 

il 10 giugno 1979. L’affluenza complessiva al voto fu del 63%, anche se si registrarono i casi insoddisfacente 

del 47,8% in Danimarca e preoccupante del 32,2% nel Regno Unito. Poche settimane 

dopo, fra il 17 e il 20 luglio 1979, si svolgeva a Strasburgo la prima sessione del nuovo Parlamento 

Europeo, con l’elezione a suo primo presidente di una donna politica francese di origini ebraiche, 

liberata dal campo di sterminio nazista di Auschwitz il 27 gennaio (futuro Giorno della Memoria) 

1945, Simone Veil. 

Si trattava di un evento davvero epocale nella storia non solo della Comunità Europea, bensì del 

mondo. Infatti per la prima volta nella storia un Parlamento, dotato di poteri effettivi almeno in materia 

di bilancio, veniva eletto a suffragio universale diretto non nell’ambito di uno Stato da parte di 

una nazione, bensì nell’ambito di una Comunità sovrastatuale da parte di diverse nazioni, unite fra 

loro dall’appartenenza a una Comunità transnazionale, che, se aveva ancora per obiettivo principale 

quello dello sviluppo economico, 69 aveva, peraltro, già allora, a proprio massimo punto di riferimento 

il rispetto dei diritti umani. Tale prima elezione del Parlamento Europeo del 1979 ha segnato 

l’effettivo atto di nascita della dimensione della democrazia rappresentativa europea, che sarebbe 

stata sempre più alla base dei successivi sviluppi del processo d’integrazione europea. 70 

Tutti i diritti connessi con il diritto a candidarsi per e votare alle elezioni, e in particolare la libertà di riunione e di associazione, 

Uguaglianza con i cittadini degli Stati membri nei quali il cittadino della Comunità interessato risieda, con riguardo 

all’affermazione dei diritti e all’accesso a uffici e a posti nella sfera professionale, sociale ed economica, se necessario 

dopo un adeguato periodo di residenza, 

Il diritto di appartenere a un sindacato di propria scelta, 

Il diritto di residenza per tutti i cittadini della Comunità, 

Il diritto dei cittadini della Comunità di usare la loro madre lingua e di scegliere liberamente dei legali da qualsiasi Stato 

membro per la loro difesa in procedimenti giudiziari, 

Il diritto dei cittadini della Comunità di aprire istituti educativi e d’insegnare e studiare alle medesime condizioni valide 

per quelli nazionali.” 

68 Allo SME partecipava pure la lira italiana, grazie all’opera soprattutto di Carlo Azeglio Ciampi. Dal 1946 al servizio 

della Banca d’Italia, Ciampi ne era divenuto il direttore generale nel 1978. Grazie al successo relativo allo SME, Ciampi 

sarebbe diventato di lì a poco, nell’ottobre 1979, il nuovo governatore della Banca d’Italia, guidando per parecchi anni 

la partecipazione della lira italiana al processo volto all’unione economica e monetaria (UEM) e guadagnando nel contempo 

la fiducia e la stima degli ambienti politico-finanziari e politico-istituzionali europei. 

69 Nella dimensione economica, anzi, almeno fin dal 1979 la Comunità Europea diventava l’unica potenza economica 

planetaria che fosse paragonabile a quella degli Stati Uniti d’America, in una sostanziale parità dei rispettivi PIL per 

tutti i decenni a venire. 

70 Ciononostante non si può peraltro non riflettere sul motivo per cui nei trent’anni successivi nessuno dei dodici presidenti 

del Parlamento Europeo (due per legislatura) sarebbe stato di cittadinanza italiana. Un tratto paradossale dei tre 

decenni successivi sarà il fatto che l’Italia sarà lo Stato membro che più difenderà le prerogative del PE, ma anche più 

disdegnerà di creare nel PE una stabile componente nazionale di una vera classe politico-parlamentare europea, con un 

avvicendamento frenetico di molti membri italiani, tanto più stonato rispetto alla durata “biblica” delle carriere di molti 

parlamentari nazionali.

LA PRIMA LEGISLATURA EUROPEA (1979- 1984) 

Con tutto ciò l’effettiva opera di costruzione dell’Unione Europea e anzi della stessa Unione economica 

e monetaria europea (UEM) conosceva negli anni successivi un notevole rallentamento. Il 

problema fondamentale, ai fini della creazione di entrambe le unioni, politica ed economicomonetaria, 

era costituito dalla necessità di apportare modifiche ai meccanismi e alle procedure delle 

istituzioni comunitarie. E infatti già nell’ottobre 1979 era stato presentato al Consiglio europeo dal 

cosiddetto Comitato dei Tre un “Rapporto sulle istituzioni europee”. Ma anche la scadenza del 

completamento della seconda fase dell’UEM, originariamente prevista per la fine del 1980, passava 

senza risultati apprezzabili. 

Un primo segnale positivo pervenne invece dal fronte dell’allargamento, con l’ingresso effettivo 

della Grecia nella Comunità Europea il 1° gennaio 1981, che comportò la nascita dell’Europa dei 

Dieci. 

Un secondo segnale positivo pervenne d’altra parte dal fronte della ricerca di una maggiore “identità 

europea”, con la risoluzione del Consiglio del 23 giugno 1981, che tradusse finalmente in una vera 

e propria direttiva comunitaria la disposizione sopra descritta del Consiglio europeo sulla creazione 

del “passaporto uniforme” europeo. 

Ma, sul decisivo fronte delle modifiche istituzionali, fu solo il 7 novembre 1981 che venne presentato 

il piano Genscher-Colombo (dai nomi dei due ministri degli esteri, tedesco e italiano 71 ), che mirava 

appunto a migliorare i meccanismi istituzionali europei. Esso si limitava peraltro a suggerire 

l’applicazione del metodo intergovernativo della cooperazione politica, già in uso nel campo della 

politica estera, a nuovi settori d’azione, laddove il problema ormai non era il numero delle aree 

d’intervento, bensì proprio il metodo adottato per intervenire. 

A questo punto si inserì decisamente nella dinamica istituzionale europea, ormai apparentemente 

bloccata, il nuovo Parlamento Europeo eletto a suffragio universale, partendo da una problematica 

allora drammaticamente sentita ossia quella del terrorismo, considerato soprattutto nella sua dimensione 

transnazionale ossia come “euroterrorismo”. Rifacendosi alla ormai decisa programmazione 

del passaporto uniforme europeo, prevedendo già tutte le future implicazioni dell’unione dei passaporti 

in ordine al libero movimento delle persone (compresi eventuali terroristi) tra gli Stati membri 

e quindi perorando la necessità di stabilire fra questi ultimi un regime di comune lotta senza riserve 

e senza quartiere al terrorismo, il Parlamento Europeo approvò la risoluzione del 9 luglio 1982 

“sull’area giudiziaria europea”, nella quale auspicava, tra l’altro, la predisposizione, a livello europeo, 

di “strutture specializzate per la centralizzazione dell’informazione confidenziale” e di “principi 

comuni per l’estradizione tra gli Stati membri”. Al di là del carattere circoscritto di tali proposte, 

con questa risoluzione il PE anticipava peraltro, più in generale, il drammatico nesso tra la futura 

libera circolazione delle persone all’interno della Comunità (che non a caso incontrerà numerose e 

lunghe resistenze tra gli Stati membri) e la necessità di fondarla appunto sulla creazione di un’”area 

giudiziaria europea” (che solo parecchio tempo dopo verrà effettivamente istituita) e anzi spiegava 

espressamente quel che ciò avrebbe significato in ultima analisi: 

“1. Presume che la creazione di un’area giudiziaria europea sarà relativa all’istituzione e alla salvaguardia dei diritti che 

sono conferiti ai cittadini, alla definizione delle obbligazioni incombenti su di loro e alla maniera in cui gli Stati membri 

coopereranno per assicurare che quei diritti possano essere liberamente esercitati, quelle obbligazioni mantenute e la 

società protetta contro qualsiasi attacco all’ordine pubblico e alla sicurezza nella forma dell’attività terroristica o di ogni 

altra attività criminale perpetrata da singoli o da gruppi di individui.” 

In altri termini si faceva chiaramente intendere che la futura “area giudiziaria europea” non avrebbe 

potuto stabilirsi se non attraverso una preliminare codificazione e salvaguardia condivisa dei diritti 

71 Dopo essere stato presidente della Commissione “Affari politici” del PE (1979-’80), Emilio Colombo aveva lasciato 

il PE, essendo diventato nel 1980 il ministro degli esteri italiano. Rimarrà tale sino al 1983. Malgrado i limiti del piano 

che porta anche il suo nome, esso avrà il merito di “sbloccare” la situazione di stallo istituzionale e perciò politico, portando 

all’Atto unico europeo.

(civili) dei cittadini e l’impegno comune degli Stati membri a rispettare e a far rispettare tali diritti 

civili come codificati e salvaguardati a livello comunitario. 

Tale originale impostazione del PE, che prospettava così una Comunità europea basata su una propria 

codificazione e salvaguardia dei diritti civili dei cittadini, poneva naturalmente la CE in quanto 

tale sempre più entro l’orizzonte proprio del Consiglio d’Europa e soprattutto della sua Convenzione 

e infatti il Parlamento Europeo, nella sua successiva risoluzione del 29 ottobre 1982 “sul memorandum 

della Commissione sull’accesso della Comunità Europea alla Convenzione per la protezione 

dei diritti umani e delle libertà fondamentali”, esprimeva il proprio pieno convincimento circa la 

necessità e l’urgenza di tale adesione. 

Anzi, il PE riteneva che la Comunità Europea, in quanto comunità transnazionale, avrebbe dovuto a 

maggior ragione imitare il Consiglio d’Europa, che, pur essendo una semplice organizzazione internazionale, 

aveva provveduto già da decenni a saldare il culto dei diritti umani, condivisi dai popoli 

europei, con la creazione di appositi simboli che identificassero immediatamente tale comune cultura. 

Perciò il Parlamento Europeo, quasi a rappresentare emblematicamente tale nuova svolta sua e 

della CE, approvava la risoluzione dell’11 aprile 1983 “sull’adozione di una bandiera per la Comunità 

Europea”, nella quale il PE 

“G. deciso a dare alla Comunità un simbolo nel quale i popoli europei possano identificarsi, […] 

2. decide che la bandiera europea adottata nel 1955 dall’assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, bandiera che 

rappresenta una corona di dodici stelle dorate su fondo azzurro, sarà la bandiera europea; […] 

5. incarica inoltre il suo presidente di assicurarsi che i governi degli Stati membri della Comunità decidano che tutte le 

istituzioni europee inalbereranno questa bandiera;” 

Con tale atto il Parlamento Europeo dava insieme un chiaro segnale al Consiglio europeo in ordine 

alla ripresa senza indugi della costruzione del vero destinatario di tale nuova bandiera ossia 

dell’Unione Europea. 

E in effetti il Consiglio europeo di Stoccarda del 17-19 giugno 1983, vide finalmente un nuovo pronunciamento 

ufficiale sul futuro dell’Europa, con la cosiddetta “Dichiarazione solenne sull’Unione 

Europea”. Malgrado tale documento confermasse nel modo più chiaro tutti gli impegni già presi negli 

anni Settanta, anch’esso, proprio nel momento in cui recepiva di fatto il piano Genscher- 

Colombo, tradiva tuttavia la difficoltà di uscire dagli schemi sia della fedeltà assoluta alle disposizioni 

istituzionali dei trattati di Roma (per quanto riguarda le politiche comunitarie da essi consentite), 

sia del metodo della cooperazione politica (tipico della politica estera e di altri eventuali settori 

non consentiti dai trattati di Roma). 

Di fronte alla preoccupante paralisi del Consiglio europeo, fu proprio allora che il nuovo Parlamento 

europeo fece sentire forte e chiara la propria voce nella persona di un suo membro, Altiero Spinelli, 

massimo sostenitore del modello federalista europeo fin dall’ultimo conflitto mondiale, 72 che 

72 L’italiano Altiero Spinelli, a motivo del proprio antifascismo, trascorse dieci anni in prigione e fu poi relegato per altri 

sei anni al confino nelle isole di Ponza e poi di Ventotene, dove scrisse, insieme a Ernesto Rossi, in pieno periodo 

bellico, nel giugno 1941, un “Manifesto” (meglio noto come il “Manifesto di Ventotene”), che indicava nella creazione 

di un’Europa federale la definitiva via d’uscita dagli orrori della guerra. Successivamente Spinelli scriveva due saggi, 

“Gli Stati Uniti d’Europa e le varie tendenze politiche”, della seconda metà del 1942, e “Politica marxista e politica federalistica”, 

del 1942-’43. Dopo la propria liberazione Spinelli fondò a Milano il 28 agosto 1943 il Movimento Federalista 

Europeo (MFE). Con la data del 29 agosto 1943 fu pubblicato quindi il “Manifesto”, che conobbe un’ulteriore edizione 

il 22 gennaio 1944 con il titolo “Per un’Europa libera e unita. Progetto d’un manifesto”, nell’ambito di una pubblicazione 

che comprendeva pure gli altri due saggi citati di Spinelli. 

Il MFE accompagnò, quale pungolo critico, lo sviluppo del processo d’integrazione europea fin dagli inizi e Spinelli fu 

tra l’altro l’ispiratore dell’iniziativa di Alcide De Gasperi, che portò all’inserimento nel trattato CED di quella clausola 

relativa alla possibilità di elezione a suffragio universale dell’Assemblea, che venne conservata nei trattati di Roma, costituendo 

la base giuridica del nuovo Parlamento eletto direttamente dai popoli europei. 

Abbandonato nel 1962 l’impegno diretto nel MFE, Spinelli collaborò alla rivista “Il Mulino” (1962-’65), tenne corsi 

universitari (1962-’66), fondò nel 1963 il “Comitato italiano per la democrazia europea” (CIDE) e nel 1965 l’”Istituto 

Affari internazionali” (IAI) e fu consulente per gli affari europei del ministero degli esteri (1968-’69). Spinelli diveniva 

poi membro della Commissione europea (per il settore della politica industriale e della ricerca) (1970-’76). Infine Spi-

presentò al Parlamento Europeo un rapporto, che, fatto proprio dall’assemblea, fu incorporato in 

un’apposita risoluzione del Parlamento Europeo sulla sostanza di un progetto preliminare di Trattato 

istitutivo dell’Unione Europea, 73 che, adottata il 14 settembre 1983, dava mandato al Comitato 

affari istituzionali (e quindi a Spinelli) di redigere, su tale base, un progetto di Trattato per 

l’istituzione dell’Unione Europea, da presentare entro il 1983 al voto del PE. 

Durante l’iter parlamentare del progetto Spinelli, la parabola discendente delle attività del Consiglio 

europeo toccò il suo punto più basso nel vertice di Atene del 4-6 dicembre 1983, a riprova 

dell’impossibilità di proseguire oltre secondo i metodi fino ad allora seguiti. Ciò diede ulteriore 

slancio al progetto Spinelli, che fu infine presentato alla seduta plenaria del Parlamento Europeo del 

14 febbraio 1984 per la sua votazione finale. In quell’occasione Spinelli presentò ai colleghi il suo 

progetto con un discorso illustrativo quanto mai chiaro. Si trattava, partendo da una prospettiva nettamente 

europea, quale solo il Parlamento Europeo poteva ormai proporre, di trasformare la Commissione 

in un vero e proprio organo esecutivo ossia in una sorta di governo dell’Unione, varare la 

condivisione del ruolo legislativo e di bilancio tra il Consiglio e il Parlamento Europeo, restringere 

la cosiddetta cooperazione politica ossia il metodo intergovernativo alla politica estera e anzi non 

escludere nel futuro il passaggio di questa dalla semplice cooperazione alla vera e propria azione 

comune. Inoltre Spinelli prevedeva, nel caso dell’approvazione parlamentare europea, che il trattato 

fosse direttamente firmato dal singolo Stato membro interessato e ratificato dal rispettivo Parlamento 

nazionale e che, se tale procedura fosse stata effettivamente completata da una larga maggioranza 

degli Stati membri, il trattato avrebbe dovuto entrare in vigore come tale. In seguito a tale discorso 

di Spinelli, il Parlamento Europeo procedeva in giornata alla votazione del progetto di Trattato 

istitutivo dell’Unione Europea, che veniva approvato a grande maggioranza. Tale approvazione 

avveniva attraverso il varo di un’apposita risoluzione del Parlamento Europeo sul progetto di trattato 

istitutivo dell’Unione Europea, che dava mandato al presidente di trasmettere il progetto di trattato 

direttamente ai governi dei singoli Stati membri (anziché al Consiglio europeo) e invitava il futuro 

Parlamento Europeo del 1984-’89 a prendere direttamente contatto con i Parlamenti nazionali, al 

fine di ottenere il loro consenso. 

Per parte sua il Consiglio europeo era invece costretto a firmare un autentico trattato, ma di 

tutt’altro segno. In un referendum consultivo, svoltosi il 23 febbraio 1982, infatti, la popolazione 

della Groenlandia, territorio autonomo sotto sovranità danese e come tale appartenente alla Comunità 

Europea, aveva manifestato la propria volontà di ritirarsi da quest’ultima. Perciò il governo danese 

aveva concluso con gli altri Stati membri un accordo in materia, che venne sottoscritto dai 

Dieci sotto forma di “Trattato emendativo con riguardo alla Groenlandia” il 13 marzo 1984. 

Prendendo atto del ritiro volontario della Groenlandia dalla Comunità, esso prevedeva l’entrata in 

vigore di tale ritiro per il 1° gennaio 1985 e nel contempo prospettava per la Groenlandia da tale data 

un regime di associazione alla Comunità, analogo a quello vigente per i territori d’oltremare degli 

Stati membri. Questo trattato, se da un lato dimostrava la duttilità della Comunità nella capacità di 

offrire comunque soluzioni di compromesso, stabiliva peraltro un importante precedente sulla possibilità 

effettiva di un ritiro volontario dalla Comunità, a maggior ragione se da parte di uno Stato 

membro di essa. 

nelli diventava membro (indipendente di sinistra) della Camera dei deputati (1976-’83) e del Parlamento Europeo (nel 

gruppo comunista) (dal 1976). Da membro del PE eletto a suffragio universale diretto, Spinelli contribuiva alla decisione 

del Parlamento Europeo (PE) del 9 luglio 1981 che istituiva la Commissione parlamentare sugli affari istituzionali, di 

cui Spinelli divenne il maggiore esponente. In questa sua veste, Spinelli fu l’artefice della risoluzione del PE del 6 luglio 

1982 “sulla posizione del PE riguardo alla riforma dei Trattati e al compimento dell’Unione Europea”. In base a 

tale risoluzione Spinelli preparò la “sostanza” ossia le linee fondamentali del progetto preliminare di un Trattato istitutivo 

dell’Unione Europea. 

73 Degna di nota è una delle motivazioni di tale risoluzione: “Premesso che in un mondo di mutamento e di crisi sta diventando 

sempre più essenziale per la Comunità Europea affermare la sua identità, perché possa far sentire la sua voce 

tra le due grandi potenze, l’Unione Sovietica e gli Stati Uniti, perché costituisca una forza di trasformazione nelle relazioni 

inique ed esplosive che attualmente esistono tra il Nord e il Sud, cosicché costituisca un originale modello di democrazia 

politica, economica e sociale, in cui i suoi cittadini possano pienamente svilupparsi”.

Invece il Parlamento Europeo proseguiva la propria “offensiva” in direzione dell’Unione Europea, 

approvando la risoluzione del 13 aprile 1984 “sul ruolo delle regioni nella costruzione di un’Europa 

democratica e sul risultato della Conferenza delle Regioni”. In essa il regionalismo veniva decisamente 

assunto per la prima volta come nuova dimensione qualificante della “democrazia europea” e 

perciò esplicitamente collegato al progetto di trattato appena varato dal PE, che: 

“1. Nota che il rafforzamento dell’autonomia delle regioni nella Comunità e la creazione di una Comunità Europea più 

unificata politicamente, basata su istituzioni con reali poteri, rappresentano due aspetti complementari e convergenti di 

uno sviluppo politico che deve essere all’altezza dei futuri compiti della Comunità;” 

Il PE proponeva già allora “di rafforzare i poteri fiscali e di bilancio regionali”, nonché di far partecipare 

“rappresentanti eletti regionali alla formulazione delle politiche presenti e future della Comunità” 

e di “abilitare le regioni a stabilire e mantenere relazioni dirette con le istituzioni della Comunità 

in futuro”, prefigurando “un corpo accreditato, che sia nella posizione di parlare a nome delle 

autorità locali e regionali”. 

In tal modo il PE affiancava alla dimensione della “democrazia rappresentativa” europea, costituita 

dal Parlamento Europeo, un nuovo e più forte aspetto della dimensione della “democrazia partecipativa” 

europea, rappresentato appunto dalle istanze locali e soprattutto regionali, una volta fossero 

state adeguatamente rafforzate all’interno degli Stati membri. 

Chi avrebbe dovuto essere ridimensionato da tale duplice “sviluppo politico” erano evidentemente 

gli Stati membri come Stati nazionali, che sino ad allora avevano sia rallentato l’unificazione politica 

della Comunità, sia sottovalutato la dimensione delle autonomie regionali. 74 

Infine, dominate dal “provocatorio” progetto parlamentare di trattato sull’Unione Europea e dal 

clima di apparente scontro tra le istituzioni europee, si svolsero poi, tra il 14 e il 17 giugno 1984, le 

seconde elezioni del Parlamento Europeo. Esse videro già un sia pur leggero calo nell’afflusso 

complessivo alle urne (61%) e una partecipazione nazionale insoddisfacente per quanto riguarda 

l’Irlanda (47,6%) e preoccupante per quanto riguarda il Regno Unito (32,6%). 

LA SECONDA LEGISLATURA EUROPEA (1984-1989) 

In questi anni si assistette a una decisa ripresa del processo d’integrazione europea. Il progetto di 

trattato sull’Unione Europea, proposto dal Parlamento Europeo, era stato infatti percepito come un 

salutare colpo di frusta rispetto all’inerzia del Consiglio europeo. E i risultati si videro ben presto. 

Infatti già il Consiglio (dei ministri) proseguì con maggiore decisione la strada, indicata dal Consiglio 

europeo, di offrire ai popoli della Comunità un obiettivo più concretamente percepibile e appetibile 

e quindi, nella prospettiva dell’imminente emissione dei primi passaporti europei, adottò la 

risoluzione del 19 giugno 1984, che prevedeva “il libero attraversamento delle frontiere interne degli 

Stati membri da parte dei loro connazionali”, lasciando peraltro all’iniziativa degli Stati membri 

eventualmente interessati l’applicazione di tale decisione. 

I. La nuova “Europa del popolo” 

Riprendendo poi l’intero spirito generale della “Dichiarazione sull’identità europea”, il Consiglio 

Europeo, nella sua decisiva riunione svoltasi a Fontainebleau tra il 25 e il 26 giugno 1984, decise un 

rilancio del processo d’integrazione europea che doveva passare in primo luogo attraverso la formazione 

di un maggiore senso di appartenenza alla Comunità nei cittadini degli Stati membri. A tale 

scopo esso lanciò la proposta di “Un’Europa del popolo” (o “della gente” o “dei cittadini”), a pro- 

74 Per quanto riguarda l’Italia, è significativo constatare che proprio il giorno prima della risoluzione del PE ossia il 12 

aprile 1984, a Varese, nasceva la “Lega autonomista lombarda”, quasi subito ribattezzata “Lega lombarda”.

posito della quale si dichiarava: “Il Consiglio europeo considera essenziale che la Comunità debba 

rispondere alle aspettative del popolo d’Europa, adottando misure atte a rafforzare e promuovere la 

sua identità e la sua immagine sia per i suoi cittadini, sia per il resto del mondo.” In una sola frase si 

inseriva, al posto dell’espressione usuale “popoli d’Europa”, quella di “popolo d’Europa” e di conseguenza, 

al posto dell’espressione usuale “cittadini degli Stati membri”, quella di “cittadini della 

Comunità Europea”. Era la risposta, positiva, al motivo ispiratore del discorso e del progetto di trattato 

di Spinelli. Rispetto a quest’ultimo, il Consiglio europeo preferiva tuttavia battere ancora la 

strada della realizzazione di pur nuove e significative misure entro i limiti tracciati dai trattati di 

Roma. In questa prospettiva il Consiglio Europeo dava mandato a un apposito Comitato ad hoc 

(presieduto dall’italiano Pietro Adonnino, da cui il Comitato prese il nome) di studiare tali misure 

entro questi limiti. E tuttavia il Consiglio europeo dava pure mandato a un altro apposito Comitato 

ad hoc (sul tipo del Comitato Spaak degli anni Cinquanta) “sugli affari istituzionali” (presieduto 

dall’irlandese James Dooge, da cui prese il nome il Comitato), di presentare proposte per lo sviluppo 

della cooperazione europea, apparentemente ignorando il progetto di trattato proposto dal Parlamento 

Europeo. 

In considerazione di tali sviluppi generali e con particolare riferimento alla decisione del Consiglio 

sulla riduzione dei controlli sulle persone alle frontiere, i due Stati membri più importanti decisero 

anzi di andare subito oltre per conto proprio, procedendo alla firma a Saarbrücken il 13 luglio 1984 

dell’accordo franco-tedesco sulla graduale abolizione dei controlli alla frontiera franco-tedesca. Si 

era di fronte alla situazione inedita di una misura, di notevole interesse comunitario, ma decisa al di 

fuori della cornice istituzionale comunitaria e perciò di una nuova “provocazione”, diretta stavolta 

alla Comunità Europea in quanto tale e all’insufficiente grado di dinamismo che allora la caratterizzava. 

Il metodo, tanto sostenuto dal Consiglio europeo, della cooperazione politica assumeva la 

forma “unilaterale” dell’accordo tra due Stati membri, che prospettava l’avvio di un’Europa “a due 

velocità”, nella quale alcuni Stati membri palesavano con ciò la propria insofferenza per gli indugi 

troppo persistenti degli altri, ma insieme lasciavano a questi ultimi la porta aperta per associarsi alla 

nuova iniziativa. 

Altro elemento di dinamismo era poi la dimostrazione, da parte del nuovo Parlamento Europeo, 75 

della propria autorità in materia di bilancio, con il proprio rifiuto, il 14 novembre 1984, del discarico 

di bilancio delle Comunità dell’esercizio 1982. In tal modo il Parlamento Europeo faceva valere 

per la prima volta la propria determinazione a porsi come attore non di secondo piano della dinamica 

interistituzionale comunitaria, introducendo, nel modo più visibile, il principio del controllo democratico 

della politica di spesa (pubblica) della Comunità. 

Tuttavia era ormai sul fronte tracciato dall’iniziativa franco-tedesca di Saarbrücken che dovevano 

emergere le più ragguardevoli novità. La possibilità di un’estensione di tale accordo infatti si rivelava 

quanto mai matura, dal momento che, a partire dal 1° gennaio 1985, come previsto, venivano 

rilasciati effettivamente, dalla maggior parte degli Stati membri, i primi passaporti europei. Sembrava 

dunque naturale, in un regime di effettiva uniformità nell’identificazione dei cittadini degli 

Stati membri rispetto a Paesi terzi, prospettare la possibilità di una libera circolazione all’interno 

della Comunità, senza controlli né sulle persone, né sulle merci, alle frontiere interne. 

Inoltre veniva nel frattempo presentato al Consiglio Europeo di Bruxelles del 29 e 30 marzo 1985 il 

previsto “Rapporto del Comitato ad hoc su un’Europa del popolo”. In esso si sottolineava: 

“2. L’intento del Comitato è quello di proporre misure che siano di diretta rilevanza per i cittadini della Comunità e che 

offrano loro visibilmente benefici tangibili nella loro vita quotidiana. Particolare enfasi è posta su misure che abbiano 

una possibilità realistica di essere attuate in un tempo relativamente breve. L’obiettivo dovrebbe essere una facilitazione 

di norme e pratiche che causano irritazione ai cittadini della Comunità. Questo è di grande importanza nel rendere la 

Comunità più credibile agli occhi dei suoi cittadini.” 

75 Nel nuovo PE Altiero Spinelli era dal 26 luglio 1984 il presidente della Commissione “Affari istituzionali”.

Veniva, in altri termini, prefigurata già allora quella strategia dell’”Europa dei cittadini”, nel senso 

di una Comunità al servizio dei suoi cittadini, che sempre più sarà all’ordine del giorno dell’agenda 

europea sino a tuttora. Tuttavia si precisava insieme: 

“3. Dei passi in avanti non sono comunque una questione di adozione di nuove norme e regolamenti. Un progresso in 

vista dei cittadini è spesso ottenuto meglio, attuando decisioni già adottate e attraverso la loro amministrazione in situazioni 

di vita reale. Ciò può essere molto più importante di un progresso formale per mezzo dell’introduzione di nuove 

norme uniformi di piccola o nessuna conseguenza per il cittadino della Comunità nella sua vita di tutti i giorni. Questa 

considerazione è rilevante per le istituzioni della Comunità nell’adempimento delle loro responsabilità nell’ambito dei 

Trattati, ma anche per gli Stati membri stessi, sopprimendo formalità non necessarie e tenendo conto della dimensione 

comunitaria sia nella loro legislazione, sia nelle loro pratiche amministrative.” 

Questa osservazione intendeva precisare che le misure proposte dovevano essere tutte all’insegna 

della cosiddetta “liberalizzazione”. Più che aggiungere nuove norme comunitarie, occorreva piuttosto 

una semplice, ma effettiva razionalizzazione della pubblica amministrazione sia comunitaria, sia 

dei singoli Stati membri. 

Nell’ambito di tali precisazioni, il “Rapporto” proponeva l’adozione delle seguenti misure: 

1) “Una facilitazione di norme e pratiche che causano irritazione ai cittadini della Comunità e compromettono 

la credibilità della Comunità”, ossia in positivo: a) la libertà di movimento per i cittadini 

della Comunità 76 ; b) la libertà di movimento dei beni, inclusi i servizi di trasporto; c) le formalità 

amministrative per il traffico locale transfrontaliero; 

2) “I diritti dei cittadini della Comunità”, ossia “più ampie opportunità d’impiego e residenza”: a) 

libertà di movimento nella vita lavorativa; b) diritto di stabilirsi (in altri Stati membri); c) (riconoscimento 

di) qualificazioni professionali; d) diritto di residenza. 

Si trattava di un pacchetto di proposte, che sarebbero andate a costituire i futuri diritti civili dei cittadini 

europei all’interno di tutto il territorio della Comunità. 

Allo stesso Consiglio europeo di Bruxelles del 29 e 30 marzo 1985 veniva insieme presentato il 

previsto “Rapporto del Comitato ad hoc sugli affari istituzionali”. In esso si dichiarava: 

“Dopo la seconda guerra mondiale l’Europa si è data un inizio molto promettente fondando, prima con la Comunità europea 

del carbone e dell’acciaio (CECA) e poi con la Comunità economica europea (CEE), una costruzione senza precedenti, 

che non può essere paragonata ad alcuna entità legale esistente. La Comunità – basata sui principi della democrazia 

pluralista e del rispetto dei diritti umani, che costituiscono elementi essenziali per la partecipazione a essa e sono 

uno dei costanti obiettivi delle sue attività rivolte al mondo – ha corrisposto ai bisogni complessi e profondamente sentiti 

di tutti i nostri cittadini. 

Benché la Comunità abbia deciso di completare questa costruzione a partire dai vertici dell’Aja nel 1969 e di Parigi nel 

1972, essa è ora in uno stato di crisi e soffre di serie deficienze. 

Inoltre, comunque, gli Stati membri sono diventati prigionieri di differenze (fra loro), che hanno oscurato i considerevoli 

vantaggi economici e finanziari che si sarebbero ottenuti dalla realizzazione del mercato comune e dall’unione economica 

e monetaria. 

Inoltre, dopo 10 anni di crisi, l’Europa, a differenza del Giappone e degli Stati Uniti, non ha conseguito un tasso di crescita 

sufficiente a ridurre la preoccupante cifra di almeno 14 milioni di disoccupati. 

In questo stato di cose l’Europa è posta di fronte a sempre più importanti sfide, sia nel campo della crescente competizione 

industriale e tecnologica dall’esterno, sia nella lotta per mantenere la posizione d’indipendenza politica, che storicamente 

ha tenuto nel mondo. 

Posta di fronte a queste sfide, l’Europa deve recuperare fiducia in se stessa e lanciare se stessa in una nuova avventura 

comune – l’istituzione di un’entità politica basata su obiettivi prioritari, chiaramente definiti, unitamente ai mezzi per 

conseguirli. 

La Comunità non ha perso di vista il fatto che essa rappresenta solo una parte d’Europa. Risolti ad avanzare insieme, gli 

Stati membri rimangono consapevoli della civiltà che essi condividono con gli altri Paesi del continente, nella ferma 

convinzione che qualsiasi progresso nella costruzione della Comunità è in accordo con gli interessi dell’Europa in quanto 

tale. 

76 A questo riguardo il Rapporto prevedeva un”azione immediata”, ai fini della quale suggeriva: “Senza aspettare 

l’adozione di una direttiva del Consiglio, il Consiglio Europeo dovrebbe decidere ora che alcuni Stati membri dovrebbero 

compiere tutti i possibili passi pratici sulla strada verso la soluzione più comprensiva […]”.

Il Comitato ha posto se stesso fermamente a livello politico e, senza pretendere di redigere un nuovo trattato in forma 

legale, propone di esporre gli obiettivi, le politiche e le riforme istituzionali, che sono necessari a ridare all’Europa il 

vigore e l’ambizione del suo avvio.” 

In definitiva il Comitato proponeva che si istituisse effettivamente “una genuina entità politica”, 

sottolineandone i seguenti caratteri: 

“Non è sufficiente stendere un semplice catalogo di misure da prendere – persino se sono precise e concrete – dal momento 

che simili esercizi sono stati spesso tentati nel passato, senza ottenere risultati. Dobbiamo adesso fare un salto 

qualitativo e presentare le varie proposte in un modo globale, dimostrando così la volontà politica comune degli Stati 

membri. In definitiva ciò deve espresso attraverso la formulazione di una genuina entità politica: cioè un’Unione Europea: 

- con il potere di prendere decisioni in nome di tutti i cittadini, attraverso un processo democratico, che sia in accordo 

con il loro interesse comune allo sviluppo politico e sociale, al progresso economico e alla sicurezza e in accordo con le 

procedure che possono variare a seconda che il quadro sia quello della cooperazione intergovernativa, dei trattati della 

Comunità o di nuovi strumenti ancora da concordare; 

- in accordo con la personalità di ciascuno degli Stati costituenti.” 

La proposta del Comitato ad hoc sugli affari istituzionali andava dunque nella direzione della costruzione 

di un’Unione Europea, che fosse comunque fondata, come si esprimerà 18 anni dopo il 

progetto di TCE, sulla “volontà dei cittadini e degli Stati d’Europa”. Si veniva così conformando 

quella visione della duplice fonte di sovranità dell’Unione Europea, che determinerà i tratti costitutivi 

di quest’ultima anche sotto l’aspetto istituzionale. 

Gli “obiettivi prioritari” dell’Unione Europea proposta dovevano essere: 

1) la creazione di “un’omogenea area economica interna”, da attuare attraverso: a) “il completamento 

del Trattato (di Roma)” ossia: la creazione di un genuino mercato interno entro la fine degli anni 

Ottanta, l’accresciuta competitività dell’economia europea e la promozione di una convergenza economica; 

b) “la creazione di una comunità tecnologica”; c) “il rafforzamento del Sistema monetario 

europeo (SME)”; d) “una mobilitazione delle risorse necessarie”. 

2) una “promozione dei valori comuni di civiltà” , da attuare attraverso le seguenti misure: a) delle 

“misure per proteggere l’ambiente”; b) un “graduale conseguimento di un’area sociale europea”; c) 

un “graduale stabilimento di un’omogenea area giudiziaria”; d) “la promozione di comuni valori 

culturali”. 

3) “la ricerca di un’identità esterna”, da conseguire attraverso: a) una “politica esterna”; b) la ricerca 

di una politica comune di “sicurezza e difesa”. 

Si trattava di un impressionante pacchetto di impegnative proposte sui più svariati fronti, che lasciava 

intendere la serietà della considerazione dell’Unione Europea come di “una genuina entità 

politica”. 

Ma il Rapporto sottolineava infine quali dovessero essere “i mezzi” per il conseguimento di tali obiettivi 

prioritari, ossia delle “istituzioni efficienti e democratiche”. A questo proposito, esso suggeriva: 

1) un “più facile processo decisionale nel Consiglio” (con la proposta di un voto a maggioranza 

qualificata); 2) “una Commissione rafforzata”; 3) un rafforzamento della “Corte di Giustizia”; 

Molto più decisiva era peraltro la proposta finale del Rapporto, riguardante “il metodo” per pervenire 

alla fondazione di un’Unione Europea; vi si suggeriva: 

“Il Comitato propone che una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri debba essere convocata nel 

futuro prossimo per negoziare un progetto di Trattato dell’Unione Europea, basato sull’acquis communautaire, sul 

presente documento e sulla Dichiarazione solenne di Stoccarda sull’Unione Europea e sia guidato dallo spirito e dal metodo 

del progetto di trattato votato dal Parlamento Europeo: 

- le parti [partecipanti] alla conferenza saranno gli Stati membri; […] 

- la Commissione Europea parteciperà ai negoziati; 

- il Parlamento Europeo sarà strettamente associato alla conferenza. Il suo risultato sarà sottoposto al [voto del] Parlamento 

Europeo.”

Con quest’ultimo punto del suo Rapporto, il Comitato ad hoc sugli affari costituzionali dava la prima 

chiara indicazione della necessità di attuare un nuovo trattato europeo, di valore costitutivo ossia 

analogo, per importanza, al trattato CECA e ai trattati di Roma. E lo faceva, proponendolo come 

una sorta di erede del progetto di trattato varato dal Parlamento Europeo, che veniva anzi coinvolto 

nel relativo processo decisionale, sia pur soltanto alla fine di esso. 

Il Consiglio europeo di Bruxelles del 29-30 marzo 1985 accoglieva i Rapporti di entrambi i Comitati 

ad hoc, raccomandando al Consiglio di decidere le proposte pervenute su “un’Europa del popolo”, 

77 riservandosi di riflettere ulteriormente sul Rapporto del Comitato sugli “affari costituzionali” 

78 e invitando invece il Comitato su “un’Europa del popolo” a proseguire i suoi lavori, al fine di 

proporre al successivo Consiglio europeo una nuova serie di iniziative anche sugli altri punti, non 

ancora presi in considerazione, del pacchetto di suggerimenti avanzato dal decisivo Consiglio europeo 

di Fontainebleau. 

Nel frattempo il Consiglio Europeo registrò pure un notevole successo sul fronte dell’allargamento, 

con la firma, il 12 giugno 1985, del “Trattato di adesione di Spagna e Portogallo” alla Comunità 

Europea. Esso segnava il ricongiungimento all’Europa comunitaria, fondata sul principio del rispetto 

dei diritti umani, dello Stato di diritto e della democrazia rappresentativa, degli ultimi due Stati 

europei che avevano vissuto, e per molti decenni, un regime di tipo fascista e, dopo la liberazione da 

questo, consideravano come loro destinazione naturale la costruzione del proprio futuro economico, 

sociale e politico all’interno della Comunità Europea. 

Infine, accogliendo l’invito (vedi nota n. 85) formulato dal Consiglio europeo, diversi Stati membri 

decidevano di procedere subito per conto loro a una realizzazione comune della prima parte delle 

misure previste a proposito di “un’Europa del popolo” e in particolare della “libertà di movimento 

per i cittadini della Comunità”. Così, il 14 giugno 1985, a Schengen veniva firmato un accordo sulla 

soppressione graduale dei controlli alle frontiere comuni da parte dei rappresentanti di Francia, 

Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Metà, dunque, degli Stati membri optava per una 

cooperazione politica “unilaterale”, assunta cioè al di fuori della cornice istituzionale comunitaria, 

su un tema di così evidente interesse comunitario. Tuttavia questa “provocazione”, proprio perché 

tale, sarebbe rimasta per diversi anni allo stato di una semplice dichiarazione d’intenti. 

Poco dopo si svolgeva la prevista riunione del Consiglio europeo a Milano fra il 28 e il 29 giugno 

1985. Esso si pronunciava sul Rapporto finale del Comitato ad hoc su “un’Europa del popolo”, pervenuto 

il 20 giugno 1985. Tale Rapporto finale affermava: 

“[…] le proposte, […], trattano di importanti aspetti dei diritti speciali dei cittadini, dell’educazione, della cultura e della 

comunicazione, degli scambi, e dell’immagine e dell’identità della Comunità; esse sono significative per il cittadino 

in vari aspetti della sua vita quotidiana e sono un sostanziale contributo alla realizzazione di una sempre più stretta unione 

tra i popoli d’Europa. Il Comitato ha ben presente che molto di ciò che è stato conseguito sinora in Europa è stato 

l’opera di coloro che hanno sperimentato gli orrori e la distruzione della guerra. La continuazione di questa avventura è 

basata sull’assunto che anche le generazioni future si capiranno e si apprezzeranno l’un l’altra attraverso le frontiere e 

realizzeranno i benefici che devono derivare da una più stretta cooperazione e solidarietà.” 

La nuova serie di proposte presenti nel Rapporto finale del Comitato verteva dunque su temi riguardanti 

soprattutto l’educazione delle nuove generazioni a una cittadinanza europea. Il Rapporto precisava 

quindi tali proposte, nel modo seguente: 

77 A proposito del Rapporto sul Comitato ad hoc sull’Europa del popolo e delle sue proposte per un’”immediata realizzazione”, 

una delle conclusioni del Consiglio europeo era: “Da ultimo, esso invita gli Stati membri ad attuare quelle decisioni 

che sono entro il loro campo di competenza”. 

78 Di fronte a tale pausa di riflessione del Consiglio europeo, il Parlamento Europeo adottava il 17 aprile 1985 una risoluzione 

“sulla posizione del Parlamento Europeo sulle deliberazioni del Consiglio europeo sull’Unione Europea”, in cui 

reclamava il diritto di esaminare, se necessario emendare, e infine votare sul progetto di trattato che avrebbe dovuto essere 

varato dalla futura Conferenza intergovernativa

“[…] il suo [del Comitato] miglior contributo all’Europa del popolo sarà dato da una combinazione di proposte specifiche 

che dovranno essere attuate senza ulteriore dilazione, e da obiettivi a più lungo termine, che renderebbero la Comunità 

più di una realtà per i suoi cittadini. 

In questo contesto il Comitato vuole sottolineare che il compito di semplificare l’amministrazione e restringere l’iperregolamentazione 

vale comunque. Ma, al di là di questo obiettivo, la Comunità Europea risponderà alle vedute dei suoi 

cittadini solo se essa rifletta pienamente il loro desiderio di operare insieme più strettamente e predisponga un canale 

per i loro ideali. Ecco perché ora avanziamo proposte su: 

1) i diritti speciali dei cittadini; 

2) la cultura e la comunicazione; 

3) l’informazione; 

4) la gioventù, l’educazione, gli scambi e lo sport; 

5) il lavoro volontario nello sviluppo del Terzo mondo; 

6) la sanità, la sicurezza sociale e le droghe; 

7) i gemellaggi; 

8) il rafforzamento dell’immagine e dell’identità della Comunità.” 

Il Rapporto finale prospettava dunque tale educazione alla cittadinanza europea come attuabile soprattutto 

attraverso l’offerta di concrete possibilità sia di interazione e di collaborazione tra cittadini 

europei di diversi Stati membri su temi comuni, sia di esprimersi pubblicamente sui propri ideali e 

sulle proprie proposte nei confronti della Comunità. Si trattava dunque della prima intuizione della 

possibilità di una democrazia partecipativa europea come strumento privilegiato di un’educazione 

alla cittadinanza europea. 

La prima condizione di quest’ultima doveva essere (a prescindere dai diritti umani, riconosciuti , 

come tali, a qualunque persona residente nel territorio della Comunità) il riconoscimento de “i diritti 

speciali dei cittadini” ovvero quei diritti che, all’interno della Comunità, occorreva riconoscere ai 

cittadini europei in quanto tali. A questo proposito il Rapporto finale diceva: 

“Il 14 dicembre 1973 al vertice di Copenhagen, i capi di Stato o di governo adottarono un rapporto sull’identità europea. 

Quel rapporto proponeva alcune linee guida e alcuni obiettivi che erano in grado di essere assunti come indici per lo 

sviluppo di diritti speciali per i cittadini per il fatto che esso dava espressione a una determinazione a difendere i principi 

della democrazia rappresentativa, del dominio della legge, della giustizia sociale e del rispetto dei diritti umani. 

Sulla base del rapporto e di successivi sviluppi nella Comunità e tra gli Stati membri, riguardanti diritti speciali dei cittadini, 

in particolare il Consiglio europeo a Parigi nel dicembre 1974, il Comitato sottopone delle proposte al Consiglio 

europeo nelle seguenti aree: 

1) Il cittadino come un [soggetto] che partecipa al processo politico nella Comunità 

2) Il cittadino come un [soggetto] che partecipa al processo politico negli Stati membri 

3) Consultazione dei cittadini su questioni transfrontaliere all’interno della Comunità 

4) Il cittadino in relazione agli strumenti legali della Comunità 

5) Il cittadino e la patente di guida europea 

6) Il cittadino come lavoratore al di fuori della Comunità.” 

Per quanto riguarda il primo di questi punti ossia “il cittadino come uno dei partecipanti al processo 

politico nella Comunità”, il Rapporto finale proponeva: a) “l’introduzione di un’uniforme procedura 

elettorale” per il Parlamento Europeo “prima della prossima elezione nel 1989” e comunque la possibilità, 

entro tale data, che un cittadino, residente in altro Stato membro, potesse partecipare ivi alle 

elezioni del Parlamento Europeo; b) l’introduzione del “diritto di petizione” europeo e della figura 

del “mediatore” europeo. 

Per quanto riguarda il secondo punto ossia “il cittadino come uno dei partecipanti al processo politico 

negli Stati membri”, il Rapporto finale proponeva: a) il diritto a votare e a candidarsi alle elezioni 

locali per i cittadini di altri Stati membri; b) l’equiparazione di tutti i cittadini della Comunità a 

quelli nazionali quanto alla libertà di parola e di riunione; c) il diritto dei cittadini residenti, ma provenienti 

da altri Stati membri, a venire ascoltati dalle autorità nazionali, quando queste stanno per 

prendere decisioni di speciale importanza (insegnamento di lingue straniere, condizioni per l’uso e 

l’acquisto di una casa ed emissioni di notizie in altre lingue). 

Per quanto riguarda il terzo punto ossia “consultazione dei cittadini su questioni transfrontaliere 

all’interno della Comunità”, il Rapporto finale proponeva, per i cittadini residenti in entrambi i ver-

santi di frontiere interne, il diritto all’informazione e alla consultazione preventiva su misure di rilevanza 

transfrontaliera come le maggiori opere pubbliche, temi ambientali, trasporti e materie aventi 

comunque rilievo per la salute e la sicurezza dei cittadini. 

Per quanto riguarda il quarto punto ossia “il cittadino in relazione agli strumenti legali della Comunità”, 

il Rapporto finale proponeva: a) una sistematica codificazione e semplificazione ovvero il cosiddetto 

“consolidamento” della legge della Comunità, allo scopo di fornire ai cittadini un quadro 

unitario e perciò immediatamente consultabile degli atti legislativi comunitari; b) la cessazione della 

produzione di atti giuridici, sia comunitari, sia nazionali, in settori dove essi si rivelassero non più 

necessari (con la conseguente nascita del principio di sussidiarietà); c) l’uso di un linguaggio più 

semplice e dunque più chiaro nella formulazione delle leggi; d) un uso della legge comunitaria mirato 

soprattutto all’armonizzazione delle leggi nazionali tra loro; e) l’attuazione piena, semplice e 

rapida della legge comunitaria da parte degli Stati membri. 

Per quanto riguarda il quinto punto ossia “il cittadino e la patente di guida europea”, il Rapporto finale 

proponeva che la patente di guida con formato di modello comunitario, decisa dal Consiglio 

già il 4 dicembre 1980, fosse di fatto disponibile entro il 1° gennaio 1986 e soprattutto fosse abolita 

la necessità di cambiare la patente di guida entro la Comunità in caso di un cambio di residenza. 

Per quanto riguarda il sesto punto ossia “il cittadino come lavoratore al di fuori della Comunità”, il 

Rapporto finale proponeva il diritto del cittadino a ottenere assistenza da parte delle autorità diplomatiche 

di un altro Stato membro, nel caso dell’assenza di quelle nazionali nel territorio dello Stato 

terzo in cui si trovasse. 

Tutti questi “diritti speciali dei cittadini” non solo saranno ripresi in trattati successivi, ma anche costituiranno 

(in particolare il quarto punto) uno dei principali motivi ispiratori dell’intera architettura 

del futuro Trattato costituzionale europeo. 

La seconda condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere un’attenzione speciale 

ai temi “cultura e comunicazione”. A questo proposito il Rapporto finale così si esprimeva: 

“E’ anche attraverso un’azione nelle aree della cultura e della comunicazione, che sono essenziali all’identità europea e 

all’immagine della Comunità nelle menti del suo popolo, che può e deve essere cercato un supporto per l’avanzamento 

dell’Europa. L’eredità culturale europea non è comunque confinata ai territori degli Stati membri della Comunità, né, 

per questa materia, alle frontiere degli Stati del Consiglio d’Europa. 79 Dobbiamo perciò evitare ogni esclusività in 

quest’area e cercare una cooperazione con altri Paesi europei. 

Il Comitato si compiace di prendere atto che gli incontri del Consiglio e dei ministri della cultura della Comunità stanno 

continuando su una base regolare e che è stato fatto un progresso in quest’area, inclusa la decisione su un’annuale “città 

europea della cultura”, cominciando con Atene per il 1985. 

Il Comitato ha scelto, fra i vari spetti della cultura, quattro aree d’azione […]: 

1) Televisione (“l’area audiovisiva”) 

2) Accademia di scienza, tecnologia e arte 

3) Eurolotteria 

3) Accesso a musei e a eventi culturali” 

Per quanto riguarda il primo punto ossia la “televisione (“l’area audiovisiva”)”, il Rapporto finale 

proponeva a) l’incoraggiamento, a livello della Comunità, di “coproduzioni audiovisive europee al 

fine di promuovere un’industria veramente europea e competitiva”; b) la previsione nazionale di 

una certa aliquota dei fondi generali programmati, destinata a coproduzioni, se fatte da produttori 

cinematografici o televisivi europei provenienti da almeno due Stati membri; c) la dichiarazione del 

1988 come “Anno europeo del film e della televisione”; d) la possibilità che “ogni cittadino possa 

aver accesso al maggior numero di programmi emessi dai vari canali dei Paesi della Comunità”; e) 

la creazione di un “canale televisivo europeo”, con emissione “multilingue”. 

Per quanto riguarda il secondo punto ossia una prevista ”Accademia di scienza, tecnologia e arte”, il 

Rapporto finale sosteneva: “L’Europa ha bisogno di un’istituzione con influenza internazionale per 

mettere in evidenza le conquiste della scienza europea e l’originalità della civiltà europea in tutto il 

suo carattere comune e in tutta la sua diversità.” 

79 Tale espressione in negativo intendeva alludere ai Paesi europei a regime comunista [NdA].

Per quanto riguarda il terzo punto ossia una prevista “eurolotteria”, il Rapporto finale sosteneva curiosamente: 

“Per far sì che l’Europa divenga viva per gli Europei, un evento con richiamo popolare 

può aiutare a promuovere l’idea europea. […] La lotteria servirebbe a finanziare progetti nel campo 

della cultura. L’avvio e l’annuncio dei risultati sarebbero pubblici e trasmessi via televisiva attraverso 

la Comunità. Il risultato può essere espresso eventualmente in ECU.” 

Per quanto riguarda il quarto punto ossia l’”accesso a musei e a eventi culturali”, il Rapporto finale 

proponeva che tutte le condizioni e riduzioni speciali, disponibili in uno Stato membro per i giovani, 

fossero estese ai giovani provenienti da tutti gli Stati membri. 

Solo alcune di queste misure relative all’area “cultura e comunicazione” saranno effettivamente attuate, 

ma non saranno sufficienti a conseguire gli scopi previsti dal documento. 

La terza condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere l”informazione”. A 

questo proposito il Rapporto finale enunciava le seguenti osservazioni: 

“Il Comitato ritiene che il popolo d’Europa non riceva un’informazione soddisfacente sulla costruzione dell’Europa. 

Questo è un problema per tutte le istituzioni della Comunità e per gli Stati membri. 

L’informazione sulla Comunità sarà intesa a spiegare i temi fondamentali che sottolineino l’importanza cruciale della 

Comunità per gli Stati membri – gli eventi storici che condussero alla costruzione della Comunità e che ispirano il suo 

ulteriore sviluppo nella libertà, nella pace e nella sicurezza e le sue conquiste e il suo potenziale nel campo economico e 

sociale. Gli Stati membri possono mostrare come l’azione nazionale è rafforzata dall’azione della Comunità. E’ anche 

necessario sottolineare al popolo quali costi ci sarebbero se la Comunità non esistesse. 

Il Comitato propone che il Consiglio europeo inviti le istituzioni della Comunità e gli Stati membri a cooperare più 

strettamente e a migliorare l’effettività di servizi, in particolare a livello regionale e locale, per procurare al cittadino 

un’informazione sulla Comunità.” 

Purtroppo queste proposte, pur messe poi in atto, si riveleranno drammaticamente insufficienti a risolvere 

il problema dell’”informazione”, che resterà sino a oggi il più grave problema in ordine 

all’educazione alla cittadinanza europea e dunque a un esercizio consapevole e condiviso della democrazia 

europea, sia rappresentativa, sia partecipativa. 

La quarta condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere una serie di misure a 

proposito di “gioventù, educazione, scambi e sport”. A questo proposito, il Rapporto finale proponeva 

delle misure nei seguenti settori: a) insegnamento della lingua; b) scambi tra scuole; c) campi 

di lavoro volontario per giovani; d) l’immagine europea nell’educazione; 80 e) cooperazione universitaria; 

f) addestramento vocazionale; g) scambi di giovani e scambi professionali; h) sport. 

Le varie misure proposte saranno poi realizzate in vario grado, ma con risultati tuttora insufficienti, 

in particolare per quanto riguarda la prevista “immagine europea nell’educazione”. 

La quinta condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere il “lavoro volontario 

nello sviluppo del Terzo mondo”. A questo proposito il Rapporto finale proponeva la piena partecipazione 

e cooperazione delle organizzazioni non governative (ONG) con la Comunità Europea, stabilendo 

la prima decisiva forma di collaborazione tra questi due soggetti. 

La sesta condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere una serie di misure riguardanti 

“sanità, sicurezza sociale e droghe”. A questo proposito il Rapporto finale proponeva tra 

l’altro: a) la creazione di una Carta Sanitaria d’Emergenza di formato universale europeo, disponibile 

per ogni cittadino che la volesse, contenente dati sanitari personali e quindi utile per eventuali 

80 A questo proposito il Rapporto proponeva: a) la creazione in ogni Stato membro di Centri per facilitare l’opera di 

scuole e docenti e per informarli e aiutarli da un punto di vista educativo (da qui nascerà p.e. in Italia 

“PuntoeduEuropa”, l’ambiente web dell’”Indire” (Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica) per percorsi 

di formazione per docenti (appartenenti alle scuole iscritte) per l’educazione alla cittadinanza europea); b) la preparazione 

e la disponibilità di appropriati libri di testo e materiali didattici; c) la conferma del 9 maggio di ogni anno 

come Giornata dell’Europa al fine di creare consapevolezza e dare informazione nelle scuole in particolare, così come 

alla televisione e negli altri mezzi di comunicazione; d) la predisposizione di un Centro che esponesse le acquisizioni 

europee, e l’eredità comune, sostenuto da una collezione di documenti e opere relative (la prima e più completa iniziativa 

in tal senso è quella costituita dal “Centro virtuale della conoscenza sull’Europa” (CVCE), con sede a Lussemburgo, 

e dal suo formidabile “European NAvigator” (ENA) (sito web www.ena.lu.), al quale rinviano i link di numerosi dei 

documenti qui citati).

emergenze lontano da casa; b) l’accesso di durata illimitata al trattamento medico in tutto il territorio 

della Comunità. Queste misure, poi effettivamente realizzate, costituiranno una grande conquista 

sul terreno dell’identità politico-sociale europea. 

La settima condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere il “gemellaggio” tra 

città di diversi Stati membri. A questo proposito il Rapporto finale proponeva semplicemente un incoraggiamento 

e una promozione di tali iniziative. 

L’ottava e ultima condizione dell’educazione alla cittadinanza europea doveva essere il “rafforzamento 

dell’immagine e dell’identità della Comunità”. A questo proposito il Rapporto finale proponeva: 

a) l’adozione di “simboli” della Comunità e precisamente di una bandiera e un emblema, come 

pure di un inno, e precisamente di quelli già adottati dal Consiglio d’Europa, anche se, per quanto 

riguarda l’emblema e la bandiera, suggeriva, in totale divergenza rispetto al Parlamento Europeo, 

l’opportunità di distinguerli da quelli del Consiglio d’Europa e quindi di adottare al centro del cerchio 

di stelle la lettera dorata E ossia il disegno già in uso presso la Commissione europea e curiosamente 

consigliava, per quanto riguarda tutti i simboli della Comunità, un uso limitato solo a determinati 

posti e a determinate occasioni; b) la dedica di francobolli nazionali a eventi europei, con 

disegni identici per tutti gli Stati membri; c) l’estensione delle tariffe postali interne alle destinazioni 

in tutti gli altri Stati membri. Tutte queste misure saranno realizzate poi effettivamente in misura 

anche maggiore rispetto al previsto. 

In conclusione l’imponente pacchetto di tutte le misure proposte dai due successivi Rapporti del 

Comitato ad hoc su un’Europa del popolo era inteso a costituire “un complesso bilanciato, la realizzazione 

del quale darebbe al singolo cittadino una più chiara percezione della dimensione e 

dell’esistenza della Comunità.” Tale obiettivo sarà effettivamente raggiunto, ma non in tutte le sue 

parti, e perciò non sarà altrettanto conseguito quello, finale, di un maggiore senso di appartenenza 

del cittadino alla Comunità e quindi di un suo effettivo coinvolgimento nella costruzione di essa. 

Il Consiglio europeo di Milano approvava comunque anche il Rapporto finale di tale Comitato e anzi, 

a proposito del Rapporto iniziale (già approvato a suo tempo), richiamava sia le altre istituzioni 

della Comunità, sia gli Stati membri, ad applicare, senza ulteriori ritardi, le misure in esso previste 

(come l’abolizione universale delle frontiere interne nella Comunità). 

Il Consiglio europeo di Milano si pronunciava pure sui risultati del Rapporto del Comitato ad hoc 

sugli “affari istituzionali”. Ribadito il fine generale della creazione di un’Unione Europea, esso stabiliva 

che alcuni degli “obiettivi prioritari” di essa avrebbero dovuto essere realizzati subito ossia 

già nell’ambito dell’esistente Comunità Europea, e segnatamente quelli relativi alla creazione di 

“un’omogenea area economica interna”, in particolare: a) “il completamento del Trattato (di Roma)” 

ossia: la creazione di un genuino mercato interno entro il 1992, l’accresciuta competitività 

dell’economia europea e la promozione di una convergenza economica; b) “la creazione di una comunità 

tecnologica”. 

Ma soprattutto il Consiglio europeo recepiva pure la proposta relativa al “metodo” con il quale pervenire 

alla fondazione di un’Unione Europea, ossia la necessità di convocare una conferenza intergovernativa 

per la predisposizione del progetto di un nuovo trattato costitutivo. Tuttavia il mandato 

della CIG era molto ridimensionato rispetto alla proposta del Comitato: intendendo rimanere ancora 

nel quadro della Comunità esistente, esso prevedeva infatti la predisposizione dei progetti di due 

trattati, che anticipassero rispettivamente gli “obiettivi prioritari” dell’UE afferenti alla “ricerca di 

un’identità esterna” e i “mezzi” dell’UE ossia “istituzioni efficienti e democratiche”. Il progetto del 

primo trattato doveva vertere dunque “su una politica estera e di sicurezza comune”, mentre quello 

del secondo trattato doveva essere costituito da una serie di emendamenti al trattato CEE, in accordo 

con l’articolo 236 di quel trattato, richiesti per l’attuazione delle modifiche istituzionali riguardanti: 

a) la procedura decisionale del Consiglio; b) il potere esecutivo della Commissione; c) i poteri 

del Parlamento Europeo e l’estensione a nuove sfere di attività.

Nonostante tali limiti del mandato da affidare alla CIG, la convocazione di quest’ultima fu approvata 

solo a maggioranza (senza il voto favorevole di Gran Bretagna, Danimarca e Grecia). 81 

Ciononostante il Consiglio approvava comunque, il 22 luglio 1985, la convocazione di una conferenza 

intergovernativa destinata ad avviare la creazione del mercato interno, ad apportare modifiche 

istituzionali al trattato CEE 82 e ad elaborare un progetto di trattato in materia di politica estera e di 

sicurezza comune. 

Tale conferenza intergovernativa (CIG) si apriva il 9 settembre 1985, con la partecipazione dei ministri 

degli esteri dei Dieci e di Spagna e Portogallo. 83 

Il Consiglio europeo svoltosi a Lussemburgo tra il 2 e il 4 dicembre 1985 accoglieva quindi una serie 

di testi, concernenti: a) modifiche istituzionali da apportare al trattato CEE, intese ad agevolare 

la creazione entro il 1992 del “mercato interno”, inteso come “un’area senza frontiere interne, nella 

quale è assicurato, in accordo con le disposizioni del trattato [CEE], il libero movimento di beni, 

persone, servizi e capitali”, nonché riguardanti pure la “capacità monetaria”, la “coesione”, il “Parlamento 

Europeo”, “la gestione e i poteri attuativi della Commissione”, “ricerca e sviluppo tecnologico”, 

“l’ambiente” e la “politica sociale”; b) un “progetto di trattato su una cooperazione europea 

nella sfera di politica estera”. 84 

81 

Sulle conclusioni del Consiglio europeo di Milano così si esprimeva, con alcune riserve, il Parlamento Europeo nella 

sua risoluzione del 9 luglio 1985: 

“1. Concorda con l’intento di creare un reale mercato interno entro il 1992 e sottolinea che questo può essere conseguito 

solo rafforzando le politiche economiche e monetarie allo scopo di affrontare in maniera disciplinata ed equa i problemi 

della ristrutturazione industriale, della disoccupazione, specie tra i giovani, e delle disparità regionali nella Comunità. 

2. Fa proprio il rafforzamento della cooperazione politica europea, ma rifiuta i metodi considerati, dal momento che essi 

accentuano la natura intergovernativa di tale cooperazione, disponendo un trattato speciale e la creazione di un apposito 

segretariato, che può venire in conflitto con altre istituzioni della Comunità; 

3. Richiede che l’Europa sviluppi il suo proprio approccio e giochi un ruolo attivo come mediatore e operatore di pace 

nel mondo. […]” 

82 

Il Consiglio precisava che, a questo proposito, la base della discussione avrebbe dovuto essere il progetto di trattato 

emendativo del trattato CEE, presentato dalla presidenza lussemburghese il 4-5 luglio 1985, che conteneva i seguenti 

punti: a) miglioramento delle procedure decisionali entro il Consiglio, b) rafforzamento del potere esecutivo della 

Commissione, c) aumento dei poteri del Parlamento Europeo, e d) estensione delle politiche comuni a nuovi campi 

d’attività. 

83 

L’andamento effettivo di essa fu tale da suscitare l’allarme del Parlamento Europeo, che adottava il 23 ottobre 1985 

una risoluzione “sui lavori della Conferenza intergovernativa sull’Unione Europea”, in cui dichiarava apertamente: 

“1. Reitera la richiesta che il lavoro della Conferenza intergovernativa e il testo risultante debbano essere basati sul progetto 

di Trattato adottato dal Parlamento Europeo, l’unico testo che definisce in precisi termini legali l’estensione necessaria 

dei poteri non solo nel campo degli affari della Comunità, ma anche in quello della Cooperazione, che dispone 

procedure flessibili per muovere dalla cooperazione all’azione congiunta laddove necessario, e che definisce i mezzi 

istituzionali essenziali per attuare i nuovi poteri in una via efficiente e democratica. 

2. Considera essenziale che in ogni caso debba essere stabilito che: 

a) ogni nuovo potere della Comunità debba essere collegato a corrispondenti modifiche istituzionali e democratiche e 

formi parte di un unico quadro legale della Comunità; 

b) le modifiche istituzionali devono includere quelle seguenti: 

- reali poteri decisionali congiunti per il Parlamento Europeo, 

- il voto a maggioranza nel Consiglio come la norma, 

- maggiori poteri esecutivi per la Commissione; 

3. Sottolinea che la redazione di un trattato separato per la cooperazione politica distruggerebbe la solidarietà della Comunità, 

indebolirebbe l’azione congiunta della Comunità e si rivelerebbe un perpetuo ostacolo per il funzionamento di 

tutte le istituzioni della Comunità […]” 

84 

Sulle conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo così si esprimeva, con accenti critici, il Parlamento Europeo 

nella sua risoluzione dell’11 dicembre 1985: 

“A. Premesso che il Consiglio europeo non ha nemmeno tenuto conto della Dichiarazione solenne fatta a Stoccarda il 

19 giugno 1983, in cui annunciava che sarebbe stata cercata l’opinione del Parlamento Europeo non appena fosse venuto 

il tempo di incorporare il progresso, conseguito sul sentiero verso l’unificazione europea, dentro un trattato 

sull’Unione. 

1. Riafferma la sua convinzione che una radicale riforma istituzionale della Comunità e della cooperazione politica non 

può essere più a lungo rinviata senza pericolo per il futuro politico ed economico e la dignità dell’Europa democratica, 

un fatto espressamente riconosciuto dalla riunione del Consiglio europeo a Milano nel giugno 1985;

Finalmente il Consiglio dei ministri degli esteri del 16 e 17 dicembre 1985 licenziò un testo finale 

che prevedeva, sulla scorta delle indicazioni pressanti del Parlamento Europeo, che i progetti dei 

due previsti trattati fossero fusi nel progetto di un unico trattato, a cui perciò fu dato il nome di Atto 

unico europeo, contenente sia le modifiche istituzionali ai trattati comunitari (necessarie alla realizzazione 

del mercato interno e delle nuove politiche comunitarie), sia le norme intese a creare una 

politica estera e di sicurezza comune. 

Con l’inizio del nuovo anno, il 1° gennaio 1986, la Spagna e il Portogallo entrarono effettivamente 

nella Comunità Europea, che divenne con ciò l’Europa dei Dodici, caratterizzata dalla massima espansione 

della CE sia nell’Ovest, sia nel Sud del continente. Inoltre, a partire da questa data, gli 

Stati membri iniziarono a rilasciare le prime patenti di guida europee. 

II. L’Atto unico europeo 

Dopo la risoluzione, “forzatamente” positiva, del PE del 16 gennaio 1986 “sulla posizione del Parlamento 

Europeo sull’Atto unico approvato il 16 e 17 dicembre 1985 dalla Conferenza intergovernativa” 

(relatore: Altiero Spinelli), 85 l’“Atto unico europeo” venne infine firmato a Lussemburgo il 

17 febbraio 1986 da nove Stati membri e all’Aja il 28 febbraio 1986 dagli altri tre (Danimarca, Italia 

e Grecia). 86 

2. Nota che l’opera della Conferenza Intergovernativa e le conclusioni raggiunte dal Consiglio europeo hanno definito 

la maggior parte dei problemi centrali della politica comunitaria che devono essere affrontati (creazione di un’area libera 

da frontiere interne, la capacità monetaria della Comunità, la coesione economica e sociale, la ricerca e lo sviluppo 

tecnologico, l’ambiente e la politica sociale); 

3. Nota che il Consiglio ha imboccato la strada della riforma, ma che, nella loro forma presente, le conclusioni rimangono 

incomplete e non consentono di conseguire gli obiettivi statuiti nel mandato della Conferenza, in particolare dal 

momento che, a causa dell’ambiguità di qualche testo, c’è, da un lato, ancora incertezza quanto allo stabilimento 

dell’area europea entro il 1992, in altri campi i poteri della Comunità sono definiti in termini restrittivi, la questione della 

riforma del sistema finanziario comunitario, in particolare quella dell’associazione del Parlamento Europeo in materia 

di entrate comunitarie, è completamente ignorata, e, dall’altro lato, le modifiche proposte al processo decisionale non 

offrono le garanzie necessarie quanto a efficacia e al suo carattere democratico; 

4. Ritiene che, in un tempo di disoccupazione e di squilibrio tra le regioni, non può essere ottenuta una genuina unione 

di popoli, a meno che non sia data una dimensione sociale all’area europea definita dal Consiglio europeo e a meno che 

non sia rafforzata la coesione di quest’area europea, mostrando solidarietà con i Paesi e le regioni meno sviluppate; 

5. Nota che il progetto di trattato sulla cooperazione con riguardo alla politica estera si è limitato a confermare ciò che 

già esiste e lascia aperto il problema dell’unità dei trattati; […]”. 

85 Quante riserve e quanta amarezza ci fossero nel Parlamento Europeo di fronte all’Atto unico, lo si può cogliere 

nell’ultimo discorso parlamentare in aula di Spinelli, pronunciato proprio in quell’occasione: “Onorevoli colleghi, 

quando votammo il progetto di Trattato per l’Unione, vi ho ricordato l’apologo hemingwayano del vecchio pescatore 

che cattura il più gran pesce della sua vita, lo vede divorare dai pescecani e arriva al porto con la sola lisca del pesce. 

Anche noi siamo ormai arrivati al porto e anche a noi, del gran pesce, resta solo la lisca. Il parlamento non deve per 

questo motivo né rassegnarsi, né rinunziare. Dobbiamo prepararci a uscire ancora una volta e presto in mare aperto, 

predisponendo i migliori mezzi per catturare il pesce e per proteggerlo dai pescecani.” (cfr. A. Spinelli, Discorsi al Parlamento 

Europeo 1976-1986, a cura di P.V. Dastoli, Bologna, Il Mulino, 1987, p. 373). Di conseguenza Spinelli presentava 

il 24 gennaio 1986 e illustrava all’inizio di febbraio 1986 alla Commissione affari istituzionali del PE la sua nuova 

strategia ovvero il piano Spinelli: il Parlamento Europeo avrebbe dovuto redigere, approvare e trasmettere direttamente 

ai governi degli Stati membri un testo di mandato costituente per lo stesso PE, che questi ultimi avrebbero sottoposto ad 

altrettanti referendum popolari nazionali in occasione delle elezioni del PE del 1989; in caso di esito positivo il PE si 

sarebbe trasformato nel giugno 1989 nell’Assemblea Costituente Europea, che avrebbe redatto la Costituzione 

dell’Unione Europea, che i governi degli Stati membri avrebbero sottoposto ad altrettante ratifiche parlamentari nazionali. 

Anche in questo caso dunque veniva evitato ogni riferimento al Consiglio europeo. Ma era anche emersa una novità 

di dimensione stellare: l’idea della “Costituzione Europea”, che avrebbe dominato sempre più il dibattito politico europeo 

per i successivi ventuno anni, sino a uscire dal suo orizzonte il 23 giugno 2007. 

86 Il differimento, deciso dai tre Stati membri, della loro firma fu dato dal fatto che il Parlamento danese aveva respinto 

il 21 gennaio 1986 il progetto di trattato, determinando con ciò una situazione politica che induceva i governi dei tre 

Stati a rinviare la propria firma. Tuttavia un successivo referendum popolare danese, prontamente convocato dal governo 

e svoltosi il 27 febbraio 1986, approvava invece l’Atto unico europeo, determinando l’immediata firma di esso anche 

da parte dei governi dei tre Stati membri. Per quanto riguarda l’Italia, il ritardo nell’avvenuta firma era stato determinato 

dalla risoluzione del Senato della Repubblica, che, in data 29 gennaio 1986, manifestava tutte le proprie riserve, con-

Nel suo Preambolo gli Stati membri affermavano: 

“Mossi dalla volontà di continuare l’opera intrapresa sulla base dei trattati che stabiliscono le Comunità Europee e di 

trasformare le relazioni come tali tra gli Stati in una Unione Europea, in accordo con la Dichiarazione solenne di Stoccarda 

del 19 giugno 1983, 

Risolti ad attuare questa Unione Europea sulla base, in primo luogo, delle Comunità, operando in accordo con le loro 

proprie norme, e, in secondo luogo, della Cooperazione europea tra gli Stati firmatari nella sfera di politica estera e a 

investire questa unione con i necessari mezzi d’azione, 

Determinati a lavorare insieme per promuovere la democrazia sulla base dei diritti fondamentali riconosciuti nelle Costituzioni 

e nelle leggi degli Stati membri, nella Convenzione per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali 

e nella Carta sociale europea, segnatamente la libertà, l’uguaglianza e la giustizia sociale, 

Convinti che l’idea europea, i risultati conseguiti nei campi dell’integrazione economica e della cooperazione politica, e 

il bisogno di nuovi sviluppi corrispondono ai desideri dei popoli democratici d’Europa, per i quali il Parlamento Europeo, 

eletto a suffragio universale, è un indispensabile mezzo d’espressione, 

Consapevoli della responsabilità incombente sull’Europa di mirare a parlare sempre più con una sola voce e di agire con 

coerenza e solidarietà allo scopo di proteggere più effettivamente i suoi interessi comuni e la sua indipendenza comune, 

in particolare di manifestare i principi della democrazia e del rispetto della legge e dei diritti umani, ai quali essi sono 

devoti, in modo tale che insieme essi possano arrecare il loro proprio contributo al mantenimento della pace e della sicurezza 

internazionali in accordo con l’impresa avviata a tal proposito da loro entro il quadro della Carta delle Nazioni 

Unite, 

Determinati a migliorare la situazione economica e sociale, estendendo le politiche comuni e perseguendo nuovi obiettivi, 

e ad assicurare un più agevole funzionamento delle Comunità, mettendo in grado le istituzioni di esercitare i loro 

poteri, a condizione che ciò sia al massimo in accordo con gli interessi della Comunità, […]” 

Veniva con ciò confermato lo scopo finale, quello di costruire un’Unione Europea, nonché i due 

mezzi per conseguirlo ossia quelli che sarebbero stati chiamati i due ”pilastri” dell’integrazione europea, 

da un lato le Comunità, basate sul metodo comunitario e aventi competenze sovrastatali in 

campo economico-sociale, e dall’altro lato la Cooperazione, basata sul metodo intergovernativo e 

rivolta al campo della politica estera e di sicurezza. 

Ma veniva anche confermato che ciò che teneva insieme questi due ambiti era la comune sottomissione 

di entrambi al principio fondamentale del rispetto dei diritti umani, così come sanciti in particolare 

dalla Convenzione decisa dal Consiglio d’Europa, e all’obiettivo della promozione, sulla base 

di essi, della democrazia. 

Quanto a quest’ultima si faceva intendere chiaramente che si doveva intendere per essa anche e soprattutto 

una democrazia europea, che trovava la sua insostituibile espressione rappresentativa nel 

Parlamento Europeo. 

Per quanto riguarda il secondo “pilastro” ossia quello della cooperazione europea in politica estera, 

si ponevano come scopi di quest’ultima la protezione degli interessi e dell’indipendenza 

dell’Europa nel mondo e insieme la promozione degli stessi obiettivi fondamentali della Comunità, 

i diritti umani, la legge e la democrazia, in tutto il mondo, nel supremo interesse della pace e della 

sicurezza internazionali e nell’osservanza della Carta delle Nazioni Unite. 

Per il primo “pilastro”, infine, quello delle Comunità, si confermava l’intento di estendere le loro 

competenze ad altri settori economici e sociali e perciò di introdurre le modifiche istituzionali necessarie 

a conseguire i nuovi obiettivi previsti. 

Il testo dell’Atto unico europeo prevedeva: a) delle disposizioni comuni; b) delle disposizioni che 

emendavano i trattati comunitari; c) delle disposizioni di trattato sulla cooperazione europea nella 

sfera di politica estera. 

Per quanto riguarda le disposizioni comuni, l’Atto unico a) sanciva che “le Comunità europee e la 

Cooperazione politica europea avranno a loro obiettivo di contribuire insieme a costruire un progresso 

concreto verso l’Unione Europea”, distinguendo accuratamente le diverse nature di tali due 

“pilastri” dell’integrazione europea, nonché b) riconosceva formalmente la specifica natura del 

divise dal Governo, sull’Atto unico europeo, in linea con i veri sentimenti del Parlamento Europeo. Anche al momento 

della firma italiana, il 28 febbraio 1986, tali riserve trovarono voce in una severa dichiarazione del Governo, reiterata 

poi, in termini analoghi, al momento della consegna dello strumento di ratifica.

Consiglio europeo come nuova istituzione specifica, posta al vertice sia delle istituzioni comunitarie, 

sia della cooperazione europea nella sfera di politica estera e composta dai capi di Stato o di governo 

e dal presidente della Commissione. 

Per quanto riguarda le disposizioni che emendavano i trattati comunitari, particolare risalto veniva 

dato a quelle che modificavano il trattato CEE, che riguardavano a) le disposizioni istituzionali e b) 

le disposizioni relative ai fondamenti e alla politica della Comunità. 

Per quanto riguarda le disposizioni istituzionali, veniva deciso: 

a) l’introduzione del principio generale della procedura di cooperazione del Consiglio con il Parlamento 

Europeo 87 (dotato quindi di potere decisionale) in ordine al varo degli atti giuridici più importanti 

della Comunità, anche se tale procedura veniva peraltro limitata ai casi in cui il Consiglio 

era autorizzato a decidere a maggioranza qualificata. L’avvento di tale procedura segnava comunque 

un potenziamento del ruolo del Parlamento Europeo nella Comunità. 

b) un aumento del numero dei casi in cui il Consiglio può decidere a maggioranza qualificata, con 

un sostanziale incremento dell’efficacia e della democraticità del processo decisionale comunitario. 

c) l’esplicita affermazione del diritto di ogni Stato europeo a diventare membro della Comunità e la 

necessità, per l’adesione a essa, dell’approvazione del Parlamento Europeo e di un voto favorevole 

del Consiglio all’unanimità. 

d) il conferimento dei poteri esecutivi (di applicazione delle norme comunitarie) ossia di “governo” 

della Comunità alla Commissione, che in tal modo si trovava pure essa rafforzata. 

e) la previsione di un tribunale di primo grado, accanto alla Corte di giustizia. 

Per quanto riguarda le disposizioni relative ai fondamenti e alla politica della Comunità, esse riguardavano: 

a) il mercato interno, b) la capacità monetaria 88 , c) la politica sociale, d) la coesione 

economica e sociale 89 , e) la ricerca e lo sviluppo tecnologico 90 e f) l’ambiente 91 . Tutti questi nuovi 

settori erano funzionali a una realizzazione equilibrata del primo, a proposito del quale si affermava: 

“La Comunità adotterà misure con l’intento di stabilire progressivamente il mercato interno lungo 

un periodo avente termine il 31 dicembre 1992, […]. Il mercato interno comprenderà un’area 

senza frontiere interne, nella quale sia assicurato […] il libero movimento di beni, persone, servizi e 

capitali.” 

Infine, per quanto riguarda le disposizioni di trattato sulla cooperazione europea nella sfera di politica 

estera 92 , veniva istituzionalizzato il meccanismo di una stabile cooperazione politica tra gli Stati 

membri in tale materia, con la creazione quindi del “secondo pilastro” del processo d’integrazione 

europea. Tale cooperazione restava comunque basata sul metodo intergovernativo. Tuttavia si dichiarava 

pure espressamente che “una più stretta cooperazione su questioni di sicurezza europea 

contribuirebbe in una via essenziale allo sviluppo di un’identità europea in materie di politica esterna.“ 

In tal modo, già nell’Atto unico, alla politica estera si associava la politica di sicurezza (intesa 

nel senso della difesa e quindi delle forze armate) quale fattore di accelerazione nella formazione di 

un’effettiva e stabile volontà politica europea verso l’estero. 

Nonostante le novità introdotte dall’Atto unico europeo, l’insoddisfazione del Parlamento Europeo 

verso di esso fu quasi immediatamente palesata dalla sua risoluzione del 17 aprile 1986, nella quale 

invitava i Parlamenti nazionali a inserire, nello strumento di ratifica del nuovo trattato europeo, una 

dichiarazione in cui “essi constatano che l’Atto unico, malgrado qualche miglioramento che contiene, 

non costituisce l’Unione Europea e che gli sforzi per colmare il deficit democratico della costru- 

87 

Con l’Atto unico europeo veniva introdotta ufficialmente nei trattati costitutivi l’espressione “il Parlamento Europeo” 

(anziché “l’Assemblea”). 

88 

In funzione di essa veniva inserito nel trattato CEE (parte III, titolo II) un nuovo Capo 1, dal titolo “Cooperazione in 

materia di politica economica e monetaria (unione economica e monetaria)”. 

89 

In funzione di essa veniva aggiunto al trattato CEE (parte III) un nuovo Titolo V. 

90 

In funzione di tale settore veniva inserito nel trattato CEE (parte III) un nuovo Titolo VI. 

91 

In funzione di esso veniva aggiunto al trattato CEE (parte III) un nuovo titolo VII. 

92 

Tali disposizioni, in quanto collocate al di fuori della Comunità, ponevano l’Atto unico europeo nella posizione non 

solo di un trattato emendativo dei trattati costitutivi della CE, bensì anche di un trattato costitutivo di un’altra forma 

d’integrazione europea ovvero quella appunto della Cooperazione europea nella sfera della politica estera.

zione comunitaria devono essere proseguiti, associandovi strettamente il detentore della legittimità 

democratica a livello europeo, che è il Parlamento Europeo.” 

III. La bandiera europea e la Dichiarazione dei diritti del 1989 

A testimoniare la rinnovata attenzione per l’Europa del popolo, quale base ineludibile del varo 

dell’Unione Europea, e in particolare per il rafforzamento dell’immagine e dell’identità della Comunità 

presso i suoi cittadini, finalmente venivano varati i nuovi simboli della Comunità Europea, 

già propri del Consiglio d’Europa: il 29 maggio 1986 la bandiera europea veniva issata dinanzi alle 

sedi delle istituzioni comunitarie e in esse veniva suonato l’inno europeo. Nella sua dimensione appunto 

simbolica, si trattava in realtà di un grande evento: quella bandiera e quell’inno, che finora 

erano stati i simboli di una semplice organizzazione internazionale europea, che si limitava a conferire 

ai suoi Stati membri il grande compito del rispetto dei diritti umani, diventavano ora i simboli 

anche di un (prossimo) soggetto politico transnazionale e sovrastatale che intendeva far valere direttamente 

e in prima persona tali diritti umani nelle proprie istituzioni e in tutti i propri atti giuridici, 

aventi valore presso tutti i suoi Stati membri. 93 

Quasi a immediata riprova del nuovo indirizzo così decisamente imboccato, i presidenti di tre grandi 

istituzioni europee (Parlamento Europeo, Consiglio e Commissione) firmavano, l’11 giugno 

1986, una Dichiarazione congiunta contro il razzismo e la xenofobia. Il primo documento solenne 

della Comunità Europea sotto la nuova bandiera blu con il cerchio delle dodici stelle dorate era così 

una Dichiarazione a difesa dei più elementari diritti umani non tanto dei cittadini europei, quanto 

degli “ultimi” della casa comune europea, ultimi in ordine di tempo e in senso sociale, ossia dei cittadini 

di Paesi terzi (per lo più di altri continenti), che stavano ormai arrivando sempre più in massa 

nel territorio della Comunità. Di fronte al rigurgito del razzismo e della xenofobia da parte di cittadini 

europei nei loro confronti, la Dichiarazione faceva intendere che l’autentica identità europea 

consisteva in primo luogo proprio nel rispetto dei diritti umani come valori universali, da riconoscere 

e da far valere innanzi tutto nei confronti dei residenti extracomunitari. Quanto agli atteggiamenti 

condannati, si faceva riferimento non solo alla violenza, all’uso della forza, all’ostilità, 

all’intolleranza e alla discriminazione, bensì anche alla stessa segregazione. In un’epoca in cui appariva 

ormai chiara la tendenza all’involuzione demografica della Comunità, la conseguente necessità 

di nuova forza lavoro di origine esterna per lo sviluppo economico europeo e la prospettiva 

dell’insediamento stabile di decine di milioni di immigrati nel territorio della Comunità, la Dichiarazione 

ammoniva che anche il più ipocritamente “innocuo” degli atteggiamenti razzistici o xenofobici 

ossia la segregazione avrebbe portato a conseguenze esiziali per la coesione sociale della Comunità. 

In tal modo la Dichiarazione rigettava implicitamente la scelta del “multiculturalismo” come 

soluzione europea della convivenza civile tra cittadini europei e non europei, indicando invece 

come vero terreno comune di confronto e di incontro il comune riconoscimento de “la personalità e 

la dignità di ogni membro della società”. 

La realizzazione del programma dell’Europa del popolo veniva peraltro stimolata pure dal Consiglio 

europeo, che, nella sua riunione dell’Aja del 26-27 giugno 1986, denunciava i ritardi accumulati 

e invitava il Consiglio a provvedere al più presto nei seguenti settori: la facilitazione delle restrizioni 

sul traffico dei passeggeri nell’area di confine, il diritto di residenza e un sistema generale di 

mutuo riconoscimento dei diplomi, nonché a raggiungere un accordo nel futuro prossimo sulle seguenti 

aree: la cooperazione nell’area della salute pubblica (programma d’azione contro il cancro) e 

contatti intracomunitari tra studenti e università (Erasmus). 

In seguito a due nuove, ancora più decise, risoluzioni del Parlamento Europeo del 23 ottobre 1986 

(“sulle procedure di ratifica dell'Atto unico europeo nei Parlamenti nazionali e sulla realizzazione 

93 Sei giorni prima, il 23 maggio 1986, si era spento a Roma Altiero Spinelli. In riconoscimento del suo apporto fondamentale 

alla costituzione dell’allora neonata Unione Europea, il PE dedicherà nel 1993 una delle due ali della propria 

sede di Bruxelles al suo nome, l’edificio “Altiero Spinelli”, detto anche l’ala ”ASP”.

dell'Unione europea”) 94 e dell’11 dicembre 1986 (“sull’Atto unico europeo”, relatore: Luis Planas 

Puchades 95 ), di fatto solo l’Italia continuò a rispondere positivamente agli appelli del PE: dopo la 

ratifica parlamentare dell’Atto unico europeo, avvenuta con la legge del 23 dicembre 1986 n. 909, il 

governo italiano, all’atto del deposito dello strumento di ratifica il 30 dicembre 1986, ripresentava, 

infatti, una dichiarazione nettamente negativa su tale nuovo trattato, sostenendo la necessità di realizzare 

al più presto le indicazioni provenienti dal Parlamento Europeo per la realizzazione di istituzioni 

più democratiche e per la creazione dell’Unione Europea. 96 

Al termine del lungo processo delle ratifiche nazionali l’Atto unico europeo entrava in vigore il 1° 

luglio 1987. Ciò dava nuovo slancio alle iniziative miranti alla creazione del mercato interno, nonché 

a realizzare le necessarie azioni in tutti gli altri settori previsti dal nuovo trattato, impegnando 

notevolmente le istituzioni europee nei mesi e negli anni successivi. 

In particolare il Consiglio europeo di Hannover del 27-28 giugno 1988 decideva di estendere 

l’obiettivo, previsto dall’Atto unico, del rafforzamento della “capacità monetaria” europea a quello, 

rinnovato, di una compiuta unificazione economica e monetaria, quale naturale e necessario sviluppo 

del previsto mercato unico, e delegava un apposito Comitato, guidato dallo stesso presidente della 

Commissione europea, Jacques Delors, a studiare le tappe della realizzazione di essa. 

Ricollegandosi, peraltro, pure al programma sull’Europa del popolo, il Consiglio europeo di Hannover 

sottolineava l’importanza della rimozione degli ostacoli al libero movimento delle persone, 

nonché il bisogno di intensificare e ampliare la cooperazione tra le amministrazioni nazionali, in 

stretta collaborazione con la Commissione, al fine di assicurare misure effettive per combattere il 

terrorismo, l’abuso di droga e il crimine organizzato. Per la prima volta questa preoccupazione veniva 

fatta comparire come parte integrante del programma sull’Europa del popolo, con la conseguente 

prospettiva del varo di un terzo “pilastro” dell’integrazione europea, costituito da una “politica 

interna” comune. 

Nel frattempo continuava, peraltro, la instancabile denuncia, da parte del Parlamento Europeo, dei 

limiti intrinseci dell’Atto unico europeo (di fatto tutto teso alla realizzazione del solo mercato interno), 

con il conseguente rilascio, nello stesso giorno (17 luglio 1988), di ben tre risoluzioni parlamentari 

fortemente critiche e “rivoluzionarie”, sul “costo della “non-Europa”” (in termini sociali), 

sul “deficit democratico” e sulle “procedure per consultare i cittadini europei sull’unificazione politica 

europea”. In particolare l’ultima di esse dava l’avvio all’esecuzione del piano Spinelli, che sarà 

destinato, peraltro, a realizzarsi in un solo Stato membro ossia in Italia. 

Successivamente l’azione del Parlamento Europeo si indirizzò anche verso una costruzione più decisamente 

marcata della nuova dimensione della democrazia europea ossia della dimensione “regionale”. 

Con la risoluzione del 18 novembre 1988 “sulla politica regionale della Comunità e sul 

ruolo delle regioni” e l’acclusa “Carta della Comunità per la regionalizzazione” il Parlamento Europeo 

nella risoluzione stabiliva: 1) la politica regionale della Comunità ha sinora mancato di determinare 

un avvicinamento graduale delle disparità tra le regioni della Comunità; 2) le prossime tappe 

dell’integrazione europea (il mercato unico e la cooperazione monetaria) richiedono un rinnovato 

progresso verso la coesione economica e sociale; 3) i cambiamenti proposti alla politica regionale 

della Comunità; 4) la regionalizzazione nella Comunità come fattore di sviluppo e di coesione economica, 

della democratizzazione dell’integrazione della Comunità e dell’esaltazione di caratteristiche 

culturali (regionali); 5) tra le osservazioni finali, un appello agli Stati membri “a regionalizzare 

94 

Pochi giorni dopo, il 29 ottobre 1986, il Comitato affari istituzionali del PE decideva di portare avanti il piano Spinelli. 

95 

Luis Planas Puchades è stato membro spagnolo del PE nel gruppo del PSE dal 1986 al 1993. 

96 

Tale dichiarazione del governo italiano sarà poi resa nota, dopo l’entrata in vigore dell’Atto unico europeo, dal Comunicato 

del Ministero degli affari esteri pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 16 luglio 1987 n. 164, dove si affermava 

p.e.: “L’atto unico europeo non rappresenta, dunque, l’attuazione di quella riforma organica della Comunità europea 

per la quale il Governo italiano si è adoperato e che era stato auspicato dal Parlamento nazionale, in linea con le indicazioni 

fornite dall’Assemblea di Strasburgo.”, e in conclusione si affermava: “Infine, il Governo italiano fa presente che 

svolgerà ogni possibile azione volta a sensibilizzare i cittadini, i partiti, i movimenti di opinione sui problemi 

dell’Unione europea e sulle iniziative idonee a realizzarla.”

la loro struttura interna” e a tale scopo un rinvio all’acclusa “Carta della Comunità per la regionalizzazione”. 

Questa considerava le regioni quanto a definizione, ordinamenti istituzionali e confini 

(p.e. “si deve tener conto dei desideri della popolazione nella definizione dei confini delle Regioni”) 

, le istituzioni regionali (p.e. “uno Statuto regionale costituirà la base legale della struttura istituzionale 

di ogni Regione e formerà parte della legislazione nazionale al più alto livello legale possibile”), 

l’autorità (p.e. “le Regioni avranno il diritto di amministrare i loro propri affari”) e la finanza 

(p.e. “le Regioni godranno di autonomia finanziaria e di sufficienti risorse proprie allo scopo di esser 

capaci di esercitare pienamente la loro autorità”). 

Muovendo dalla critica all’insufficienza dei risultati della Comunità nel campo della politica regionale 

e ponendo una maggiore coesione economica e sociale come condizione di un’equilibrata e sostenibile 

realizzazione del mercato unico e della cooperazione monetaria, la risoluzione del PE in 

realtà la faceva dipendere a sua volta da una vera e propria “regionalizzazione” della Comunità ovvero 

dalla nascita dell’”Europa delle regioni”, come fattore propulsivo non solo dello sviluppo di 

ciascuna e della coesione tra tutte, ma anche della “democratizzazione” del processo d’integrazione 

comunitaria (sinora riservato fin troppo al Consiglio europeo, al Consiglio, ma anche agli Stati 

membri) e di esaltazione delle peculiarità culturali regionali (di contro all’uniforme cultura nazionale, 

vera base di consenso dello Stato membro come Stato nazionale). Lo scopo politico ultimo del 

PE era evidenziato soprattutto dall’invito diretto agli Stati membri a “regionalizzare la loro struttura 

interna” attraverso l’applicazione della “Carta”. Basata sulla semplice estensione del principio di 

sussidiarietà (sinora valido soprattutto nei confronti della Comunità) anche allo stesso Stato membro, 

essa poneva con ciò le basi del ridimensionamento dello Stato unitario come modello storico 

dello Stato nazionale e apriva la via a un’evoluzione di quest’ultimo verso la dimensione delle autonomie 

regionali, ma anche verso la soluzione del federalismo. 97 L’emersione delle Regioni 

all’interno di un nuovo Stato nazionale “federalistico” avrebbe dovuto comportare, come effetto 

immediato, quello di un ridimensionamento, per motivi interni, dello Stato membro nei confronti 

della Comunità, a tutto beneficio del processo democratico d’integrazione comunitaria. In effetti risalgono 

a quegli anni le affermazioni del tramonto o del declino o del ridimensionamento dello Stato 

nazionale sia per motivi esterni, sia per motivi interni a esso. E tuttavia gli eventi che nei successivi 

due decenni scuoteranno sempre più tutta l’Europa, prima al di fuori e poi al di dentro della 

Comunità, si incaricheranno di provare che tale ridimensionamento dello Stato non comporterà affatto, 

di per sé, l’emersione né di un’identità, né di un’appartenenza politica europea. 

In ogni caso tale risoluzione del Parlamento Europeo e soprattutto la “Carta” avvieranno il deciso 

coinvolgimento delle Regioni quali attori di primo piano nel sempre più sviluppato scenario della 

“democrazia partecipativa” europea dei decenni a venire. 

Infine, a coronamento della propria proposta di Unione Europea e all’avvicinarsi della scadenza del 

proprio mandato, il Parlamento Europeo votava prima la risoluzione del 16 febbraio 1989 “sulla 

strategia del Parlamento Europeo in vista della creazione dell’Unione Europea” e infine la 

Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali del 12 aprile 1989. Si trattava in effetti del primo 

solenne documento, con il quale l’Europa del popolo fondava idealmente l’Unione Europea, e 

dunque della prima pietra d’angolo di quest’ultima. 98 

97 Non a caso risale proprio a quegli anni la ventata di rinnovamento costituzionale per quanto riguarda le strutture amministrative 

locali in diversi Stati membri sino ad allora caratterizzati da un centralismo statale. Nel caso dell’Italia esso 

sarà preceduto e accompagnato anzi da un vero e proprio movimento della società civile, in particolare nelle regioni del 

Nord, dove si tradurrà anche nello sviluppo di partiti politici, inneggianti all’”Europa delle regioni”, che confluiranno, 

dopo la loro partecipazione alle elezioni europee del 1989, nella “Lega Nord”, nata a Bergamo il 22 novembre 1989 e 

mirante, a seconda del momento, all’autonomia, al federalismo o persino alla secessione. E soprattutto nel caso 

dell’Italia le modifiche costituzionali realizzatesi da allora in poi (riuscite o fallite) riprenderanno puntualmente i contenuti 

presenti nella “Carta della Comunità per la regionalizzazione”. 

98 Per tali suoi caratteri, la Dichiarazione intendeva ricongiungersi idealmente ad altri analoghi documenti come, in progressione 

crescente di richiamo, gli Statuti dei Comuni italiani, lo svizzero Patto di Rütli, la dichiarazione 

d’indipendenza della Repubblica delle Province Unite, l’inglese Bill of Rights del 1689, la Dichiarazione

Nella Risoluzione con cui il Parlamento Europeo adottava tale Dichiarazione si diceva infatti: 

“A. premesso che, come sottolineato nel preambolo dell’Atto unico, è essenziale promuovere la democrazia sulla base 

dei diritti fondamentali, 

B. premesso che il rispetto dei diritti fondamentali è indispensabile per la legittimazione della Comunità, 

C. premesso che spetta al Parlamento Europeo contribuire allo sviluppo di un modello di società che sia basato sul rispetto 

dei diritti e delle libertà fondamentali e della tolleranza, 

D. premesso che l’identità della Comunità rende essenziale dare espressione ai valori condivisi dei cittadini d’Europa, 

E. premesso che non ci può essere una cittadinanza europea, a meno che ogni cittadino non riceva un’uguale protezione 

dei suoi diritti e libertà nel campo d’applicazione della legge della Comunità, 

F. premesso che esso [il PE] è determinato a sostenere i suoi sforzi di promuovere il conseguimento di un’Unione Europea, 

G. premesso che esso [il PE] è determinato a conseguire uno strumento basilare della Comunità, con un carattere legalmente 

vincolante, che garantisca i diritti fondamentali, 

H. premesso che, nel frattempo, durante la ratifica di un tale strumento, il Parlamento riconferma i principi legali già 

accettati dalla Comunità, 

I. premesso che il completamento del mercato unico, programmato per il 1993, conferisce maggiore urgenza al bisogno 

di adottare una Dichiarazione dei diritti e delle libertà nella e per mezzo della legge della Comunità, 

J. premesso che è responsabilità del Parlamento Europeo, direttamente eletto dai cittadini d’Europa, redigere tale Dichiarazione, 

[…] 

Con tutte queste “premesse” il Parlamento Europeo esprimeva con grande lucidità la seguente prospettiva: 

lo stesso mercato unico europeo avrebbe fondato un’unica società civile europea, nella 

quale sarebbe stato impensabile non garantire, a livello comunitario, una serie (condivisa, perché 

culturalmente comune) di diritti e di libertà fondamentali, solo in virtù dei quali avrebbe avuto senso 

un’autentica cittadinanza europea. Tali diritti e libertà fondamentali avrebbero dovuto essere 

formulati e garantiti da parte di una Comunità, che, se da un lato avrebbe con ciò acquisito la sua 

definitiva identità e legittimazione presso i cittadini, dall’altro lato, con tale suo atto, si sarebbe con 

ciò trasformata in un vero e proprio soggetto politico ossia in un’Unione Europea, nell’ambito della 

quale sarebbe stato possibile promuovere un’effettiva democrazia europea. Condizione essenziale di 

tutto ciò avrebbe dovuto essere, peraltro, il fatto che tale Dichiarazione diventasse un vero e proprio 

“strumento basilare della Comunità” e come tale dotato di un “carattere legalmente vincolante” (attraverso 

un inserimento di essa nei trattati costitutivi, a seguito di un trattato emendativo, ratificato 

dagli Stati membri). In definitiva il Parlamento Europeo, già con queste motivazioni, poneva le 

premesse del lungo processo che avrebbe portato alla creazione della “Carta dei diritti fondamentali 

dell’Unione” e all’inserimento di essa nel Trattato costituzionale europeo e, ancora oggi, alla conferma 

del valore “legalmente vincolante” di essa. 

Per quanto riguarda la Dichiarazione come tale, già il suo preambolo era quanto mai illuminante: 

“IN NOME DEI POPOLI D’EUROPA, 

Premesso che, nella prospettiva di continuare e ravvivare l’unificazione democratica d’Europa, nella considerazione 

della creazione di un mercato interno senza frontiere e nella consapevolezza della particolare responsabilità del Parlamento 

Europeo riguardo al benessere degli uomini e delle donne, è essenziale che l’Europa riaffermi l’esistenza di una 

comune tradizione legale, basata sul rispetto della dignità umana e dei diritti fondamentali, 

Premesso che delle misure incompatibili con i diritti fondamentali sono inammissibili e nel richiamo al fatto che questi 

diritti derivano dai Trattati che stabiliscono le Comunità europee, dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, 

dalla Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali e dagli strumenti istituzionali 

vigenti, e sono stati sviluppati nelle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, 

Il Parlamento Europeo, conferendo espressione a questi diritti, qui adotta la seguente Dichiarazione, invita tutti i cittadini 

a sostenerla e la presenta al Parlamento che deve essere eletto nel giugno 1989. […]” 

Il preambolo conteneva infatti, in primo luogo, il decisivo motivo di legittimazione democratica “in 

nome dei popoli d’Europa”, che, se da un lato riconosceva la pluralità delle nazioni europee, 

dall’altro lato affermava l’esistenza di una insopprimibile fonte, direttamente popolare, di legittima- 

d’indipendenza degli Stati Uniti d’America e soprattutto la francese Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino 

del 1789, di cui ricorreva in quell’anno il secondo centenario.

zione democratica dei fondamenti ultimi della convivenza civile europea. Tale volontà comune dei 

pur diversi popoli d’Europa veniva, in secondo luogo, giustificata in base all’esistenza di una loro 

comune cultura anche giuridica o anzi legale (“una comune tradizione legale”) e la faceva consistere 

precisamente nel “rispetto della dignità umana e dei diritti fondamentali”. E in terzo luogo faceva 

appello direttamente agli stessi “cittadini” europei, perché sostenessero tale Dichiarazione (con un 

evidente riferimento a un’accentuata partecipazione alle imminenti elezioni del PE). 

Per quanto riguarda il contenuto della Dichiarazione, esso consisteva in una serie di articoli, che dichiaravano 

altrettanti diritti e libertà fondamentali: la dignità dell’essere umano, il diritto alla vita, 

l’uguaglianza di fronte alla legge, la libertà di pensiero, la libertà di opinione e d’informazione, la 

tutela della vita privata (privacy), la protezione della famiglia, la libertà di movimento, il diritto di 

proprietà, la libertà di riunione, la libertà di associazione, la libertà di scegliere un’occupazione, il 

diritto a giuste condizioni di lavoro, i diritti sociali collettivi, il diritto all’assistenza sociale, il diritto 

all’educazione, il principio della democrazia, il diritto all’accesso all’informazione, il diritto 

all’accesso alla giustizia, l’irripetibilità del procedimento giudiziario per il medesimo reato (non bis 

in idem), la non retroattività della legge, l’abolizione della pena di morte, il diritto di petizione, il 

diritto a vivere in un ambiente sano e alla protezione del consumatore. 

L’ampio spettro di tali diritti e libertà fondamentali del cittadino europeo davano l’idea di quanto 

consistente e insieme peculiare fosse la “comune tradizione legale” europea, a cui la Dichiarazione 

si appellava. Ma ancor più importante era il fatto che la maggior parte di essi era riconosciuta a 

qualsiasi persona, anzi a qualsiasi essere umano risiedesse nel territorio della Comunità europea. I 

peculiari diritti dei cittadini europei veri e propri, identificati nei cittadini degli Stati membri, erano 

invece i seguenti: 

a) per quanto riguarda l’uguaglianza davanti alla legge, 

“3. Sarà proibita ogni discriminazione tra cittadini europei per motivi di nazionalità.”; 

b) per quanto riguarda la libertà di movimento, 

“1. I cittadini della Comunità avranno il diritto di muoversi liberamente e di scegliere la loro residenza entro il territorio 

della Comunità. Essi possono svolgere l’occupazione di loro scelta entro tale territorio. 

2. I cittadini della Comunità saranno liberi di lasciare il e ritornare nel territorio della Comunità.”; 

c) per quanto riguarda il principio della democrazia: 

“3. I cittadini europei avranno il diritto di prendere parte alle elezioni dei membri del Parlamento Europeo, per mezzo di 

un suffragio universale, libero, diretto e segreto. 

4. I cittadini europei avranno un uguale diritto a votare e a candidarsi per l’elezione.”. 

Si trattava di diritti di natura sia civile, sia politica, attribuiti a cittadini, che venivano ormai denominati 

“europei” o “della Comunità”, e non più “degli Stati membri”, in quanto proprio tale Dichiarazione 

voleva costituire la base giuridica di una nuova “cittadinanza europea”, prima ancora che 

quest’ultima fosse prevista dai trattati europei. 

Per quanto riguarda il “campo d’applicazione” di tale Dichiarazione, in essa si dichiarava: 

“1. La Dichiarazione offrirà protezione per ogni cittadino nel campo d’applicazione della legge della Comunità. 

2. Laddove siano posti certi diritti a parte per i cittadini della Comunità, può essere deciso di estendere tutti o parte di 

questi diritti ad altre persone.” 

Il primo punto chiariva: che tale Dichiarazione (una volta incardinata nei trattati costitutivi e quindi 

avente un vincolante valore legale) avrebbe comportato che la “legge della Comunità” ossia gli atti 

giuridici di essa aventi valore obbligante o vincolante avrebbero dovuto essere coerenti con i diritti 

e le libertà fondamentali (sanciti dalla Dichiarazione stessa); che la Dichiarazione avrebbe perciò 

offerto una “protezione per ogni cittadino” europeo di fronte a qualsiasi eventuale violazione di tali 

diritti da parte non solo delle istituzioni comunitarie (nell’atto di proporre, predisporre, approvare e 

far eseguire la “legge”), bensì anche degli Stati membri (nell’atto di applicarla, attraverso la legislazione 

nazionale, nel rispettivo territorio); che “ogni cittadino” europeo avrebbe quindi potuto appellarsi 

sia ai tribunali nazionali, sia alla Corte di giustizia europea contro chiunque, per veder rispetta-

ti effettivamente tali diritti. In realtà tale primo punto conteneva pure delle conseguenze, peraltro 

ancora implicite, di ben più ampia portata. 99 

Il secondo punto, per certi versi, ancora più “rivoluzionario”, chiariva esplicitamente che, fatto salvo 

il principio che la cittadinanza europea era riservata solo ai cittadini degli Stati membri, esisteva 

la possibilità di estendere i diritti specifici di quest’ultima, in tutto o in parte, “ad altre persone” 

(non precisate, ma ravvisabili comunque negli o tra gli stranieri residenti nel territorio della Comunità) 

e soprattutto faceva intendere che il soggetto (non precisato) della decisione al riguardo non 

avrebbe potuto essere se non la stessa Comunità. 

Con l’adozione di tale impegnativo documento il Parlamento Europeo chiudeva la sua seconda legislatura 

e si procedeva quindi allo svolgimento delle nuove elezioni europee, svoltesi tra il 15 e il 18 

giugno 1989. Esse vedevano un’ulteriore leggera diminuzione dell’affluenza complessiva alle urne, 

pari al 58,5%, e soprattutto registrava un aumento del numero dei casi nazionali insoddisfacenti: 

Francia (48,7%), Paesi Bassi (47,2%), Danimarca (46,2%), nonché il caso preoccupante del Regno 

Unito (36,2%). E tuttavia, in occasione di tali elezioni, i “cittadini europei” d’Italia il 18 giugno 

1989 raccolsero l’appello citato del Parlamento Europeo in modo assolutamente speciale, in quanto 

parteciparono anche al referendum, che Spinelli aveva sognato si potesse svolgere in tutta la Comunità 

Europea, “sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo che sarà eletto nel 

1989”. 100 L’esito referendario fu il seguente: votanti 80,7%, voti validi 80,3%, risposte affermative 

88,0%. Con un simile risultato l’Italia diventava, fin da quel momento, lo Stato membro all’assoluta 

avanguardia nel movimento verso l’Unione Europea e anzi verso la “Costituzione Europea” e soprattutto 

assurgeva fin da subito per il Parlamento Europeo a modello esemplare da additare a tutti i 

“cittadini europei”. 101 

LA TERZA LEGISLATURA EUROPEA (1989-1994) 

Ciononostante il Consiglio europeo preferiva proseguire il proprio, diverso e più tortuoso, cammino 

verso l’Unione Europea. Il Consiglio europeo di Madrid del 26-27 giugno 1989 recepiva il rapporto, 

nel frattempo pervenuto, del Comitato Delors sull’unificazione economica e monetaria, stabilendo 

l’inizio della prima fase dell’attuazione di essa per il 1° luglio 1990, nonché prevedendo la creazione 

di un’apposita conferenza intergovernativa per studiare le fasi successive. 102 Quanto all’”Europa 

dei cittadini” (un’espressione dal significato equivalente a quella dell’Europa del popolo), il Consi- 

99 Tale Dichiarazione fondava infatti: a) la possibilità di una Comunità, che trovasse la propria ragion d’essere proprio 

nella tutela dei diritti e delle libertà fondamentali (presenti nella Dichiarazione) e perciò fosse legittimata a produrre atti 

legislativi, anzi vere e proprie “leggi” per trasformare quei diritti e quelle libertà in compiuti diritti civili e politici; b) 

un’inevitabile estensione perciò del campo d’applicazione della legge della Comunità a tutti i settori investiti dai contenuti 

di tali diritti ossia alla creazione soprattutto, ma non solo, del futuro “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. 

100 La determinazione del Governo (vedi nota 98), del Parlamento e della stessa società civile (soprattutto il Movimento 

federalista europeo) d’Italia nell’assicurare il massimo sostegno al Parlamento Europeo in ordine all’effettiva costruzione 

dell’Unione Europea condusse persino a una modifica straordinaria della Costituzione italiana, in quanto questa consente 

lo svolgimento solo di referendum abrogativi. Con l’apposita Legge costituzionale del 3 aprile 1989 n. 2, infatti, 

veniva introdotto il cosiddetto “referendum d’indirizzo”, ossia il principio del referendum consultivo. In questo (e tuttora 

unico) caso il quesito proposto era: “Ritenete voi che si debba procedere alla trasformazione delle Comunità europee 

in una effettiva Unione, dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso Parlamento europeo 

il mandato di redigere un progetto di Costituzione europea da sottoporre direttamente alla ratifica degli organi 

competenti degli Stati membri della Comunità?». Era proprio il piano Spinelli, espresso nei termini più semplici, ma 

anche più incisivi. 

101 Del resto, l’Italia degli anni Ottanta si segnalava nell’ambito della Comunità Europea anche dal punto di vista economico, 

avendo conosciuto, nei decenni di appartenenza a esse, uno sviluppo produttivo e commerciale tanto significativo, 

da averle consentito, nel 1986, di superare, nel PIL, lo stesso Regno Unito, diventando così la terza potenza economica 

d’Europa. 

102 A questa decisione, assunta a prescindere dall’obiettivo politico della costruzione dell’Unione Europea, il Parlamento 

Europeo avrebbe più tardi reagito con la vigorosa risoluzione del 23 novembre 1989 “sulla proposta conferenza intergovernativa”, 

dove anzi richiedeva, in nome di tale obiettivo, che in sede di CIG fossero riconosciuti al PE precisi 

poteri politici, nonché un diritto ”di veto sulle conclusioni della stessa CIG (vedi oltre).

glio europeo di Madrid sottolineava l’insufficienza delle misure sino ad allora realizzate. Infine rilevava 

che, nell’ambito dell’istituzione del mercato unico europeo, doveva essere data agli aspetti 

sociali la stessa importanza conferita agli aspetti economici. 

Effettivamente la realizzazione allora in corso del mercato interno stava portando sempre più alla 

luce la necessità che il compimento di quest’ultimo fosse accompagnato dall’emersione di una “dimensione 

sociale” della Comunità e soprattutto che questa trovasse un suo preciso riferimento 

nell’indicazione chiara di una serie di diritti sociali validi per tutti i lavoratori residenti nella Comunità, 

a prescindere dalla diversità degli Stati membri di residenza. Sotto la spinta di diverse risoluzioni, 

in merito, del Parlamento Europeo, il Consiglio europeo, nelle sue varie riunioni, aveva sempre 

più concordato con tale necessità, inducendo alla fine lo stesso Consiglio (dei ministri) a varare 

il 30 ottobre 1989 la “Carta dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori” 103 (vedi qui i punti principali 

di essa). 

I. La caduta del muro di Berlino e la “corsa” verso l’Unione Europea 

Tale strategia complessa e tortuosa del Consiglio europeo verso la costruzione dell’Unione Europea 

era destinata ad andare incontro a un totale sconvolgimento di fronte a eventi ancora impensabili fino 

ad allora. Qualche giorno dopo, infatti, il mondo intero voltava pagina, chiudendo virtualmente il 

Novecento come “secolo breve” e in particolare la pluridecennale divisione dell’Europa in due 

blocchi contrapposti tra loro. Il 9 novembre 1989 crollava infatti il muro di Berlino e la Germania 

Est od Orientale ossia la comunista Repubblica Democratica Tedesca apriva le proprie frontiere con 

la Germania Ovest, preludio di un crollo generale dell’assetto geopolitico dell’intera Europa orientale. 

Il successivo Consiglio europeo di Strasburgo dell’8-9 dicembre 1989 fu quanto mai lucido e pronto 

nel valutare la situazione e agire di conseguenza. Infatti, nel quadro del secondo “pilastro” ossia 

della Cooperazione politica europea, esso emanava una Dichiarazione sull’Europa centrale e orientale, 

in cui sottolineava: 

“Ogni giorno nell’Europa centrale e orientale il cambiamento si sta affermando con sempre più forza. Dovunque è stata 

espressa una potente aspirazione verso la libertà, la democrazia, il rispetto dei diritti umani, la prosperità, la giustizia 

sociale e la pace. La gente sta mostrando chiaramente la propria volontà di prendere in mano il proprio destino e di scegliere 

il sentiero del proprio sviluppo. Un simile sviluppo profondo e rapido non sarebbe stato possibile senza la politica 

di apertura e di riforma condotta dal Sign. Gorbaciov. 

Esprimendo i sentimenti del popolo dell’intera Comunità, siamo profondamente rallegrati dai mutamenti in atto. Questi 

sono eventi storici e senza dubbio i più importanti dalla seconda guerra mondiale. Il successo di una Comunità Europea 

forte e dinamica, la vitalità del processo della CSCE e la stabilità nell’area della sicurezza, a cui partecipano gli Stati 

Uniti e il Canada, hanno grandemente contribuito ad essi. 

Questi mutamenti danno ragione alla speranza che la divisione in Europa possa essere superata, in accordo con gli intenti 

dell’Atto finale di Helsinki, […]. 

Cerchiamo il rafforzamento dello stato di pace in Europa, nel quale il popolo tedesco riguadagnerà la sua unità attraverso 

una libera autodeterminazione. Questo processo avrà luogo in modo pacifico e democratico, nel pieno rispetto dei 

rilevanti accordi e trattati e di tutti i principi definiti dall’Atto finale di Helsinki, in un contesto di dialogo e di cooperazione 

fra l’Est e l’Ovest. Esso deve aver luogo anche nella prospettiva dell’integrazione europea. […] 

103 La “Carta sociale” varata dal Consiglio peraltro riceverà ben presto una drastica censura da parte del Parlamento Europeo, 

con la sua risoluzione del 22 novembre 1989 “sulla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali”. In essa il 

PE pronunciava, tra l’altro, la seguente denuncia generale: “2. Considera che il progetto di Carta Sociale adottato dalla 

Commissione il 27 settembre 1989 costituisca un primo passo verso l’istituzione di diritti sociali fondamentali nella 

Comunità Europea, ma che esso rappresenti una soglia minima, sotto la quale il Consiglio Europeo non può andare; deplora 

l’annacquamento di molti punti nel testo emendato della Carta, accolto dal Consiglio dei ministri degli affari sociali 

il 30 ottobre 1989 per la trasmissione al Consiglio Europeo di Strasburgo; chiede al Consiglio di Strasburgo di rivedere 

e di migliorare il testo per preservare la sua credibilità a fronte delle aspettative dei cittadini della Comunità; deplora 

il fatto che la Carta non sia stata incorporata nella legge della Comunità per mezzo di strumenti vincolanti, come 

richiesto dal Parlamento Europeo.”

In questo periodo di profondo e rapido mutamento, la Comunità è e rimane un punto di riferimento e d’influenza. Essa 

rimane la pietra d’angolo di una nuova architettura europea e, nella sua volontà di apertura, un ormeggio per un futuro 

equilibrio europeo. […] 

La costruzione della Comunità deve perciò andare avanti: l’edificazione dell’Unione Europea permetterà l’ulteriore sviluppo 

di una serie di relazioni effettive e armoniose con gli altri Paesi d’Europa.” 

Era dunque chiara fin da subito la prospettiva di una Germania unificata e integrata nella Comunità 

europea, nonché della centralità di quest’ultima per tutto il continente nella storia a venire. E la conseguenza 

tratta era una sola: pervenire, il più presto possibile, alla meta finale ossia all’Unione Europea. 

Di conseguenza il Consiglio europeo di Strasburgo, stavolta nel quadro del primo “pilastro” ossia 

della Comunità Europea, dopo un intervento preliminare del presidente del Parlamento Europeo 104 e 

il successivo svolgimento dei lavori, prospettava la “nuova architettura europea” nei seguenti termini: 

“Il Consiglio europeo è conscio delle responsabilità che incombono sulla Comunità in questo periodo cruciale per 

l’Europa. I correnti mutamenti e le prospettive di sviluppo in Europa dimostrano l’attrazione che il modello politico ed 

economico dell’Europa della Comunità esercita per tanti Paesi. 

La Comunità deve ravvivare questa aspettativa e queste domande: il suo sentiero si trova non nel ritiro, bensì 

nell’apertura e nella cooperazione con gli altri Stati europei. 

E’ nell’interesse di tutti gli Stati europei che la Comunità diventi più forte e acceleri il suo progresso verso l’Unione Europea.” 

In queste poche frasi era già contenuta la chiara consapevolezza della prospettiva di una richiesta di 

adesione di parecchi Paesi dell’Europa centrale e orientale alla Comunità, dell’impossibilità di un 

rifiuto di essa a tali richieste e quindi della imperiosa necessità di un suo rafforzamento, ottenibile 

solo attraverso una più rapida realizzazione dell’Unione Europea. Emergevano perciò, già fin 

d’allora, le due dimensioni concomitanti dell’integrazione europea, che costituiranno il duplice motivo 

conduttore dell’intera storia europea successiva sino a oggi: quella estensiva dell’allargamento 

e quella intensiva dell’approfondimento dell’Europa unita. 

Rispetto al fine ultimo di una più rapida costruzione dell’Unione Europea, il Consiglio europeo di 

Strasburgo indicava i seguenti mezzi: 

1) la realizzazione dell’Atto unico. Questo significava completare, entro la scadenza prevista (31 

dicembre 1992), il mercato interno e insieme realizzare i seguenti progetti di larga scala: 

a) un’area senza frontiere interne 

b) politiche collaterali (in particolare per la coesione economica e sociale) 

c) l’ambiente 

d) la ricerca 

e) il settore “audiovisivo” 105 

f) il libero movimento delle persone e l’Europa del popolo 106 

104 Il Consiglio europeo di Strasburgo del dicembre 1989 ebbe un carattere storico anche perché in occasione di esso 

venne inaugurata la prassi, in base alla quale l’apertura dei lavori consiste nell’audizione da parte dei suoi membri di un 

discorso del presidente del Parlamento Europeo (espressione della volontà politica dei cittadini europei), con cui viene 

comunicata la posizione del PE sui temi all’ordine del giorno del Consiglio europeo. Tale prassi si colloca all’interno 

del quadro generale della cooperazione interistituzionale europea. 

105 Tale settore era considerato di grande importanza, dal momento che “l’impegno dei cittadini nei confronti dell’idea 

europea dipende da positive misure prese per esaltare e promuovere la cultura europea nella sua ricchezza e diversità.” 

106 A tal proposito il Consiglio europeo affermava: “Tutte le politiche della Comunità nelle sfere economica e sociale 

contribuiscono direttamente e indirettamente a consolidare un senso comune di appartenenza. Questo movimento deve 

essere allargato e accelerato attraverso l’adozione di concrete misure che metteranno in grado i cittadini europei di riconoscere 

nelle loro vite quotidiane che essi appartengono a un’unica entità. 

Il Consiglio europeo sottolinea l’importanza, a questo riguardo, della progressiva abolizione delle formalità alle frontiere 

interne della Comunità, che impediscono il libero movimento delle persone e simbolizzano la divisione, […] 

Il Consiglio europeo saluta i significativi risultati ottenuti dalla realizzazione dei programmi sugli scambi di giovani e di 

studenti (Erasmus, Comett, Lingua), che contribuiscono a sviluppare la consapevolezza europea, come lo farà

g) la dimensione sociale (vedi oltre) 

2) l’avvio del compimento dell’unione economica e monetaria (UEM) (con la conferma dell’avvio 

della prima fase per il 1° luglio 1990, la convocazione entro il 1990 di una conferenza intergovernativa, 

incaricata di studiare le fasi finali e di preparare emendamenti ai trattati vigenti in vista di un 

nuovo trattato sull’UEM, e il varo dell’UEM entro le elezioni del Parlamento Europeo del 1994) 

3) l’azione esterna della Comunità, all’insegna della responsabilità e della solidarietà verso i Paesi 

terzi nel mondo e in particolare in Europa (con l’apertura alla progressiva loro integrazione nella 

Comunità). 

Nell’ambito di tale corposo programma spiccava in particolare la “dimensione sociale”, con la conseguente 

adozione, da parte del Consiglio europeo (con l’eccezione significativa della Gran Bretagna), 

della citata “Carta dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori”. 

Nonostante i suoi limiti intrinseci (diversità di trattamento nei confronti dei lavoratori di Paesi terzi 

e di quelli con contratti temporanei 107 e applicazione lasciata alla discrezionalità degli Stati membri) 

e il carattere legalmente non vincolante di essa (già denunciati dal Parlamento Europeo) e l’assenza 

dell’adesione britannica, la “Carta sociale” ebbe il merito di far rientrare la “dimensione sociale” 

europea nel campo dei diritti umani della Comunità, con veri e propri diritti sociali (oltre a quelli 

economici, civili e politici), che saranno perciò recepiti dalla futura “Carta dei diritti fondamentali 

dell’Unione”, e perciò di porre le premesse giuridiche di una legislazione sociale europea. Anzi, 

proprio la perdurante assenza di un’adeguata legislazione sociale europea sarà uno dei motivi 

d’insoddisfazione dei cittadini europei della Francia, che li condurrà a respingere il futuro TCE nel 

2005. 

In ogni caso il complessivo programma d’azione della Comunità Europea, qual era previsto dal 

Consiglio europeo di Strasburgo, ricevette anch’esso un’accoglienza con decisive riserve da parte 

del Parlamento Europeo, che, nella sua risoluzione del 14 dicembre 1989 “sul Consiglio europeo di 

Strasburgo e sui sei mesi in carica della presidenza francese”, faceva notare la persistente assenza di 

un impegno concreto per la costruzione immediata dell’Unione Europea. 

La successiva presidenza irlandese del Consiglio europeo (iniziata il 1° gennaio 1990) proponeva 

allora di organizzare una “pre-conferenza interistituzionale”, da svolgersi nei primi mesi del 1990, 

al fine di venire in chiaro sugli obiettivi della programmata conferenza intergovernativa, e successivamente 

delle “assise” con membri dei Parlamenti nazionali, da svolgersi in connessione con la 

CIG. 

Questa iniziativa della presidenza irlandese del Consiglio europeo dava allora occasione al Parlamento 

Europeo di precisare tutti i propri obiettivi generali, attraverso l’approvazione della 

risoluzione del 14 marzo 1990 “sulla conferenza intergovernativa nel contesto della strategia del 

Parlamento Europeo per l’Unione Europea” (relatore: David Martin 108 ). In questa risoluzionechiave 

ai fini della comprensione degli sviluppi successivi del processo d’integrazione europea sino 

a oggi, il PE sosteneva: 

“B. premesso che è sempre più necessario trasformare rapidamente la Comunità Europea in un’Unione Europea di tipo 

federale e che vada al di là del mercato unico e dell’unione economica e monetaria; […] 

3. (a) Conferma la sua decisione di convocare una pre-conferenza, che coinvolga il Parlamento Europeo, la Commissione 

e il Consiglio, per la proposta di: 

l’introduzione imminente di una Carta sanitaria di emergenza europea e di una “Carta della gioventù europea”. In modo 

simile, il Consiglio europeo saluta in particolare il decisivo progresso fatto di recente verso l’accordo sulla garanzia a 

tutti i cittadini della Comunità del diritto di residenza nello Stato membro di loro scelta. Questa importante misura, la 

cui adozione è prevista prima della fine dell’anno, rappresenta un importante passo verso l’integrazione dei popoli della 

Comunità. […] ” 

107 A questo proposito la citata risoluzione del PE del 22 novembre 1989 aveva argomentato profeticamente il proprio 

disaccordo su: “la restrizione di numerosi diritti a quelli in impiego “non temporaneo”, che pone un pericoloso punto 

interrogativo nei confronti del destino dei lavoratori impiegati temporaneamente in uno Stato membro diverso dal loro 

proprio e che può condurre al dumping sociale.” Quindici anni dopo quest’ultimo spettro sarebbe divenuto un vero e 

proprio incubo per il popolo francese. 

108 David Martin è dal 1984 membro britannico del PE nel gruppo del PSE.

- preparare il mandato della conferenza intergovernativa; 

- stabilire la natura della partecipazione del Parlamento nella conferenza intergovernativa; […] 

(d) Richiede che questa pre-conferenza cominci nella primavera 1990 e continui i suoi lavori finché le parti […] non 

abbiano raggiunto un accordo comune; 

4. Dà istruzione ai suoi rappresentanti alla pre-conferenza d’insistere perché siano inclusi nell’agenda della conferenza 

intergovernativa i seguenti punti: 

(a) la creazione di un’unione economica e monetaria secondo una tabella di marcia specifica, automatica e mandataria, 

tra i dodici Stati membri della Comunità Europea o, se del caso, tra quelli che la vogliano; 

(b) una razionalizzazione degli strumenti della Comunità per le relazioni esterne, in particolare la piena integrazione 

della CPE nel quadro della Comunità, includendo il conferimento alla Commissione di poteri del tipo di quelli che possiede 

in altre aree della politica della Comunità, al fine di realizzare definitivamente le politiche estera e di sicurezza 

comuni al servizio della pace; 

(d) l’inserimento nei trattati della Dichiarazione sui diritti e sulle libertà fondamentali adottata dal Parlamento il 12 aprile 

1989 e delle disposizioni promuoventi un’Europa dei cittadini e la preservazione della diversità culturale dell’Europa; 

(e) ulteriori miglioramenti nella capacità decisionale del Consiglio, in particolare disponendo [l’uso] sistematico del voto 

a maggioranza; 

(f) un rafforzamento dei poteri della Commissione per applicare la legislazione della Comunità ed eseguire i suoi programmi 

e le sue politiche; 

(g) la riforma del sistema delle risorse proprie della Comunità; 

(h) il riconoscimento, a livello della Comunità, della duplice legittimazione conferita al Consiglio da una parte e al Parlamento 

Europeo dall’altra parte, attraverso il conferimento al Parlamento dei poteri elencati nella sua risoluzione del 23 

novembre 1989: 

- co-decisione con il Consiglio sulla legislazione della Comunità, 

- diritto d’iniziativa legislativa, 

- diritto di eleggere il presidente della Commissione e di dare il suo assenso alla nomina della Commissione, della Corte 

di giustizia e della Corte dei conti; 

- diritto d’inchiesta (o d’indagine) entro il quadro dei poteri della Comunità; 

- ratifica di tutte le decisioni costituzionali che richiedono ratifica anche da parte degli Stati membri; 

- co-decisione negli accordi esterni e nelle convenzioni internazionali, attraverso un’estensione della procedura di consenso 

parlamentare a tutti gli accordi di maggiore importanza, inclusi gli accordi di commercio. 

Infine [la pre-conferenza] considererà pure il futuro istituzionale dell’Europa, in vista di dare istruzione al Parlamento 

Europeo di completare il progetto di Costituzione dell’Unione Europea e di come meglio assicurare la cooperazione 

dei Parlamenti nazionali nelle “assise” in connessione con l’imminente conferenza intergovernativa; nella futura costruzione 

dell’Unione Europea; e in particolare nel lavoro del Parlamento Europeo; 

5. Rinnova la richiesta, contenuta nella sua risoluzione del 23 novembre 1989, che le proposte della conferenza intergovernativa 

siano sottoposte al Parlamento Europeo e che i governi riconoscano il suo diritto a emendarle e ad adottarle; 

[…] 

8. Riafferma il suo impegno a redigere un progetto di Costituzione Europea e a discutere le sue proposte con i Parlamenti 

nazionali; 

9. Rinnova il suo impegno a fare in modo che le sue proposte siano adottate attraverso tutti i mezzi democratici, in particolare 

mobilitando l’opinione pubblica europea e i suoi rappresentanti democraticamente eletti; 

10. Richiama la sua posizione, in base alla quale, benché la partecipazione all’Unione Europea non possa essere imposta 

a nessuno Stato contro il suo volere, d’altra parte nessun singolo Stato può bloccare la volontà della maggioranza di 

ottenere l’Unione Europea e, se necessario, una tale Unione sarà posta in essere senza la partecipazione fin dall’inizio di 

tutti gli Stati membri della Comunità.” 

Questa risoluzione del PE ha un’importanza fondamentale, perché dimostrava: 

a) l’assoluta determinazione a perseguire una rapida realizzazione dell’Unione Europea, in presenza 

sia di un forte supporto popolare (testimoniato dal referendum italiano del 1989 e dai sondaggi 

dell’opinione pubblica europea del tempo), sia dell’impossibilità di realizzare da un lato la stessa 

unione economica e monetaria (e quindi le connesse politiche interne comuni) e dall’altro lato una 

vera politica estera e di sicurezza comune (quanto mai necessaria e urgente di fronte agli epocali 

mutamenti in atto allora in Europa), senza l’adeguato quadro politico-istituzionale offerto 

dall’Unione Europea; 

b) la chiarezza esplicita nel definire tale Unione Europea come “di tipo federale”; in tal modo il federalismo 

cessava di essere un’utopia propria dei membri del movimento omonimo e diventava invece 

la posizione ufficiale dell’unica istituzione europea eletta direttamente dai cittadini;

c) la determinazione a inserirsi immediatamente in prima persona nella dinamica del processo 

d’integrazione europea, contribuendo a redigere un mandato della programmata conferenza intergovernativa 

secondo un approccio globale; 

d) la volontà di irrobustire la prospettiva della realizzazione dell’unione economica e monetaria, esigendo 

al proposito una tabella di marcia “automatica” (il che avverrà effettivamente) e 

l’introduzione della possibilità per qualche Stato membro di non aderirvi (il che avverrà effettivamente); 

e) la volontà di superare la struttura a “due pilastri” (la Comunità e la Cooperazione politica) al fine 

del raggiungimento di un’effettiva politica estera e di sicurezza comune, proprio in quanto riportata 

nel quadro della Comunità; 

f) la determinazione a legittimare tale Unione Europea attraverso l’inserimento nei trattati (e quindi 

con il conferimento del relativo vincolo legale) del vero vertice di essa ossia della “Dichiarazione 

dei diritti e delle libertà fondamentali” già varata dal PE, nonché dei “diritti speciali” dei cittadini 

europei già previsti; 

g) la volontà di migliorare l’efficacia e l’efficienza delle istituzioni europee, attraverso 

l’introduzione dell’uso sistematico del voto a maggioranza per il Consiglio, il rafforzamento dei poteri 

esecutivi della Commissione, una maggiore autonomia e autosufficienza finanziaria della Comunità 

e soprattutto il riconoscimento del principio della “doppia sovranità” dell’Unione (degli Stati 

e dei cittadini) e quindi della condivisione della legislazione e della stessa ratifica degli accordi 

internazionali da parte del Consiglio (per gli Stati) e del Parlamento Europeo (per i cittadini); 

h) la volontà politica chiara di avocare al PE non solo un diritto d’iniziativa legislativa e quello di 

controllo su tutte le attività dell’Unione, ma anche l’elezione del presidente della Commissione e la 

fiducia a quest’ultima (secondo il quesito del referendum italiano del 1989), trasformando così la 

Commissione in un vero e proprio Governo dell’Unione e conferendo a quest’ultima un regime politico 

di tipo compiutamente parlamentare e perciò democratico; 

i) la volontà fondamentale di dare dignità giuridica e democratica adeguata a tutte queste trasformazioni, 

necessarie a creare l’Unione Europea, attraverso il varo di una Costituzione dell’UE, nonché 

di attribuire al PE il potere costituente dell’UE ossia di trasformarsi in assemblea costituente e di 

redigere un progetto di Costituzione Europea (secondo il quesito del referendum italiano del 1989), 

che avrebbe dovuto essere sottoposto all’esame non già di un’ennesima CIG, bensì degli stessi Parlamenti 

nazionali, riuniti nelle “assise”, in vista del testo finale, che avrebbe dovuto essere ratificato 

non solo dagli Stati membri, ma anche dallo stesso Parlamento Europeo; 

l) la “rivoluzionaria” volontà di ricorrere, per l’approvazione della Costituzione Europea, agli strumenti 

non solo della “democrazia rappresentativa” (PE e Parlamenti nazionali), bensì anche della 

“democrazia partecipativa”, attraverso la mobilitazione dell’”opinione pubblica europea” (invece 

che delle opinioni pubbliche nazionali), un termine ancora sconosciuto sino ad allora, ma di spessore 

estremamente significativo, in quanto andava a prefigurare una società civile europea politicamente 

orientata; e quindi l’implicito suggerimento della convocazione di un apposito “referendum 

popolare paneuropeo” (anziché una serie di referendum nazionali) sulla Costituzione Europea, che 

avrebbe avallato nel modo più diretto ed esplicito la nascita della “democrazia europea”; 

m) la determinazione a far entrare in vigore una simile Costituzione, approvata in tal modo, anche 

se fosse mancata la ratifica, parlamentare o referendaria, nazionale in qualche Stato membro e quindi 

la sua partecipazione all’UE, con il conseguente abbandono della regola dell’unanimità anche nel 

caso delle ratifiche della Costituzione. 

Per tutti questi suoi caratteri, la risoluzione del PE del 14 marzo 1990 ha un’importanza storica, 

perché prefigurava in tal modo tutti i termini del problema e delle soluzioni o delle mancate soluzioni 

di esso che l’UE avrebbe conosciuto sino a oggi, attraverso le loro successive tappe, dalla fondazione 

dell’Unione Europea alla convocazione di una prima Convenzione, che avrebbe varato la 

“Carta dei diritti fondamentali dell’Unione”, a una seconda Convenzione, che avrebbe varato il 

Trattato istitutivo della Costituzione Europea, sino alle mancate ratifiche da parte di taluni Stati

membri e persino al progetto, tuttora proprio del movimento federalista europeo, dell’indizione di 

un referendum popolare paneuropeo. 

A maggior ragione tale risoluzione del PE ebbe effetti fulminei a breve e anzi a brevissimo termine. 

109 Tuttavia il vero fattore di successo della risoluzione del PE e quindi della rimessa in discussione 

delle conclusioni del Consiglio europeo di Strasburgo fu dato dal carattere esplosivo della 

stessa situazione internazionale ovvero dalla impressionante rapidità con cui si stavano svolgendo 

gli eventi nell’Europa centro-orientale. Di fronte alla crisi del Comecon, del Patto di Varsavia e dei 

regimi comunisti nei vari Paesi europei e soprattutto nella Germania Est e quindi nella prospettiva 

di un’ormai imminente unificazione della Germania, la stessa comunità internazionale facente capo 

all’ONU e in particolare alla CSCE fu orientata a permettere tale evento (inconcepibile e comunque 

inammissibile per tanti decenni) solo alla condizione che la nuova Germania unificata fosse integrata 

a sua volta in una Comunità Europea, che fosse peraltro rafforzata a tal punto da divenire subito 

un vero e proprio soggetto politico transnazionale e sovrastatale, in grado di rendere impossibile 

un’indipendenza tedesca (anche e soprattutto per quanto riguarda la politica estera e di sicurezza), 

ossia appunto l’Unione Europea. 110 Di conseguenza la costruzione di quest’ultima ricevette la sua 

più drammatica accelerazione (anche rispetto ai tempi pur rapidi previsti dalla stessa risoluzione del 

PE). Infatti il successivo (e straordinario) Consiglio europeo di Dublino del 28 aprile 1990 stabilì: 

“è stato raggiunto un punto in cui l’ulteriore sviluppo dinamico della Comunità è diventato un imperativo, non solo perché 

corrisponde all’interesse diretto dei dodici Stati membri, ma anche perché è diventato un elemento cruciale nel progresso 

che è stato fatto nello stabilire un quadro affidabile per la pace e la sicurezza in Europa. Il Consiglio europeo 

conferma in questo contesto il suo impegno nei confronti dell’unione politica e decide che i ministri degli esteri condurranno 

un esame dettagliato del bisogno di possibili cambiamenti di trattato e prepareranno proposte per il Consiglio europeo.” 

Era l’inizio del conto alla rovescia del lancio dell’Unione Europea. 111 

A questo lancio contribuiva poi il pronunciamento della Corte europea di giustizia del 22 maggio 

1990, che statuiva che il Parlamento Europeo può essere rinviato alla Corte di giustizia da altre istituzioni 

e che altre istituzioni possono essere rinviate alla Corte di giustizia dal Parlamento Europeo, 

se viene messo in causa l’equilibrio istituzionale. Era la più nitida affermazione del principio, tipico 

dello Stato di diritto, della separazione dei poteri e quindi dell’esame reciproco e dell’equilibrio 

complessivo delle istituzioni, nonché del ruolo di tale Corte anche come “Corte Costituzionale”, e 

con ciò si trattava dunque della seconda pietra d’angolo della futura Unione Europea. 

Nella prospettiva della futura integrazione dei Paesi dell’Europa centrale e orientale all’Europa unita, 

veniva poi firmato a Parigi il 29 maggio 1990 l’accordo istitutivo della Banca europea per la ricostruzione 

e lo sviluppo (BERS), avente ad obbligatorio azionista di riferimento la stessa Comunità 

Europea in quanto tale e destinata a fornire a tali Paesi un sostegno finanziario, necessario a far 

109 Già pochi giorni dopo, il 20 marzo 1990 appariva il memorandum del governo belga che l’appoggiava e soprattutto il 

giorno successivo, il 21 marzo 1990 il Parlamento italiano adottava ben tre risoluzioni con le quali non solo la sosteneva, 

ma anche si mostrava disponibile ad accogliere le “assise” tra il Parlamento Europeo e i Parlamenti nazionali, previste 

per l’ottobre 1990. 

110 Decisiva fu la presa di posizione francese del 25 marzo 1990, che manifestava la volontà di vedere realizzata 

l’Unione politica dell’Europa prima del 31 dicembre 1992, e il conseguente messaggio congiunto franco-tedesco alla 

presidenza irlandese del Consiglio europeo con cui si richiedeva la convocazione di una seconda CIG sull’Unione politica 

con finalità analoghe a quelle presenti nella risoluzione del PE. 

111 In particolare, riprendendo i termini della proposta franco-tedesca, si prevedeva: 

“1) sarà condotto un esame dettagliato sulla necessità di possibili modifiche dei trattati con l’intento di rafforzare la legittimità 

democratica dell’Unione, di rendere capaci la Comunità e le sue istituzioni di rispondere efficientemente ed 

efficacemente alle richieste della nuova situazione e di assicurare unità e coerenza nell’azione internazionale 

dell’Unione; 

2) i ministri degli esteri intraprenderanno questo esame e quest’analisi e prepareranno delle proposte che dovranno essere 

discusse nel Consiglio europeo di giugno, in vista di una decisione sullo svolgimento di una seconda conferenza 

intergovernativa che lavori in parallelo con la conferenza sull’unione economica e monetaria in vista della ratifica da 

parte degli Stati membri nello stesso periodo di tempo.”

fronte ai risultati del totale fallimento economico dei regimi comunisti, vero motivo determinante 

della loro crisi. In tal modo la BERS, proiezione finanziaria della Comunità Europea, sarebbe stata 

destinata a svolgere per tali Paesi un ruolo analogo a quello giocato a suo tempo dall’americano 

Piano Marshall per i Paesi dell’Europa occidentale. 

A maggior ragione, nella prospettiva della immediata costruzione di un’Unione Europea, basata innanzi 

tutto sulla preliminare realizzazione dell’Atto unico e in particolare sulla creazione di 

“un’area senza frontiere interne”, che richiedeva in primo luogo una cooperazione in materia di 

“politica d’asilo”, 112 veniva firmata in successione da tutti gli Stati membri la Convenzione di Dublino 

del 15 giugno 1990 (con firma rinnovata a Roma il 7 dicembre 1990 e a Lussemburgo il 13 

giugno 1991) “sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo 

presentata in uno degli Stati membri delle Comunità Europee”, primo atto di quella “cooperazione 

nei settori della giustizia e degli affari interni”, che costituirà il “terzo pilastro” della futura Unione 

Europea. 

Come effetto immediato della prima firma della Convenzione di Dublino e della perdurante assenza 

di un accordo globale comunitario in materia di “libera circolazione delle persone”, i cinque Stati 

membri firmatari dell’accordo originario di Schengen del 1985 decidevano di darne piena esecuzione 

con la firma della Convenzione d’applicazione del 19 giugno 1990, con la quale Belgio, Paesi 

Bassi, Lussemburgo, Francia e Germania davano inizio alla soppressione graduale dei controlli alle 

frontiere comuni. Ormai veniva perciò delineandosi il precedente di una “cooperazione rafforzata” 

tra un adeguato numero di Stati membri (che si sarebbe presto esteso ad altri ancora), la possibilità 

giuridica della quale sarà recepita successivamente all’interno dei futuri trattati come un modo strutturale 

di far avanzare il processo d’integrazione europea. In particolare l’accordo di Schengen verrà 

successivamente integrato, attraverso i futuri trattati, all’interno dell’acquis comunitario ossia delle 

acquisizioni giuridiche del diritto europeo, diventando uno degli obiettivi più ambiti dei futuri nuovi 

Stati membri. E oggi è anzi l’elemento più sensibilmente evidente dell’integrazione europea per 

chiunque viaggi all’interno dell’Europa unita. 

In tale dinamismo generale si svolgeva poi il Consiglio europeo di Dublino del 25-26 giugno 1990, 

che era già in grado di disporre di uno schema di progetto di Unione Politica, 113 che prevedeva una 

serie di quesiti per ognuno di questi punti di per sé irrinunciabili: a) l’obiettivo generale dell’Unione 

Politica, quanto a scopi, aspetti istituzionali e principi generali; b) la legittimazione democratica; c) 

l’efficienza e l’efficacia della Comunità e delle sue istituzioni; d) l’unità e la coerenza dell’azione 

internazionale della Comunità, quanto a scopi, processo decisionale e realizzazione. Nell’arco di 

quattro pagine era contenuta già l’intera costellazione problematica che interesserà la futura Unione 

Europea sino a tuttora. 

In particolare, per il punto a), si affermava fra l’altro: 

“L’unità e la coerenza delle sue politiche e azioni sarà assicurata attraverso istituzioni forti e democratiche. […] 

La trasformazione della Comunità da un’entità basata principalmente sull’integrazione economica e sulla cooperazione 

politica in un’unione di natura politica, comprendente una politica estera e di sicurezza comune, fa sorgere una serie di 

quesiti: 

a) scopo: 

[…] – come l’Unione includerà ed estenderà la nozione di una cittadinanza della Comunità, comportante diritti specifici 

(umani, politici, sociali, il diritto di libero movimento e residenza…) per i cittadini degli Stati membri in virtù di 

quegli Stati che appartengono all’Unione.” 

112 Una delle prime conseguenze del crollo del muro di Berlino e in genere della “cortina di ferro” fu l’afflusso immediato 

e massiccio nel territorio CEE di decine di migliaia di cittadini dei Paesi ancora a regime comunista (p.e. l’esodo 

degli Albanesi in Italia), che, in qualità di “profughi”, presentavano domanda d’asilo contemporaneamente presso più 

Stati membri, generando una enorme confusione amministrativa con un notevole rischio per la sicurezza pubblica soprattutto 

in vista della programmata “area senza frontiere interne”. La Convenzione di Dublino stabiliva i criteri 

d’individuazione dell’unico Stato membro competente ad accogliere la domanda d’asilo di una determinata persona. 

113 Tale schema era stato preparato in seguito alla prima riunione della conferenza interistituzionale preparatoria (prevista 

dalla risoluzione del PE) del 17 maggio 1990 e alle due riunioni, informale dei ministri degli esteri del 18 e 19 maggio 

1990 e ordinaria del Consiglio degli affari generali del 18 e 19 giugno 1990.

Ma soprattutto, nel punto b), si sosteneva: 

“E’ necessario assicurare che il principio dell’attendibilità democratica, al quale aderiscono tutti gli Stati membri, sia 

pienamente rispettato a livello della Comunità. L’attuale trasferimento di compiti alla Comunità e il corrispondente incremento 

nel potere e nelle responsabilità delle sue istituzioni richiede un rafforzamento del controllo democratico. 

Questo obiettivo sarà perseguito attraverso una serie di misure, che possono essere le seguenti: 

- un crescente coinvolgimento per il Parlamento Europeo 

= nel processo legislativo, includendo, se possibile, forme di codecisione, 

= nel campo delle relazioni esterne, 

- un’accresciuta attendibilità attraverso un rafforzato controllo da parte del Parlamento Europeo sulla realizzazione delle 

politiche concordate della Comunità; 

- un rafforzamento del carattere democratico di altre istituzioni (p.e. un ruolo specifico del Parlamento Europeo nella 

nomina del presidente e dei membri della Commissione, una maggiore trasparenza e apertura nel lavoro della Comunità…): 

- un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel processo democratico entro l’Unione, in particolare in aree 

dove una nuova competenza sarà trasferita all’Unione. 

In altri termini venivano largamente ripresi i contenuti della stessa risoluzione del PE del 14 marzo 

1990 e soprattutto venivano chiaramente posti i termini del problema principale che da allora in poi 

caratterizzerà la storia dell’integrazione europea sino a oggi: la necessità di nuovi poteri deve comportare 

il corrispondente aumento della legittimazione democratica e, in un’Unione Politica, ciò significa 

che questa deve essere caratterizzata da una chiara e piena democrazia europea, almeno nella 

dimensione rappresentativa. 

In ogni caso tale schema metteva in grado il Consiglio europeo di Dublino del giugno 1990 di dibattere 

sulla convocazione di una Conferenza intergovernativa sull’Unione Politica, che definisse il 

necessario quadro per la trasformazione dell’intero complesso delle relazioni tra gli Stati membri in 

un’Unione Europea, alla quale fossero attribuiti i necessari mezzi d’azione. 

E infatti, nelle sue conclusioni, il Consiglio europeo 1) accoglieva pienamente tale obiettivo, 2) registrava 

i progressi verso l’Unione Europea, attuati nei settori: della realizzazione dell’Atto unico 

europeo (il mercato interno, la ricerca, la dimensione sociale, lo SME), dell’Unione Economica e 

Monetaria, dell’Unione Politica e dell’unificazione tedesca, 3) prendeva atto dei progressi nei campi 

relativi a un’Europa del popolo (l’ambiente, il libero movimento delle persone, la lotta contro le 

droghe e il crimine organizzato, la lotta contro l’antisemitismo, il razzismo e la xenofobia) 114 e 4) 

indicava le linee guida della cooperazione politica europea nelle relazioni esterne 115 . 

In particolare il Consiglio europeo decideva il contemporaneo avvio di due Conferenze intergovernative, 

una, per il 13 dicembre 1990, sull’Unione Economica e Monetaria (per la programmazione 

delle ultime sue fasi), e l’altra, per il 14 dicembre 1990, sull’Unione Politica (avente come base di 

lavoro il relativo documento citato), con l’obiettivo della ratifica dei risultati di entrambe (sotto 

forma di altrettanti trattati emendativi) da parte degli Stati membri entro il 1992. In tal modo si poneva 

fine all’assunto storico, risalente alla Dichiarazione di R. Schuman e mantenuto sino ad allora, 

della realizzazione dell’Unione economica e monetaria come necessaria premessa dell’Unione (politica) 

europea e anzi si faceva chiaramente intendere che proprio la ormai prossima Unione Europea, 

secondo lo schema caro ad A. Briand, avrebbe realizzato compiutamente la più remota Unione 

economica e monetaria. Il fatto nuovo era che sia tale simultaneità delle due Conferenze intergovernative, 

sia tale loro strettissima tabella di marcia erano entrambe dettate dalla prospettiva 

114 A questo proposito si diceva: “Il Consiglio europeo sottolinea che un obiettivo fondamentale dell’integrazione europea 

è la promozione dei diritti, delle libertà e del benessere del singolo cittadino. Esso sottolinea l’importanza di 

un’Europa del popolo che cerchi di assicurare e di portare a casa in una via diretta e pratica il beneficio della Comunità 

per tutti i suoi cittadini.” 

115 A proposito dell’Europa centrale e orientale, si diceva tra l’altro: “Il Consiglio europeo esprime la sua profonda soddisfazione 

di fronte al progresso già fatto e alla prospettiva del superamento delle divisioni dell’Europa e della restaurazione 

dell’unità del continente, i cui popoli condividono un’eredità e una cultura comuni.”

dell’imminente unificazione tedesca, che il Consiglio europeo proprio allora avallava, considerandola 

esplicitamente come un progresso decisivo verso l’Unione Europea. 

Pochi giorni dopo la fine del Consiglio europeo di Dublino, entrava in vigore, il 1° luglio 1990, la 

prima fase dell’Unione Economica e Monetaria, finalizzata alla convergenza nei risultati economici 

degli Stati membri, all’avanzamento della coesione e all’uso sistematico dell’ECU. 

Lusingato dal successo della propria risoluzione del 14 marzo 1990 e in genere dagli sviluppi della 

situazione, il Parlamento Europeo provvedeva allora a precisare ulteriormente il proprio orientamento 

generale sul “futuro dell’Europa”, con due distinte risoluzioni, varate una dopo l’altra nello 

stesso giorno, l’11 luglio 1990, rispettivamente “sugli orientamenti del Parlamento Europeo relativi 

a un progetto di Costituzione per l’Unione Europea” (doc. A3-165/90) e “sulla conferenza intergovernativa 

nel quadro della strategia del Parlamento Europeo per l’Unione Europea” (doc. A3- 

166/90). 

La prima risoluzione ovvero la risoluzione del PE dell’11 luglio 1990 “sugli orientamenti del Parlamento 

Europeo relativi a un progetto di Costituzione per l’Unione Europea” (relatore: Emilio Colombo 

116 ) definiva nei termini più chiari e in modo quasi “lapidario” l’obiettivo ultimo da raggiungere 

ossia con essa il PE “decide di redigere un progetto di Costituzione sulla base delle linee guida 

seguenti e dei punti principali del Progetto di trattato del 1984” (di Spinelli). 

Essa stabiliva che “l’Unione” avrebbe dovuto fondarsi su “un sistema costituzionale”, costruito attorno 

ai seguenti “elementi essenziali”: 

“- la definizione e il pieno rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali; 

- la definizione dei diritti e degli obblighi degli Stati membri verso l’Unione, in un quadro federale; 

- la natura democratica dell’Unione, che procede dai suoi cittadini e si fonda su una struttura istituzionale democratica, 

caratterizzata da processi di decisione appropriati ed efficaci; 

- il rispetto del principio del primato della legge; 

- una ripartizione delle competenze fondata, soprattutto, al tempo in cui esse sono attribuite, o, in particolare, nel caso 

delle competenze concorrenti, al tempo in cui esse sono esercitate, sul principio di sussidiarietà; 

- la precedenza della legge dell’Unione sulla legge nazionale” 

Stabiliva inoltre quattro obiettivi dell’Unione: 1) “portare a un armonioso sviluppo sociale…”, 2) 

“garantire il progresso economico dei suoi popoli…”, 3) “promuovere la pace internazionale…”, 4) 

“contribuire allo sviluppo armonioso e giusto di tutti i popoli nel mondo…”. Tali obiettivi sarebbero 

stati raggiunti in base a quattro elementi fondamentali: la “legittimazione democratica”, 

l’”efficienza delle istituzioni”, le “competenze dell’Unione” ed “entrata in vigore ed emendamento 

della Costituzione”. 

Per quanto riguarda la “legittimazione democratica”, si prevedeva: 

- “la Costituzione deve garantire il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali che vi sono contenuti…” 

- “gli Stati membri hanno, di fronte all’Unione, i diritti e gli obblighi stipulati nella Costituzione, nei trattati istitutivi 

delle Comunità e nel sistema legale dell’Unione stessa” 117 

- “la legittimazione dell’Unione deve essere basata su istituzioni elette direttamente o indirettamente dal popolo e in 

particolare su un potere legislativo e di bilancio costituito dal Parlamento Europeo e dal Consiglio” 

- “il Parlamento deve rappresentare tutti i cittadini dell’Unione, secondo una procedura elettorale uniforme, in elezioni 

generali, uguali, segrete e libere” 

- “il Consiglio deve rappresentare gli Stati membri, senza pregiudizio verso la ponderazione dei voti” 

- “il potere legislativo e di bilancio e il potere di autorizzare la ratifica di trattati devono essere conferiti al Parlamento 

Europeo e al Consiglio; essi devono esercitare questi poteri secondo procedure codecisionali…” 

116 

Emilio Colombo era stato nel frattempo ministro del bilancio e della programmazione economica (1987-’88) e poi 

delle finanze (1988-’89). Infine con le elezioni europee del giugno 1989 e la fine del governo De Mita nel luglio 1989, 

Colombo era diventato di nuovo membro del PE. In tale sua nuova veste egli assumeva allora il compito di sviluppare il 

disegno “costituzionale” già proprio di Spinelli e dello stesso PE e anzi ormai dello stesso popolo italiano (per via 

dell’avvenuto referendum del 18 giugno 1989). 

117 

In tal modo la Costituzione era intesa come un testo da affiancare ai trattati costitutivi, che avrebbero così continuato 

a mantenere il loro valore.

- “il presidente della Commissione deve essere eletto dal Parlamento su proposta del Consiglio europeo; i membri della 

Commissione devono essere nominati dal suo presidente; la Commissione così costituita deve presentarsi in Parlamento 

per un voto di fiducia” 

- “il Consiglio deve tenere le sue riunioni legislative in pubblico” 

- “il Parlamento deve essere coinvolto, attraverso la procedura per consenso, nella nomina degli organi giudiziari e di 

controllo e di quelli responsabili dell’amministrazione dei poteri monetari dell’Unione” 

- “La Corte di giustizia, consolidando il suo ruolo di Corte suprema dell’Unione, deve avere più ampie competenze rispetto 

alla verifica di legittimità, dei diritti fondamentali, delle relazioni tra le istituzioni e delle relazioni con e tra gli 

Stati membri; essa deve avere giurisdizione, come stipulato nei trattati esistenti, rispetto alla demarcazione di poteri tra 

gli Stati membri e l’Unione delineata nella Costituzione, tenendo conto del principio di sussidiarietà; deve essere fatta 

una disposizione per sanzioni appropriate contro gli Stati membri che mancano di applicare la legislazione della Comunità 

o di adempiere prontamente alle sue decisioni” 

- “devono essere rafforzati le relazioni e il dialogo tra il Parlamento Europeo e i Parlamenti degli Stati membri, al fine 

di garantire più effettivo controllo ai vari livelli” 

- “deve assolutamente essere assegnata un’appropriata importanza al ruolo delle Regioni, sia quando le leggi sono progettate, 

sia quando sono eseguite, assegnando poteri consultivi al Comitato delle autorità locali e regionali, con debito 

riguardo alle strutture costituzionali di ogni Stato” 

Per quanto riguarda “l’efficienza delle istituzioni”, si prevedeva: 

- “il Consiglio Europeo deve avere il compito di guidare e dare impulso all’azione dell’Unione Europea” 

- “le decisioni del Parlamento Europeo devono essere adottate a maggioranza semplice, salvo laddove disposto altrimenti 

dalla Costituzione, e in particolare nel caso di emendamenti alla Costituzione, incluso l’accesso di nuovi Stati 

membri; il primo esercizio di competenze concorrenti; l’elezione del presidente della Commissione e il voto di fiducia; 

il consenso alle nomine agli organi legali e della Corte dei conti e agli organi della Banca Centrale, nei quali casi deve 

essere richiesta una maggioranza assoluta dei suoi membri” 

- le decisioni del Consiglio devono essere adottate per mezzo di una maggioranza dei suoi membri; esse devono comunque 

essere prese a maggioranza qualificata, secondo le disposizioni della Costituzione, quando il Consiglio esercita 

le sue responsabilità rispetto alla politica estera e di sicurezza, l’adozione di leggi, il bilancio e l’autorizzazione alla ratifica 

di trattati internazionali” 

- “la Commissione deve essere l’organo di governo dell’Unione; deve avere anche il potere d’iniziativa rispetto alla legislazione 

e al bilancio, come già stabilito nei trattati della Comunità: il Parlamento e il Consiglio possono chiedere alla 

Commissione di introdurre un progetto di legge, e nel caso la Commissione dovesse rifiutarsi, essi possono introdurre 

un progetto di legge in linea con la richiesta originaria” 

- “la Commissione deve eseguire le leggi e anche le decisioni di politica internazionale ricadenti nell’ambito della sua 

giurisdizione, e deve realizzare il bilancio e i trattati internazionali dell’Unione, sotto il controllo politico del Parlamento 

e del Consiglio; la Commissione deve emanare regolamenti nell’ambito del quadro di una legge generale 

dell’Unione” 

- “la Commissione deve, per quanto è possibile, delegare i suoi compiti alle autorità nazionali, regionali e locali, ma deve 

rimanere responsabile di questi compiti e può, laddove necessario, assumerli in prima persona” 

- “la Commissione deve avere un potere generale di controllo rispetto all’adempimento della Costituzione, secondo procedure 

simili a quelle delineate nei trattati della Comunità” 

- “la Banca Centrale dell’Unione deve godere della necessaria autonomia costituzionale, con il dovuto rispetto del ruolo 

delle istituzioni politiche in materia di politica economica” 

Per quanto riguarda le “competenze dell’Unione”, si prevedeva: 

- “l’Unione deve avere tutte le competenze disposte nella Costituzione o esercitate in conseguenza della Costituzione, 

secondo i principi delineati nel Progetto di trattato istitutivo dell’Unione Europea del 14 febbraio 1984” [l’originario 

progetto Spinelli] 

- “l’Unione deve condurre le politiche estera, di sicurezza e di difesa comuni in tutte le aree dove gli Stati membri condividono 

interessi essenziali; deve definire gli intenti di queste politiche e realizzarle al livello dell’Unione, laddove necessario, 

al fine di rispondere effettivamente alle richieste della situazione internazionale e assicurare l’unità e coerenza 

dell’azione internazionale dell’Unione” 

- “il Consiglio, con la partecipazione della Commissione, deve delineare le linee guida per la sicurezza dell’Unione e le 

politiche estere e il Parlamento deve approvarle; le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri devono realizzarle 

nell’ambito delle loro rispettive aree di competenza” 

- “la linee guida della politica estera e di sicurezza devono essere vincolanti per l’Unione e gli Stati membri” 

- “l’Unione deve avere competenze in materia di sicurezza interna, che deve esercitare secondo il principio di sussidiarietà”

- “per il conferimento di nuove competenze all’Unione, diverse dalle competenze concorrenti o potenziali, deve essere 

richiesta una procedura di revisione costituzionale” 

- “nel corso della procedura di bilancio l’Unione deve determinare le sue entrate; queste entrate devono essere acquisite 

per mezzo di tasse esistenti a livello nazionale e di tasse appropriate determinate dall’Unione, entro i limiti fissati nel 

programma finanziario pluriennale e secondo il principio di non aumentare il carico fiscale complessivo sui cittadini 


- “nei settori per i quali è competente l’Unione deve assicurare coerenza tra le sue proprie politiche e quelle degli Stati 

membri, in particolare nei settori economico, sociale e monetario e rispetto alla cooperazione con i Paesi in via di sviluppo 

e alla politica ambientale” 

Per quanto riguarda, infine, “entrata in vigore ed emendamento della Costituzione”, si prevedeva: 

- “Gli emendamenti alla Costituzione, inclusi i nuovi accessi all’Unione, devono essere soggetti a una procedura coinvolgente 

il consenso del Parlamento Europeo e del Consiglio e la ratifica da parte dei Parlamenti degli Stati membri; la 

Costituzione deve stipulare i casi di emendamento costituzionale che possono essere decisi sulla base di una procedura 

semplificata” 

- “il Parlamento Europeo deve proporre le procedure in base alle quali il progetto di Costituzione, redatto sulla base del 

mandato assegnato a esso, deve essere convertito in una Costituzione Europea, per mezzo di decisioni delle istituzioni 

europee e degli organi responsabili degli Stati membri” 

- “se certi Stati membri non dovessero essere preparati ad accettare questa Costituzione, deve essere fatta una disposizione 

per procedure per assicurare che essa possa cionondimeno entrare in vigore negli Stati membri che l’hanno accettata, 

pur salvaguardando in ogni caso gli stretti legami fra tutti gli Stati membri” 118 

Infine il PE dava istruzioni alla “sua Commissione sugli affari istituzionali di preparare un progetto 

di Costituzione secondo queste linee guida e tenendo conto dei risultati delle Conferenze intergovernative”. 

In stretta connessione con quest’ultima affermazione della prima risoluzione, la seconda risoluzione 

ovvero la risoluzione del PE dell’11 luglio 1990 “sulla conferenza intergovernativa nel quadro della 

strategia del Parlamento Europeo per l’Unione Europea” (relatore: David Martin) definiva i termini 

del possibile mandato della prevista CIG sull’Unione politica. 

In primo luogo essa riassumeva le richieste del PE nel modo seguente: 

1) la preferenza del PE per un’unica GIG; 

2) che il termine “Unione politica” dovesse essere inteso nel senso datogli dal progetto di trattato 

del PE istitutivo dell’Unione Europea del febbraio 1984; 

3) che entro tale Unione politica dovessero essere compresi: 

a) un’unione economica e monetaria (comprensiva di una moneta unica e di una Banca centrale autonoma), 

b) una politica estera comune (avente competenza sulla pace, sulla sicurezza e sul controllo degli 

armamenti), 

c) un mercato unico compiuto e dotato di politiche integrative comuni (soprattutto nei settori della 

coesione economica e sociale e di un ambiente equilibrato), 

d) una cittadinanza comune e un quadro comune di protezione dei diritti fondamentali, 

e) un sistema istituzionale efficace e democratico (con i seguenti nuovi poteri attribuiti al PE: un diritto 

d’iniziativa, un diritto di codecisione con il Consiglio in materia di legislazione comunitaria, il 

diritto di coratifica, assieme agli Stati membri, di tutte le decisioni costituzionali, il diritto di eleggere 

il presidente della Commissione) e 

f) che le responsabilità dell’Unione fossero esercitate conformemente a un’applicazione del principio 

della sussidiarietà, “che permetterà lo sviluppo dinamico dell’Unione” 

4) la conferma dell’obiettivo di un’Unione politica su base federale e quindi della necessità che al 

futuro trattato emendativo avrebbe dovuto seguire una Costituzione , che lo stesso PE avrebbe preparato, 

partendo dal suo progetto di trattato istitutivo dell’UE del 1984. 

118 In tal modo il PE manteneva la proposta originaria di Spinelli di prevedere l’entrata in vigore della Costituzione anche 

nel caso della sua mancata ratifica da parte di alcuni Stati membri, con la “novità” che questi ultimi, pur non adottandola, 

avrebbero comunque continuato a far parte dell’Unione.

Ai fini di un possibile mandato della CIG, nella risoluzione seguivano poi proposte precise e dettagliate 

sui seguenti temi: a) unione economica e monetaria; b) politica estera della Comunità; c) miglioramento 

delle disposizioni dei trattati nei settori sociale, ambientale, della ricerca e della cultura; 

d) diritti e libertà fondamentali dei cittadini; e) miglioramento della capacità decisionale del 

Consiglio; f) rafforzamento delle competenze d’esecuzione della Commissione; g) rafforzamento 

del potere della Comunità di assicurare l’applicazione della sua legislazione; h) riforma delle disposizioni 

finanziarie e in particolare del sistema delle risorse proprie; h) riconoscimento della doppia 

legittimità della Comunità: Consiglio e Parlamento. 

In generale la nuova risoluzione chiariva che l’obiettivo immediato della stesura di un nuovo trattato 

emendativo, che avrebbe istituito l’Unione Europea, era ben distinto temporalmente 

dall’obiettivo finale della Costituzione Europea, che avrebbe trasformato l’UE in senso federale. E 

così in effetti sarebbe stato. 

Di lì a qualche mese, il 3 ottobre 1990, avveniva l’effettiva unificazione della Germania. In base a 

essa scompariva la Repubblica Democratica Tedesca e il suo territorio veniva annesso alla Repubblica 

Federale di Germania, compresa l’intera e riunificata città di Berlino, destinata a ridiventare la 

capitale tedesca, con lo spostamento della frontiera orientale tedesca alla linea dei fiumi Oder e 

Neisse, al confine con la Polonia. Inoltre l’unificazione tedesca poneva fine pure al regime di occupazione 

militare del Paese da parte di Stati Uniti, Unione Sovietica, Gran Bretagna e Francia, con il 

conseguente ritiro delle truppe di questi Paesi dal suolo tedesco, con l’eccezione di cospicue basi 

militari straniere (soprattutto americane), mantenute peraltro in virtù della semplice appartenenza 

della Germania alla NATO, ossia allo stesso titolo per cui esse si trovano tuttora anche in altri Paesi 

appartenenti al Patto Atlantico. Per controbilanciare tale nuova situazione, anche i nuovi territori tedeschi 

entravano automaticamente a far parte della Comunità Europea, che vedeva quindi le proprie 

frontiere esterne confinare pure con la Polonia, e soprattutto emergeva sempre più pressante la necessità 

di addivenire al più presto alla creazione dell’Unione Europea. 

Pochi giorni dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Roma del 27-28 ottobre 1990, di estrema importanza 

in ordine a tale obiettivo. Infatti questa riunione evidenziò una dettagliata tabella di marcia, 

con indicazioni chiarissime sui contenuti. 

Le due previste Conferenze intergovernative dovevano iniziare simultaneamente il 14 dicembre 

1990. Considerati i tempi ristrettissimi per esse previsti, il Consiglio europeo di Roma approvò precisi 

e chiari mandati rispettivi, che avrebbero con ciò sortito l’effetto di evitare troppe discussioni e 

quindi di concludere i lavori in tempo utile. 

Per quanto riguarda la Conferenza sull’Unione Politica, si precisava: 

“Il Consiglio europeo conferma la volontà di trasformare progressivamente la Comunità in un’Unione Europea, sviluppando 

la sua dimensione politica, rafforzando la sua capacità d’azione ed estendendo i suoi poteri 119 ad altri settori 

supplementari dell’integrazione economica, che sono essenziali per la convergenza e la coesione sociale. L’Unione Europea 

sarà il culmine di un processo progressivo, concordato tra gli Stati membri: esso evolverà con il debito riguardo 

dovuto alle identità nazionali e al principio di sussidiarietà, che permetterà di fare una distinzione tra le materie che ricadono 

entro la giurisdizione dell’Unione e quelle che devono rimanere entro la giurisdizione nazionale. 

In accordo con la tradizione democratica di tutti gli Stati membri, e per incrementare la legittimazione democratica 

dell’Unione, il progresso della Comunità verso l’Unione Europea deve essere accompagnato dallo sviluppo del ruolo 

del Parlamento Europeo nella sfera legislativa e rispetto al monitoraggio delle attività dell’Unione, che, insieme con il 

ruolo dei Parlamenti nazionali, sosterrà la legittimità democratica dell’Unione. Il medesimo requisito sarà soddisfatto 

definendo la cittadinanza europea, che deve essere addizionale alla cittadinanza di uno Stato membro, così come tenendo 

conto, in accordo con procedure appropriate, degli interessi particolari delle regioni. 

Allo stesso tempo saranno fatti sforzi per rafforzare le altre istituzioni entro un quadro bilanciato, sviluppando gli strumenti 

e le procedure che hanno sin qui garantito il successo della Comunità. Anche i compiti del Consiglio europeo e 

del Consiglio Affari Generali saranno corretti in linea con queste nuove responsabilità. 

Nella sfera della politica estera, il Consiglio europeo registra consenso sull’obiettivo di una politica estera e di sicurezza 

comune, per rafforzare l’identità della Comunità e la coerenza della sua azione sulla scena internazionale; en- 

119 Tutte le espressioni in grassetto, da questa alle seguenti, rappresentarono altrettanti punti di dissenso da parte del Regno 

Unito, che fece emergere in quell’occasione tutte le proprie riserve rispetto alla strategia generale del Consiglio europeo 

sul futuro dell’Europa unita.

trambe le politiche devono essere capaci di affrontare le nuove sfide e commisurate con le sue responsabilità. L’azione 

internazionale della Comunità sarà aperta al mondo e darà un ruolo significativo alla politica per lo sviluppo. La Comunità 

rafforzerà pure i suoi legami con gli altri Paesi europei, per i quali devono essere cercate strutture di cooperazione 

sempre più stretta, a seconda delle loro circostanze individuali. 

Il Consiglio europeo nota il bisogno di rivedere le procedure e i meccanismi per preparare, adottare e applicare le decisioni 

riguardanti la politica estera, così come di incrementare la coerenza, la velocità e l’efficacia dell’azione internazionale 

della Comunità. 

Il Consiglio europeo considera che dalla politica estera comune non sarà escluso in linea di principio alcun aspetto delle 

relazioni esterne dell’Unione. Il Consiglio europeo nota che c’è stato un consenso per andare al di là dei limiti presenti 

riguardo alla sicurezza. Il contenuto e le norme dettagliate per il ruolo dell’Unione nella sfera della sicurezza dovranno 

essere definite gradualmente alla luce dei vari aspetti coperti da questo concetto e senza pregiudizio per gli obblighi 

emergenti dagli accordi per la sicurezza, ai quali alcuni Stati membri sono legati.” 

Le indicazioni erano dunque chiare: un’Unione Europea come Unione Politica, rafforzata nella sua 

capacità d’azione giuridica e anzi legislativa, dotata di poteri anche in quei settori necessari a realizzare 

compiutamente la stessa Unione economica e monetaria, ma insieme fondata sul principio di 

sussidiarietà (le competenze dell’Unione sono soltanto quelle relative ai settori che gli Stati membri 

non riescono più a gestire da soli) e sul principio della legittimità democratica (più poteri delle istituzioni, 

più controllo democratico sul loro operato), con il conseguente rafforzamento dei poteri politici 

del Parlamento Europeo (codecisivo nel processo legislativo e, in condivisione con i Parlamenti 

nazionali, di controllo sulle attività dell’Unione) e perciò con la nascita ufficiale della “cittadinanza 

europea”, intesa anche nel senso specificamente politico del termine. Un’Unione così democraticamente 

legittimata avrebbe avuto il diritto e quindi l’autorità, infine, di gestire una nuova “politica 

estera e di sicurezza comune”, ben diversa dalla separata e semplice cooperazione politica europea 

sino ad allora avuta negli affari esteri, coprente tutte le dimensioni delle relazioni esterne (economiche 

e politiche) e comprensiva persino dei temi della “sicurezza” ossia della difesa e quindi delle 

forze armate. Si trattava di un mandato tanto chiaro quanto ambizioso e difatti esso costrinse il Regno 

Unito a venire allo scoperto, facendo capire la propria intenzione di ridiscutere l’intero dispositivo 

nel corso della programmata Conferenza intergovernativa. 

Tali forti riserve della Gran Bretagna, del resto, si evidenziarono anche nei confronti del mandato 

previsto per l’altra Conferenza intergovernativa, sull’Unione economica e monetaria. Anche qui il 

mandato era quanto mai chiaro e anzi dotato di una precisa tabella di marcia. 

Entro il 31 dicembre 1993 dovevano essere raggiunte le seguenti tappe: a) realizzazione compiuta 

del mercato unico, b) ratifica del trattato redatto dalla Conferenza, c) realizzazione di alcune disposizioni 

di tale trattato (1) “il finanziamento monetario dei deficit di bilancio sia stato proibito e ogni 

responsabilità da parte della Comunità o dei suoi Stati membri per il debito di uno Stato membro sia 

stata preclusa”, 120 2) l’adesione del maggior numero di Stati membri a un meccanismo di tasso di 

cambio), d) il compimento di una convergenza reale e monetaria (specialmente per quanto riguarda 

la stabilità dei prezzi e la restaurazione di sane finanze pubbliche) 121 . In tal modo si sarebbe con ciò 

virtualmente già conseguito l’obiettivo specifico dell’Unione Economica: 

“un sistema di mercato aperto, che combini la stabilità dei prezzi con la crescita, l’occupazione e la protezione ambientale 

e sia dedicato a condizioni finanziarie e di bilancio sane e sostenibili e a una coesione economica e sociale.” 

Con il 1° gennaio 1994 si sarebbe entrati nella seconda fase dell’UEM, che prevedeva la realizzazione 

dell’obiettivo specifico dell’Unione Monetaria ovvero 

“la creazione di una nuova istituzione monetaria, che comprenda le banche centrali degli Stati membri e un organo centrale 

e che eserciti la piena responsabilità per la politica monetaria. Il primo compito dell’istituzione monetaria sarà 

quello di mantenere la stabilità dei prezzi: senza pregiudizio per questo obiettivo, sosterrà la politica economica genera- 

120 Ciò significava che entro tale data sarebbe finita l’epoca del facile indebitamento pubblico, a cui alcuni Stati membri, 

tra cui l’Italia, si erano lasciati andare, con esiti, tuttora presenti, di grandezza “astronomica”. 

121 Ciò significava che entro tale data sarebbe finita pure l’epoca dell’inflazione “a briglie sciolte”, a cui diversi Stati 

membri, tra cui l’Italia, si erano lasciati andare, toccando tassi “a due cifre”.

le della Comunità. L’istituzione come tale, così come i membri del suo Consiglio, saranno indipendenti da istruzioni. 

Riferirà alle istituzioni che sono politicamente responsabili.” 

Era con ciò prefigurata già allora la situazione attuale, che vede un’istituzione europea indipendente 

dalle altre istituzioni europee e dotata di pieni poteri per una politica monetaria tutta tesa all’unico 

obiettivo della stabilità dei prezzi, oggi con conseguenze tendenzialmente preoccupanti in ordine al 

rialzo automatico del costo del denaro (in presenza di rischi d’inflazione) e quindi alla capacità degli 

Stati, delle aziende e delle famiglie di far fronte ai rispettivi debiti. D’altra parte questa era la 

condizione posta da chi, come la Germania ossia lo Stato membro con la più forte economia, esigeva 

garanzie in tal senso ai fini della propria adesione all’Unione Monetaria. 

In ogni caso la creazione della nuova istituzione, si sosteneva, “renderà possibile, in particolare: di 

rafforzare il coordinamento delle politiche monetarie; di sviluppare gli strumenti e le procedure necessari 

per la condotta futura di un’unica politica monetaria; di sorvegliare lo sviluppo dell’ECU.” 

Entro il 31 dicembre 1996 si sarebbe poi pervenuti alla decisione sul passaggio alla terza e ultima 

fase, che, a prescindere dai tempi di avvio, di esecuzione e di compimento, avrebbe dovuto condurre 

ai seguenti risultati finali: “Con il compimento della fase finale dell’Unione Economica e Monetaria, 

i tassi di cambio saranno fissati irrevocabilmente. La Comunità avrà una valuta unica - un 

ECU forte e stabile – che sarà un’espressione della sua identità e unità.” 

Al di là del diverso nome dato a tale valuta unica, il mandato del Consiglio europeo di Roma 

dell’ottobre 1990 alla prevista CIG sull’UEM era non solo quanto mai preciso e dettagliato, bensì 

prefigurava esattamente quanto poi sarebbe effettivamente avvenuto nel corso degli undici anni 

successivi. 

Un potente contributo all’accelerazione del processo di realizzazione dell’Unione Europea veniva 

poi dalla firma euro-americana della “Dichiarazione transatlantica” del 22 novembre 1990, nella 

quale il presidente degli Stati Uniti d’America e il presidente del Consiglio europeo stabilivano 

l’inizio di una regolare collaborazione, basata su incontri biennali al vertice, tra gli USA e la CE nei 

più svariati campi, con il conseguente implicito riconoscimento americano di quest’ultima come vero 

e proprio soggetto politico-istituzionale di prima grandezza e insieme il più vicino, da un punto 

di vista culturale e civile, agli Stati Uniti. Tale regolare collaborazione e tali incontri al vertice sarebbero 

continuati, a maggior ragione, con la nascita dell’UE. 

A Roma si svolgeva poi la prevista Conferenza dei Parlamenti della Comunità Europea, che si concludeva 

il 30 novembre 1990 con una Dichiarazione finale, nella quale si dava sostanziale appoggio 

alla strategia del Parlamento Europeo per l’Unione Europea. Tale Conferenza ebbe un’importanza 

storica, perché inaugurò una struttura stabile di collaborazione tra Parlamento Europeo e Parlamenti 

nazionali, che comporterà insieme un rafforzamento sia del prestigio del PE, sia del peso dei Parlamenti 

nazionali nelle politiche europee. Tale collaborazione sarà alla base della nascita delle future 

Convenzioni degli anni 2000 e quindi della stesura sia della Carta dei Diritti Fondamentali 

dell’Unione, sia del TCE, nonché del futuro potere dei Parlamenti nazionali di impugnare, in nome 

del principio di sussidiarietà, un atto legislativo europeo. 

Frattanto, nelle sue due risoluzioni del 22 novembre 1990, quella “sulla Conferenza intergovernativa 

nel contesto della strategia del Parlamento Europeo in vista dell’Unione Europea” (relatore: David 

Martin) (doc. A3-270/90) e quella “recante il parere del Parlamento Europeo sulla convocazione 

delle Conferenze intergovernative sull’Unione economica e monetaria e sull’Unione politica” (relatore: 

David Martin) (doc. A3-281/90), il PE continuava la sua opera di convincimento sul tipo di 

mandato che avrebbero dovuto avere le due CIG. In fine con la sua risoluzione del 12 dicembre 

1990 “sulle basi costituzionali dell’Unione Europea” (relatore: Emilio Colombo 122 ), il PE prendeva 

ancora una volta posizione sulla meta ultima del processo di revisione istituzionale ossia sulla “co- 

122 Questa risoluzione costituiva il “canto del cigno” dell’attività parlamentare europea di Emilio Colombo, che 

nell’agosto 1992 lascerà definitivamente il PE, per riassumere la carica di ministro degli esteri italiano. Nel settembre 

1992 si dimetterà pure dalla Camera dei deputati. Nell’aprile 1993 lascerà anche la guida del ministero degli esteri. E’ 

senatore a vita dal 2003.

stituzionalizzazione” della futura Unione Europea. Sia nella prima, sia nell’ultima di queste tre risoluzioni 

il Parlamento Europeo aveva proposto, rispettivamente alla Conferenza dei Parlamenti nazionali 

e al Consiglio europeo di Roma di fine anno, la creazione, fra l’altro, di un Comitato delle 

Regioni e delle autorità locali come nuovo organo consultivo della Comunità, quale riconoscimento 

ufficiale della nuova dimensione della “democrazia partecipativa”, costituita appunto dalla voce 

delle autonomie locali nella vita politica europea. 

La prevista apertura contemporanea delle due CIG coincise con lo svolgimento del Consiglio europeo 

di Roma del 14-15 dicembre 1990. Le sue conclusioni erano quindi una sorta di ultimo mandato 

immediato alle due CIG. I punti presi in considerazione furono: a) l’Unione Politica; b) l’Unione 

Economica e Monetaria; c) il mercato interno; d) il libero movimento delle persone; e) la politica 

dei trasporti; f) la dimensione sociale; g) la lotta contro le droghe e il crimine organizzato. Ma il 

punto più importante era ovviamente il primo. Per quanto riguarda l’Unione Politica, il Consiglio 

europeo dava un’ultima definizione globale di essa: 

“L’Unione sarà basata sulla solidarietà dei suoi Stati membri, sulla più piena realizzazione delle aspirazioni dei suoi cittadini, 

sulla coesione economica e sociale, su un più adeguato equilibrio tra le responsabilità dei singoli Stati e quelle 

della Comunità e tra i ruoli delle istituzioni, sulla coerenza dell’azione esterna globale della Comunità nel quadro delle 

sue politiche estera, di sicurezza, economica e dello sviluppo e dei suoi sforzi per eliminare la discriminazione razziale 

e la xenofobia al fine di assicurare il rispetto della dignità umana.” 

In quest’unica frase era concentrato effettivamente tutto il senso della novità storica dell’Unione 

Europea. Ma il Consiglio europeo dava anche specifici suggerimenti molto concreti alla relativa 

CIG, in ordine ai seguenti punti: 1) la legittimazione democratica; 2) la politica estera e di sicurezza 

comune; 3) la cittadinanza europea; 4) l’estensione e il rafforzamento dell’azione della Comunità; 

5) l’efficacia e l’efficienza dell’Unione. 

Quanto alla “legittimazione democratica”, il Consiglio europeo avanzava una serie di proposte di 

vasto respiro, soprattutto in ordine al rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo: 1) 

l’estensione e il miglioramento della procedura di cooperazione; 2) l’estensione della procedura per 

consenso agli accordi internazionali che richiedano approvazione unanime da parte del Consiglio; 

3) il coinvolgimento del Parlamento Europeo nella nomina della Commissione e del suo presidente; 

4) accresciuti poteri sul controllo del bilancio e sull’affidabilità finanziaria; 5) un più stretto monitoraggio 

della realizzazione delle politiche della Comunità; 6) il consolidamento dei diritti di petizione 

e d’inchiesta riguardo a materie della Comunità; 7) l’eventuale sviluppo di procedure di codecisione 

per atti di natura legislativa, entro il quadro della gerarchia degli atti della Comunità; un accenno 

alla possibilità per i Parlamenti nazionali di “giocare un loro ruolo pieno nello sviluppo della 

Comunità” e per le istituzioni regionali o locali di venire consultate. 

Quanto alla “politica estera e di sicurezza comune”, il Consiglio europeo avanzava: 1) la proposta di 

un apposito “quadro istituzionale” (con un solo centro decisionale cioè il Consiglio, ma con la previsione 

di un “Segretariato” unificato e di un diritto non esclusivo di iniziativa da parte della Commissione) 

e di uno specifico “processo decisionale” (con la norma del consenso nella definizione 

delle linee guida, al posto dell’unanimità, e la possibilità del ricorso al voto a maggioranza qualificata 

per l’attuazione delle politiche concordate); 2) precise indicazioni sui contenuti della “sicurezza 

comune”, prossimi (controllo delle armi, disarmo, materie della CSCE, operazioni di mantenimento 

della pace (peace-keeping), cooperazione economica e tecnologica nel campo degli armamenti, coordinamento 

della politica di esportazione di armamenti) e remoti (per la prima volta si fece menzione 

esplicita della vera e propria “difesa”, prospettando una “mutua assistenza” e facendo leva 

sull’esistente UEO). 

Quanto alla “cittadinanza europea”, il Consiglio europeo, per “dare sostanza a questo concetto”, 

prevedeva i seguenti diritti: 1) diritti civili (la partecipazione alle elezioni del Parlamento Europeo e 

a quelle comunali nel Paese di residenza); 2) diritti sociali ed economici (la libertà di movimento e 

di residenza a prescindere dall’impiego in attività economiche, l’uguaglianza di opportunità e di

trattamento per tutti i cittadini della Comunità); 3) la protezione congiunta dei cittadini della Comunità 

al di fuori delle frontiere della Comunità. 

Quanto all’”estensione e rafforzamento dell’azione della Comunità”, il Consiglio europeo li proponeva 

nelle seguenti aree: 1) la dimensione sociale (compreso il “dialogo sociale”); 2) la coesione 

economica e sociale; 3) la protezione dell’ambiente; 4) la sanità (specie la lotta contro le maggiori 

malattie); 5) la ricerca; 6) la politica dell’energia; 7) le infrastrutture (compresa una rete transeuropea); 

8) la salvaguardia della diversità dell’eredità europea e la promozione degli scambi culturali 

e dell’educazione; ma soprattutto 9) alcune aree di affari interni e giustizia (immigrazione, visti, 

asilo e lotta contro le droghe e il crimine organizzato). 

Quanto all’”efficacia ed efficienza dell’Unione”, il Consiglio europeo proponeva: a) per il Consiglio 

europeo un’accentuazione del ruolo di creatore di slancio politico fondamentale; b) per il Consiglio 

l’estensione del voto a maggioranza qualificata, destinato a divenire la norma generale; c) per 

la Commissione il rafforzamento soprattutto dei suoi poteri esecutivi. 

In conclusione il mandato conclusivo del Consiglio europeo alla CIG sull’Unione Politica era quanto 

mai concreto e insieme ricco di spunti innovatori. 

In generale il Consiglio europeo si limitava ad annunciare l’apertura di entrambe le CIG a Roma il 

15 dicembre 1990, il loro parallelo svolgimento e una loro conclusione rapida e contemporanea, 

nonché la messa a ratifica simultanea dei risultati di entrambe le CIG, con l’obiettivo della conclusione 

dei processi di ratifica nazionali entro il 1992. In tal modo emergeva la prospettiva, per allora 

sottaciuta, della fusione dei risultati delle due CIG all’interno di un unico nuovo trattato emendativo 

europeo. 

Nel frattempo veniva inaugurata a Londra il 14 aprile 1991 la Banca europea di ricostruzione e di 

sviluppo (BERS), con la conseguente opera di erogazione di fondi a favore dei Paesi dell’Europa 

centrale e orientale e quindi il progressivo avvicinamento di questi ultimi alla Comunità Europea. 

Nel frattempo lo svolgimento della CIG sull’Unione politica faceva emergere i fraintendimenti, già 

paventati dal PE, sul senso di quest’ultima, intesa di fatto come un semplice rafforzamento della 

cooperazione a livello intergovernativo; perciò quel che avrebbe dovuto scaturire come il principale 

risultato della creazione dell’Unione politica ossia l’istituzione della cittadinanza dell’Unione era 

semplicemente ignorata. Di conseguenza il PE intervenne duramente sull’argomento, approvando la 

risoluzione del 14 giugno 1991 “sulla cittadinanza dell’Unione”, vero manifesto sul tema per tutto il 

tempo a venire sino a tuttora. In essa il PE rilevava anzitutto il problema: 

“K. premesso che gli articoli relativi alla cittadinanza contenuti nel progetto generale sottoposto dalla presidenza della 

conferenza sull’Unione politica di fatto non istituiscono la cittadinanza dell’Unione, bensì espongono semplicemente un 

numero di diritti speciali di natura parziale, l’effettivo esercizio dei quali è soggetto all’accordo unanime intergovernativo 

o, nel caso del diritto di petizione, a un accordo interistituzionale, 

L. premesso che, a dispetto di decenni di consolidata giurisprudenza della Comunità e del particolare interesse del Parlamento 

Europeo in quest’area, culminato nella Dichiarazione dell’aprile 1989, il progetto generale portato avanti dalla 

presidenza della conferenza sull’Unione politica ignora completamente questi sviluppi riguardanti i diritti umani e le 

libertà fondamentali e si riferisce semplicemente alla Convenzione Europea e alle legislazioni nazionali, 

M. considerando che il rifiuto di istituire la cittadinanza dell’Unione dimostra un rifiuto politico di fare dei suoi cittadini 

e del rispetto per i loro diritti le preoccupazioni centrali dell’Unione e, al contrario, una determinazione a mantenere e 

sviluppare ulteriormente un sistema intergovernativo con una tendenza pesantemente burocratica,” 

Tale problema dava modo al PE di chiarire in modo esplicito, a se stesso prima ancora che ad altri, 

il vero significato della “cittadinanza dell’Unione”. La risoluzione infatti stabiliva un intimo nesso 

tra l’Unione Europea, che si stava creando, e la cittadinanza europea, che non si stava creando, nei 

seguenti termini: 

“B. considerato lo stretto legame che esiste tra una nuova forma di cittadinanza e l’Unione Europea in sviluppo e il fatto 

che le due devono avanzare ed espandersi in parallelo, 

C. premesso che un ulteriore progresso nell’integrazione europea può essere arrecato solo su basi democratiche e premesso 

che è perciò essenziale alterare l’equilibrio dei poteri tra le istituzioni e la loro forma di relazione con i cittadini 

dell’Unione per facilitare la partecipazione effettiva di questi ultimi al processo decisionale su temi che li riguardino,

In altri termini: la maggiore integrazione europea, comportata dal varo di un’Unione Europea, di tipo 

politico e quindi dotata di maggiori poteri e di più ampie competenze, doveva essere accompagnata 

da una legittimazione democratica di essa, conferente diritti e anzi poteri politici effettivi ai 

cittadini europei, in vista della creazione di una compiuta democrazia europea, comprensiva sia della 

dimensione rappresentativa, sia della dimensione partecipativa di essa. 

Ciò avrebbe dovuto peraltro far compiere un deciso salto qualitativo al concetto di “cittadino europeo”, 

da intendere non più solo come il cittadino del singolo Stato membro, a cui si attribuiscano, in 

modo estemporaneo, questo o quello di una serie di “diritti speciali” a seconda e in virtù 

dell’appartenenza del proprio Stato membro alla Comunità, bensì come il detentore di una vera e 

propria “cittadinanza europea”, espressa nei seguenti termini: 

F. premesso che, comunque, la cittadinanza della Comunità deve essere definita come un concetto in se stesso e in modo 

tale da costituire una forma genuina di stato, derivante dal pieno riconoscimento e dalla piena protezione dei diritti 

umani e delle libertà fondamentali di tutte le persone, come definite nella Convenzione europea dei diritti umani, sia 

come individui, sia in unità sociali, in particolare la famiglia, 

In altri termini: la “cittadinanza europea” avrebbe dovuto intendersi come un concetto originario e 

unitario e costituire uno stato giuridico effettivo e indivisibile, proprio in quanto fondata sull’intero 

universo dei diritti umani e delle libertà fondamentali di ogni persona, secondo la definizione di 

quest’ultima data dalla Convenzione europea dei diritti umani ossia intesa sia come individuo, sia 

come membro di una comunità, a partire da quella naturale della famiglia; tale intero universo avrebbe 

dovuto essere peraltro formulato, riconosciuto e fatto valere appunto da un soggetto politico 

transnazionale e sovrastatale, qual avrebbe dovuto essere appunto la futura Unione Europea. Rispetto 

a quest’ultima perciò avrebbe dovuto essere declinata la “cittadinanza dell’Unione” e anzi proprio 

l’Unione (fatto salvo il principio della cittadinanza europea come aggiuntiva a quella dello Stato 

membro) avrebbe dovuto decidere persino le condizioni dell’acquisizione e della perdita della 

cittadinanza stessa: 

“D. premesso che la cittadinanza, e le obbligazioni a essa inerenti, devono necessariamente essere soggette a dei criteri 

per l’acquisizione e la perdita di essa e premesso che questi criteri possono, per il momento, essere posti in modo tale da 

corrispondere alle condizioni alle quali la nazionalità dei differenti Stati membri può essere acquisita o è perduta,” 

In altri termini: era stabilito il principio che solo l’Unione avrebbe potuto stabilire tali criteri e che, 

solo fin tanto che non li si fossero elaborati, ci si poteva rimettere alle diverse legislazioni nazionali 

sulle rispettive cittadinanze nazionali; ma, rispetto a tali criteri, non si mancava, peraltro, di offrire 

fin da allora una suggestione al riguardo: 

“I. premesso che la cittadinanza dell’Unione può essere basata sul senso di solidarietà con e di appartenenza a una 

Comunità nella quale sono messe insieme, promosse e salvaguardate le differenti culture dei popoli in essa presenti e 

sono riconosciuti i comuni valori e interessi condivisi dai cittadini europei,” 

In altri termini: il criterio fondamentale per l’acquisizione o viceversa la perdita della cittadinanza 

europea avrebbe dovuto essere rispettivamente l’acquisizione o la perdita del personale sentimento 

nei confronti della Comunità in quanto tale. Con delle implicazioni notevoli, anche se sottaciute: 

1) la “cittadinanza europea” avrebbe potuto essere concessa a chi, pur non essendo cittadino di uno 

Stato membro, avesse dimostrato, nel periodo della sua residenza legale e permanente nel territorio 

della Comunità, di essersi pienamente riconosciuto nei “comuni valori e interessi condivisi dai cittadini 

europei”, come pure essere viceversa perduta se tale concessione fosse stata viziata da errori 

amministrativi, frode o corruzione; 

2) la “cittadinanza europea” avrebbe potuto rivelarsi compatibile o viceversa incompatibile con una 

volontà politica manifesta dei cittadini di uno Stato membro di appartenere o viceversa non appartenere 

a un’Unione Europea di tipo politico, con la conseguente prospettiva strutturale, in

quest’ultimo caso, di una mancata adesione iniziale di tale Stato membro all’Unione o di un successivo 

suo ritiro volontario da essa. 

In ogni caso gli elementi costitutivi del concetto unitario e dello stato giuridico indivisibile della 

“cittadinanza europea” avrebbero dovuto essere i seguenti: 

“G. premesso che il concetto o lo stato di cittadino implica le seguenti condizioni essenziali: 

- il governo deve derivare la sua legittimità da un mandato dato dai cittadini, e, in particolare, le leggi devono originarsi 

da istituzioni democraticamente elette dai cittadini, 

- i diritti umani e le libertà fondamentali di tutte le persone devono essere rispettati e garantiti, tra l’altro nei tribunali; i 

diritti sociali, economici, politici e culturali devono essere riconosciuti e propriamente protetti, 

- il bando di ogni discriminazione per motivi di razza, credo, vedute politiche e sindacali, sesso, nazionalità o qualsiasi 

altra situazione personale, 

- i cittadini devono, nel loro proprio diritto, godere di diritti specifici – inclusi diritti politici – di fronte alle istituzioni 

della Comunità e a ognuno degli Stati membri; questi diritti devono godere la piena protezione dei tribunali negli Stati 

membri e, per estensione, a livello di Comunità, 

- di fronte a Paesi terzi, ai cittadini deve essere accordata la piena protezione da parte della Comunità in quanto tale e da 

ognuno degli Stati membri, come pure da parte dello Stato di cui essi sono connazionali, 

- al fine di proteggere questi diritti di fronte alle istituzioni della Comunità e a ognuno degli Stati membri e nelle relazioni 

con Paesi terzi, tutti i cittadini devono avere l’opzione di presentare un reclamo a un’istituzione europea,” 

Emergeva, in altri termini, il quadro di un’Unione, che offriva ai propri cittadini: a) il pieno controllo 

democratico di istituzioni produttrici ed esecutrici di leggi, finalizzate alla traduzione normativa 

di diritti umani e libertà fondamentali, preventivamente dichiarati dall’Unione; b) la facoltà di ricorrere 

in giudizio, in nome di tali diritti, presso i tribunali sia nazionali, sia comunitari, rispetto a leggi 

e atti sia comunitari, sia nazionali; c) la piena protezione, garantita dall’Unione direttamente e indirettamente 

(attraverso gli Stati membri), nei confronti di Paesi terzi; d) la facoltà di presentare reclamo 

a un’apposita istituzione europea indipendente per eventuali casi di cattiva amministrazione 

da parte di istituzioni sia comunitarie, sia nazionali, nei loro atti rivolti sia all’interno, sia all’esterno 

della Comunità. 

E tuttavia, proprio perché l’Unione e la cittadinanza europea avrebbero dovuto essere entrambe basate 

su una serie di diritti umani e di libertà fondamentali, proprie, per definizione, di qualunque 

persona residente nel territorio dell’Unione, la risoluzione affrontava finalmente il problema di tali 

“altre persone” (diverse dai cittadini dell’Unione), dando loro un nome e quindi parlando specificamente 

di loro: 

“H. premesso che in una società multirazziale, come sta diventando, in un’estensione crescente, la Comunità, agli stranieri 

residenti devono essere accordati non solo i diritti e le libertà fondamentali, ma anche i diritti richiesti al fine di 

condurre un’attività economica, occupazionale o sociale nei termini delle disposizioni applicabili e i diritti civili e politici 

e le garanzie essenziali per permettere alla personalità umana di trovare la più piena espressione,” 

In altri termini: veniva finalmente riconosciuta l’esistenza di una situazione nuova per tutta la Comunità 

ovvero l’insediamento permanente in tutto il suo territorio di decine di milioni di “stranieri 

residenti” ovvero di persone provenienti per lo più da altri continenti, che avrebbe condizionato stabilmente 

l’evoluzione demografica complessiva della CE, in direzione della creazione di una “società 

multirazziale” europea, nella quale, a maggior ragione, l’unico tessuto connettivo della Comunità 

sarebbe stato quello della condivisione universale dei diritti umani e delle libertà fondamentali 

da essa stabiliti e dunque della tutela da parte di essa di questi ultimi anche o anzi soprattutto nei 

confronti di tali nuovi venuti. Infatti, nel loro caso, si sarebbero dovuti garantire in particolare i diritti 

relativi allo scopo che li aveva condotti a stabilirsi nella CE ossia “al fine di condurre 

un’attività economica, occupazionale o sociale”. E tuttavia, non dimentica della natura universale 

per definizione di tali diritti, la risoluzione del PE sosteneva pure la necessità di assicurare anche 

agli “stranieri residenti” “i diritti civili e politici e le garanzie essenziali per permettere alla personalità 

umana di trovare la più piena espressione”. Veniva con ciò indicato il criterio-guida essenziale 

nel campo del riconoscimento di diritti agli “stranieri residenti” ossia non già quello, basato sulla 

loro condizione giuridica, di una insormontabile distinzione tra diritti civili e diritti politici, bensì

quello, basato sulla loro condizione umana, di esser messi in grado di realizzare pienamente la propria 

personalità; e, se, fra tali diritti, avesse dovuto rientrare anche qualche diritto politico, anche 

quest’ultimo avrebbe dovuto essere concesso pure agli “stranieri residenti”. 

Di conseguenza la risoluzione del PE decideva di richiedere alla CIG sull’Unione politica di adottare 

le seguenti disposizioni: 

“1. Considera essenziale che una lista dei diritti umani e delle libertà fondamentali, basata su quella adottata dal Parlamento 

il 12 aprile 1989, sia inserita nei trattati, applicata a tutte le persone e opportunamente protetta dalla legge; a questo 

scopo, si impegna a redigere questa lista, in debita cooperazione con i Parlamenti degli Stati membri, che deve essere 

sottoposta all’approvazione finale da parte dei Parlamenti. 123 

2. Richiede che la cittadinanza dell’Unione sia stabilita e inserita nei trattati in un titolo separato;” 124 

3. Richiede che i connazionali degli Stati membri siano considerati cittadini dell’Unione sotto ogni riguardo e che i trattati 

rendano i cittadini direttamente responsabili per l’esercizio dei loro fondamentali diritti di cittadinanza; 125 

4. Considera che l’Unione, nel perseguire i suoi propri obiettivi, porrà a se stessa il fondamentale intento di facilitare 

l’esercizio e lo sviluppo dei diritti dei cittadini e l’adempimento dei loro doveri, in parallelo con il progresso verso il 

compimento dell’Unione Europea; 126 

5. Sottolinea ancora una volta il bisogno che i diritti sociali siano pienamente riconosciuti e rispettati sulla base di un 

sostanziale ampliamento delle proposte contenute nella Carta sociale, e siano protetti in sintonia con gli accordi internazionali 

rilevanti, specialmente con la dichiarazione fatta dal Consiglio d’Europa; sottolinea in particolare il diritto dei 

cittadini a eque opportunità e al pieno sviluppo del loro potenziale entro i loro abituali dintorni; sottolinea l’importanza 

dell’uguaglianza tra uomini e donne; 127 

6. Sottolinea che il raggiungimento di questo obiettivo richiede iniziative della Comunità nella forma di attive politiche 

definite e applicate in collaborazione con gli Stati membri; 128 

7. Richiede sia data ai cittadini completa libertà di prendere parte alla vita politica degli Stati membri e dell’Unione, attraverso 

l’adesione ad associazioni, partiti politici, o sindacati, o in qualsiasi altro modo compatibile con il rispetto dei 

diritti e delle libertà fondamentali; 129 

8. Richiede che sia garantito a ogni cittadino il diritto di votare e di candidarsi alle elezioni europee negli Stati membri 

dove vive o, se così preferisce, nel suo Paese d’origine, soggetto a condizioni che devono essere formulate in una legge 

elettorale uniforme; 130 

9. Rinnova la sua richiesta che, alle condizioni appropriate, ai cittadini viventi in uno Stato diverso dal loro Paese 

d’origine sarà garantito il diritto di votare alle elezioni locali, come lo sarà a tutti gli stranieri residenti; 131 

10. Richiede che nessuna legge possa essere imposta ai cittadini da parte delle istituzioni della Comunità senza il consenso 

degli appropriati rappresentanti eletti; 132 

123 Questo impegno troverà effettivamente soddisfazione solo con la convocazione della prima Convenzione e con la 

redazione e l’approvazione, da parte di essa, della “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione”, nonché con 

l’inserimento di quest’ultima nel Trattato costituzionale europeo, e ora con l’impegno a farla ratificare dai Parlamenti 

degli Stati membri e inserire la menzione di essa e del suo valore legale vincolante nel nuovo trattato emendativo e perciò 

nei trattati costitutivi. 

124 Ciò sarà effettivamente realizzato nel successivo trattato sull’Unione Europea, firmato a Maastricht. 

125 Ciò significava rendere i cittadini protagonisti in prima persona della “cittadinanza europea”, disancorandoli dalla 

tutela del rispettivo Stato membro di appartenenza in rapporto all’esercizio dei diritti in essa previsti. 

126 In tal modo la difesa dei diritti umani diventava il principale obiettivo della futura Unione. 

127 In tal modo si richiedeva ufficialmente l’inserimento dei diritti sociali entro il campo dei diritti umani e delle libertà 

fondamentali, sui quali si sarebbe basata l’Unione, confermando la necessità di un ampliamento rispetto ai diritti contenuti 

nella Carta sociale. 

128 In tal modo si faceva direttamente discendere dalla posizione dei diritti la necessità di stabilire politiche attuative di 

essi come oggetto di competenza concorrente dell’Unione ossia condivisa tra l’Unione e gli Stati membri. 

129 In tal modo si dischiudeva la possibilità di una democrazia europea nel senso compiuto del termine, sia nella sua dimensione 

rappresentativa, sia nella sua dimensione partecipativa. 

130 In tal modo si confermava il carattere transnazionale del Parlamento Europeo, proprio in quanto rappresentativo dei 

cittadini europei in quanto tali, dato che con tale misura si sottolineava che erano loro propriamente il vero suo corpo 

elettorale (attivo e passivo) anche all’interno del territorio del singolo Stato membro. Al medesimo principio si ispirava 

pure la necessità di stabilire una legge elettorale uniforme del PE, valida per tutti gli Stati membri. 

131 In tal modo si configurava la piena partecipazione di ogni cittadino europeo alla vita non solo civile, ma anche politica 

della città in cui egli risiede, in qualunque luogo del territorio dell’Unione essa si trovi, dando con ciò una prima 

grande conferma istituzionale del concetto di “democrazia glocale”. Ma soprattutto si poneva questo diritto come altrettanto 

valido per tutti gli stranieri residenti. 

132 In tal modo la risoluzione poneva il Parlamento Europeo come necessario soggetto legislatore europeo.

11. Richiede il pieno e illimitato diritto di movimento e di residenza nel territorio dell’Unione per tutti i cittadini, e per 

tutte le persone residenti legalmente nella Comunità, e di mettere fuori legge le ultime vestigia di discriminazione, in 

particolare per motivi di nazionalità; 133 

12. Richiede che tutte le attività aventi un rapporto con la libertà dei cittadini e delle persone in generale, in particolare 

quelle relative alla sicurezza interna, e all’entrata nel e all’uscita dal territorio della Comunità, siano rese soggette 

all’opportuno grado di controllo parlamentare; richiede in particolare che gli accordi di cooperazione di polizia e giudiziaria, 

conclusi per creare un complemento al libero movimento , incluso il diritto di residenza, siano resi parte della 

legge della Comunità e che le disposizioni relative, così come la loro applicazione, siano governate da atti del Parlamento, 

soggette al controllo parlamentare e opportunamente protette dalla legge; 134 

13. Richiede che ai cittadini sia garantita un’amministrazione equa, trasparente ed efficiente; 135 

14. Richiede che ai cittadini sia garantita una protezione diplomatica, dove del caso, non solo da parte del Paese 

d’origine, ma anche da parte degli altri Stati membri dell’Unione; 136 

15. Richiede che agli stranieri residenti siano garantiti i diritti richiesti al fine di condurre un’attività economica, occupazionale 

o sociale pienamente legale, e che qualsiasi forma di discriminazione sia proibita e soggetta a sanzioni dal 

momento che a loro sia stato dato permesso di esercitare tali attività; 137 

16. Richiede che sia più chiaramente definito il concetto di “persone residenti legalmente nella Comunità”; 138 

17. Richiede che, in aggiunta, agli stranieri residenti e ai cittadini sia dato riconoscimento dei diritti, libertà e garanzie 

essenziali a permettere alla personalità umana di trovare la più piena espressione, come un individuo o entro un’unità 

sociale, in particolare un’unità familiare; 139 

18. Sottolinea il bisogno che le norme enunciate dalla Comunità e dai suoi Stati membri sulla libertà di movimento per 

le persone tengano conto specialmente dell’estrema povertà che interessa diversi milioni di cittadini della Comunità (il 

“quarto mondo”) e che impedisce loro di esercitare i loro diritti sociali e politici, inclusa la libertà di movimento e 

d’insediamento; 140 

19. Richiede che il suo comitato appropriato indaghi più a fondo sulle questioni specifiche dell’acquisizione e della perdita 

della cittadinanza, dei diritti elettorali, e dei diritti e delle obbligazioni dei residenti diversi dai cittadini;” 

Il complesso e quanto mai ricco e generoso dispositivo della risoluzione del PE “sulla cittadinanza 

dell’Unione” sarà destinato in generale ad alimentare il successivo dibattito politico europeo (nelle 

istituzioni europee, ma anche nei singoli Stati membri) e le successive acquisizioni per tutti gli anni 

a venire sino a tuttora. Tuttavia, per il momento, lo spazio d’intervento sulla CIG sull’Unione politica 

sembrava ormai chiudersi, con risultati largamente inferiori alle aspettative. 

Infatti il successivo Consiglio europeo di Lussemburgo del 28-29 giugno 1991, nelle sue conclusioni, 

prevedeva esplicitamente la fusione dei risultati delle due CIG all’interno di un unico Trattato 

sull’Unione Politica e sull’Unione Economica e Monetaria, 141 proponendo la sua entrata in vigore 

per il 1° gennaio 1993. 

I punti considerati nelle conclusioni del Consiglio europeo erano i seguenti: 1) l’Unione Politica; 2) 

l’Unione Economica e Monetaria; 3) il mercato interno; 4) la dimensione sociale; 5) il libero movimento 

delle persone; 6) la lotta alle droghe. 

133 In tal modo la fondamentale libertà di movimento e di residenza all’interno dell’Unione veniva fatta diventare un universale 

diritto civile, valido anche per gli stranieri residenti. 

134 In quanto riferita alla realizzazione effettiva dei diritti e delle libertà fondamentali, la tanto più necessaria predisposizione 

di un’adeguata sicurezza interna e di un severo controllo delle frontiere esterne della Comunità e soprattutto di 

una cooperazione di polizia e giudiziaria in materia di libertà di movimento e di residenza nella CE avrebbe dovuto ricadere 

nell’ambito della legge europea e dunque dei poteri del Parlamento Europeo. 

135 Questo diritto entrerà effettivamente nelle acquisizioni comunitarie. 

136 Questo diritto entrerà effettivamente nelle acquisizioni comunitarie. 

137 In tal modo veniva prefigurato l’istituto di una sanzionabilità, stabilita dalle istituzioni della Comunità, delle discriminazioni 

nei confronti degli stranieri residenti svolgenti un’attività legale. 

138 Tutti i diritti attribuiti agli stranieri residenti sottintendevano il loro possesso di una “residenza legale”, che avrebbe 

dovuto essere perciò anch’essa definita in modo univoco e regolata in modo uniforme a livello comunitario. 

139 Tale richiesta, come già notato, racchiudeva in sé tutte le altre, in quanto definiva lo stesso scopo ultimo dei diritti 

umani e delle libertà fondamentali, e proprio perciò lasciava aperta la strada a ulteriori sviluppi nell’elaborazione e nella 

codificazione di essi. 

140 Questa richiesta metteva in conto l’obbligo, da parte della Comunità, di prevedere particolari agevolazioni finanziarie 

per i cittadini europei più poveri, soprattutto in ordine all’effettivo esercizio della libertà di movimento e 

d’insediamento nel territorio comunitario. 

141 Tale trattato doveva basarsi sul Progetto di trattato sull’Unione presentato il 18 giugno 1991 dalla presidenza lussemburghese 

del Consiglio europeo quale fusione dei risultati dei lavori sino ad allora svolti delle due CIG.

Naturalmente il punto più importante era ancora una volta il primo. Per quanto riguarda l’”Unione 

Politica”, il Consiglio europeo prendeva in considerazione: a) i principi; b) la politica estera e di sicurezza 

comune; c) la legittimazione democratica; d) la politica sociale; e) la coesione economica e 

sociale; f) l’adempimento della legge della Comunità; g) la cooperazione negli affari interni e giudiziaria. 

Quanto ai “principi”, il Consiglio europeo enunciava i seguenti: a) pieno mantenimento e sviluppo 

dell’acquis communautaire, b) un unico quadro istituzionale con procedure appropriate ai requisiti 

delle varie sfere d’azione, c) la natura evolutiva del processo d’integrazione o d’unione, d) il principio 

di sussidiarietà, e) il principio della coesione economica e sociale e soprattutto f) la creazione 

della cittadinanza dell’Unione. 

Quanto alla “politica estera e di sicurezza comune” (PESC), il Consiglio europeo auspicava un approccio 

autenticamente globale della PESC, esprimendo: 

“il desiderio unanime di rafforzare l’identità e il ruolo dell’Unione come un’entità politica sulla scena internazionale, 

così come la preoccupazione di assicurare la coerenza di tutte le sue attività esterne. […] La politica estera e di sicurezza 

comune si estenderà a tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione.” 

Quanto alla “legittimazione democratica”, il Consiglio europeo confermava la necessità di rafforzare 

“il ruolo politico, legislativo e di monitoraggio del Parlamento Europeo, che deve andare di pari 

passo con lo sviluppo dell’Unione”, proponendo il riconoscimento del principio della procedura decisionale. 

Quanto alla “cooperazione negli affari interni e giudiziaria”, la stessa CIG aveva presentato delle 

proposte relative a 1) la politica sull’asilo, sull’immigrazione e sugli stranieri e 2) la lotta contro il 

traffico internazionale di droga e il crimine organizzato (con la previsione della piena creazione di 

un Ufficio investigativo centrale europeo, “Eurogol”). In tal modo questi temi, altrimenti tipici delle 

competenze dei ministri dell’interno o della giustizia dello Stato nazionale, ma, con l’avvento prossimo 

di un’Europa senza frontiere interne, affrontabili ormai soltanto a livello comunitario, venivano 

proposti come nuovi settori d’azione per l’Unione Europea in quanto tale, prefigurando per 

quest’ultima un nuovo ampio campo d’azione comune, la ”politica degli affari interni e giudiziaria”. 

Infine il successivo Consiglio europeo di Maastricht del 9-10 dicembre 1991 annunciò la conclusione 

delle due CIG e la fusione dei rispettivi risultati in un unico testo ovvero nel progetto di un trattato 

sull’Unione Europea, che avrebbe dovuto essere firmato all’inizio del febbraio 1992. 

II. Il Trattato di Maastricht 

E difatti i ministri degli esteri e delle finanze degli Stati membri firmavano poi a Maastricht il 7 

febbraio 1992 il Trattato sull’Unione Europea. 

Il trattato confermava le proprie finalità generali già nel suo Preambolo, dove gli Stati membri affermavano 

la loro volontà di “segnare una nuova tappa nel processo d’integrazione europea”, dal 

momento che con la “fine della divisione del continente europeo” si imponeva “la necessità di creare 

solide basi per l’edificazione dell’Europa futura”. Tali solide basi erano da ricercare in primo 

luogo nel “proprio attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti 

dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché dello Stato di diritto” e insieme nel desiderio di “intensificare 

la solidarietà tra i loro popoli”. La garanzia di tale impegno democratico era la istituzione 

di “una cittadinanza comune ai cittadini dei loro Paesi”. Coniugando la rinnovata democrazia 

delle istituzioni con una loro rafforzata efficienza, sarebbe stato possibile ottenere la loro efficacia 

complessiva in ordine al conseguimento dei compiti loro affidati. L’efficienza delle istituzioni era 

da individuare a sua volta nella creazione di “un contesto istituzionale unico”, valido per tutti i pur 

diversi settori di azione emersi dallo sviluppo dell’integrazione europea. E tale contesto istituzionale 

unico doveva essere appunto quello dato dalla creazione dell’”Unione europea”. 

Il testo vero e proprio del trattato concentrava la propria attenzione sull’Unione Europea in quanto 

tale nella prima parte di esso, dedicata alle cosiddette “Disposizioni comuni”.

Qui l’Unione Europea veniva subito definita solo come “una nuova tappa nel processo di creazione” 

(come diceva già il Preambolo: da “portare avanti”) “di un’unione sempre più stretta tra i popoli 

dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini” (come aggiungeva già 

il Preambolo: “secondo il principio di sussidiarietà”). 142 In altri termini veniva formalmente riconosciuto 

che l’Unione avrebbe dovuto avere un diretto rapporto con la cittadinanza “comune” (che infatti 

era denominata “cittadinanza dell’Unione”), ma che per il momento non poteva averlo. La 

spiegazione era data dal fatto che 

“l’Unione è fondata sulle Comunità europee, integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dal presente 

trattato. Essa ha il compito di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri e tra i loro popoli.” 

In altri termini: l’Unione si imponeva soprattutto come quel “contesto istituzionale unico” atto a tenere 

insieme settori d’azione estremamente diversi tra loro quanto a modalità di gestione ossia i 

nuovi tre “pilastri” dell’Unione: 

1) i settori rientranti, direttamente o indirettamente, nell’orbita dei trattati costitutivi delle Comunità 

(in particolare della CEE), che infatti restavano in vigore, ossia tutto ciò che atteneva al campo economico 

e sociale; nonché due settori considerati estranei all’orizzonte delle Comunità ossia: 

2) il settore già della Cooperazione europea in politica estera, destinato a divenire ora la vera e propria 

“politica estera e di sicurezza comune” (PESC) e 

3) il nuovo settore emerso proprio dalla libera circolazione delle persone ossia quello della sicurezza 

interna, destinato a dar luogo ora alla semplice “cooperazione nel settore della giustizia e degli 

affari interni”. 

Malgrado una “cittadinanza dell’Unione”, proprio in quanto finalizzata alla “tutela dei diritti e degli 

interessi dei cittadini degli Stati membri”, avrebbe dovuto prospettare una voce in capitolo di questi 

ultimi a proposito di tutti e tre gli ambiti, e in particolare proprio del terzo (in quanto avente a che 

fare direttamente con i diritti e le libertà del cittadino), ciò non era tuttavia possibile. Infatti: 

a) il trattato non prevedeva affatto una Dichiarazione dei diritti dell’Unione a cui far riferimento 

preciso e vincolante in tribunale, bensì si limitava a dire che: “L’Unione rispetta i diritti fondamentali 

quali sono garantiti dalla Convenzione europea” (senza peraltro prospettare la sua adesione effettiva 

a quest’ultima) “e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in 

quanto principi generali del diritto comunitario”; 

b) l’istituzione dell’Unione rappresentativa dei “cittadini dell’Unione” ossia il Parlamento Europeo 

era ritenuto di fatto avere la propria autorità esclusivamente nel quadro dei trattati comunitari e 

dunque restava sostanzialmente esclusa una sua competenza effettiva nell’ambito degli altri due “pilastri”, 

sostanzialmente riservati al potere decisionale degli Stati membri. 

In ultima analisi il “contesto istituzionale unico” che l’Unione Europea avrebbe dovuto comportare, 

si riduceva sostanzialmente allo stesso Consiglio Europeo (comprensivo dei capi di Stato o di governo 

e del presidente della Commissione), che “dà all’Unione l’impulso necessario e ne definisce 

gli orientamenti politici generali”. 143 

La conseguenza paradossale di questa situazione era che l’intero dispositivo riguardante la “cittadinanza 

dell’Unione”, la quale avrebbe dovuto essere la legittimazione democratica ultima della nuo- 

142 Ben più chiaro e incisivo era il testo del citato Progetto di trattato sull’Unione (proposto dalla Presidenza alla CIG): 

“Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo graduale verso un’Unione a vocazione federale.” 

143 Il Consiglio europeo diventava così ufficialmente l’unica istituzione propria della neonata Unione Europea in quanto 

tale (comprensiva dei tre pilastri), con un’autorità esclusiva e quindi un potere pressoché illimitato e perciò con 

un’enorme responsabilità, pari soltanto alla sostanziale irresponsabilità (nel senso politico-istituzionale del termine) di 

fronte alle stesse istituzioni comunitarie, di cui infatti non faceva parte (vedi oltre). Che i suoi componenti fossero gli 

stessi capi di Stato o di governo degli Stati membri, nonché lo stesso presidente della Commissione europea, non toglieva 

che, nell’esercizio delle funzioni di membri del Consiglio europeo, essi non dovessero rispondere a chicchessia 

delle decisioni di quest’ultimo. In tal senso la sua natura presentava perciò tratti analoghi a quelli del tradizionale capo 

di Stato o meglio del monarca.

va Unione Europea in quanto tale, finiva proprio nei trattati costitutivi delle Comunità e precisamente 

nel trattato CEE, dove non si fa cenno alcuno all’Unione in quanto tale. 

A questo proposito il trattato di Maastricht, nella sua seconda parte, indicava appunto le “Disposizioni 

che modificano il trattato che istituisce la Comunità economica europea per creare la Comunità 

Europea”. Tale titolo significava che d’ora in poi la CEE sarebbe divenuta la Comunità Europea 

(CE), a motivo dei nuovi settori d’azione propri di essa, largamente eccedenti la sfera puramente 

economica. Alla nuova CE veniva data perciò la seguente, nuova e complessiva, missione: 

“La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato unico e di un’unione economica e 

monetaria e mediante l’attuazione delle politiche e delle azioni comuni” [descritte oltre] “uno sviluppo armonioso ed 

equilibrato delle attività economiche nell’insieme della Comunità, una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti 

l’ambiente, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione 

sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra 

gli Stati membri”. 

I nuovi principi regolativi della rafforzata autorità della Comunità Europea dovevano essere quello 

di “attribuzione” e soprattutto quello di “sussidiarietà” (tipici di un ordinamento “a vocazione federale”): 

“La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente 

trattato. 

Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, 

soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli 

Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio 

a livello comunitario.” 

Senza connessione né con tale missione complessiva, né con le politiche e azioni comuni previste, 

né con i due principi citati, una nuova Parte II del trattato CE veniva interamente dedicata (per i motivi 

sopra addotti) alla “cittadinanza dell’Unione”. Di essa si diceva semplicemente che spetta esclusivamente 

ai cittadini degli Stati membri e consiste unicamente nella seguente serie di diritti “speciali” 

o specifici: 

a) “di circolare e di soggiornare liberamente” nel territorio dell’Unione; 

b) “di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede”, anche se diverso 

dal proprio; 

c) “di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento Europeo nello Stato membro in cui risiede”, 

anche se diverso dal proprio; 

d) alla “tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro” in Paesi 

terzi; 

e) “di petizione dinanzi al Parlamento Europeo” (vedi oltre); 

f) di “rivolgersi al Mediatore” (vedi oltre). 

In tal modo si configurava una “cittadinanza europea” (e dunque anche un’Unione Europea) alquanto 

diversa da quella prospettata dal Parlamento Europeo nelle sue risoluzioni ovvero una serie di 

opportunità molto appetibili (nel senso dell’”Europa del popolo, della gente, dei cittadini”), ma sostanzialmente 

vuota di un nucleo fondati vo unitario e perciò scevra di impatto sia sullo sviluppo 

democratico dell’Unione, sia, prima ancora, sulla stessa consapevolezza politica dei “cittadini europei” 

in quanto tali, che, al di fuori del godimento di quei diritti specifici, erano e restavano, come 

prima, nient’altro che i cittadini degli Stati membri. Con tutti questi limiti, il trattato di Maastricht, 

peraltro, oltre a dare realtà al vecchio sogno di un’”Unione Europea” (tale almeno di nome), offriva, 

già con l’istituzione di una “cittadinanza dell’Unione” e con gli stessi diritti da esso previsti, la possibilità 

di andare oltre, nella direzione ammessa e prevista nel trattato stesso. 

Una ben più sostanziosa modifica al trattato CE era data dalla previsione di una nutrita serie di “politiche 

della Comunità”. 

Già per quanto riguarda la libera circolazione dei capitali, vi si aggiungeva infatti il divieto di “tutte 

le restrizioni sui pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi”.

Ma, sempre in vista della creazione dell’Unione economica e monetaria (comprensiva di una moneta 

unica), si prevedeva la creazione di una vera e propria “politica economica e monetaria” (trattato 

CE, parte III, titolo VI), comprensiva di una nuova “politica monetaria” (capo 2), con relative “disposizioni 

istituzionali” (capo 3), che prevedevano la creazione in particolare della Banca centrale 

europea (BCE) e del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) (comprensivo della BCE e delle 

banche centrali degli Stati membri), e “disposizioni transitorie” (capo 4), in cui si esponevano nel 

dettaglio le varie fasi della creazione dell’UME, durante le quali avrebbe rivestito particolare importanza 

la creazione e l’attività dell’Istituto monetario europeo (IME). 144 

Al di là della stessa UME, grande rilievo assumeva peraltro il potenziamento delle politiche già 

proprie della CE e soprattutto l’inserimento di nuovi campi d’azione, quali: 

- (titolo VIII) la politica sociale, a cui venivano unite disposizioni su educazione, formazione professionale 

e gioventù (capo 3), quale “contributo ad un’istruzione e ad una formazione di qualità”, 

- (titolo IX) la cultura, quale contributo “al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri”, 

- (titolo X) la sanità pubblica, quale “contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione 

della salute”, 

- (titolo XI) la protezione dei consumatori , quale “contributo” al suo rafforzamento, 

- (titolo XII) le reti transeuropee, come “incentivazione” della loro creazione e sviluppo, 

- (titolo XIII) l’industria, per “il rafforzamento della competitività dell’industria comunitaria”, 

- (titolo XVII) la cooperazione allo sviluppo, con una vera politica relativa a essa. 

Quanto alle “disposizioni istituzionali”, veniva operato un generale rafforzamento di tutte le “istituzioni” 

della CE, individuate in: Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia e 

Corte dei conti. 145 

Per quanto riguarda il Parlamento Europeo, anche nel suo caso si scontava l’ambiguità già riscontrata 

a proposito della cittadinanza dell’Unione. La mancanza di una definizione di quest’ultima e la 

sua semplice attribuzione ai cittadini degli Stati membri faceva sì che anche il Parlamento Europeo 

venisse definito come “composto di rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità”, 

come se nelle elezioni del PE i cittadini dell’Unione, proprio in quanto, in realtà, cittadini degli Stati 

membri, andassero a eleggere semplicemente i rappresentanti del proprio rispettivo popolo, ovvero 

come se il PE, per usare un’analogia con la situazione americana, fosse una sorta di Senato degli 

Stati Uniti, piuttosto che di Camera dei Rappresentanti. 

E tuttavia, anche nel caso del Parlamento Europeo, vi erano delle evidenti novità: 

a) in primo luogo si prospettava la possibilità di “permettere l’elezione a suffragio universale diretto, 

secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri”. Ciò avrebbe indubbiamente permesso 

una maggiore omogeneità tra i diversi risultati nazionali nella rappresentanza complessiva e soprattutto 

l’acquisizione di un maggiore senso di appartenenza del cittadino dell’Unione a un unico corpo 

elettorale europeo. 

b) in secondo luogo veniva riconosciuto il valore dei “partiti politici a livello europeo”, che, secondo 

il trattato, “sono un importante fattore per l’integrazione in seno all’Unione. Essi contribuiscono 

a formare una coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione” 146 . Qui 

144 Al fine di assicurare il perfetto adeguamento della Banca d’Italia al futuro IME, Carlo Azeglio Ciampi aveva ottenuto 

l’approvazione da parte del Parlamento italiano, avvenuta lo stesso giorno della firma del trattato di Maastricht, di 

un’apposita legge nazionale, la legge n. 82 del 7 febbraio 1992, che stabiliva che la decisione sul tasso di sconto fosse di 

competenza esclusiva del governatore della Banca d’Italia e non dovesse essere più concordata di concerto con il Ministro 

del Tesoro. In tal modo la Banca d’Italia si allineava alla Bundesbank tedesca quanto alla perfetta indipendenza dal 

potere politico, prefigurando in tal modo l’analoga indipendenza che avrebbe assunto la futura Banca Centrale Europea 

(BCE). A questo proposito Ciampi aveva pure collaborato alla redazione del Protocollo, annesso al trattato di Maastricht, 

“sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea”. 

145 Risultava quindi confermata l’assenza, fra le istituzioni della CE, del Consiglio europeo. 

146 Quale immediata conseguenza di questo dettato del trattato di Maastricht, altri due nuovi partiti politici europei sorgeranno 

dopo la sua firma: il Partito del Socialismo Europeo (PSE) nel 1992 e il Partito Europeo dei Liberali, Democratici 

e Riformatori (ELDR) nel 1993, che sono tuttora rispettivamente il secondo e il terzo partito politico più importante 

nell’ambito dell’UE e quindi nel PE. Il PSE avrebbe compreso, a livello nazionale, tra l’altro, la tedesca SPD, il 

francese PSF, gli italiani PSI (destinato a scomparire nel 1994) e PDS e il britannico LP. Il PDS (Partito Democratico

finalmente veniva richiamato a chiare lettere il punto fondamentale ossia la necessità di attuare una 

effettiva integrazione dentro l’Unione in quanto tale, altrimenti destinata a restare un “cappello” coprente 

realtà molto diverse tra loro ossia i “tre pilastri”. Tale integrazione sarebbe stata permessa 

proprio dalla formazione di una reale “coscienza europea” nei cittadini degli Stati membri, solo la 

quale li avrebbe effettivamente trasformati in autentici “cittadini dell’Unione”, consentendo loro di 

maturare, di conseguenza, una genuina “volontà politica” europea nei confronti dell’Unione. E appunto 

la formazione di “partiti politici a livello europeo” avrebbe potentemente contribuito in tal 

senso, in quanto ciascuno di essi avrebbe offerto un’immagine d’Europa definita e alternativa a 

quella offerta da altri, consentendo quindi all’elettore, chiamato a scegliere proprio in quanto cittadino 

europeo, la possibilità di precisare meglio a se stesso in quale immagine d’Europa potesse riconoscersi 

e di conseguenza quale volontà politica far valere, attraverso il suo voto a un determinato 

partito politico, nell’ambito di un Parlamento Europeo, rappresentativo dei cittadini dell’Unione in 

quanto tali e ripartito solo in base ai diversi orientamenti politici espressi dall’unico corpo elettorale 

europeo. Naturalmente la capacità dei “partiti politici a livello europeo” di realizzare tale trasformazione 

degli elettori in veri “cittadini dell’Unione” sarebbe dipesa dagli effettivi poteri di cui il Parlamento 

Europeo poteva disporre. Ma questi ultimi venivano riferiti non già all’Unione in quanto 

tale, bensì solo al suo “primo pilastro” ossia all’ambito delle Comunità, così come, di conseguenza, 

i diritti effettivi dei “cittadini dell’Unione”. Tuttavia, entro tale limite, 

c) in terzo luogo veniva riconosciuto che “il Parlamento Europeo partecipa al processo per 

l’adozione degli atti comunitari”. In tal modo gli veniva attribuito il potere di codecisione, insieme 

al Consiglio, per tutti i tipi di atti giuridici delle Comunità, compresi gli atti vincolanti. A questo 

proposito, nelle “Disposizioni comuni a più istituzioni”, un emendamento al trattato CE precisava: 

“Per l’assolvimento dei loro compiti e alle condizioni contemplate dal presente trattato il Parlamento europeo, congiuntamente 

al Consiglio, il Consiglio e la Commissione adottano regolamenti e direttive, prendono decisioni e formulano 

raccomandazioni e pareri. 

Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli 

Stati membri. 

La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza 

degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. 

La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati. 

Le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti.” 

Tuttavia non sempre tali atti dovevano essere adottati in base alla procedura di codecisione, bensì 

solo laddove precisato dallo stesso trattato CE emendato. In ogni caso la procedura di codecisione 

aveva i seguenti punti comuni: a) verteva su una proposta della Commissione (detentrice del diritto 

d’iniziativa “legislativa”) e b) contemplava una deliberazione del Consiglio a maggioranza qualificata 

(introducendo un principio insieme di democrazia e di efficienza, con la previsione quindi di 

una maggiore efficacia complessiva delle attività di questa istituzione). 

Il coinvolgimento più importante del PE era peraltro quello relativo alla formazione della Commissione. 

La nuova procedura prevedeva infatti: 1) la durata del mandato di essa non più di quattro, 

bensì di cinque anni (come quella del mandato del PE); 2) la designazione del suo presidente e dei 

suoi membri da parte dei governi degli Stati membri (in pratica dal Consiglio europeo), 

l’approvazione della nuova Commissione da parte del PE e infine la vera e propria nomina di essa 

da parte degli stessi governi degli Stati membri (in pratica dal Consiglio europeo); 3) l’inizio del 

mandato della futura Commissione eletta secondo tale procedura fissato per il 7 gennaio 1995 (allo 

scopo di “sincronizzare” la formazione della Commissione con l’elezione del futuro PE prevista per 

il giugno 1994). In tal modo veniva riconosciuto che la Commissione doveva godere della fiducia 

del Parlamento Europeo, consentendo a quest’ultimo un maggiore potere nei confronti di essa e vi- 

della Sinistra) era l’esito della trasformazione post-comunista, avvenuta nel 1991 (in seguito alla fine dei regimi comunisti 

in Europa), del Partito Comunista Italiano (PCI) e si sarebbe trasformato ancora, nel 1998, nei Democratici di Sinistra 

(DS). Attualmente è prevista la sua fusione, assieme ad altri partiti politici italiani, nel futuro Partito Democratico 

(PD), che con tutta probabilità non farà peraltro parte del PSE.

ceversa alla Commissione una legittimazione democratica dei propri accresciuti poteri esecutivi e 

quindi di “governo” delle Comunità. 

d) in quarto luogo veniva riconosciuto al PE il diritto di “costituire una commissione temporanea 

d’inchiesta incaricata di esaminare […] le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione 

nell’applicazione del diritto comunitario […]”. In tal modo veniva riconosciuto al PE il potere di 

controllo sull’operato della Commissione e degli stessi Stati membri in sede di esecuzione e di applicazione 

degli atti delle Comunità. 

e) in quinto luogo veniva riconosciuto al PE il potere di ricevere “petizioni” di cittadini dell’Unione, 

nei seguenti termini: “Qualsiasi cittadino dell’Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che 

risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha il diritto di presentare, individualmente o in 

associazione con altri cittadini o persone, una petizione al Parlamento Europeo su una materia che 

rientra nel campo di attività della Comunità e che lo (la) concerne direttamente”. Tale diritto quindi 

riguardava in realtà qualsiasi persona residente nel territorio comunitario e comportava un notevole 

avvicinamento del PE alla gente vivente in tale territorio. Per converso a quest’ultima nella sua globalità 

veniva data con ciò la possibilità di adire a un primo strumento di “democrazia europea”, 

proprio nel senso della stessa “democrazia partecipativa”. 

f) in sesto luogo al Parlamento Europeo veniva riconosciuto il potere di nominare “un Mediatore, 

abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica 

che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardante casi di cattiva amministrazione 

nell’azione delle istituzioni o degli organi comunitari […]”. Anche questa misura, fortemente 

innovativa, poneva il PE (in quanto autore della nomina del Mediatore) in diretto rapporto 

con la gente tutta residente nel territorio comunitario e precisamente con la vita della singola persona, 

in quanto danneggiata da eventuali casi di cattiva amministrazione da parte della Comunità. E 

viceversa tale nuova figura, chiamata a esercitare “le sue funzioni in piena indipendenza”, offriva a 

ogni persona una prima possibilità di difesa di fronte agli eventuali abusi della Comunità nei suoi 

confronti, contribuendo con ciò a rendere (come voleva la citata risoluzione del PE sulla cittadinanza 

dell’Unione) “i cittadini direttamente responsabili per l’esercizio dei loro fondamentali diritti di 

cittadinanza”. 

Tale difesa delle persone nei confronti di atti della Comunità veniva configurata nel seguente modo: 

“Conformemente alla sua missione, il Mediatore, di propria iniziativa o in base alle denunce che gli 

sono state presentate direttamente o attraverso un membro del Parlamento Europeo, procede alle indagini 

che ritiene giustificate […]”. In tal modo era offerta la possibilità: 1) allo stesso PE, nella 

persona di un suo membro, di presentare denuncia per conto di chiunque si sentisse danneggiato; 2) 

al Mediatore di godere di ampi poteri discrezionali d’inchiesta. Tale indagine avrebbe potuto comportare 

il seguente esito: “Qualora il Mediatore constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne 

investe l’istituzione interessata, che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il Mediatore 

trasmette poi una relazione al Parlamento Europeo e all’istituzione interessata. La persona che ha 

sporto denuncia viene informata dei risultati dell’indagine.” In tal modo la nuova figura del Mediatore 

si poneva (insieme all’appoggio del PE nei suoi confronti) come fondamentale elemento di 

ravvicinamento tra gli estremi della singola persona e delle istituzioni comunitarie, spingendo queste 

ultime a tener conto delle istanze individuali e viceversa rendendo le singole persone consapevoli 

dei propri diritti, della possibilità di farli valere in prima persona e del decisivo ruolo del Mediatore 

e quindi dello stesso PE nel campo della difesa dei diritti. 

Infine il dovere del Mediatore di presentare ogni anno “una relazione al Parlamento Europeo sui risultati 

delle sue indagini” ovvero sul lavoro complessivo annuale da lui svolto offriva al PE la possibilità 

di individuare i casi più frequenti di cattiva amministrazione e quindi di istruire una commissione 

d’inchiesta al proposito, secondo quanto citato sopra (alla lettera d)). 

Per quanto riguarda la Corte di giustizia, si introduceva il nuovo Tribunale di prima istanza e soprattutto 

si riconosceva alla Corte di giustizia vera e propria il diritto di: interpretare il trattato CE e 

quindi di:

1) eventualmente invalidare gli atti delle istituzioni comunitarie ritenuti violazioni di esso. In tale 

controllo di legittimità la Corte di giustizia poteva decidere in base a ricorsi, che potevano provenire 

sia da ognuna delle istituzioni comunitarie, sia da parte di qualsiasi Stato membro, sia da parte di 

qualsiasi persona (se coinvolta da un certo atto). In tal modo si configurava sempre più per la Corte 

di giustizia il ruolo di una sorta di “Corte costituzionale”, in grado di dirimere anche i conflitti di 

competenza tra le istituzioni europee, come pure tra esse e gli Stati membri, garantendo così il principio 

della separazione dei poteri, tipico dello Stato di diritto; 

2) riconoscere colpevole ed eventualmente condannare al pagamento di una somma forfetaria o di 

una penalità lo Stato membro inadempiente a qualche obbligo derivante dal trattato CE; 

3) porsi come tribunale di suprema istanza rispetto a cause dibattute in sede giurisdizionale nazionale, 

qualora una delle parti ricorresse alla Corte di giustizia europea per l’interpretazione e il giudizio 

di legittimità di un atto giuridico comunitario. 

Infine il trattato CE emendato prevedeva la creazione di una nuova istituzione a parte ossia della 

Corte dei conti, incaricata di controllare i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità ossia 

l’attendibilità di essi e la legittimità e regolarità delle relative operazioni. 

Per quanto riguardava invece gli organi od organismi non istituzionali delle Comunità il trattato CE 

emendato prevedeva la creazione del nuovo Comitato delle Regioni, organismo consultivo ufficiale 

e permanente avente lo scopo di esprimere una voce continua delle Regioni di fronte alle istituzioni 

comunitarie in ordine alla produzione di atti comportanti effetti sulla coesione economica e sociale. 

In tal modo trovava espressione istituzionale una nuova dimensione della democrazia partecipativa 

europea ossia quella appunto delle Regioni o in genere degli enti locali. 

Il trattato di Maastricht enunciava pure delle analoghe disposizioni di modifica dei trattati delle altre 

due Comunità ossia della CECA e dell’EURATOM. 

E finalmente esso stabiliva delle disposizioni originarie sugli altri due “pilastri” dell’Unione Europea, 

situati entrambi al di fuori delle competenze sia del Parlamento Europeo, sia della Commissione. 

Per il secondo “pilastro” ossia la nuova “politica estera e di sicurezza comune” (PESC) dell’Unione, 

il trattato di Maastricht stabiliva con essa il completo superamento della vecchia “cooperazione politica 

europea nella sfera della politica estera”, sancita dall’Atto Unico europeo (che perciò era dichiarato 

a tal proposito, e quindi come trattato costitutivo, abrogato). La differenza del nuovo ordinamento 

consisteva nel fatto che si trattava appunto di una “politica comune” della nuova Unione 

Europea in quanto tale, comportante perciò delle “posizioni comuni” e soprattutto delle “azioni comuni”, 

vincolanti ogni Stato membro per quanto riguardava la loro esecuzione e applicazione. In tal 

modo ne sarebbe derivata una ben maggiore credibilità all’azione della nuova Unione Europea sulla 

scena internazionale. Inoltre si trattava di una politica “estera e di sicurezza” comune, comprensiva 

dunque del nuovo tema, estremamente delicato e decisivo, della sicurezza comune, visto come suscettibile 

di fornire già di per sé un’intima unità alla stessa politica estera comune. E infine si trattava 

di una politica comune “estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza”. Per quanto riguardava 

la “politica estera”, ciò significava che la PESC avrebbe dovuto essere in piena sintonia 

con le politiche commerciale e di cooperazione allo sviluppo condotte dalla Comunità Europea. Per 

quanto riguardava invece la “politica di sicurezza” ciò avrebbe comportato il perseguimento di una 

“politica di difesa comune”, comprensiva a sua volta di una “difesa comune”. 147 

Tali ambiziosi traguardi erano finalizzati al raggiungimento dei seguenti obiettivi generali della 

PESC: 

147 Per quest’ultimo traguardo, il trattato di Maastricht disponeva: “L’Unione chiede all’Unione dell’Europa occidentale 

(UEO), che fa parte integrante dello sviluppo dell’Unione europea, di elaborare e di porre in essere le decisioni e le azioni 

dell’Unione aventi implicazioni nel settore della difesa.” In tal modo era di fatto prospettata una sorta di assorbimento 

dell’UEO nell’UE, come avanguardia di quest’ultima nell’allestimento di “una difesa comune” dell’Unione Europea. 

Il trattato di Maastricht anzi si spingeva ancora oltre, consentendo l’immediato “sviluppo di una più stretta cooperazione 

fra due o più Stati membri a livello bilaterale, nell’ambito dell’UEO e dell’Alleanza atlantica”, primo accenno 

della futura “cooperazione strutturata permanente nella politica di sicurezza e di difesa comune”, attualmente prevista.

“- difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell’indipendenza dell’Unione; 148 

- rafforzamento della sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri in tutte le sue forme; 

- mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle 

Nazioni Unite, nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi; [ovvero della CSCE] 

- promozione della cooperazione internazionale; 

- sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà 

fondamentali.” 

La realizzazione di tali obiettivi era affidata da un lato al Consiglio europeo, che “definisce i principi 

e gli orientamenti generali” della PESC, e dall’altro lato al Consiglio, che “prende le decisioni 

necessarie per la definizione e l’attuazione” della PESC. Entrambe le istituzioni avrebbero dovuto 

deliberare all’unanimità. La presidenza di turno delle due istituzioni avrebbe rappresentato la “voce 

unica” dell’Unione Europea sulla scena internazionale. 

Per il nuovo “terzo pilastro” dell’Unione Europea ossia la “cooperazione nei settori della giustizia e 

degli affari interni”, il trattato di Maastricht stabiliva che si trattava appunto di una semplice “cooperazione”, 

peraltro aperta alla possibilità di adottare “azioni comuni” e persino di elaborare “convenzioni” 

in settori della cooperazione, le quali li avrebbero fatti ricadere entro le competenze e 

l’autorità della stessa Corte di giustizia della Comunità Europea, con le conseguenze del caso quanto 

a grado di cogenza normativa 149 . Inoltre, anche per il “terzo pilastro”, il trattato di Maastricht 

prevedeva la possibilità dell’instaurazione o dello sviluppo (vedi l’”area Schengen”) “di una cooperazione 

più stretta tra due o più Stati membri”, come possibilità strutturale di avanzamento più rapido 

del processo d’integrazione europea in questo ambito. 

Tale nuova cooperazione, così aperta a futuri sviluppi, era dettata dalla necessità di realizzare effettivamente 

la stessa “libera circolazione delle persone”, di competenza della Comunità Europea, grazie 

all’adozione di “posizioni comuni” nei settori della “giustizia” e degli “affari interni”, situati al 

di fuori delle competenze della Comunità Europea, in quanto competenze tradizionali degli Stati 

membri. 

Tale cooperazione era finalizzata al raggiungimento dell’obiettivo dell’adozione di “posizioni comuni” 

nei seguenti settori specifici “di interesse comune”: 

“1) la politica di asilo; 

2) le norme che disciplinano l’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri da parte delle persone e 

l’espletamento dei relativi controlli; 

3) la politica d’immigrazione e la politica da seguire nei confronti dei cittadini dei Paesi terzi; 

a) le condizioni di entrata e circolazione dei cittadini dei Paesi terzi nel territorio degli Stati membri; 

b) le condizioni di soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi nel territorio degli Stati membri, compresi il ricongiungimento 

delle famiglie e l’accesso all’occupazione; 

c) la lotta contro l’immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolari di cittadini dei Paesi terzi nel territorio degli Stati 

membri; 

4) la lotta contro la tossicodipendenza […] 

5) la lotta contro la frode su scala internazionale […] 

6) la cooperazione giudiziaria in materia civile; 

7) la cooperazione giudiziaria in materia penale; 

148 Naturalmente la PESC era stata evocata sia nel Preambolo al trattato(dove si evocava l’endiadi “l’identità 

dell’Europa la sua indipendenza”, sia tra gli obiettivi generali dell’Unione in quanto tale (dove si evocava solo “la sua 

identità sulla scena internazionale”). In tal modo, pur in presenza della struttura a pilastri dell’UE, veniva fissata nel 

modo più ufficiale la necessità per la PESC di darsi come principale obiettivo quello di rafforzare “l’identità 

dell’Europa e la sua indipendenza” ossia il riconoscimento internazionale dell’UE come di un’unica potenza politica 

(coincidente con l’”Europa” ossia con l’intero continente europeo) e la conseguente attribuzione all’Unione di alcune 

prerogative esterne dell’indipendenza già proprie degli Stati nazionali suoi membri (politica estera, politica di difesa e 

difesa ossia forze armate, esercito ecc.), al servizio degli stessi fini della Carta delle Nazioni Unite. 

149 La previsione di tale possibilità tradiva la consapevolezza dell’insufficienza del pur esplicito “rispetto della Convenzione 

europea” nel caso di un soggetto, come la semplice “cooperazione”, non basato a sua volta su una o più “convenzioni” 

proprie (modellate sulla stessa Convenzione europea), a cui attenersi in maniera effettivamente vincolante nella 

definizione delle “posizioni comuni” e soprattutto nell’esecuzione di eventuali “azioni comuni”.

8) la cooperazione doganale; 

9) la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga e altre 

forme di criminalità internazionale, compresi, se necessario, taluni aspetti di cooperazione doganale, in connessione con 

l’organizzazione, a livello dell’Unione, di un sistema di scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di polizia 

(EUROPOL).” 

Il raggiungimento di tale obiettivo era affidato interamente al Consiglio, le cui deliberazioni avrebbero 

dovuto essere prese all’unanimità. Tra le possibili decisioni previste, vi era peraltro anche 

quella di “dirottare” i primi sei settori specifici nell’area “ravvicinamento delle legislazioni” e quindi 

nell’ambito delle competenze della stessa Comunità Europea. In tal modo si sarebbe ristretta la 

“cooperazione” ai tre settori specifici: “giudiziaria in materia penale”, “doganale” e “di polizia”. 

Per quanto riguarda le “disposizioni finali”, il trattato di Maastricht ovvero il trattato istitutivo 

dell’Unione Europea (TUE) era dichiarato (a motivo delle sue “disposizioni comuni” sull’UE e di 

quelle relative agli ultimi due “pilastri” di essa) “concluso per una durata illimitata”. Pertanto il 

TUE entrava a far parte (accanto ai due trattati di Roma istitutivi della CE e dell’EURATOM) dei 

“trattati costitutivi” del processo d’integrazione europea; come tale, anche il TUE sarebbe andato 

incontro a una serie di emendamenti 150 , tanto più in quanto lo steso trattato definiva se stesso semplicemente 

come “una nuova tappa” in tale processo. Più in particolare il trattato prevedeva anzi tra 

gli stessi obiettivi della nuova Unione Europea quello di “rivedere le politiche e le forme di cooperazione 

instaurate dal presente trattato, allo scopo di garantire l’efficacia dei meccanismi e delle istituzioni 

comunitarie”; in altri termini: lo stesso TUE prevedeva che proprio gli ultimi due “pilastri” 

avrebbero dovuto essere riveduti al fine di renderli sempre più in sintonia con il primo “pilastro” ossia 

quello delle Comunità, prospettando così il futuro superamento della struttura “a pilastri” 

dell’UE verso la costruzione di un’omogenea Unione Europea. A questo proposito il TUE stesso 

programmava anzi la convocazione di un’apposita nuova CIG per il 1996. Tale “fretta” del TUE era 

dettata dalla disposizione immediatamente successiva: “Ogni Stato europeo può domandare di diventare 

membro dell’Unione”, senza fornire l’indicazione di precisi prerequisiti al riguardo. Ciò significava 

che la nuova UE dichiarava nel modo più ufficiale e aperto di essere pronta a ciò per cui 

era nata: costituire l’alveo di raccolta di tutti gli Stati europei, moltissimi dei quali già aspiravano 

all’adesione. Era con ciò partito il conto alla rovescia di una corsa contro il tempo, che avrebbe dovuto 

vedere un’accurata sincronizzazione tra il processo d’integrazione e quello d’allargamento, pena 

la disintegrazione del “progetto europeo”. 

Complessivamente il trattato di Maastricht fondava l’Unione Europea e anzi prevedeva per essa ulteriori 

approfondimenti successivi; in tal modo esso prefigurava una trasformazione 

dell’integrazione europea da un assetto confederale a un assetto federale, dove gli Stati membri, pur 

conservando intatta la loro piena sovranità rispettiva, avrebbero volontariamente rinunciato alla rispettiva 

indipendenza. Anzi, già fin d’allora, almeno in un punto già stabilito dal trattato di Maastricht, 

tale prospettiva era precisamente programmata ovvero a proposito dell’unione economica e 

monetaria, che prevedeva, come sua meta finale, l’adozione “irreversibile” di una moneta unica 

come moneta dell’Unione, mentre uno dei tradizionali simboli dell’indipendenza di uno Stato era da 

sempre il diritto di avvalersi di una propria moneta. Alcuni Stati membri, pienamente consapevoli di 

tale prospettiva e per nulla disposti ad aderirvi, fecero capire, già durante i lavori della CIG, che non 

avrebbero apposto la propria firma al trattato di Maastricht (che esigeva le firme di tutti gli Stati 

membri), minacciando con ciò di farlo abortire e con esso l’Unione Europea, a meno che non fosse 

stata riconosciuta loro una “deroga” ossia il diritto di non aderire a una parte delle disposizioni da 

esso previste ossia a quelle relative al passaggio alla terza e ultima fase dell’UME, che sarebbe 

culminata nell’adozione della moneta unica dell’Unione. Pur di salvare il trattato di Maastricht e 

150 (Per) ora hanno valore le versioni consolidate (GU UE 29.12.2006) del Trattato sull’Unione Europea, nonché del 

Trattato che istituisce la Comunità Europea, destinate a essere emendate dalla CIG attualmente in corso e dal conseguente 

“trattato di riforma”, che verrà firmato entro il 2007, in direzione di una rifusione, in tali due trattati costitutivi (il 

secondo dei quali da ridenominare come “trattato sul funzionamento dell’Unione Europea), della quasi totalità dei contenuti 

del “decaduto” Trattato costituzionale europeo.

quindi l’Unione Europea, il Consiglio europeo decideva allora la concessione effettiva di tali “deroghe” 

al Regno Unito e alla Danimarca, con l’approvazione di due rispettivi protocolli, acclusi al 

trattato. Se con ciò il trattato e con esso l’Unione Europea erano salvi, si era introdotto, d’altra parte, 

un pericoloso precedente nel processo d’integrazione europea. Di fronte all’emersione manifesta 

di una risoluta determinazione di alcuni Stati membri a non partecipare al cammino verso 

un’Unione “a vocazione federale”, il Consiglio europeo, non intendendo mettere in discussione il 

principio dell’adesione unanime al trattato istitutivo dell’Unione Europea, aveva preferito concedere 

a tali Stati membri un nuovo, inusitato, diritto di “deroga” a disposizioni-chiave di esso, pregiudicando 

con ciò i futuri sviluppi del processo d’integrazione europea, quanto alla possibilità 

dell’allargamento della “falla” così determinata ossia che tali due Stati membri, e persino altri ancora, 

si avvalessero di tale diritto di “deroga” a proposito di altre eventuali disposizioni previste da futuri 

trattati, con la prospettiva di un ulteriore allargamento del “fossato” tra essi e il resto degli Stati 

membri dell’Unione e perciò con grave pregiudizio di un veloce sviluppo, dell’omogeneità e del 

buon funzionamento di quest’ultima e quindi con risultati esiziali per l’UE una volta si fosse allargata 

a tutti gli Stati europei. 

Tale situazione confermava la propria gravità nel fatto che uno dei due Stati membri citati ossia il 

Regno Unito, che non aveva a suo tempo aderito alla Carta sociale (sempre a motivo della tutela 

della propria indipendenza), non intendeva, coerentemente, condividere la volontà degli altri Stati 

membri, firmatari di essa, di adottare, in occasione del varo dell’UE, una rafforzata politica sociale 

comune, basata su detta Carta; di conseguenza tale progetto finiva all’interno di un apposito protocollo, 

accluso al trattato di Maastricht, in cui il Regno Unito sostanzialmente “permetteva” agli altri 

Stati membri di attuare una sorta di “cooperazione rafforzata” in ordine a tale politica comune. 

La gravità dei limiti del trattato di Maastricht veniva fortemente sottolineata dalla risoluzione del 

PE del 7 aprile 1992 “sui risultati delle Conferenze intergovernative” (relatori: David Martin e Fernand 

Herman 151 ). In essa il PE indicava, con molta franchezza e precisione, “le seguenti importanti 

lacune del nuovo trattato”: 

“a) è fondato su una struttura “a pilastri” che: 

- non include nel trattato della Comunità Europea la politica estera e di sicurezza comune […] e provocherà nel resto 

del mondo una confusione tra “l’Unione” […] e la “Comunità” […] 

- non include nel trattato della Comunità Europea la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, che 

sfugge così a un controllo parlamentare e giurisdizionale reale in un ambito dove riguarda direttamente i diritti dei cittadini 

e non prevede procedure democratiche nelle prese di decisione nella materia; 

- affida all’UEO i problemi di difesa, senza prevedere un controllo parlamentare adeguato delle attività di questa organizzazione; 

b) non crea, parallelamente al potere monetario autonomo della Banca centrale europea, un potere economico che si appoggi 

su una legittimità democratica sufficiente e impone per le decisioni di politica economica delle procedure particolari 

che si discostano, in favore del Consiglio, dalle procedure comunitarie tradizionali di decisione; 

c) non prevede una vera procedura di codecisione […] 

d) non introduce la procedura di parere conforme del Parlamento Europeo per i futuri emendamenti al trattato, per la 

modifica delle risorse proprie e per gli emendamenti alle disposizioni complementari relative alla cittadinanza; 

e) conserva delle procedure di voto all’unanimità al Consiglio per un grandissimo numero di decisioni e di procedure 

legislative […] 

f) ha per effetto, per quel che riguarda la Convenzione ACD-CEE [della CEE con il “Dialogo di cooperazione in Asia”], 

di mantenere le decisioni, in una larga misura, nel quadro intergovernativo […]; 

g) comporta nell’insieme una varietà tale di procedure legislative, per la maggior parte dotate di varianti, che è impossibile 

pervenire a una trasparenza e a una chiarezza totali e che sono inevitabili dei conflitti relativi alla base giuridica; 

h) non prevede che un’estensione limitata della portata dell’azione comunitaria nel settore della politica sociale […]; 

i) non specifica che i membri del Comitato delle Regioni devono essere dei rappresentanti delle collettività regionali o 

locali democraticamente elette; 

j) introduce una disposizione che autorizza il Consiglio a rompere unilateralmente gli accordi internazionali per i quali il 

Consiglio e il Parlamento Europeo avevano precedentemente tutti e due siglato il loro accordo e ad adottare delle misure 

di sanzione senza l’accordo del Parlamento; 

151 Fernand Herman è stato membro belga del PE nel gruppo del PPE dal 1979 al 1999.

l) sviluppa in modo insufficiente la protezione dei diritti e delle libertà fondamentali, così come la cittadinanza e, in particolare, 

si astiene dall’introdurre una Carta di questi diritti e libertà sulla base della sua [del PE] risoluzione del 12 aprile 

1989 che adotta la Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali; 

m) non affronta il problema della classificazione e della gerarchia degli atti comunitari, mantenendo così la mancata distinzione 

tra atti legislativi e atti esecutivi, né il problema delle procedure di delega delle misure d’applicazione alla 

Commissione […]; 

n) incorpora formalmente, in materia di bilancio, il principio secondo cui le spese non devono tutte essere iscritte in bilancio 

[…]; 

o) mantiene sempre il FSE fuori del bilancio comunitario […]; 

p) non fonde i trattati CEEA e CECA nel trattato CEE, e non adatta le loro procedure legislative per allinearle al trattato 

CEE; 152 

q) non adatta il numero dei membri del Parlamento Europeo in funzione della riunificazione della Germania; 

r) non definisce delle disposizioni particolari in materia d’energia, di protezione civile e di turismo […]; 

s) non modifica le procedure di nomina dei membri della Corte di giustizia e della Corte dei conti al fine di rafforzare la 

loro indipendenza e di permettere al Parlamento Europeo di confermare la loro nomina; 

t) non riconosce al Parlamento Europeo gli stessi diritti delle altre istituzioni politiche e degli Stati membri per quel che 

riguarda il diritto di ricorrere alla Corte di giustizia e di partecipare alle azioni prese assunte davanti a questa; 

u) avrebbe dovuto prevedere che le riunioni del Consiglio deliberante in qualità di legislatore fossero pubbliche; 

[v] lamenta che solo il Consiglio abbia il potere di rigettare o di approvare gli accordi intercorsi tra le parti sociali […]; 

[z] deplora l’utilizzazione di un protocollo a un trattato che riforma le istituzioni della Comunità europea ai fini di privare 

i cittadini europei del diritto di consultare la Corte di giustizia […]. 

Oltre a questa vera e propria requisitoria sul trattato in quanto tale, la risoluzione del PE prendeva 

duramente posizione contro il principio delle “deroghe”, in particolare contro quelle concesse al 

Regno Unito: 

“deplora l’attitudine dell’attuale governo britannico che ha condotto al fatto che siano previste per il Regno Unito delle 

disposizioni speciali relative all’Unione monetaria e alla politica sociale; constata tuttavia con soddisfazione che gli altri 

Stati membri si sono rifiutati di lasciarsi bloccare dall’attitudine negativa di un solo governo; auspica che la clausola di 

opzione di non-partecipazione relativa all’UEM non sia mai utilizzata nella pratica e considera che le deroghe in materia 

di politica sociale sono inaccettabili e dovrebbero essere rettificate appena possibile” 153 

Per quanto riguarda “l’Unione economica e monetaria”, la risoluzione sottolineava che il PE: 

“7. deplora che l’UEM sembri orientata esclusivamente verso la stabilità […] 

8. deplora che la struttura di gestione ritenuta per l’Istituto monetario europeo sia talmente simile a quella del Comitato 

di governatori e del FECOM [Fondo europeo di cooperazione monetaria] 

9. deplora che l’entrata in vigore del processo decisionale relativo alla politica economica si farà a detrimento delle possibilità 

d’intervento parlamentare ai livelli nazionale ed europeo […] 154 

10. lamenta che l’attuazione della politica economica, così come concepita nel trattato, renda caduco il controllo democratico 

esercitato in precedenza dai Parlamenti nazionali […] 

13. deplora che il Consiglio europeo di Maastricht non abbia previsto che le decisioni riguardanti l’armonizzazione fiscale 

possano essere prese a maggioranza dal Consiglio, seguendo una procedura di codecisione con il Parlamento […] 

Per quanto riguarda, infine, le “conclusioni”, il PE: 

1) invitava i Parlamenti nazionali a collaborare con la strategia globale del PE, 

152 

Il PE prendeva dunque nettamente posizione a favore di un’indispensabile fusione almeno dei tre trattati comunitari 

nell’unico trattato CE. 

153 

Era forse la prima volta che una risoluzione del PE prendeva così duramente posizione direttamente contro il governo 

di uno Stato membro. Eppure gli auspici pur così chiari del PE sarebbero, a questo proposito, caduti letteralmente nel 

vuoto sino a tuttora. 

154 

In questa “nota dolente” il PE giustificava la sua affermazione, dicendo che “i Parlamenti nazionali” avrebbero perduto 

“la possibilità di sanzionare i governi dal momento che il Consiglio deciderà a maggioranza qualificata e il Parlamento 

Europeo” non sarebbe stato “informato che a posteriori”. Infatti il governo interessato avrebbe avuto in tal modo 

la possibilità di declinare ogni responsabilità in merito di fronte al proprio Parlamento e l’assenza di un preventivo 

coinvolgimento del PE avrebbe completato l’opera di esautoramento di ogni istituzione direttamente rappresentativa dal 

controllo della politica economica comunitaria. Di qui, sembrava concludere il PE, la necessità di un coinvolgimento, a 

diverso titolo, del PE e dei Parlamenti nazionali in tale politica.

2) invitava i governi degli Stati membri ad associare il PE alla designazione del presidente e dei membri della nuova 

Commissione europea prevista per il 1° gennaio 1993 e li avvertiva che avrebbe emesso un voto di fiducia (o di sfiducia) 

su di essa, 

3) domandava alla Commissione di presentare iniziative legislative che fossero basate solo sulla procedura codecisionale 

e di ritirare quei progetti che non avessero trovato l’accordo tra il Consiglio e il PE, 

4) invitava il Consiglio ad avvalersi della clausola della “passerella” per trasferire in ambito comunitario i settori della 

giustizia e degli affari interni 

5) incaricava la sua Commissione sugli affari istituzionali di completare la preparazione di un progetto di Costituzione, 

coinvolgendo i Parlamenti nazionali 

In definitiva, con tale risoluzione, il PE rilanciava con grande determinazione la sua strategia globale 

per l’UE, sia nella dimensione immediata della revisione del trattato di Maastricht appena firmato, 

sia nell’obiettivo finale della Costituzione. 

III. Dal principio di sussidiarietà al progetto di Costituzione Europea 

Nonostante i grossi limiti del TUE, la firma del trattato di Maastricht dava nuovo impulso al processo 

d’integrazione europea, che vedeva, di lì a poco, la firma a Porto il 2 maggio 1992 dell’Accordo 

istitutivo dello Spazio economico europeo (SEE), che prevedeva l’estensione ai sette Paesi EFTA 

(non “comunitari”) dell’allora imminente mercato unico europeo. 155 

La spinta propulsiva data già dalla semplice firma del trattato di Maastricht conduceva pure alla 

immediata messa in opera di alcune sue disposizioni senza ancora sapere se esso sarebbe entrato in 

vigore. Tali disposizioni riguardavano anzi proprio il secondo “pilastro” ossia la PESC e segnatamente 

la “politica di sicurezza” comune e precisamente già la “politica di difesa comune”; anzi ci si 

spingeva sino alla stessa meta finale della realizzazione di una “difesa comune” e quindi 

dell’allestimento di forze armate comuni e perciò di un esercito comune. Ciò fu possibile proprio in 

quanto si decise di avvalersi fin da allora della citata disposizione dello stesso trattato di Maastricht 

sulla possibilità di uno ”sviluppo di una più stretta cooperazione fra due o più Stati membri a livello 

bilaterale, nell’ambito dell’UEO e dell’Alleanza atlantica”. E infatti il 22 maggio 1992 il Consiglio 

franco-tedesco di difesa e di sicurezza emanava la “Dichiarazione sulla creazione di un corpo 

d’armata franco-tedesco a vocazione europea”, con la quale si annunciava la costituzione di una 

grande unità militare terrestre, composta di unità tedesche e di unità francesi, detto “a vocazione 

europea”, in quanto: 

“L’approntamento di questo Corpo contribuirà a dotare l’Unione Europea di una capacità militare propria, e manifesta 

la volontà degli Stati partecipanti al Corpo d’assumere, nel quadro di un’Unione Europea comprensiva a termine di una 

politica di difesa comune, le loro responsabilità in materia di sicurezza e di mantenimento della pace. Tenuto conto di 

questa prospettiva europea, la Francia e la Germania invitano il maggior numero di Stati membri dell’UEO a partecipare 

al Corpo europeo.” 

155 Uno dei Paesi EFTA interessati, la Svizzera, presenterà di lì a poco, il 20 maggio 1992, persino domanda ufficiale di 

adesione alle Comunità europee. Proprio per questo il successivo referendum popolare elvetico del 6 dicembre 1992 respingerà 

la prevista partecipazione della Svizzera allo stesso Spazio economico europeo, che entrerà in vigore il 1° gennaio 

1994 solo per altri cinque Paesi EFTA (e anzi solo il 1° maggio 1995 per il Liechtenstein), conferendo a questi ultimi 

il regime più vicino a quello tipico degli Stati membri della CEE. E infatti quattro di essi aderiranno pochi mesi 

dopo all’Unione Europea, anche se, di fatto, solo tre di essi ne entreranno effettivamente a far parte (vedi oltre). I tre 

Paesi non “comunitari”, partecipanti al SEE, (Liechtenstein, Norvegia e Islanda) diventeranno con ciò i Paesi più “vicini” 

all’UE, quanto al grado d’integrazione europea. Tuttavia la Svizzera concluderà in seguito due serie di accordi bilaterali 

(la prima il 21 giugno 1999 con le Comunità e la seconda il 26 ottobre 2004 con l’Unione), entrambe approvate da 

appositi referendum popolari (nonostante l’esito negativo di un referendum, svoltosi nell’intervallo fra le due serie di 

accordi, il 4 marzo 2001, su un’iniziativa legislativa popolare per l’adesione della Svizzera all’UE). La prima serie di 

accordi, entrata in vigore il 1° giugno 2002, porrà di fatto la Svizzera all’interno del “mercato unico” europeo. Sino ad 

ora sono entrati in vigore pure la maggior parte degli accordi della seconda serie, tranne quelli relativi agli accordi di 

Schengen e di Dublino e alla lotta contro la frode. Una volta applicati, la Svizzera di fatto parteciperebbe pure 

all’attuale “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” europeo. In tal modo anche la Svizzera si avvierebbe a diventare uno 

degli Stati terzi con il regime più vicino a quello tipico degli Stati membri dell’UE.

La destinazione operativa del Corpo d’armata europeo (EUROCORPS) era la seguente: 

“Le missioni del Corpo europeo si inscrivono nel quadro dell’Unione Europea, nel rispetto dei limiti costituzionali nazionali 

e delle disposizioni della Carta delle Nazioni Unite. 

Il Corpo potrà essere impiegato per la difesa comune degli alleati [NATO] […]. Esso potrà ugualmente vedersi affidare 

delle missioni di mantenimento o di ristabilimento della pace [peace-keeping o peace-enforcing], ed essere ingaggiato 

nel quadro di azioni umanitarie.” 

Ancora una volta, dunque, l’”asse” franco-tedesco dettava, nella sua velocità d’iniziativa, la direzione 

di marcia e il ritmo del processo d’integrazione europea. 156 E in effetti, di lì a poco, il 19 giugno 

1992, il Consiglio dei ministri della UEO emanava la “Dichiarazione di Petersberg”, nella quale 

si legge che: 

“i ministri hanno sottolineato l’importanza fondamentale del trattato sull’Unione Europea e attendono con interesse il 

perseguimento dell’elaborazione della politica estera e di sicurezza comune durante il Consiglio europeo di Lisbona. 

[…] 

1. Conformemente alla decisione di sviluppare l’UEO in quanto componente di difesa dell’Unione Europea e come 

mezzo di rafforzamento del pilastro europeo dell’Alleanza atlantica […] gli Stati membri dell’UEO hanno perseguito 

l’esame e la definizione delle missioni, strutture e mezzi appropriati, compresi in particolare una cellula di pianificazione 

dell’UEO e delle unità militari dipendenti dall’UEO, al fine di rafforzare il suo ruolo operativo. 

2. Gli Stati membri dichiarano che sono pronti a mettere a disposizione della UEO delle unità militari provenienti da 

tutto il ventaglio delle loro forze convenzionali in vista di missioni militari che sarebbero condotte sotto l’autorità della 

UEO. […] 

4. Oltre a un contributo alla difesa comune nel quadro [NATO] […], le unità militari degli Stati membri della UEO, agendo 

sotto l’autorità della UEO, potrebbero essere utilizzate per: 

- delle missioni umanitarie o di evacuazione di connazionali; 

- delle missioni di mantenimento della pace; 

- delle missioni di forze di combattimento per la gestione delle crisi, ivi comprese delle operazioni di ristabilimento della 

pace. […] 

6. Le unità militari proverranno dalle forze degli Stati membri della UEO […] e saranno organizzate su base multinazionale 

e interforze.” 

Avendo ripreso dunque, sostanzialmente, gli stessi obiettivi militari fissati dall’intesa franco-tedesca 

per il Corpo europeo, i ministri della UEO invitavano a prendere parte a tali missioni militari tutti 

gli Stati membri della futura Unione Europea quindi ad aderire alla “nuova” UEO quelli che non ne 

erano membri (Grecia, Irlanda e Danimarca) 157 . In tal modo la UEO si presentava effettivamente 

come l’organizzazione preposta alla futura “difesa comune” dell’UE, anche per quanto riguarda istanze 

“avveniristiche”. 158 Di conseguenza, negli anni successivi, si sarebbero sviluppate nei vari 

156 A determinare tale velocità era anche il constatato fallimento della perdurante “cooperazione politica europea nella 

sfera della politica estera” di fronte alla crisi e alla fine del regime comunista in Jugoslavia e soprattutto alla successiva 

disgregazione graduale di questo Paese, accompagnata dallo scoppio di una serie di vere e proprie guerre tra Stati contrapposti, 

fatto che non era mai successo in Europa dalla fine della seconda guerra mondiale. Qui si toccò con mano cosa 

significasse non disporre di una vera e propria “politica estera e di sicurezza comune” e anzi emerse, di fronte al perdurare, 

all’estendersi e all’approfondirsi di tali conflitti, sfociati in vere e proprie guerre civili, la necessità di dotarsi subito 

di una “politica di difesa comune”. La brutalità sempre crescente delle guerre in corso tra Croazia e Serbia, come 

pure e soprattutto all’interno della Bosnia-Erzegovina, condusse infine alla determinazione di approntare almeno il nucleo 

di una “difesa comune” (basato su una più stretta cooperazione bilaterale franco-tedesca), come era appunto il Corpo 

d’armata “europeo”, quale “segnale” rivolto agli altri Stati membri (appartenenti anch’essi all’UEO e alla NATO), 

della necessità di approntare immediatamente una grande unità militare europea, da impiegare operativamente anche 

nelle missioni di peace keeping o addirittura di peace enforcing, che la situazione politico-militare soprattutto in Bosnia-Erzegovina 

richiedeva. 

157 Di questi tre Stati membri dell’UE solo uno, la Grecia, entrerà effettivamente a far parte dell’UEO il 6 marzo 1995. 

158 La “Dichiarazione di Petersberg” presenta infatti, nella sua conclusione, un accenno alle “attività spaziali” ovvero al 

“centro satellitare” allora in allestimento, ovvero del centro di rilevamento e di avvistamento satellitare, uno strumento 

che si rivelerà sempre più importante anche per il tipo di operazioni militari proposte. La sua attualità è testimoniata 

dall’odierno progetto “Galileo” dell’UE, mirante a dotare l’Unione Europea di un proprio sistema satellitare, per usi ci-

scenari di crisi internazionali diverse missioni operative di mantenimento o di ristabilimento della 

pace, di carattere UE, tanto da parte della UEO in quanto tale 159 , quanto in particolare da parte del 

Corpo europeo 160 . 

In questo rinnovato dinamismo aveva luogo nel frattempo il processo di ratifica del trattato di Maastricht, 

che peraltro aveva ricevuto un drammatico rifiuto in occasione del referendum popolare 

svoltosi in Danimarca il 2 giugno 1992. 161 Tale evento aveva determinato costernazione e sconcerto 

nell’opinione pubblica europea: era la prima volta che un referendum popolare (come tale apparentemente 

irrevocabile), svolto in uno Stato effettivamente membro, respingeva un nuovo trattato europeo, 

per giunta di tipo “costitutivo”; ciò sembrava quindi preludere all’affossamento del trattato di 

Maastricht e con esso della prevista Unione Europea e persino della stessa UEM. 

Poche settimane dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Lisbona del 26-27 giugno 1992. Nelle sue 

conclusioni sul “progresso verso l’Unione Europea” il Consiglio europeo, senza menzionare 

l’avvenuto referendum danese e il suo esito negativo, raccomandava comunque il completamento 

del processo di ratifica e quindi l’entrata in vigore del trattato di Maastricht per la data, da questo 

prevista, del 1° gennaio 1993; confermava la disponibilità all’apertura di negoziati per l’adesione 

all’UE dei Paesi firmatari dell’Accordo istitutivo del SEE, non appena il trattato di Maastricht fosse 

entrato in vigore; esprimeva la necessità di addivenire ad accordi sul futuro finanziamento della 

Comunità; si pronunciava per “un’Europa vicina ai suoi cittadini”; esprimeva il proprio giudizio sul 

processo di realizzazione del mercato interno (per quanto riguardava sia il libero movimento dei beni, 

dei servizi e dei capitali, sia il libero movimento delle persone, con la raccomandazione di giungere 

alla firma di una Convenzione sull’attraversamento delle frontiere esterne), nonché sugli affari 

sociali, sulla lotta contro le droghe e su una prossima creazione dell’EUROPOL. 

Per quanto riguardava “un’Europa vicina ai suoi cittadini” il Consiglio europeo raccomandava 

l’adozione di misure atte a incrementare “la trasparenza” nel processo decisionale della Comunità 

europea e a rafforzare “il dialogo con i cittadini d’Europa” sul trattato di Maastricht e sulla sua ap- 

vili e militari, alternativo al sistema GPS, fondato e tuttora controllato dal Dipartimento della Difesa degli Stati Uniti 

d’America. 

159 Le operazioni condotte dalla UEO saranno: 1) operazioni nel contesto del conflitto jugoslavo (1992-’96): a) operazione 

“Sharp Guard” (con la NATO) nell’Adriatico; b) operazione relativa all’”embargo” sul Danubio; c) distaccamento 

di polizia a Mostar; 2) operazioni legate alla gestione di crisi (1997-2001): a ) missione in Albania; b) missione 

d’assistenza allo sminamento in Croazia; c) missione di sorveglianza generale della sicurezza in Kossovo. Nel 2001 

l’UEO cesserà ogni missione, in quanto trasferirà la propria capacità operativa direttamente all’UE. 

160 Il Corpo europeo vedrà già il 1° luglio 1992 l’installazione a Strasburgo di uno stato maggiore provvisorio; nel 1993 

inizierà il 21 gennaio la cooperazione con la NATO: il 19 maggio entrerà tra le forze dipendenti dalla UEO; il 2 giugno 

verrà definito dalle autorità franco-tedesche come il nucleo di un’’”identità europea di difesa e di sicurezza nel quadro 

dell’Unione Europea”; il 25 giugno riceverà l’adesione del Belgio per l’inserimento in esso di un’unità militare belga; 

il 1° ottobre verrà ufficialmente creato con l’entrata in servizio del suo primo comandante in capo; il 5 novembre verrà 

inaugurato ufficialmente (nella sua triplice componente franco-belga-tedesca) nel suo quartier generale a Strasburgo; 

nel 1994, dietro invito del 29 giugno da parte del governo francese, sfilerà (compresa la sua nuova unità spagnola, inserita 

il 1° luglio) a Parigi nella parata del 14 luglio; nel 1995 verrà indicato, il 31 gennaio, come esempio concreto per la 

creazione della “capacità militare che fa ancora difetto all’Europa”; il 1° dicembre diventerà finalmente operativo; il 7 

maggio 1996 riceverà l’apporto di un reparto militare lussemburghese; dal 13 maggio 1998 al 7 giugno 2000 parteciperà 

alla “Forza di stabilizzazione” (SFOR) in Bosnia-Erzegovina; nel 1999 verrà proposto dalle autorità franco-tedesche, 

il 29 maggio, come una forza d’intervento a disposizione dell’Unione Europea in caso di crisi; il 3-4 giugno verrà rafforzato 

dall’UE nelle sue capacità d’intervento; in novembre verrà trasformato in un “Corpo di reazione rapida” a disposizione 

dell’Unione Europea e della NATO; in dicembre verrà incaricato dall’UE di portare forze di reazione sul posto 

in caso di crisi; nel 2000 parteciperà alla “Forza del Kossovo” (KFOR) nel Kossovo (Serbia); nel 2001, verrà proposto, 

in aprile, come una “forza dispiegabile ad alta prontezza”; il 5 giugno inizierà la preparazione di questa trasformazione; 

nel 2002 otterrà la certificazione NATO di “forza di reazione rapida”; dal 2003 al 2005 parteciperà alla “Forza 

internazionale di sicurezza e di assistenza” (ISAF VI) in Afghanistan. 

161 E’ significativo che tale esito referendario si registrasse proprio in uno Stato membro che aveva già visto riconosciuto 

dal trattato il proprio diritto di “deroga” da uno dei punti più qualificanti di esso ossia dal completamento dell’UEM e 

quindi dall’adozione della moneta unica. Evidentemente la “deroga”, lungi dall’ottenere il consenso popolare, aveva 

anzi contribuito al “sospetto” popolare nei confronti del trattato.

plicazione. 162 Anzi il Consiglio europeo, richiamandosi alla disposizione del trattato di Maastricht 

di “portare il processo dell’unità europea più vicino ai cittadini”, incoraggiava lo sviluppo del dialogo 

tra i Parlamenti nazionali e il Parlamento Europeo. E infine esigeva la “stretta applicazione, da 

parte di tutte le istituzioni, del principio di sussidiarietà alla legislazione esistente e futura”. 

Infine il Consiglio europeo adottava una risoluzione sulla PESC, con le indicazioni dei settori geopolitici 

prioritari, come pure dei campi d’intervento della “politica di sicurezza comune”. 

Tali decisioni apparentemente “rassicuranti” del Consiglio europeo di Lisbona non bastavano peraltro a tranquillizzare 

l’opinione pubblica europea quanto all’esito negativo del referendum danese e quindi alla preoccupazione per un possibile 

fallimento del processo di ratifica del trattato di Maastricht e quindi della prevista UE e soprattutto della programmata 

UEM. La controprova di tale timore era data dall’inizio di una sfiducia dei mercati nei confronti dello stesso SME 

e in particolare della capacità effettiva di convergenza delle economie dei Paesi partecipanti a esso, in presenza di una 

crescita economica tedesca in forte controtendenza rispetto alle deboli economie degli altri membri dello SME. La conseguente 

fortissima pressione speculativa sulle loro monete e in particolare sulla lira italiana e sulla sterlina britannica, 

soprattutto all’approssimarsi estivo di un altro referendum, francese, sul trattato di Maastricht, previsto per il 20 settembre 

1992 (con esito pronosticato anch’esso come negativo), conduceva infine il 16 settembre 1992 alla fuoriuscita del 

Regno Unito e dell’Italia dallo SME. 

Nel caso britannico la fuoriuscita si sarebbe rivelata permanente, contribuendo a maturare la decisione definitiva della 

Gran Bretagna di non adottare la futura moneta unica e quindi di marcare nel modo più palese la propria orgogliosa “diversità” 

rispetto all’Unione. Nel caso italiano la fuoriuscita si sarebbe rivelata temporanea, ma le cause specifiche della 

durissima crisi monetaria italiana (l’elevatissimo debito pubblico contratto e il mancato risanamento finanziario, nonostante 

i precisi obblighi derivanti dagli impegni comunitari), le cifre altissime pagate per sostenere la lira prima 

dell’uscita dallo SME e la perdita, con tale “resa” monetaria, della posizione di prestigio politico avuta sino ad allora in 

seno all’UE, avrebbero avuto per conseguenza quella di segnare il fallimento della politica finanziaria, economica e generale 

non solo del governo e dello stesso Parlamento appena eletto, ma persino della stessa (prima) Repubblica, contribuendo 

a gettare nel discredito più totale l’intera classe politica dirigente (accusata di aver alimentato il debito pubblico 

proprio attraverso una “generosa” politica di tolleranza dell’evasione fiscale e di “copiosa” spesa pubblica, fondata a 

sua volta su un vero e proprio regime di sistematica concussione e corruzione) e persino gli stessi partiti politici di governo, 

con la rapida messa in crisi e la definitiva scomparsa di questi ultimi. 163 

Nella sua successiva riunione straordinaria, il Consiglio europeo di Birmingham del 16 ottobre 1992 

confermava, nelle sue conclusioni, l’importanza di concludere il processo di ratifica del trattato di 

Maastricht al più presto, “senza riaprire il presente testo”, nei tempi previsti dal trattato; accoglieva 

con piacere l’intenzione del governo danese di presentare alla successiva riunione di Edimburgo 

delle proposte di soluzione al blocco del proprio processo di ratifica; e soprattutto, riprendendo il 

tema della precedente riunione di Lisbona formulava la “Dichiarazione di Birmingham”, dal titolo 

“Una Comunità vicina ai suoi cittadini”, una sorta di rassicurazione pubblica rispetto ai timori dei 

cittadini, emersi con drammatica evidenza dai risultati del referendum danese. 

162 Per la prima volta compariva dunque ufficialmente la consapevolezza della suprema istituzione europea quanto alla 

necessità della massima trasparenza e di un’adeguata “strategia della comunicazione” della CE nei confronti dei “cittadini 

d’Europa”, al fine di non incappare più in risultati negativi, come quello del recente referendum danese. 

163 Nel disorientamento più totale dello Stato, sarà allora chiamato alla guida del governo italiano, il 28 aprile 1993, 

Carlo Azeglio Ciampi, a motivo dei successi mietuti e della fama europea raggiunta nella sua qualità di governatore della 

Banca d’Italia. Con un deciso e corposo programma di privatizzazioni Ciampi imboccherà il giusto binario per dare 

respiro alle finanze dello Stato e slancio all’economia del Paese. Il 10 maggio 1994 il governo Ciampi si dimetterà, 

permettendo così (per via dell’intervenuta riforma elettorale) lo scioglimento anticipato delle Camere e le successive 

elezioni politiche anticipate. Il nuovo Parlamento presenterà una maggioranza di segno analogo a quelle precedenti, ma 

sarà costituita essenzialmente da partiti politici non solo nuovi, ma anche sostanzialmente estranei all’originario alveo 

del CLN (Comitato di liberazione nazionale), in quanto o provenienti da esperienze di segno opposto a quest’ultimo (il 

Movimento Sociale Italiano – Destra Nazionale (MSI-DN), inserito nel cartello di “Alleanza Nazionale” (AN)) o alimentati 

da istanze non propriamente nazionali (la Lega Nord (LN)) o sorti proprio per l’occasione sulla base 

dell’iniziativa personale di un imprenditore (“Forza Italia” (FI)). Per il momento la situazione non solo finanziaria, ma 

anche economica del Paese, peraltro, non migliorerà, dal momento che, sempre entro il 1994, lo stesso Regno Unito, 

con ben altro slancio, supererà, nel PIL, l’Italia, ricollocandosi così al terzo posto nelle economie nazionali d’Europa. 

Da quel momento il riscatto della (seconda) Repubblica, in realtà, si sarebbe giocato proprio sul risanamento finanziario, 

sul rientro nello SME, sulla partecipazione alla moneta unica e sulla più completa e attiva adesione al processo 

d’integrazione europea.

In essa i Dodici, confermando la necessità di ratificare il trattato di Maastricht per progredire verso 

l’Unione Europea, quale condizione per conservare alla Comunità il ruolo di “un’ancora di stabilità 

e di prosperità in un continente in rapido mutamento”, affermavano: 

“Quale comunità di democrazie, possiamo andare avanti solo con l’appoggio dei nostri cittadini. Siamo determinati a 

rispondere alle preoccupazioni emerse nel recente dibattito pubblico. Dobbiamo: 

- dimostrare ai nostri cittadini i benefici della Comunità e del trattato di Maastricht; 

- rendere più aperta la Comunità, per assicurare un dibattito meglio informato sulle sue attività; 

- rispettare la storia, la cultura e le tradizioni delle singole nazioni, con una comprensione più chiara di ciò che gli Stati 

membri devono fare e di ciò che hanno bisogno sia fatto dalla Comunità; 

- chiarire che la cittadinanza dell’Unione porta ai nostri cittadini diritti e protezione aggiuntive, senza sostituire in alcun 

modo la loro cittadinanza nazionale.” 

La “Dichiarazione di Birmingham” proponeva, a questo scopo, di rendere pubbliche le discussioni 

in seno al Consiglio per quanto riguarda i programmi futuri; che la Commissione procedesse a più 

ampie consultazioni con gli Stati membri, preliminari alle sue proposte legislative; di migliorare 

l’accesso pubblico all’informazione; di semplificare e chiarire la legislazione comunitaria. Inoltre 

proponeva un maggior coinvolgimento dei Parlamenti nazionali e delle stesse Regioni nelle attività 

comunitarie; sottolineava tre principi alla base delle attività comunitarie: l’attribuzione, la proporzionalità 

e la sussidiarietà, in ordine allo sviluppo della “più leggera”legislazione comunitaria possibile, 

lasciando agli Stati membri il compito di applicarla secondo le rispettive esigenze nazionali e 

“senza interferire senza motivo nella vita quotidiana dei nostri cittadini”. Erano le parole che i cittadini 

(soprattutto danesi) desideravano fossero dette loro. 

Nel successivo Consiglio europeo di Edimburgo dell’11-12 dicembre 1992, si pervenne finalmente 

alla soluzione del problema “danese”. Con un’apposita dichiarazione il Consiglio europeo prendeva 

atto della decisione della Danimarca, in seguito al referendum nazionale, di avvalersi fin da allora 

della “deroga” riconosciutale dal trattato di Maastricht (con la conseguente dichiarazione effettiva 

di non partecipare alla terza e ultima fase di realizzazione dell’UEM e quindi di non adottare la moneta 

unica), nonché di chiedere un’ulteriore “deroga” rispetto alla propria partecipazione (indesiderata) 

alla futura “politica di difesa comune”; di fronte a tale duplice richiesta danese, il Consiglio 

europeo riconosceva alla Danimarca entrambe tali “deroghe”. 164 

Il Consiglio europeo di Edimburgo provvedeva anche, sviluppando le indicazioni del trattato di Maastricht 

e delle ultime riunioni dell’istituzione, ad approvare un documento sull’applicazione del 

principio di sussidiarietà nella legislazione comunitaria. 

Con un altro documento apposito, il Consiglio europeo, riprendendo la “Dichiarazione di Birmingham”, 

adottava misure specifiche atte a dare apertura e trasparenza alle attività comunitarie. 

Rendeva nota la propria decisione di aprire i negoziati di adesione alle Comunità con i Paesi EFTA 

candidati all’inizio del 1993 e di concluderli solo dopo l’entrata in vigore del trattato di Maastricht. 

Annunciava l’imminente entrata in vigore del mercato interno alla data prevista, ma faceva insieme 

presente che esso non sarebbe stato accompagnato dall’entrata in vigore del libero movimento delle 

persone, in considerazione delle difficoltà emerse nella “cooperazione nei settori della giustizia e 

degli affari interni” (per via del voto all’unanimità in essa richiesto) a proposito dei necessari provvedimenti 

atti a garantire che tale traguardo fosse raggiunto nella garanzia della sicurezza pubblica. 

Il Consiglio europeo prendeva, in particolare, posizione, con un altro documento, sul grave problema 

della migrazione e sulla necessità di una sua equa soluzione, soprattutto di fronte 

164 Se con ciò il problema della ratifica danese del trattato di Maastricht sembrava avviato a risolversi, la via di soluzione 

vedeva l’allargamento del principio della “deroga” al principio delle “deroghe”, nel senso che si era ormai dimostrato 

che la concessione anche di una sola deroga a uno Stato membro l’avrebbe portato a sentirsi autorizzato a chiederne, 

e a ottenerne, altre ancora ad ogni nuova occasione. In altri termini: il meccanismo delle deroghe, lungi dal portare a un 

riavvicinamento di uno Stato membro agli altri, avrebbe condotto a un progressivo allontanamento dal comune processo 

d’integrazione europea, determinando, in combinazione con il meccanismo inverso delle “cooperazioni rafforzate”, la 

creazione di un’Europa “a due velocità”, con esiti pericolosi per l’unità effettiva della futura UE.

all’intensificazione degli episodi d’intolleranza e anzi degli atti d’aggressione nei confronti degli 

immigrati stranieri. 

Il Consiglio europeo provvedeva, infine, a rettificare il numero di seggi del Parlamento Europeo, in 

considerazione dell’avvenuta unificazione della Germania, e soprattutto, con un apposito documento, 

assumeva la decisione finale, con effetto immediato, su un tema, che da oltre quarant’anni era 

rimasto formalmente indeciso: le sedi delle istituzioni. Veniva deciso che: il Parlamento Europeo 

avrebbe avuto la sua sede principale a Strasburgo e un’altra sede (per sedute plenarie aggiuntive e 

per i lavori delle Commissioni) a Bruxelles, mentre il suo segretariato generale a Lussemburgo; il 

Consiglio avrebbe avuto la sua sede principale a Bruxelles, mentre, in tre determinati mesi 

dell’anno, a Lussemburgo; la Commissione avrebbe avuto la sua sede a Bruxelles, ma alcuni suoi 

dipartimenti a Lussemburgo; la Corte di giustizia e il Tribunale di prima istanza avrebbero avuto la 

loro sede a Lussemburgo; il Comitato economico e sociale avrebbe avuto la sua sede a Bruxelles; la 

Corte dei conti e la Banca europea degli investimenti avrebbero avuto la loro sede a Lussemburgo. 

165 

Finalmente, il 1° gennaio 1993 (data prevista per l’entrata in vigore, in realtà, sia del MUE, sia del 

trattato di Maastricht), entrava effettivamente in vigore il Mercato unico europeo. Sulla base già di 

questo nuovo grande successo comunitario, nella previsione della sua estensione ad altri sei Paesi 

EFTA e alla vigilia dell’apertura dei negoziati di adesione alle Comunità con quattro di questi, il 

Parlamento Europeo ritornava allora sulla scena politica europea con la risoluzione del 20 gennaio 

1993 “sulla struttura e strategia per l’Unione Europea riguardo al suo allargamento e alla creazione 

di un ordine paneuropeo”. Richiamandosi alle sue ultime risoluzioni “costituzionali” del 1990, il PE 

affrontava la nuova situazione generale creatasi in Europa dopo il crollo del muro di Berlino, con un 

orizzonte sia spaziale, sia temporale, di grande respiro, quasi prefigurando (e volendo prevenire) lo 

scenario attuale. 

Prendendo atto del crescente ruolo delle Comunità e delle crescenti aspettative che esse destavano 

come centro di stabilità per tutta l’Europa, nonché del progresso compiuto nei Paesi ex-comunisti 

verso regimi di tipo occidentale, il PE notava peraltro che la coesistenza pacifica tra questi popoli e 

il loro rispettivo progresso interno non erano affatto garantiti a lunga scadenza, mentre 

l’integrazione all’interno delle Comunità era stata un sicuro successo; infine osservava che lo sviluppo 

economico, tecnologico e sociale (oggi si direbbe la “globalizzazione”) poneva dei problemi 

e delle minacce che qualsiasi singolo Stato nazionale sovrano era sempre meno in grado di affrontare 

da solo e che richiedevano sia una progressiva integrazione nella futura UE, sia una “cooperazione 

paneuropea” sempre più intensa. 

La necessità della distinzione tra questi due tipi di coesistenza era data, secondo il PE, dal fatto che 

“la qualità dell’essere un Europeo non è chiaramente definibile in termini geografici o storici, etnici o religiosi, o culturali 

o politici; […] comunque, presuppone la volontà politica di condividere un futuro comune” 

Come dire: nessuno Stato può pretendere di far parte della futura UE per il solo fatto di essere o di 

credere di essere europeo, bensì solo in quanto dimostri effettivamente di voler “condividere un futuro 

comune”. Cosa ciò significasse il PE lo diceva subito con queste parole: 

“l’appartenenza piena all’Unione implica, soprattutto, un impegno alla natura federale di questa Unione e che i Paesi 

vorranno e saranno capaci di accettare tutte le sue norme e tutti i suoi principi, se necessario dopo un opportuno periodo 

di transizione” 

D’altra parte l’allargamento dell’UE per includere ulteriori Stati avrebbe, secondo il PE, distrutto 

l’operatività delle sue istituzioni, a meno che queste non fossero state riorganizzate allo stesso tempo. 

Di qui la duplice necessità, posta dalla nuova situazione esistente in Europa, di realizzare, 

all’interno dell’UE, “riforme più coraggiose nella direzione di un’Unione con un obiettivo federale, 

165 

A distanza di quindici anni da tale decisione finale, si constata sempre più l’enorme spreco di energie, di tempo e soprattutto 

di denaro pubblico da essa causato.

fondata sul rispetto del principio di sussidiarietà”, e di avere, verso l’esterno dell’UE, “un nuovo 

approccio alla questione di una sempre più stretta collaborazione tra tutte le nazioni d’Europa”. 

Tale dualismo era fondato sull’esigente “carta d’identità”, fissata dal PE, per il possibile candidato 

all’adesione all’UE: 

“Considera che l’allargamento dell’Unione Europea include quei Paesi europei che abbiano istituzioni democratiche 

pienamente sviluppate a norma di legge, così come garanzie per i diritti umani e le strutture di un’economia di mercato, 

vogliano e siano capaci di assumere il patrimonio della Comunità, inclusa l’unione economica e monetaria, incluso 

l’accordo sulla politica sociale raggiunto nel trattato di Maastricht, 166 e riconoscano senza riserve l’obiettivo 

dell’Unione politica, desiderabile nell’interesse non solo di coloro che chiedono l’adesione, ma anche dell’Unione Europea” 

Rispetto a tale necessario rigore, il PE concludeva impietosamente: 

“Non crede sia possibile, né necessario che tutte le nazioni d’Europa o quelle che si sentono europee o sono alleate 

dell’Europa 167 si ammassino insieme in qualche tempo futuro dentro un’Unione; […]” 

In concreto il PE vedeva invece con favore l’apertura di negoziati con i Paesi EFTA candidati 

all’adesione alla futura UE e l’entrata in vigore dello Spazio economico europeo (con l’eventuale 

adesione futura all’UE di tutti i membri del SEE). Per quanto riguardava invece gli altri Stati europei 

perorava l’applicazione dello strumento dell’associazione alla futura UE, con una possibile, ma 

non necessaria, adesione futura all’Unione. Con questi Stati europei l’UE avrebbe dovuto creare in 

primo luogo una sorta di “spazio culturale europeo” (con l’esempio, fra altri, di “Erasmus”). Ma soprattutto 

la futura UE era chiamata a stabilire (“parallelamente al rafforzamento e alla democratizzazione 

del proprio sistema istituzionale di tipo federale”) “un sistema di cooperazione confederale 

in Europa, che possa mettere a disposizione un quadro paneuropeo per risolvere problemi specifici 

che interessino l’Europa in quanto tale”, p.e. la sicurezza, l’emigrazione e l’immigrazione, la sicurezza 

dell’approvvigionamento energetico, la protezione ambientale, la protezione della salute, la 

lotta contro il crimine o il rispetto dei diritti umani e dei diritti delle minoranze. 168 

In tale “sistema di cooperazione confederale in Europa” la CSCE e il Consiglio d’Europa avrebbero 

svolto un ruolo cruciale di “forum” per la conclusione di accordi paneuropei nelle rispettive aree di 

competenza, mentre l’UE avrebbe dovuto esserne proprio il centro e la forza direttiva. Anzi l’UE in 

quanto tale avrebbe dovuto diventare membro di entrambe tali organizzazioni internazionali e persino 

l’esclusivo portavoce dei suoi Stati membri per i temi rientranti tra le sue competenze. 

Prendendo a modello il previsto “terzo pilastro” della futura UE ovvero la prevista “cooperazione 

nei settori della giustizia e degli affari interni”, il PE suggeriva la proposta che tale sistema sorgesse 

da un certo numero di “confederazioni orientate funzionalmente o regionalmente”, comunque tutte 

promosse dalla stessa UE e caratterizzate dalla flessibilità e dalla specificità dell’area d’intervento 

d’interesse comune. 

Infine il PE sosteneva l’opportunità che al “sistema di cooperazione confederale in Europa” fossero 

associati, ognuno in modo specifico, pure degli “Stati non-europei”, tra i quali la Russia e la Turchia. 

Infine il PE raccomandava la creazione di un’”Accademia Europea”, in cui personalità europee 

straordinarie, esperte e indipendenti avrebbero agito “come rappresentanti dell’identità culturale 

d’Europa in tutta la sua diversità.” 

Tutt’altro discorso valeva, secondo il PE, per l’Unione Europea. Qui la risoluzione affermava che il 

trattato di Maastricht era “necessario, ma non sufficiente” a porre l’Unione sul giusto piede politico 

166 Quest’ultima duplice insistenza tradiva la fresca memoria del già avvenuto “ritiro” dall’obiettivo economicomonetario 

della Danimarca e dall’obiettivo sociale del Regno Unito. 

167 Più volte la risoluzione del PE indicava come “Stati non-europei”, tra gli altri, la Russia e la Turchia. 

168 Il PE sosteneva dunque che non occorreva un’Unione Europea (di tipo politico e anzi federale) per arrivare ad accordi 

intergovernativi di cooperazione su tali temi. E infatti, una volta entrati nell’UE, alcuni nuovi Stati membri sosterranno 

la stessa cosa, ma nella direzione di “svuotare” l’UE in quanto tale.

e istituzionale richiesto “per dare il benvenuto a un certo numero di nuovi Stati membri”. In particolare 

il PE poneva le seguenti condizioni: 

“E’ convinto che l’Unione Europea non si dimostrerà adeguata all’accesso di nuovi Stati e alle sfide paneuropee, a meno 

che non si trasformi in un’Unione fondata su strutture federali, con poteri limitati, ma reali, applicati sulla base del 

principio di sussidiarietà, e su istituzioni democratiche pienamente sviluppate, basate su un progetto di Costituzione redatto 

dal Parlamento Europeo per la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali” 169 

Di conseguenza il PE reclamava la convocazione di una nuova CIG prima ancora del 1996 (data indicata 

a tal proposito dallo stesso trattato di Maastricht) e anzi prima ancora della decisione di accogliere 

nell’UE qualsiasi nuovo Stato membro, nonché l’assegnazione a tale CIG di un mandato a iniziare 

il processo costituzionale (con il coinvolgimento del PE), sulla base del progetto di Costituzione 

dell’Unione, che il PE si impegnava a redigere rapidamente e ad approvare nel frattempo. 

Anzi la risoluzione anticipava le stesse linee guida per le riforme istituzionali e strutturali che avrebbero 

dovuto essere contenute nella futura Costituzione: 

1) per quanto riguarda il Consiglio: 

- ridefinire il ruolo e la natura della presidenza, tenendo conto delle grandi richieste di una continuità 

e di una presenza della rappresentanza esterna dell’Unione; 

- trasformarlo in una seconda Camera legislativa nel senso di una vera e propria Camera degli Stati 

(accanto al PE) e quindi di un corpo dell’UE in seduta permanente, le riunioni del quale su temi legislativi 

avrebbero dovuto essere svolte in pubblico, con deliberazioni a maggioranza (secondo una 

maggioranza qualificata con una ponderazione dei voti ridefinita in base a nuovi criteri), in una procedura 

di co-decisione e su un piede di parità con il PE; 

- conservare tuttavia il suo ruolo speciale nella delineazione delle disposizioni di esecuzione delle 

leggi, varate dallo stesso Consiglio e dal PE, dal momento che doveva essere mantenuta la responsabilità 

degli Stati membri per l’esecuzione e l’applicazione delle leggi dell’Unione; 

2) per quanto riguarda la Commissione: 

- conferirle potere esecutivo nell’UE, in modo tale da farle gestire gli affari dell’UE sulla base delle 

leggi dell’UE e in accordo con le linee guida delineate dal Consiglio europeo; 

- rafforzare la sua capacità politica e la sua attendibilità democratica, con responsabilità in relazioni 

esterne e nel “sistema di cooperazione confederale in Europa”; 

- farle rappresentare l’UE al livello esterno, riguardo alle strutture paneuropee e nelle aree di responsabilità 

a essa trasferite e, in altre aree, in accordo con il Consiglio e monitorata dal PE, che “avrà 

poteri di monitoraggio equivalenti a quelli normalmente validi in politica estera negli Stati 

membri”; 

- introdurre il principio dei portafogli politici; 

- far decidere al suo presidente, eletto dal PE, la composizione di essa; 

- autorizzare l’uso di vice-commissari per certi portafogli; 

3) per quanto riguarda il Parlamento Europeo: 

- farlo diventare più rappresentativo, in presenza di un crescente numero di Stati membri, attraverso 

la determinazione del numero dei suoi membri in base al principio di “proporzionalità decrescente”: 

tanto più alta è la popolazione di un dato Stato membro, tanto più bassa è la percentuale di membri 

rispetto all’intera popolazione; 

- farlo collaborare con il Consiglio sulla base di uguali diritti e poteri, in tutte le sfere di competenza 

legislativa dell’UE e rispetto a tutte le decisioni concernenti introiti e spese; 

- attribuirgli un accentuato controllo sulla politica estera e di sicurezza, per quanto riguarda il ruolo 

dell’UE e le sue decisioni nel “sistema di cooperazione confederale in Europa” e l’ulteriore svilup- 

169 Nella fedeltà al proprio progetto originario, il PE sembrava dunque aver abbandonato peraltro l’idea del coinvolgimento 

dei Parlamenti nazionali nella redazione finale del testo, della “mobilitazione dell’opinione pubblica europea” e 

dell’entrata in vigore della Costituzione dietro la ratifica anche solo di una maggioranza degli Stati membri. Viceversa il 

PE sembrava ormai orientato al coinvolgimento di una CIG nella redazione finale del testo e a una ratifica esclusivamente 

parlamentare di esso (memore dell’esito negativo del referendum danese sul trattato di Maastricht).

po dell’UE, attraverso la concessione al PE del diritto di consenso riguardo a tutte le decisioni fondamentali 

della politica estera e di sicurezza comune, alla conclusione di trattati internazionali e a 

tutte le decisioni adottate all’unanimità dal Consiglio nel quadro dell’UE; 170 

Infine il PE raccomandava un più sistematico uso di tutte le lingue ufficiali degli Stati membri, come 

lingue ufficiali dell’UE, nell’ambito dei rapporti tra i cittadini dell’Unione (compresi i membri 

del PE) e le sue istituzioni, ma anche, nella prospettiva di un nuovo allargamento dell’UE, 

l’adozione dell’uso tecnico di lingue di lavoro (che si ridurranno essenzialmente all’inglese). 

Nel frattempo occorreva peraltro che entrasse in vigore il “necessario, ma non sufficiente” trattato 

di Maastricht, ma finalmente, il 18 maggio 1993, un nuovo referendum danese su di esso dava, stavolta, 

un esito positivo, sgombrando la strada al completamento del processo della sua ratifica. 

In questo clima più sereno si svolgeva quindi il Consiglio europeo di Copenhagen del 21-22 giugno 

1993. Nelle sue conclusioni, questo forniva una chiara e netta risposta all’ultima risoluzione citata 

del PE. Mostrando soddisfazione per l’esito del recente referendum danese e quindi per la prospettiva 

di un rapido completamento delle procedure di ratifica del trattato di Maastricht in tutti gli Stati 

membri, il Consiglio europeo soggiungeva: 

“E’ determinato ad assicurare che questo importante passo segni la fine di un prolungato periodo d’incertezza nella direzione 

della Comunità e sia l’occasione per l’Unione di affrontare con rinnovato vigore e determinazione le varie sfide 

cui è posta di fronte all’interno e dall’esterno, facendo pieno uso delle possibilità offerte dal nuovo trattato. I principi 

scanditi dai Consigli europei di Birmingham e di Edimburgo, riguardanti la democrazia, la sussidiarietà e l’apertura, 

guideranno l’esecuzione del nuovo trattato allo scopo di portare la Comunità più vicino ai suoi cittadini.” 

In tal modo il Consiglio europeo intendeva porre la parola “fine” alla messa in discussione del trattato 

di Maastricht, riservando alla sua stessa “piena” applicazione, attraverso le linee guida tracciate 

nelle precedenti riunioni dell’istituzione, la realizzazione del compito, che il trattato stesso viceversa 

riservava a ulteriori tappe di riforma istituzionale da esso stesso richieste. 

La nuova strategia del Consiglio europeo era definita ancor più chiaramente nel seguente modo: 

“Il Consiglio europeo di Copenhagen dà attenzione speciale, da un lato, a un’azione tesa ad affrontare i problemi sociali 

cui è posta di fronte la Comunità, e in particolare all’alto livello, inaccettabile, di disoccupazione, e, dall’altro lato, 

all’ampio spettro di questioni relative alla pace e alla sicurezza in Europa. Esso riconosce che solo dimostrando che la 

Comunità è funzionale a contribuire alla sicurezza e al benessere di tutti i cittadini, la Comunità può contare su un sostegno 

pubblico continuato per la costruzione dell’Europa. 

Come dire: ciò che contava era di riguadagnare e mantenere il sostegno dei cittadini alla Comunità 

e, a questo scopo, di concentrarsi esclusivamente nell’affrontare e risolvere i problemi concreti, relativi 

alla loro sicurezza e al loro benessere. 

Ancora più chiara era la conclusione del Consiglio europeo rispetto alle richieste del PE: 

“I membri del Consiglio europeo hanno avuto uno scambio di vedute con il presidente del Parlamento Europeo. La discussione 

ha avuto come sfondo il crescente ruolo politico e legislativo che il Parlamento Europeo avrà nell’ambito del 

trattato di Maastricht. Il Consiglio europeo sottolinea l’importanza di fare il miglior uso possibile di quelle disposizioni, 

ma rispettando pienamente l’equilibrio istituzionale esposto nel trattato di Maastricht.” 

In altri termini: il PE poteva pure sfruttare appieno le possibilità a esso conferite da tale trattato, ma 

non esisteva alcuna possibilità di andare al di là di esso. Al massimo il Consiglio europeo esortava 

piuttosto a un più stretto coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nelle attività della Comunità. 

Come stabilito, il Consiglio europeo da un lato si confrontava sui problemi concreti della crescita, 

della competitività e della disoccupazione (soffermandosi su misure a breve termine, e a medio e a 

lungo termine per promuovere competitività e occupazione, sulla politica monetaria e dei tassi di 

cambio e sugli aspetti internazionali) e sul mercato interno e le politiche comuni. 

170 In tal modo la risoluzione prefigurava il superamento della struttura “a pilastri” prevista per la futura UE.

Dall’altro lato esso dedicava ampio spazio ai temi dell’allargamento, 171 delle relazioni con Malta e 

Cipro, con la Turchia e soprattutto con i Paesi dell’Europa centrale e orientale (in particolare sui 

Paesi associati 172 e su altri Paesi), su un proposto Patto di stabilità in Europa, sulla Russia, 

sull’Ucraina, sull’ex Jugoslavia, sulle relazioni con i Paesi del Maghreb e infine, nell’ambito della 

PESC, sul lavoro preparatorio all’elaborazione di una politica della sicurezza comune. 

Come pure stabilito, il Consiglio europeo invitava a sviluppare il programma “una Comunità vicina 

ai suoi cittadini” (per quanto riguarda i temi della “sussidiarietà” e dell’”apertura”) e infine si pronunciava 

contro la frode coinvolgente la Comunità e contro il razzismo e la xenofobia. 

Raccogliendo l’invito del Consiglio europeo di Copenhagen a realizzare “una Comunità vicina ai 

suoi cittadini”, tutte e tre le massime istituzioni delle Comunità europee (il Consiglio, il Parlamento 

Europeo e la Commissione) partecipavano alla Conferenza interistituzionale di Lussemburgo del 25 

ottobre 1993, nella quale, veniva adottata la “Dichiarazione interistituzionale su democrazia, trasparenza 

e sussidiarietà”, vero manifesto fondatore della “democrazia europea”, soprattutto nella nuova 

dimensione della “democrazia partecipativa”. 

In tale Dichiarazione le tre istituzioni comunitarie stabilivano: 

1) per quanto riguarda la democrazia: la prossima sostituzione del quadro della “procedura cooperativa” 

con il nuovo quadro della “procedura legislativa”, nel quale la Commissione avrebbe formalmente 

proposto un programma legislativo annuale, il Parlamento Europeo avrebbe adottato la sua 

risoluzione al riguardo e il Consiglio avrebbe statuito la sua posizione sul programma in una dichiarazione 

e si sarebbe impegnato a eseguire quanto prima le disposizioni a suo avviso prioritarie. A 

questo proposito la Dichiarazione conteneva in allegato delle apposite “Intese per i procedimenti del 

Comitato di conciliazione previsto dall’articolo 189b” (del prossimo trattato CE), volti a determinare 

i passi da seguire nel caso di un mancato accordo fra le tre istituzioni comunitarie a proposito di 

una proposta legislativa. 

2) per quanto riguarda la trasparenza: 

“a) il Parlamento Europeo conferma […] la natura pubblica degli incontri delle sue commissioni e delle sue sedute plenarie; 

b) il Consiglio è d’accordo di prendere misure: 

- per aprire al pubblico alcuni dei suoi dibattiti; 

- per pubblicare registrazioni e spiegazioni delle sue votazioni; 

- per pubblicare le posizioni comuni che esso adotta […] e la dichiarazione delle ragioni che le accompagnano; 

- per migliorare l’informazione per la stampa e il pubblico sul suo lavoro e sulle sue decisioni; 

- per migliorare l’informazione generale sul suo ruolo e sulle sue attività; 

- per semplificare e consolidare la legislazione della Comunità [...]; 

- per disporre l’accesso ai suoi archivi. 

c) la Commissione” assume “le seguenti misure”: 

- più ampie consultazioni prima di presentare proposte, in particolare una pubblicazione di Libri Verdi o Bianchi sui 

temi elencati nel programma legislativo del 1993; 

- segnalare nel programma legislativo proposte sopravvenute che appaiano adatte a consultazioni preliminari di 

ampio spettro; 

171 In diretto contrasto con il PE, il Consiglio europeo stabiliva per i quattro Paesi EFTA candidati all’adesione alla futura 

UE la loro entrata effettiva in essa per il 1° gennaio 1995, senza prima aver deciso la convocazione di una CIG per 

l’elaborazione di un nuovo trattato. 

172 Sempre in diretto contrasto con il PE, il Consiglio europeo stabiliva che tutti i Paesi dell’Europa centrale e orientale, 

che risultassero associati alle Comunità europee, avevano il diritto di entrare nella futura UE, alle seguenti condizioni (i 

“criteri di Copenhagen”): “L’appartenenza richiede che il Paese candidato abbia raggiunto una stabilità delle istituzioni, 

che garantisca la democrazia, la norma della legge, i diritti umani e il rispetto per e la protezione delle minoranze, 

l’esistenza di un’economia di mercato funzionante, così come la capacità di far fronte alla pressione competitiva e alle 

forze di mercato dentro l’Unione. L’appartenenza presuppone l’abilità del candidato di assumere le obbligazioni 

dell’appartenenza, inclusa l’adesione agli intenti dell’Unione politica, economica e monetaria.”, definiti, peraltro, esclusivamente 

in base al trattato di Maastricht.

- introduzione di una procedura di notifica, consistente nella pubblicazione nella Gazzetta ufficiale di un breve riassunto 

di qualsiasi misura pianificata dalla Commissione, con la fissazione di una scadenza entro la quale le parti interessate 

possono sottoporre i loro commenti; 

- pubblicazione di programmi di lavoro e di programmi legislativi nella Gazzetta ufficiale per pubblicizzare un’azione 

pianificata dalla Commissione; 

- realizzazione del programma di lavoro entro ottobre allo scopo di esaltare l’apertura; 

- pubblicazione nel programma legislativo di piani per il consolidamento della legislazione della Comunità; 

- disposizione per un accesso pubblico più facile ai documenti tenuti dalla Commissione con effetto dal 1° gennaio 

1994; 

- migliorare la conoscenza delle raccolte di dati e la loro accessibilità, incluso un miglioramento della rete di scambio 

esistente; 

- una più veloce pubblicazione dei documenti della Commissione in tutte le lingue della Comunità; 

- adozione di una nuova politica per l’informazione e la comunicazione, che occupi una larga parte nelle attività 

della Commissione; un pronunciato coordinamento delle attività d’informazione sia dentro, sia fuori della Commissione; 

- adozione di misure aggiuntive per facilitare la comprensione da parte del pubblico generale degli affari della Commissione, 

in particolare rendendo disponibili le risorse e l’equipaggiamento necessari a fornire un’adeguata risposta alle richieste 

provenienti dai mezzi di comunicazione; 

- miglioramento nel trattamento dei contatti telefonici, postali e personali tra i cittadini e la Commissione; 

- promozione dell’istituzione di un’autoregolamentazione da parte dei gruppi d’interesse specifico, richiedendo loro 

di redigere un codice di condotta e un elenco nominativo; 

- creazione da parte della Commissione di una raccolta di dati sui gruppi d’interesse specifico quale strumento per 

l’uso da parte del pubblico generale e da parte dei funzionari della Commissione.” 

Come si vede, per quanto riguarda i primi due principi, la “parte del leone” spettava, senza paragoni, 

al tema della “trasparenza” e, per quanto riguarda quest’ultima, senza dubbio, allo spazio riservatole 

e soprattutto alla particolare concezione datane da parte della Commissione. Quest’ultima, 

infatti, prevedeva da un lato una vasta opera di pubblicizzazione delle proprie attività, che aveva 

come suo elemento di maggior rilievo la creazione di un’apposita nuova “politica per 

l’informazione e la comunicazione” (con presumibile nuovo portafoglio specifico per un apposito 

membro della Commissione), volta a coordinare e a sviluppare tutte le attività finalizzate sia 

all’”informazione”, ossia alla pubblicazione, senza commenti, dei lavori svolti o progettati, sia alla 

“comunicazione”, ossia alla strategia di trasmissione attiva di messaggi persuasivi e convincenti ai 

prossimi “cittadini dell’Unione”, volta a riguadagnare e mantenere il loro consenso alle Comunità 

europee. 

Ma la Commissione si spingeva, d’altro lato, ben oltre il tema della vera e propria “trasparenza”, 

lanciando un nuovissimo programma di coinvolgimento diretto dei cittadini nelle sue attività. In 

particolare la Commissione legava strutturalmente il proprio compito istituzionale d’iniziativa legislativa 

a una preliminare consultazione, altrettanto strutturata, con i cittadini, soprattutto nella forma 

associata dei cosiddetti “gruppi d’interesse specifico” (GIS). Si trattava di quelle che si sarebbero 

denominate le “lobbies” ovvero appunto i gruppi d’interesse specifico legati a questo o a quel settore 

d’intervento della Commissione. Quest’ultima, peraltro, non faceva distinzioni rispetto ai mandatari 

dei GIS, se cioè questi fossero espressione di gruppi d’aziende o invece di gruppi di organizzazioni 

non governative della società civile, consentendo così a entrambi i tipi di realtà di avvalersi 

della struttura dei GIS. Questi ultimi avrebbero dovuto registrarsi in un apposito elenco nominativo, 

redigendo un rispettivo codice di condotta e permettendo che tutti i dati loro relativi fossero resi 

pubblici; a quel punto avrebbero avuto a disposizione i contenuti, i tempi e i modi per un loro coinvolgimento 

nelle consultazioni poste in essere dalla Commissione allo scopo di pervenire a un testo 

finale “condiviso” della sua proposta legislativa. Era l’inizio di una nuova epoca della “democrazia 

europea”, ovvero della nascita della “democrazia partecipativa” europea nel senso attuale del termine. 

Infine, sempre in nome del principio della “trasparenza”, il Parlamento Europeo rendeva noto un 

suo “Progetto di decisione, che delinea le regole e le condizioni generali, che governano lo svolgimento 

dei doveri del Mediatore”, previsto dal trattato di Maastricht.

Quanto al terzo e ultimo principio oggetto della Dichiarazione, ovvero a quello della “sussidiarietà”, 

esso era l’oggetto di un particolare “Accordo interistituzionale tra il Parlamento Europeo, il Consiglio 

e la Commissione sulle procedure per applicare il principio di sussidiarietà”, accluso alla Dichiarazione 

stessa. In tale accordo ogni istituzione si impegnava a calibrare e a motivare ogni suo 

atto rispetto a una preliminare valutazione della sua conformità a tale principio. 

Nell’imminenza dell’entrata in vigore del trattato di Maastricht e quindi della nascita dell’Unione 

Europea, veniva convocata quindi la riunione straordinaria del Consiglio europeo di Bruxelles del 

29 ottobre 1993. Il suo primo compito fu quello di approvare la “Dichiarazione sull’entrata in vigore 

del trattato sull’Unione Europea”. Essa tracciava il bilancio della difficile stagione del processo 

di ratifica di esso e intendeva essere un messaggio di fiducia nella nascente Unione Europea. 

Infatti la Dichiarazione affermava che l’entrata in vigore del trattato era importante sia per via del 

suo contenuto, sia per via dell’”intenso dibattito, che la sua ratifica ha occasionato”. 

Quanto al suo contenuto, la Dichiarazione metteva in luce le quattro acquisizioni principali, a cui 

esso avrebbe condotto: 1) “una maggiore prosperità economica”, grazie al varo dell’UEM; 2) “una 

maggiore ambizione esterna”, grazie alla PESC; 3) “una maggiore efficacia”, grazie alla “cooperazione 

nei settori della giustizia e degli affari interni”; 4) “una maggiore democrazia”, grazie alla cittadinanza 

dell’Unione (e ai diritti “speciali” a questa connessi) e al maggiore potere del Parlamento 

Europeo (peraltro “pudicamente” non citati). 

Ma la Dichiarazione si soffermava pure sul fatto che 

“la ratifica è stata l’occasione per un vero dibattito pubblico sulla costruzione dell’Europa, sui suoi scopi e sui suoi metodi. 

Questo dibattito è stato salutare. Esso ha rivelato debolezza. Ci sono parecchi per i quali l’Europa sembra distante, 

anonima e che interferisca. Per questa ragione, desideriamo introdurre maggiore trasparenza, apertura e decentralizzazione 

nelle nostre procedure. Vogliamo un’Europa vicina al cittadino e che intervenga solo dove necessario a perseguire 

i nostri interessi comuni. L’unità della nostra azione può e deve essere riconciliata con la diversità delle nostre tradizioni. 

L’efficacia può e deve essere riconciliata con la democrazia.” 173 

Volgendo quindi lo sguardo all’avvenire, la Dichiarazione continuava dicendo: 

“E’ ora importante dar vita al trattato dell’Unione. Esso ci provvede di un nuovo quadro di riferimento e di nuovi mezzi 

di conseguimento dei nostri permanenti obiettivi: sicurezza, prosperità e solidarietà. Esso ci permette nuove vie di servire 

la nostra ambizione: un’Unione Europea forte, coerente e responsabile, un polo di stabilità e di attrazione per il nostro 

continente e per il mondo. 

I cittadini d’Europa sanno che la Comunità ha portato loro una fine di guerre sanguinose, un più alto livello di prosperità 

e una maggiore influenza. Sanno che oggi, persino più di ieri, l’isolamento e l’arroccamento sono false soluzioni, 

comunque illusorie e talvolta pericolose. Essi devono realizzare anche che l’Unione Europea li aiuterà ad affrontare la 

trasformazione industriale e sociale, le sfide esterne e un numero dei flagelli della nostra società, a partire dalla disoccupazione. 

Ciò presuppone che i popoli d’Europa li affrontino insieme con energia, determinazione e, soprattutto, fiducia.” 

174 

173 Questo testo, purtroppo, avrebbe potuto essere scritto tuttora. E proprio perciò queste strategie, volte a risolvere i 

problemi già allora emersi, si riveleranno insufficienti quanto al grado della loro effettiva realizzazione o persino in se 

stesse. Infatti fra i tre presunti caratteri negativi dell’Europa quello centrale e insieme meno considerato era proprio la 

sua “anonimia”. Centrale perché un’Europa “anonima” non avrebbe potuto essere percepita se non come distante e interferente; 

meno considerato, perché tentare di andare oltre tale “anonimia” avrebbe significato riaprire la questione 

dell’”identità” politica dell’Unione Europea e della cittadinanza dell’Unione, un tema rivelatosi quanto mai “pericoloso” 

in occasione già del processo di ratifica del trattato di Maastricht e in particolare del primo referendum danese. Si 

era così posti fin da allora di fronte a un’apparente contraddizione in molti “cittadini dell’Unione”: l’”anonimia” infatti 

era e sarà per un verso esecrata, ma per l’altro verso pretesa, l’estraneità dell’UE da un lato condannata, ma dall’altro 

lato voluta, l’insignificanza della cittadinanza dell’Unione da una parte dileggiata, ma d’altra parte giudicata necessaria 

per definizione (“una cittadinanza dell’Unione non può essere che insignificante”). 

174 Il Consiglio europeo tradiva dunque con queste parole la propria reale convinzione: il trattato di Maastricht non era 

altro che un insieme di mezzi nuovi per perseguire da un lato gli stessi obiettivi di sempre (“sicurezza, pace e prosperità”), 

ma anche, d’altro lato, l’ambizione di creare “un’Unione Europea forte” ossia l’essenziale finalità esterna dell’UE, 

in realtà nata per far da contenitore ai vari Stati europei, portando una pace definitiva nel continente e consentendo 

all’Europa di assumere un ruolo di primo piano nel mondo. Rispetto a tali obiettivi, il messaggio di fiducia del Consiglio 

europeo ai “cittadini d’Europa” suonava alquanto riduttivo: la “fiducia” doveva essere basata infatti sulla consape-

Per quanto riguarda le conclusioni del Consiglio europeo straordinario di Bruxelles, quest’ultimo 

raccomandava già l’esecuzione del trattato di Maastricht quanto ai seguenti temi: l’Unione economica 

e monetaria (UEM), la politica estera e di sicurezza comune (con i campi d’azione: la promozione 

di stabilità e pace in Europa, il Medio Oriente, il Sud Africa, l’ex-Jugoslavia, la Russia), la 

giustizia e gli affari interni (si stabiliva, tra l’altro, che “la Convenzione EUROPOL deve essere 

conclusa e l’Unità antidroga deve essere operativa entro l’ottobre 1994” 175 ), la dimensione sociale, 

la democrazia e la trasparenza (con la previsione della prima riunione del previsto Comitato delle 

Regioni entro il 15 gennaio 1994 e con l’applicazione del previsto diritto del “cittadino 

dell’Unione” di partecipare nello Stato membro di residenza alle elezioni del Parlamento Europeo 

per la prossima tornata del 9-12 giugno 1994). Il Consiglio europeo straordinario di Bruxelles offriva 

poi indicazioni pure sulla crescita e sull’occupazione, sull’allargamento (precisando che i negoziati 

per l’adesione dei quattro Paesi EFTA candidati avrebbero dovuto concludersi entro il 1° marzo 

1994) e infine sulla sede di vari organi e organismi dell’UE. 

Due giorni dopo, il 1° novembre 1993, si celebrava finalmente l’entrata in vigore del trattato di 

Maastricht e dunque la nascita dell’Unione Europea. 176 Si trattava di un evento storico: con tutti 

i suoi limiti questo trattato aveva permesso la nascita di quell’Unione Europea sognata da almeno 

sessant’anni e tenacemente perseguita con continuità da almeno quarant’anni, come meta finale del 

processo d’integrazione europea. Il suo fiore all’occhiello era tuttavia la “cittadinanza dell’Unione”, 

che, proprio in quanto altamente difettiva, avrebbe perciò costituito, da allora in poi, il cominciamento, 

il punto di partenza di un altro tipo di processo d’integrazione europea, quello che si può 

riassumere, parafrasando un celebre detto italiano, nell’espressione: “Abbiamo fatto l’Europa. Si 

tratta adesso di fare gli Europei”. 

Nella successiva riunione, ordinaria, del Consiglio europeo di Bruxelles del 10-11 dicembre 1993, 

la prima della nuova UE, si pervenne alle seguenti conclusioni. Si decise di adottare: 1) un piano 

d’azione per “la crescita, la competitività e l’occupazione”; 2) un primo piano d’azione della neonata 

“cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni”; 3) la decisione (la prima della neonata 

PESC) di convocare a Parigi per l’aprile 1994 una Conferenza CSCE per il varo del previsto 

Patto di stabilità con i Paesi dell’Europa centrale e orientale); 4) la decisione di esecuzione del trattato 

di Maastricht (in ordine all’UEM, alla sussidiarietà e al posto dei Paesi candidati nelle istituzioni 

dell’Unione). 

E finalmente, con il 1° gennaio 1994, si attivavano contemporaneamente due grandi eventi: 1) 

l’avvio della seconda fase dell’UEM con la creazione dell’Istituto monetario europeo (IME) e 2) 

l’entrata in vigore dello Spazio economico europeo (SEE). 

Ma soprattutto aveva effettivamente inizio la nuova fase del processo d’integrazione europea con la 

risoluzione del Parlamento Europeo del 10 febbraio 1994 “sulla Costituzione dell’Unione Europea” 

(relatore: Fernand Herman). In essa il PE, prendendo atto del varo ufficiale dell’UE, lanciata ormai 

nella seconda fase dell’UEM ed estesa, quanto al suo mercato interno, a tutti i Paesi del SEE, richiamava 

l’attenzione sulla centralità della cittadinanza dell’Unione, sull’insufficienza della sua attuale 

configurazione e sulla necessità di ridefinirla totalmente e perciò di rifondare la stessa UE su 

basi autenticamente democratiche ossia attraverso una vera e propria Costituzione, un progetto della 

quale (elaborato dallo stesso PE) veniva accluso alla risoluzione. In questa il PE affermava in particolare: 

volezza delle passate acquisizioni della Comunità e dell’inevitabilità dei tentativi di sottrarsi all’”abbraccio” dell’UE, 

nonché sull’evidenza della necessità dell’Unione come unico mezzo per affrontare con successo le sfide della globalizzazione. 

Ma la fiducia non nasce dalla semplice consapevolezza della mancanza d’alternative, bensì dal più complesso 

sentimento di appartenenza comune a una medesima realtà, il che era proprio ciò che non si dava. 

175 In realtà tale embrione della futura EUROPOL, l’”Unità Europol sulle droghe” (UED), che avrebbe dovuto essere 

una sorta di analogo europeo della DEA americana, avrebbe iniziato la propria attività già il 3 gennaio 1994. 

176 Appena due giorni dopo, peraltro, il 3 novembre 1993, la Danimarca notificava ufficialmente al Consiglio la sua intenzione 

(già espressa e accolta) di non partecipare alla terza fase dell’Unione economica e monetaria e quindi di non 

adottare la futura moneta dell’Unione.

“A. tenuto presente il bisogno, che è stato riaffermato in diverse occasioni durante il corrente mandato del Parlamento, 

di provvedere l’Unione Europea di una Costituzione democratica per permettere al processo d’integrazione europea di 

continuare in accordo con i bisogni dei cittadini europei, 

B. premesso che il trattato sull’Unione Europea non soddisfa pienamente ai requisiti dell’Unione Europea quanto a democrazia 

ed efficacia, 

C. premesso che la Costituzione deve essere prontamente accessibile e comprensibile ai cittadini dell’Unione, 

D. premesso che […] [il progetto di Costituzione del PE] “offre un importante contributo al dibattito sulla democrazia e 

sulla trasparenza nelle istituzioni europee, che sarà aperto sia entro il Parlamento Europeo, sia entro i Parlamenti nazionali 

e l’opinione pubblica, 

1. Nota con soddisfazione il lavoro della Commissione sugli affari istituzionali, che è risultato in un Progetto di Costituzione 

per l’Unione Europea, annesso a questa risoluzione, e invita il Parlamento Europeo che deve essere eletto nel giugno 

1994 a continuare quel lavoro allo scopo di approfondire il dibattito sulla Costituzione Europea, tenendo conto dei 

contributi provenienti dai Parlamenti nazionali e da membri del pubblico negli Stati membri e nei Paesi candidati; 

2. Propone che una Convenzione Europea, 177 che raduni insieme i membri del Parlamento Europeo e dei Parlamenti 

degli Stati membri dell’Unione, sia tenuta prima della Conferenza intergovernativa programmata per il 1996, allo scopo 

di adottare, sulla base di un progetto di Costituzione che deve essere sottoposto al Parlamento Europeo, le linee guida 

per la Costituzione dell’Unione Europea, e di assegnare al Parlamento Europeo il compito di preparare un progetto finale; 

3. Invita i capi di Stato e di governo degli Stati membri a nominare un gruppo di eminenti personalità che siano indipendenti, 

ma godano della loro fiducia, sul tipo del Comitato Spaak/Dooge […], con il compito di considerare questo 

progetto di Costituzione, di discuterlo con il Parlamento e di proporlo alla Conferenza intergovernativa; 

4. Propone alla Commissione e al Consiglio che la Conferenza intergovernativa, programmata per il 1996, sia preceduta 

da una conferenza interistituzionale sullo stesso tema; […]” 

Con tale risoluzione il PE lanciava dunque irrevocabilmente il suo “guanto di sfida”: rimanendo fedele 

alla sua intenzione costituzionale originaria, esso denunciava ancora una volta i limiti del trattato 

di Maastricht quanto alle garanzie in esso presenti di “democrazia ed efficacia” della nuova UE 

ed affermava anzi che la Costituzione, che avrebbe invece soddisfatto a tali garanzie, avrebbe dovuto 

perciò essere, prima di tutto, facilmente “accessibile e leggibile” dagli stessi “cittadini 

dell’Unione”. Perciò il processo della sua redazione avrebbe dovuto essere accompagnato da un 

ampio “dibattito sulla democrazia e sulla trasparenza delle istituzioni europee”, coinvolgente non 

solo il PE, ma anche i Parlamenti nazionali e anzi la stessa opinione pubblica. Tale processo avrebbe 

dovuto comportare le seguenti tappe: 

a) la diffusione del Progetto di Costituzione accluso alla risoluzione, allo scopo di aprire tale ampio 

dibattito; 

b) un lavoro del prossimo PE (da eleggere nel giugno 1994) teso a recepire i risultati di tale dibattito; 

c) una “Convenzione Europea”, formata da rappresentanti del PE e dei Parlamenti nazionali, incaricata 

di redigere un nuovo Progetto di Costituzione; 

d) sulla base del Progetto varato dalla Convenzione, il PE avrebbe provveduto alla redazione del 

Progetto finale; 

e) un Comitato di “saggi” incaricato di esaminare il Progetto finale e di presentarlo alla Conferenza 

intergovernativa (CIG); 

f) una conferenza interistituzionale sul tema della Costituzione Europea, preliminare alla CIG; 

g) la CIG, prevista dallo stesso trattato di Maastricht per il 1996, avrebbe dovuto esaminare il Progetto 

finale, allo scopo di trasformarlo nel progetto di un nuovo trattato europeo, da sottoporre alla 

firma dei capi di Stato e di governo degli Stati membri, in vista delle ratifiche parlamentari nazionali 

del nuovo “trattato costituzionale”. 

177 Era quanto mai evidente già nel nome di questa sorta di assemblea costituente il richiamo ideale alla celebre Convenzione 

di Filadelfia, che creò la Costituzione degli Stati Uniti d’America. Tale Convenzione europea, prevista dalla 

risoluzione del PE, troverà la sua realizzazione in duplice forma, nella prima Convenzione, che redigerà la Carta dei diritti 

fondamentali dell’Unione, e nella seconda Convenzione, che redigerà il Trattato costituzionale europeo.

Tale complesso “iter” di formazione (peraltro quanto mai serrato nei tempi previsti d’esecuzione) 

partiva dunque dal “Progetto di Costituzione dell’Unione Europea”, accluso alla stessa risoluzione 

del PE. Tale Progetto era quanto mai illuminante già nel suo Preambolo: 

“In nome dei popoli d’Europa, 

- premesso che una sempre più stretta unione tra i popoli d’Europa e l’emersione di un’identità politica europea sono in 

linea con la continuità del processo d’integrazione iniziato nei primi trattati della Comunità e con la prospettiva di sviluppo 

verso un’Unione di stile federale, 

- insistendo sul fatto che l’appartenenza all’Unione Europea è basata su valori condivisi dai suoi popoli, in particolare 

libertà, uguaglianza, solidarietà, dignità umana, democrazia, rispetto dei diritti umani e la norma della legge, 

- desiderando rafforzare la solidarietà tra questi popoli, pur rispettando la loro diversità, storia, cultura, lingue e strutture 

istituzionali e politiche, 

- consapevole del bisogno di assicurare che le decisioni che li riguardino siano prese al livello più vicino possibile ai 

cittadini stessi, con poteri che siano delegati a livelli superiori solo per provate ragioni del bene comune, 

- premesso che l’Unione Europea ha a suoi scopi lo sviluppo economico, il progresso sociale, il rafforzamento della coesione, 

la partecipazione attiva delle autorità regionali e locali, insieme con il rispetto dell’ambiente e dell’eredità culturale, 

- desiderando garantire ai cittadini e a tutti coloro che risiedono nell’Unione Europea migliori condizioni di vita e un 

ruolo attivo nello sviluppo economico e sociale, 

- dichiarando che l’Unione Europea deve portare un contributo effettivo alla sicurezza dei suoi popoli, all’inviolabilità 

delle sue frontiere esterne, al mantenimento della pace internazionale, allo sviluppo economico sostenibile ed equo di 

tutti i popoli del mondo e a un’appropriata protezione dell’ambiente mondiale, 

- confermando che l’Unione Europea è aperta a quegli Stati europei desiderosi di partecipare a essa, che condividano gli 

stessi valori, perseguano gli stessi obiettivi e accettino lo stesso acquis communautaire, 

- accettando l’idea che alcuni Stati membri possano essere capaci di progredire più velocemente e più oltre verso 

l’integrazione rispetto ad altri, purché questo processo rimanga aperto in ogni tempo a ciascuno degli Stati membri che 

desiderano parteciparvi e purché gli obiettivi che essi perseguono rimangano compatibili con l’Unione Europea, 

gli Stati membri e il Parlamento Europeo hanno adottato questa Costituzione dell’Unione Europea, allo scopo di 

- definire i suoi obiettivi, 

- aumentare l’efficacia, la trasparenza e la vocazione democratica delle sue istituzioni, 

- semplificare e chiarire le sue procedure decisionali, 

- garantire in [forma di] legge i diritti umani e le libertà fondamentali.” 

Il Preambolo riprendeva la stessa premessa solenne (“in nome dei popoli d’Europa”) già presente 

nella “Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali” del 1989. A differenza di quest’ultima 

(proclamata dal solo PE), al Progetto di Costituzione venivano peraltro attribuiti due soggetti ovvero 

sia gli Stati membri, sia il Parlamento Europeo, a riprova della duplice fonte di sovranità 

dell’UE, costituita dagli Stati membri e dai cittadini dell’Unione (rappresentati dallo stesso PE). 

La ragion d’essere della Costituzione veniva fatta risiedere nella necessità di assecondare la naturale 

prosecuzione del processo d’integrazione verso “l’emersione di un’identità politica europea” e dunque 

lo “sviluppo verso un’Unione di stile federale”. 

Tale duplice traguardo storico sarebbe stato realizzato soprattutto da quella finalità, fondamentale, 

della Costituzione, consistente nel “garantire in (forma di) legge i diritti umani e le libertà fondamentali”. 

Infatti, proprio attraverso l’inserimento in essa di un “elenco” di tali diritti, che avrebbero 

con ciò acquisito valore legale cogente, la Costituzione avrebbe, da un lato, conferito unità, corpo e 

sostanza alla “cittadinanza dell’Unione” e, dall’altro lato, attribuito all’UE l’autorità di emettere atti 

giuridici non solo vincolanti, ma anche aventi il carattere di veri e propri atti legislativi, anzi di vere 

e proprie leggi, valide, come tali, non solo nell’ambito delle istituzioni e del diritto dell’UE, bensì, 

grazie al così rafforzato primato del diritto europeo sul diritto nazionale, anche nell’ambito della legislazione 

e della giurisdizione nazionali degli Stati membri, conferendo con ciò all’UE il carattere 

di un ente pubblico dotato di una vera e propria “personalità legale” (“l’identità politica europea”) 

con caratteristiche schiettamente “federali” (“un’Unione di stile federale”). 

Rispetto a tale nuova UE, il Progetto di Costituzione prevedeva l’adesione a essa di tutti quegli Stati 

“europei”, che avessero tuttavia accettato effettivamente tale sua configurazione in senso politico e

federale; 178 inoltre incoraggiava il perseguimento di quelle che poi sarebbero state chiamate “cooperazioni 

rafforzate” tra alcuni Stati membri per anticipare tra loro e così promuovere globalmente la 

realizzazione dell’integrazione europea. 

Quanto al testo della vera e propria Costituzione, il Progetto perciò stabiliva, già nei “Principi” di 

essa, in primo luogo la duplice sovranità degli Stati membri e dei cittadini, la “personalità legale” 

dell’UE e il primato della “legge dell’Unione” “sulla legge degli Stati membri”. 

Per quanto riguarda poi la cittadinanza dell’Unione (riservata ai soli cittadini degli Stati membri), le 

attribuiva i seguenti diritti specifici: 

- di partecipare alle elezioni comunali ed europee nel proprio luogo di residenza (dovunque fosse 

all’interno dell’UE); 

- di impegnarsi in attività politiche in tutto il territorio dell’UE; 

- di tenere un ufficio pubblico nell’Unione; 

- di godere della protezione diplomatica dell’UE in Paesi terzi; 

- di godere della libertà di muoversi, risiedere, restare liberamente e svolgere l’occupazione di propria 

scelta nel territorio dell’UE; 

- di lasciare l’Unione e di ritornarvi; 

- di appellarsi (come tutte le persone residenti nell’UE) al Mediatore; 

- di presentare (come ogni persona residente nell’UE) una petizione al PE. 

Inoltre si affermava: “Nelle aree dove si applica la legge dell’Unione, l’Unione e gli Stati membri 

assicurano il rispetto dei diritti esposti nel Titolo VIII” dello stesso Progetto di Costituzione. 

Per quanto riguarda le “Competenze dell’Unione”, il Progetto precisava: 

“1. L’Unione avrà le competenze delineate da questa Costituzione e dai trattati comunitari. Essa rileverà l’acquis communautaire 

.[…] 

3. Le disposizioni dei Trattati concernenti i loro obiettivi e campi d’applicazione, che non sono modificate da questa 

Costituzione, formano parte della legge dell’Unione. […]” 

In tal modo il Progetto prefigurava una Costituzione che da un lato dava all’UE in quanto tale tutte 

le competenze sinora distribuite fra i “tre pilastri” del processo d’integrazione europea e dall’altro 

lato lasciava, peraltro, valere, sia pur modificati dalla Costituzione stessa, i Trattati comunitari 

(CECA, CEEA e CE). 179 Quanto al superamento della stessa struttura “a pilastri”, il Progetto era 

piuttosto esplicito per quanto riguardava il “terzo pilastro” ovvero la “cooperazione nei settori della 

giustizia e degli affari interni”: 

“ L’Unione intenderà rafforzare le forme esistenti di cooperazione tra Stati membri allo scopo di applicare loro le procedure 

e i meccanismi comunitari. 

Avendo in vista questa intenzione, l’Unione agirà adottando posizioni comuni e assumendo un’azione congiunta, coerente 

con le linee guida generali delineate dal Consiglio europeo e dal Parlamento Europeo.” 

In tal modo era prevista una progressiva trasformazione di tale “cooperazione” in una vera e propria 

“politica comune”, da assorbire a sua volta entro le regole del metodo “comunitario”. 

In definitiva, dunque, l’UE si sarebbe dovuta trasformare con ciò da un semplice “cappello”, incarnato 

dal solo Consiglio europeo e coprente realtà molto diverse tra loro ossia i “tre pilastri”, in un 

unico ente dotato di intrinseca unità; la prova di questa era data dal “Quadro istituzionale” unico 

178 Con tali affermazioni, peraltro, il PE sembrava aver ormai abbandonato le proprie riserve sulla possibilità di 

un’Unione comprensiva di tutti gli Stati europei e quindi l’idea di un “sistema di cooperazione confederale in Europa”, 

entro il quale inscrivere la stessa UE. 

179 In tal modo il Progetto di Costituzione o meglio il trattato costituzionale, a cui il Progetto avrebbe dovuto mettere 

capo, era visto come un trattato insieme costitutivo (sostituendosi anzi al TUE) ed emendativo dei trattati costitutivi 

comunitari, lasciati valere quasi come “appendici” di esso. A motivo di questa scelta il Progetto era di gran lunga più 

“agile” (una dozzina di pagine in tutto) e di ben più facile lettura rispetto al futuro TCE, che avrà invece l’ambizione di 

abrogare anche il trattato CE, assorbendone in sé il contenuto molto voluminoso e complesso, con il conseguente “appesantimento” 

e quindi la scarsa “leggibilità” del TCE.

proposto per l’UE. Esso comprendeva infatti non solo il Consiglio europeo, bensì anche tutte le istituzioni 

“comunitarie” (Consiglio, Parlamento Europeo, Commissione e Corte di giustizia); per la 

prima volta si proponeva dunque di mettere insieme tutte queste istituzioni come “le” istituzioni 

dell’UE in quanto tale. E ciò significava tendenzialmente una sola cosa: il superamento graduale 

della struttura “a pilastri” verso la riduzione degli ultimi due al primo ossia al metodo comunitario, 

a sua volta notevolmente potenziato sia quanto a poteri, sia quanto a legittimazione democratica. 

Per quanto riguarda il Parlamento Europeo, si prevedeva: 

- una procedura elettorale uniforme; 

- la sua partecipazione, assieme al Consiglio europeo, nella definizione delle linee guida politiche 

generali dell’Unione (secondo il principio della “duplice sovranità” degli Stati e dei cittadini, applicato 

persino ai compiti più alti nella vita politica dell’Unione); 

- la partecipazione, assieme al Consiglio, nella legislazione, nell’adozione del bilancio e 

nell’approvazione dei trattati internazionali firmati dall’Unione (con una totale parificazione al 

Consiglio, sempre in omaggio al principio della “duplice sovranità”, estesa persino al settore della 

PESC); 

- l’elezione del presidente della Commissione e il voto di fiducia alla Commissione (con il potere di 

controllo sulla Commissione); 

- l’esercizio della supervisione politica sulle attività dell’Unione e la possibilità di istituire commissioni 

d’inchiesta (in funzione anche alle risultanze delle attività del Mediatore, nominato dal PE 

stesso). 

Per quanto riguarda il Consiglio europeo, si prevedeva una condivisione con il PE del potere sopra 

indicato. 

Per quanto riguarda il Consiglio, si prevedeva: 

- diverse formazioni a seconda dei settori; 

- la condivisione con il PE dei poteri sopra indicati; 

- il coordinamento delle politiche degli Stati membri; 

- l’elezione, a maggioranza (non ponderata) dei cinque sesti degli Stati membri, del presidente del 

Consiglio per un periodo di un anno; 

- il sistema del voto a doppia maggioranza (degli Stati membri e della popolazione dell’UE), con i 

seguenti tipi: semplice e qualificata (due terzi degli Stati membri e della popolazione dell’UE); 

quest’ultima, la doppia maggioranza qualificata, sarebbe stata necessaria laddove una decisione avesse 

trovato l’opposizione di un quarto degli Stati membri rappresentanti un ottavo della popolazione 

dell’UE oppure un ottavo degli Stati membri rappresentanti un quarto della popolazione 

dell’UE (la futura “minoranza di blocco”); 

Per quanto riguarda la Commissione, si prevedeva: 

- l’elezione del suo presidente da parte del PE (su proposta del Consiglio europeo) all’inizio di ogni 

legislazione europea (con la conseguenza di determinare la nomina in rapporto ai risultati delle elezioni 

parlamentari, che sarebbero divenute così elezioni “politiche”); 

- la selezione dei commissari da parte del presidente, l’approvazione della lista da parte del Consiglio 

e il voto di fiducia all’intera Commissione da parte del PE (con la piena “politicizzazione” della 

Commissione come “governo” dell’UE responsabile anche di fronte al PE); 

- la possibilità di una mozione di sfiducia da parte del PE, in seguito alla quale l’intera Commissione 

avrebbe dovuto dimettersi; 

- il potere del presidente di assegnare gli incarichi, di coordinare il lavoro, di far pesare un proprio 

voto determinante in caso di contrasti in seno alla Commissione, di “licenziare” un commissario (su 

richiesta di uno dei due corpi legislativi); 

- il potere di monitorare il rispetto della Costituzione e degli atti dell’Unione; 

- di partecipare al processo legislativo e di esercitare il potere di iniziativa legislativa; 

- di eseguire il bilancio e le leggi dell’Unione; 

- di negoziare e concludere i trattati internazionali firmati dall’UE (con un conseguente “sconfinamento” 

della Commissione nel settore della PESC).

Per quanto riguarda la Corte di giustizia, si prevedeva l’elezione dei suoi membri da parte dei due 

corpi legislativi. 

Per quanto riguardava le “Funzioni”, il Progetto stabiliva, come “principi” di esse, la tipologia degli 

“atti dell’Unione”, distinti in: “leggi costituzionali” (con voto dei due terzi del PE e di un voto a 

doppia maggioranza qualificata del Consiglio); “leggi organiche” (con voto a maggioranza semplice 

del PE e con voto a maggioranza qualificata del Consiglio); “leggi ordinarie” (con voto a maggioranza 

semplice del PE e con voto a maggioranza semplice ossia non qualificata del Consiglio); inoltre 

erano vincolanti pure i “regolamenti” di esecuzione e le “decisioni” individuali. 

Sulla base di tali “principi”, venivano poi distinte le tre classiche “funzioni”, tipiche della separazione 

dei poteri all’interno dello Stato di diritto, ossia della “funzione legislativa” (affidata al PE e 

al Consiglio, su iniziativa della Commissione), della “funzione esecutiva” (affidata alla Commissione 

e, per l’applicazione delle leggi dell’UE, agli Stati membri) e della “funzione giurisdizionale”. 

A proposito di quest’ultima, si precisava: 

“La Corte di giustizia e gli altri tribunali comunitari e nazionali, agendo nel quadro dei loro rispettivi termini di riferimento, 

assicureranno il rispetto della legge nell’interpretazione e nell’applicazione di questa Costituzione e di tutti gli 

atti dell’Unione. La coerenza dell’interpretazione della legge dell’Unione sarà assicurata, in particolare, mediante 

l’esercizio della competenza di dare ordinanze preliminari.” 

In altri termini: tutti i tribunali (compresi quelli nazionali dei singoli Stati membri) sarebbero stati 

coinvolti nel compito giurisdizionale di far rispettare la legge anche interpretando e applicando correttamente 

la Costituzione e tutti gli atti dell’Unione, soprattutto con “ordinanze” rilasciate, durante 

un procedimento giudiziario, prima dell’emissione della sentenza. 

Per quanto riguardava in particolare la Corte di giustizia, essa avrebbe avuto competenza a giudicare 

sul ricorso di qualsiasi persona che avesse cercato di stabilire che l’Unione avesse violato un diritto 

umano garantito dalla Costituzione, nonché di qualsiasi istituzione UE o Stato membro per 

l’annullamento di un atto ritenuto eccedere i limiti della competenza dell’Unione. In conclusione la 

Corte di giustizia sembrava con ciò acquisire i contorni di una sorta di “Corte costituzionale” europea. 

Per quanto riguardava le “Relazioni esterne”, il Progetto prevedeva: 

- l’inserimento nelle norme sulla PESC della clausola della possibilità di una decisione del Consiglio 

su proposta della Commissione e, in tal caso, del voto a doppia maggioranza qualificata (anziché 

all’unanimità) e, dopo cinque anni, a maggioranza qualificata; in tal modo veniva avviato un 

trasferimento della PESC entro le regole proprie del metodo comunitario, con il parziale superamento 

anche del “secondo pilastro”; 

- una doppia rappresentanza esterna dell’UE (da parte del presidente del Consiglio e del presidente 

della Commissione, a seconda dei settori implicati); 

- il potere dell’UE di concludere trattati (internazionali) con Paesi terzi; 

- la loro negoziazione da parte della Commissione e la loro approvazione da parte sia del PE, sia del 

Consiglio (con voto a maggioranza qualificata); 

- il potere della Corte di giustizia a decidere sulla costituzionalità di un determinato trattato internazionale. 

Per quanto riguardava l’”Accesso all’Unione”, il Progetto prevedeva, oltre al soddisfacimento dei 

criteri predetti da parte del Paese candidato, la ratifica del trattato di adesione da parte della 

stessa UE per via legislativa, attraverso l’approvazione di una “legge costituzionale” ossia del 

tipo più impegnativo e “difficile” di legge dell’UE. In tal modo si sarebbe scoraggiata la tendenza a 

una troppo facile entrata nell’UE. 

Per quanto riguardava le “Disposizioni finali”, vi si prevedeva: 

- la possibilità di adottare, da parte di Stati membri, delle cooperazioni rafforzate, in particolare nei 

settori delle “relazioni esterne”, con la conseguente “accelerazione” della trasformazione della 

PESC in una “normale” politica dell’Unione; 

- ma soprattutto vi si diceva a chiare, previdenti e impietose lettere:

“la Costituzione sarà considerata adottata ed entrerà in vigore quando sia stata ratificata da una maggioranza di Stati 

membri rappresentanti quattro quinti della popolazione totale. Gli Stati membri che non sono stati capaci di depositare 

gli strumenti di ratifica entro il limite di tempo stabilito saranno obbligati a scegliere tra il lasciare 

l’Unione e il rimanere entro l’Unione sulla nuova base.” 

In tal modo il Progetto intendeva garantire, in modo peraltro largamente democratico, l’effettiva entrata 

in vigore della Costituzione, impedendo il fallimento di essa per via del suo affossamento da 

parte di alcuni Stati membri. La conseguenza del “ritiro volontario” di questi Stati membri dall’UE 

sarebbe stata ampiamente giustificata dalla preventiva informazione di tale clausola, che avrebbe 

automaticamente comportato che un eventuale voto negativo sarebbe stato equivalente 

all’espressione, parlamentare o popolare, della volontà che lo Stato in questione non facesse più 

parte dell’UE. 180 

Per quanto riguardava, infine, i “Diritti umani garantiti dall’Unione”, il Progetto prevedeva: 

- il diritto alla vita 

- la dignità (umana) 

- l’uguaglianza davanti alla legge 

- la libertà di pensiero 

- la libertà di opinione e d’informazione 

- la vita privata (privacy) 

- la protezione della famiglia 

- la libertà di riunione 

- la libertà d’associazione 

- il diritto alla proprietà privata 

- la libertà di scegliere un’occupazione e condizioni di lavoro 

- i diritti sociali collettivi 

- la protezione sociale 

- il diritto all’educazione 

- il diritto d’accesso all’informazione 

- i partiti politici 

- l’accesso ai tribunali 

- il non bis in idem 

- la non-retroattività 

- il diritto alla petizione 

- il diritto al rispetto per l’ambiente 

- i limiti (“Non sarà concessa nessuna deroga dal requisito di rispettare i diritti e le libertà garantiti 

da questa Costituzione, salvo nei termini di una legge coerente con la loro sostanza, entro ragionevoli 

limiti vitali alla salvaguardia di una società democratica.”) 181 

- il grado di protezione (“Nessuna disposizione in questa Costituzione può essere interpretata come 

restrittiva della protezione offerta dalla legge dell’Unione, dalla legge degli Stati membri e dalla 

legge internazionale.”) 

180 La stessa Costituzione degli Stati Uniti entrò a suo tempo in vigore, anche senza la preventiva ratifica all’unanimità 

da parte dei vari Stati firmatari. E invece: sembra incredibile quanto poco abbiano insegnato le esperienze fatte, sia prima 

di questa risoluzione del PE, sia ancor più dopo di essa, a proposito delle ratifiche nazionali, soprattutto referendarie, 

dei vari trattati, in particolare di quelli costitutivi, ma soprattutto di quello costituzionale. Ancora oggi vale infatti la 

regola della ratifica all’unanimità, con tutti i rischi che costantemente ne derivano e con la prospettiva della perdita di 

anni e anni per nulla e del pericolo crescente della deriva e dell’involuzione dell’UE in quanto tale. 

181 La mancanza dell’indicazione degli autori della legge in questione lascia pensare che tale divieto fosse riferito a qualunque 

legge, compresa quella degli Stati membri, confutando così i “diritti umani garantiti dall’Unione” come validi 

non solo per quest’ultima, ma anche per qualsiasi suo Stato membro.

- l’abuso dei diritti (“Nessuna disposizione in questa Costituzione può essere interpretata come implicante 

qualsiasi diritto a impegnarsi in qualsiasi attività e a eseguire qualsiasi atto inteso a restringere 

o distruggere i diritti e le libertà qui esposti.”). 

In generale il “Progetto di Costituzione dell’Unione Europea” conteneva perciò tutti i punti principali 

che sarebbero poi stati sviluppati nel futuro Trattato Costituzionale Europeo (TCE). 

Nel frattempo, il 9-10 marzo 1994, si insediava pure il Comitato delle Regioni, che avrebbe potentemente 

contribuito a sviluppare la dimensione della “democrazia partecipativa” dell’UE. 

Alla vigilia delle imminenti elezioni europee, il PE provvedeva, peraltro, a definire pure le immediate 

mosse per una “costituzionalizzazione” preventiva o ante litteram dell’UE o meglio della CE, 

proponendo le necessarie misure immediate in vista dell’applicazione del dispositivo, fissato dallo 

stesso trattato di Maastricht, riguardante la formazione della Commissione, e lo faceva con la risoluzione 

del 21 aprile 1994 “sull’investitura della Commissione”. In essa ricordava che la realizzazione 

di tale nuova formazione avrebbe dovuto essere applicata dal luglio 1994, con effetto su una 

nuova Commissione, che sarebbe subentrata a quella, allora in carica, destinata a porre termine al 

suo mandato il 6 gennaio 1995. 

Durante il periodo compreso fra tali date il nuovo PE, sorto dalle imminenti elezioni europee, avrebbe 

avuto il compito di esercitare una vera e propria “investitura” della Commissione. A questo 

proposito il PE raccomandava agli Stati membri, che avrebbero avuto il preliminare compito di designare 

i membri della Commissione, di operare tale scelta in base alla competenza generale e quindi 

alle abilità considerevoli, che i futuri commissari avrebbero dovuto avere, oltre che naturalmente 

alla loro indipendenza rispetto al proprio Stato d’appartenenza. 

Per quanto riguarda il presidente della Commissione, poi, il PE richiedeva anzi che fosse “scelto fra 

le figure pubbliche che sono già state membri delle istituzioni della Comunità o hanno già tenuto 

posizioni di responsabilità per gli affari europei nei loro Paesi”. 182 

In generale il PE si aspettava che le designazioni di tutti membri della Commissione avvenissero tenendo 

conto “dei risultati delle elezioni europee”. Addirittura la risoluzione prospettava, in contraddizione 

con lo stesso Atto relativo all’elezione del PE del 1976, che “alcuni commissari dovrebbero 

essere scelti tra i membri del Parlamento Europeo per allora in carica”. Ma soprattutto faceva capire 

che la stessa disposizione del trattato, che fissava la procedura d’investitura e l’allineamento dei rispettivi 

termini d’ufficio della Commissione e del PE rendeva necessario stabilire un contratto 

quinquennale tra le due istituzioni e quindi che l’approvazione della scelta dei commissari sarebbe 

coincisa con quella delle principali linee d’azione della Commissione. Raccomandava pure che la 

nomina vera e propria da parte del Consiglio dovesse essere effettuata solo dopo tale approvazione 

parlamentare. 

Per quanto riguarda il presidente designato della futura commissione, egli avrebbe dovuto comparire 

davanti al PE, in occasione della prima riunione di quest’ultimo, dopo le elezioni, nel luglio 

1994, per compiere una dichiarazione e partecipare al relativo dibattito del PE. La risoluzione precisava 

che, se il PE avesse dato un voto negativo al presidente designato, esso sarebbe coinciso con 

un voto negativo dato a qualunque commissione da lui presieduta. 

Inoltre chiedeva che le designazioni di tutti membri della Commissione fossero effettuate entro il 1° 

novembre 1994, in modo tale da permettere le “audizioni” dei commissari designati sul rispettivo 

programma davanti al PE e il voto parlamentare all’investitura della Commissione entro il dicembre 

1994. Da ultimo la risoluzione faceva presente che qualsiasi cambiamento nella composizione della 

Commissione avrebbe reso necessaria una nuova “investitura” di essa da parte del PE. 

Infine il Parlamento Europeo si scioglieva, presentando nella successiva campagna elettorale come 

sua principale credenziale il “Progetto di Costituzione dell’Unione Europea” sopra esaminato. E fi- 

182 Tale richiesta del PE sarà all’origine del fatto che gli ultimi tre presidenti della Commissione europea, Santer, Prodi 

e Barroso, saranno tutti ex-capi di governo di uno degli Stati membri (rispettivamente del Lussemburgo, dell’Italia e del 

Portogallo).

nalmente, fra il 7 e il 12 giugno 1994, si svolgevano le nuove elezioni del Parlamento Europeo. 183 

Esse vedevano peraltro un ulteriore leggero calo nella partecipazione complessiva al voto (56,8%), 

con i casi nazionali insoddisfacente dell’Irlanda (44%) e preoccupanti del Regno Unito (36,4%), dei 

Paesi Bassi (35,6%), e del Portogallo (35,5%). 

LA QUARTA LEGISLATURA EUROPEA (1994-1999) 

Poche settimane dopo le elezioni del PE, si svolgeva il Consiglio Europeo di Corfù del 24-25 giugno 

1994. L’importanza essenziale di tale riunione fu data dal fatto che, a margine dei suoi lavori, 

vennero firmati gli atti di adesione all’Unione Europea di ben quattro Paesi appartenenti allo Spazio 

Economico Europeo (SEE) ossia di Austria, Svezia, Finlandia e Norvegia. 184 Nell’introduzione alle 

sue conclusioni, il Consiglio Europeo affermava a tal proposito fra l’altro: 

“In proposito il Consiglio europeo accoglie con soddisfazione l'ulteriore slancio impresso da questi Paesi che sono all'avanguardia 

nelle attività volte a promuovere la protezione ambientale e sociale, la trasparenza e l'apertura a livello di 

governo, settori considerati fondamentali da gran parte dei cittadini dell'Unione nella recente campagna elettorale per il 

Parlamento europeo e riecheggiati dal Presidente dello stesso nel suo intervento al Consiglio europeo. Il Consiglio europeo, 

dal canto suo, sottolinea che lo spirito di apertura e la sussidiarietà costituiscono concetti essenziali che richiedono 

un'ulteriore elaborazione. L'Unione deve costruirsi con l'appoggio dei cittadini. Le elezioni europee hanno anche 

messo in risalto che l'Unione europea verrà giudicata dai suoi cittadini sulla base del contributo che essa darà alla lotta 

contro la disoccupazione e alla promozione della sicurezza interna ed esterna dell'Unione europea.” 

In questo convinto benvenuto ai futuri nuovi Stati membri, il Consiglio Europeo sottolineava come 

il previsto allargamento dell’UE in particolare in direzione della sua massima espansione verso nord 

avrebbe dovuto coincidere con una sorta di “scandinavizzazione” della stessa UE in termini di appropriazione 

delle tradizioni politiche nazionali scandinave “all’avanguardia” in settori come “la 

protezione ambientale e sociale, la trasparenza e l’apertura a livello di governo”. Ma insieme indicava 

il motivo fondamentale di tale scelta ossia il fatto che questi settori erano considerati fondamentali 

dai “cittadini dell’Unione” in quanto tali e che “l’Unione deve costruirsi con l’appoggio dei 

cittadini”. A maggior ragione ossia per l’interesse supremo, mostrato al proposito dai cittadini, l’UE 

avrebbe dovuto contribuire soprattutto “alla lotta contro la disoccupazione e alla promozione della 

sicurezza interna ed esterna dell’Unione Europea”, pena il giudizio (ancora più negativo) dei suoi 

cittadini nelle successive elezioni del PE del 1999. 

Era un linguaggio completamente nuovo per il Consiglio Europeo. Infatti, in seguito al preoccupante 

calo costante nell’affluenza alle urne per le elezioni del PE dal 63% del 1979 al 56,8% del 1994, 

per la prima volta il Consiglio Europeo poneva come fattore determinante dell’agenda politica 

dell’UE in quanto tale per un’intera legislatura ciò che si riteneva fossero le esigenze dei cittadini 

dell’Unione come tali e poneva come condizione di un’ulteriore costruzione dell’UE il gradimento 

dei suoi cittadini alle politiche dell’Unione nei termini di un’inversione di tale tendenza ossia di una 

maggiore affluenza alle urne per il 1999. E tuttavia il Consiglio Europeo non prendeva posizione 

sulla “ricetta” proposta, a tal proposito, dallo stesso PE ovvero sul varo di una Costituzione dell’UE. 

Di conseguenza il Consiglio Europeo poneva l’accento principalmente sull’appropriazione del Libro 

bianco della Commissione “su una strategia a medio termine per la crescita, la competitività e 

l'occupazione” (con un particolare rilievo alle misure per migliorare la situazione occupazionale, 

183 Queste furono le prime elezioni in cui venne applicato il diritto del cittadino europeo a votare nello Stato membro di 

residenza, anche se diverso da quello di appartenenza. 

184 Tali nuovi trattati d’adesione erano il primo concreto risultato della fine della divisione dell’Europa in due blocchi 

politico-militari contrapposti tra loro. Infatti quattro di tali Paesi erano sempre stati neutrali tra i due blocchi della NA- 

TO e del Patto di Varsavia e anzi avevano sempre dovuto fare i conti (soprattutto l’Austria e la Finlandia) con il veto 

dell’Unione Sovietica alla loro entrata nella stessa Comunità Europea. La fine dell’URSS e il nuovo quadro europeo garantito 

dalla CSCE avevano invece permesso loro di entrare a far parte del SEE e quindi di concludere il trattato 

d’adesione alla stessa UE.

per sviluppare il mercato interno, la competitività e le piccole e medie imprese, per la creazione di 

“reti transeuropee” per i trasporti, 185 l’energia e l’ambiente, per la fondazione della “società 

dell’informazione” e per un quadro macroeconomico stabile), nonché su una rinnovata azione della 

PESC e della “cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni”. Solo come ultimo punto 

il Consiglio Europeo prendeva posizione sulla “preparazione della Conferenza intergovernativa 

del 1996”. 

A questo proposito il Consiglio Europeo stabiliva la convocazione di un apposito “gruppo di riflessione” 

(sul tipo di quello proposto dal PE), volto a individuare, per il periodo compreso tra il giugno 

e il dicembre 1995, “idee concernenti le disposizioni del trattato dell'Unione europea per il quale 

sono previsti una revisione ed altri eventuali miglioramenti in uno spirito di democrazia e di apertura”, 

nonché “opinioni nella prospettiva del futuro ampliamento dell'Unione in merito alle questioni 

istituzionali […] (ponderazione dei voti, soglia per le decisioni a maggioranza qualificata, numero 

dei membri della Commissione e qualsiasi altra misura ritenuta necessaria per facilitare il lavoro 

delle Istituzioni e garantirne l'efficacia ed operatività nella prospettiva dell'ampliamento).” In altri 

termini la prevista revisione del trattato di Maastricht era rivolta tutta alla prospettiva di assicurare 

una maggiore efficienza del processo decisionale dell’UE nella prospettiva del suo allargamento ai 

Paesi dell’Europa centro-orientale, ma non diceva nulla di preciso quanto all’altro requisito della 

reale efficacia dell’azione dell’UE ovvero alla sua “democratizzazione”. 

In tale situazione di mancata definizione del nodo cruciale dello sviluppo dell’UE interveniva allora 

il PE con la risoluzione del 28 settembre 1994 “su un’Europa a più velocità”. Preoccupato della 

prospettiva che nella prevista GIG del 1996 emergessero ancora una volta nuove “deroghe” a certi 

Stati membri rispetto alla partecipazione a nuove politiche comunitarie nel quadro consolidato di 

un’Europa a più velocità, il PE si pronunciava sulla liceità di questa prospettiva nei seguenti termini: 

“6. boccia l’idea di un’Europa à la carte nella quale ogni governo nazionale avrebbe il diritto di dissociarsi da qualunque 

politica comunitaria; 

7. ritiene che, qualora una piccola minoranza di Stati cercasse di impedire qualsiasi progresso in occasione della Conferenza 

intergovernativa del 1996, sarebbe necessario trovare modalità che consentano agli Stati che lo desiderino di portare 

avanti ugualmente i loro sforzi di integrazione europea; 

8. ritiene che, di fronte alle grandi sfide della stabilizzazione dell’Europa centrale e orientale e del bacino mediterraneo, 

l’Unione debba poter disporre dei mezzi necessari per svolgere il ruolo di polo stabile e di catalizzatore che le compete, 

in un’ottica di efficacia e di sviluppo della democrazia; 

9. riconosce che le deroghe ottenute nel trattato di Maastricht da taluni Stati membri hanno provocato pericolose elucubrazioni 

su un’Europa à la carte” 

In tal modo il PE, condannando risolutamente il meccanismo delle “deroghe”, stabiliva la necessità 

di contrastare queste ultime attraverso l’istituzione di apposite contromisure di compensazione ovvero 

le future “cooperazioni rafforzate”, limitate esclusivamente al compito di far andare avanti 

l’UE rispetto agli obiettivi stabiliti nei trattati, a dispetto delle “deroghe” di volta in volta richieste e 

ottenute da certi Stati membri. 

In tale quadro di incertezza sulla reale volontà di tutti gli Stati membri di partecipare a nuovi obiettivi 

comunitari interveniva poi, come un rinnovato fulmine a ciel sereno, l’esito negativo del referendum 

nazionale norvegese del 28 novembre 1994 sul trattato di adesione della Norvegia 

all’Unione Europea, con il quale il popolo norvegese, per la seconda volta, respingeva l’ingresso del 

185 E’ interessante notare come già il Consiglio Europeo di Corfù del giugno 1994 stabilisse a tal proposito un “elenco 

dei progetti di trasporto altamente prioritari”, tra cui figurava il “treno ad alta velocità/trasporto combinato Francia- 

Italia Lione-Torino” ossia la famosa linea ferroviaria TAV, che nell’arco dei successivi tredici anni, lungi dall’essere 

compiuta, susciterà sempre più forti resistenze da parte delle popolazioni locali, soprattutto nel versante italiano (piemontese) 

in Val di Susa. Come dire: l’efficienza del processo decisionale UE nell’azione intesa a soddisfare alle esigenze 

dei “cittadini dell’Unione” non avrebbe dovuto essere disgiunta dalla ricerca assidua e sistematica di un consenso 

democratico (soprattutto attraverso la dimensione della “democrazia partecipativa”) a tale azione, al fine di ottenere una 

reale efficacia di quest’ultima.

proprio Paese nell’UE, vanificando con ciò il trattato stesso e ponendo la Norvegia, insieme alla 

Svizzera, come gli unici Paesi europei tuttora apertamente contrari al proprio ingresso nell’UE. 

In presenza di questa parziale battuta d’arresto del processo d’allargamento dell’Unione, si svolgeva 

quindi la riunione del Consiglio Europeo di Essen del 9-10 dicembre 1994. Nell’”introduzione” alle 

sue “conclusioni”, il Consiglio Europeo ribadiva il principio: “Con lo sguardo rivolto al cammino 

d'importanza storica compiuto dalla Comunità sin dai suoi esordi, l'Unione deve oggi dimostrare di 

saper anche forgiare l'avvenire tenendo presenti gli interessi politici ed economici dei cittadini.” Di 

conseguenza, stavolta, si poneva, tra quattro settori ritenuti prioritari (i primi tre: economicosociale, 

sicurezza esterna e sicurezza interna), anche il seguente: 

“consolidamento della legittimità democratica dell'Unione e coerente rispetto del principio di sussidiarietà, nonché sviluppo 

dei diversi aspetti della cittadinanza dell'Unione, affinché il modo di operare delle istituzioni sia più trasparente e 

i vantaggi di appartenere all'Unione siano più facilmente individuabili per l'opinione pubblica, e così l'Unione sia maggiormente 

accettata dai cittadini.” 

Fra gli “interessi” dei cittadini si poneva perciò anche quello della “legittimità democratica 

dell’Unione” e del “principio di sussidiarietà”, nonché dello sviluppo “della cittadinanza 

dell’Unione”: una maggiore attenzione per i primi due centri d’interesse avrebbe reso “più trasparente” 

l’attività dell’UE e lo sviluppo dell’ultimo avrebbe consentito all’”opinione pubblica” una 

più facile individuazione dei “vantaggi di appartenere all’Unione”; in conclusione si sarebbe così 

raggiunto l’obiettivo fondamentale di un’Unione “maggiormente accettata dai cittadini”. 

Di conseguenza, nell’ambito della “cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni”, il 

Consiglio europeo poneva l’accento su temi di immediato rilievo come la “lotta contro le frodi” (“I 

cittadini europei, in quanto contribuenti, hanno il diritto di esigere che le frodi, lo spreco e la cattiva 

gestione siano combattuti con la massima energia”), “l’Europa e i suoi cittadini” (con il varo effettivo 

della partecipazione del cittadino UE alle elezioni comunali nella città di residenza), della “libera 

circolazione in Europa” (con la denuncia dei ritardi nella creazione dello spazio senza frontiere interne 

e con il compiacimento per la decisione degli Stati membri firmatari dell’accordo di Schengen 

di eliminare i controlli delle persone alle proprie frontiere interne a partire dal marzo 1995) e infine 

della “promozione della tolleranza e della comprensione” (con il progetto di un’educazione orientata 

a combattere il razzismo e la xenofobia). 

E finalmente, il 1° gennaio 1995, l’Austria, la Svezia e la Finlandia entravano effettivamente 

nell’Unione Europea, che così diventava l’Europa dei Quindici. Con questo evento l’UE raggiungeva 

la sua massima espansione verso nord (almeno sino ad ora) e si apriva così, fin da allora, la nuova 

prospettiva del suo allargamento verso l’ultima direzione rimasta ossia verso est, in riferimento 

ai numerosi Paesi dell’Europa centro-orientale ex-comunisti. 

Nella nuova Europa dei Quindici, comunque, veniva subito applicata la disposizione prevista già 

dal trattato di Maastricht a proposito della nomina della nuova Commissione europea. E così, per la 

prima volta nella sua storia, il Parlamento Europeo procedeva il 18 gennaio 1995 al voto di fiducia 

nei confronti della nuova Commissione Europea presieduta dal lussemburghese Jacques Santer, rafforzando 

così le proprie prerogative politiche e conferendo perciò alla stessa Commissione europea 

una veste più chiaramente politica e quindi di vero e proprio organo del potere esecutivo e quindi di 

governo dell’UE. 186 Solo dopo tale approvazione parlamentare la Commissione Santer entrava in 

funzione il 1° febbraio 1995. 187 

186 Tra i membri della Commissione Santer figuravano gli italiani Emma Bonino e Mario Monti. Esponente del Partito 

radicale (PR), deputato tra il 1976 e il 1978, nel 1979 deputato (sino al 1983) e membro del PE (sino al 1984), nel 1986 

deputato (sino al 1987) e membro del PE (sino al 1988) e deputato dal 1990 al 1995, Emma Bonino assumeva, nella 

Commissione Santer, la responsabilità per la politica dei consumatori, la pesca e l’Ufficio Umanitario della Comunità 

Europea (ECHO), nonché nel 1997 per la protezione della salute dei consumatori e la sicurezza del cibo. Assistente nel 

1965, professore associato nel 1969, professore ordinario nel 1970, nel 1971 professore di teoria e politica monetaria 

all’Università commerciale “Luigi Bocconi” di Milano, nel 1985 professore di economia e direttore dell’Istituto di economia 

della stessa università, nel 1989 rettore di essa e dal 1994 suo presidente, Mario Monti assumeva, nella Commis-

Quanto allo sviluppo della “cittadinanza dell’Unione” venivano realizzate in questo periodo importanti 

acquisizioni. Infatti il 25-26 febbraio 1995 veniva lanciato, nell’ambito della programmata 

“società dell’informazione”, “Europa” ossia il sito web dell’Unione Europea, che costituirà il principale 

portale di accesso all’informazione via internet su qualsiasi tema inerente l’UE; e il 14 marzo 

1995 il Consiglio e il PE adottavano il programma “Socrates” nel settore dell’istruzione, allargando 

così non solo all’università (che aveva già “Erasmus”), ma anche alla stessa scuola la possibilità di 

avere il finanziamento dell’UE per viaggi e soggiorni di studio per docenti e studenti presso istituti 

analoghi di altri Stati membri dell’UE. 

Ma soprattutto entrava finalmente in vigore, il 26 marzo 1995, l’accordo di Schengen per 

l’eliminazione di ogni controllo delle persone alle frontiere interne di sette Stati membri firmatari di 

esso. 188 Si apriva così quel paesaggio unico al mondo, che vedrà da allora in poi il transito delle persone 

tra diversi Stati sovrani e indipendenti attuarsi allo stesso modo di quello tra diverse regioni 

dello stesso Stato, a tangibile riprova dell’esistenza di e perciò dell’appartenenza a una realtà politica 

transnazionale e sovrastatale. 

A rafforzare l’”identità europea di sicurezza e difesa”, quanto mai importante soprattutto nel settore 

della PESC, interveniva, invece, in occasione della riunione del consiglio dei ministri della UEO, la 

Dichiarazione di Lisbona del 15 maggio 1995, con la quale tre Stati membri dell’UE ossia Francia, 

Italia e Spagna davano luogo a una sorta di cooperazione rafforzata nel settore della PESD, istituendo 

due “forze” multinazionali, ossia una forza terrestre, a livello di grande unità, denominata Euroforza 

operativa rapida (EUROFOR) e una forza marittima (prestrutturata e non permanente), dotata 

di capacità aeronavali e anfibie, denominata Forza marittima europea (EUROMARFOR). 189 

I. Una cittadinanza “consistente”, in quanto fondata sui diritti umani 

Tali eventi evidenziavano nel modo più visibile le carenze sia della PESC, sia della “cooperazione 

nel settore della giustizia e degli affari interni” (CSGAI), sino ad allora condotte dall’UE in quanto 

tale, e in genere della struttura a tre “pilastri” di quest’ultima, come delineata dal trattato di Maastricht, 

avvalorando ancor di più la necessità della revisione di quest’ultimo da parte della prevista 

CIG del 1996 e prima ancora del Gruppo di riflessione, che doveva iniziare i suoi lavori nel giugno 

sione Santer, la responsabilità per il mercato interno, i servizi finanziari e l’integrazione finanziaria, le dogane e la tassazione. 

187 Nemmeno nell’ordinamento costituzionale italiano è presente una simile disposizione, dal momento che il governo 

entra in carica già all’atto del suo giuramento di fedeltà alla Costituzione nelle mani del capo dello Stato e quindi prima 

del voto di fiducia del Parlamento. 

188 Essi erano, allora, i Paesi Bassi, il Belgio, il Lussemburgo, la Germania, la Francia, la Spagna e il Portogallo. Tuttavia, 

anche grazie all’inserimento successivo degli accordi di Schengen nella normativa comunitaria attraverso il trattato 

di Amsterdam (vedi oltre), tali accordi entreranno in vigore pure per l’Italia (il 26 ottobre 1997), l’Austria (il 1° dicembre 

1997), la Grecia (il 26 marzo 2000), nonché la Danimarca, la Svezia, la Finlandia, la Norvegia e l’Islanda (pur essendo, 

questi ultimi due, Stati membri non già dell’UE, bensì solo del SEE) (il 25 marzo 2001). Infine è prevista 

l’entrata in vigore degli accordi di Schengen pure per la Svizzera (il 1° novembre 2008) e naturalmente per tutti gli Stati 

membri dell’UE presenti e futuri. Gli unici Stati membri a cui è concessa una “deroga” illimitata sono il Regno Unito e 

l’Irlanda (vedi oltre). 

189 EUROFOR, in particolare, era destinata ad assumere un ben maggiore rilievo di EUROCORPS nello sviluppo di una 

difesa comune europea e in genere della PESD. Fin dall’atto della sua creazione, il 9 novembre 1996, parteciperà a essa 

pure il Portogallo. Il 18 dicembre 1996 saranno stabilite le condizioni del suo impiego entro il quadro NATO. Il 28 novembre 

1997 sarà approntato il suo quartier generale. Il 2 giugno 1998 avrà luogo la sua prima esercitazione simulante 

l’evacuazione di cittadini europei in un’operazione di peace keeping diretta dalla UEO su mandato ONU. Il 9 giugno 

1998 le sarà riconosciuta la capacità operativa. Tra il 1° novembre 2000 e il 2 aprile 2001 avrà il suo primo dispiegamento 

operativo in Albania, con l’operazione “Joint Guardian” nell’ambito della missione NATO nel Kossovo 

(KFOR). Tra il 5 e l’11 novembre 2001 avrà un esercitazione congiunta con EUROCORPS. Il 12 dicembre 2002 otterrà 

il riconoscimento NATO di piena capacità operativa. Dal 31 marzo al 15 dicembre 2003 sarà la protagonista della prima 

operazione militare dell’UE, l’operazione “Concordia”, che, in vista dell’entrata in vigore dell’accordo di stabilizzazione 

e associazione (SAA) UE-Macedonia, assumeva la completa responsabilità politico-militare in Macedonia, rilevando 

la NATO.

1995. In previsione di tale scadenza e in ottemperanza all’invito del Consiglio europeo di redigere 

un rapporto sul funzionamento del trattato di Maastricht, il Parlamento Europeo approvava il 17 

maggio 1995 la sua risoluzione “sul funzionamento del trattato sull’Unione Europea in vista della 

Conferenza intergovernativa del 1996 – completamento e sviluppo dell’Unione” (relatori: Raymonde 

Dury e Hanja Maij-Weggen) 190 . In questa sua risoluzione il PE non faceva minimamente menzione 

della sua proposta di “costituzionalizzazione” dell’UE, ma, nella denuncia dei limiti del TUE, 

proponeva delle modifiche che recuperavano diversi punti del suo precedente “Progetto di Costituzione 

dell’UE” e insieme faceva emergere delle autentiche novità nel panorama del dibattito politico 

in seno all’UE. 

Nella sua premessa la risoluzione del PE affermava infatti: 

“A. premesso che l’integrazione europea, che, sin dai suoi primordi, è stata sinonimo di pace, stabilità politica e armonioso 

sviluppo economico e sociale a beneficio di tutti i cittadini, adesso è posta di fronte a nuove sfide, che sono emerse 

alla fine della Guerra fredda, come un risultato della globalizzazione dell’economia, danno all’ambiente, la rivoluzione 

della “tecnologia dell’informazione” (IT) e le sue ripercussioni sull’occupazione e la crescente rilevanza 

dell’uguaglianza tra donne e uomini; premesso che queste sfide richiedono iniziative da parte dell’Unione Europea, che 

la abilitino a […] 

(d) assicurare che i suoi cittadini possano esercitare i loro diritti e libertà, e contribuire a mantenere la sicurezza 

dell’individuo, pur salvaguardando le identità culturali nazionali e regionali, […] 

B. premesso che alla Conferenza intergovernativa del 1996 l’Unione Europea avrà da far fronte a una triplice sfida istituzionale: 

- il bisogno di affrontare un deficit democratico che un crescente numero di cittadini dell’Unione Europea trova inaccettabile, 

- il bisogno di ridefinire il corrente processo decisionale, che è diventato eccessivamente complesso e ingombrante e 

spesso inefficiente, 

- il bisogno di preparare l’Unione Europea al futuro allargamento senza rallentare il processo d’integrazione o diluire il 

progresso già compiuto, 

C. premesso che i difetti maggiori nel trattato sull’Unione Europea sono: 

- la mancanza dell’apertura e della piena attendibilità democratica del Consiglio, soprattutto quando decide in materie 

legislative, 

- la mancanza di e il fallimento nel completamento di coesive ed effettive politiche comuni estera e di sicurezza e di 

giustizia e affari interni, […] 

- meccanismi istituzionali disegnati per un’Europa di 6 membri, che da allora non sono stati propriamente adattati e che 

non possono essere semplicemente trasposti a un’Unione Europea con più di 20 membri senza un rischio di paralisi e di 

diluizione dell’Unione Europea, 

D. premesso che l’Unione Europea cercherà allora di conseguire un generale miglioramento nelle sue funzioni esecutive, 

legislative, di bilancio e di controllo entro un unico quadro istituzionale, allo scopo di divenire più efficiente, più 

responsabile di fronte ai suoi cittadini e più capace di sviluppare le politiche necessarie per il futuro, 

E. premesso che non sarebbe saggio allargare l’Unione senza fare un certo numero di modifiche fondamentali 

all’Unione e ai trattati europei, 

F. premesso che la riforma dei trattati richiede l’istituzionalizzazione del principio dei “mezzi necessari”, 

adotta le seguenti linee guida:” 

Il PE partiva dunque dalla constatazione delle nuove sfide poste già all’Europa dei Quindici dai mutamenti 

economici e sociali indotti dalla “globalizzazione” e faceva presente che a tali sfide l’UE 

avrebbe dovuto rispondere anche con una politica mirante ad assicurare quel che poi si sarebbe 

chiamato uno “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, di gran lunga eccedente gli angusti limiti della 

fallimentare “cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni” (CSGAI). Per consentire 

all’UE di essere in grado di adottare simili politiche, secondo il PE occorreva insieme un superamento 

del “deficit democratico” (ritenuto intollerabile per gli stessi cittadini europei) e una maggiore 

efficienza del processo decisionale, entrambi tanto più necessari di fronte alla prospettiva di 

un nuovo e massiccio allargamento dell’UE, che avrebbe condotto altrimenti a un progressivo blocco 

o persino a un’involuzione del processo d’integrazione. I provvedimenti più urgenti da prendere 

dovevano essere tesi a colmare le maggiori lacune presenti nel trattato di Maastricht ossia: la man- 

190 Raymonde Dury è stata membro belga del PE nel gruppo del PSE dal 1982 al 1998. Hanja Maij-Weggen è stata 

membro olandese del PE nel gruppo del PPE dal 1979 al 2003.

canza di “attendibilità democratica” del Consiglio, il fallimento della PESC e soprattutto della 

CSGAI, nonché i “meccanismi istituzionali” (del primo “pilastro”, comunitario) ancora in vigore 

sin dai tempi dell’Europa dei Sei (implicanti una probabile paralisi o comunque una sicura “degenerazione” 

dell’UE, se applicati alla futura Europa dei Venticinque). 

Da questa chiara diagnosi iniziale, il PE articolava la sua risoluzione nei seguenti punti: 1) obiettivi 

e politiche dell’Unione, 2) le istituzioni dell’Unione, 3) i meccanismi decisionali dell’Unione, 4) le 

prospettive dell’allargamento e 5) misure conseguenti. 

Per quanto riguarda il primo punto, il PE collocava il futuro dell’UE essenzialmente “nella prospettiva 

di una fusione dei tre pilastri ed entro un unico quadro istituzionale”. 

Ciò si doveva tradurre in primo luogo, sul piano formale, in un’”unificazione del trattato” sull’UE, 

che avrebbe reso “la sua struttura più chiara e più logica” e quindi lo avrebbe davvero trasformato 

in “un trattato per i cittadini dell’Unione”; anzi, a tal fine, si suggeriva una riscrittura del suo preambolo 

in un linguaggio più “ispirato” e la disposizione della serie dei diritti del cittadino all’inizio 

del trattato, nonché la separazione tra le disposizioni relative alle istituzioni e quelle relative al contenuto 

delle politiche. 191 

Nella sostanza, tuttavia, ciò si doveva tradurre nel pieno adempimento delle proprie responsabilità 

da parte dell’UE. Infatti il superamento della struttura a pilastri avrebbe dovuto andare nella direzione 

di un riassorbimento degli ultimi due (la PESC e la CSGAI) nel primo (la CE), che, proprio in 

quanto più efficiente e democratico e perciò più efficace, avrebbe con ciò fornito già da sé l’unico 

quadro istituzionale dell’UE. D’altra parte, sottolineava la risoluzione del PE, diventavano sempre 

più aleatorie le distinzioni tra i settori delle relazioni esterne di competenza della CE e quelli di 

competenza della PESC, come pure quelle tra i settori delle politiche interne di competenza della 

CE e quelli di competenza della CSGAI. E viceversa l’unificazione dei tre diversi ambiti nell’unico 

quadro istituzionale comunitario avrebbe costituito l’unico modo per adempiere pienamente a tutte 

le “responsabilità” dell’UE e insieme garantire un controllo democratico dello sviluppo di una politica 

estera e di una politica interna europee. 

Per quanto riguarda la PESC, si prevedeva “una strategia comune permanente entro le organizzazioni 

internazionali che hanno responsabilità” nel campo della sicurezza e della difesa, come 

l’ONU, l’odierna OSCE e la NATO e si esigeva lo sviluppo di una “politica di difesa comune”, che 

garantisse “che i confini dell’Unione e dei suoi Stati membri siano salvaguardati” e rendesse 

l’Unione capace “di sostenere le sue responsabilità per il mantenimento e la restaurazione del dominio 

della legge in campo internazionale, assicurando che l’Unione assorba il potere della UEO” ossia 

gestisse in prima persona l’organizzazione di una vera e propria “difesa comune” europea. Tutto 

ciò avrebbe dovuto implicare una “democratizzazione” della PESC, sotto forma: dell’introduzione 

del voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio per l’avvio di “azioni congiunte”; del costante 

coinvolgimento della Commissione, con diritto d’iniziativa; con una consultazione obbligatoria 

del PE e un controllo democratico esercitato da questo e dai Parlamenti nazionali. Infine si proponeva 

la creazione di una politica degli armamenti comune, con il divieto di politiche nazionali di 

vendita di armi a Paesi terzi. E, come prima misura da realizzare, si proponeva la creazione di un 

“Corpo Civile di Pace Europeo”, con l’inserimento in esso di obiettori di coscienza). 

Per quanto riguarda la CSGAI, il PE esigeva a maggior ragione la sua perfetta integrazione “entro il 

dominio comunitario”, con l’introduzione del voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio e 

del diritto d’iniziativa e di esecuzione per la Commissione, con l’attribuzione di “potere operativo” 

alla futura EUROPOL e con il rafforzamento in tale campo del ruolo della Corte di giustizia, della 

Corte dei conti e del PE. Infine il PE raccomandava anzi l’integrazione degli accordi di Schengen 

nella politica dell’Unione. 

Anche nell’ambito delle stesse politiche comunitarie, peraltro, la risoluzione del PE esigeva una 

maggiore integrazione, in particolare per quanto riguarda l’Unione economica e monetaria. A questo 

proposito la risoluzione affermava: 

191 E’ quasi inutile ricordare come queste “attenzioni” alla “leggibilità” del testo da parte dei cittadini erano le caratteristiche 

proprie di un testo “costituzionale”, come il PE avrebbe voluto fosse il nuovo trattato.

“le disposizioni di politica monetaria avranno il loro contrappeso in un rafforzato coordinamento della politica economica 

[…] e un chiaro aggancio all’articolo 2 del trattato, che implica che tutte le istituzioni dell’Unione devono lavorare 

per promuovere “… un alto livello d’occupazione e di protezione sociale, l’elevazione del tenore di vita e la qualità della 

vita, e la coesione economica e sociale e la solidarietà tra gli Stati membri”. Sarà grandemente rafforzata 

l’attendibilità democratica in materia di UEM, con un ruolo più esteso per il Parlamento Europeo […]” 192 

Tale universale integrazione delle politiche, all’insegna di un maggior controllo democratico, trovava 

il proprio vertice nei cittadini europei, a proposito dei quali la risoluzione del PE affermava: 

“7. Sarà data maggiore sostanza al concetto di cittadinanza dell’UE attraverso lo sviluppo dei diritti speciali legati alla 

cittadinanza dell’UE, segnatamente per mezzo di: 

- accesso dell’Unione alla Convenzione sui diritti umani e sulle libertà fondamentali del Consiglio d’Europa; 

- un nuovo diritto di tutti i cittadini dell’UE all’informazione su temi dell’UE; 

- inclusione di un esplicito riferimento nel trattato al principio di uguale trattamento, a prescindere da razza, sesso, età, 

svantaggio o religione (includendo la menzione dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori esposti nella Carta, allargandoli 

ed estendendoli a tutti i cittadini dell’Unione); anche l’inserimento di un articolo specificamente riferito a un 

divieto della pena di morte; 

- lo sviluppo della cittadinanza politica, tra l’altro attraverso misure che facilitino la partecipazione alla vita politica in 

uno Stato membro di cittadini dell’Unione che risiedano in quello Stato; 

- il rafforzamento delle disposizioni necessarie a conseguire pienamente il libero movimento delle persone; 

- la preservazione della diversità dell’Europa attraverso speciali salvaguardie per le tradizionali minoranze nazionali in 

termini di diritti umani, democrazia e del dominio della legge; 

- l’applicazione delle disposizioni del trattato sui pari diritti non solo ai diritti economici, ma a tutti gli aspetti della parità 

per le donne. 

Inoltre il trattato conterrà un chiaro rifiuto del razzismo, della xenofobia, del sessismo, della discriminazione sulla base 

dell’orientamento sessuale di una persona, dell’antisemitismo, del revisionismo e di tutte le forme di discriminazione e 

garantirà un’adeguata protezione legale contro la discriminazione per tutti gli individui residenti entro l’UE. 

8. Al fine di sviluppare i mezzi d’espressione dei cittadini a livello europeo, deve essere applicato e sviluppato l’articolo 

138a del trattato sui partiti politici europei. 

9. Oltre a essere un fattore chiave nello sviluppo economico, sociale e culturale, la cooperazione transfrontaliera e interregionale 

aiuta a forgiare legami e permette una cooperazione pacifica tra i differenti Paesi europei. L’Unione perciò 

stabilirà un quadro legale pan-comunitario per promuovere la cooperazione transfrontaliera e interregionale, basato su 

una disciplina comunitaria di progettazione regionale, dal momento che questa stimolerà l’integrazione europea e assicurerà 

che le politiche della Comunità siano realizzate più effettivamente. […]” 

La strategia del PE era quanto mai chiara: l’integrazione delle politiche dell’UE era possibile solo 

attraverso un loro pieno controllo democratico, ma questo non poteva essere esercitato in definitiva 

se non dai cittadini dell’Unione, che sarebbero peraltro effettivamente esistiti solo in quanto soggetti 

di diritti fatti valere dall’Unione stessa, in primo luogo attraverso l’adesione dell’UE in quanto tale 

alla Convenzione del Consiglio d’Europa. In realtà si trattava della medesima strategia posta alla 

base del precedente “Progetto di Costituzione dell’UE” del PE. La novità della risoluzione stava 

nella “creazione” di nuovi e fecondi diritti che davano “maggiore sostanza” alla cittadinanza 

dell’Unione. Fra essi spiccavano in primo luogo il bando della pena di morte (il tratto distintivo della 

futura Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, rispetto alla stessa Costituzione degli Stati Uniti), 

ma anche il libero movimento delle persone, il divieto di ogni discriminazione, la salvaguardia 

delle minoranze nazionali, la parità tra donne e uomini, i diritti sociali, i diritti politici del cittadino 

dell’Unione in qualunque Stato membro ove ponesse la propria residenza, il diritto all’informazione 

sui temi dell’UE, il diritto di far valere la propria volontà politica sull’UE attraverso partiti politici 

europei. E infine l’altra grande novità, quanto mai feconda ai fini dello sviluppo di un’effettiva in- 

192 A distanza di dodici anni queste raccomandazioni rivelano tutta la loro attualità, in presenza di una politica monetaria, 

condotta dalla BCE in direzione dell’obiettivo unico della stabilità dei prezzi, e tuttora in assenza, viceversa, di 

un’autentica politica economica comune volta al perseguimento degli obiettivi sociali sopra detti. Il risultato è una difesa 

dell’euro condotta senza alcuna preoccupazione per le negative ricadute economico-sociali (sempre più alto costo del 

denaro) per gli Stati membri, nonché per le imprese e le famiglie e quindi per i cittadini dell’Unione, con una tendenza 

che sembra andare proprio in senso opposto rispetto a quegli obiettivi economico-sociali ossia verso disoccupazione, 

abbandono sociale, abbassamento del tenore di vita, disgregazione economica e sociale e protezionismi statali nazionali.

tegrazione fra gli stessi cittadini dell’Unione e quindi dell’autoconsapevolezza della cittadinanza 

europea, era costituita dalla decisa promozione di cooperazioni transfrontaliere e interregionali, sul 

tipo, per esempio, della Comunità di lavoro “Alpe-Adria”, sorta dalla comunanza storico-geografica 

delle regioni o degli Stati estesi alle Alpi Orientali. 

Nel quadro generale così delineato, il PE sosteneva inoltre che, a maggior ragione, “l’Unione deve 

rafforzare le sue politiche esistenti”, sottolineando a tal proposito i seguenti campi d’intervento: la 

coesione economica e sociale; la politica sociale (con l’inserimento della Carta Sociale e una fine 

della deroga del Regno Unito 193 ); la politica delle pari opportunità; un quadro comune di politica 

energetica (comprensivo degli aspetti presenti nella CECA e nell’EURATOM); la politica agricola; 

una distinta politica della pesca; la politica ambientale; la politica per il consumatore; la politica dei 

trasporti; la politica del turismo; il diritto per ogni cittadino dell’UE al pari accesso ai servizi 

d’interesse generale (servizio pubblico); i diritti e gli interessi dei bambini e dei giovani; una politica 

economica esterna di competenza esclusiva dell’Unione. Inoltre veniva raccomandato l’uso di un 

numero illimitato di lingue ufficiali o di lavoro dell’UE. E infine si introduceva un’ulteriore novità 

con la seguente affermazione: 

“In vista della natura multiculturale della società europea, sarà fatto esplicito riferimento alla necessità di promuovere 

un dialogo interculturale teso a migliorare la reciproca comprensione e tolleranza.” 

Nella consapevolezza delle conseguenze dell’immigrazione di massa nell’UE, il PE apriva con ciò 

un nuovo “fronte” nella strategia dell’integrazione, destinato ad assumere ben altro rilievo dodici 

anni dopo. 

Infine, per quanto riguarda la “chiarificazione delle competenze”, il PE, nel confermare i principi di 

sussidiarietà e di proporzionalità, sosteneva: “La creazione di una lista fissa di competenze dell’UE 

e degli Stati membri sarebbe troppo rigida e troppo gravosa da stabilire”, alludendo al carattere dinamico 

della sussidiarietà ovvero al fatto che essa avrebbe dovuto entrare, di volta in volta, in azione 

per quei settori in cui i singoli Stati membri non fossero riusciti a realizzare adeguate politiche a 

livello nazionale. 

Per quanto riguarda il secondo punto ovvero “le istituzioni dell’Unione”, il PE poneva coerentemente 

al primo posto la necessità di “assicurare l’unità del sistema istituzionale”, proponendo in 

merito due punti fondamentali: 1) l’unificazione dei trattati esistenti (con la duplice riduzione degli 

elementi essenziali dei trattati CECA ed EURATOM entro il trattato unificato e della PESC e della 

CSGAI “entro il sistema comunitario”) e 2) l’attribuzione all’UE della “personalità legale” (giuridica). 

In tal modo il PE conservava un altro caposaldo del suo precedente “Progetto di Costituzione 

dell’UE” ossia il carattere omogeneo e unitario dell’Unione e la sua trasformazione in un vero e 

proprio soggetto politico-istituzionale, pur non parlando minimamente di Costituzione e lasciando 

formalmente esistere i diversi trattati costitutivi europei (CECA, CEEA, CE e TUE). 

L’autentica preoccupazione crescente del PE era rappresentata piuttosto dalla prospettiva 

dell’allargamento dell’UE ovvero dal timore che l’entrata simultanea di un considerevole numero di 

Stati membri, provenienti da realtà storiche profondamente diverse da quella comunitaria, avrebbe 

indotto alla tentazione di lasciarsi andare a “ulteriori accordi flessibili” e quindi in definitiva a 

un’inammissibile ”Europa à la carte” ossia a un’estensione indiscriminata ai futuri Stati membri del 

regime delle “deroghe” già concesse o che sarebbero state concesse ai tre Paesi entrati nella Comunità 

nel 1973 ossia Regno Unito, Irlanda e Danimarca. 194 Anzi, sempre al fine di garantire una so- 

193 In tal modo il PE intendeva porre fine alla situazione anomala, se non paradossale, di un’Unione costretta a condurre 

la propria politica sociale (fondata sulla Carta sociale) nei termini di una semplice “cooperazione rafforzata”, in quanto 

un unico Stato membro ossia il Regno Unito rifiutava la Carta sociale. L’inserimento di quest’ultima nel trattato avrebbe 

invece comportato la natura vincolante di essa, e quindi della politica sociale comune che ne discendeva, per tutti gli 

Stati membri, presenti e futuri, dell’UE e perciò l’inammissibilità della concessione di “deroghe” illimitate, su questo 

punto cruciale, a qualunque Stato membro, compreso il Regno Unito. 

194 A dodici anni di distanza, tale preoccupazione evidenzia la sua sostanziale attualità, in presenza di atteggiamenti che 

vanno in tale direzione da parte di nuovi Stati membri, come la Polonia e la Repubblica Ceca.

stanziale omogeneità del processo d’integrazione europea, il PE avocava per se stesso il potere di 

controllo “su quelle politiche dell’Unione che sono perseguite da parte di un numero limitato di Stati 

membri su una base temporanea” ovvero su eventuali cooperazioni rafforzate. 

Anzi, nel timore che qualcuno degli stessi Quindici Stati membri dell’UE si opponesse, già in sede 

di CIG, a un accordo sul futuro trattato, il PE non esitava a proporre di “procedere senza la minoranza 

e, possibilmente, disporre strumenti per consentire a uno Stato membro di lasciare l’UE […]”. 

In tal modo si rafforzava ulteriormente la tendenza del PE a prefigurare l’avanzamento del processo 

d’integrazione sulla base anche solo di una larga maggioranza di Stati membri (fin dall’atto della 

firma di un nuovo trattato) e persino della fuoriuscita volontaria dall’Unione dello Stato membro interessato. 

Tale “precauzione” del PE era tanto più avvalorata dal fatto che il nuovo trattato avrebbe dovuto 

rafforzare gli stessi meccanismi comunitari in vista dell’unificazione dei tre “pilastri” e soprattutto 

del futuro ingresso massiccio di nuovi Stati membri. Tale rafforzamento doveva procedere peraltro 

secondo la necessaria endiadi “più forti e più democratiche istituzioni dell’Unione”. A questo proposito 

il PE faceva notare che non si trattava di trasferire nuovi poteri all’UE, bensì di chiarire i ruoli 

rispettivi delle sue diverse istituzioni e di garantire un adeguato equilibrio fra loro, nonché di ridefinire 

la loro composizione interna a fronte del previsto ingresso massiccio di nuovi Stati membri, in 

modo da assicurare insieme l’efficienza complessiva del sistema e gli interessi degli Stati membri 

“grandi e piccoli”. Inoltre veniva richiesto un graduale incremento della “rappresentanza e partecipazione 

delle donne a tutti i livelli dell’Unione”. 

Per quanto riguarda la Commissione, il PE suggeriva un incremento dei poteri del suo presidente, 

che in compenso avrebbe dovuto essere eletto direttamente dal Parlamento Europeo tra una lista di 

nomi avanzata dal Consiglio europeo, mentre il resto della Commissione, nominato dal suo presidente 

(d’accordo con i governi nazionali), avrebbe dovuto essere soggetta a un voto di fiducia del 

PE, che avrebbe dovuto avere pure il diritto (come il Consiglio) di richiedere le dimissioni di un 

singolo commissario. 

Per quanto riguarda il Consiglio, si raccomandava la pubblicità delle sue sedute, se rivolte 

all’approvazione di atti legislativi, che avrebbero dovuto essere pubblicizzati al massimo. Inoltre si 

esigeva l’ulteriore estensione del voto a maggioranza qualificata. Tuttavia il PE prendeva stranamente 

le distanze dal sistema di voto a “doppia maggioranza” (degli Stati e della popolazione), “in 

quanto è nel Parlamento che la popolazione è rappresentata. Il Consiglio rappresenta gli Stati. Un 

voto ponderato che rifletta la grandezza generale degli Stati non sarà strettamente proporzionato alla 

popolazione.” In ogni caso si raccomandava l’abbassamento della soglia della maggioranza qualificata 

rispetto all’eccessivo 71% sino ad allora in vigore. 

Per quanto riguarda il Parlamento Europeo, la risoluzione esigeva: che il numero massimo dei suoi 

membri non superasse mai (a prescindere dal numero degli Stati membri) i 700 seggi; che vi dovesse 

essere l’assenso del PE per tutte le nomine per la Corte di giustizia, la Corte di prima istanza, la 

Corte dei conti e per i membri del Comitato esecutivo del Sistema europeo delle banche centrali; 

che il PE avesse pari dignità rispetto al Consiglio in tutti i campi di competenza legislativa e di bilancio 

dell’UE; che il ruolo del PE fosse rafforzato riguardo alla PESC e alla CSGAI, come pure nel 

campo dell’UEM; che il PE avesse il diritto di richiedere l’opinione della Corte di giustizia sulla 

compatibilità con il trattato (sulla “costituzionalità”) di accordi internazionali, di aprire delle cause 

di fronte a essa (a prescindere dalla difesa delle prerogative del PE) e di venire coinvolto nel procedimento 

di emissione di ordinanze preliminari; che il PE avesse il diritto di partecipare alla decisione 

riguardante la propria sede; che la Commissione avesse l’obbligo di rispondere alle iniziative legislative 

del PE. Infine veniva proposto un rafforzamento della collaborazione tra il PE e i Parlamenti 

nazionali, per migliorare il controllo democratico in tema di UE. 

Per quanto riguarda la Corte di giustizia, il PE proponeva che essa avesse i pieni mezzi per assicurare 

il rispetto delle leggi dell’UE e dell’equilibrio istituzionale dell’Unione, ma anche che la sua 

competenza si estendesse pure alla PESC e alla CSGAI.

Altre misure infine erano proposte per la Corte dei conti, il Comitato delle Regioni e il Comitato 

economico e sociale. 

Per quanto riguarda il terzo punto ossia i “meccanismi decisionali dell’Unione”, il PE distingueva al 

proposito tre funzioni; quella legislativa, quella di bilancio e quella di controllo. 

Riguardo alla “funzione legislativa” (comprensiva sia degli “atti legislativi”, sia degli “accordi internazionali”) 

il PE proponeva di restringere le procedure decisionali a sole tre forme (la codecisione, 

l’assenso e la consultazione), abolendo di conseguenza la procedura di cooperazione. Proponeva 

inoltre di restringere la procedura per assenso ai soli casi di revisione del trattato, di accordi internazionali, 

di allargamento e di accordi sulle risorse proprie, nonché la procedura per consultazione al 

solo caso di decisioni nel campo della PESC; di conseguenza in tutte le altre aree doveva valere solo 

la procedura per codecisione. Quest’ultima avrebbe dovuto a sua volta essere drasticamente 

semplificata, stabilendo in particolare scadenze equivalenti per il Parlamento e il Consiglio nelle loro 

prime letture dei disegni di legge, in modo da evitare il costante ritardo del secondo rispetto al 

primo in tale fase della procedura. Inoltre si prospettava l’opportunità d’introdurre “una nuova categoria 

di atti esecutivi” di responsabilità della Commissione ove a ciò delegata dall’autorità legislativa. 

La Commissione, a sua volta, avrebbe peraltro dovuto procedere in prima persona, senza delegare 

queste funzioni a “comitati” di funzionari non eletti dal PE, né da alcuna istituzione dell’UE. La 

novità più interessante era peraltro la proposta di sottoporre tutti gli accordi internazionali conclusi 

dall’Unione all’assenso del Parlamento Europeo. 

Per quanto riguarda la “funzione di bilancio”, il PE proponeva delle misure tese a unificare il bilancio 

di tutte le istituzioni e gli organi dell’UE, nonché di tutti e tre i suoi “pilastri”. 

Per quanto riguarda la “funzione di controllo”, il PE suggeriva in particolare misure per combattere 

la frode e altre violazioni della legge dell’UE, per permettere indagini ad ampio raggio dentro gli 

Stati membri e per imporre a livello dell’UE dissuasive sanzioni penali e amministrative, con il 

permesso di direttive di armonizzazione nell’area della legge penale rilevante e l’obbligo per gli 

Stati membri di applicare punizioni effettive, proporzionate e deterrenti per la violazione della legge 

comunitaria. 

Per quanto riguarda il quarto punto ossia “le prospettive dell’allargamento”, il PE raccomandava 

che esso non compromettesse “i principi di competizione, cooperazione e solidarietà”, da sempre 

fondamentali per l’integrazione europea. 

Per quanto riguarda infine il quinto punto ossia le “misure conseguenti”, il PE esigeva: che il lavoro 

del Gruppo di riflessione fosse caratterizzato dalla maggior apertura possibile, con regolari rapporti 

pubblici; che la CIG del 1996 prevedesse un dibattito più aperto che nelle precedenti occasioni; che 

il risultato dei lavori della CIG fosse sottoposto all’assenso del Parlamento Europeo; e soprattutto 

che si dovesse 

“tenere un referendum pan-europeo [a Union-wide referendum] per ratificare ogni disposizione del trattato, in base al 

fatto che è in gioco una decisione collettiva che riguarda l’insieme dell’Europa. In alternativa, gli Stati membri possono 

accordarsi per svolgere qualche referendum nazionale (o le loro rispettive votazioni parlamentari) allo stesso tempo 

o entro pochi giorni uno dall’altro.” 

Per la prima volta, dunque, il PE si pronunciava esplicitamente per l’opportunità di svolgere un “referendum 

paneuropeo” per la ratifica di un nuovo trattato europeo, in quanto quest’ultimo, malgrado 

non fosse una Costituzione, ne avrebbe mantenuto alcuni tratti salienti, tra cui la centralità della 

cittadinanza europea anche in senso politico e quindi della democrazia europea anche nella sua dimensione 

partecipativa. Perciò la stessa ratifica di tale trattato avrebbe dovuto sottostare a tale principio, 

consentendo l’esercizio, oltre che della sovranità degli Stati membri (espressa tuttavia secondo 

la regola, democratica, di una larga maggioranza di essi e non più dell’unanimità), anche della 

sovranità diretta dei cittadini dell’Unione. Ma proprio perciò il referendum in questione avrebbe 

dovuto essere “paneuropeo”, in quanto si trattava appunto di “una decisione collettiva che riguarda 

l’insieme dell’Europa”. E tale decisione era riassumibile in questi termini: accettare o rifiutare 

un’Unione fondata sulla duplice sovranità degli Stati membri e dei cittadini dell’UE. Nel caso di un

esito negativo, tale referendum avrebbe rappresentato la definitiva ratifica di un’Unione a carattere 

confederale e intergovernativo, ma, nel caso positivo, esso avrebbe costituito la definitiva investitura 

democratica di un’Unione politica di tipo federale (a prescindere dal numero degli Stati membri, i 

cui popoli avessero espresso effettivamente il loro consenso e che perciò avessero aderito effettivamente 

a tale nuova Unione). 

Solo in alternativa a tale referendum paneuropeo, il PE proponeva che le ratifiche, referendarie o 

parlamentari, nazionali si tenessero comunque nello stesso tempo, proprio per garantire una “campagna 

referendaria”, che, in quanto simultanea, avrebbe dovuto conoscere una sostanziale omogeneità 

in tutto il territorio dell’UE, impedendo improprie derive “nazionali” del dibattito pubblico e 

soprattutto eventuali influenze di un esito negativo di una consultazione referendaria nazionale nel 

dibattito pubblico ancora in corso in altri Stati membri. 195 

Inoltre il PE proponeva che, all’atto della presentazione del futuro trattato ai Parlamenti nazionali e 

allo stesso PE per la ratifica finale, il Consiglio trasmettesse loro “un testo unico consolidato dei 

trattati fondativi” (CECA, CEEA, CE e TUE, così come sarebbero risultati emendati dal futuro trattato). 

In tal modo i Parlamenti avrebbero avuto a disposizione, già prima del voto di ratifica finale 

del futuro trattato, un quadro unitario complessivo dei “trattati costitutivi” in tal modo emendati ossia 

una sorta di unico “trattato... costituzionale”! 196 

L’eccezionalità ovvero il carattere straordinario, unico e definitivo della procedura di ratifica proposta 

era confermato infine dal fatto che il PE suggeriva di inserire nel futuro trattato una norma, in 

base alla quale le “future revisioni” di esso dovessero essere “approvate congiuntamente dal Parlamento 

e dal Consiglio prima di essere sottoposte ai Parlamenti nazionali per la ratifica”. In tal modo 

il PE prefigurava per le successive revisioni del trattato il normale iter di una sorta di “legge di revisione 

costituzionale” a carico delle due istituzioni legislative dell’UE, sopprimendo con ciò il ricorso 

a un’ennesima CIG e anzi a un ennesimo trattato fra i governi degli Stati membri e mantenendo 

solo il principio della ratifica finale di tale sorta di “legge costituzionale” da parte dei Parlamenti 

nazionali. Una tale misura avrebbe con ciò significato l’avvio di un sistema procedurale di “revisione 

costituzionale”, tipico di un’Unione politica a carattere federale. 

Recependo anche questa risoluzione del PE, il Gruppo di riflessione iniziava quindi i suoi lavori il 2 

giugno 1995 a Messina, esattamente quarant’anni dopo la conferenza, svoltasi nella stessa città italiana, 

che aveva condotto alla stesura dei trattati di Roma. 

Mentre erano in corso i lavori del Gruppo di riflessione, ebbe nel frattempo luogo la riunione del 

Consiglio europeo di Cannes del 26-27 giugno 1995, che affrontava, fra l’altro, il tema della “preparazione 

alla Conferenza intergovernativa del 1996”. A questo proposito il Consiglio di Cannes affermava: 

“Alla luce degli insegnamenti che si possono trarre dopo più d'un anno e mezzo dall'entrata in vigore del trattato sull'Unione 

europea e tenuto conto delle sfide e delle opportunità connesse in particolare con la prospettiva di un nuovo allargamento, 

il Consiglio europeo giudica inoltre che la riflessione debba concentrarsi su alcune priorità, affinché l'Unione 

possa rispondere alle aspettative dei suoi cittadini: 

195 Dieci anni dopo questi timori e queste precauzioni del PE si riveleranno quanto mai fondati di fronte agli esiti negativi 

dei due referendum nazionali, francese e olandese, del 2005 sul TCE e alla sostanziale paralisi del processo di ratifica 

di esso che ne sarebbe seguita per i due anni successivi (con l’incredibile blocco della procedura di ratifica in 7 Stati 

membri su 25), in presenza del perdurante principio della ratifica del trattato da parte di tutti gli Stati membri (regola 

dell’unanimità) e del perdurante rifiuto di un “referendum paneuropeo” su di esso. In tal modo si è innescata la crisi forse 

più grave della storia del processo d’integrazione europea, che persino l’eventuale varo di un nuovo trattato (la cui 

ratifica poggi sulle medesime regole) non è affatto certo possa risolvere. 

196 Risale a questo pronunciamento del PE l’idea di associare al varo di un trattato volto a unificare tutte le politiche 

dell’Unione un testo unico dei trattati fondativi. Tale idea avrebbe condotto otto anni dopo alla stesura di un “trattato 

costituzionale”, riassorbente in se stesso tutti i trattati fondativi allora esistenti (eccetto quello CEEA). La differenza di 

questo esito rispetto all’idea originaria sta nel fatto che quest’ultima si limitava a proporre un semplice strumento di lavoro 

(il “testo unico”) per il legislatore ossia per i Parlamenti nazionali ed europeo e non già un “trattato costituzionale”, 

che, per l’enorme mole in tal modo acquisita, sarebbe riuscito assolutamente “indigeribile” per i suoi naturali destinatari 

ossia per i cittadini dell’Unione.

- analizzare i principi, gli obiettivi e gli strumenti dell'Unione a fronte delle nuove sfide lanciate all'Europa; 

- rafforzare la politica estera e di sicurezza comune onde portarla all'altezza delle nuove sfide internazionali; 

- rispondere meglio alle esigenze del nostro tempo nel settore della sicurezza interna e più in generale nei settori della 

giustizia e degli affari interni; 

- accrescere l'efficacia, il carattere democratico e la trasparenza delle istituzioni in modo da permettere loro di adeguarsi 

alle esigenze di un'Unione allargata; 

- consolidare l'appoggio dell'opinione pubblica nei confronti della costruzione europea, rispondendo all'esigenza di una 

democrazia più vicina al cittadino europeo, preoccupato dai problemi dell'occupazione e dell'ambiente; 

- migliorare l'attuazione del principio della sussidiarietà. 

Il gruppo terrà inoltre conto dell'interesse di individuare i miglioramenti nel funzionamento delle istituzioni che non richiedono 

una modifica dei trattati e che possono quindi entrare rapidamente in vigore.” 

In tal modo il Consiglio europeo stesso recepiva la strategia di vasta portata del PE, incentrata sui 

cittadini europei e sulla democrazia nell’UE, presentandola tuttavia in una forma alquanto sfumata e 

generica e auspicando che eventuali innovazioni avvenissero senza “una modifica dei trattati”. 

Un ben più concreto apporto allo sviluppo del processo d’integrazione europea, soprattutto nel 

campo della (sino ad allora) poco produttiva CSGAI, diede la firma della Convenzione EUROPOL 

del 26 luglio 1995. Questa Convenzione segnava il primo grande successo della CSGAI e, con la 

creazione dell’“Ufficio europeo di polizia” (EUROPOL), offriva una prima grande prova tangibile 

della volontà degli Stati membri di sviluppare la loro cooperazione in direzione di una vera e propria 

politica comune nei settori della giustizia e degli affari interni, che avrebbe permesso a sua volta 

il varo del futuro “spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne”, concreto presupposto 

dell’applicazione dei diritti dei cittadini dell’Unione. 197 

Nel momento in cui l’UE provvedeva a porre le prime basi di tale “spazio” europeo, in realtà guardava 

già oltre di esso, in direzione dei rapporti da stabilire con i Paesi terzi (che sarebbero comunque 

rimasti tali, in quanto non europei) vicini e segnatamente con quelli dell’area mediterranea, 

nell’epoca antica baricentro della civiltà greco-romano-cristiana, da cui è sorta la civiltà europea, 

ma da più di tredici secoli aleatoria frontiera meridionale di quest’ultima. Fu perciò un evento in un 

certo senso epocale che, nel giorno del nono centenario del bando della prima crociata (27 novembre 

1095), si aprissero i lavori della prima Conferenza euromediterranea di Barcellona del 27-28 

novembre 1995, quasi a voler segnare l’inizio di un diverso tipo di “riconquista” europea dell’altra 

sponda del Mediterraneo, all’insegna dello scambio tra l’offerta (europea) di opportunità di rapido 

sviluppo economico e l’allargamento della sfera di affermazione e applicazione dei diritti umani 

(vero retaggio della civiltà europea), come proposto dalla “Dichiarazione di Barcellona” conclusa 

tra l’UE (rappresentata dal Consiglio, dalla Commissione europea e dai suoi Stati membri) e tutti i 

Paesi terzi mediterranei (tranne la Libia) (Algeria, Cipro, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Malta, 

Marocco, Siria, Tunisia, Turchia e Autorità Palestinese) e costitutiva del cosiddetto “processo di 

Barcellona” ossia della graduale integrazione di tutta l’area mediterranea nel campo d’applicazione 

effettiva dei diritti umani. 198 

Nell’ambito di tale processo l’obiettivo economico ultimo è costituito dalla creazione (tuttora in 

corso) di un’unica “zona di libero scambio” dal Mar glaciale artico al Sahara e dall’Oceano Atlantico 

al Kurdistan; al fine di pervenire a tale obiettivo, il “processo di Barcellona” prevedeva la creazione 

di specifici “accordi d’associazione” bilaterali tra l’UE o meglio la CE e il singolo Paese terzo 

mediterraneo coinvolto. In tal modo l’istituto dell’associazione veniva per la prima volta previsto 

197 La controprova che la Convenzione EUROPOL, pur con tutti i suoi limiti, costituiva l’inizio di un’integrazione europea 

anche nel settore della polizia, sarà data dall’immancabile richiesta del Regno Unito di una nuova “deroga” (naturalmente 

concessa) rispetto al riconoscimento della Corte di giustizia dell’UE come unico organo giurisdizionale dirimente 

eventuali controversie tra gli Stati membri a proposito dell’interpretazione della Convenzione EUROPOL. 

Quest’ultima entrerà in vigore il 1° ottobre 1998 e l’EUROPOL inizierà la sua piena attività, con sede all’Aja, il 1° luglio 

1999. 

198 Due anni dopo la pubblicazione dell’omonimo saggio (1993) di S. Huntington, l’UE iniziava dunque la sua originale 

lotta per scongiurare “lo scontro delle civiltà” e anche grazie a essa il futuro terrorismo islamico, impostosi in maniera 

sconvolgente con l’attentato a New York dell’11 settembre 2001, non sarebbe riuscito a travolgere i Paesi mediterranei 

coinvolti nel “processo di Barcellona”.

non più soltanto per i Paesi candidati all’accesso all’UE, bensì anche per Paesi terzi che, in quanto 

non-europei, non avrebbero potuto far parte dell’UE. 199 

In tale situazione di rinnovato dinamismo dell’UE, si svolgeva poi la riunione del Consiglio europeo 

di Madrid del 15-16 dicembre 1995. Nell’introduzione alle proprie conclusioni, il Consiglio europeo 

comunicava di aver adottato decisioni su: l’occupazione, la moneta unica, la Conferenza intergovernativa 

e l’allargamento verso l’Europa centrale e orientale e verso il Mediterraneo. 

Per quanto riguarda l’occupazione, si sottolineava come “la creazione di posti di lavoro costituisca 

il principale obiettivo sociale, economico e politico dell’Unione Europea”. Per quanto riguarda la 

moneta unica, veniva adottato il quadro di riferimento per l’introduzione di essa, a partire dal 1° 

gennaio 1999, e la si denominava “euro”. Per quanto riguarda la Conferenza intergovernativa, accoglieva 

con soddisfazione la relazione del Gruppo di riflessione e decideva l’apertura della CIG per il 

29 marzo 1996 a Torino, precisando che “è indispensabile che detta conferenza possa ottenere risultati 

sufficienti per permettere all’Unione di apportare un valore aggiunto a tutti i suoi cittadini e di 

assumere le proprie responsabilità sul piano interno ed esterno.” Per quanto riguarda, infine, 

l’allargamento, si sottolineavano: la firma a Parigi dell’accordo raggiunto a Dayton, con la fine della 

guerra nell’ex Iugoslavia; la Nuova agenda transatlantica e il Piano di azione congiunto UE-Stati 

Uniti, firmati nel vertice di Madrid del 3 dicembre 1995; la firma a Madrid dell’accordo quadro interregionale 

UE-Mercosur (il nuovo Mercato comune sudamericano), che qualche anno dopo avrà 

inediti e notevoli sviluppi; naturalmente la Dichiarazione di Barcellona; la firma a Maurizio della 

quarta Convenzione di Lomé con gli Stati ACP; il via libera dello stesso PE all’imminente unione 

doganale con la Turchia. 

Nelle sue conclusioni il Consiglio Europeo riservava peraltro attenzione pure a “un’Europa aperta al 

cittadino”. In primo luogo si evidenziava il valore permanente della sistematica applicazione del 

principio della “sussidiarietà”. In secondo luogo si esaminavano le “politiche vicine al cittadino”, 

evidenziando i risultati conseguiti o sollecitando nuove misure nel campo: della lotta contro 

l’esclusione sociale; della parità di diritti e di opportunità tra uomini e donne; della difesa del patrimonio 

culturale di rilevanza europea (programma RAFFAELLO); della dimensione europea dei 

mezzi di comunicazione di massa e in particolare della televisione; della tutela della salute dei cittadini 

(lotta contro il cancro e l’AIDS); della sorveglianza e del controllo sanitario nell’UE. Ma soprattutto 

ci si compiaceva che: 1) il Consiglio si fosse dato “un codice di condotta” per “facilitare 

l’accesso del pubblico ai processi verbali e alle dichiarazioni” di questa istituzione, relativi alle sue 

funzioni “di organo legislatore”; 2) fossero state adottate “due decisioni relative alla protezione 

consolare che permetteranno ai cittadini dell’Unione di rivolgersi a tutti i consolati degli Stati membri 

in Paesi terzi”. In terzo luogo si esaminavano i risultati della cooperazione nel settore “giustizia 

e affari interni”, sottolineando come l’ambizione a tal proposito dello stesso Consiglio europeo fosse 

quella che “l’Unione possa creare uno spazio di libertà e di sicurezza per i suoi cittadini”; in base 

199 I Paesi terzi iniziatori di questa tendenza erano stati la Tunisia e lo Stato d’Israele, che già prima della Conferenza di 

Barcellona avevano concluso con la CE, rispettivamente il 17 maggio 1995 e il 20 novembre 1995, i primi “accordi euromediterranei 

istitutivi di un’associazione” alla CE (che sarebbero entrati in vigore rispettivamente il 1° marzo 1998 e 

il 1° giugno 2000). Di fronte alla nuova prospettiva apertasi nel Mediterraneo con la Dichiarazione di Barcellona, la 

Turchia, che era già associata alla CE sin dal lontano 1964 con l’intento di accedervi pienamente, concludeva allora con 

quest’ultima il 22 dicembre 1995 un accordo istitutivo di una vera e propria “unione doganale” tra CE e Turchia (entrata 

in vigore il 1° gennaio 1996), molto più “intensa” rispetto alla futuribile “zona di libero scambio” prevista dal processo 

di Barcellona. Quanto agli altri Paesi terzi mediterranei non-europei, gli esempi di Tunisia e Israele verranno seguiti con 

gli accordi d’associazione alla CE del Marocco (firmato il 26 febbraio 1996 ed entrato in vigore il 1° marzo 2000), quello 

interinale (provvisorio e limitato) dell’OLP (a beneficio dell’Autorità Palestinese della Cisgiordania e della striscia di 

Gaza) (firmato il 24 febbraio 1997 e in vigore dal 1° luglio 1997), della Giordania (firmato il 24 novembre 1997 e in 

vigore dal 1° maggio 2002), dell’Egitto (firmato il 25 giugno 2001 e in vigore dal 1° giugno 2004), dell’Algeria (firmato 

il 22 aprile 2002 e in vigore dal 1° settembre 2005) e del Libano (firmato il 17 giugno 2002 e in vigore dal 1° aprile 

2006). L’unico Paese terzo non-europeo del processo di Barcellona mancante tuttora all’appello è la Siria, in quanto il 

Consiglio dell’UE attende ancora convincenti sviluppi della cooperazione della Siria con la Commissione d’inchiesta 

dell’ONU sulle responsabilità siriane nell’assassinio di un uomo politico libanese.

a tale obiettivo venivano individuati i seguenti campi d’intervento: 1) lotta contro il terrorismo; 2) 

lotta contro la droga e la criminalità organizzata; 3) cooperazione giudiziaria; 4) immigrazione e 

asilo; 5) frontiere esterne (in merito si esortava il Consiglio ad adottare quanto prima la “Convenzione 

relativa all’attraversamento da parte delle persone delle frontiere esterne degli Stati membri 

dell’Unione”); 6) lotta contro il razzismo e la xenofobia. In quarto luogo si esaminavano le azioni 

intraprese e da intraprendere a proposito di “frode e tutela degli interessi finanziari”. E in quinto e 

ultimo luogo si esortava ad adottare misure intese ad attuare una “semplificazione legislativa e amministrativa”. 

La parte più importante delle conclusioni del Consiglio europeo era peraltro quella riguardante “le 

basi dell’Europa del futuro”, a proposito della quale si predisponeva un”agenda politica 

dell’Europa” per i cinque anni successivi, basata sui seguenti punti: a) adattamento del trattato 

sull’Unione Europea; b) passaggio alla moneta unica; c) negoziati di allargamento; d) prospettive 

finanziarie oltre il secondo millennio; e) elaborazione di una nuova architettura europea di sicurezza 

(dalla CSCE all’OSCE); f) politica di dialogo, cooperazione e associazione con i Paesi vicini 

dell’Unione. Il primo passo era tuttavia costituito, naturalmente, dalla programmata “Conferenza 

intergovernativa” del 1996, a proposito della quale il Consiglio europeo affermava di aver “accolto 

con grande interesse la relazione del Gruppo di riflessione”, che doveva prepararla, e giudicava gli 

orientamenti emersi come “una buona base per i lavori della Conferenza”, che avrebbe dovuto “esaminare 

i miglioramenti che occorrerà apportare ai trattati per adattare l’Unione alle realtà attuali e 

alle esigenze future, alla luce dei risultati dei lavori del Gruppo di riflessione”. 

Di qui l’importanza della relazione del Gruppo di riflessione, presentata già il 5 dicembre 1995 e 

acclusa in allegato (“Conferenza intergovernativa”) alle conclusioni del Consiglio europeo di Madrid, 

sotto il titolo “Una strategia per l’Europa”. La relazione, volutamente piana e dal tono colloquiale 

per consentire lo sviluppo di “un processo di pubblica discussione e spiegazione” sulle sue 

proposte, individuava in primo luogo “la sfida”, di fronte alla quale era ormai posta l’UE, nel fatto 

che “per un crescente numero di Europei la ragion d’essere dell’integrazione comunitaria non è evidente”, 

a causa della grande “complessità” di quest’ultima. A questo proposito la relazione affermava: 

“Accettiamo che la complessità sia il prezzo che l’Europa paga per tutelare la nostra molteplice identità. Ma noi crediamo 

fermamente che questa creazione del genio politico europeo – che non può prendere il posto, ma è ora 

l’inseparabile controparte degli Stati membri dell’Unione, da cui riceve la sua principale legittimità politica – ha apportato 

un suo proprio inestimabile contributo: pace e prosperità, basate su una definizione di interessi e azioni comuni, che 

è il risultato non già di politiche di potere, ma di un comune corpo di leggi accettato da tutti.” 

Ciononostante, soggiungeva la relazione, nell’Europa dei Quindici “serpeggia un crescente senso di 

pubblico malcontento”, che motivava l’esigenza “di spiegare chiaramente ai nostri cittadini perché 

l’Unione, che è così attraente per gli altri Europei, resta tuttora necessaria per noi” ovvero per la necessità 

di disporre di un quadro di riferimento sovrastatale rispetto a sfide che nessun singolo Stato 

poteva affrontare da solo, come la globalizzazione, l’instabilità politica post-“guerra fredda”, problemi 

sociali nuovi (elevata disoccupazione, grande immigrazione, aumento della criminalità internazionale). 

La “risposta” alla sfida menzionata consisteva perciò nell’evidenziare in primo luogo le realizzazioni 

recenti dell’UE e in secondo luogo le misure prossime, in particolare “l’allargamento 

dell’Unione”. Esso veniva definito come “una straordinaria opportunità per la riunificazione politica 

dell’Europa” e “la miglior opzione per la stabilità del continente e per il progresso economico […] 

di questa nostra Europa nel suo insieme”, ma anche come “una sfida. Noi dobbiamo attuare 

l’allargamento, ma anche attuarlo bene” e in tal senso l’UE “non ha tempo da perdere”, affermando

in conclusione che tale programma “diverrà realtà solo se riceverà l’appoggio democratico dei cittadini 

d’Europa”. 200 

Passando poi al suo tema peculiare ossia “la Conferenza del 1996”, la relazione poneva subito in 

chiaro che la CIG avrebbe dovuto “concentrarsi sui cambiamenti necessari, senza impegnarsi in una 

revisione completa del trattato” e individuava in merito tre obiettivi: 1) “fare meglio percepire 

l’importanza dell’Europa per i suoi cittadini”; 2) “fare in modo che l’Unione funzioni meglio e prepararla 

all’allargamento”; 3) “conferire all’Unione maggior capacità per un’azione esterna”. 

In merito al primo obiettivo, la relazione, nel presentare la connessione tra “il cittadino e l’Unione”, 

precisava: 

“L’Unione non è e non vuole essere un superstato. Eppure è molto più di un mercato. Essa è un progetto unico basato su 

valori comuni. Dovremmo rafforzare questi valori, che anche tutti i candidati all’adesione desiderano condividere. 

La Conferenza deve far meglio percepire l’importanza dell’Unione ai suoi cittadini. Per riottenere l’impegno dei suoi 

cittadini, l’Unione deve concentrarsi su ciò che deve esser fatto a livello europeo per affrontare i problemi che essi 

maggiormente sentono, quali una maggior sicurezza, solidarietà, occupazione, nonché l’ambiente. 

La Conferenza deve anche rendere l’Unione più trasparente e vicina ai cittadini.” 

Di conseguenza la relazione si poneva il compito in primo luogo di come “promuovere i valori europei”. 

E già qui emergeva il sistematico disaccordo interno al Gruppo di riflessione, di cui la maggioranza 

veniva denominata con l’espressione “molti di noi” e la minoranza con quella di “alcuni di 

noi”, se non persino di “uno di noi” (da riferirsi con altissima probabilità al Regno Unito). Proprio 

perciò è tanto più interessante rilevare le proposte di tale maggioranza, che andavano ben al di là 

della non esaltante cornice d’insieme (formulata all’unanimità) e precisamente in direzione delle linee 

della risoluzione del PE. La modalità principale della promozione dei “valori europei” proposta 

era effettivamente quella cruciale: 

“La sicurezza interna dell’Europa poggia sui suoi valori democratici. In quanto Europei, noi siamo tutti cittadini di Stati 

democratici, che garantiscono il rispetto dei diritti umani. Molti di noi pensano che il trattato dovrebbe proclamare 

chiaramente tali valori comuni. 

I diritti umani formano già parte dei principi generali dell’Unione. Tuttavia per molti di noi essi dovrebbero essere più 

chiaramente garantiti dall’Unione con una sua adesione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e 

delle libertà fondamentali. E’ stata parimenti suggerita l’idea di un elenco di diritti e di una disposizione che preveda la 

possibilità di comminare sanzioni o anche di sospendere l’appartenenza all’Unione nei confronti di uno Stato che violi 

gravemente i diritti umani e la democrazia. […] 

Molti di noi ritengono importante che il trattato proclami chiaramente i valori europei – quali la parità del trattamento 

per uomini e donne e la non discriminazione per motivi di razza, religione, preferenza sessuale, età o handicap -, includa 

un’espressa condanna del razzismo e della xenofobia e preveda una procedura per la relativa applicazione. […] 

Noi crediamo che l’Europa condivida anche taluni valori sociali, che sono il fondamento della nostra coesistenza in un 

contesto di pace e di progresso. Molti di noi ritengono che l’”Accordo sulla politica sociale” debba essere incorporato 

nel diritto comunitario. 

In tal modo il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, aveva effettivamente individuato la 

strada maestra, indicata da molti anni dal PE, verso la creazione di un’Unione politica. 

Per quanto riguarda, poi, il primo dei problemi più sentiti dai cittadini dell’Unione ossia “libertà e 

sicurezza interna”, la relazione affermava tra l’altro: 

“Noi tutti riteniamo che la Conferenza dovrebbe rafforzare la capacità dell’Unione a proteggere i suoi cittadini contro il 

terrorismo, il traffico di droga, il riciclaggio di proventi illeciti, lo sfruttamento dell’immigrazione clandestina e altre 

200 Tutta questa premessa della relazione rivelava in realtà la persistenza di un certo approccio generale senza vie 

d’uscita. Infatti, da un lato ci si appellava alla comprensione e al consenso dei “cittadini”, ma dall’altro lato si affermava 

che l’UE, “questa creazione del genio politico europeo”, era “l’inseparabile controparte degli Stati membri, da cui riceve 

la sua principale legittimità politica”. E la risposta alla sfida consisteva sempre nello spiegare la “necessità” dell’UE 

per via dell’insufficienza del singolo Stato. Ancora una volta non ci si rendeva conto che la pur comprovata necessità 

dell’esistenza di un’entità non solo complessa, ma anche espressamente non legittimata direttamente dai “cittadini”, non 

poteva motivare di per sé né la loro comprensione, né il loro consenso nei confronti dell’Unione e dei suoi stessi programmi, 

compreso quello dell’allargamento.

forme di criminalità organizzata internazionale. Tale protezione della sicurezza dei cittadini a livello europeo non deve 

ridurre le salvaguardie individuali. Per molti di noi ciò presuppone un ulteriore ricorso a istituzioni e procedure comuni, 

nonché criteri comuni. Richiede pure che i Parlamenti nazionali esercitino un controllo politico su coloro che gestiscono 

tale azione comune. 

Molti di noi ritengono che, per agire con maggiore efficacia, dobbiamo far pienamente rientrare nella competenza comunitaria 

le questioni concernenti i cittadini dei Paesi terzi – quali la politica in materia di immigrazione, asilo e visti e 

regole comuni per i controlli alle frontiere esterne. […]” 

Anche a questo proposito il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, condivideva dunque la 

proposta del PE per una sostanziale riduzione del terzo “pilastro” dell’UE ossia della CSGAI al 

primo “pilastro” di essa ossia alla CE. 

Per quanto riguarda il secondo dei problemi più sentiti dai cittadini dell’Unione ossia 

l’”occupazione”, la relazione affermava tra l’altro: 

“Noi siamo tutti concordi nel ritenere che le disposizioni per la moneta unica decise a Maastricht e ratificate dai nostri 

Parlamenti debbano restare immutate. 

Pur sapendo che i posti di lavoro non saranno creati unicamente con emendamenti del trattato, molti di noi desiderano 

che il trattato contenga sia un più chiaro impegno dell’Unione di pervenire a una maggior integrazione e coesione economica 

e sociale, atta a promuovere l’occupazione, sia disposizioni che permettano all’Unione di intraprendere 

un’azione coordinata per la creazione di posti di lavoro. […] In ogni caso la maggior parte di noi sottolinea la necessità 

di un maggior coordinamento delle politiche economiche all’interno dell’Unione.” 

Anche in questo caso il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, condivideva la forte preoccupazione 

espressa dal PE che a un perfetto meccanismo di realizzazione dell’unione monetaria e della 

moneta unica, nonché della politica monetaria gestita dalla futura BCE, non corrispondesse alcuna 

seria ed effettiva realizzazione di un’unione economica e di un’economia unica, nonché di una 

politica economica gestita dalle istituzioni “politiche” dell’UE. 

Per quanto riguarda il terzo dei problemi più sentiti dai cittadini dell’Unione ossia l’”ambiente”, il 

Gruppo di riflessione si limitava ad assegnare alla stessa CIG il compito di formulare proposte concrete. 

Per quanto riguarda la necessità di “un’Unione più trasparente”, la relazione affermava tra l’altro: 

“I cittadini hanno il diritto di essere meglio informati sull’Unione e sul suo funzionamento. 

Molti di noi propongono che il diritto di accesso all’informazione sia riconosciuto nel trattato come un diritto dei cittadini 

dell’Unione. […] 

Prima di ogni importante proposta legislativa, si dovrebbero raccogliere le debite informazioni presso i settori interessati, 

gli esperti e la società in genere. Gli studi che conducono a proposte dovrebbero essere resi pubblici. 

Quando viene fatta una proposta, se ne dovrebbero debitamente informare i Parlamenti nazionali, fornendo loro documenti 

– redatti nelle rispettive lingue ufficiali – in tempo utile per permettere loro di discuterne adeguatamente fin 

dall’inizio del processo legislativo. 

Siamo tutti concordi nel ritenere che il diritto dell’Unione debba essere più accessibile. La Conferenza del 1996 dovrebbe 

sfociare in un trattato più semplice.” 

Anche in questo caso il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, indicava, con la proposta 

dell’inserimento dell’informazione come di un vero e proprio diritto nel trattato, la via d’uscita 

dall’adamantino legame UE-governi nazionali in direzione di un rapporto diretto UE-cittadini, potentemente 

avvalorato dal dovere delle istituzioni UE, nell’atto di ideare una proposta legislativa, di 

una preventiva raccolta delle “debite informazioni” presso la “società in genere”, strana espressione 

che tuttavia confermava la necessità d’instaurare una nuova “democrazia partecipativa europea” 

nell’ambito della legislazione UE. Infine veniva confermata la necessità di mettere in grado pure i 

Parlamenti nazionali di partecipare in qualche modo all’iter legislativo europeo. 

Per quanto riguarda, infine, la “sussidiarietà”, il Gruppo di riflessione, molto intelligentemente, intuiva 

il carattere fondamentalmente ambiguo o equivoco di tale principio, in quanto leggibile in 

modi inversi tra loro, limitandosi tuttavia a precisare ciò che esso non avrebbe dovuto essere: 

“L’Unione sarà più vicina al cittadino se si concentra su quelli che dovrebbero essere i suoi compiti.

Ciò significa che essa deve rispettare il principio di sussidiarietà. Di conseguenza questo principio non deve essere interpretato 

come se giustificasse una crescita inesorabile di poteri europei, né come un pretesto per scalzare la solidarietà 

o i risultati dell’Unione.” 201 

In merito al secondo obiettivo, “fare in modo che l’Unione funzioni meglio e prepararla 

all’allargamento”, il Gruppo di riflessione si pronunciava, a proposito del Parlamento Europeo, nei 

seguenti termini: 

“Migliorare la democrazia nell’Unione significa sia avere un’equa rappresentanza in ciascuna delle istituzioni, sia rafforzare 

il Parlamento Europeo all’interno dell’equilibrio istituzionale esistente e il ruolo dei Parlamenti nazionali. In 

questo contesto si ricorda che, secondo il trattato, per le elezioni del Parlamento Europeo si dovrebbe stabilire una procedura 

uniforme. Molti di noi ritengono che le procedure del Parlamento Europeo siano troppo numerose e complesse e 

si pronunciano quindi per una loro riduzione a tre: consultazione, parere conforme e codecisione. 

L’attuale procedura di codecisione è estremamente complicata e noi proponiamo che la Conferenza la semplifichi, senza 

però alterare l’equilibrio tra il Consiglio e il Parlamento Europeo. Molti di noi propongono anche che la Conferenza 

estenda il campo d’applicazione della procedura di codecisione. […] 

I Parlamenti nazionali dovrebbero anch’essi essere adeguatamente coinvolti. Ciò non implica che essi debbano essere 

incorporati nelle istituzioni dell’Unione. Per molti di noi le procedure decisionali dovrebbero essere organizzate in 

modo da permettere ai Parlamenti nazionali di esaminare e influenzare adeguatamente le posizioni dei rispettivi governi 

nel processo decisionale dell’Unione. […]” 

Anche in questo caso il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, seguiva, con moderazione, alcune 

indicazioni del PE al proposito e soprattutto individuava il ruolo-chiave che i Parlamenti nazionali 

potevano esercitare nella legislazione UE non già nel loro coinvolgimento diretto nell’iter 

legislativo, bensì nel grado di condizionamento che essi, grazie a una preventiva informazione sulle 

iniziative legislative europee, potevano esercitare nei confronti dei rispettivi governi nel corso di tale 

iter, ponendo fine allo stato di mancato controllo democratico dell’azione del rispettivo governo a 

livello europeo. 202 

Per quanto riguarda il Consiglio, il Gruppo di riflessione suggeriva: 

“I processi decisionali e i metodi di lavoro del Consiglio dei ministri dovrebbero essere riveduti. L’Unione deve essere 

in grado di prendere decisioni tempestive ed efficaci. Ma un processo decisionale efficiente non significa necessariamente 

un processo decisionale facile. Le decisioni dell’Unione devono ricevere l’appoggio popolare. Molti di noi riten- 

201 Effettivamente questa duplice lettura c’era già stata e ci sarebbe stata ancora: il primo tipo di lettura era e sarà quello 

preferito dal PE e che troverà espressione pure nel TCE e quindi alimenterà le resistenze a quest’ultimo, mentre il secondo 

tipo di lettura era e sarà quello preferito da taluni Stati membri già dell’epoca, il Regno Unito e la Danimarca, ma 

anche da futuri Stati membri, la Polonia e la Repubblica Ceca. Nel tracollo attuale del TCE la tendenza verso 

quest’ultimo tipo di lettura “al ribasso” sta assumendo toni talmente preoccupanti, da investire lo stesso concetto di acquis 

communautaire, dal momento che, secondo questo tipo di lettura, qualsiasi intervenuta ragione di “non convenienza” 

nel continuare ad aderire a un determinato punto dell’acquis autorizzerebbe, in base alla sussidiarietà, il “ritorno” di 

questa determinata prerogativa all’ambito nazionale. In tal caso l’UE si avvierebbe davvero a diventare quell’”Europa à 

la carte” tanto paventata dal PE. Tutto il contrario di quel che lo stesso Gruppo di riflessione sosteneva, quando, 

all’inizio della sua relazione, ricordava come i due più preziosi frutti dell’UE, “pace e prosperità”, fossero “basate su 

una definizione di interessi e azioni comuni, che è il risultato non già di politiche di potere, ma di un comune corpo di 

leggi accettato da tutti.” 

189 Uno degli equivoci più nocivi allo sviluppo della cittadinanza e della democrazia europee è dato dal fatto che i cittadini 

dei singoli Stati membri, immersi in un universo mediatico sostanzialmente nazionale e perciò statocentrico, accolgono 

per vere le affermazioni del rispettivo governo sul fatto che la bontà di certi provvedimenti europei dipenda 

dall’influsso positivo esercitato da tale governo o persino sia il risultato di un’originaria iniziativa legislativa nazionale, 

mentre la negatività di certi altri provvedimenti europei sia ascrivibile al fatto che sono stati decisi appunto dall’UE e 

non dal governo nazionale, che semplicemente li subirebbe. In tal modo si comunica l’immagine di un’Unione che, governata 

da chissà quali “entità”, non può produrre che atti negativi. In realtà nulla viene deciso nell’UE a prescindere 

dai governi nazionali. Ma questi, nell’atto di prendere determinate decisioni europee, agiscono al di fuori non solo del 

controllo dei rispettivi cittadini (a causa dell’assenza di un universo mediatico europeo), ma anche di quello del rispettivo 

Parlamento nazionale, che viene informato solo a “cose fatte” dell’iniziativa adottata ossia quando si tratta ormai solo 

di applicarla tramite la debita (obbligatoria) approvazione di una legge nazionale.

gono che una maggiore efficienza sarebbe favorita da un maggior ricorso a votazioni a maggioranza qualificata in sede 

di Consiglio […]” 

Anche in questo caso il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, seguiva, con moderazione, il 

suggerimento del PE, ma insieme poneva, senza peraltro risolverlo, il problema dell’insufficienza di 

una sia pur migliorata efficienza della procedura decisionale europea, in assenza di una maggiore 

democraticità di essa. 

Per quanto riguarda la Commissione europea, il Gruppo di riflessione si spaccava a metà sulle opposte 

“opzioni” in merito alla composizione della Commissione in vista dell’allargamento 

dell’Unione a venticinque Stati: 

“Nelle grandi linee, una tendenza all’interno del Gruppo è favorevole a che in futuro si mantenga il sistema attuale, 

rafforzandone, se necessario, la collegialità e la coerenza. Questa opzione permetterebbe a tutti gli Stati membri di avere 

almeno un Commissario. Un’altra tendenza è favorevole a che si pervenga a una maggior collegialità e coerenza, riducendo 

il numero dei Commissari – che sarebbero quindi meno numerosi degli Stati membri – e rafforzandone 

l’indipendenza. Si dovrebbero stabilire procedure per selezionarne i membri in base alla loro qualificazione e al loro 

impegno per l’interesse generale dell’Unione. […]” 

In tal modo il Gruppo di riflessione poneva almeno il problema dell’opportunità di una Commissione, 

che, in un’Europa a Venticinque o più Stati membri, fosse messa in grado di esercitare una funzione 

di governo dell’Unione, anche a prescindere da una composizione che rappresentasse tutti gli 

Stati membri. A maggior ragione, in questo caso, la legittimità democratica di essa sarebbe dipesa 

soprattutto dall’elezione, fiducia e controllo esercitati su di essa da parte del PE. 

In conclusione il Gruppo di riflessione poneva la seguente regola d’oro per quanto riguarda il funzionamento 

dell’UE: “I risultati dell’Europa dipendono dalla sua capacità di prendere decisioni e 

poi di conformarvisi”. 

Per quanto riguarda, infine, il terzo e ultimo obiettivo, quello di “conferire all’Unione maggior capacità 

per un’azione esterna”, il Gruppo di riflessione sollecitava un potenziamento della “politica 

estera comune” nei seguenti termini: 

“Ciò significa che l’Unione deve essere in grado di analizzare e preparare, congiuntamente, la propria azione esterna. 

Su questa base proponiamo che sia creata un’unità per l’analisi e la programmazione della politica estera comune. Per 

la maggior parte di noi tale unità dovrebbe essere responsabile dinanzi al Consiglio. Molti di noi pensano anche che 

essa dovrebbe essere composta da persone provenienti dagli Stati membri, dal Segretariato del Consiglio e dalla Commissione 

ed essere incorporata nel quadro istituzionale dell’Unione. […] 

L’Unione deve essere in grado di eseguire le sue azioni esterne in una posizione di più alto profilo. Abbiamo esaminato 

diversi possibili modi di rendere l’Unione capace di parlare con una sola voce. […] Molti hanno sottolineato la necessità 

di una cooperazione strutturata tra la Presidenza del Consiglio e la Commissione, in modo da integrare in un tutto coerente 

i diversi aspetti della dimensione esterna dell’Unione, di cui esse sono responsabili.” 

In tal modo il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, confermava il problema di una maggiore 

sistematicità della PESC e di una sua maggiore unitarietà, ravvisando in entrambi i casi la necessità 

di coinvolgere pienamente la Commissione, ma non spiegava come questo sarebbe stato possibile 

senza la riduzione della stessa PESC all’ambito comunitario. 

A proposito, invece, della “politica europea di sicurezza e di difesa”, la relazione proponeva: 

“Molti di noi ritengono che la Conferenza debba esaminare in che modo si possa incoraggiare lo sviluppo di capacità 

operative europee, promuovere una più stretta cooperazione nel campo degli armamenti e assicurare una maggior coerenza 

dell’azione in campo militare con gli aspetti politici, economici e umanitari di una gestione di crisi a livello europeo. 

Su queste basi molti di noi desiderano rafforzare ulteriormente le relazioni tra l’Unione Europea e l’Unione dell’Europa 

occidentale (UEO), che è parte integrante dello sviluppo dell’Unione. 

[…] molti di noi hanno appoggiato l’idea di una graduale integrazione dell’UEO nell’UE: si potrebbe pervenire a questo 

risultato promuovendo una convergenza UE/UEO con un impegno dell’UEO ad agire come organo d’esecuzione 

dell’Unione nel settore di operazioni militari o mettendosi d’accordo su una serie di tappe miranti alla piena fusione di

UE e UEO. In quest’ultimo caso, il trattato incorporerebbe non solo le operazioni Petersberg, ma anche un impegno di 

difesa collettiva, o nel corpo stesso del trattato o in un protocollo allegato.” 

Anche in questo caso il Gruppo di riflessione, nella sua maggioranza, faceva proprie le proposte del 

PE, salvo non mettere minimamente in discussione, anche nel caso della PESD, la struttura a “pilastri” 

dell’UE. 

Infine, a conclusione della propria relazione, il Gruppo di riflessione enunciava una formula che 

svuotava di senso, di contenuto e di realizzabilità le pur apprezzabili proposte concrete della sua 

maggioranza: 

“Europa e democrazia sono concetti inseparabili. Finora tutti i passi nella via della costruzione dell’Europa sono stati 

decisi di comune accordo dai governi democratici dell’Unione, sono stati ratificati dai Parlamenti nazionali e hanno ricevuto 

un appoggio popolare nei nostri Paesi. Questo è anche il modo in cui dobbiamo costruire l’avvenire.” 

Il Gruppo di riflessione definiva, quindi, la democrazia europea nei termini di semplici accordi intergovernativi, 

ratificati da Parlamenti nazionali (messi di fronte al fatto compiuto) e “appoggiati” 

dai cittadini non certo in base a un proprio atto politico, bensì sulla scorta di semplici sondaggi 

d’opinione, sino ad allora di segno negativo. E aggiungeva che questa era la sola democrazia europea 

possibile, da sempre e per sempre. Non era certo questa la via della costruzione di una nuova ed 

effettiva democrazia europea, indicata dal PE. 

Ai fini di un bilancio della relazione del Gruppo di riflessione, era ravvisabile nel testo una consistente 

eterogeneità tra diverse affermazioni generali (formulate all’unanimità) e le proposte particolari 

(a maggioranza), a sua volta riconducibile a una sostanziale divergenza di vedute all’interno del 

Gruppo non solo sulle proposte particolari, ma anche sulla stessa visione d’insieme ossia su quale 

dovesse essere la giusta “strategia per l’Europa”. 203 Ciò non avrebbe mancato d’influire sui lavori 

della prevista CIG e quindi sul futuro trattato europeo, quanto al suo carattere innovativo e alla condivisione, 

totale o parziale, del suo contenuto da parte di Stati membri. 

Di fronte agli esiti non esaltanti della relazione finale del Gruppo di riflessione (avallata invece dal 

Consiglio europeo di Madrid) e alla vigilia dell’imminente apertura della CIG, il Parlamento Europeo 

reagiva allora vigorosamente con la risoluzione del PE del 13 marzo 1996 “sull’opinione del 

Parlamento sulla convocazione della Conferenza intergovernativa, sulla valutazione del lavoro del 

Gruppo di riflessione e sulla definizione delle priorità politiche del Parlamento Europeo in vista della 

Conferenza intergovernativa” (relatori: Raymond Dury e Hanja Maij-Weggen) . La premessa generale 

era data dal fatto che la relazione del Gruppo di riflessione, secondo il PE, “contiene diverse 

opzioni positive, ma anche alcune deficienze e opzioni negative e un accordo non unanime sulle 

maggiori questioni per la CIG”; di qui la necessità, per il PE, di far sentire direttamente la propria 

voce alla CIG. 

Nella risoluzione il PE dava innanzi tutto il proprio sostegno alla convocazione della CIG al fine di 

procedere ai necessari miglioramenti e revisioni dei trattati e di progredire perciò “verso 

un’autentica Unione politica”. A questo scopo indicava alla CIG le seguenti “priorità-chiave per il 

futuro d’Europa”: 

203 In previsione dell’imminente riunione del Consiglio europeo, il PE aveva già adottato la risoluzione del 14 dicembre 

1995 “sull’ordine del giorno della Conferenza intergovernativa del 1996 in vista del Consiglio europeo di Madrid”. In 

essa si affermava che, a proposito delle conclusioni del Gruppo di riflessione, il PE: “3. deplora la mancanza di consenso 

sulle principali riforme necessarie all’Unione […]; 4. deplora che la relazione contenga talune carenze significative e 

ometta di fornire una risposta completa e chiara a importanti questioni, quali la soppressione completa dei pilastri, segnatamente 

nel settore della politica estera, di sicurezza comune e di difesa, l’efficacia delle istituzioni dell’Unione, il 

coordinamento delle sue politiche economiche e le procedure di bilancio; deplora anche l’assenza di un riferimento 

all’impatto culturale delle politiche dell’Unione; 5. ritiene essenziale che l’Unione definisca, sulla base degli orientamenti 

comunitari che restano un punto fermo, obiettivi e finalità chiari e precisi, condivisi da tutti gli Stati membri, che 

non potranno in nessun caso essere rimessi in discussione”.

“I. una potenziata definizione della cittadinanza europea e un evidenziato rispetto dei diritti umani […]; 

II. una più effettiva risposta alle preoccupazioni del pubblico sulla sicurezza interna […]; 

III. sviluppo della dimensione sociale ed ecologica e della politica per l’occupazione entro il mercato unico e il rafforzamento 

della coesione economica e sociale come obiettivo fondamentale dell’Unione e parte integrante del patrimonio 

della Comunità [...]; 

IV. rafforzamento del ruolo esterno dell’Unione Europea, in particolare nel salvaguardare la pace e la sicurezza […]; 

V. una positiva risposta al desiderio del pubblico di una maggiore apertura e trasparenza […]; 

VI. un decisivo progresso verso un’Europa più democratica e più efficiente […]: 

VII. maggiore credibilità per l’Unione Europea, da conseguire per mezzo di un’effettiva azione contro l’uso fraudolento 

delle risorse finanziarie della Comunità a tutti i livelli […]; 

VIII. un trattato semplificato, codificato e più comprensibile.” 

La risoluzione del PE proponeva quindi “una strategia, una dinamica istituzionale e degli strumenti 

al servizio di queste priorità-chiave”. A proposito della prima priorità-chiave, il PE proponeva questa 

nutrita quanto impegnativa serie di punti: 

“4.1. Una cittadinanza europea dovrebbe avere una precisa sostanza legale; i diritti e gli obblighi riguardanti la cittadinanza 

europea dovrebbero essere consolidati nel primo capitolo del trattato sotto il titolo “Dichiarazione dei diritti 

fondamentali e delle disposizioni che governano l’esercizio dei diritti dei cittadini europei e dei residenti” e ciò 

sulla base della Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali adottata dal Parlamento Europeo il 12 aprile 1989; 

questo nuovo capitolo nel trattato dovrebbe chiarire che la cittadinanza europea dà al cittadino nuovi diritti e obblighi 

verso l’Unione e non sostituisce la cittadinanza nazionale, ma la completa; 

4.2. L’Unione Europea dovrebbe accedere alla Convenzione europea sui diritti umani e le libertà fondamentali, in modo 

tale che i diritti umani presenti nella Convenzione non solo abbiano applicabilità legale a livello dell’Unione Europea, 

ma anche possano essere sottoposti all’esame della Corte europea dei diritti umani; 

4.3 Il trattato dovrebbe attribuire agli Stati membri l’incombenza di proteggere i diritti fondamentali e umani; 

4.4. Il trattato dovrebbe includere una lista di diritti fondamentali che si riferisca alla trasposizione e all’applicazione 

della legge dell’Unione e delle Comunità. Questa dovrebbe tener conto dell’aspetto transfrontaliero della protezione 

dei diritti fondamentali (p.e. della protezione della libertà d’associazione e della protezione della famiglia); 

4.5. L’Unione Europea dovrebbe includere in questo capitolo speciale il principio del pari trattamento e della non discriminazione, 

a prescindere, in particolare, da razza, genere, orientamento sessuale, età, religione o svantaggio; 

4.6. Nello stesso capitolo dovrebbe essere fatto un riferimento specifico all’abolizione della pena capitale e alla punizione 

di tutti gli atti di violenza, incitamento e abuso razziale o antisemitico; 

4.7. Il pari trattamento di donne e uomini dovrebbe essere riconosciuto come un diritto fondamentale nel trattato riformato; 

la sostanza dell’articolo 119 del trattato dovrebbe essere mantenuta, ma dovrebbe essere estesa a tutti gli aspetti 

delle pari opportunità in tutte le aree, in particolare economica, sociale e di vita familiare, con esplicito riferimento a 

un’azione affermativa; 

4.8. i diritti economici e sociali di portata transnazionale dovrebbero essere definiti chiaramente in questo capitolo, specialmente 

i diritti individuali e collettivi dei dipendenti; 

4.9. La lista dei diritti fondamentali dovrebbe contenere una sezione sui diritti politici europei, che dovrebbe contemplare, 

in particolare, l’adozione di un uniforme sistema elettorale con una scadenza per la realizzazione, un unico statuto 

dei membri del Parlamento Europeo e lo sviluppo di partiti politici a livello di Unione Europea; 

4.10. La posizione tradizionale dei gruppi sociali negli Stati membri dovrebbe essere rispettata e non menomata dalla 

legislazione comunitaria, nel debito riguardo dell’acquis communautaire; 

4.11. L’Unione dovrebbe promuovere lo sviluppo di politiche comuni nella sfera della gioventù; 

4.12. Per incoraggiare un sentimento d’appartenenza all’Unione e di solidarietà tra gli Stati membri, in particolare tra i 

giovani, dovrebbe essere allestito un Corpo Volontario di Pace Europeo, per esempio per missioni umanitarie entro e 

oltre l’Unione Europea; 

4.13. L’Unione Europea dovrebbe sostenere il riconoscimento della diversità culturale e linguistica e la protezione delle 

minoranze nazionali tradizionali e delle loro lingue da parte degli Stati membri e, nel contesto dei diritti umani, della 

democrazia e del dominio della legge, disporre espressamente un riconoscimento, protezione e sostegno per le sue 

lingue e culture minoritarie; 

4.14 Dovrà essere tenuto conto della specifica natura della dimensione culturale e del bisogno di garantire il pluralismo 

nelle misure e nelle politiche realizzate in tutti i settori di attività; l’Unione dovrebbe prendere le misure congiunte necessarie 

a promuovere un’intesa culturale e linguistica sia entro, sia fuori l’Unione, scambi e reti d’istituzioni ed esperienze, 

la protezione dei beni culturali, l’armonizzazione della legislazione sul diritto d’autore, e il sostegno per la traduzione, 

la circolazione e la diffusione di opere e informazione culturali; 

4.15. I cittadini europei non devono, in nessuna circostanza, essere trattati come stranieri all’interno dell’Unione Europea;

4.16. Ai cittadini di Paesi terzi legalmente residenti nell’Unione dovrebbero essere date garanzie riguardanti il rispetto 

dei diritti umani, l’uguaglianza di trattamento e la non-discriminazione in riferimento ai diritti sociali, economici e culturali 

e il diritto a votare nelle elezioni locali, in accordo con la Convenzione del Consiglio d’Europa; 

4.17. Dovrebbe essere garantita entro il campo d’azione dell’Unione Europea (inclusa l’EUROPOL) una comprensiva 

protezione legale da parte dei tribunali nazionali, della Corte di prima istanza e della Corte di giustizia europea; 

4.18. Lo sport deve essere incluso nel trattato, nel contesto di una politica dell’educazione, della formazione e 

dell’occupazione, come pure quale politica culturale. L’Unione dovrebbe incoraggiare in particolare iniziative transnazionali, 

pur rispettando le identità sportive nazionali.” 

Con queste richieste il PE confermava ancora una volta la sua chiarissima linea d’azione, mirante a 

porre la “cittadinanza europea” come la chiave di volta dell’intero edificio europeo ossia dell’UE 

come “Unione politica”. Di qui la richiesta di conferire una “precisa sostanza legale” a tale cittadinanza, 

individuandola in una serie di diritti (e di doveri), che, sino ad allora “sparsi per tutto il trattato”, 

avrebbero dovuto conoscere un loro “consolidamento” all’interno di un unico capitolo specifico, 

dedicato alla cittadinanza europea, che perciò avrebbe dovuto costituire anzi il primo capitolo 

del nuovo trattato. L’intitolazione attribuita a questa serie di diritti era peraltro sintomatica di 

un’intenzionalità ben più accentuata; infatti il termine “Dichiarazione”, ripreso dall’omonimo documento 

del PE del 1989 (che avrebbe dovuto essere la base per la sua elaborazione) e da tutta la 

tradizione “rivoluzionaria” moderna (olandese, inglese, americana e soprattutto francese), testimoniava 

la fedeltà del PE al disegno a) di un’originaria posizione fondativa di una serie di diritti umani, 

che, in quanto tali, venivano riferiti non solo ai cittadini europei, ma a tutti i residenti 

nell’Unione, nonché b) della predisposizione, in essa, di norme che regolassero “l’esercizio” di tali 

diritti. Quest’ultimo punto faceva la differenza con l’analoga Dichiarazione universale dell’ONU, 

perché, nel caso europeo, si sarebbe trattato di una Dichiarazione “autoinstallante” dei diritti umani. 

Tale novità era data dal fatto che il soggetto dichiarante ovvero l’UE avrebbe, con la propria adesione 

alla Convenzione europea del Consiglio d’Europa, assunto la natura e il ruolo di un vero soggetto 

politico-istituzionale, atto a rispettare e a far rispettare, nel diritto europeo, (almeno) i diritti 

sanciti da tale Convenzione e disposto a sottoporsi a tal proposito all’esame della Corte europea dei 

diritti umani (organo giurisdizionale dello stesso Consiglio d’Europa), alla stessa stregua dei Paesi 

terzi europei. 

In tal modo la Dichiarazione dei diritti fondamentali, fondativa della stessa cittadinanza europea, sarebbe 

con ciò diventata la “missione” dell’UE, giustificativa della sua autorità politico-istituzionale 

intrinseca e sugli stessi Stati membri. Infatti il nuovo trattato avrebbe dovuto dire esplicitamente che 

“incombe” agli Stati membri la protezione dei diritti umani (così come sanciti dalla Dichiarazione), 

un’espressione, che, mentre assegnava a essi e solo a essi il compito pratico di tale protezione, insieme 

poneva loro questo compito come un dovere inderogabile di fronte all’UE e, come tale, condizione 

della loro stessa appartenenza all’Unione. 

Fra i diritti fondamentali della cittadinanza europea e dell’UE avrebbero dovuto figurare, tra l’altro, 

l’”abolizione della pena capitale” (al primo posto), il “pari trattamento” e la “non discriminazione” 

(in generale), il “pari trattamento tra donne e uomini” (in particolare) esteso a tutte le aree, ma anche 

i “diritti economici e sociali di portata transnazionale” (validi per tutti gli Stati membri), almeno 

quanto ai diritti individuali e collettivi dei lavoratori dipendenti. 

Quanto al diritto dell’UE, la Dichiarazione avrebbe dovuto prestarsi di per se stessa a criterio fondamentale 

di un’attività giuridica dell’Unione, che, proprio grazie al compito di far valere i diritti 

umani, sarebbe stata una vera e propria attività legislativa, con autentiche leggi, che, per quanto riguarda 

la protezione immediata dei diritti umani, avrebbero dovuto regolare gli aspetti “transfrontalieri” 

ossia le situazioni in cui fossero coinvolti cittadini di uno Stato membro diverso da quello di 

residenza, p.e. per quanto riguarda la “libertà d’associazione” e la “famiglia”. 

Ma la Dichiarazione avrebbe dovuto comprendere soprattutto “una sezione sui diritti politici”, per i 

quali il PE prevedeva: 1) l’approvazione entro un termine ben preciso di un uniforme sistema elettorale 

del PE (atto a generare una vera omogeneità tra gli elettori); 2) uno statuto unico dei membri 

del PE (atto a generare una vera omogeneità tra gli eletti); 3) lo sviluppo di partiti politici a livello

dell’UE (indispensabile alla maturazione di una coscienza politica e di una volontà politica autenticamente 

europee). 

Condizione necessaria, anche se non sufficiente, di tale coscienza politica europea era peraltro lo 

sviluppo di un preliminare “sentimento d’appartenenza all’Unione”, che, come tale, avrebbe dovuto 

avere come suoi naturali destinatari e beneficiari soprattutto i giovani. Di qui la necessità per il PE 

di “politiche comuni nella sfera della gioventù”, comprensive dello stesso sport. 

Allo stesso scopo il PE non esitava anzi a ricorrere a un’esperienza analoga a quella che, per lo sviluppo 

del sentimento d’identità nazionale ossia d’appartenenza allo Stato nazionale, aveva rappresentato 

il servizio militare di leva e persino la guerra. Nel caso dell’Unione tale esperienza avrebbe 

dovuto essere, invece, civile, volontaria e pacifica: il previsto Corpo Civile Volontario di Pace Europeo 

per lo svolgimento di operazioni umanitarie dentro e fuori dell’UE, pensato in origine soprattutto 

per gli obiettori di coscienza, diventava con ciò, nell’ottica attuale del PE, lo strumento privilegiato 

di un’educazione dei giovani “sul campo” al sentimento d’appartenenza all’Unione come a 

un soggetto politico basato non già sulla contrapposizione tra nazioni, bensì sull’incrocio dei popoli, 

non sull’esclusione dello straniero, bensì sull’inclusione del diverso, non sullo sfruttamento di risorse 

altrui, bensì sull’alleviamento di sofferenze altrui. 

Per lo stesso scopo educativo e formativo del “sentimento d’appartenenza all’Unione” il PE conferiva 

un ruolo generale trainante alla “dimensione culturale”. Tuttavia la “cultura” dell’Unione veniva 

fatta consistere in primo luogo proprio nel riconoscimento della diversità culturale e linguistica 

non solo degli Stati membri, bensì anche delle stesse regioni all’interno del singolo Stato membro 

(esattamente all’inverso della “cultura nazionale”, propria dello Stato nazionale e propagata attraverso 

le scuole statali). La nuova cultura europea avrebbe anzi dovuto essere condivisa in primo 

luogo dallo stesso Stato membro nel suo dovere di proteggere le proprie minoranze nazionali tradizionali 

e le loro lingue. A maggior ragione la stessa UE doveva farsi carico, secondo il PE, di un 

“riconoscimento, protezione e sostegno per le sue lingue e culture minoritarie” quanto al campo dei 

diritti umani, della democrazia e del rispetto della legge. 

In questo senso la “dimensione culturale” avrebbe dovuto agire soprattutto come “luogo” atto a realizzare 

“un’intesa culturale e linguistica sia entro, sia fuori l’Unione”, attraverso una politica culturale 

dell’UE tesa a promuovere “scambi e reti d’istituzioni e d’esperienze, la protezione dei beni 

culturali, l’armonizzazione della legislazione sul diritto d’autore e il sostegno per la traduzione, la 

circolazione e la diffusione di opere culturali e informazione” 204 . 

Tutte queste realtà da promuovere, chiamate complessivamente “dimensione culturale” europea, e il 

loro convergente risultato ossia un’intesa culturale e linguistica dentro e fuori l’Unione avrebbero 

dovuto essere realmente formative del sentimento d’appartenenza all’Unione e quindi della cittadinanza 

europea. 205 Il presupposto giuridico di tale “dimensione culturale” europea avrebbe dovuto 

essere perciò il seguente: “I cittadini europei non devono, in nessuna circostanza, essere trattati come 

stranieri all’interno dell’Unione Europea”. Ma tale presupposto giuridico avrebbe dovuto infine 

trasformarsi nella spia etica dell’avvenuta maturazione del sentimento d’appartenenza all’Unione e 

quindi del senso della cittadinanza europea ovvero nella disposizione spontanea a trattare i cittadini 

di altri Stati membri come propri concittadini. 

Quanto ai cittadini di Paesi terzi residenti legalmente nell’UE, il PE si pronunciava a favore 

dell’estensione a loro non solo del complesso dei diritti umani dell’UE (compresi diritti economici, 

sociali e culturali), bensì anche del diritto politico di voto alle elezioni locali nel Comune di resi- 

204 Tale senso della “dimensione culturale” europea sarà poi evidenziato graficamente nelle immagini “di valore” che i 

cittadini dell’Unione portano sempre con sé ossia nelle banconote in euro: finestre e porte in un verso, ponti nell’altro 

verso. Tali elementi architettonici, tuttavia, nell’unità stilistica delle varie epoche (classica: 5 euro, romanica: 10 euro; 

gotica: 20 euro; rinascimentale: 50 euro; barocco e rococò: 100 euro; vetro e ferro: 200 euro; XX secolo: 500 euro), parlano 

insieme di un’unica storia dell’arte, della cultura e della civiltà proprie dell’Europa in quanto tale. 

205 In tal senso la risoluzione del PE affermava: “Il rafforzamento della dimensione culturale e delle opportunità di 

scambio nell’Unione avrà un potente impatto sulla sua legittimazione democratica”.

denza, configurando così un’ampia integrazione delle comunità straniere nella vita non solo civile, 

ma anche politica della propria città di residenza. 

Infine l’effettivo valore legale cogente del complesso dei diritti fondamentali sanciti dalla prevista 

Dichiarazione e garantiti entro l’ambito di competenza dell’UE (compresa l’EUROPOL 206 ) sarebbe 

stato assicurato dalla “protezione legale” complessiva che di essi avrebbero dovuto fornire “i tribunali 

nazionali, la Corte di prima istanza e la Corte di giustizia europea”. In tal modo tutte le autorità 

giurisdizionali, nazionali ed europee, sarebbero state coinvolte in questa protezione legale dei diritti 

fondamentali dell’UE nei confronti delle istituzioni e degli organi dell’UE, degli Stati membri e dei 

cittadini. 207 

A proposito della seconda priorità-chiave ossia di “una risposta più effettiva alle preoccupazioni del 

pubblico sulla sicurezza interna”, il PE proponeva: 1) la riconduzione nel primo “pilastro” ossia 

nell’ambito comunitario dei settori della CSGAI riguardati gli aspetti esterni: l’asilo, 

l’attraversamento delle frontiere esterne, l’immigrazione, i cittadini di Paesi terzi, la lotta contro la 

frode e il crimine organizzato e la cooperazione giudiziaria civile riguardante la libera circolazione 

delle persone; 2) l’introduzione, per gli altri settori della CSGAI (cooperazione di polizia, navale e 

doganale e cooperazione giudiziaria penale), dei seguenti elementi: rafforzamento dei poteri della 

Commissione (diritto d’iniziativa) e del PE (codecisione), competenza della Corte di giustizia, protezione 

dei diritti umani, maggiore uso del voto a maggioranza, trasparenza e fine del ricorso a 

strumenti legali (risoluzioni, raccomandazioni e convenzioni) non previsti dal TUE e quindi al di 

fuori della possibilità di un controllo democratico; 3) la possibilità (“passerella”) di trasferire anche 

questi settori all’ambito comunitario; 4) una lotta comune, senza riserve nazionali, contro il terrorismo. 

In altri termini il PE esigeva la graduale riduzione di tutte le attività della CSGAI all’ambito 

comunitario. 208 

A proposito della terza priorità-chiave, il PE proponeva: a) per “un’unione sociale che arrivi lontano”, 

l’inserimento nel trattato: 1) dell’accordo sulla politica sociale, 2) dei principi essenziali della 

Carta dei diritti sociali fondamentali della CE (l’uguaglianza tra donne e uomini e i diritti transnazionali 

di organizzazione, contrattazione collettiva e azione industriale, incluso lo sciopero), 3) 

dell’obbligo della Commissione a predisporre una programmazione e 4) dell’obbligo dell’UE a sviluppare 

una politica di superamento dell’ingiustizia sociale, dell’esclusione, della discriminazione e 

della povertà, da affidare alla Commissione; b) per “una politica attiva dell’occupazione”, 

l’inserimento nel trattato: 1) di un nuovo capitolo su ”L’Unione per l’occupazione”, 2) della funzione 

sociale comunitaria di “promuovere un alto livello d’occupazione e di protezione sociale per 

donne e uomini”, 3) dell’obiettivo di un alto livello d’occupazione tra i “principi guida” d’azione 

dell’UE, 4) della creazione di un Comitato sull’occupazione (come “contrappeso”, con analogo statuto, 

al Comitato monetario) e 5) dell’armonizzazione delle legislazioni sociali nazionali; c) per la 

“politica fiscale e il mercato interno”: l’armonizzazione di certe forme di tassazione; d) per 

l’”informazione”: accesso all’informazione e produzione di programmi radiotelevisivi concepiti a 

livello europeo; e) per gli “obblighi del servizio pubblico: un’Unione Europea che promuova 

l’interesse generale”, l’inserimento nel trattato: 1) di un riferimento ai servizi d’interesse generale e 

2) dei principi fondamentali del servizio pubblico (accessibilità, universalità, uguaglianza, continuità, 

qualità, trasparenza e partecipazione), f) per la “coesione economica e sociale”: sua trasformazione 

in compito fondamentale dell’Unione e parte integrante della normativa comunitaria; g) per 

206 La differenza fondamentale fra l’EUROPOL e l’Interpol è data dal fatto che solo la prima è soggetta al rispetto di 

una legislazione, in questo caso europea, sulla protezione dei dati personali. 

207 In tal modo veniva sostanzialmente a perdersi il senso classico dell’indipendenza dello Stato nazionale, che da sempre 

aveva trovato il proprio elemento d’identificazione in una giustizia amministrata in base ai diritti sanciti esclusivamente 

dalla Costituzione nazionale o (nel caso britannico) dal diritto consuetudinario nazionale. Perciò il Regno Unito 

lotterà con tutte le sue forze prima per l’esclusione di tale eventualità dai trattati europei e poi per la propria autoesclusione 

(un’ennesima “deroga”) dal rispetto di tale disposizione. 

208 A questo proposito la risoluzione affermava in generale per l’UE come tale: “il rafforzamento delle politiche esistenti, 

di cui c’è bisogno, non sarà possibile eccetto che nel contesto della fusione dei tre pilastri in un unico quadro istituzionale 

e legale e con il debito rispetto dei principi di sussidiarietà e di solidarietà”.

l’”ambiente”: sua presenza in tutte le politiche comunitarie e sua estensione alla protezione degli animali; 

h) per la “gioventù”: cooperazione tra Stati membri per politiche trasversali; i) per 

l’”energia”: inserimento nel trattato di un nuovo capitolo apposito (con l’integrazione degli aspetti 

di politica energetica della CEA e dell’Euratom entro un quadro di politica energetica comune); l) 

per il “turismo”: suo inserimento nel trattato come campo individuale e separato di politica comune; 

e m) per la “pesca”: inserimento nel trattato di un titolo separato e procedura per consenso sugli accordi 

internazionali. 

A proposito della quarta priorità-chiave, il PE proponeva: a) per il “rafforzamento del ruolo esterno 

dell’Unione Europea attraverso lo sviluppo di un’effettiva politica estera e di sicurezza comune”, il 

PE proponeva l’inserimento nel trattato: 1) dello spirito di solidarietà tra gli Stati membri, 2) della 

personalità legale dell’Unione 209 , 3) del compito dell’UE di “garantire la sua integrità territoriale e 

la sicurezza delle sue frontiere esterne”, 4) di un unico capitolo sui vari aspetti della politica esterna 

(comprensivo sia di quelli di competenza comunitaria sia della PESC), 5) per gli aspetti della politica 

economica esterna (di competenza comunitaria): a) dell’introduzione della codecisione e b) 

dell’estensione della procedura per consenso a tutti gli accordi internazionali e alle sanzioni economiche, 

6) dell’inclusione del Fondo europeo di sviluppo nella politica di cooperazione allo sviluppo 

(di ambito comunitario), 7) della creazione, per la PESC, di un’”Unità comune di analisi e pianificazione”, 

gestita dalla Commissione di concerto con il Segretariato generale del Consiglio, 8) del 

voto a maggioranza qualificata (anche per la PESC, con il diritto di non aderire a posizioni comuni 

o azioni congiunte di natura militare, ma senza il diritto di porre veti a esse), 9) della designazione 

dello stesso commissario alle relazioni esterne della CE come rappresentante dell’Unione per la 

PESC, 210 10) della creazione di una rappresentanza dell’Unione in ogni paese terzo, ove esistessero 

meno di quattro Stati membri avessero rappresentanza diplomatica, 11) del finanziamento della 

PESC a carico del bilancio comunitario e 12) del conferimento al PE del controllo parlamentare sulla 

PESC; b) per la “politica di sicurezza e di difesa”, il PE proponeva l’inserimento nel trattato: 1) 

della graduale incorporazione dell’UEO nell’UE e dell’attribuzione all’Unione degli obiettivi dei 

compiti di Petersberg (vincolanti per tutti gli Stati membri dell’UE), 2) del diritto di ogni Stato 

membro a non partecipare ad azioni militari e del suo dovere di non impedire fossero intraprese da 

una maggioranza di Stati membri, 3) del finanziamento delle operazioni dell’UEO (una volta integrata 

nell’UE) a carico del bilancio comunitario, 4) della creazione di una politica comune degli 

armamenti. 

A proposito della quinta priorità-chiave ossia di “una positiva risposta alle domande popolari di più 

apertura e trasparenza”, il PE proponeva l’inserimento nel trattato: 1) del principio d’apertura delle 

istituzioni europee, 2) di una norma generale d’accesso ai documenti dell’UE (con l’obbligo della 

pubblicazione immediata di quelli legislativi e della loro “leggibilità” 211 ) e 3) della pubblicità degli 

incontri del Consiglio dedicati alle funzioni legislative. 

A proposito della sesta priorità-chiave ossia di un “decisivo progresso verso un’Europa più democratica 

e più efficiente”, il PE proponeva: 1) l’estensione del voto a maggioranza qualificata, come 

procedura generale entro l’Unione (con l’introduzione di una nuova maggioranza superqualificata 

per certi temi sino ad allora soggetti al voto all’unanimità e con la restrizione di quest’ultimo ai soli 

casi di modifiche al trattato e di “decisioni costituzionali”, come l’allargamento, le risorse proprie e 

209 

Il PE sottolineava che questa misura, di portata di per sé fondamentale, era tanto più essenziale in politica estera, nella 

misura in cui nessun Paese terzo poteva prendere seriamente in considerazione la PESC di un’entità che non aveva 

personalità legale ovvero che non era un vero e proprio soggetto politico-istituzionale. Per converso tale conferimento 

avrebbe invece attribuito all’UE i connotati di tale soggettività anche in politica interna (compresa la CSGAI), comportando 

il superamento della struttura a tre “pilastri” dell’UE entro l’unico ambito comunitario. 

210 

Il PE si dichiarava invece contrario alla proposta, emersa in sede di Gruppo di riflessione, di affidare l’incarico di 

rappresentante solo della PESC a una nuova apposita figura, chiamata “Alto rappresentante” dell’UE per la PESC (a 

motivo della definitiva divisione, che si sarebbe così venuta a produrre, della politica esterna dell’UE fra gli ambiti comunitario 

e della PESC e quindi della conseguente permanenza definitiva della struttura almeno a due pilastri dell’UE). 

211 

A questo proposito il PE sosteneva (a maggior ragione): “I trattati devono essere compendiati, ristrutturati, semplificati 

e commentati”.

l’articolo 235); 2) una meditata riponderazione dei voti; 3) il mantenimento delle norme di composizione 

della Commissione 212 e l’elezione diretta del presidente della Commissione europea da parte 

del PE sulla base di una rosa di nomi disposta dal Consiglio europeo; 4) l’indipendenza e il rafforzamento 

del ruolo della Commissione; 5) una maggiore autonomia del Comitato delle Regioni; 6) 

un miglioramento delle procedure legislative attraverso: a) un’unica procedura legislativa ossia la 

codecisione, estesa a ogni tipo di legislazione (con decisioni del Consiglio a maggioranza qualificata) 

e semplificata, b) l’approvazione del PE per tutti i casi dell’articolo 235, le decisioni sulle risorse 

proprie e in tutti i casi di riforma del trattato e per gli accordi internazionali e c) una gerarchia degli 

atti giuridici; 7) un miglioramento delle procedure di bilancio (unificazione e semplificazione del 

bilancio e responsabilità del PE per tutti i tipi di spesa, nonché riforma del sistema delle risorse proprie 

per gli anni dal 2000 in poi) e 8) l’approvazione del PE per le nomine dei membri della Corte 

dei conti e della Corte di giustizia. 

A proposito della settima priorità-chiave ossia una “maggiore credibilità per l’Unione Europea, da 

conseguirsi per mezzo di un’effettiva azione contro l’uso fraudolento di fondi comunitari a tutti i livelli”, 

il PE proponeva: 1) l’attuazione di sanzioni a livello comunitario (varate con la procedura di 

codecisione e con voto del Consiglio a maggioranza qualificata), 2) l’inserimento nel trattato 

dell’obbligo per gli Stati membri di imporre effettive e proporzionate penalità e della base legale 

necessaria e sufficiente per stabilire norme comunitarie e per l’armonizzazione della legislazione 

degli Stati membri ai fini di adottare sanzioni penali uniformi, 3) il rafforzamento dei poteri della 

Corte dei conti (obbligo per le amministrazioni nazionali e gli uffici di revisione di cooperare con la 

Corte dei conti, estensione dei suoi poteri di controllo al Fondo europeo di sviluppo e a tutti i corpi 

amministranti fondi comunitari e le spese della PESC e della CSGAI, attribuzione di poteri giudiziari, 

compreso quello d’iniziativa, al fine di punire gli Stati membri e i corpi della Comunità implicati 

in violazioni della legge comunitaria con effetti sugli interessi finanziari comunitari) e 4) 

l’obbligo per la Commissione di ottemperare alle osservazioni accluse alla decisione del PE sul discarico 

di bilancio. 

A proposito dell’ottava e ultima priorità-chiave ossia di “un trattato semplificato e più comprensibile”, 

il PE proponeva: 1) la riscrittura di certe disposizioni costituzionali in modo tale da renderle più 

chiare e più motivanti per il pubblico, 2) la rimozione dal trattato di disposizioni che sono decadute 

o sono diventate obsolete e 3) la fusione dei tre trattati comunitari e delle altre disposizioni del trattato 

sull’Unione Europea in un unico trattato unificato 213 e 4) la riorganizzazione dei contenuti del 

trattato unificato, raggruppando tutte le disposizioni costituzionali in una parte e le disposizioni riguardanti 

politiche specifiche in un’altra. 214 

212 Il PE respingeva perciò la proposta, avanzata da una parte del Gruppo di riflessione, di ridurre il numero dei commissari 

al di sotto del numero degli Stati membri, ritenendola lesiva del principio di rappresentanza degli Stati membri. 

213 In questo contesto il PE incaricava, nello stesso anno 1996, l’Istituto Universitario Europeo (IUE) di Firenze (fondato 

nel 1972) e precisamente il suo Centro di Studi Avanzati “Robert Schuman” (fondato nel 1992) di formulare delle 

proposte per un consolidamento dei trattati a diritto costante. Il risultato di tale studio era, alla fine, una ponderosa pubblicazione, 

a cura di A. Bogdandy (relatore) e C.-D. Ehlermann (coordinatore), dal titolo “Un modello unificato e semplificato 

dei Trattati delle Comunità europee e del Trattato sull’Unione Europea in un solo trattato”, Parlamento Europeo, 

DG IV (Ricerca), Serie Affari Legali W-9, ottobre 1996 (510 pp.). 

214 In questo chiarissimo pronunciamento, espresso esplicitamente ai fini della semplificazione e di una maggiore comprensibilità 

del trattato per gli stessi cittadini europei, si possono ravvisare le stesse origini dell’architettura del futuro 

trattato costituzionale europeo del 2003, che realizzerà appunto una riscrittura più chiara e più motivante (per non dire 

cristallina e solenne) per il pubblico, la rimozione delle disposizioni decadute od obsolete, la fusione di tutti i trattati 

(eccetto quello della CEEA) in un unico trattato unificato e il raggruppamento delle disposizioni costituzionali nelle 

prime due parti (la seconda dedicata alla futura Carta dei diritti fondamentali dell’Unione) e di quelle sulle politiche e 

sul funzionamento dell’Unione nella terza parte, nonché delle disposizioni generali e finali nella quarta e ultima parte. 

Pur non nominando più la parola “Costituzione”, il PE stava infatti riproponendo, nel modo più rigoroso, non solo nei 

contenuti, ma anche nella forma, lo spirito di una Costituzione. Tuttavia la suddivisione del trattato unificato in due parti 

andava per il PE nella direzione di riservare il nucleo costituzionale solo alla prima, ben distinguendolo dal resto. Purtroppo 

l’esito finale della Convenzione del 2003 e della GIG del 2004 condurranno invece alla denominazione 

dell’intero trattato come “trattato costituzionale” o persino “Costituzione” e alla sua presentazione come tale ai cittadini, 

nei referendum nazionali. In due di questi, come noto, l’”indigeribilità” di tale mastodontico trattato unificato avrebbe

Stabiliti i contenuti delle priorità-chiave del lavoro della prevista CIG, il PE poneva peraltro pure il 

problema della “trasparenza nel processo di revisione del trattato”, nei termini di un “coinvolgimento” 

sia “del pubblico”, sia “del Parlamento Europeo”. 

Per quanto riguarda il “coinvolgimento del pubblico”, il PE riteneva essenziale che “i cittadini europei 

e i loro rappresentanti eletti siano direttamente informati, a livello sia nazionale, sia 

dell’Unione, del progresso e della sostanza della CIG” e comunicava di aver già iniziato lui stesso 

delle “audizioni pubbliche” per un “dialogo con il pubblico” teso a evidenziare una “lista di verifica 

delle preoccupazioni dei cittadini che hanno bisogno di venire affrontate dall’Unione Europea”, ma 

soprattutto considerava pure che “i diritti dei cittadini europei di fondare associazioni transfrontaliere 

dovrebbero essere esplicitamente riconosciuti nel trattato. Per realizzare questo obiettivo dovrebbe 

essere stabilito un appropriato quadro legale europeo, che dovrebbe abilitare simili associazioni a 

essere informate di, e coinvolte in, iniziative e azioni dell’UE” e infine invitava tutti gli Stati membri 

a “stimolare un dibattito pubblico sui temi della CIG”. 215 

Quanto al “coinvolgimento del Parlamento Europeo”, il PE esigeva la propria partecipazione ai lavori 

della CIG fin dal loro inizio, ponendo altrimenti in discussione la legittimità della stessa apertura 

della CIG. 

Infine il PE poneva precisi “limiti alla flessibilità” nei riguardi di “qualsiasi accordo speciale negoziato 

alla CIG”, ovvero che non si pervenisse a un’”Europa à la carte”, né si compromettessero “i 

principi chiave del mantenimento dell’acquis communautaire e il quadro istituzionale unico, la solidarietà, 

e la coesione economica e sociale, e l’uguaglianza di tutti gli Stati e cittadini dell’Unione 

davanti al trattato”. 216 

Di fronte a questa chiara, unitaria e articolata presa di posizione del PE, si svolgeva poi, finalmente, 

la riunione del Consiglio europeo di Torino del 29 marzo 1996, con l’inaugurazione della prevista 

Conferenza intergovernativa (CIG). Nelle conclusioni di tale riunione, il Consiglio europeo stabiliva 

l’”agenda della CIG”, dandole un chiaro mandato, basato sulla relazione del Gruppo di riflessione, 

ma caratterizzato da una maggiore omogeneità e univocità di direttive (frutto di un’attenta considerazione, 

da parte della presidenza italiana, dell’ultima risoluzione del PE) nei tre seguenti settori: 

1) “un’Unione più vicina ai cittadini”; 2) “le istituzioni in un’Unione più democratica ed efficiente”; 

3) “rafforzare la capacità per un’azione esterna dell’Unione”. 

Per quanto riguarda il primo settore, il Consiglio europeo sosteneva: 

contribuito non poco al rifiuto di esso, al blocco del processo di ratifica in altri sette Stati membri e alla conseguente decadenza 

del TCE. Il futuro “trattato di riforma”, in discussione nell’attuale CIG del 2007, dovrebbe portare, peraltro, 

pur nel ritorno alla vecchia e tranquillizzante procedura dei trattati emendativi (come, appunto, il trattato di Amsterdam 

del 1997), al mantenimento sostanziale non solo delle disposizioni del TCE, bensì anche della suddivisione di esso in 

due parti (“costituzionale” e applicativa) sotto forma stavolta di due trattati e precisamente dei due trattati fondativi, 

emendati, dell’Unione Europea e della Comunità Europea, con la conseguente ridenominazione di quest’ultimo appunto 

come trattato “sul funzionamento dell’Unione”. Come dire: al di là di questo forsennato rimescolamento di carte, il disegno 

originario sussiste ancora, ma alquanto sepolto sotto una dissimulazione, soprattutto formale, tesa a evitare lo 

stesso ricorso ai referendum e quindi anche solo il rischio del ripetersi (in tal caso letale) di rovinosi eventi referendari 

come quelli francese e olandese del 2005, anche a costo del sacrificio dei valori di trasparenza e apertura, tipici del vero 

spirito della Costituzione. 

215 In tal modo il PE, in previsione del coinvolgimento non solo di se stesso, ma anche del “pubblico”, nei lavori della 

CIG, apriva finalmente anch’esso alla prospettiva di una costante e strutturale partecipazione dei cittadini alla vita politico-istituzionale 

dell’UE, nella forma della proposta di inserire nel trattato i diritti dei cittadini europei di fondare “associazioni 

transfrontaliere”, abilitate, attraverso un apposito quadro legale europeo, a “essere informate di, e coinvolte 

in, iniziative e azioni dell’UE”: si trattava del più pieno riconoscimento della nuova dimensione della “democrazia partecipativa” 

europea, fatta agire in sinergia con la tradizionale “democrazia rappresentativa” europea (di cui il PE costituiva 

la massima espressione) quale volano per lo stesso sviluppo effettivo di quest’ultima. 

216 Memore delle “deroghe” già concesse o in via di concessione a taluni Stati membri (Danimarca e Regno Unito), 

nell’intento di impedire l’estensione di esse ad altri temi e persino ad altri Stati membri, il PE sosteneva pure: “è essenziale 

per l’Unione definire, sulla base dell’acquis communautaire, che deve essere mantenuto in pieno, chiari e precisi 

intenti e obiettivi, che siano condivisi da tutti gli Stati membri e che non possano essere messi in discussione in nessuna 

occasione.”

“Il Consiglio europeo chiede alla CIG di basare i suoi lavori sulla considerazione che i cittadini sono al centro della costruzione 

europea: l’Unione ha l’assoluto dovere di rispondere concretamente alle loro necessità e alle loro preoccupazioni. 

Poiché gli Stati membri reputano loro impegno vincolante il rispetto dei diritti umani, dei valori democratici e dei principi 

dell’uguaglianza e della non discriminazione, e poiché l’Unione è una comunità di valori condivisi, la CIG dovrebbe 

esaminare se e in quale misura sia possibile rafforzare questi diritti fondamentali e garantirne una migliore salvaguardia. 

[…]” 

Nel contesto della CSGAI “la Conferenza è invitata a produrre risultati adeguati soprattutto sulle seguenti questioni: 

- metodi e strumenti più efficaci nel quadro di obiettivi già stabiliti; 

- una migliore tutela dei cittadini dell’Unione contro la criminalità organizzata internazionale in particolare, il terrorismo 

e il traffico illecito di stupefacenti; 

- uno sviluppo coerente ed efficace delle politiche in materia di asilo, immigrazione e visti; 

- un chiarimento delle divergenze di opinioni sul controllo giurisdizionale e parlamentare delle decisioni dell’Unione 

nel settore della giustizia e degli affari interni. […]” 

Nel contesto delle politiche comunitarie il Consiglio europeo precisava: “Pertanto, per conseguire l’obiettivo di un alto 

livello di occupazione e assicurare insieme la protezione sociale, la CIG dovrebbe esaminare come l’Unione possa fornire 

la base di una cooperazione e di un coordinamento migliori per rafforzare le politiche nazionali. Inoltre la CIG dovrebbe 

esaminare se e come gli sforzi dei nostri governi e delle parti sociali possano essere meglio e più efficacemente 

coordinati dal trattato. 

La CIG potrebbe altresì affrontare la questione della compatibilità tra la concorrenza e i principi dell’accesso universale 

ai servizi essenziali, nell’interesse dei cittadini. 

Inoltre la CIG dovrebbe esaminare lo status delle regioni più remote. Dovrebbe anche esaminare lo status dei territori 

d’oltremare. Dovrebbe esaminare altresì il problema delle regioni insulari dell’Unione. 

[…] La CIG dovrà esaminare come rendere la protezione dell’ambiente più efficace e coerente al livello dell’Unione 

per conseguire uno sviluppo sostenibile a livello dell’Unione. 

La CIG deve assicurare una miglior applicazione e la stretta osservanza del principio di sussidiarietà, per garantire la 

trasparenza e l’apertura dei lavori dell’Unione ed esaminare se sia possibile semplificare e consolidare i trattati.” 

Con molta chiarezza, il Consiglio europeo chiedeva dunque alla CIG di impostare tutto il suo lavoro 

sulla base della centralità dei cittadini dell’Unione nell’architettura di quest’ultima e perciò di stabilire 

i diritti fondamentali di essi e la loro salvaguardia da parte dell’UE come primo punto del nuovo 

trattato. 

Per quanto riguarda la CSGAI, il Consiglio europeo invitava dunque la CIG a stabilire nel trattato 

disposizioni che rendessero la CSGAI stessa capace di affrontare la lotta contro il crimine e di attuare 

un’efficace politica di controllo delle frontiere esterne, ma soprattutto che la ponessero sotto il 

controllo giurisdizionale e parlamentare ossia della Corte di giustizia e del PE, con la prospettiva 

dunque di un graduale assorbimento della stessa CSGAI nell’ambito della CE. 

Per quanto riguarda le stesse politiche comunitarie, il Consiglio europeo invitava dunque la CIG a 

stabilire nel trattato delle disposizioni volte a creare una politica economica e sociale comune (con 

l’apporto delle parti sociali a livello europeo) e persino l’accesso di ogni cittadino dell’Unione ai 

“servizi essenziali” ossia ai servizi d’interesse generale ovvero ai servizi pubblici in tutto il territorio 

dell’Unione. 

Ma le istruzioni forse più interessanti assegnate dal Consiglio europeo alla CIG erano quelle generali, 

relative all’inserimento nel trattato di disposizioni che garantissero l’applicazione del principio di 

sussidiarietà, ovvero da un lato un’effettiva trasparenza e apertura dei lavori dell’Unione e dall’altro 

lato, soprattutto, la semplificazione e il consolidamento dei trattati. Quest’ultima istruzione significava 

la volontà dello stesso Consiglio europeo che si procedesse, proprio in nome della sussidiarietà, 

all’elaborazione di quel famoso “testo unico” dei trattati fondamentali o costitutivi dell’UE perorato 

dal PE. 

Per quanto riguarda il secondo settore, il Consiglio europeo sollecitava la CIG nei seguenti termini: 

“La Conferenza dovrà studiare: 

- quale sia il modo più efficace per semplificare le procedure legislative e renderle più chiare e trasparenti; 

- la possibilità di estendere il ricorso alla codecisione in questioni legislative propriamente dette; 

- la questione del ruolo del Parlamento Europeo, oltre all’esercizio dei suoi poteri legislativi, nonché la sua composizione 

e la procedura uniforme per la sua elezione.

La CIG dovrebbe parimenti esaminare come e in che misura i Parlamenti nazionali possano, anche collettivamente, meglio 

contribuire ai compiti dell’Unione. 

Quanto al Consiglio, il cui funzionamento deve essere migliorato, la CIG dovrebbe affrontare le questioni 

dell’estensione del voto a maggioranza, della ponderazione dei voti e della soglia richiesta per le decisioni a maggioranza 

qualificata. 

La Conferenza dovrà esaminare in che modo la Commissione potrebbe svolgere le sue funzioni fondamentali con maggiore 

efficienza, tenendo parimenti conto della sua composizione e delle sua rappresentatività. 

La Conferenza dovrebbe esaminare se e come si possano migliorare il ruolo e il funzionamento della Corte di giustizia e 

della Corte dei conti delle Comunità europee. Essa dovrebbe altresì esaminare come si possa pervenire a una legislazione 

più chiara e di miglior qualità, nonché quali siano i mezzi e i modi per lottare più efficacemente contro la frode. 

I capi si Stato e di governo chiedono alla Conferenza di esaminare se e come introdurre norme di carattere generale o 

riguardanti settori specifici allo scopo di consentire a un certo numero di Strati membri di sviluppare una cooperazione 

rafforzata, aperta a tutti, compatibile con gli obiettivi dell’Unione, al tempo stesso preservando l’acquis comunitario, 

evitando discriminazioni e distorsioni di concorrenza e rispettando il quadro istituzionale unico.” 

In tal modo il Consiglio europeo recepiva le proposte in merito non solo del Gruppo di riflessione, 

ma anche dello stesso PE e le trasmetteva alla CIG. 

Per quanto riguarda il terzo e ultimo settore, il Consiglio europeo invitava la CIG a individuare i 

mezzi per conseguire l’obiettivo di attuare la PESC, nei seguenti termini: 

“La realizzazione di tale obiettivo richiede una maggiore capacità di: 

- identificare i principi e i settori della politica estera comune; 

- definire le azioni necessarie per promuovere gli interessi dell’Unione in tali settori e conformemente a tali principi; 

- stabilire procedure e strutture atte a far sì che le decisioni siano prese in maniera più efficace e tempestiva, in uno spirito 

di lealtà e di solidarietà reciproca; 

- concordare adeguate disposizioni di bilancio. 

Tenendo presenti tali obiettivi, la Conferenza deve altresì esaminare se e come le disposizioni relative ad una nuova 

funzione specifica possano consentire all’Unione di esprimersi in maniera più coerente e tangibile, con un volto e una 

voce ben distinti. 

Inoltre la CIG dovrà esaminare come meglio affermare l’identità europea nelle questioni della sicurezza e della difesa. 

Essa dovrà pertanto affrontare la questione di una più chiara definizione delle relazioni con l’Unione dell’Europa occidentale, 

che fa parte integrante dello sviluppo dell’Unione Europea., tenendo conto in particolare della scadenza del 

1998 fissata dal trattato di Bruxelles. Tale obiettivo deve inoltre comprendere il miglioramento della capacità operativa 

di cui l’Unione può disporre, con specifico riferimento al settore coperto dalle cosiddette “operazioni Petersberg” 

dell’UEO e conformemente alla Carta delle Nazioni Unite. La Conferenza deve altresì esaminare se e in che misura il 

trattato debba promuovere una più stretta cooperazione nel settore degli armamenti.” 

Anche in questo settore, dunque, il Consiglio europeo recepiva effettivamente le indicazioni del 

Gruppo di riflessione, ma insieme andava oltre, prevedendo (in controtendenza stavolta rispetto al 

PE) l’istituzione di “una nuova funzione specifica”, destinata a costituire l’unico referente dell’UE 

per la PESC di fronte ai Paesi terzi; questa figura, per allora anonima, sarà il futuro Alto Rappresentante 

dell’UE per la PESC. 217 

Infine il Consiglio europeo raccomandava la CIG di “impostare i suoi lavori su una visione generale 

e coerente: il suo scopo è quello di soddisfare le esigenze e le aspettative dei cittadini e al contempo 

portare avanti il processo di costruzione europea e preparare l’Unione all’allargamento futuro”. 

L’autentica novità era peraltro costituita dall’”associazione del Parlamento Europeo ai lavori della 

Conferenza intergovernativa”, con una precisa regolamentazione di essa, che prevedeva per la prima 

volta nella storia del processo d’integrazione europea la possibilità di una reale incidenza del PE 

in una CIG ossia in quella che sino ad allora era stata la “riserva di caccia” per eccellenza dei governi 

degli Stati membri. 

Sulla base di tale “agenda politica” tracciata dal Consiglio europeo, la CIG iniziava perciò i suoi lavori 

per la durata prevista di un anno. 

217 In tal modo si faceva implicitamente intendere la volontà del Consiglio europeo di mantenere la struttura a pilastri 

dell’UE, almeno per quel che riguardava la distinzione tra il primo e il secondo pilastro (la CE e la PESC).

Nella successiva riunione ordinaria del Consiglio europeo di Firenze del 21-22 giugno 1996, la 

nuova guida della presidenza italiana ossia il nuovo capo del governo italiano, Romano Prodi, 218 

confermava il mandato già assegnato alla CIG, apportandovi peraltro accenti ancora più decisi. Si 

stabiliva infatti che la CIG, che avrebbe dovuto concludere i suoi lavori “entro la metà del 1997”, 

avrebbe dovuto accogliere, nell’ambito del compito di “avvicinare maggiormente l’Unione ai cittadini” 

e in particolare di soddisfare “le esigenze di sicurezza”, l’esplicita “prospettiva di uno spazio 

giudiziario comune”, venendo con ciò pienamente incontro alle richieste del PE per un progressivo 

assorbimento della CSGAI nell’ambito comunitario. 

II. La fondazione della democrazia partecipativa e della democrazia rappresentativa 

Frattanto il nuovo scenario aperto dall’approvazione del PE nei confronti della Commissione Santer 

e dunque dal legame politico di fatto esistente tra essa e il PE, poneva il problema, di natura ancora 

una volta eminentemente politica, di un diverso legame fra lo stesso PE e i cittadini dell’Unione in 

quanto tali ovvero il problema di una autentica “democrazia europea”, da proporre alla CIG allora 

in corso. Perciò il PE procedeva, nella medesima giornata, in un certo senso “storica”, del 10 dicembre 

1996, all’adozione di due risoluzioni fondative rispettivamente della “democrazia partecipativa” 

e della “democrazia rappresentativa” europee, che avrebbero improntato tutto lo sviluppo 

successivo della “democrazia europea” sino a oggi e anzi si rivelano tuttora futuribili. 

La prima, funzionale in realtà alla seconda, era la risoluzione “sulla partecipazione dei cittadini e 

degli interlocutori sociali al sistema istituzionale dell’Unione Europea” (relatore: Philippe Herzog) 

219 (A4-0338/1996). Le sue premesse sostenevano: 

“A. considerando che la partecipazione dei cittadini è una dimensione importante della cultura politica europea, ma 

che, malgrado gli sforzi intrapresi, l’Unione presenta ancora un deficit democratico e incontra una crisi di fiducia presso 

i cittadini, 

B. considerando che il successo della costruzione europea dipenderà da un miglioramento della sua capacità decisionale 

e da una maggiore partecipazione dei cittadini, in particolare attraverso l’ampliamento dei poteri del Parlamento Europeo, 

C. considerando che l’Unione deve ritrovare un senso per ristabilire la fiducia del cittadino e suscitare il desiderio di 

partecipazione grazie a un progetto incentrato non solo sulla sicurezza esterna e interna, ma anche sulla soluzione dei 

problemi della disoccupazione, dell’esclusione, del degrado ambientale, della crisi dei sistemi previdenziali e che deve 

pertanto incarnare un autentico impegno comune per promuovere l’occupazione, la parità di possibilità tra uomini e 

donne, la solidarietà e lo sviluppo duraturo, 

D. considerando che la partecipazione, segnatamente in una situazione di parità fra uomini e donne, contribuisce a rivalutare 

il sistema democratico, 

E. considerando che spetta a questo Parlamento il compito di dare impulso prendendo nuove iniziative volte a 

- precisare l’attuazione del principio di sussidiarietà in termini comprensibili per l’opinione pubblica; 

- dibattere pubblicamente le politiche dell’Unione; 

- promuovere la valutazione di queste politiche; 

- promuovere l’esercizio generale dei diritti di consultazione; 

218 Di orientamento politico vicino alla DC, professore ordinario di economia e politica industriale all’Università di Bologna, 

già presidente di alcune società gestite dall’istituto finanziario pubblico GEPI allo scopo di risanarle, ministro 

dell’industria (1978-’79), fondatore della società di studi economici e consulenza “Nomisma”, direttore di alcune riviste 

scientifiche, presidente dell’Istituto per la ricostruzione industriale (IRI) (1982-’89), Romano Prodi era stato nominato 

ancora una volta alla guida dell’IRI nel 1993 da Ciampi ai fini dell’esecuzione del programma di privatizzazioni. In seguito 

alle elezioni del 1994 e alla nascita del nuovo governo di centro-destra, Prodi aveva lasciato definitivamente l’IRI 

e nel 1995 aveva fondato e si era posto a capo di una coalizione politica, denominata “L’Ulivo”, che aveva raccolto sostanzialmente 

quanto era rimasto dei partiti politici italiani, che avevano fatto parte, a suo tempo, del CLN, in particolare 

il PDS e il Partito Popolare Italiano (PPI) (sorto nel 1994 dalla dissoluzione della DC). In seguito alle elezioni anticipate 

del 1996, l’Ulivo aveva acquisito la maggioranza parlamentare e il nuovo governo, presieduto da Romano Prodi, 

era entrato in carica il 17 maggio 1996. Su invito dello stesso Prodi, Carlo Azeglio Ciampi era divenuto da allora il ministro 

del tesoro italiano. 

219 Philippe Herzog è stato membro francese del PE per la coalizione delle sinistre (poi gruppo confederale della sinistra 

unitaria europea) dal 1989 al 1999 e dal 2000 al 2004.

F. considerando che gli Stati che hanno scelto di far parte dell’Unione devono favorire essi stessi la partecipazione, nei 

loro territori, al funzionamento del sistema comunitario, nonché lo sviluppo degli scambi e degli incontri a carattere 

transnazionale; 

G. considerando che le forze della società civile devono svolgere una importante funzione per la formazione di una 

coscienza europea, stimolando lo sforzo di informazione, il confronto delle idee e la ricerca degli interessi comuni; 

H. considerando che occorre perseguire gli sforzi già intrapresi a livello delle istituzioni comunitarie per venire in ascolto 

dei cittadini: 

I. considerando che l’attuale CIG deve costituire l’occasione per formulare contemporaneamente i principi e talune modalità 

significative della risposta a questa esigenza di partecipazione;” 

In questa articolata premessa emergeva la preoccupazione del PE circa il perdurante “deficit democratico” 

dell’UE e soprattutto della conversione di esso in una vera e propria “crisi di fiducia presso 

i cittadini” nei confronti dell’Unione. Il necessario varo di un’effettiva “democrazia rappresentativa” 

europea era, a quel punto, non solo troppo di là da venire, ma soprattutto si rivelava semplicemente 

improponibile in presenza di ciò che emergeva drammaticamente da tale situazione ovvero 

della mancanza di un’effettiva “coscienza europea”, presupposto indispensabile di tale forma classica 

di democrazia. Di qui l’esigenza di provvedere, da subito, alla “formazione” di tale coscienza europea. 

Ma come? La funzione maieutica in questo senso avrebbe dovuto essere svolta dalle stesse 

“forze della società civile”, che, pur per definizione apolitiche o prepolitiche, avrebbero dato 

l’esempio “contagioso” ai fini di tale formazione, nella misura in cui esse trovavano il proprio elemento 

identificativo nella volontà di “partecipazione” alla vita pubblica dell’Unione. La partecipazione 

era infatti, secondo il PE, già di per se stessa “una dimensione importante della cultura politica 

europea”, soprattutto nel senso appunto formativo del termine, dal momento che, comportando 

una cittadinanza attiva e dunque una nuova forma di democrazia partecipativa, avrebbe contribuito 

“a rivalutare il sistema democratico” nel suo complesso. A partire da questa così raggiunta “coscienza 

europea”, sarebbe stato allora possibile costruire un’autentica democrazia rappresentativa 

nell’Unione. Tale partecipazione avrebbe nel frattempo trovato la propria possibilità giuridica di realizzazione 

nell’”esercizio generale dei diritti di consultazione” riconosciuti alle forze della società 

civile, adeguatamente promosso dallo stesso PE. Tuttavia la piena realizzazione di tale partecipazione 

“al funzionamento del sistema comunitario” avrebbe dovuto comportare l’esercizio di essa già 

nel territorio nazionale (comprensivo dell’ambito locale e regionale) e con collegamenti transnazionali 

(previa la necessaria cooperazione del singolo Stato membro a tale sforzo), in una strutturazione 

eminentemente “glocale” di tale nuova dimensione, partecipativa, della democrazia europea. 

Quanto alle proposte vere e proprie della risoluzione, esse vertevano sui seguenti temi: 1) il “dibattito 

pubblico delle politiche dell’Unione”, 2) l’”informazione dei cittadini”, 3) il “diritto di espressione” 

e le “forme di consultazione e concertazione”, 4) la “rappresentanza dei cittadini”. 

In primo luogo la risoluzione riteneva infatti che “la cittadinanza europea sia indissociabile dal dibattito 

democratico” e dunque da un dibattito pubblico delle politiche dell’Unione. Tale dibattito 

avrebbe dovuto avere per suo oggetto i seguenti temi: a) il “modello sociale europeo”, b) il “patto 

per l’occupazione”, c) il “controllo democratico delle scelte di politica economica”, d) un “ampio 

dibattito pubblico sulle prossime importanti scadenze” ed e) una “conferenza annuale”. 

Per quanto riguarda la scelta del modello sociale europeo come tema privilegiato di tale dibattito 

pubblico, il PE così la motivava: 

“2. ritiene che l’Unione possa suscitare un desiderio di partecipazione solo se si afferma sia come unione sociale, sia 

come unione economica; che pertanto, tenuto conto delle prospettive dell’introduzione della moneta unica e 

dell’ampliamento, occorra definire senza ritardi le competenze sociali dell’Unione complementari a quelle degli Stati 

membri”, confermando la propria richiesta “dell’immediato inserimento nel trattato dei principi essenziali della Carta 

comunitaria dei diritti sociali fondamentali” e richiedendo anzi “di avviare una procedura specifica di dialogo tra le istituzioni 

comunitarie e i rappresentanti degli attori sociali in vista dell’attuazione concreta di questi diritti sociali”. 

Il risultato di tale dialogo sarebbe stato un patto per l’occupazione, basato su: a) la precisazione della 

competenza comunitaria in materia di occupazione, b) un’organizzazione dei mercati del lavoro 

che “deve al contempo renderli più flessibili e accrescere la solidarietà”; c) la riduzione del tempo

di lavoro; 220 d) un effettivo risultato positivo, quanto a incremento dell’occupazione, delle politiche 

monetarie e di bilancio e delle politiche strutturali; e) lo sviluppo di un Fondo europeo di investimenti; 

f) la creazione di un Comitato per l’occupazione quale sede di una concertazione annuale tra 

i ministri nazionali dell’economia e degli affari sociali e le parti sociali europee. 

Un potente ausilio in questo sforzo sarebbe stato un controllo democratico delle scelte di politica 

economica (operate da Commissione e Consiglio) da parte del PE. 

La risoluzione prevedeva peraltro che tale partecipazione dei cittadini fosse fin da allora estesa a un 

ampio dibattito pubblico sulle prossime importanti scadenze ossia il passaggio all’euro, la revisione 

delle prospettive finanziarie, l’ampliamento e il rafforzamento dell’Unione politica. 

Tale ampia dimensione del dibattito pubblico avrebbe dovuto avere anzi carattere permanente, attraverso 

una conferenza annuale, così strutturata: 

“10. ritiene indispensabile un regolare dibattito molto ampio su tutte le politiche dell’Unione, in modo da far partecipare 

i cittadini all’esame dei problemi comuni; 

11. reputa opportuno che a tale scopo si svolga ogni anno un dibattito in occasione di una tornata parlamentare speciale, 

con la partecipazione della Commissione e del Consiglio, sulle direttrici in materia di politica economica, dibattito che 

sia preceduto da una conferenza preparatoria del Parlamento Europeo con i rappresentanti del Comitato economico e 

sociale e del Comitato delle Regioni: 

12. ritiene necessario che detta conferenza sia preparata anche a livello nazionale secondo procedure democratiche scelte 

da ciascuno Stato membro” 

Condizione di tale dibattito pubblico doveva essere peraltro l’informazione dei cittadini, a proposito 

della quale la risoluzione precisava: a) un “principio generale”, b) la “corresponsabilità”, c) la “qualità 

dell’informazione” e d) la “valutazione delle politiche”. 

Il principio generale era il seguente: 

“14. sottolinea che il diritto all’informazione è indispensabile al buon funzionamento della democrazia […]; 

15. precisa che occorre tener conto di altre dimensioni del diritto all’informazione, quali il diritto a una buona istruzione, 

alla condivisione del sapere, alla comunicazione tra i cittadini e tra questi ultimi e le istituzioni, che consenta a ciascuno 

di esercitare la propria capacità di giudizio” 

Richiamava inoltre alla corresponsabilità sia delle istituzioni comunitarie, sia degli stessi Stati 

membri, nell’obbligo di informazione sulla costruzione europea, riservando alle prime i seguenti 

compiti: 

“- vigilare alla trasparenza del funzionamento delle istituzioni politiche e dei sistemi peritali, nonché dell’attività delle 

lobby; 

- promuovere una politica di educazione civica iniziale e permanente specificamente europea; 

- fornire gli strumenti comuni di osservazione e valutazione necessari; 

- assicurare un miglioramento della conoscenza e dell’informazione, in particolare per i giovani, sulla storia dei vari 

Stati membri” 

Occorreva peraltro puntare pure a una qualità dell’informazione, attraverso i seguenti modi: 

“- incoraggiando la ricerca di convenzioni tra i mezzi di informazione, la Comunità e gli Stati membri, onde rendere più 

percebile la realtà della costruzione europea e promuovere il dibattito politico su quest’ultima; 221 

- rendendo disponibili i mezzi necessari a un’informazione statistica di qualità; 

220 Questa era stata l’oggetto della risoluzione del PE del 18 settembre 1996 “sulla riduzione e la riorganizzazione del 

tempo di lavoro”, che considerava come suo primo punto una “riduzione significativa della durata settimanale del lavoro”, 

che si concretizzerà, nel caso francese, nell’obiettivo delle 35 ore. Questa proposta, ripresa in Italia dall’estrema 

sinistra, ma rifiutata dal governo Prodi, avrà per conseguenza le dimissioni di quest’ultimo nell’ottobre 1998. 

221 Tale indicazione era forse la prima che, andando oltre il tema più propriamente “comunicativo” dell’informazione 

emessa dalle istituzioni, ravvisava nel coinvolgimento degli stessi mezzi d’informazione (privati) nella politica 

dell’informazione sulla costruzione europea il vero modo di conseguire gli obiettivi citati. Proprio la mancanza, soprattutto 

in Italia, di tale coinvolgimento ha sinora potentemente condizionato, in senso negativo, l’orientamento 

dell’opinione pubblica verso l’attenzione alla vita politica europea e quindi l’attivo interesse a essa.

- instaurando una rete di centri di informazione interistituzionale quanto più possibile decentrati e accessibili” 

Un’informazione davvero utile doveva riportare peraltro pure una valutazione delle politiche, intesa 

come “la raccolta e lo scambio di informazioni ottenute da molteplici fonti sugli effetti delle azioni 

comunitarie rispetto agli obiettivi perseguiti”. Tale valutazione doveva trovare il suo centro naturale 

nel PE e nella Commissione, di concerto con il CSE e il CR e con l’ausilio di “un istituto scientifico 

di esperti indipendenti”. 

Sulla base dell’informazione e del dibattito pubblico, i cittadini avrebbero poi potuto effettivamente 

partecipare alla vita politica dell’Unione in virtù del diritto di espressione e di forme di consultazione 

e concertazione. 

Il diritto di espressione era inteso dal PE come “il diritto di ogni cittadino e di ogni organizzazione 

rappresentativa di formulare e far conoscere il proprio parere, nonché di ricevere direttamente o indirettamente 

risposta”; il PE precisava anzi che tale diritto doveva poter essere esercitato “in ciascuno 

Stato membro e ciascuna regione presso le istituzioni pubbliche, i centri di informazione comunitari 

e le organizzazioni rappresentative, nonché in seno a reti di scambio transnazionali”, confermando 

così il carattere “glocale” di tale diritto. 

L’esercizio di esso avrebbe dovuto comportare soprattutto l’avvio effettivo del dialogo sociale e 

della consultazione. Il dialogo sociale tra le parti sociali sarebbe stato reso efficace infatti solo se inserito 

“nel quadro generale di una politica sociale che consenta ai due rami dell’autorità legislativa 

di svolgere pienamente il loro ruolo”, ovvero in quanto finalizzato a una consultazione delle parti 

sociali (eventualmente accordatesi tra loro) da parte del Consiglio e del PE nel corso della procedura 

legislativa. In questo senso si auspicava che “la consultazione delle associazioni che precede la 

presa di decisioni venga organizzata in modo da darvi un contenuto e un seguito reali”. Un ruolochiave 

in tale processo di consultazione avrebbero dovuto svolgere il CES (per le organizzazioni 

sociali) e il CR (per gli enti territoriali). Inoltre si chiedeva pure la costituzione e il riconoscimento 

del ruolo dei “comitati settoriali” organizzati a livello europeo ovvero di coordinamenti di associazioni 

operanti nel medesimo settore, al fine della loro consultazione a proposito di misure afferenti 

ai rispettivi ambiti d’interesse. Infine raccomandava agli Stati membri di “rimuovere gli ostacoli a 

un’ampia partecipazione” dei rappresentanti eletti (negli enti locali) e degli “interlocutori della società 

civile nel quadro dei partenariati territoriali e dell’applicazione dei Fondi strutturali”. 

A proposito di tale consultazione il PE così si esprimeva in tono perentorio: 

“31. invita pressantemente la Commissione e il Consiglio a prendere in considerazione, di concerto con questo Parlamento, 

i pareri espressi dai cittadini e dalle organizzazioni rappresentative degli interlocutori sociali e delle collettività 

territoriali e la risposta a essi come costitutivi di un obbligo di ascolto reale inerente al mandato loro conferito; 

32. precisa che questi pareri devono avere un carattere pubblico: in questo spirito, la loro sintesi sarà esaminata dalla 

conferenza annua e servirà d’appoggio a questo Parlamento nell’esercizio del suo potere di controllo”. 

Ci sarebbe stata in tal modo una duplice rappresentanza dei cittadini: la “rappresentanza eletta” e la 

“rappresentanza degli interlocutori sociali”. 

Per quanto riguarda la rappresentanza eletta ossia i membri del PE, la risoluzione confermava la 

proposta “di un modo di scrutinio che consenta di avvicinare gli eletti ai cittadini combinando, in 

ciascuno Stato in modo analogo, i principi di rappresentanza proporzionale e di circoscrizioni territoriali” 

(in funzione di un procedimento elettorale uniforme), nonché esigeva la riduzione della 

“prassi dei cumuli dei mandati e delle funzioni” (in direzione di un aumento delle incompatibilità) e 

infine l’elaborazione di “uno statuto comune del deputato europeo” (per l’omogeneità degli eletti). 

Infine auspicava che le direttive europee “ritrovino il loro carattere generale, lasciando sufficiente 

spazio alle misure di esecuzione nazionali”. 

Per quanto riguarda la rappresentanza degli interlocutori sociali, invece, il PE precisava: 

- “le istituzioni politiche debbono rispettare il principio di indipendenza degli interlocutori sociali e delle associazioni”; 

il ruolo di tali istituzioni era infatti quello “di offrire loro un quadro giuridico, capacità di informazione e accesso effettivo 

alle istituzioni”

- la proposta che “la composizione del Comitato economico e sociale tenga maggiormente conto dell’intera gamma 

delle associazioni sociali, ambientali e culturali” 

- la proposta “che d’ora in poi il processo legislativo tenga maggiormente conto dei pareri del Comitato economico e 

sociale e che quest’ultimo sia consultato più intensamente” 

- il far leva sul “diritto di associazione” come “aspetto essenziale della cittadinanza europea”, per concludere rapidamente 

il “progetto di statuto giuridico dell’associazione europea senza scopo di lucro”. 

La strategia complessiva di tale risoluzione del PE, molti contenuti della quale saranno ampiamente 

ripresi dal successivo trattato di Amsterdam, era quella di tentare di “rivalutare il sistema democratico”, 

partendo dall’esistente ovvero: il CES e il CR e i loro rispettivi rappresentati (parti sociali e 

interessi territoriali), il principio del “dialogo sociale” tra le parti sociali (riconosciuto dal trattato di 

Maastricht), l’acuto interesse per il problema della disoccupazione (comprensivo della questione 

della riduzione del tempo lavorativo), per “suscitare un desiderio di partecipazione”, nella misura in 

cui le istituzioni della CE ponessero tale dialogo sociale come premessa di una loro consultazione 

sistematica con le parti sociali in ordine all’avvio, allo svolgimento e alla conclusione di ogni procedura 

legislativa comunitaria nell’ambito di una nuova politica sociale dell’Unione. Se tale “esperimento” 

avesse avuto successo, tale sistema di partecipazione avrebbe potuto estendersi all’”intera 

gamma delle associazioni sociali, ambientali e culturali”, da rappresentare tutte nel CES, e venire 

formalizzato attraverso l’approvazione di un apposito “statuto giuridico dell’associazione europea 

senza scopo di lucro”. Il pieno sviluppo di tale dimensione partecipativa della democrazia europea 

avrebbe trovato quindi il suo momento supremo di saldatura con l’istanza della dimensione rappresentativa 

ossia il PE nell’istituto della “conferenza annuale” citata. In tal modo la nuova democrazia 

partecipativa, agente della “cultura politica europea”, avrebbe portato direttamente la società civile 

all’acquisizione di una “coscienza europea” ossia dell’indispensabile requisito per l’avvio di una 

piena democrazia rappresentativa. 

Lo sviluppo di quest’ultima era invece il tema dell’altra risoluzione del PE del 10 dicembre 1996 

“sulla posizione costituzionale dei partiti politici europei” (A4-0342/1996) (relatore: Dimitris Tsatsos). 

222 Essa muoveva dall’inserimento di questi ultimi nelle disposizioni del trattato di Maastricht, 

nonché dalle seguenti premesse: 

“A. considerando che la formazione della volontà politica a livello dell’Unione riguarda sempre di più questioni vitali 

della società europea, nonché direttamente i suoi cittadini e che è pertanto necessario un rafforzamento degli strumenti 

di partecipazione democratica dei cittadini alla formazione della politica dell’Unione, 

B. considerando che senza un sistema di partiti funzionante non è concepibile una democrazia forte, in grado di affrontare 

le difficoltà e caratterizzata da un’attiva partecipazione dei cittadini; che ciò vale anche a livello di Unione; che nella 

prospettiva dell’ampliamento i partiti politici europei offrono un’occasione unica all’integrazione della cultura politica, 

C. considerando che senza l’esistenza di partiti politici europei organizzati e attivi su scala transnazionale non si 

può parlare di una vera cittadinanza europea in grado di seguire, discutere e influenzare la formazione della volontà 

politica a livello europeo, 

D. considerando che la partecipazione dei partiti politici europei alla formazione della volontà politica a livello europeo 

avviene in modo complementare rispetto alla formazione della volontà in materia di politica europea in seno ai partiti 

attivi negli Stati dell’Unione; che in relazione alle competenze e ai poteri di questo Parlamento il campo d’azione dei 

partiti politici europei è complementare a quello dei gruppi politici costituiti al suo interno; 

E. considerando che solo attraverso l’iniziativa e la volontà di riforma nella vita dei partiti stessi si formerà una diversità 

pluralista di partiti politici europei attivi; che gli impulsi politici e una cornice adeguata, definita dall’Unione Europea, 

promuoverebbero in modo decisivo la crescita di una simile iniziativa democratica; che tale quadro deve essere molto 

ampio, affinché i partiti politici europei vi si possano sviluppare in un processo di trasformazione storica; 

F. considerando che i partiti politici europei dovranno in futuro poter essere finanziati mediante contributi provenienti 

da risorse comunitaria […],” 

In tali premesse veniva rilevata in modo molto netto l’esistenza di partiti politici europei come condizione 

necessaria dell’esistenza di un’effettiva cittadinanza europea. Posta infatti la presenza di 

una propria “coscienza europea”, il cittadino avrebbe potuto farla divenire effettiva “volontà politi- 

222 Dimitris Tsatsos è stato membro greco del PE nel gruppo del PSE dal 1994 al 2004.

ca a livello europeo” solo in presenza di una pluralità di partiti politici europei, che, con i loro diversi 

orientamenti e le loro diverse proposte in competizione tra loro, l’avrebbero indotto a scegliere, 

“aiutandolo” così a chiarire a se stesso il proprio orientamento e la propria volontà politica in 

senso europeo, e a determinare, insieme ad altri cittadini europei, al momento delle elezioni europee, 

la forza del proprio partito politico e più in generale, nell’esito complessivo di tali elezioni e nel 

rispetto del principio della maggioranza,, la volontà politica dei cittadini europei nel loro complesso. 

In tal senso i partiti politici europei sarebbero stati gli agenti dell’integrazione della cultura politica 

ovvero dell’avvento di una cultura politica in senso europeo, tesa a far maturare nei cittadini il 

desiderio di far sentire costantemente la propria volontà politica in tutti i settori di competenza comunitaria. 

E tanto più, nella misura in cui proprio il PE, eletto in tal modo, avrebbe a sua volta contribuito 

alla formazione della Commissione europea ovvero del “governo” della CE, responsabile 

anche di fronte al PE. 

I partiti politici europei, peraltro, non dovevano sostituire i partiti nazionali, né perciò gli stessi 

gruppi parlamentari del PE, bensì, in modo analogo al rapporto tra l’UE e gli Stati membri, sarebbero 

sorti come complemento della volontà dei partiti nazionali “in materia di politica europea” ossia 

nella misura in cui questi ultimi avessero maturato, dal proprio punto di vista nazionale, un interesse 

per la politica europea e quindi per un certo tipo di politica europea. Il riscontro di posizioni analoghe 

fra partiti nazionali di diversi Stati membri in materia di politica europea avrebbe determinato 

un naturale fenomeno di collegamento tra essi sino a dar luogo all’organizzazione di un vero e proprio 

partito politico unitario europeo. 

Tale processo e perciò la stessa effettiva pluralità dei partiti politici europei, quindi, non poteva dipendere, 

di per sé, se non dalla spontanea dinamica interna ai partiti nazionali. Tuttavia una certa 

“spinta” all’accelerazione di tale processo avrebbe potuto, e quindi dovuto, essere data dagli appropriati 

“impulsi politici” del Consiglio europeo e da “una cornice adeguata” ossia legislativa, varata 

da Commissione, Consiglio e PE. Il “quadro” legislativo così definito avrebbe dovuto essere abbastanza 

“ampio” ovvero duttile da permettere il pieno sviluppo dei partiti politici europei ossia la vera 

e propria metamorfosi “storica” dell’istanza politica suprema da nazionale a europea. Una volta 

maturata tale trasformazione, i partiti politici europei avrebbero avuto il diritto a finanziamenti pubblici 

europei ossia a carico dell’UE. 

Posta tale strategia, la risoluzione invitava l’UE “- a prescindere dai risultati della Conferenza intergovernativa 

–“ (e quindi confermando il carattere a lungo termine della sua proposta) a emanare i 

seguenti atti: a) “un regolamento quadro sulla posizione giuridica dei partiti politici europei” e b) 

“un regolamento sulle condizioni finanziarie dei partiti politici europei”. Rispetto a tale obiettivo la 

risoluzione intendeva porre, già fin da allora, degli orientamenti generali. 

Per poter beneficiare dei diritti statutari dei partiti politici europei, un’organizzazione politica avrebbe 

dovuto soddisfare ai seguenti requisiti: 

“a) pronunciarsi innanzitutto su temi di politica europea e di politica internazionale ed essere rappresentata al Parlamento 

Europeo o aspirare a una tale rappresentanza ovvero partecipare in altro modo comparabile alla formazione della volontà 

a livello europeo; 

b) essere strutturata in modo da poter esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione; 

c) essere, per gli obiettivi e l’organizzazione, più di una semplice organizzazione di campagna elettorale o di una semplice 

organizzazione di sostegno di un gruppo politico e di lavori parlamentari; 

d) essere rappresentata in almeno un terzo degli Stati membri ed essere attiva a livello transnazionale” 

Una volta riconosciuto come tale, un partito politico europeo avrebbe dovuto “poter essere aperto 

alle singole adesioni” ossia all’iscrizione a esso del singolo cittadino dell’Unione, configurandosi 

così come un partito basato direttamente su una “platea” di cittadini europei. 

I partiti politici europei così riconosciuti avrebbero avuto i seguenti obblighi: 

“a) dotarsi di uno statuto organizzativo e di un programma politico di base ai quali i cittadini europei possano accedere; 

b) rispettare nel programma e nell’azione concreta i principi fondamentali di diritto costituzionale sanciti nel trattato 

sull’Unione Europea ossia democrazia, rispetto dei diritti umani e Stato di diritto;

c) concepire il loro statuto in modo che la volontà politica si formi secondo principi democratici e che tutti i cittadini 

dell’Unione che lo desiderino possano esprimere la loro volontà politica nel corso di tale processo” 

Tali partiti avrebbero avuto altresì i seguenti diritti da far valere sia di fronte all’UE, sia di fronte 

agli Stati membri: 

“a) il diritto di fondare liberamente un partito; 

b) la libertà generale di azione politica; 

c) il diritto alla parità di trattamento; 

d) il diritto di presentare candidati alle elezioni; 

e) la possibilità, al fine di garantirne la capacità d’azione, di ottenere la personalità giuridica in tutti gli Stati membri, 

secondo la forma giuridica che dovrà essere allo scopo stabilita” 

I partiti politici europei che avessero soddisfatto a tali obblighi e a cui fossero stati riconosciuti questi 

diritti dovevano poter beneficiare dei “contributi provenienti dalle risorse comunitarie”, i quali 

dovevano: 

“a) basarsi su un’autorizzazione espressa, conferita da un atto giuridico comunitario emanato a tal fine, ed essere riportati 

in modo specifico nel bilancio comunitario […]; 

b) essere ripartiti secondo il principio della parità di opportunità, accordando ai partiti di recente costituzione una effettiva 

possibilità di riuscita e tenendo conto del numero di Stati membri in cui i partiti sono rappresentati; 

c) essere assegnati in vista dell’adempimento esclusivo della missione definita all’articolo 138 A del trattato CE [relativo 

ai partiti politici europei], al livello dell’Unione; 

d) essere subordinati all’obbligo per i beneficiari di rendere pubblica la propria situazione finanziaria; tale obbligo vige 

anche per tutte le altre entrate (per esempio, contributi dei membri, donazioni ecc.); 

e) creare per il beneficiario un incentivo finanziario a sviluppare la propria base sociale e a puntare a una maggiore autonomia 

finanziaria, determinando un equilibrio tra il finanziamento da parte dell’Unione e le risorse proprie del partito” 

Tornando all’immediato presente dell’epoca, esso trovava la sua espressione più importante nella 

riunione del Consiglio europeo di Dublino del 13-14 dicembre 1996. Essa infatti proclamava 

l’avvenuto riordinamento dei meccanismi di cambio all’interno dello SME e quindi l’effettiva preparazione 

dell’UE ad affrontare pienamente l’inizio, previsto per il 1° gennaio 1999, della terza e 

ultima fase dell’attuazione dell’UEM, che si sarebbe conclusa con la nascita della moneta 

dell’Unione ovvero dell’euro. 223 Ma si stabilivano pure delle misure per la CIG, che avrebbe dovuto 

concludere i suoi lavori ad Amsterdam nel giugno 1997: essa era invitata a concentrare sempre più 

la propria attenzione sui temi inerenti al settore della giustizia e degli affari interni, 

“al fine di rafforzare la capacità d’azione in materia di visti, asilo, immigrazione, attraversamento delle frontiere esterne, 

lotta contro il traffico di droga, lotta contro la criminalità organizzata - compresi il terrorismo, i reati contro i minori 

e la tratta degli esseri umani. L’Europol dovrebbe essere dotata di poteri operativi, agendo unitamente alle autorità nazionali 

a tal fine. Questi problemi costituiscono la più profonda preoccupazione dei cittadini di tutti gli Stati membri e 

l’Unione deve dotarsi dei mezzi che le consentano di agire efficacemente in questi settori.” 

In tal modo venivano ad aggiungersi i nuovi e attualissimi compiti (estremamente importanti quanto 

a una progressiva definizione dei diritti umani e della loro effettiva difesa) della lotta ai “reati contro 

i minori” (p.e. la pedofilia) e alla “tratta degli esseri umani” (connessa all’immigrazione illegale), 

da affrontare con nuovi mezzi, compresi quelli dell’attribuzione di “poteri operativi” (e non sol- 

223 A questa riunione i due Stati membri che avevano lasciato a suo tempo lo SME ossia il Regno Unito e l’Italia si presentavano 

con due ben diverse posizioni. Avvalendosi della propria facoltà di “deroga”, il Regno Unito aveva infatti 

comunicato, già il 16 ottobre 1996, la propria decisione ufficiale di non partecipare alla terza fase dell’unione economica 

e monetaria e quindi alla moneta unica, mentre l’Italia era appena reduce dal successo, costituito, grazie anche 

all’opera del ministro del tesoro Ciampi, dal ritorno, il 25 novembre 1996, della lira italiana nello SME, primo segno 

tangibile della nuova volontà politica di riscatto nazionale in atto (in direzione di un risanamento anche finanziario e 

quindi di un’autentica crescita economica), in un Paese che anzi conoscerà, entro quell’anno 1996, anche un sia pur effimero 

ritorno del PIL italiano al terzo posto in Europa.

tanto di raccolta e distribuzione d’informazioni) all’Europol, che sarebbe stata così messa in grado 

di svolgere indagini sul campo nel territorio di un singolo Stato membro (d’intesa con le forze 

dell’ordine pubblico nazionali). Ma la misura forse più significativa suggerita alla CIG era quella 

specifica sul tema dell’asilo: 

“Il Consiglio europeo chiede alla Conferenza di sviluppare l’importante proposta di modificare i trattati per stabilire 

chiaramente il principio che nessun cittadino di uno Stato membro dell’Unione può presentare domanda d’asilo in un 

altro Stato membro […]” 

Tale misura, una volta realizzata, avrebbe posto fine a un’altra delle prerogative dell’indipendenza 

dello Stato nazionale ossia a quella di avocare a sé la protezione di un cittadino di un Paese terzo rispetto 

alla giustizia di quest’ultimo. La soppressione di tale prerogativa, relativamente ai cittadini 

degli altri Stati membri dell’UE, era peraltro la condizione essenziale per la creazione dello “spazio 

giudiziario” comune perorato già dal Consiglio europeo di Firenze. 224 

In fine il Consiglio europeo di Dublino chiedeva, ancora una volta, alla CIG di “presentare una versione 

considerevolmente semplificata dei trattati”, precisando peraltro: 

“L’obiettivo dovrebbe essere quello di rendere i trattati più leggibili e più comprensibili ai cittadini dell’Unione e ciò 

senza rimettere in questione l’acquis dei trattati, mantenendo la struttura a pilastri, e senza ritardare l’esito della Conferenza.” 

In altri termini il Consiglio europeo, consapevole della vera intenzionalità politica del PE in tale richiesta, 

poneva in merito dei limiti ben precisi, esigendo che il “testo unico” semplificato non compromettesse 

né la pluralità dei trattati, né, a maggior ragione, la struttura a pilastri dell’UE (almeno 

per quanto riguarda la distinzione dei primi due pilastri, la CE e la PESC). Era il segno più chiaro di 

una decisa battuta d’arresto nei confronti degli obiettivi del PE. 

Come risposta a quest’ultima, il PE varava allora la risoluzione del 16 gennaio 1997 “sul quadro 

generale per un progetto di revisione dei trattati”, contenente una forte critica al progetto della presidenza 

irlandese della CIG. Anche nei confronti del progetto, pur migliorato, della successiva presidenza 

olandese della CIG, il PE adottava ben due risoluzioni, progressivamente meno critiche, la 

risoluzione del 13 marzo 1997 “sulla Conferenza intergovernativa” e la risoluzione dell’11 giugno 

1997 “sul progetto di trattato della presidenza olandese”. Tali tre risoluzioni del PE contribuivano 

perciò a un’evoluzione in senso più positivo dei lavori della CIG, sino all’esito conclusivo di 

quest’ultima. 

E finalmente, nel successivo Consiglio europeo di Amsterdam del 16-17 giugno 1997, veniva approvato 

il progetto di trattato emendativo dei trattati costitutivi, presentato dalla disciolta CIG. 225 La 

decisione più importante era peraltro l’approvazione di due risoluzioni “sulla stabilità, la crescita e 

l’occupazione” (allegato I alle conclusioni della Presidenza), la prima delle quali era quella “sul patto 

di stabilità e crescita”, contenente ferree misure per la convergenza effettiva delle economie degli 

Stati membri, quanto a finanze sane e sviluppo economico, in ordine all’appartenenza all’area euro, 

sia per l’entrata, sia per la permanenza in essa. 226 

224 Tale spazio sarebbe stato infatti funzionale anche alla lotta contro il terrorismo, impedendo, tra l’altro, che dei terroristi, 

cittadini di un certo Stato membro (p.e. l’Italia), richiedessero e ottenessero, accampando il pretesto di essere “perseguitati 

politici”, l’asilo e dunque la protezione legale, con il divieto di estradizione, presso un altro Stato membro (p.e. 

la Francia), come purtroppo era accaduto in misura consistente nei decenni precedenti. 

225 Una significativa novità nel campo dei diritti umani, introdotta in tale riunione, fu l’approvazione della 

“Dichiarazione del Consiglio europeo sul divieto della clonazione umana” (allegato IV alle conclusioni della Presidenza), 

nella quale si giustificava la necessità di tale divieto, in base al fatto che “la tutela dell'essere umano e il rispetto 

della sua integrità costituiscono principi essenziali ai quali non si può derogare”, dove sono da sottolineare l’attenzione 

sia all’”essere umano” in quanto tale (e non solo alla “persona”) ossia alla vita umana anche prima della nascita, sia 

all’”integrità” di esso ossia al fatto che non potesse essere minimamente menomato, neppure per la ricerca “ai fini del 

miglioramento della salute pubblica”. 

226 Il “patto di stabilità e crescita” era stato elaborato da Carlo Azeglio Ciampi, insieme al ministro delle finanze tedesco 

Theo Weigel e al capo del governo del Lussemburgo Jean-Claude Juncker.

Quanto all’approvazione del progetto di trattato, il PE dava una prima sommaria valutazione di 

quest’ultimo già con la risoluzione del 26 giugno 1997 “sulla riunione del Consiglio europeo di 

Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997”, a proposito delle conclusioni della “Conferenza intergovernativa”. 

Nel quadro di un giudizio stavolta sostanzialmente positivo, si evidenziava peraltro che il 

PE: 

- “rileva, con riserva di un esame dettagliato del testo definitivo, che le revisioni del trattato concordate, pur comportando 

progressi in alcuni settori importanti, non assicurano quanto necessario in un certo numero di altri settori e non affrontano 

alcune questioni che devono essere definite prima dell’adesione di nuovi membri all’Unione”; 

- per quanto riguarda lo SLSG “deplora, tuttavia, il numero di decisioni da adottarsi all'unanimità, la mancanza di un 

adeguato controllo parlamentare e giudiziario, i complicati accordi tesi a inserire l'accordo di Schengen nel trattato e a 

conformare le posizioni di taluni Stati membri”; 

- “esprime in primo luogo la sua preoccupazione per la mancanza di un effettivo progresso nel processo decisionale nell'ambito 

della politica estera e di sicurezza comune, che consente tuttora di bloccare le decisioni e non precisa il ruolo e 

lo status dell'Alto rappresentante dell'Unione europea in questo settore”; 

- “resta dubbioso sul fatto che il nuovo quadro del trattato per la PESC e la politica di difesa, integrando le "missioni 

Petersberg" nel trattato, possa favorire progressi effettivi”; 

- “deplora che non sia stato possibile procedere verso un calendario vincolante per l'integrazione dell'UEO nell'UE” 

[…]; 

- “manifesta la sua insoddisfazione per la revisione dell'articolo 113 concernente le relazioni economiche esterne e più 

specificamente per l'incapacità di giungere a una politica commerciale completa in presenza di un adeguato controllo 

parlamentare e per la minaccia nei confronti dell'efficacia di tale politica”; 

- “esprime il proprio disappunto per il fatto che le riforme istituzionali, in particolare l'estensione della votazione a 

maggioranza qualificata, non siano sufficienti per un futuro ampliamento […]”; 

- “deplora che non siano state recepite le proposte riguardanti la personalità giuridica dell'Unione”; 

- “si oppone al protocollo sulla sede delle istituzioni […]”; 

- “deplora che la necessità di un coordinamento delle politiche economiche non sia stata presa sufficientemente in considerazione 

nei grandi orientamenti delle politiche economiche sottoposti al Consiglio europeo […]” 

- per quanto riguarda il settore “giustizia e affari interni”: “è estremamente preoccupato, tuttavia, del deficit democratico 

causato non solo dal fatto che negoziati e accordi in questo settore rimangono interamente ed esclusivamente nelle 

mani dei governi, ma anche del fatto che non è stato chiarito quale Corte possa eventualmente esercitare controlli giudiziari”. 

III. Il Trattato di Amsterdam 

Infine i ministri degli esteri degli Stati membri procedevano alla firma, il 2 ottobre 1997, del 

trattato di Amsterdam, “che modifica il trattato sull’Unione Europea, i trattati che istituiscono 

le Comunità Europee e alcuni atti connessi”. 

Il Trattato di Amsterdam si presentava in primo luogo quanto mai voluminoso, per la semplice ragione 

che esso conteneva pure: a) una serie di “Protocolli”, b) l’“Atto finale” della CIG, c) una serie 

di “Dichiarazioni” e, soprattutto, d) le versioni consolidate dei due principali trattati costitutivi ossia 

di quello dell’Unione Europea e di quello della Comunità Europea, ben distinti, ma insieme coordinati 

tra loro nell’ambito di quel famoso “testo unico” semplificato, richiesto dallo stesso Consiglio 

europeo nel suo tentativo di fornire un’immagine unitaria dell’Unione Europea, pur nel mantenimento 

della struttura a pilastri di essa. 

Il Trattato di Amsterdam come tale, in quanto semplice trattato emendativo, mancava persino di un 

preambolo e si limitava a prevedere, nelle sue tre parti, rispettivamente: le “modifiche di merito” 

(artt. 1-5), la “semplificazione” (artt. 6-11) e le “disposizioni generali e finali” (artt. 12-15). 

La Parte prima, relativa alle “Modifiche di merito” conteneva le modifiche apportate rispettivamente 

al trattato dell’Unione Europea (art. 1), al trattato della Comunità Europea (art. 2), al trattato della 

CECA (art. 3), al trattato della CEEA (art. 4) e all’atto relativo all’elezione dei rappresentanti nel 

Parlamento Europeo a suffragio universale diretto (art. 5). 

Per quanto riguarda l’articolo 1 relativo alle modifiche apportate al trattato dell’Unione Europea, si 

prevedeva: 

1) per quanto riguarda il suo Preambolo:

a) l’inserimento del seguente nuovo punto 4: 

«CONFERMANDO il proprio attaccamento ai diritti sociali fondamentali quali definiti nella Carta sociale europea 

firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989,» 227 

b) l’inserimento nel nuovo punto 7 dell’espressione: “tenendo conto del principio dello sviluppo sostenibile” 

228 

c) l’inserimento nel nuovo punto 10 dell’espressione “con l’istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza 

e giustizia” 229 

2) per quanto riguarda il suo articolo B, l’inserimento delle espressioni: 

“- promuovere… un elevato livello di occupazione e pervenire a uno sviluppo equilibrato e sostenibile”, 

- conservare e sviluppare l'Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione 

delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, 

la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima; 

3) per quanto riguarda l’articolo F, l’inserimento del seguente paragrafo: 

«1. L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello 

Stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri.» 230 

4) l’inserimento di un nuovo articolo F.1, così formulato: 

«1. Il Consiglio, riunito nella composizione dei capi di Stato o di governo, deliberando all'unanimità su proposta di un 

terzo degli Stati membri o della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, può constatare l'esistenza 

di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei principi di cui all'articolo F, paragrafo 1, 

dopo aver invitato il governo dello Stato membro in questione a presentare osservazioni. 

2. Qualora sia stata effettuata una siffatta constatazione, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere 

di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall'applicazione del presente trattato, 

compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell'agire in tal senso, 

il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone 

fisiche e giuridiche. 

Lo Stato membro in questione continua in ogni caso ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dal presente 

trattato. 

3. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure 

adottate a norma del paragrafo 2, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione. 

4. Ai fini del presente articolo, il Consiglio delibera senza tener conto del voto del rappresentante dello Stato membro in 

questione. Le astensioni dei membri presenti o rappresentati non ostano all'adozione delle decisioni di cui al paragrafo 

1. Per maggioranza qualificata si intende una proporzione di voti ponderati dei membri del Consiglio interessati equivalente 

a quella prevista all'articolo 148, paragrafo 2 del trattato che istituisce la Comunità europea. 

Il presente paragrafo si applica anche in caso di sospensione dei diritti di voto a norma del paragrafo 2. 

5. Ai fini del presente articolo, il Parlamento europeo delibera alla maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenta 

la maggioranza dei suoi membri.» 231 

227 In tal modo veniva confermata nel modo più ufficiale la costitutività della “dimensione sociale” dell’UE. 

228 In tal modo, attraverso l’inserimento del principio dello “sviluppo sostenibile”, veniva definita nel modo più ufficiale 

l’indissolubilità tra lo sviluppo economico da un lato e la protezione sociale e ambientale dall’altro lato. 

229 In tal modo, pur nel mantenimento della struttura a pilastri dell’UE, veniva fissata nel modo più ufficiale la creazione 

di uno “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (SLSG), che, reso necessario già in vista dell’effettiva “libera circolazione 

delle persone” in tutto il territorio dell’Unione, avrebbe comportato peraltro il superamento della CSGAI in una vera 

e propria “politica comune” nel settore della giustizia e degli affari interni, che avrebbe determinato a sua volta 

l’attribuzione all’Unione (proprio nel suo primo pilastro comunitario) di altre prerogative esterne dell’indipendenza già 

nazionale (ossia di tutte quelle relative al controllo delle frontiere esterne e alle norme sui cittadini di Paesi terzi). 

230 La sottolineatura che tali principi fossero “comuni agli Stati membri” non era una semplice constatazione di fatto, 

bensì il richiamo al loro dovere di condividerli, ai fini non solo dell’entrata nell’UE, ma anche della permanenza in essa 

(vedi oltre). 

231 In tal modo si stabiliva che i principi predetti dovevano essere rispettati non solo dalle istituzioni dell’UE, ma anche 

dallo stesso singolo Stato membro, pena la perdita dei propri diritti di voto pur nel mantenimento degli “obblighi” deri-

5) per quanto riguarda il suo titolo V (“Disposizioni sulla politica estera e di sicurezza comune”), 

veniva riscritto l’intero testo, le uniche novità del quale erano peraltro le seguenti: 

a) per l’articolo J.1: 

- l’inserimento, tra gli obiettivi della PESC, della difesa “dell’integrità dell’Unione” e del mantenimento della sicurezza 

internazionale anche in riferimento “alle frontiere esterne” 232 

b) per l’articolo J.2: 

- una più precisa gerarchia delle modalità di perseguimento degli obiettivi (in ordine decrescente d’importanza): “principi 

e orientamenti generali”, “strategie comuni” (nuova modalità), “azioni comuni”, “posizioni comuni”, “cooperazione 

sistematica” 

c) per l’articolo J.3: 

- il potenziamento del ruolo del Consiglio europeo, al quale veniva riservata la decisione in merito sia ai “principi e agli 

orientamenti generali” (compresi quelli della PESD), sia alle stesse “strategie comuni”, rivolte soltanto ai settori in cui 

gli Stati membri “hanno importanti interessi in comune” 

- la riduzione del ruolo del Consiglio all’attuazione di tali strategie comuni, attraverso l’adozione di “azioni comuni” e 

di “posizioni comuni” 

d) per l’articolo J.4: 

- la definizione di “azioni comuni”, come azioni che “affrontano specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento 

operativo dell’Unione” 

- la facoltà del Consiglio di richiedere (o no) alla Commissione una sua proposta in merito all’attuazione di un’azione 

comune già adottata (con la conferma dello scarso rilievo della Commissione nella PESC) 

e) per l’articolo J.5: 

- la definizione di “posizioni comuni”, come posizioni che “definiscono l’approccio dell’Unione su una questione particolare 

di natura geografica o tematica” 

f) per l’articolo J.7: 

- l’attribuzione al Consiglio europeo di ogni decisione in merito alla creazione di una eventuale “difesa comune” 

- l’attribuzione al Consiglio europeo di ogni decisione in merito a un’eventuale integrazione dell’UEO nell’Unione Europea, 

alla quale l’UEO “conferisce l’accesso ad una capacità operativa di difesa” e comunque “aiuta l’Unione nella definizione 

degli aspetti della politica estera e di sicurezza comune” 

- l’attribuzione agli stessi Stati membri della decisione di una eventuale “cooperazione nel settore degli armamenti”, 

come sostegno della progressiva definizione di una PESD 

- l’inclusione nell’ambito delle eventuali operazioni di difesa dei seguenti tipi di operazioni: “le missioni umanitarie e di 

soccorso, le attività di mantenimento della pace e le missioni di unità di combattimento nella gestione di crisi, ivi comprese 

le missioni tese al ristabilimento della pace” 

- il ricorso all’UEO per l’elaborazione e per l’attuazione di “decisioni e azioni aventi implicazioni nel settore della difesa”; 

vanti dall’appartenenza all’UE. Anche questa norma andava in direzione di una sostanziale perdita di quella prerogativa 

dell’indipendenza dello Stato nazionale, che consisteva nel darsi qualsiasi tipo di assetto costituzionale, istituzionale o 

politico preferisse; e difatti nessuna organizzazione internazionale né alcuna confederazione prevede o comunque pratica 

la disposizione qui menzionata. Questa era invece in qualche modo paragonabile a quella parte del XIV emendamento 

(tuttora in vigore), sezione 2, della Costituzione degli Stati Uniti d’America, che dice: “se il diritto di voto… è ristretto 

in qualsiasi modo, la base della rappresentanza di questo Stato sarà ridotta in proporzione…”. 

Approvato il 28 luglio 1868, all’indomani della guerra di Secessione, del varo del XIII emendamento (abolizione della 

schiavitù) del 1865 e della ribellione di diversi Stati ex-sudisti al riconoscimento dell’uguaglianza razziale assoluta, tale 

emendamento contiene, nella sua sezione 1, la seguente affermazione: “Tutte le persone nate o naturalizzate negli Stati 

Uniti o soggette alla loro giurisdizione sono cittadini degli Stati Uniti e dello Stato in cui risiedono. Nessuno Stato emanerà 

o darà vigore ad alcuna legge che riduca i privilegi e le immunità dei cittadini degli Stati Uniti…”, compresi i diritti 

politici anche dei nuovi cittadini ossia degli ex-schiavi; nel caso d’inadempienza a questa norma sarebbe scattato il 

citato dispositivo presente nella sezione 2, che prevede una riduzione, proporzionata alla gravità della violazione, del 

numero dei membri della Camera dei Rappresentanti riservato a tale Stato. Il successivo XV emendamento (del 1870) 

avrebbe ribadito definitivamente che “il diritto di voto spettante ai cittadini degli Stati Uniti non potrà essere negato né 

limitato dagli Stati Uniti, né da alcuno Stato, per ragioni di razza o di precedente condizione servile.” 

La disposizione menzionata del trattato di Amsterdam era anche più severa, stabilendo la sospensione del diritto di voto 

per lo Stato in quanto tale in seno al Consiglio. In questo senso tale disposizione era dunque rivelativa della vera natura 

della nuova UE ossia di un’Unione politica di tipo federale. 

232 Veniva con ciò stabilito che la PESC avrebbe dovuto occuparsi pure dell’”integrità dell’Unione”, compresa la sicurezza 

delle sue “frontiere esterne”, prerogative tipiche dell’indipendenza propria dello Stato nazionale in relazione al 

proprio territorio e ai propri confini.

- il diritto di tutti gli Stati membri dell’UE a “partecipare a pieno titolo e in condizioni di parità alla programmazione e 

alle decisioni dell’UEO” 

g) per l’articolo J.8: 

- il conferimento al segretario generale del Consiglio delle funzioni di “Alto rappresentante” per la PESC 

- l’eventuale nomina di “un rappresentante speciale con un mandato per problemi politici specifici” 

h) per l’articolo J.9: 

- l’obbligo per gli Stati membri di difendere “le posizioni comuni” dell’UE nell’ambito delle organizzazioni internazionali 

e delle conferenze internazionali, a cui partecipano 

i) per l’articolo J.13: 

- la norma in base alla quale “le astensioni di membri presenti o rappresentati non impediscono l’adozione” delle decisioni, 

prese di regola all’unanimità nel campo della PESC, da parte del Consiglio 

- la norma in base alla quale, nel caso di un’astensione motivata con relativa dichiarazione formale, lo Stato membro 

“non è obbligato ad applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l’Unione”, nonché la clausola in base alla quale 

“la decisione non è adottata” se in sede di Consiglio si registrano gli Stati membri con astensione motivata rappresentino 

più di un terzo dei voti 

- la previsione di deliberazioni a maggioranza qualificata (con soglia di 62 voti espressi da 10 membri) nei seguenti casi: 

1) adozione di azioni comuni, posizioni comuni o decisioni, prese comunque sulla base di una strategia comune; 2) 

adozione di decisioni relative all’attuazione di azioni comuni o posizioni comuni; nonché l’impossibilità della votazione 

nel caso di veto di uno Stato membro 

l) per l’articolo J.14: 

- l’obbligo del voto all’unanimità del Consiglio per l’autorizzazione della Commissione ad avviare negoziati per la conclusione 

di accordi internazionali in campo PESC e per la loro conclusione effettiva, nonché la clausola (estesa anche 

alla CSGAI) in base alla quale nessun accordo sarebbe stato vincolante per uno Stato che dichiarasse che tale accordo 

avrebbe dovuto conformarsi alle prescrizioni della propria procedura costituzionale 

m) per l’articolo J.16: 

- il ruolo dell’Alto rappresentante per la PESC: assistere il Consiglio nelle questioni della PESC, contribuendo alla formulazione, 

preparazione e attuazione delle decisioni politiche conducendo un dialogo politico con terzi 

n) per l’articolo J.17: 

- il diritto dei cittadini europei di accesso ai documenti della PESC 

- attribuzione anche delle spese operative a carico del bilancio comunitario, tranne quelle derivanti da operazioni militari 

o della difesa, da attribuire a carico degli Stati membri prendenti parte a esse in base a un criterio di ripartizione basato 

sul prodotto nazionale lordo. 

La nuova PESC definita dal trattato di Amsterdam era perciò caratterizzata da un notevole divario 

tra i suoi obiettivi, comprensivi persino del compito di difendere “l’integrità dell’Unione” e la sicurezza 

delle sue “frontiere esterne”, e i mezzi atti a conseguirli. 

Infatti la difesa comune, le nuove “operazioni” militari, l’integrazione dell’UEO nell’Unione, la politica 

di sicurezza e di difesa comune (PESD) e la stessa semplice “cooperazione nel settore degli 

armamenti” erano delle mere eventualità “futuribili”, dipendenti esclusivamente dagli Stati membri 

o al massimo dalle decisioni all’unanimità del Consiglio europeo. 233 A quest’ultima condizione sottostavano 

pure le adozioni dei principi e degli orientamenti generali, nonché delle nuove “strategie 

comuni” della stessa PESC. 

Al Consiglio restava la competenza unicamente di adottare azioni comuni o posizioni comuni. 

Se assunte al di fuori di qualsiasi strategia comune o comunque riguardanti accordi internazionali, 

esse avrebbero peraltro dovuto essere adottate all’unanimità. Il principio dell’astensione costruttiva 

nel caso di questo tipo di votazione era peraltro vanificato dal fatto che l’astensione motivata, che 

avrebbe consentito al singolo Stato membro di non applicare la decisione comune senza peraltro 

impedire fosse presa dall’Unione, sarebbe riuscita, nel caso fosse stata assunta da un numero di Stati 

membri assommanti più di un terzo dei voti, ad annullare la decisione comune stessa. 

Solo se assunte in base a una strategia comune, le azioni comuni o le posizioni comuni avrebbero 

potuto essere adottate con voto a maggioranza qualificata (con soglia rafforzata), ma anch’esso sarebbe 

stato vanificato appena uno Stato membro avesse manifestato la propria intenzione di opporsi 

a tale decisione (potere di veto) e dunque si era in presenza di un’opportunità praticamente inesistente. 

233 L’unica nota positiva a proposito della PESD era data dalla proclamazione del diritto di ogni Stato membro a prendere 

parte a operazioni militari di difesa (e non più soltanto a quelli facenti parte dell’UEO).

Inoltre, anche se effettivamente fossero state adottate azioni comuni o posizioni comuni o stati conclusi 

accordi internazionali, ogni Stato membro che avesse espressamente dichiarato le proprie riserve 

al proposito era in facoltà di non attenervisi. 

A tali condizioni il carattere vincolante per gli Stati membri dei principi e degli orientamenti generali, 

delle strategie comuni e soprattutto delle azioni comuni e persino delle posizioni comuni era 

francamente un pio desiderio, tutto fondato sul vero principio della PESC ossia sulla “lealtà” e sullo 

“spirito di solidarietà” tra gli Stati membri, che, essendo essi appunto Stati nazionali, avrebbe lasciato 

alquanto a desiderare alla prima prova dei fatti. 

La stessa questione di uno stabile riferimento unico dell’Unione per i Paesi terzi era stata lasciata 

cadere, in quanto il “capo” della PESC continuava a essere il presidente di turno (semestrale) del 

Consiglio. La stessa “nuova figura”, perorata dallo stesso Consiglio europeo, veniva anch’essa vanificata, 

in quanto l’effettiva nascita della figura dell’Alto rappresentante per la PESC era associata 

alla sua attribuzione a una figura già esistente ossia a quella dello stesso segretario generale del 

Consiglio; perciò lo stesso ruolo di tale nuovo Alto rappresentante per la PESC non era molto dissimile 

da quello di quest’ultimo ovvero di assistente della presidenza del Consiglio per le questioni 

appunto della PESC, nonché, solo subordinatamente e su esplicito mandato specifico, quello di 

condurre “un dialogo politico con terzi” (con un ruolo, se si vuol assumere un paragone con gli Stati 

Uniti, più da “consigliere per la sicurezza nazionale”, che da “segretario di Stato”). 

Infine, per quanto riguarda il rapporto della PESC con la CE, quest’ultima, nel mantenimento della 

struttura a pilastri dell’UE, continuava, a maggior ragione, a esser “lasciata fuori dalla porta”, come 

primo pilastro, dalle competenze del secondo pilastro ossia della PESC, con le uniche novità del diritto 

dei cittadini europei all’accesso ai documenti della PESC, nonché dell’attribuzione anche delle 

spese operative della PESC (ma non di quelle derivanti da operazioni militari o della difesa) a carico 

del bilancio comunitario e quindi del loro rientro nella procedura di bilancio comunitaria (con la 

necessità del consenso anche del PE per l’approvazione del bilancio). 

6) per quanto riguarda il suo titolo VI (“Disposizioni sulla Cooperazione di polizia e giudiziaria in 

materia penale”), veniva riscritto l’intero testo, le novità del quale erano le seguenti: 

a) per la stessa titolazione: 

- restava ancora in piedi anche il terzo pilastro dell’UE e sempre nella forma di una semplice cooperazione, ma stavolta 

ristretta alla Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (CPGMP), in quanto il resto dei temi della precedente 

CSGAI passava al primo pilastro ossia alla stessa CE 

b) per l’articolo K.1: 

- i rapporti tra la CE e la nuova CPGM erano basati sulla oggettiva convergenza delle loro rispettive competenze nel 

comune fine della costruzione del nuovo unico “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (SLSG), a proposito del quale 

l’UE in quanto tale (e dunque anche nel suo ambito comunitario) avrebbe contribuito anche “prevenendo e reprimendo 

il razzismo e la xenofobia” [nella misura sufficiente a farli divenire un crimine penalmente perseguibile] 

- l’obiettivo specifico della CSGAI era quello di prevenire e reprimere la criminalità in quanto tale (non più soltanto internazionale 

od organizzata), con l’indicazione di nuovi ulteriori settori d’intervento rispetto alla vecchia CSGAI (tratta 

degli esseri umani, reati contro i minori, traffico illecito di armi, corruzione, frode), in quanto crimini penalmente perseguibili 

- le modalità di perseguimento di tale obiettivo erano le seguenti: a) cooperazione tra le forze di polizia e le autorità doganali 

degli Stati membri direttamente e tramite l’EUROPOL; b) cooperazione tra le autorità giudiziarie degli Stati 

membri; c) ravvicinamento delle normative nazionali in materia penale 

c) per l’articolo K.2: 

- l’azione comune nel settore della cooperazione di polizia (CP) comprendeva: 1) l’azione classica dell’EUROPOL di 

raccolta, archiviazione, trattamento e scambio di informazioni (nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali), 

comprese le segnalazioni di transazioni finanziarie sospette; 2) formazione, scambio di ufficiali di collegamento, 

comando di funzionari, uso di attrezzature, ricerca in campo criminologico; 3) valutazione comune di tecniche investigative 

per le forme gravi di criminalità organizzata 

- l’agente principale della CP era la stessa EUROPOL, che, anzi, il Consiglio avrebbe dovuto, entro cinque anni 

dall’entrata in vigore del trattato di Amsterdam [ossia entro il 1° maggio 2004], mettere in grado di: 1) preparare, coordinare 

ed effettuare “specifiche azioni investigative”, svolte dalle autorità competenti degli Stati membri, comprese “azioni 

operative di unità miste cui partecipano rappresentanti di EUROPOL con funzioni di supporto”; 2) “condurre e 

coordinare le indagini delle autorità competenti degli Stati membri” e “sviluppare competenze specifiche che possono 

essere messe a disposizione degli Stati membri per assisterli nelle indagini relative a casi criminalità organizzata”; 3)

coordinare un prestabilito collegamento tra organi inquirenti (sia di magistratura, sia di polizia) specializzati nella lotta 

contro la criminalità organizzata; 4) avere a disposizione una rete di ricerca, documentazione e statistica sulla criminalità 

internazionale 

d) per l’articolo K.3: 

- l’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale (CGMP) comprendeva: 1) cooperazione 

tra i ministeri competenti e le autorità giudiziarie degli Stati membri in relazione ai procedimenti e all’esecuzione delle 

decisioni; 2) facilitatazione dell’estradizione fra Stati membri; 3) garanzia della compatibilità delle normative applicabili 

negli Stati membri; 3) prevenzione dei conflitti di giurisdizione tra Stati membri; 4) fissazione di norme minime relative 

agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il 

traffico illecito di stupefacenti 

e) per l’articolo K.4: 

- possibilità che le autorità competenti di polizia e giudiziarie potessero operare nel territorio di un altro Stato membro 

(in collegamento e d’intesa con le autorità di quest’ultimo) 

f) per l’articolo K.6: 

- nel quadro della CPGMP, il Consiglio poteva adottare: 1) decisioni-quadro per il ravvicinamento delle disposizioni 

legislative e regolamentari degli Stati membri, vincolanti per questi ultimi quanto ai risultati da ottenere; 2) decisioni 

vincolanti; 3) stabilire convenzioni, che, una volta adottate anche solo dalla metà degli Stati membri, entrassero in vigore 

per detti Stati membri 

- per l’adozione delle misure necessarie per l’attuazione delle decisioni di cui al punto 2) le deliberazioni del Consiglio 

erano prese a maggioranza qualificata, con soglia stabilita a 62 voti favorevoli espressi da 10 membri 

g) per l’articolo K.7: 

- il principio chiaro che la Corte di giustizia delle CE “è competente” a pronunciarsi in via pregiudiziali a) sulla validità 

o sull’interpretazione delle decisioni-quadro e delle decisioni, b) sull’interpretazione di convenzioni stabilite nel quadro 

della CPGMP e sulla validità e c) sull’interpretazione delle misure di applicazione delle stesse 

- la facoltà, esercitabile dallo Stato membro in qualsiasi momento, di effettuare una dichiarazione di accettazione di tale 

principio, in virtù della quale ogni giurisdizione di tale Stato membro, sia nel caso in cui avverso le sue decisioni non 

potesse proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno sia direttamente, potesse chiedere alla Corte di giustizia di 

pronunciarsi in via pregiudiziale su una questione sollevata in un giudizio pendente davanti alla sua giurisdizione e concernente 

la validità o l’interpretazione di un atto della CPGMP 

- la competenza della Corte di giustizia a riesaminare la legittimità delle decisioni-quadro e delle decisioni nei ricorsi 

proposti (entro un termine di due mesi dalla pubblicazione dell’atto impugnato) da uno Stato membro o dalla Commissione 

per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa 

alla sua applicazione ovvero per sviamento di potere 

- la competenza della Corte di giustizia a statuire su ogni controversia tra Stati membri concernente l’interpretazione o 

l’applicazione di atti adottati dalla CPGMP, nonché a statuire su ogni controversia tra Stati membri e Commissione 

concernente l’interpretazione o l’applicazione delle convenzioni stabilite dalla CPGMP 

h) per l’articolo K.11: 

- il diritto del Parlamento Europeo a venire consultato prima dell’adozione di qualsiasi atto del Consiglio in tema di 

CPGMP, con un termine di ostensione di tale parere di almeno tre mesi 

i) per l’articolo K.12: 

- la possibilità dell’autorizzazione del Consiglio (con voto a maggioranza qualificata con la soglia predetta) di una cooperazione 

rafforzata tra Stati membri in settori della CPGMP al “fine di consentire all’Unione di svilupparsi più rapidamente 

come spazio di libertà, sicurezza e giustizia” 

- il potere di veto del singolo Stato membro di opporsi a tale autorizzazione, che in tal caso non sarebbe stata messa ai 

voti 

l) per l’articolo K.13: 

- l’attribuzione anche delle spese operative della CPGMP a carico del bilancio comunitario 

m) per l’articolo K.14: 

- la possibilità che il Consiglio, con deliberazione all’unanimità, decidesse che un’azione in settori della CPGMP rientrasse 

nell’ambito del primo pilastro ossia comunitario 

Pur nel mantenimento della struttura a tre pilastri dell’UE, la nuova CSPGM era la vera novità della 

nuova versione del trattato sull’Unione Europea, sia perché, ristretta ormai ai soli settori della polizia 

e giudiziario in materia penale, era il segno della riconduzione di tutti gli altri aspetti della vecchia 

CSGAI all’ambito comunitario, sia per la sua dettagliata e ricca potenzialità. 

La convergenza tra CE e CPGMP era comunque assicurata dall’intento comune della costruzione 

dell’unico SLSG, rispetto alla quale l’UE nel suo complesso (quindi CE e CPGMP insieme) avrebbe 

dovuto provvedere a svolgere un’unica opera di prevenzione e di repressione del razzismo e della 

xenofobia, consistente nell’operazione della CE di farli divenire crimini penalmente perseguibili 

e della CPGMP di definirne esattamente gli elementi costitutivi e le relative sanzioni penali.

L’obiettivo specifico della CPGMP veniva insieme esteso alla lotta contro la criminalità in quanto 

tale (internazionale e non, organizzata e non), con l’indicazione di nuovi settori d’intervento nel 

campo della tratta degli esseri umani, dei reati contro i minori, del traffico illecito di armi, della corruzione 

e della frode. 

Le modalità del conseguimento di tale obiettivo erano date non solo dalle due cooperazioni, di polizia 

e giudiziaria in materia penale, svolte entrambe direttamente tra le autorità rispettivamente di 

polizia (compresi la polizia e le dogane) e giudiziarie degli Stati membri, ma anche, e soprattutto, 

dall’ambizioso e impegnativo compito del Consiglio del ravvicinamento delle normative nazionali 

in materia penale, che avrebbe prefigurato una sostanziale omogeneità europea dei diritti nazionali. 

Tale ravvicinamento avrebbe permesso al Consiglio di deliberare, con voto all’unanimità, il passaggio 

delle varie azioni della CPGMP all’ambito comunitario (la cosiddetta “passerella”) ovvero alla 

creazione di un diritto europeo (ossia dell’Unione) in materia di giustizia penale, che è sempre stata 

la più gelosa prerogativa interna dell’indipendenza dello Stato nazionale, in quanto coincidente con 

il potere di togliere la libertà di movimento al cittadino (il carcere). 234 

Per quanto riguarda la cooperazione di polizia (CP) il grande elemento di novità era costituito dal 

rilievo posto al ruolo dell’EUROPOL, che, oltre a costituire il centro di raccolta, archiviazione, 

trattamento (con protezione dei dati personali), analisi e scambio delle informazioni (comprese 

quelle su transazioni finanziarie sospette), avrebbe avuto il compito di presiedere a una formazione 

europea (e quindi omogenea) del personale di polizia, allo scambio di ufficiali di collegamento tra 

le polizie nazionali, al comando ovvero al distacco di funzionari nazionali presso l’Ufficio europeo 

di polizia, all’uso delle attrezzature più avanzate e alla ricerca in campo criminologico, nonché alla 

valutazione in comune delle tecniche investigative più adatte all’individuazione di forme gravi di 

criminalità organizzata. Ma la meta più ambiziosa era di pervenire a un ruolo operativo 

dell’EUROPOL, che avrebbe dovuto scattare entro cinque anni dopo l’entrata in vigore del trattato 

di Amsterdam (quindi entro il 1° maggio 2004), quando, a quella data, il Consiglio avrebbe già dovuto 

mettere l’Ufficio europeo di polizia in grado di organizzare “specifiche operazioni investigative” 

nel territorio degli Stati membri, comprese “azioni operative di unità miste” con la partecipazione 

di “rappresentanti dell’EUROPOL con funzioni di supporto” ossia non abilitati all’uso della 

forza, di “condurre e coordinare” le indagini delle polizie nazionali “su casi specifici”, di sviluppare 

“competenze specifiche” “nelle indagini relative a casi di criminalità organizzata”, di coordinare il 

collegamento tra gli organi inquirenti nazionali sia di magistratura sia di polizia specializzati nella 

lotta contro la criminalità organizzata e di controllare la futura “rete” di informazioni sulla criminalità 

transnazionale, rendendo così meno impropria la definizione dell’Ufficio europeo di polizia 

come una sorta di ufficio federale d’investigazione (FBI) europeo. 

Per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale (CGMP), si registravano novità 

ancora più notevoli, quali: una cooperazione tra i ministeri competenti e le autorità giudiziarie in 

ordine “ai procedimenti e all’esecuzione delle decisioni” ossia al mutuo riconoscimento dei rispettivi 

procedimenti giudiziari e perciò alla collaborazione nell’esecuzione delle rispettive decisioni 

giudiziarie; la conseguente facilitazione dell’estradizione fra Stati membri; la conseguente garanzia 

della compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri; la conseguente prevenzione dei 

conflitti di giurisdizione tra Stati membri; e soprattutto la conseguente fissazione di norme minime 

relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni per quanto riguarda la criminalità organizzata, 

il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti. 

La profondità di entrambe tali cooperazioni avrebbe comportato inoltre l’eventualità che le autorità 

competenti nazionali operassero nel territorio di un altro Stato membro in relazione al perseguimento 

di una persona sospetta di aver compiuto un reato nel proprio. 

234 In questo senso le ambizioni del trattato di Amsterdam andavano ben oltre la stessa realtà attuale di un’Unione federale 

a carattere nazionale come gli Stati Uniti d’America, dove la stessa pena di morte non solo è ammessa in linea di 

principio, ma insieme dipende dalla volontà del singolo Stato quanto alla sua effettiva assunzione e applicazione, con 

un’incredibile varietà di opzioni al riguardo, analoga a quella esistente tra il 1820 (“compromesso del Missouri“) e il 

1865 (XIII emendamento) a proposito della schiavitù.

Il Consiglio avrebbe provveduto a porre le basi legali di questa complessiva azione comune nei due 

settori della CPGMP attraverso l’adozione, all’unanimità, di: a) decisioni-quadro per il ravvicinamento 

delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, vincolanti per questi ultimi 

quanto ai risultati da ottenere; b) decisioni, comunque vincolanti, con misure attuative votate a 

maggioranza qualificata (con la stessa soglia prevista per la PESC); c) convenzioni, da ratificare, 

ma che, in presenza della ratifica di almeno la metà degli Stati membri sarebbero entrate subito in 

vigore per questi ultimi. 

Altra novità era quella dell’espressa competenza della Corte di giustizia in materia di CPGMP, che 

faceva ricadere quest’ultima nell’ambito delle attribuzioni di un’istituzione comunitaria e quindi 

della CE. Tale riconoscimento era limitato soltanto dalla facoltà dello Stato membro di decidere autonomamente 

se e quando permettere, una volta per tutte, alle diverse istanze della giurisdizione nazionale 

di adire alla Corte di giustizia per gli atti della CPGMP. 

L’unica novità di rilievo concernente invece il Parlamento Europeo era data dall’obbligo di una 

preventiva sua consultazione su ogni atto da adottare nell’ambito della CPGMP. 

Inoltre anche per i settori della CPGMP era prevista la possibilità dell’adozione, a maggioranza 

qualificata, di una “cooperazione rafforzata” tra Stati membri all’espresso “fine di consentire 

all’Unione di svilupparsi più rapidamente come spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Tuttavia tale 

concessione era vanificata ancora una volta dal principio del potere di veto dello Stato membro, 

rendendo di fatto alquanto incerta la stessa possibilità di una cooperazione rafforzata in settori della 

CPGMP. 

Anche per la CPGMP infine valevano i principi comunitari dell’astensione costruttiva e della pubblicità 

dei documenti, nonché dell’attribuzione delle sue spese anche operative a carico del bilancio 

comunitario. 

7) veniva aggiunto un nuovo Titolo VI bis intitolato “Disposizioni su una cooperazione rafforzata”, 

contenente tutte le disposizioni relative a questo principio ormai ufficialmente inserito a pieno titolo 

nell’ambito del trattato di Maastricht, in quanto valido per qualsiasi pilastro dell’UE. Fra tali disposizioni 

spiccava la condizione del coinvolgimento in essa di almeno la maggioranza degli Stati 

membri, perché una cooperazione rafforzata potesse essere semplicemente proponibile. 

8) riscrittura del primo comma dell’articolo O, al fine di precisare che la stessa domanda di adesione 

di uno Stato europeo all’UE era presentabile solo alla condizione che esso rispettasse effettivamente 

i principi stabiliti all’articolo F (paragrafo 1) (vedi sopra). 

Per quanto riguarda l’articolo 2 del trattato di Amsterdam, relativo alle modifiche apportate al trattato 

della Comunità Europea, si prevedeva: 

1) per il Preambolo, l’aggiunta del seguente nono e ultimo punto: 

“DETERMINATI a promuovere lo sviluppo del massimo livello possibile di conoscenza nelle popolazioni attraverso 

un ampio accesso all'istruzione e attraverso l'aggiornamento costante,” 235 

2) per la parte I (“Principi”): 

- per l’articolo 2, l’inserimento dei seguenti punti (sottolineati) nella “missione” complessiva della 

CE: 

“La Comunità ha il compito di promuovere nell’insieme della Comunità, …, uno sviluppo…sostenibile delle attività 

economiche, …, la parità tra uomini e donne, …, un alto grado di competitività e di convergenza dei risultati economici, 

un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo,…” 

- per l’articolo 3, l’inserimento dei seguenti nuovi obiettivi della CE: 

235 Faceva così la sua comparsa nell’UE e proprio nell’ambito del primo pilastro comunitario l’affermazione più ufficiale 

e anzi solenne della promozione della conoscenza popolare attraverso l’istruzione e l’aggiornamento come una delle 

stesse finalità della CE.

“d) misure riguardanti l'ingresso e la circolazione di persone, come previsto dal titolo III bis;… i) la promozione del coordinamento 

tra le politiche degli Stati membri in materia di occupazione al fine di accrescerne l'efficacia con lo sviluppo 

di una strategia coordinata per l'occupazione; … 2. L'azione della Comunità a norma del presente articolo mira a eliminare 

le ineguaglianze, nonché a promuovere la parità, tra uomini e donne. 

- un nuovo articolo 3 C, su un obiettivo trasversale: 

“Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche 

e azioni comunitarie di cui all'articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.” 

- un nuovo articolo 5 A, sulle cooperazioni rafforzate nell’ambito della CE, in cui si precisava: a) 

che esse non avrebbero potuto riguardare né settori rientranti “nell’ambito della competenza esclusiva 

della Comunità”, né “la cittadinanza dell’Unione”, b) che se un membro del Consiglio si fosse 

opposto alla votazione a maggioranza qualificata per l’autorizzazione, essa non avrebbe avuto luogo 

236 e c) che in tal caso la questione avrebbe potuto essere deferita alla formazione del Consiglio 

composta “di capi di Stato o di governo”. 237 

- un nuovo articolo 6 A, che recita testualmente: 

“Fatte salve le altre disposizioni del presente trattato e nell'ambito delle competenze da esso conferite alla Comunità, il 

Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, 

può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, 

la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali.” 238 

- un nuovo articolo articolo 7 D, che recita testualmente: 

“Fatti salvi gli articoli 77, 90 e 92, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito 

dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la 

Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione del presente 

trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i 

loro compiti.” 239 

3) per la parte II (“Cittadinanza dell’Unione”): 

- per l’articolo 8, l’aggiunta: 

236 Così veniva confermata per tutti e tre i pilastri dell’UE la norma che rendeva impugnabile da qualsiasi singolo Stato 

membro qualsiasi proposta di cooperazione rafforzata. In tal modo quest’ultimo istituto si rivelava quanto mai fantomatico 

e il ricorso a esso come alternativa a un blocco o a una paralisi dell’UE si rivelava quanto mai illusorio. 

237 Tale possibilità esisteva pure sia nella PESC, sia nella CPGMP, ma, mentre in questi due pilastri dell’UE il ricorso 

andava fatto al Consiglio europeo, qui andava fatto allo stesso Consiglio nella sua composizione di capi di Stato o di 

governo ovvero a una formazione identica (tolto il presidente della Commissione europea). Se da un lato ciò confermava 

l’assenza del Consiglio europeo dalle istituzioni della CE, dall’altro lato ciò portava peraltro a una fondamentale ambiguità 

fra l’unica istituzione dell’UE in quanto tale e tale formazione del Consiglio ossia di un’istituzione comunitaria. 

La controprova di tale ambiguità è data dal fatto che tuttora esiste un sito web per ciascuna istituzione comunitaria 

(compreso il Consiglio), ma non per il Consiglio europeo. Per esso esiste solo il sito web della sua Presidenza semestrale, 

che ufficialmente si chiama Presidenza dell’Unione Europea solo in quanto quello Stato membro è detto altrettanto 

ufficialmente avere la Presidenza del Consiglio dell’Unione Europea ossia del Consiglio in quanto tale. In altri termini: 

il Consiglio europeo non è nient’altro che la riunione del Consiglio (nella non ufficialmente prevista composizione di 

capi di Stato o di governo) e del presidente della Commissione europea. 

238 Per “provvedimenti opportuni” non si intendevano condanne morali o politiche (già ampiamente enunciate), bensì 

disposizioni di natura giuridica, legale, legislativa, tali da rendere le discriminazioni fondate su almeno qualcuno di questi 

motivi (la razza o l’origine etnica) veri e propri reati, anzi crimini, penalmente perseguibili. Una volta divenute tali, 

esse sarebbero state trattate dalla stessa CPGMP, in vista della definizione minima dei reati e delle sanzioni. 

239 Per “servizi di interesse economico generale” si intendono le attività commerciali che assolvono missioni d'interesse 

generale, p.e. nel campo dell’energia, dei servizi postali, dei trasporti e delle telecomunicazioni, ma anche della sanità, 

dell'istruzione e dei servizi sociali. Il senso di questo articolo era che tali servizi avrebbero dovuto essere messi comunque 

in condizione di funzionare bene ed essere fruibili per chiunque in tutto il territorio dell’UE, a prescindere sia dalle 

vicissitudini economiche del mercato unico, sia dalle particolari condizioni politico-istituzionali di uno Stato membro. 

Si trattava della più grande sfida per saldare la prevista unione economica e monetaria a una futuribile unione sociale.

“La cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima.” 

- per l’articolo 8 D, l’aggiunta: 

“Ogni cittadino dell'Unione può scrivere alle istituzioni o agli organi di cui al presente articolo o all'articolo 4 in una 

delle lingue menzionate all'articolo 248 e ricevere una risposta nella stessa lingua.” [in una delle lingue ufficiali 

dell’UE] 

4) per la parte III (“Politiche della Comunità”): 

A) per il titolo III (“Libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali”): 

a) per il capo 1 (“I lavoratori”): 

- la previsione di “un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto: a) il cumulo di tutti 

i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle 

prestazioni sia per il calcolo di queste, b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati 

membri.” 

- la previsione di un “coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri 

relative all'accesso alle attività non salariate e all'esercizio di queste.” [per i lavoratori indipendenti, compresi i liberi 

professionisti] 

B) l’inserimento di un nuovo Titolo III bis (“Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse 

con la libera circolazione delle persone”) 240 , i cui punti salienti erano i seguenti: 

- l’articolo 73 I, sullo SLSG: 

“Allo scopo di istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il Consiglio adotta: 

a) entro un periodo di cinque anni a decorrere dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [entro il 1° maggio 2004], 

misure volte ad assicurare la libera circolazione delle persone …, insieme a misure di accompagnamento direttamente 

collegate in materia di controlli alle frontiere esterne, asilo e immigrazione, …, nonché misure per prevenire e combattere 

la criminalità, …; 

b) altre misure nei settori dell'asilo, dell'immigrazione e della salvaguardia dei diritti dei cittadini dei paesi terzi, …; 

c) misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile, …; 

d) misure appropriate per incoraggiare e rafforzare la cooperazione amministrativa, …; 

e) misure nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale volte ad assicurare alle persone un elevato 

livello di sicurezza mediante la prevenzione e la lotta contro la criminalità all'interno dell'Unione, in conformità 

alle disposizioni del trattato sull'Unione europea.” 241 

- l’articolo 73 J, sui visti: 

“Il Consiglio, …, entro un periodo di cinque anni a decorrere dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [entro il 1° 

maggio 2004] adotta: 

1) misure volte a garantire, …, che non vi siano controlli sulle persone, sia cittadini dell'Unione sia cittadini di paesi 

terzi, all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne; 

2) misure relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, che definiscono: 

a) norme e procedure cui gli Stati membri devono attenersi per l'effettuazione di controlli sulle persone alle suddette 

frontiere; 

b) regole in materia di visti relativi a soggiorni previsti di durata non superiore a tre mesi, che comprendono: 

i) un elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere 

esterne e di quelli i cui cittadini sono esenti da tale obbligo; 

ii) le procedure e condizioni per il rilascio dei visti da parte degli Stati membri; 

240 Si trattava del risultato del trasferimento dei settori della vecchia CSGAI (tranne quelli della nuova CPGMP) al primo 

pilastro comunitario, con la conseguente integrazione degli accordi di Schengen nell’acquis comunitario. Nasceva 

così effettivamente l’”Europa senza frontiere”. 

241 Degno di nota è il tipo di presentazione di tale titolo. La libera circolazione delle persone era inserita come parte di e 

fatta dipendere dall’esistenza di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, da costruire sia dalla CE in base al presente 

titolo, sia dalla CPGMP per quanto riguarda la lotta alla criminalità, secondo un complessivo approccio fortemente integrato.

iii) un modello uniforme di visto; 

iv) norme relative a un visto uniforme; 

3) misure che stabiliscono a quali condizioni i cittadini dei paesi terzi hanno libertà di spostarsi all'interno del territorio 

degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi.” 242 

- l’articolo 73 K, sull’asilo e sull’immigrazione: 

“Il Consiglio, …, entro un periodo di cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [entro il 1° maggio 

2004] adotta: 

1) misure in materia di asilo, a norma della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e del protocollo del 31 gennaio 

1967, relativo allo status dei rifugiati, e degli altri trattati pertinenti, nei seguenti settori: 

a) criteri e meccanismi per determinare quale Stato membro è competente per l'esame della domanda di asilo presentata 

da un cittadino di un paese terzo in uno degli Stati membri, 

b) norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, 

c) norme minime relative all'attribuzione della qualifica di rifugiato a cittadini di paesi terzi, 

d) norme minime sulle procedure applicabili negli Stati membri per la concessione o la revoca dello status di rifugiato; 

2) misure applicabili ai rifugiati e agli sfollati nei seguenti settori: 

a) norme minime per assicurare protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che non possono ritornare nel paese di 

origine e per le persone che altrimenti necessitano di protezione internazionale, 

b) promozione di un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze 

dell'accoglienza degli stessi; 

3) misure in materia di politica dell'immigrazione nei seguenti settori: 

a) condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo 

termine e di permessi di soggiorno, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare, 

b) immigrazione e soggiorno irregolari, compreso il rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare; 

4) misure che definiscono con quali diritti e a quali condizioni i cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in 

uno Stato membro possono soggiornare in altri Stati membri. 243 

Le misure adottate dal Consiglio a norma dei punti 3 e 4 non ostano a che uno Stato membro mantenga o introduca, nei 

settori in questione, disposizioni nazionali compatibili con il presente trattato e con gli accordi internazionali. 

Alle misure da adottare a norma del punto 2, lettera b), del punto 3, lettera a), e del punto 4 non si applica il suddetto 

periodo di cinque anni. [senza precise scadenze]” 

- l’articolo 73 L, sulle emergenze migratorie: 

“1. Il presente titolo non osta all'esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine 

pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna. 

2. Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata dall'afflusso improvviso 

di cittadini di Paesi terzi e fatto salvo il paragrafo 1, il Consiglio può, deliberando a maggioranza qualificata su proposta 

della Commissione, adottare misure temporanee di durata non superiore a sei mesi a beneficio degli Stati membri 

interessati.” 244 

- l’articolo 73 M, sulla cooperazione giudiziaria in materia civile: 

“Le misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile che presenti implicazioni transfrontaliere, da adottare 

a norma dell'articolo 73 O e per quanto necessario al corretto funzionamento del mercato interno, includono: 

a) il miglioramento e la semplificazione: 

- del sistema per la notificazione transnazionale degli atti giudiziari ed extragiudiziali; 

- della cooperazione nell'assunzione dei mezzi di prova; 

- del riconoscimento e dell'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, comprese le decisioni extragiudiziali; 

b) la promozione della compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di leggi e di competenza giurisdizionale; 

242 In tal modo la libera circolazione delle persone si estendeva ai cittadini di Paesi terzi, che anzi avrebbero goduto 

nell’intero territorio dell’UE anche della libertà di soggiorno per un periodo sino a tre mesi. 

243 Il trattato non escludeva dunque la possibilità che lo stesso permesso di soggiorno a tempo indeterminato in uno Stato 

membro fosse esteso all’intero territorio dell’UE. 

244 Il carattere strutturale del massiccio afflusso di immigrati clandestini negli Stati membri più meridionali (Grecia, 

Malta, Italia e Spagna) renderà tale norma del tutto inadeguata.

c) l'eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili, se necessario promuovendo la compatibilità 

delle norme di procedura civile applicabili negli Stati membri.” 245 

- l’articolo 73 N, sulla cooperazione amministrativa: 

“Il Consiglio, …, adotta misure atte a garantire la cooperazione tra i pertinenti servizi delle amministrazioni degli Stati 

membri nelle materie disciplinate dal presente titolo, nonché tra tali servizi e la Commissione.” 

- l’articolo 73 O, sulle modalità di deliberazione: 

“1. Per un periodo transitorio di cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [sino al 1° maggio 2004], il 

Consiglio delibera all'unanimità su proposta della Commissione o su iniziativa di uno Stato membro e previa consultazione 

del Parlamento europeo. 

2. Trascorso tale periodo di cinque anni [dal 1° maggio 2004]: 

- il Consiglio delibera su proposta della Commissione; la Commissione esamina qualsiasi richiesta formulata da uno 

Stato membro affinché essa sottoponga una proposta al Consiglio; 

- il Consiglio, deliberando all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo, prende una decisione al fine di 

assoggettare tutti o parte dei settori contemplati dal presente titolo alla procedura di cui all'articolo 189 B e di adattare le 

disposizioni relative alle competenze della Corte di giustizia. 

3. In deroga ai paragrafi 1 e 2, le misure di cui all'articolo 73 J, punto 2, lettera b), punti i) e iii), successivamente all'entrata 

in vigore del trattato di Amsterdam [dal 1° maggio 1999], sono adottate dal Consiglio, che delibera a maggioranza 

qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo; 

4. In deroga al paragrafo 2, le misure di cui all'articolo 73 J, punto 2, lettera b), punti ii) e iv), trascorso un periodo di 

cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [dal 1° maggio 2004], sono adottate dal Consiglio, che delibera 

secondo la procedura di cui all'articolo 189 B.” 

- l’articolo 73 P, sulla competenza, in merito, della Corte di giustizia: 

“1. L'articolo 177 si applica al presente titolo nelle seguenti circostanze e alle seguenti condizioni: quando è sollevata, 

in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale 

di diritto interno, una questione concernente l'interpretazione del presente titolo oppure la validità o l'interpretazione 

degli atti delle istituzioni della Comunità fondati sul presente titolo, tale giurisdizione, qualora reputi necessaria 

per emanare la sua sentenza una decisione su tale punto, domanda alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla questione. 

2. La Corte di giustizia non è comunque competente a pronunciarsi sulle misure o decisioni adottate a norma dell'articolo 

73 J, punto 1 in materia di mantenimento dell'ordine pubblico e salvaguardia della sicurezza interna. 

3. Il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro possono chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sull'interpretazione 

del presente titolo o degli atti delle istituzioni della Comunità fondati sul presente titolo. La decisione pronunciata 

dalla Corte di giustizia in risposta a siffatta richiesta non si applica alle sentenze degli organi giurisdizionali 

degli Stati membri passate in giudicato.” 

- l’articolo 73 Q, sulle “deroghe” in merito per il Regno Unito, l’Irlanda e la Danimarca: 

“Il presente titolo si applica nel rispetto delle disposizioni del protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda e 

del protocollo sulla posizione della Danimarca e fatto salvo il protocollo sull'applicazione di alcuni aspetti dell'articolo 7 

A del trattato che istituisce la Comunità europea al Regno Unito e all'Irlanda.” 

Quest’ultimo articolo rimandava ai seguenti punti fissati in vari Protocolli annessi al trattato: 

- gli accordi di Schengen diventavano parte integrante dell’”acquis” comunitario e perciò l’adesione all’”acquis” di 

Schengen diventava condizione per l’adesione all’UE da parte di ogni presente e futuro Stato candidato 

- all’”acquis” di Schengen venivano anzi “associati” i due Paesi terzi, membri del SEE, ossia Norvegia e Islanda 

- tuttavia veniva concessa una “deroga” dallo stesso “acquis” di Schengen, nonché dallo stesso titolo III bis del trattato 

CE (“Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone”), al Regno Unito e 

all’Irlanda, a motivo del rifiuto “temporaneo” del Regno Unito di aderirvi e della necessità per l’Irlanda di conformarsi 

a tale rifiuto britannico ai fini della conservazione della “zona di libero spostamento” esistente tra questi due Paesi 

245 Ciò significava il ravvicinamento delle legislazioni nazionali anche in materia civile.

- in conseguenza di tale “deroghe” britannica e irlandese gli altri 13 Stati membri erano “autorizzati” a instaurare tra loro 

una “cooperazione rafforzata” sull’”acquis” di Schengen (da estendere ovviamente a tutti i futuri Stati membri 

dell’UE) 

- la Danimarca, pur partecipando all’”acquis” di Schengen, otteneva anch’essa una “deroga” rispetto al citato titolo III 

bis del trattato CE, salvo per i “visti” (condizione minima per l’adesione a tale “acquis”), nonché la conferma della “deroga” 

già concessa rispetto alla PESD, che quindi sarebbe stata anch’essa oggetto soltanto di un’eventuale “cooperazione 

rafforzata”, a cui la Danimarca non si sarebbe opposta. 246 

C) l’inserimento di un nuovo Titolo VI bis (“Occupazione”), con i seguenti punti principali: 

- “Gli Stati membri e la Comunità, in base al presente titolo, si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore 

dell'occupazione, e in particolare a favore della promozione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile 

e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici” (dall’articolo 109 N) 

- “Il Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo, istituisce un comitato per l'occupazione a carattere consultivo, 

al fine di promuovere il coordinamento tra gli Stati membri per quanto riguarda le politiche in materia di occupazione 

e di mercato del lavoro” (dall’articolo 109 S) 247 

D) l’inserimento di un nuovo Titolo VII bis (“Cooperazione doganale”), ad articolo unico (n. 116) 

E) per il titolo VIII (“Politica sociale ecc.): 

a) per il capo 1 (“Disposizioni sociali”), l’inserimento dei seguenti nuovi punti: 

- la menzione della “Carta comunitaria dei diritti fondamentali dei lavoratori del 1989” e perciò l’aggiunta, tra gli obiettivi 

sociali della CE, di: promozione dell’occupazione, protezione sociale adeguata, dialogo sociale, sviluppo delle risorse 

umane 

- le misure da prendere avrebbero dovuto tenere conto peraltro “della necessità di mantenere la competitività 

dell’economia” 

- l’inserimento dei seguenti nuovi settori d’intervento della CE ossia del Consiglio, con deliberazioni a maggioranza 

qualificata: condizioni di lavoro, informazione e consultazione dei lavoratori, integrazione delle persone escluse dal 

mercato del lavoro, parità tra uomini e donne 

- l’inserimento dei seguenti nuovi settori d’intervento della CE ossia del Consiglio, con deliberazioni all’unanimità: sicurezza 

sociale e protezione sociale dei lavoratori, protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del contratto di lavoro, 

rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, compresa la cogestione, condizioni 

di impiego dei cittadini dei Paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio della Comunità, contributi finanziari 

volti alla promozione dell'occupazione e alla creazione di posti di lavoro 

- possibilità per lo Stato membro di affidare alle parti sociali, a loro richiesta congiunta, il compito di mettere in atto le 

direttive (la “concertazione”) 

- l’esclusione dalle competenze CE ossia del Consiglio di emanare direttive su: retribuzioni, diritto di associazione, diritto 

di sciopero, diritto di serrata 

- l’inserimento della seguente nuova redazione dell’articolo 118 A: 

“1. La Commissione ha il compito di promuovere la consultazione delle parti sociali a livello comunitario e prende ogni 

misura utile per facilitarne il dialogo provvedendo ad un sostegno equilibrato delle parti. 

2. A tal fine la Commissione, prima di presentare proposte nel settore della politica sociale, consulta le parti sociali sul 

possibile orientamento di un'azione comunitaria. 

246 Veniva quindi confermato nel modo più pieno che la facoltà di “deroga”, concessa ai tre Stati membri, entrati nella 

CE nel 1973, lungi dal dar luogo a un’eccezione temporanea e circoscritta a un solo settore, conduceva a una “norma” 

permanente ed estesa a sempre più numerosi e importanti settori, approfondendo sempre più il divario tra questi Stati 

membri, e in particolare il Regno Unito, e gli altri Stati membri dell’UE. La conseguenza incredibile di tale situazione 

era che l’altra facoltà delle “cooperazioni rafforzate”, lungi dall’essere spinta propulsiva all’accelerazione della realizzazione 

degli obiettivi degli stessi trattati, si riduceva invece a diventare la semplice misura compensativa a tali “deroghe”, 

necessaria a portare avanti il lavoro di “ordinaria amministrazione” all’interno dell’UE da parte degli altri Stati 

membri, dietro graziosa “concessione” da parte dei primi. 

247 In tale nuovo Titolo del trattato CE è ravvisabile il “luogo di nascita” delle successive politiche occupazionali degli 

Stati membri (compresa quella italiana), volte alla cosiddetta “flessibilità” del mercato del lavoro, come chiave di volta 

per coniugare sviluppo economico e crescita dell’occupazione nell’era della “globalizzazione”. Non a caso Marco Biagi, 

l’ispiratore dell’omonima legge italiana sull’occupazione ucciso dalle BR nel 2002, inizierà la sua attività di consulenza 

politica quale rappresentante italiano nel Comitato per l’occupazione dell’UE, di cui diverrà vicepresidente dal 

1999, e verrà nominato nel 2001 anche membro del Gruppo di alta riflessione sul futuro delle relazioni industriali, istituito 

dalla Commissione europea.

3. Se, dopo tale consultazione, ritiene opportuna un'azione comunitaria, la Commissione consulta le parti sociali sul 

contenuto della proposta prevista. Le parti sociali trasmettono alla Commissione un parere o, se opportuno, una raccomandazione. 

4. In occasione della consultazione le parti sociali possono informare la Commissione della loro volontà di avviare il 

processo previsto dall'articolo 118 B. La durata della procedura non supera nove mesi, salvo proroga decisa in comune 

dalle parti sociali interessate e dalla Commissione.” 

- la precisazione delle modalità del “dialogo tra gestione e lavoro a livello europeo, che può, se le due parti lo considerano 

desiderabile, condurre a relazioni basate su un accordo” (come già previsto dal trattato CE), secondo la seguente 

nuova redazione dell’articolo 118 B: 

“[…] 2. Gli accordi conclusi a livello comunitario sono attuati secondo le procedure e le prassi proprie delle parti sociali 

e degli Stati membri o, nell'ambito dei settori contemplati dall'articolo 118, e a richiesta congiunta delle parti firmatarie, 

in base ad una decisione del Consiglio su proposta della Commissione. […]” 248 

F) per il titolo X (“Sanità pubblica”), l’inserimento dei seguenti nuovi settori specifici d’intervento: 

- “a) misure che fissino parametri elevati di qualità e sicurezza degli organi e sostanze di origine umana, del sangue e 

degli emoderivati; […] 

b) ][…] misure nei settori veterinario e fitosanitario il cui obiettivo primario sia la protezione della sanità pubblica; 

c) misure di incentivazione destinate a proteggere e a migliorare la salute umana, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione 

delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.” 249 

5) per la parte V (“Le istituzioni della Comunità”): 

A) per il titolo I (“Disposizioni istituzionali”): 

a) per il Capo 1 (“Le istituzioni”), le seguenti innovazioni: 

- per la Sezione 1° (“Il Parlamento Europeo”): 

- il numero massimo dei suoi membri a 700 

- l’affidamento allo stesso PE del compito di elaborare un progetto di elezione del Parlamento Europeo “secondo una 

procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri” 

- l’affidamento allo stesso PE del compito di stabilire “lo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni 

dei suoi membri” 

- per la Sezione 2° (“Il Consiglio”): 

- la pubblicità delle sue riunioni in veste di legislatore 

- per la Sezione 3° (“La Commissione”): 

- la necessità dell’approvazione del PE alla nomina del presidente della Commissione 

- l’obbligo dei commissari di seguire la linea politica del presidente 

b) per il Capo 2 (“Disposizioni comuni a più istituzioni”): 

- una semplificata procedura di codecisione legislativa (Consiglio a maggioranza qualificata e PE) (articolo 189 B) 

- un nuovo articolo (191 A) sul diritto di qualsiasi persona residente nell’UE ad accedere ai documenti del PE, del Consiglio 

e della Commissione 

248 La politica sociale dell’UE assumeva in tal modo un più ampio respiro. Ma soprattutto era l’intero impianto della 

procedura di decisione in politica sociale che mutava, tramite l’inserimento della clausola del necessario coinvolgimento 

diretto delle parti sociali a livello europeo, prima e durante la definizione delle iniziative legislative della Commissione. 

Si trattava della prima grande affermazione, negli stessi trattati costitutivi, della democrazia partecipativa europea 

assunta come base della stessa legislazione sociale europea. Nell’ambito di tale procedimento veniva poi data alle stesse 

parti sociali la possibilità di instaurare un dialogo diretto tra loro, teso all’individuazione di un accordo, che avrebbe dato 

molto più peso alla loro possibilità d’incidere sulla definizione della proposta legislativa e della sua trasformazione in 

direttiva europea. 

249 Tale inserimento rifletteva le preoccupazioni per il diffondersi di nuove malattie trasmesse attraverso il sangue 

(AIDS), la carne animale (BSE) e gli organismi vegetali OGM.

A proposito dell’intero dispositivo sulle “istituzioni”, veniva peraltro accluso al trattato di Amsterdam 

un Protocollo “sulle istituzioni nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione Europea”, in 

cui si fissavano i seguenti punti: 

1) all’entrata in vigore del trattato (che sarebbe avvenuta il 1° maggio 1999) “la Commissione sarà composta da un cittadino 

di ciascuno Stato membro, a condizione che, entro tale data, la ponderazione dei voti in sede di Consiglio sia stata 

modificata, con l'introduzione di una nuova ponderazione dei voti o di un sistema di doppia maggioranza, in maniera 

accettabile a tutti gli Stati membri, tenendo conto di tutti i pertinenti elementi, in particolare prevedendo una compensazione 

per gli Stati membri che rinunciano alla possibilità di nominare un secondo membro della Commissione 

2) almeno un anno prima della nascita di un’UE a più di 20 Stati membri (perciò entro il 1° maggio 2003) “è convocata 

una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri allo scopo di procedere ad un riesame globale delle 

disposizioni dei trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni.” 

Tale Protocollo tradiva la consapevolezza della stessa CIG riguardo all’insufficienza delle “disposizioni 

istituzionali” varate dal trattato di Amsterdam, rispetto alle esigenze poste dal futuro massiccio 

allargamento dell’UE. 

Ciò valeva in particolare per quanto riguarda la Commissione e il problema di conciliare insieme la 

sua efficienza e la sua rappresentatività nel quadro di un’UE a più di venti Stati membri. La stessa 

CIG indicava peraltro la possibile soluzione, prevedendo, già per l’entrata in vigore del trattato, una 

Commissione, dove ogni Stato membro avrebbe avuto effettivamente un commissario della propria 

nazionalità, ma non più di uno (nemmeno p.e. la Germania). Al fine di compensare tale perdita di 

“peso politico” da parte degli Stati membri di dimensioni maggiori, la stessa CIG poneva come 

condizione per tale nuova composizione della Commissione la preventiva definizione di un nuovo 

tipo di maggioranza in Consiglio, basato o su una nuova ponderazione dei voti (con un sensibile accrescimento 

del peso del voto degli Stati membri di maggiori dimensioni) o su una doppia maggioranza 

(di Stati membri e di popolazione). 250 

Il problema generale esigeva comunque, secondo la stessa CIG, l’avvio, almeno un anno prima del 

futuro massiccio allargamento dell’UE, di una successiva CIG, incaricata di approvare un trattato 

rivolto espressamente a “la composizione e il funzionamento delle istituzioni”. 251 

L’insoddisfazione per l’insufficienza delle nuove disposizioni istituzionali varate dal trattato di Amsterdam 

era ancora più accentuata in tre Stati membri, che firmavano una dichiarazione congiunta, 

acclusa allo stesso trattato, del seguente tenore: 

“Il Belgio, la Francia e l'Italia osservano che, sulla base dei risultati della Conferenza intergovernativa, il trattato di Amsterdam 

non risponde alla necessità, riaffermata al Consiglio europeo di Madrid, di progressi sostanziali sulla via del 

rafforzamento delle istituzioni. Questi Paesi considerano che un tale rafforzamento è una condizione indispensabile per 

la conclusione dei primi negoziati di adesione. Essi sono determinati a dare al protocollo sulla composizione della 

Commissione e la ponderazione dei voti tutto il seguito appropriato e considerano che un'estensione significativa del 

ricorso al voto a maggioranza qualificata fa parte degli elementi pertinenti di cui occorrerà tenere conto.” 252 

6) per la parte VI (“Disposizioni generali e finali”): 

- la previsione di un potenziamento di Eurostat (l’ufficio statistico europeo) per l’attuazione delle politiche dell’UE 

- “1. A decorrere dal 1° gennaio 1999 gli atti comunitari sulla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento 

dei dati personali nonché alla libera circolazione di tali dati si applicano alle istituzioni e agli organismi istituiti 

dal presente trattato o sulla base del medesimo.”, con la preventiva istituzione di un apposito “organo di controllo indipendente” 

(dall’art. 213 B) 

- un ripresa in sede di CE della procedura di sospensione dei diritti di voto a uno Stato membro per violazione dei principi 

fondamentali dell’UE, ulteriormente aggravata in proporzione della gravità della violazione 

250 

Già questa proposta avrebbe comportato l’avvio di una nuova CIG approdata al successivo trattato di Nizza. 

251 

La grandiosità di tale progetto avrebbe portato al varo di una preliminare Convenzione sul futuro dell’Europa e quindi 

alla prevista CIG e perciò al trattato, che si sarebbe nel frattempo “allargato” alle dimensioni di un “trattato costituzionale 

europeo”. 

252 

In tal modo l’Italia si ricollocava attivamente nella sua tradizionale posizione di risoluta affermazione dell’effettivo 

sviluppo del processo d’integrazione europea.

Per quanto riguarda gli articoli 3, 4 e 5 del trattato di Amsterdam, si prevedevano analoghe modifiche 

rispettivamente al trattato Ceca, a quello CEEEA e all’atto del 1976 relativo all'elezione dei 

rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale. 

Per la Parte seconda (“Semplificazione”) del trattato di Amsterdam, si elencavano tutte le modifiche, 

anche verbali, ritenute necessarie a “sopprimere disposizioni obsolete” dei trattati costitutivi. 

In ultima analisi anche il trattato di Amsterdam, nell’atto stesso in cui rispondeva positivamente a 

una serie di esigenze, lasciava insoluti altri problemi, in questo caso quello più importante in vista 

dell’allargamento massiccio dell’UE ovvero “la composizione e il funzionamento delle istituzioni”, 

rinviando espressamente per la soluzione a una nuova CIG e quindi a un nuovo trattato. Tale continuo 

processo di revisione dei trattati costitutivi avrebbe tuttavia assunto (proprio per la mancata soluzione 

al problema di fondo delle “istituzioni” di fronte all’avvicinarsi dell’allargamento dell’UE) 

un ritmo sempre più frenetico, di molto superiore alle capacità di “assorbimento” da parte dei “cittadini 

europei”, e finendo così, paradossalmente, per conseguire l’effetto opposto a quello che si 

sperava raggiungere grazie a una soluzione del problema istituzionale, ovvero la progressiva paralisi 

dell’UE. 

In ogni caso, poche settimane dopo la firma del trattato di Amsterdam, il 30 ottobre 1997, il Regno 

Unito notificava ufficialmente la propria definitiva intenzione di non partecipare alla terza fase 

dell’UEM e quindi alla moneta dell’Unione ossia all’euro. 253 

Quanto al nuovo trattato, il PE prendeva posizione su di esso con la risoluzione del 19 novembre 

1997 “sul trattato di Amsterdam” (relatori: Iñigo Méndez de Vigo 254 e Dimitris Tsatsos). Stavolta il 

giudizio del PE sul nuovo trattato era molto positivo, riconoscendo i notevoli miglioramenti apportati 

al trattato di Maastricht. 255 E tuttavia, nella sua “valutazione complessiva”, il PE “lamenta 

l’assenza nel trattato di Amsterdam delle riforme istituzionali che occorrono per il funzionamento 

effettivo e democratico di un’Unione allargata e afferma che queste riforme dovrebbero essere 

completate prima dell’allargamento e al più presto possibile in modo da non ritardare le adesioni”. 

Per quanto riguarda i “principi” del trattato, il PE “lamenta, comunque, l’assenza di un preambolo 

del tipo di quelli usati in precedenti trattati per esprimere chiaramente una comune volontà politica 

tra le parti contraenti che dovrebbe essere diretta verso l’appartenenza a una Comunità […]”. 

Per quanto riguarda le “basi delle politiche dell’Unione”, il PE, molto preoccupato per le “deroghe” 

concesse ai soliti tre Stati membri rispetto allo SLSG, “fa appello ai governi di Danimarca, Irlanda e 

del Regno Unito di prender parte fin dalle prime fasi alle misure della Comunità in questo campo”. 

Per quanto riguarda i “temi istituzionali”, la risoluzione del PE avanzava le seguenti specifiche richieste: 

1) le seguenti riforme istituzionali da realizzare senza una precisa scadenza: 

253 Tale decisione finale britannica era motivata pure dal fatto che l’economia del Regno Unito stava rapidamente riprendendosi 

dalla crisi del 1992 e anzi, proprio entro quell’anno 1997, il PIL britannico avrebbe definitivamente superato 

il PIL italiano, ricollocandosi saldamente al terzo posto in Europa. Anzi la Gran Bretagna, grazie alla più avanzata 

adozione proprio della nuova politica UE per l’occupazione, fissata dal trattato di Amsterdam e dallo stesso Consiglio 

europeo immediatamente successivo alla sua firma (vedi oltre), conosceva il raggiungimento di un PIL, che già entro il 

1999 superava quello della stessa Francia, con un collocamento stabile dell’economia britannica al secondo posto in Europa. 

Questa situazione, prodottasi quindi già prima dell’adozione “pratica” dell’euro, avrebbe comportato, negli anni 

successivi a quest’ultima, la nascita di facili paragoni tra la dinamicità dell’economia britannica senza euro e la sclerosi 

dell’economia della zona euro. In realtà ciò che mancherà ad “Eurolandia” sarà una politica economica necessariamente 

comune condotta con la stessa risolutezza britannica. 

254 Iñigo Méndez de Vigo è dal 1992 membro spagnolo del PE nel gruppo del PPE. 

255 Nei richiami di ordine giuridico, comprovanti questo giudizio, la risoluzione affermava, tra l’altro: “richiamandosi 

alle opinioni delle organizzazioni non-governative che hanno risposto all’invito della Commissione sugli affari istituzionali 

e hanno preso parte alla seduta congiunta del 7 ottobre 1997 ,“. Il PE stava dunque proseguendo stabilmente, anche 

a trattato concluso, la propria opera di consultazione con le “associazioni” di cittadini, usando ormai la chiara espressione 

di “organizzazioni non-governative” (ONG), coinvolte stabilmente persino nel più delicato e onnicomprensivo 

settore politico ovvero in quello istituzionale. Era il trionfo, anche nell’ambito della sfera di riferimento del PE, della 

“dimensione partecipativa” della democrazia europea.

- “ogni emendamento dei trattati costitutivi deve essere soggetto al consenso del Parlamento e deve essere introdotto un 

nuovo metodo per preparare e adottare emendamenti del trattato” 256 

- “la procedura di codecisione deve essere estesa alle rimanenti aree di legislazione […]” 

- la compiuta assunzione, da parte della Commissione, dei propri compiti, da svolgere in prima persona, senza deleghe a 

funzionari 

- “l’Unione e le Comunità devono fondersi in un’unica personalità legale” 

- “gli accordi internazionali significativi devono essere soggetti al consenso del Parlamento” 

- una collaborazione alla pari, funzionale e democratica tra Consiglio e PE riguardo ai temi di bilancio 

- “deve essere definita l’attendibilità democratica della futura Banca Centrale Europea” 257 

- “deve essere elaborata una specifica Carta dei diritti fondamentali dell’Unione” 

- il controllo della Corte di giustizia su ogni “sospensione di certi diritti di uno Stato membro” (in presenza di “una violazione 

seria e persistente” dei principi generali dell’UE) prevista dal trattato CE emendato 

- “nell’area della politica sociale il Parlamento deve essere tenuto informato dei negoziati tra datori di lavoro e lavoratori 

e, quando gli accordi tra questi ultimi sono realizzati per mezzo di una decisione del Consiglio, devono essere soggetti 

al consenso del Parlamento” 

- una realizzazione risoluta del “progresso nel campo dell’uguaglianza tra uomini e donne” 

- l’estensione del voto a maggioranza qualificata alla sfera della “cultura” 

- il perfezionamento dei meccanismi per la solidarietà e la coesione economica, sociale e territoriale 

- la realizzazione delle disposizioni del trattato per l’ulteriore sviluppo di partiti politici europei 

- “il trattato EURATOM deve essere rivisto urgentemente, in particolare allo scopo di rimediare al deficit democratico 

nel suo funzionamento” 

- “lamenta che il trattato di Amsterdam ha determinato la sede del Parlamento Europeo senza il coinvolgimento di 

quest’ultimo” 

2) le seguenti riforme istituzionali da realizzare assolutamente prima del previsto allargamento: 

- riforma della ponderazione dei voti nel Consiglio e del numero dei membri della Commissione 

- l’assunzione del voto a maggioranza qualificata come la norma generale nel Consiglio 

- la restrizione del requisito dell’unanimità a decisioni di natura costituzionale (emendamenti al trattato, adesioni, decisioni 

sulle risorse proprie, procedura elettorale, “applicazione dell’articolo 308 (ex-235) CE” 258 ) 

Per quanto riguarda, infine, la “strategia futura”, il PE sosteneva: 

- “il trattato di Amsterdam segna la fine di un’era storica, quando l’opera di unificazione europea poteva essere intrapresa, 

fase per fase, usando i metodi della diplomazia classica” 

- invece “la politica dovrebbe diventare la forza guida sottostante alla formazione della nuova Unione Europea” e “il 

Parlamento Europeo e i Parlamenti degli Stati membri dovrebbero svolgere un pieno ruolo a questo riguardo” 

- perciò “il Parlamento dovrebbe essere pienamente coinvolto nella prossima Conferenza intergovernativa”, in modo 

tale che “il trattato possa entrare in vigore solo con l’approvazione del Parlamento”. 

Nel suo complesso, tale risoluzione del PE si segnalava per una grande serenità e fiducia rispetto alle 

prospettive future. Nella riaffermazione decisa degli obiettivi fondamentali del superamento della 

struttura “a pilastri” dell’Unione attraverso il conferimento di una precisa “personalità legale” a 

quest’ultima e dell’elaborazione di “una specifica Carta dei diritti fondamentali dell’Unione” come 

motivo determinante del riconoscimento di tale “personalità legale”, la risoluzione focalizzava, peraltro, 

la sua attenzione sui traguardi immediati da raggiungere ovvero sulla già prevista CIG successiva, 

che avrebbe dovuto occuparsi delle “riforme istituzionali” più urgenti in vista 

dell’allargamento dell’UE. 

Ed è proprio in tale prospettiva che affiorava nel PE una nuova consapevolezza di se stesso e del 

proprio ruolo. Di fatto il PE era stato da sempre ossia almeno fin dal 1979 la vera “coscienza criti- 

256 

A questo proposito la risoluzione del PE osservava: “la recente Conferenza intergovernativa ha mostrato i limiti del 

metodo del negoziato diplomatico”. 

257 

A questo proposito la risoluzione del PE notava: “gli ulteriori poteri politici conferiti all’Unione dal trattato di Amsterdam 

sono troppo limitati per essere un valido accompagnamento per l’unione monetaria; […] di conseguenza c’è 

bisogno di focalizzare il più rapidamente possibile il modus operandi istituzionale dell’unione monetaria, in particolare 

l’attendibilità democratica”. 

258 

L’articolo in questione recita: “Quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento 

del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d'azione 

a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il 

Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso.”

ca” del processo d’integrazione europea, fornendo, con chiara visione e paziente tenacia, precisi orientamenti 

persino allo stesso Consiglio europeo sulla strategia da assumere, e di fatto, pur con intoppi, 

ritardi, misconoscimenti, erano stati proprio questi indirizzi strategici a prevalere, punto per 

punto, nella concreta evoluzione di lungo periodo. Nel contempo quelli che sino ad allora erano stati 

i protagonisti assoluti della scena politica europea ossia il Consiglio europeo e anzi gli stessi governi 

degli Stati membri avevano mostrato sempre più i loro limiti nelle miopie e negli egoismi nazionali, 

emergenti soprattutto in occasione delle varie CIG. 

Ne derivava allora, per il PE, un nuovo ruolo di “regista” o di “cabina di regia” dello “spettacolo” 

europeo, dove sulla “scena” sarebbero comparsi ancora in prima persona e quindi da apparenti “protagonisti” 

soltanto i governi degli Stati membri nel loro ruolo di “attori” con le loro diverse personalità 

e i loro diversi caratteri e umori, di cui tener conto. Ma in questa “prova d’orchestra” il ruolo di 

“direttore” sarebbe stato svolto dallo stesso PE nella precisa consegna che comunque “lo spettacolo 

deve andare avanti”. 

La cifra di questa trasformazione era data, nell’UE, dal tramonto (quanto ad efficacia) della pur sapiente 

opera virtuosistica di “improvvisazione sul tema” tipica del metodo classico (usuale) dei negoziati 

diplomatici tra gli Stati membri, e viceversa dall’alba (necessaria) di un “nuovo” metodo, 

proprio del PE e degli stessi Parlamenti nazionali cooperanti con esso, ossia dell’articolata visione 

d’insieme di lungo periodo, caratteristica del procedimento autenticamente classico della “politica”, 

come attività “architettonica” (nel senso greco del termine) collocante ogni particolare solo nella 

logica dell’intero disegno complessivo e quindi dell’unitario scopo ultimo da perseguire, garantendo 

così la “solidità” dell’edificio ovvero la “solidarietà” tra gli Stati membri dell’UE. 259 

IV. Il “dirigismo” del Consiglio europeo e la “cittadinanza attiva” 

In vista dell’immediata applicazione della più urgente disposizione del trattato di Amsterdam, già 

poco dopo la sua firma si svolgeva il Consiglio europeo straordinario sull’occupazione di Lussemburgo 

del 20-21 novembre 1997, che adottava la nuova politica europea dell’occupazione secondo 

la citata linea della “flessibilità”, con nuove “parole d’ordine”, molte delle quali destinate a dominare 

le agende e le scene politiche nazionali (compresa quella italiana) per tutti gli anni successivi: 

“la sfida dell’occupazione: una nuova impostazione”, “un contesto economico favorevole”, “una strategia coordinata 

per le politiche nazionali dell’occupazione” (“un metodo innovativo”, “orientamenti per il 1998” [1) “migliorare 

l’occupabilità”: “affrontare la disoccupazione giovanile e prevenire la disoccupazione di lunga durata”, “passare dalle 

misure passive alle misure attive”, “promuovere un approccio improntato alla compartecipazione”, “agevolare il passaggio 

dal mondo della scuola al mondo del lavoro”; 2) “sviluppare l’imprenditorialità”; 3) “incoraggiare 

l’adattabilità delle imprese e dei loro lavoratori”: “modernizzare l’organizzazione del lavoro”, “sostenere 

l’adattabilità delle imprese”; 4) “rafforzare le politiche in materia di pari opportunità”: “affrontare il problema della discriminazione 

fra donne e uomini”, “conciliare lavoro e vita familiare”, “facilitare il reinserimento nella vita attiva”, 

“favorire l’inserimento dei portatori di handicap nella vita attiva”]), “politiche comunitarie al servizio dell’occupazione” 

(“mercato interno – concorrenza e competitività”, “regime fiscale”, “grandi reti”, “fondi strutturali”, “società della 

259 Il problema vero, da quel momento, sarebbe stato il “pubblico” ovvero gli stessi cittadini europei (dell’Unione). Il 

loro ruolo, infatti, non avrebbe potuto limitarsi a essere quello di una massa di “spettatori”, affascinati dagli attori sulla 

scena ossia dai capi di Stato o di governo degli Stati membri e tifanti chi per l’uno chi per l’altro, bensì si sarebbe dovuto 

trasformarlo in un pubblico “colto”, educato dalla “critica teatrale”, volta a considerare appunto la qualità complessiva 

dello spettacolo e quindi la regia di esso ossia gli indirizzi strategici suggeriti dal PE. Tali “critici teatrali” avrebbero 

dovuto essere gli stessi nuovi partiti politici europei, che, orientando i “gusti” del pubblico e catturando, chi più chi meno, 

il suo consenso, avrebbero guadagnato una corrispondente influenza nella cabina di regia ovvero nel PE, contribuendo 

con ciò alla creazione di una regia voluta, in ultima analisi, dallo stesso pubblico ossia a una legittimazione realmente 

democratica di un’effettiva vita politica dell’UE.

conoscenza”), “nuove iniziative specificamente orientate verso lo sviluppo dell’occupazione” (“piano d’azione della 

BEI”, “iniziativa europea a favore dell’occupazione”) 260 

Poco dopo aveva luogo la riunione, ordinaria, del Consiglio europeo di Lussemburgo del 12-13 dicembre 

1997, che decideva ufficialmente l’avvio del processo d’allargamento e adottava una risoluzione 

sul “coordinamento delle politiche economiche nella terza fase dell’UEM”, “sulla politica dei 

tassi di cambio e sulla posizione esterna e la rappresentanza della Comunità” e sul “dialogo tra il 

Consiglio e la BCE”. 

Infine il Consiglio europeo straordinario del 3 maggio 1998 decideva che 11 Stati membri (ossia i 

13 “disponibili”, meno la Grecia e la Svezia) soddisfacevano effettivamente le condizioni necessarie 

per l’adozione della moneta unica, fissata per il 1° gennaio 1999. 261 Di conseguenza venivano 

stabilite l’armonizzazione delle specifiche tecniche delle monete metalliche in euro e l’introduzione 

dell’euro, nonché le condizioni della fissazione dei tassi irrevocabili di conversione dell’euro. 

Sempre alla vigilia dell’imminente avvio della terza e ultima fase dell’UEM veniva istituita il 1° 

giugno 1998 la Banca centrale europea (BCE), con sede a Francoforte sul Meno, governata dal suo 

Comitato esecutivo, guidato dal suo presidente e dal suo vicepresidente. 

Di fronte a questo nuovo slancio dell’UE il Consiglio europeo di Cardiff del 15-16 giugno 1998 intendeva 

dargli nuovo impulso, prendendo posizione sui seguenti temi: 1) “l’Unione economica e 

monetaria”; 2) “riforma economica e finanze pubbliche sane: basi della crescita, della prosperità e 

dell’occupazione”, fornendo in merito le seguenti parole d’ordine: un’”elaborazione degli indirizzi 

di massima per le politiche economiche come strumento di crescita”, l’”azione a favore 

dell’occupazione”, “fare del mercato unico un motore per creare nuovi posti di lavoro”, “promuovere 

imprenditorialità e competitività” 262 ; 3) “un’Unione più vicina ai suoi cittadini”, con azioni a favore 

dell’”apertura”, dell’”ambiente”, nel settore “giustizia e affari interni” e in rapporto ai “problemi 

creati nel settore informatico dal passaggio all’anno 2000”; 5) infine il grande compito di 

“sviluppare l’Unione”. 

A quest’ultimo proposito il Consiglio europeo di Cardiff prendeva posizione sui seguenti punti: 1) 

la “preparazione dell’attuazione del trattato di Amsterdam”, già avviata; 2) l’”Agenda 2000” ossia il 

complesso di proposte della Commissione per le politiche essenziali e per il necessario quadro finanziario 

a medio termine, previsti per il primo decennio del secolo successivo: a) il “quadro finanziario”, 

in merito al quale, tuttavia, emergeva per molti aspetti un sostanziale disaccordo tra gli Stati 

membri; 263 b) la “riforma della politica agricola comune”; 264 c) la “riforma del Fondo di coesione e 

260 Tale scelta strategica dell’UE in materia di occupazione, che intendeva portare l’Unione ad affrontare con successo 

le sfide della “globalizzazione”, non sarà peraltro recepita positivamente non solo dai partiti politici di estrema sinistra 

(p.e. nel caso italiano della sfiducia parlamentare al governo Prodi il 9 ottobre 1998), portando anzi a una recrudescenza 

del terrorismo vecchio (p.e. delle BR italiane, con gli omicidi di D’Antona nel 1999 e dello stesso Biagi nel 2002) e 

nuovo (“anarchico-insurrezionalista”, p.e. gli scontri a margine della riunione del G7 a Genova nel 2001), ma nemmeno, 

a lungo andare, dalla stessa società civile, soprattutto negli Stati membri più fedeli al modello “pre-global”, come la 

Francia, dove il rifiuto della menzionata politica UE dell’occupazione sarà infatti uno dei motivi principali dell’esito 

negativo del referendum francese del 2005 sul TCE. 

261 Fra tali undici Stati membri fondatori di Eurolandia figurava pure l’Italia che, grazie a una strenua lotta contro il 

tempo per un risanamento finanziario sufficiente a soddisfare le condizioni poste da Bruxelles, riusciva così a ritornare 

pienamente all’avanguardia del processo d’integrazione europea. Protagonista di tale vittoria era stato Carlo Azeglio 

Ciampi, che, come ministro del tesoro, con una rigorosa politica di stabilità era riuscito ad abbassare efficacemente il 

deficit di bilancio, il tasso d’inflazione e la quota del debito pubblico dell’Italia. 

262 A questo proposito il Consiglio europeo di Cardiff insisteva molto sul concetto di “innovazione” tecnologica delle 

imprese, delle infrastrutture e dei servizi, con una strategia relativa che avrebbe assunto il nome di “processo di Cardiff”. 

263 Il centro di tali disaccordi verteva sulla ancora una volta “particolare” posizione britannica in tema di bilancio. Ancora 

negli anni Ottanta la quasi totalità (80%) delle spese UE andava a favore della PAC (politica agricola comune), di 

cui, per ragioni strutturali, l’economia britannica non beneficiava in grande misura, al contrario di quella francese. Nel 

1984, con un PIL britannico che stava per scendere al quarto posto in ambito CEE, la Gran Bretagna aveva perciò chiesto, 

e ottenuto, un ribasso o sconto di bilancio annuale, consistente nella retrocessione al Regno Unito di due terzi della 

somma costituente l’eccedenza degli introiti di provenienza britannica all’UE rispetto ai finanziamenti UE diretti in 

Gran Bretagna. Tale prima “deroga” sui generis a favore del Regno Unito, lungi dall’essere temporanea, si sarebbe rive-

dei Fondi strutturali” 265 ; 3) “il futuro dell’Europa”, con l’impegno, una volta ratificato il trattato di 

Amsterdam, di “una rapida decisione sulle modalità e sui tempi per affrontare le questioni istituzionali”; 

4) l’”allargamento”, con la conferma della procedura ormai avviata, basata sul rispetto dei 

“criteri di Copenhagen” da parte dei Paesi candidati. 

Dal canto suo, il PE procedeva, invece, con molta più prudenza, all’attenta verifica dell’effettiva 

possibilità di applicazione del trattato di Amsterdam con l’adozione di tre risoluzioni, approvate una 

il 15 luglio 1998 e le altre due nel giorno successivo, il 16 luglio 1998, e tutte strettamente connesse 

tra loro, in quanto vertenti tutte sul tema generale delle procedure atte a far avanzare l’integrazione 

europea. 

La prima era la risoluzione del 15 luglio 1998 “sull’elaborazione di un progetto di procedura elettorale 

contenente principi comuni per l’elezione dei membri del Parlamento Europeo”. Ultimo anello 

di una lunga catena di tentativi di risolvere la ventennale questione di una “procedura elettorale uniforme” 

del PE, 266 questa risoluzione era tanto più importante in relazione ai cospicui poteri conferiti 

al PE dal trattato di Amsterdam. Essa proponeva dunque: 

1) le misure che avrebbero dovuto essere oggetto di specifiche disposizioni del Consiglio: 

- il sistema proporzionale come unico sistema elettorale del PE; 

- la ripartizione del territorio di ogni Stato membro con oltre 20 milioni di abitanti in circoscrizioni elettorali europee, 

con decorrenza dalle elezioni europee del 2004; con l’avvertenza che i membri del PE eletti in una circoscrizione sono i 

rappresentanti non di essa, bensì “dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità”; 

- la possibilità di una soglia minima per la ripartizione dei seggi, comunque non superiore al 5% dei suffragi espressi; 

- la possibilità del voto di preferenza; 

- l’assegnazione di una determinata percentuale del totale dei seggi a una circoscrizione unica formata dal territorio 

degli Stati membri dell’UE (ossia a una sorta di collegio elettorale unico europeo), con disposizioni applicative da adottare 

entro il 1° gennaio 2008 e con decorrenza dalle elezioni europee del 2009; 267 

- l’incompatibilità del mandato di membro del PE con quello di membro del Parlamento nazionale; 

2) ulteriori misure proposte: 

- il rispetto da parte del singolo partito politico della parità uomo/donna nella lista elettorale; 

lata, come tutte quelle successive, permanente. Così, anche di fronte a una PAC, la cui incidenza sulle spese UE era scesa 

o stava per scendere al 45%, e a un PIL britannico che stava per salire al secondo posto in ambito UE, il Regno Unito 

si dimostrava irremovibile nel pretendere il mantenimento di uno “sconto”, che, proprio in ragione dello sviluppo sempre 

più forte della propria economia, aumentava di entità, drenando preziose risorse necessarie al sostegno finanziario 

delle ambiziose politiche comunitarie future. Questa posizione britannica sarà mantenuta anche negli anni successivi, 

minacciando la realizzazione degli obiettivi dei trattati e approfondendo ulteriormente il divario politico di tale Paese 

rispetto alla posizione ufficiale dell’UE. 

264 

La riforma della PAC era associata al quadro finanziario in ragione del suo ancora eccessivo peso rispetto al totale 

dei finanziamenti UE, tanto più stonato di fronte all’emergere, alla vigilia del terzo millennio, di “priorità” ben maggiori 

nel quadro dello sviluppo produttivo ed economico dell’UE (come p.e. la ricerca scientifica e tecnologica). Tuttavia le 

buone ragioni di una riduzione del peso finanziario della PAC si scontravano qui con il veto di un altro Stato membro 

ossia della Francia, tradizionalmente legata a una forte agricoltura potentemente sovvenzionata dalla CE. Anche questa 

posizione francese sarà mantenuta pure negli anni successivi, contribuendo, assieme alla posizione britannica sullo 

sconto di bilancio, all’aggravamento del problema delle risorse finanziarie dell’UE e quindi alla difficoltà di realizzare 

ambiziose politiche comunitarie. 

265 

A questo proposito esisteva il duplice problema, specifico, del criterio di scelta, delle priorità e della ripartizione, e 

generale, dell’affidabilità dei destinatari, collegato a sua volta al tema della lotta contro la frode, se non contro la stessa 

corruzione. 

266 

Già l’Atto relativo del 1976 aveva previsto che il PE elaborasse un progetto di “procedura elettorale uniforme” in 

tutti gli Stati membri e infatti il PE aveva avanzato una proposta in merito con la sua risoluzione del 10 marzo 1982, 

non recepita. In seguito all’Atto unico, il PE aveva avanzato una sua nuova proposta con la risoluzione del 10 ottobre 

1991, ugualmente non recepita. In seguito al trattato di Maastricht, il PE aveva adottato una nuova specifica risoluzione 

il 10 giugno 1992, anch’essa non recepita. A questo punto lo stesso PE, con la sua risoluzione del 10 marzo1993, aveva 

proposto di rinunciare al progetto di una vera e propria procedura elettorale uniforme, per puntare piuttosto 

all’elaborazione di una serie di “principi comuni a tutti gli Stati membri”. Tale possibilità era stata recepita dal trattato 

di Amsterdam, come alternativa a quella, ugualmente prevista, della procedura uniforme. Di conseguenza il PE con 

questa risoluzione intendeva procedere alla concreta elaborazione di tali “principi comuni”. 

267 

A questa originale proposta il PE attribuiva la seguente motivazione: ”nell’ottica di una coscienza politica europea 

e dello sviluppo di partiti politici europei”.

- l’anticipazione del mese di svolgimento delle elezioni europee al mese di maggio (preferibilmente il 9 maggio); 

- la massima riduzione possibile del numero dei giorni di votazione per lo svolgimento delle votazioni in tutta l’UE e in 

ogni caso a non più di due (sabato e domenica). 

Questa risoluzione del PE sarà all’origine degli effettivi mutamenti introdotti sino a oggi ed è tuttora 

suscettibile di produrne altri per il prossimo futuro. 

La seconda era la risoluzione del 16 luglio 1998 “sull’applicazione del trattato di Amsterdam: conseguenze 

della cooperazione rafforzata” (A4-0257/1998). In essa il PE prendeva specificamente posizione 

sul nuovo istituto in termini particolarmente critici. Infatti in primo luogo sosteneva che lo 

stesso trattato di Amsterdam non prevedesse la sua applicazione al secondo pilastro ossia alla PESC 

(non riconoscendo come tale quella prevista all’art. J.7, comma 4, del TUE, relativa, nel quadro della 

PESD, allo “sviluppo di una cooperazione rafforzata fra due o più Stati membri a livello bilaterale, 

nell'ambito dell'UEO e dell'Alleanza atlantica”). In effetti, per il PE, la vera cooperazione rafforzata 

era solo quella avente luogo entro un quadro istituzionale dell’UE e in questo senso tale istituto 

era applicabile solo ai due restanti pilastri, della CE e della CPGMP. Tuttavia in entrambi tali pilastri 

il trattato di Amsterdam legittimava l’eventualità del veto di un singolo Stato membro alla stessa 

possibilità della votazione a maggioranza qualificata della creazione di un cooperazione rafforzata. 

Il PE, a questo proposito, si esprimeva certo in termini negativi: 

“ritiene che la possibilità offerta dal trattato di Amsterdam a qualsiasi Stato membro di opporsi, per importanti ragioni 

di politica nazionale, all'attuazione a maggioranza qualificata delle disposizioni su una cooperazione rafforzata sia nel 

contempo contraria all'intento di risolvere mediante questo strumento alcuni blocchi e sproporzionata rispetto alla portata 

delle potenziali applicazioni e costituisca quindi un'opzione davvero eccezionale cui ricorrere come ultimo espediente 

in casi di emergenza politica” 

E tuttavia, secondo il PE, la cooperazione rafforzata come tale, soprattutto se riferita all’ambito 

propriamente comunitario, era da giudicarsi più un aggravamento del male che un rimedio a esso. Il 

male era dato dal fatto che “esiste tuttora il rischio di blocchi, dovuti segnatamente alle aspettative a 

volte divergenti degli Stati membri, e al fatto che nel trattato di Amsterdam viene, in numerosi casi, 

mantenuta l’unanimità”. Ma il rimedio non poteva essere costituito dalla creazione di una cooperazione 

rafforzata, dato che quest’ultima era essa pure “una nuova formula di differenziazione”, che, 

come tale, “comporta il rischio di minare i legami di solidarietà tra gli Stati membri e di frazionare 

lo spazio giuridico comunitario”. Perciò il PE suggeriva: “la cooperazione rafforzata può prestarsi, 

più che all’azione legislativa, all’attuazione di programmi d’azione, segnatamente in materia di cooperazione 

di polizia e giudiziaria, di politica industriale, di ricerca, d’istruzione, di formazione professionale 

o di ambiente”. E concludeva: 

- “nessun meccanismo procedurale può esimere dalla definizione di una volontà politica comune” 

- è “illusorio aspettarsi che la cooperazione rafforzata possa costituire il quadro istituzionale adeguato per raccogliere le 

principali sfide future della costruzione europea, quali l’ampliamento e l’approfondimento degli aspetti economici 

dell’UEM” 268 

- “ritiene che la storia della costruzione europea e l’analisi approfondita delle disposizioni su una cooperazione rafforzata 

che derivano dal trattato di Amsterdam dimostrino il carattere ineludibile della votazione a maggioranza qualificata 

per le decisioni diverse da quelle di natura costituzionale, ai fini dello sviluppo dell’integrazione”. 

Questa conclusione segnava l’ideale passaggio al tema proprio dell’ultima risoluzione del 16 luglio 

1998 “sulla nuova procedura di codecisione dopo il trattato di Amsterdam” (A4-0271/1998). Concentrato 

sulla vera strada capace di attuare integrazione ovvero quella della votazione a maggioranza 

qualificata in Consiglio, inserita nella procedura legislativa di codecisione Consiglio-PE, il Parlamento 

Europeo fissava, in questa risoluzione, le misure più atte ad applicare tale procedura così 

268 In merito a questo tema, la risoluzione sosteneva: “l’introduzione della moneta unica obbliga l’Unione a dotarsi dei 

mezzi necessari per condurre una politica economica veramente comune” ossia valida per tutti gli Stati membri non solo 

della zona euro, ma dell’UE in quanto tale.

come era stata semplificata e insieme estesa a più ambiti dal trattato di Amsterdam, in attesa di ulteriori 

passi in avanti in occasione di un futuro trattato. 

Molto legato al tema di questa risoluzione era poi il tema della risoluzione del 16 settembre 1998 

“sulla revisione delle modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione 

– “comitatologia” (decisione del Consiglio del 13 luglio 1987)”. Il problema era dato dal 

fatto che la Commissione, da sempre detentrice sia dell’iniziativa legislativa, sia della funzione esecutiva, 

manteneva, pur nella sua nuova posizione di responsabilità anche di fronte al PE, una prassi 

tradizionale che tendeva a far passare atti di natura legislativa per atti esecutivi e quindi rientranti 

nelle proprie competenze, con il risultato di “vanificare” l’attività legislativa, basata ormai sulla 

procedura di codecisione Consiglio-PE. La produzione di questi atti pseudo-esecutivi trovava la sua 

origine nei cosiddetti “comitati”, inseriti all’interno della non trasparente e tanto meno democratica 

macchina burocratica della Commissione. Alla radice di questa paradossale situazione stava il problema 

generale, mai affrontato in modo idoneo dai trattati e posto ora con forza dal PE, “della definizione 

e della classificazione degli atti” comunitari. La strada indicata dal PE per sciogliere questo 

equivoco era allora quella della creazione almeno di una chiara distinzione fra atti legislativi e atti 

esecutivi, per mezzo della seguente definizione “provvisoria” degli atti esecutivi: “per misure di esecuzione 

si devono intendere , fra l’altro, tutte quelle misure che non modificano, completano o 

aggiornano gli aspetti essenziali delle norme di base [ossia degli atti legislativi] e che queste ultime 

non possono essere modificate nemmeno qualora il Consiglio si avvalga di una competenza esecutiva.” 

269 

Quanto alle prospettive a più lungo termine, il PE adottava poi la risoluzione del 22 ottobre 1998 

“sulla preparazione della riunione dei capi di Stato e di governo dell’ottobre 1998 riguardante il futuro 

politico dell’Unione Europea” (che si doveva tenere di lì a poco per un esame preliminare delle 

riforme istituzionali, che avrebbero dovuto essere adottate in un’apposita CIG da convocare dopo la 

ratifica del trattato di Amsterdam). 

A proposito del tema centrale della risoluzione il PE sottolineava: 1) la necessità della “riforma istituzionale”; 

2) la necessità di una riforma del finanziamento dell’UE 270 ; 3) l’effettivo coordinamento 

delle politiche economiche e il controllo democratico della politica economica e monetaria; 4) una 

rappresentanza unica degli Stati membri dell’UEM presso gli organismi internazionali come il G7; 

5) la coerenza in genere tra gli obiettivi e gli strumenti, istituzionali e finanziari, necessari a perseguirli; 

6) la necessità quindi una riforma istituzionale globale, basata sul rafforzamento della legittimità 

democratica dell’UE. 

Per quanto riguarda “il rispetto del principio di sussidiarietà” (sottolineato a Cardiff), il PE avvertiva 

in toni molto chiari e concreti: 

“10. mette in guardia il Consiglio europeo contro la tentazione di utilizzare la sussidiarietà come un alibi per la rinazionalizzazione 

delle politiche comunitarie; afferma che, se nell’attività delle istituzioni sono state rilevate violazioni del 

rispetto del principio di sussidiarietà, la responsabilità è dell’insieme degli Stati membri e delle istituzioni che partecipano 

al processo legislativo; 

11. sottolinea che i timori di una centralizzazione eccessiva nell’Unione Europea sono fortemente esagerati, considerando 

che l’Unione può agire solo nei settori definiti dai trattati e che, in ogni caso, agisce conformemente al principio 

di sussidiarietà e con la partecipazione al processo decisionale dei ministri nazionali; constata che tramite il bilancio UE 

viene data esecuzione solo al 3% della spesa pubblica [dell’intera UE] e che la Commissione dispone di un organico 

complessivamente inferiore a quello delle amministrazioni comunali della maggior parte delle grandi città;” 271 

269 In quest’ultima precisazione il PE lanciava in realtà un monito al Consiglio. Infatti era proprio il Consiglio, che, in 

quanto istituzione sia pienamente legislatrice, sia esecutiva, correva il rischio di “confondere” le due sfere di attività. 

270 A tal proposito, con evidente riferimento al Regno Unito, affermava: “condanna pertanto la teoria detta del giusto 

ritorno per quanto concerne le risorse proprie; ritiene in effetti che debba essere preso in considerazione l’insieme dei 

benefici di bilancio e non di bilancio ottenuti grazie alla partecipazione alla costruzione europea”. 

271 Queste espressioni erano risposte anticipate ai malumori popolari (alimentati dalla stessa condotta irresponsabile di 

certi Stati membri), che si sarebbero apertamente manifestati in occasione delle future prossime elezioni europee del 

giugno 1999 e avrebbero guadagnato sempre più forza nel corso degli anni successivi.

Per quanto riguarda “il rafforzamento della legittimità democratica e dell’efficacia” (perorato dal 

PE), invece, la risoluzione ribadiva i seguenti punti. 

Per la legittimità democratica: 1) “il controllo democratico delle istanze nazionali esercitato dai Parlamenti 

nazionali è parte integrante del processo democratico europeo” 272 ; 2) per le istituzioni europee: 

a) un Consiglio che deliberasse pubblicamente in quanto legislatore, a maggioranza qualificata, 

con la pubblicazione dei verbali delle riunioni conclusive; b) una Commissione responsabile dinanzi 

al PE e trasparente; c) un PE dotato del potere di codecisione su tutti gli atti legislativi e di bilancio 

e del potere di controllo sulla Commissione, nonché avente il potere di decisione, attraverso il suo 

necessario parere conforme, sugli atti di natura costituzionale e sugli accordi internazionali; d) una 

Corte di giustizia più facilmente accessibile dai cittadini e avente competenza su tutti settori UE 

(compresi gli affari interni e giustizia); e) un CR e un CES aventi udienza nel PE; 3) lo sviluppo dei 

partiti politici europei; 4) l’elaborazione di una dichiarazione dei diritti dei cittadini europei. 

Per l’efficacia: 1) per il Consiglio: la trasformazione della formazione “Affari generali” in un vero 

Consiglio di coordinamento e di direzione delle politiche europee e la creazione di una formazione 

competente insieme per gli affari esteri, la sicurezza e la difesa, nonché la previsione della votazione 

a maggioranza qualificata per la totalità degli atti legislativi e delle nomine (“questione molto più 

importante della ponderazione dei voti o della rotazione della Presidenza del Consiglio”, aggiungeva 

causticamente la risoluzione); 2) per la Commissione: il rafforzamento delle sue competenze politiche 

e della sua rappresentatività politica, nonché la chiara distinzione tra le sue funzioni di impulso 

e i suoi compiti di gestione e di controllo; 3) per la Corte di giustizia: la possibilità 

dell’adozione di decisioni rapide per quel che riguarda il rispetto del trattato da parte di istituzioni e 

Stati membri; 4) per il PE: l’adozione di uno statuto unico per i deputati del PE; 5) l’integrazione 

delle competenze dell’UEO nell’UE. 

Infine si proponeva il ricorso al metodo comunitario (Commissione, Consiglio e PE) per la preparazione 

della “prossima revisione dei trattati”. 273 

Il successivo Consiglio europeo di Vienna dell’11-12 dicembre 1998 lanciava la “strategia di Vienna” 

per la fine del secondo millennio, con le seguenti consegne: 1) “promuovere l’occupazione, la 

crescita economica e la stabilità”, 2) “migliorare la sicurezza e la qualità della vita” (il “piano di 

Vienna”), 3) “riformare le politiche e le istituzioni dell’Unione” e 4) “promuovere la stabilità e la 

prosperità dovunque in Europa e nel mondo”. 274 

Infine il 31 dicembre 1998 venivano adottati i tassi fissi irrevocabili di conversione tra l’euro e le 

valute nazionali degli 11 Stati membri partecipanti a esso. E finalmente il 1° gennaio 1999 avveniva 

il lancio ufficiale dell’euro, con l’adozione formale da parte degli 11 Stati membri predetti dell’euro 

quale moneta ufficiale dell’Unione. 275 Da quel momento iniziava per l’”eurogruppo” un duplice 

272 Questa affermazione prospettava un’impostazione “glocale” della “democrazia rappresentativa” europea, concependo 

l’azione politica dello stesso Parlamento nazionale come inserita in una strategia “concertata”, tesa a impedire al governo 

di uno Stato membro di rivendicare, almeno in sede europea, una condotta sostanzialmente “irresponsabile” persino 

rispetto al proprio Parlamento nazionale. 

273 Nel contesto del nuovo dibattito sul “futuro politico dell’Unione Europea”, il PE stava in realtà riavviando pure la 

sua strategia “costituzionale”. Nello stesso anno 1998, infatti, la Commissione Affari istituzionali richiedeva 

l’approntamento, da parte di un gruppo di esperti provenienti da differenti Paesi, di uno studio di diritto costituzionale 

comparato dal tema “Opzioni per un’evoluzione del Trattato sull’Unione Europea verso una Costituzione”. Tale studio 

veniva commissionato dalla Direzione generale degli studi del PE ancora una volta al gruppo di ricerca del Centro di 

Studi Avanzati “Robert Schuman” dell’IUE di Firenze. 

274 Il Consiglio europeo di Vienna decideva pure di approvare una propria risoluzione priva di titolazione ufficiale, in 

quanto relativa non a un tema, bensì a una persona, Helmut Kohl, allora dimessosi dopo circa 30 anni dalla carica di 

cancelliere federale di Germania e quindi dall’altrettanto lunga attività di artefice anche dell’Unione Europea, al quale 

veniva conferito, con un atto del tutto atipico, il semplice, ma glorioso titolo di “cittadino onorario dell’Europa”, prefigurante 

il futuro quadro di un’Unione allargata effettivamente a tutta l’Europa. 

275 Questo evento segnava il traguardo dell’attività professionale e di governo di Carlo Azeglio Ciampi, che il 13 maggio 

1999 lascerà la guida del ministero del tesoro, in quanto eletto dal Parlamento italiano, alla prima votazione e dunque 

a larghissima maggioranza, presidente della Repubblica Italiana. Da quel momento il popolo italiano avrebbe scoperto 

l’altra dimensione di Ciampi ossia quella dell’uomo di cultura di respiro europeo, dell’ufficiale in guerra al servizio 

dell’unico Stato italiano (prima e dopo l’8 settembre 1943) e insieme della militanza politica nel Partito d’Azione e

problema: 1) di stabilire una necessaria politica economica comune attraverso l’unico mezzo concesso 

dai trattati ovvero il semplice coordinamento delle politiche economiche nazionali, comprensivo 

anche di quelle degli Stati membri “senza” euro, data l’esistenza non solo di un unico quadro di 

riferimento comunitario, ma soprattutto di un mercato unico per tutta l’UE; 2) di stabilire una rappresentanza 

esterna della Comunità in rapporto all’euro (p.e. al G7, al Fondo monetario internazionale 

(FMI), di fronte ai Paesi terzi), in presenza non solo di una divisione della CE tra Stati con e 

senza euro, ma anche di una perdurante struttura “a pilastri” dell’UE, che vedeva la CE separata 

dalla PESC. E la pur autonoma BCE non poteva far da surrogato di un’unitaria autorità politica assente 

persino rispetto a terzi, pena la degenerazione del sistema. Proprio quest’ultimo problema, 

fonte di non pochi imbarazzi per tutti sulla scena internazionale, farà sentire, nel modo più scottante, 

la necessità di un rapido superamento della struttura a pilastri dell’UE nel senso della loro riduzione 

al primo pilastro comunitario. Tuttavia il problema delle due “deroghe” concesse alla Danimarca 

e al Regno Unito non sarà invece risolvibile, minacciando di compromettere l’efficacia per la 

zona euro di un coordinamento di politiche economiche condizionate da differenti valute e persino 

di offrire motivi di ripensamento sull’euro per altri Stati membri, presenti (la Svezia) e futuri (p.e. la 

Polonia), nonostante il loro obbligo di adottarlo. 

Il lancio ufficiale dell’euro, tuttavia, era di per sé un grande motivo di soddisfazione e di entusiasmo 

per l’UE. Tale entusiasmo fu tuttavia turbato, pochi mesi dopo, dall’esito negativo di una vicenda 

che, se da un lato gettò una macchia sulla Commissione europea, dall’altro lato diede occasione al 

PE di far valere sino alle ultime conseguenze il proprio potere di controllo su di essa. 

La stessa nuova moneta dell’Unione, l’euro, dipendeva, quanto alla sua affidabilità, dalla presenza 

di finanze sane non solo negli Stati membri, ma anche nella stessa UE. Ciò significava che le spese 

dell’UE avrebbero dovuto essere sottoposte a un severo controllo anche per scongiurare versamenti 

“a vuoto”, causati dalle frodi ai danni dell’UE. Tali frodi peraltro potevano essere il risultato anche 

di una corruzione o persino di una concussione degli organi eroganti, e non solo di quelli degli Stati 

membri, bensì anche di quelli della stessa UE ovvero della stessa Commissione europea, non solo a 

livello di funzionari, bensì anche a livello politico ossia degli stessi membri della Commissione. E 

questo è ciò che era sembrato essere avvenuto. 

Sull’onda delle critiche sui metodi di gestione della Commissione Santer, il PE si era rifiutato già il 

17 dicembre 1998 di dare il “discarico di bilancio” ossia il proprio benestare all’esercizio di bilancio 

del 1996. La reazione del presidente Santer fu quella di chiedere lui stesso al PE il 12 gennaio 

1999 un voto di fiducia nei confronti della Commissione. 

La situazione, alquanto delicata, spingeva allora il PE ad accelerare i tempi per un pronunciamento 

di ordine generale sul tema dei rapporti Commissione-PE, sulla base delle implicazioni politiche 

delle nuove disposizioni specifiche del trattato di Amsterdam e in vista dell’avvento della nuova 

Commissione per il gennaio 2000. Tale pronunciamento del PE avveniva con l’adozione della 

risoluzione del 13 gennaio 1999 “sulle implicazioni istituzionali dell’approvazione da parte del Parlamento 

Europeo della designazione del presidente della Commissione e sull’indipendenza dei 

membri del collegio”. In essa il PE sottolineava come le nuove disposizioni del trattato di Amsterdam 

avevano le seguenti implicazioni: 

- il PE avrebbe conferito “alla Commissione un mandato fiduciario che dovrà essere il più possibile riempito di contenuti 

politico-programmatici” 

- il presidente della Commissione avrebbe assunto “l’importantissimo ruolo istituzionale di stabilire un programma corrispondente 

alla durata di un’intera legislatura del Parlamento Europeo” e perciò avrebbe dovuto avere “una maggiore 

capacità direttiva” nei confronti della Commissione 

nel CLN, dell’ideale di una patria riconciliata e indivisa nella libertà, nella democrazia, nella Repubblica e nella Costituzione 

e perciò orgogliosa del proprio tricolore e delle proprie forze armate, ma anche il sostenitore dell’identità europea, 

dell’Unione Europea e della Costituzione europea, e a partire da questa identità fautore del dialogo tra le civiltà. In 

tale sua nuova veste di capo dello Stato, per la sua personalità e per i grandi meriti acquisiti nei confronti dell’Italia e 

dell’Europa, Ciampi riceverà ad Aquisgrana il 5 maggio 2005 il “Premio Carlo Magno”, con la dedica personalizzata 

“Europa dei Valori”. Dal 15 maggio 2006 continua il suo servizio in qualità di senatore a vita.

- il PE avrebbe conosciuto un rafforzamento della “dimensione politica delle sue relazioni con la Commissione” 

- perciò “il riassorbimento graduale dello squilibrio politico tuttora esistente fra il livello di integrazione già realizzato 

e la partecipazione dei cittadini e delle forze politiche al processo di integrazione europeo induce a ricercare […] 

l’istituzione di un rapporto chiaro, forte e pubblico tra le scelte effettuate dai cittadini nel quadro delle elezioni 

europee e la designazione del presidente della Commissione, anche per evitare che l’elezione del Parlamento venga 

vissuta al massimo come un mero esercizio elettorale nazionale” 276 

- di conseguenza l’elezione del presidente della Commissione comporta scelte in ordine non solo “alle personalità designate, 

ma anche alla struttura della Commissione, agli impegni di ordine istituzionale della stessa e al suo programma 

legislativo”, mentre il voto finale di approvazione collettiva “deve essere un voto di fiducia all’organo nel suo complesso, 

sulla base di una valutazione positiva del metodo e dei contenuti”, nonché “sulla qualità delle relazioni dello stesso 

con il Parlamento” 

- per tutti questi motivi “solo un presidente molto autorevole potrà garantire che una delle istituzioni chiave dell’Unione 

continui a svolgere il ruolo di impulso politico” 

- in ogni caso andava riconosciuta non solo al Consiglio, ma anche al PE “la possibilità di richiedere le dimissioni 

d’ufficio di membri della Commissione” 

Sulla base di queste implicazioni politiche delle nuove disposizioni del trattato di Amsterdam, il PE 

proponeva le seguenti misure per la formazione già della successiva Commissione. 

Per quanto riguarda le “modalità di designazione e voto di approvazione della designazione del presidente 

della Commissione”, il PE proponeva: 

- “la persona che i governi degli Stati membri […]designeranno “di comune accordo” alla carica di presidente della 

Commissione dovrà avere caratteristiche personali e politiche tali da riscuotere il favore di un Parlamento neoeletto”; 

- “sarebbe un passo importante del processo di integrazione politica se, durante le campagne per le future elezioni europee, 

le formazioni politiche europee proponessero ciascuna il candidato che auspicano di veder accedere alla carica 

di presidente della Commissione europea; in tal modo la campagna sarebbe incentrata su questi candidati, il che contribuirebbe 

a conferire una maggiore visibilità alle elezioni europee”; 277 

- la designazione, da parte del Consiglio europeo, del presidente della Commissione doveva avvenire dopo le elezioni 

del PE; 

- subito dopo la designazione, il presidente designato della Commissione doveva dar modo al PE di esprimere un voto 

“sulla base degli impegni che il presidente designato assumerà in ordine agli “orientamenti politici” che caratterizzeranno 

il suo mandato, alla qualità delle relazioni interistituzionali, ai criteri ai quali si atterrà nel concorrere con i governi 

alla designazione delle persone da nominare membri della Commissione, nonché al calendario e al metodo per pervenire 

alla riforma istituzionale, preliminare all’allargamento dell’Unione” 

Oltre a questo elenco molto impegnativo di requisiti politici del futuro presidente della Commissione, 

il PE proponeva, per quanto riguarda “composizione e riorganizzazione interna della Commissione”, 

le seguenti misure: 

- “un numero considerevole di membri della Commissione dovrebbe essere scelto fra parlamentari europei in carica 278 e 

tutte le personalità designate dovrebbero avere maturato significative esperienze politiche, istituzionali e parlamentari in 

materie europee” 

- una netta suddivisione degli incarichi 

- “l’organizzazione di audizioni con i singoli commissari da parte del Parlamento” 

276 In questa importante affermazione il PE lanciava il suo guanto di sfida alla progressiva disaffezione dell’elettorato 

europeo, sempre più incline a vedere le elezioni europee al massimo come una sorta di nuovo test elettorale nazionale, 

più o meno interessante a seconda dei casi nazionali. L’esito politico complessivo delle elezioni europee come motivo 

determinante nella stessa designazione del nuovo presidente della Commissione avrebbe dovuto infatti determinare, già 

di per sé, secondo il PE, un motivo di recupero d’interesse per le elezioni europee. 

277 Questa ulteriore proposta, tuttora futuribile, attende l’esito del completo sviluppo dei partiti politici europei. Una volta 

fosse realizzata, un pubblico nazionale difficilmente farebbe a meno di votare per il candidato, pur di diversa nazionalità, 

del proprio orientamento politico, persino in presenza di un candidato connazionale di opposto orientamento politico. 

A quel punto le elezioni europee diverrebbero quindi davvero europee. 

278 Questa richiesta, di per sé in aperta contraddizione con l’incompatibilità sancita fin dal 1976 tra membri della Commissione 

e membri del PE, era da intendere per la proposta delle dimissioni da membro del PE al fine della nomina a 

membro della Commissione. Tuttavia le uniche persone che la futura Commissione (19 commissari) accoglierà dalle 

fila del PE saranno quelle del belga Philippe Busquin (PSE) per la ricerca e della lussemburghese Viviane Reding (PPE) 

per l’educazione e la cultura.

Per quanto riguarda l’”indipendenza della Commissione”, il PE proponeva: 

1) il potere del PE di chiedere al Consiglio l’avvio della procedura di dimissioni d’ufficio dei singoli commissari; 

2) una serie di misure atte a “prevenire i conflitti d’interesse”, quali: 

- una “dichiarazione pubblica degli interessi e delle fonti di reddito esterno”, 

- “l’obbligo di astensione in deliberazioni che riguardino interessi incompatibili con le loro funzioni”, 

- “l’utilizzo dell’istituto del blind trust ovvero l’attribuzione a un trustee della gestione delle attività patrimoniali e finanziarie 

che possano dar luogo a conflitti di interesse”, 

3) “estendere la garanzia d’indipendenza anche ai gabinetti dei commissari e alla loro composizione [per nazionalità]” 

4) “è necessario che i commissari possano essere ritenuti politicamente responsabili per mancanze gravi dei loro subalterni” 

Per quanto riguarda “programma e calendario”, il PE suggeriva: 

- l’approvazione parlamentare della Commissione entro il dicembre 1999 e la sua entra in funzione dal gennaio 2000; 

- i governi degli Stati membri dovevano designare a presidente della Commissione una persona che fossero sicuri “sia 

in grado di ottenere una grande maggioranza nella votazione di investitura ed abbia l’autorità necessaria per esercitare le 

funzioni di direzione politica” 

- tale personalità, una volta designata, avrebbe dovuto fare “una dichiarazione d’intenti” davanti al PE “nel corso della 

tornata di luglio 1999, seguita da discussione” 

- il presidente, una volta approvato, avrebbe dovuto adempiere alle proprie responsabilità “quanto alla scelta dei membri 

della Commissione, con tutto il peso della sua legittimazione democratica” 

- la designazione dei commissari avrebbe dovuto aver luogo entro il 1° novembre 1999, in vista delle immediate audizioni 

di essi da parte del PE prima del voto finale sulla Commissione nel dicembre 1999 

- “l’adeguata pubblicità di tali audizioni, che conferiscono al voto di investitura la sua piena dimensione e potenziano 

la legittimità democratica della Commissione” 

Con questa risoluzione il PE poneva le premesse dell’effettiva democratizzazione della Commissione 

e le misure previste saranno effettivamente realizzate già all’atto della formazione della successiva 

Commissione. 

Quanto alla Commissione Santer ancora in carica, veniva presentata al voto del PE una mozione di 

censura nei suoi confronti, che veniva respinta il 14 gennaio 1999 con una maggioranza, peraltro, 

alquanto ristretta. Perciò il PE votava una risoluzione che proponeva la creazione di un Comitato 

d’esperti indipendenti, incaricato di svolgere un’inchiesta sulle irregolarità amministrative, già rilevate 

dagli organi interni di controllo e rese pubbliche. Santer accettava tale proposta e partecipava 

anzi alla designazione degli esperti, che iniziavano il loro lavoro. Nel frattempo Santer cercò di ottenere 

le dimissioni dei membri della Commissione più coinvolti nelle critiche ossia la francese Edith 

Cresson e lo spagnolo Manuel Marín, ma non vi riuscì. 

Nel frattempo il PE rilanciava la sua “offensiva” per la piena applicazione delle nuove disposizioni 

del trattato di Amsterdam, prima ancora della sua ratifica, in ordine alla principale novità, costituita 

dal varo dello SLSG, peraltro secondo una particolare ottica del PE tendente a considerarlo soprattutto 

come un nuovo “spazio di democrazia e di libertà”. Perciò il PE adottava la risoluzione dell’11 

febbraio 1999 “sul rafforzamento delle istituzioni dell’Unione in vista della costituzione di uno spazio 

di democrazia e di libertà” (relatore: Antoni Gutiérrez Díaz). 279 In essa il PE poneva le seguenti 

premesse di estrema importanza in ordine allo sviluppo della “democrazia europea”, soprattutto nella 

sua dimensione partecipativa: 

- “i blocchi nel progresso della riforma istituzionale constatati ad Amsterdam, in particolare per quanto riguarda 

l’estensione del voto a maggioranza qualificata, dipendono soprattutto dall’assenza di una riflessione approfondita sugli 

obiettivi dell’integrazione” 

- “un’Europa democratica si può costruire esclusivamente a patto che i cittadini siano riconosciuti non solo come i beneficiari 

diretti del progetto di integrazione, ma anche come soggetti che contribuiscono attivamente 

all’elaborazione delle scelte comuni” 

279 

Antoni Gutiérrez Díaz è stato membro spagnolo del PE nel gruppo della SUE (Sinistra unitaria europea) dal 1987 al 

1999.

- il PE aveva perciò il diritto e il dovere di valutare “a quale spazio di libertà e democrazia corrisponda l’Europa dei cittadini” 

In base a queste chiare premesse, il PE, pur nell’ambito di un giudizio complessivamente positivo 

del trattato di Amsterdam e soprattutto dello SLSG, riteneva necessario offrire “una concezione 

d’insieme dello spazio di libertà e democrazia”, basata sui seguenti punti: 

“- precisare gli obiettivi comuni delle società europee; 

- arricchire il contenuto dei diritti riconosciuti ai cittadini europei in quanto tali; 

- rafforzare i diritti delle minoranze […]; 

- determinare gli strumenti giuridici e le procedure più adeguati per l’attuazione di tali diritti; 

- organizzare la partecipazione dei cittadini alla creazione e all’arricchimento progressivo di detto spazio;” 

Per quanto riguarda la “libera circolazione”, la risoluzione affermava:: 

- “mette in guardia gli Stati membri dalla tentazione di scaricare su “Bruxelles” le loro responsabilità in materia, traendo 

peraltro vantaggio dall’assenza di un controllo parlamentare [del PE] vincolante sulle misure relative alla libera circolazione 

delle persone”; 

- “deplora le limitazioni imposte alla Corte di giustizia” 

- “deplora che l’acquis di Schengen non sia stato ancora completamente integrato nel primo pilastro”; 

- “invita i governi di Danimarca, Irlanda e Regno Unito a partecipare fin dall’inizio alle misure comunitarie in questo 

ambito”; 

- “la libera circolazione delle persone, nella misura in cui si traduce nello sviluppo di relazioni personali transnazionali, 

implica segnatamente uno sforzo specifico di coordinamento delle legislazioni civili (divorzio per esempio)”; 

- “la libera circolazione dei lavoratori richiede il miglioramento del dispositivo relativo alle pensioni”; 

- “la libera circolazione delle merci andrebbe completata mediante disposizioni che assicurino un’efficace tutela del 

consumatore”; 

- “per essere efficace, la libertà di circolazione delle persone deve andare a beneficio, oltre che dei cittadini europei, dei 

cittadini di Paesi terzi entrati o residenti legalmente nell’Unione”; 

- “invita la Commissione ad esercitare attivamente il diritto d’iniziativa” anche nel terzo pilastro ovvero nella CPGMP; 

- invocava l’effettiva realizzazione del diritto del cittadino a “fare appello alla Corte di giustizia delle Comunità europee 

nell’ambito della decisione pregiudiziale”; 

Per quanto riguarda i “diritti sociali”, la risoluzione sosteneva: 

- “ritiene che la libera circolazione sia imprescindibile dalla definizione di una base minima comune di disposizioni relative 

al diritto del lavoro e di protezione sociale e, in questa ottica, la Carta dei diritti sociali fondamentali […] debba 

venire attuata nella sua integrità nei cinque anni successivi all’entrata in vigore del trattato di Amsterdam”; 280 

Per quanto riguarda la “cittadinanza politica”, la risoluzione notava: 

- “ritiene che la cittadinanza europea implichi un legame diretto tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione e che, in questa 

ottica, sia necessario sviluppare il ruolo degli interlocutori sociali europei”; 

- “ritiene che l’Unione necessiti di una direttiva sulla trasparenza della sua amministrazione, che descriva con precisione 

in che cosa consiste il diritto del cittadino all’informazione dell’Unione e le sue istituzioni”; 

- “ritiene che la cittadinanza europea implichi una partecipazione attiva dei cittadini al funzionamento democratico 

delle istituzioni europee; ritiene indispensabile a tale proposito il ruolo dei partiti politici transnazionali, che va legittimato 

e favorito riconoscendo loro uno statuto legale e accordando loro, a carico del bilancio dell’Unione, le risorse 

finanziarie necessarie per svolgere il proprio compito”; 

- “ritiene necessario riconoscere al cittadino europeo il diritto di espressione e il diritto ad un’informazione quanto più 

diretta possibile”; 

- si pronunciava “a favore dell’adozione di uno statuto dell’associazione europea, in modo da agevolare l’espressione 

di organizzazioni derivanti dalla società civile; suggerisce inoltre che venga incoraggiata, per esempio, la creazione di 

reti di servizi di interesse generale, di progetti territoriali o di cooperazioni interterritoriali”; 

280 La Carta dei diritti sociali fondamentali avrebbe dunque dovuto venire attuata entro il 1° maggio 2004. Se questo 

impegno fosse stato integralmente soddisfatto, - si sarebbe tentati di chiedersi - l’esito del referendum francese del 

maggio 2005 sul TCE avrebbe potuto essere forse diverso?

- “raccogliere in un titolo specifico del trattato intitolato “diritti dei cittadini” l’insieme dei diritti derivanti per i cittadini 

dall’appartenenza all’Unione Europea; chiede alla Commissione di studiare le conseguenze giuridiche e finanziarie 

dell’eventuale riconoscimento a tali diritti di un effetto diretto”. 

Con questa risoluzione il PE rilanciava dunque il rinnovamento della “democrazia europea” in direzione 

di una nuova “cittadinanza attiva”, che si doveva misurare sia nella dimensione propriamente 

partecipativa, sia nella dimensione rappresentativa. 

Un mese dopo, il 15 marzo 1999, il Comitato di esperti indipendenti pubblicava un rapporto in cui 

criticava severamente la gestione della Commissione, stimando che nella loro collegialità i commissari 

non controllassero abbastanza le loro amministrazioni, coinvolgendo nelle critiche non solo i 

due commissari citati, ma anche altri membri della Commissione. 281 Di fronte all’inevitabile prospettiva 

dell’adozione, da parte del PE, di una nuova mozione di censura nei suoi confronti, la 

Commissione Santer dava quel giorno stesso le proprie dimissioni, con più di dieci mesi d’anticipo 

rispetto alla fine del mandato. La Commissione dimissionaria veniva presieduta ad interim da Manuel 

Marín. 

Per la prima volta, dunque, nella storia del processo d’integrazione europea, la Commissione europea 

rassegnava in blocco le proprie dimissioni in seguito a una semplice presa di posizione critica, 

non ancora formalizzata, del PE nei suoi confronti. Da allora in poi i rapporti tra la Commissione e 

il PE sarebbero stati assai più simili a quelli tra il governo e il Parlamento di uno Stato membro. 

Di fronte a tali sviluppi della situazione il Consiglio europeo di Berlino del 24-25 marzo 1999 282 

decideva, in primo luogo, di approvare l’”Agenda 2000”, con l’indicazione delle “nuove prospettive 

finanziarie”, nonché di disposizioni su “risorse proprie e squilibri di bilancio”. 

Per quanto riguarda le nuove prospettive finanziarie, il Consiglio europeo, esaminati “gli aspetti generali”, 

esponeva una “presentazione delle prospettive finanziarie nel contesto dell’allargamento”, 

che avrebbe inciso sul bilancio futuro dell’UE, ed enunciava i “principi che sovrintendono al rinnovo 

dell’accordo interistituzionale” tra Consiglio, PE e Commissione sulla procedura di bilancio in 

previsione di tale maggiorazione degli oneri dell’UE. Erano poi precisate delle “rubriche” ossia dei 

capitoli di spesa specifici nei settori dell’agricoltura, delle azioni strutturali, delle politiche interne, 

delle azioni esterne, delle spese amministrative e delle riserve. 

Per quanto riguarda il quadro “risorse proprie e squilibri di bilancio”, venivano presentate due “tabelle”, 

una sulle “prospettive finanziarie dell’UE a 15” e l’altra sul “quadro finanziario dell’UE a 

21”, quanti erano gli Stati membri allora previsti in seguito all’allargamento. 283 

In secondo luogo il Consiglio europeo di Berlino non si limitava ad accogliere le dimissioni di Santer, 

bensì procedeva immediatamente alla nomina del suo successore alla guida della Commissione. 

284 La scelta cadeva sul nome dell’italiano Romano Prodi, in virtù sia dell’accreditato orientamento 

politico di sinistra, sia dei risultati acquisiti dal governo italiano da lui presieduto per l’Italia 

e per l’Europa. 285 

281 

Tra questi ultimi figurava anche Emma Bonino, severamente criticata per la sua gestione dell’Ufficio umanitario della 

CE (ECHO). 

282 

Questo fu il primo Consiglio europeo “di primavera” ossia, a partire da questa riunione, il Consiglio europeo si sarebbe 

riunito, in seduta ordinaria, non più una sola volta, bensì due volte per semestre. 

283 

Ancora una volta venivano, peraltro, mantenute sia la quota enorme della PAC (45% delle spese), sia la compensazione 

finanziaria speciale per il Regno Unito. 

284 

Da questo momento anche il rapporto tra il Consiglio europeo e la Commissione sarebbe stato ancora più simile al 

rapporto tra il capo di Stato e il governo di uno Stato membro. E tuttavia tale designazione immediata, prima delle elezioni 

europee del giugno 1999, veniva a sconvolgere la tabella di marcia prospettata dal PE al proposito. 

285 

Per il primo motivo: nella primavera 1999 il PE aveva come primo gruppo parlamentare quello del PSE (214 seggi). 

Per il secondo motivo: nel periodo tra il settembre 1992 e il maggio 1996 nessuno nell’UE era disposto a scommettere 

sulle possibilità dell’Italia di entrare nella zona euro, anzi semmai si era disposti a scommettere sull’impossibilità di 

questo evento e comunque la Germania era persino contraria a tale eventualità. In seguito ai sorprendenti risultati, in 

termini di risanamento finanziario e morale, del governo Prodi tra il maggio 1996 e l’ottobre 1998, non stupisce che 

proprio la presidenza tedesca del Consiglio europeo di Berlino decidesse di proporre il nome di Prodi per la guida della 

Commissione europea in un momento così delicato per l’UE quanto ai temi della concussione, della corruzione, della 

frode e del dissesto finanziario in “casa europea”.

Quanto alla Commissione dimissionaria, essa adottava, il 28 aprile 1999, una decisione “che istituisce 

l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)”. Tale decisione della Comunità entrerà quasi 

subito in vigore, grazie alle tempestive approvazioni del PE il 6 maggio 1999 e del Consiglio il 25 

maggio 1999. L’OLAF, entrato in funzione il 1° giugno 1999, sarà destinato, da allora in poi, quale 

organo indipendente dalla stessa Commissione, a vigilare operativamente (con indagini amministrative) 

su casi di frode e corruzione ai danni degli interessi finanziari dell’UE a tutti i livelli, sia quello 

dell’UE, sia quello degli Stati membri (di concerto, in questo caso, con le autorità nazionali). 

E finalmente, il 1° maggio 1999, entrava in vigore il trattato di Amsterdam. Si apriva così la possibilità 

di realizzare pienamente e nel modo più veloce possibile tutte le modifiche, in esso stabilite, ai 

trattati costitutivi, compresa la disposizione che prevedeva l’elaborazione di “riforme istituzionali” 

urgenti, che avrebbero dovuto essere oggetto di una nuova CIG e quindi di un nuovo trattato emendativo. 

La prima misura del trattato di Amsterdam veniva applicata appena quattro giorni dopo, quando il 

PE adottava la risoluzione del 5 maggio 1999 “sulla nomina del presidente della Commissione”, 

nella quale il PE “approva la nomina di Romano Prodi come presidente della Commissione per il 

resto del termine d’ufficio” ossia sino al 22 gennaio 2000, 286 esercitando così per la prima volta il 

proprio nuovo diritto di approvare o respingere già la prima fase del processo di creazione del “governo” 

dell’UE. 287 L’approvazione di questa risoluzione spianava così a Prodi la strada per la formazione 

della Commissione. 

La grande novità di tale evento portava allora il PE ad adottare subito una risoluzione che tenesse 

conto di entrambi i processi allora in gioco ossia della formazione della nuova Commissione e della 

preparazione della futura CIG, la risoluzione del 6 maggio 1999 “sul metodo e il calendario 

dell’imminente riforma istituzionale”. 

Essa proponeva innanzi tutto “obiettivi e calendario” di tale riforma istituzionale, prevedendo “inizio 

e svolgimento dei lavori preparatori durante l’anno 2000”, seguiti dalla “convocazione della 

CIG nel 2001” e dalla “conclusione della Conferenza entro la fine dell’anno 2001”. 

Per quanto riguarda l’”investitura della Commissione”, essa ricordava i requisiti a cui la Commissione 

designata avrebbe dovuto soddisfare per ottenere la votazione di approvazione del PE e raccomandava 

che “la Commissione svolga un forte ruolo di incitazione politica e assicuri la coerenza 

del progetto politico europeo”. 

Per quanto riguarda il “metodo” dell’imminente riforma istituzionale, il PE esigeva le seguenti nuove 

modalità: 

- riteneva che per quanto riguardava la futura CIG “occorra mantenere il requisito dell’unanimità unicamente per il risultato 

finale dei negoziati” e non più per ogni modifica del trattato; 

- auspicava “l’applicazione del metodo comunitario, durante la preparazione della CIG”; 

- perciò riteneva che “spetti alla Commissione avviare tale processo” e quindi “sia suo compito elaborare un primo documento 

preparatorio”; 

- “ritiene che, per adempiere a tale compito, la Commissione possa ricorrere ad un gruppo di alte personalità indipendenti 

e di esperti (secondo la formula utilizzata per il Comitato Delors)”; 

- “ritiene che la natura comunitaria del metodo comporti il ricorso ad una concertazione istituzionale, in particolare fra il 

Parlamento e la Commissione, in modo che il documento finale scaturisca da un’intesa tra le due istituzioni”; 

- “per assicurare la piena efficacia democratica di tale lavoro preparatorio”, sarebbe stato opportuno “organizzare un 

quanto più ampio processo di consultazione che coinvolga i Parlamenti nazionali”; 

- “nell’ambito di tale processo, si dovrà incoraggiare anche l’espressione dei partiti politici, delle autorità regionali e 

locali, delle organizzazioni della società civile, nonché dell’opinione pubblica europea, anche ricorrendo alle moderne 

tecnologie di comunicazione”; 

286 Tale precisazione era dovuta al fatto che il PE di allora, in quanto il proprio mandato sarebbe scaduto (a causa delle 

elezioni europee del giugno 1999) il 20 luglio 1999, aveva il potere di approvare la nomina di un nuovo presidente della 

Commissione europea solo per il resto del mandato di quest’ultima rientrante sotto la propria competenza ossia appunto 

sino al 22 gennaio 2000. In tal modo veniva confermata la stretta aderenza tra mandato del PE e mandato della Commissione. 

287 Nemmeno nell’ordinamento costituzionale italiano è prevista per il Parlamento la possibilità di approvare o rifiutare 

la designazione del capo del governo da parte del presidente della Repubblica.

- “chiede che questi progetti di riforma istituzionale costituiscano la base dei negoziati della CIG”; 

- “l’attribuzione al PE del “diritto di ratificare qualsiasi nuovo trattato”, e ciò “già con la prossima riforma”; 

- “la necessità politica di avviare a livello dell’Unione un processo di tipo costituzionale che comprenda 

l’elaborazione di una Carta dei diritti e delle libertà fondamentali”; 

- “considera indispensabile, in tale prospettiva, definire nei trattati alcuni principi semplici e comprensibili, per tutti i 

cittadini, in modo da segnare una nuova tappa significativa nel processo di costituzionalizzazione del sistema comunitario, 

tenuto conto anche delle implicazioni dell’Unione monetaria e della definizione di uno spazio di libertà, sicurezza 

e giustizia, in cui si esercita una cittadinanza europea pienamente garantita”. 

Questa risoluzione rivelava il disegno del PE di avvalersi della nuova procedura, in atto, per la formazione 

della Commissione e dunque della stretta collaborazione futura di quest’ultima con il PE, 

per attribuirle il ruolo primario di “motore d’avviamento” della riforma istituzionale, attraverso la 

presentazione di un progetto, che sarebbe stato il tema di un vasto dibattito pubblico coinvolgente i 

più diversi soggetti in tutta l’Unione e alla fine avrebbe dovuto essere accolto dalla stessa CIG come 

base dei suoi lavori, condotti con votazioni a maggioranza per le singole modifiche e conclusi solo 

alla fine con un voto all’unanimità sull’intero progetto di nuovo trattato. Infine quest’ultimo non avrebbe 

potuto entrare in vigore senza la ratifica anche dello stesso PE, che si sarebbe poi impegnato, 

a partire dall’elaborazione di una Carta dei diritti e delle libertà fondamentali, nel processo di costituzionalizzazione 

dell’UE. 288 

Da questo disegno complessivo scaturiva il calendario proposto dal PE, che prevedeva che addirittura 

l’intero anno 2000 fosse dedicato alla sola fase preparatoria della CIG, alla quale sarebbe stato 

dedicato l’intero anno 2001. Tale tabella di marcia era tuttavia destinata a essere travolta da 

un’altra, dettata dalle diverse, imperiose, ragioni del Consiglio europeo. 

Il successivo Consiglio europeo di Colonia del 3-4 giugno 1999 portava la grande responsabilità di 

stabilire l’agenda della realizzazione complessiva del trattato di Amsterdam. 

In primo luogo esso applicava quella disposizione del nuovo trattato, riguardante la nuova carica di 

Segretario generale del Consiglio e Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, 

chiamando a ricoprirla lo spagnolo Javier Solana Madariaga, che la detiene tuttora. 

In secondo luogo il Consiglio europeo decideva di applicare le disposizioni del nuovo trattato in 

materia di politica economica e monetaria, attraverso una radicale ristrutturazione dei dispositivi sino 

ad allora presenti. Infatti sino a quel momento esisteva da un lato una politica monetaria comune, 

fondata sul patto di stabilità e crescita, inteso a sua volta essenzialmente come consolidamento dei 

bilanci pubblici. Dall’altro lato esisteva invece una cooperazione in politica economica, fondata essenzialmente 

sulla politica per l’occupazione, intesa a sua volta come realizzazione della “flessibilità” 

del lavoro (processo di Lussemburgo) e come capacità d’innovazione delle imprese (processo di 

Cardiff). In questo modo esisteva, tuttavia, uno “scollamento” tra politica monetaria e politica economica, 

alquanto pericoloso in presenza della realizzazione dell’UEM con l’entrata in vigore 

dell’euro. Si trattava allora di realizzare effettivamente un’integrale politica economica e monetaria 

comune, anche se nel rispetto delle differenti basi giuridiche (politica comune e cooperazione politica) 

che lo stesso trattato prevedeva per i due settori. Lo strumento prescelto dal Consiglio europeo 

di Colonia e che perciò porta il suo nome, “processo di Colonia”, doveva essere un coordinamento 

della politica economica, capace di dar luogo a una “politica macroeconomica” (= propria dell’UE 

in quanto tale), e perciò aveva per obiettivo la piena attuazione del patto di stabilità e crescita, che 

doveva comprendere, oltre alla stretta politica monetaria, finanziaria e di bilancio, anche due nuove 

politiche, una “politica fiscale” (orientata alla crescita, in particolare attraverso la “riduzione degli 

oneri fiscali gravanti sul fattore lavoro”) e una “politica salariale” (orientata alla creazione di posti 

di lavoro). Il nuovo processo di Colonia doveva poi a sua volta venire integrato con gli altri due 

288 L’esplicita decisione del PE di avviare il processo di costituzionalizzazione dell’UE avveniva in concomitanza con la 

pubblicazione dello studio commissionato al gruppo di ricerca del Centro di Studi Avanzati “Robert Schuman” dell’IUE 

di Firenze, con Giuliano Amato (presidente) e Hervé Bribosia (relatore), “Quale Carta costituzionale per l’Unione Europea? 

Strategie e opzioni per rafforzare il carattere costituzionale dei Trattati”, Parlamento Europeo, DGS, Serie politica 

105, maggio 1999.

processi, di Lussemburgo (flessibilità) 289 e di Cardiff (innovazione) 290 , all’interno di un unico progetto 

globale, denominato “patto europeo per l’occupazione”. In tal modo, sotto questa denominazione 

complessiva, sarebbe stato possibile creare un’autentica politica economica e monetaria comune, 

all’altezza della realtà dell’UEM e dell’euro. 

Il processo di Colonia, vera chiave di volta di tale politica, si doveva fondare, operativamente, sul 

“dialogo macroeconomico” (= a livello UE) fra i diversi attori della politica monetaria (la BCE), finanziaria 

e di bilancio, nonché fiscale (i governi nazionali e dunque il Consiglio) e della politica salariale 

(parti sociali, ossia imprese e sindacati, europee), attraverso il coordinamento generale della 

Commissione. 291 

Sulla base di questo dialogo macroeconomico, si sarebbe potuta avviare una politica macroeconomica, 

che non avrebbe peraltro avuto effettive possibilità di successo, a meno che non si fossero 

realizzate anche “ampie riforme strutturali a livello di Comunità e di Stati membri” ossia una vera e 

propria armonizzazione delle legislazioni nazionali in base a precise direttive comunitarie, in particolare 

nel settore della politica fiscale. Occorreva perciò “strutturare i sistemi fiscali in Europa” ossia 

uniformarli, in particolare la “tassazione del risparmio”, al fine di evitare “la concorrenza fiscale” 

tra Stati membri (esiziale per un “mercato finanziario unico” e quindi per qualsiasi “politica macroeconomica”), 

attraverso direttive p.e. “sulla tassazione del reddito da capitale e sul regime fiscale 

degli interessi e dei canoni”. 

L’ambizione del colossale progetto del “processo di Colonia” e più in generale del “patto europeo 

per l’occupazione” era direttamente proporzionale alla consapevolezza dei rischi che altrimenti avrebbe 

corso l’intero processo di integrazione europea in presenza della sfida posta dalla realtà 

dell’UEM e dell’euro. Tale ambizione si misurava persino nel linguaggio usato, che, per evitare di 

parlare di vera e propria “politica economica comune” (non permessa dal trattato di Amsterdam), 

usava l’espressione “politica macroeconomica”. La scommessa sulla riuscita del “processo di Colonia” 

si giocava tutta peraltro su ben altri fattori. 

Infatti la sua premessa procedurale era il “dialogo macroeconomico”, che comportava il coinvolgimento 

anche delle parti sociali, imprenditori e sindacati, che sinora avevano conosciuto una dimensione 

essenzialmente nazionale. Anche a questo proposito, perciò, occorreva superare la dimensione 

puramente nazionale, rafforzando (come voleva il trattato di Amsterdam) “la cooperazione culturale 

e gli scambi culturali” al fine di creare “la consapevolezza di una comunanza culturale” europea 

(basata, in particolare su “una migliore conoscenza della cultura e della storia dei popoli europei”). 

Occorreva inoltre creare effettivamente, come previsto dal trattato, “uno spazio di libertà, sicurezza 

e giustizia”, ma soprattutto era giunto il momento di creare una “Carta dei diritti fondamentali 

dell’Unione europea” (come voluto da sempre dal PE). E infatti si affermava: “Il Consiglio europeo 

ritiene che, allo stato attuale dello sviluppo dell’Unione Europea, i diritti fondamentali vigenti a livello 

dell’Unione debbano essere raccolti in una Carta e in tal modo resi più manifesti”. 

L’intenzionalità era molto diversa ossia molto più blanda di quella politica del PE, ma intanto il 

289 A proposito del processo di Lussemburgo, il Consiglio europeo di Colonia proponeva p.e. di “rendere più incisiva 

dal punto di vista occupazionale la creazione di posti di lavoro nella parte del settore dei servizi ad alta intensità di manodopera” 

(p.e. i call center), attraverso l’introduzione di “aliquote IVA più basse per i servizi non transfrontalieri ad 

alta intensità di lavoro” (p.e. i call center nazionali). 

290 A proposito del processo di Cardiff il Consiglio europeo di Colonia programmava: 1) una propria riunione straordinaria 

sul tema “verso un’Europa dell’innovazione e dei saperi” in Portogallo nella primavera del 2000 (che avrebbe 

condotto al famoso “processo di Lisbona”), 2) massicci investimenti della BEI per la ricerca tecnologica a livello europeo 

(con il varo del progetto “Galileo”, il sistema di navigazione satellitare europeo), per gli investimenti in alta tecnologia 

delle piccole e medie imprese (in collaborazione con il FES), per la concessione di crediti nel risanamento urbano, 

nell’istruzione (“tutte le scuole devono essere dotate quanto prima dell’accesso a Internet” e il decollo dei programmi in 

presenza Socrates e Gioventù per l’Europa), nella sanità, nella tutela dell’ambiente (con la promozione delle energie 

rinnovabili e l’imposizione fiscale sui prodotti energetici ad impatto ambientale), per il sostegno allo sviluppo delle regioni 

(soprattutto quando, in seguito all’allargamento, sarebbero venute meno tali possibilità, in quanto dirottate a favore 

dei nuovi Stati membri), per i crediti ai Paesi candidati, ma soprattutto per le reti transeuropee. 

291 In tal modo il “dialogo sociale” europeo previsto dal trattato di Amsterdam diveniva elemento portante del “processo 

di Colonia” e quindi dell’intero “patto europeo per l’occupazione”.

processo di costituzionalizzazione dell’UE finalmente partiva. E anzi si aggiungeva: “Il Consiglio 

europeo […] invita a valutare l’opportunità di istituire un’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti 

dell’uomo e della democrazia.” Era l’alba di una nuova epoca per l’UE. 

Ma la questione nodale in cui si giocava tutto il “dialogo macroeconomico” era la credibilità stessa 

del suo coordinatore, la Commissione, e di uno dei partecipanti, il Consiglio, di fronte agli altri (la 

BCE e le parti sociali), in mancanza della risoluzione delle “questioni istituzionali” (indicate dallo 

stesso trattato) che impedivano un’efficace attività delle due istituzioni europee. Perciò il Consiglio 

europeo decideva 

“di convocare all’inizio del 2000 una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per risolvere prima 

dell’allargamento le questioni istituzionali lasciate in sospeso nel trattato di Amsterdam. La conclusione della conferenza 

e l’accordo sulle necessarie modifiche del trattato devono aver luogo per la fine del 2000”; 

- “In virtù del protocollo di Amsterdam sulle istituzioni nella prospettiva dell’allargamento dell’Unione Europea e delle 

dichiarazioni connesse, il mandato della conferenza intergovernativa abbraccia i temi seguenti: 

- dimensioni e composizione della Commissione europea; 

- ponderazione dei voti in sede di Consiglio (nuova ponderazione, introduzione di una doppia maggioranza, soglia per le 

decisioni a maggioranza qualificata); 

- questione dell’eventuale estensione delle votazioni a maggioranza qualificata in sede di Consiglio.” 292 

Con tale titanico programma di lavoro per la realizzazione complessiva e rapida di tutte le disposizioni 

del trattato di Amsterdam, il Consiglio europeo di Colonia peraltro apriva, senza esserne consapevole, 

la stagione della “costituzionalizzazione” dell’Unione Europea. 

Pochi giorni dopo avevano luogo le elezioni del Parlamento Europeo, svoltesi nelle giornate dal 10 

al 13 giugno 1999. 293 Esse vedevano ormai un’insoddisfacente affluenza complessiva al voto 

(49,8%), confermata dai casi nazionali dell’Austria (49,4%), della Francia (46,8%), della Germania 

(45,2%) e del Portogallo (40%) e aggravata dai casi nazionali preoccupanti della Svezia (38,8%), 

della Finlandia (31,4%) e dei Paesi Bassi (30%) e dal caso nazionale allarmante del Regno Unito 

(24%). 

Come interpretare tali dati? Nonostante l’Atto unico, il Trattato di Maastricht (istitutivo dell’Unione 

Europea) e il Trattato di Amsterdam, sempre meno cittadini europei partecipavano alle elezioni del 

PE ossia sembravano interessati al PE e quindi a essere effettivamente cittadini dell’Unione. La situazione 

era davvero insoddisfacente, in quanto, a parte il risultato complessivo, c’era da considerare 

il fatto che ben 8 Stati membri su 15 erano interessati da tale tendenza e tra essi spiccavano i due 

Stati membri all’origine stessa del processo d’integrazione europea, Germania e Francia. Più spiegabile 

appariva il caso britannico: ormai era quanto mai chiara la deriva a cui lo stesso ricorso a 

“deroghe” sempre più corpose stava portando il Regno Unito, lontano comunque dal processo 

d’integrazione europea. Ma gli altri Stati membri? Forse la spiegazione era semplicemente questa: 

per i cittadini europei era passato il tempo delle elezioni europee come altrettanti “plebisciti” 

sull’UE, ciò che ora essi volevano, a prescindere dai diversi (e spesso opposti) motivi di insoddisfazione, 

era il potere di decidere, con il proprio voto, i futuri orientamenti politici dell’UE, in modo 

analogo a ciò che effettivamente avveniva (paradossalmente anche per mezzo delle stesse elezioni 

europee!) a livello nazionale.. E questo potere, nonostante i grandi progressi registrati sino ad allora, 

dopo vent’anni ancora non c’era. Di qui il disincanto, la disillusione, la delusione, il disinteresse e 

l’indifferenza per il PE e una montante insoddisfazione, diffidenza, sospetto, risentimento per 

un’Unione con competenze sempre più estese e con una legittimazione democratica sempre più inadeguata 

rispetto alle aspettative crescenti dei cittadini. 

In ogni caso questi risultati delle elezioni europee furono letti, sia dal PE, sia dal Consiglio europeo, 

come un motivo decisivo per accelerare ulteriormente la realizzazione dei rispettivi obiettivi, che 

stavano, anzi, progressivamente convergendo tra loro. 

292 In tal modo il Consiglio europeo vanificava del tutto il piano d’azione del PE per l’”imminente riforma istituzionale”. 

Con la convocazione diretta della CIG per l’inizio del 2000 e la restrizione del suo mandato ai punti citati diventava 

infatti chiaro che anche la futura Conferenza non sarebbe stata diversa da quelle precedenti. 

293 Queste furono le prime elezioni svoltesi in tutti gli Stati membri in base all’unico sistema proporzionale.

LA QUINTA LEGISLATURA EUROPEA (1999-2004) 

La quinta legislatura rappresentò, nell’intera storia dell’integrazione europea, il periodo senza dubbio 

più “alto” e più intenso, quanto a pregnanza di obiettivi perseguiti, convergenza di volontà delle 

diverse istituzioni, rapidità di esecuzione. Era come se l’intero mezzo secolo precedente avesse atteso 

proprio quel quinquennio per dare i suoi frutti in un colpo solo, per quanto riguarda entrambe le 

dimensioni, complementari tra loro, dell’integrazione, ovvero sia l’enorme allargamento, sia la “costituzionalizzazione” 

dell’UE. 

I. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione 

Alla vigilia dell’apertura del nuovo PE, il 9 luglio 1999 il Consiglio designava, in accordo con Prodi, 

i membri della Commissione. 294 

In occasione dell’apertura del nuovo PE, dei 626 suoi membri il 22 luglio 1999 risultavano iscritti: 

233 al gruppo del PPE, 180 a quello del PSE, 50 a quello degli ELDR e 48 a quello dei Verdi. 295 La 

prima misura del nuovo PE, rivelativa della nuova “stagione politica” dell’UE, fu la trasformazione 

della Commissione “Affari istituzionali” (fondata da Altiero Spinelli) nella nuova Commissione 

“Affari costituzionali”(AFCO), che già il 21 luglio 1999 eleggeva a suo presidente l’italiano Giorgio 

Napolitano (PSE). 296 

I membri designati della Commissione si presentavano poi al PE per le rispettive “audizioni” fra il 

30 agosto 1999 e il 7 settembre 1999. Nel frattempo il presidente della Commissione Prodi invitava 

tre personalità (i “tre saggi”) “a presentare in tutta indipendenza, entro metà ottobre, le loro opinioni 

sulle implicazioni istituzionali dell’allargamento, in vista della prossima Conferenza intergovernativa” 

297 . Infine il 15 settembre 1999 il PE votava la approvazione della nuova Commissione Prodi per 

un mandato con scadenza il 22 gennaio 2005. 298 La Commissione Prodi sarebbe entrata in funzione 

il 18 settembre 1999. 

Nel frattempo, il giorno dopo l’approvazione di quest’ultima, il PE adottava la risoluzione del 16 

settembre 1999 “sull’elaborazione della Carta dei diritti fondamentali” (relatori: Giorgio Napolitano 

e Graham Watson 299 ). In previsione dell’imminente Consiglio europeo di Tampere, che avrebbe do- 

294 

Ben pochi dei precedenti commissari venivano riconfermati. Tra loro figurava Mario Monti, designato ad assumere 

stavolta la responsabilità per la concorrenza. 

295 

Membro del nuovo PE era Emma Bonino, che, candidatasi ed eletta, optava per il seggio al PE, uscendo perciò dalla 

Commissione europea dimissionaria. Rimarrà membro del PE sino al 2004. Dal 2006 è deputato, nonché il ministro del 

commercio internazionale. 

296 

Esponente del PCI (poi del PDS e infine dei DS), deputato dal 1953 al 1963 e dal 1968 al 1996, Giorgio Napolitano 

aveva perorato la causa europea all’interno del PCI, sostenendo la candidatura nelle liste di questo partito per le elezioni 

italiane ed europee Altiero Spinelli. Dopo la scomparsa di quest’ultimo, Napolitano si candidava e veniva eletto a sua 

volta nel 1989 membro del PE (nel gruppo della SUE). Lasciava il seggio del PE nel 1992, in quanto divenuto il presidente 

della Camera dei deputati nella breve legislatura 1992-’94. Ministro dell’interno nel governo Prodi (1996-’98), 

Napolitano si era candidato ed era stato eletto nel 1999 membro del PE (nel gruppo del PSE). 

297 

Si trattava dell’inizio dell’esecuzione del mandato del PE alla Commissione di presentare un progetto di riforma istituzionale. 

Le tre personalità erano Jean-Luc Dehaene, ex-primo ministro del Belgio, Richard von Weizsäcker, expresidente 

della Repubblica federale di Germania, e Lord Simon of Highbury, ex-presidente di British Petroleum ed exministro. 

La presidenza del Comitato sarà assunta dal belga Dehaene. 

298 

La procedura era articolata in realtà in cinque distinte votazioni: 1) conferma dell’approvazione della nomina di Prodi 

a presidente della Commissione per il resto del mandato corrente ossia sino al 22 gennaio 2000 (con 446 voti a favore 

su 592); 2) approvazione della nomina della Commissione con la stessa scadenza; 3) approvazione della nomina di Prodi 

a presidente della Commissione per il nuovo mandato dal 23 gennaio 2000 al 22 gennaio 2005 (con 426 voti a favore 

su 592); 4) approvazione della nomina della Commissione con la stessa scadenza; 5) approvazione dell’intero dispositivo. 

Tale procedura stabiliva l’autorità del PE di porre la fiducia distintamente sul presidente e sulla Commissione ossia 

sui singoli commissari (“vagliati” uno a uno nelle audizioni) , richiamando ciascuno di essi alla propria responsabilità 

politica personale nei confronti del PE. 

299 

Graham Watson è dal 1994 membro britannico del PE (iscritto nel gruppo del PELDR). Presidente dal 1999 al 2002 

della Commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, nonché dal 2002 al 2004 del

vuto pronunciarsi su di essa, il PE manifestava naturalmente la propria soddisfazione più viva nei 

confronti della prospettiva, aperta dal Consiglio europeo di Colonia, della realizzazione di quello 

che era stato da sempre il suo principale obiettivo, precisando peraltro che l’importanza di esso era 

dovuta al suo carattere eminentemente “costituzionale” ovvero al fatto di rappresentare il principio 

di una futura Costituzione europea e quindi l’inizio del processo di “costituzionalizzazione” 

dell’Unione Europea, traguardo finale della “strategia” del PE. 

Al fine dell’istituzione della Carta il PE rivendicava “la responsabilità congiunta delle due istituzioni 

sulle quali è fondata la legittimità dell’Unione, ossia: il Consiglio (per quanto riguarda gli Stati 

membri) e il Parlamento Europeo (per quanto riguarda i popoli d’Europa)”. E anzi richiamava 

l’attenzione “al bisogno di un approccio aperto e innovativo nel formare la Carta, alla natura dei diritti 

che devono essere messi in evidenza, e alla parte che essa giocherà e allo stato giuridico di cui 

essa disporrà nello sviluppo costituzionale dell’Unione”. 

A questi scopi il PE richiedeva: 

“- che il numero dei membri del Parlamento Europeo sia uguale al numero dei rappresentanti dei capi di Stato e di governo 

degli Stati membri, al fine di conferire un pubblico profilo ugualmente alto a ogni parte e di disporre un’adeguata 

rappresentanza delle differenti tendenze e sensibilità politiche rappresentate nel Parlamento Europeo; 

- che siano assicurati il ruolo e il contributo essenziali dei Parlamenti nazionali con i mezzi più efficaci possibili, da determinare 

alla luce di consultazioni appropriate con i presidenti dei Parlamenti nazionali; 

- che da parte dell’autorità di redazione [il Consiglio e il PE] siano determinati i poteri del presidente e dell’Ufficio; 

- che quest’ultimo sia investito del potere di decidere sull’opzione di convocare un comitato di redazione e le parti che 

vi lavorino; 

- che siano fatti passi appropriati per assicurare la trasparenza delle attività; per assicurare anche i contributi delle ONG 

[organizzazioni non governative] e del pubblico generale, e perché siano tenute audizioni pubbliche;” 

- che il segretariato dell’autorità abbia “la responsabilità dei corpi partecipanti.” 

Il PE, dunque, era talmente consapevole dell’importanza storica dell’evento che non solo rivendicava 

una composizione paritaria, per il Consiglio (europeo) e per sé (con la rappresentanza dei diversi 

orientamenti politici), dell’autorità che avrebbe presieduto alla redazione della Carta, ma anche esigeva 

il coinvolgimento, nell’operazione, dei Parlamenti nazionali e anzi delle ONG e in genere del 

“pubblico”, con apposite audizioni pubbliche, nonché la trasparenza dei lavori. L’atto fondativo della 

Costituzione europea non poteva infatti aver luogo se non all’insegna della massima “democrazia 

europea”, sia nella dimensione rappresentativa, sia nella dimensione partecipativa. 

Un mese dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Tampere del 15-16 ottobre 1999 . Esso era dedicato 

interamente all’applicazione del più importante dispositivo previsto dal trattato di Amsterdam 

ossia alla creazione effettiva dello SLSG. Le conclusioni della Presidenza, anzi, costituivano il più 

efficace preludio al varo della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e insieme la più convincente 

risposta all’”allarme” suscitato dai risultati delle recenti elezioni europee. La Presidenza, infatti, introduceva 

il tema della creazione dello SLSG con un’intenzionalità talmente simile a quella del PE, 

da poter credere di trovarsi in presenza di una risoluzione dello stesso PE, e insieme con un linguaggio 

così piano e persuasivo, da non poter non coinvolgere i cittadini europei nella condivisione 

del progetto dell’Unione. Premesso che il Consiglio europeo “metterà questo obiettivo al primo posto 

dell’agenda politica e ve lo manterrà”, la Presidenza così formulava “i capisaldi di Tampere”: 

“1. Sin dall’inizio l’integrazione europea è stata saldamente basata su un comune impegno per la libertà ancorata ai diritti 

dell’uomo, alle istituzioni democratiche e allo Stato di diritto. Questi valori comuni si sono rivelati necessari per 

garantire la pace e sviluppare la prosperità all’interno dell’Unione Europea e saranno anche il fondamento per il suo allargamento. 

2. L’Unione Europea ha già posto in atto per i suoi cittadini i principali elementi di uno spazio comune di prosperità e 

pace: un mercato unico, un’unione economica e monetaria e la capacità di raccogliere le sfide politiche ed economiche 

mondiali. La sfida insita nel trattato di Amsterdam è ora quella di garantire che tale libertà, che comprende il diritto alla 

libera circolazione in tutta l’Unione, possa essere goduta in condizioni di sicurezza e di giustizia accessibili a tutti. Si 

gruppo del PELDR (Partito europeo dei liberali, democratici e riformatori), è dal 2004 il presidente del gruppo 

dell’ADLE (Alleanza dei democratici e dei liberali per l’Europa).

tratta di un progetto che risponde alle preoccupazioni frequentemente espresse dai cittadini e che ha ripercussioni dirette 

sulla loro vita quotidiana. 

3. Tale libertà non dovrebbe, tuttavia, essere considerata appannaggio esclusivo dei cittadini dell’Unione. La sua stessa 

esistenza [dell’UE] serve da richiamo per molti altri che nel mondo non possono godere della libertà che i cittadini 

dell’Unione danno per scontata. Sarebbe contrario alle tradizioni europee negare tale libertà a coloro che sono stati legittimamente 

indotti dalle circostanze a cercare accesso nel nostro territorio. Ciò richiede a sua volta che l’Unione elabori 

politiche comuni in materia di asilo e immigrazione, considerando nel contempo l’esigenza di un controllo coerente 

alle frontiere esterne per arrestare l’immigrazione clandestina e combattere coloro che la organizzano commettendo 

i reati internazionali a essa collegati. Queste politiche comuni devono basarsi su principi che siano chiari per i nostri 

cittadini e offrano allo stesso tempo garanzie per coloro che cercano protezione o accesso nell’Unione Europea. 

4. L’obiettivo è un’Unione Europea aperta, sicura, pienamente impegnata a rispettare gli obblighi della Convenzione di 

Ginevra relativa allo status dei rifugiati e di altri importanti strumenti internazionali per i diritti dell’uomo, e capace di 

rispondere ai bisogni umanitari con la solidarietà. Deve altresì essere messo a punto un approccio comune per garantire 

l’integrazione nella nostra società dei cittadini di Paesi terzi che soggiornano legalmente nell’Unione. 

5. Per godere della libertà è necessario uno spazio autentico di giustizia, in cui i cittadini possano rivolgersi ai tribunali 

e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro. I criminali non devono poter sfruttare le differenze 

esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri. Le sentenze e le decisioni dovrebbero essere rispettate ed 

eseguite in tutta l’Unione, salvaguardando al tempo stesso la sicurezza giuridica di base per i cittadini in genere e per 

gli operatori economici. Gli ordinamenti giuridici degli Stati membri dovranno diventare maggiormente compatibili 

e convergenti. 

6. Le persone hanno il diritto di esigere che l’Unione affronti la minaccia alla loro libertà e ai loro diritti giuridici costituita 

dalle forme più gravi di criminalità. Per opporsi a queste minacce occorre uno sforzo comune per prevenire e combattere 

il crimine e la criminalità organizzata nell’intera Unione. Si impone una mobilitazione congiunta di forze di 

polizia e strutture giudiziarie per garantire che i criminali non possano trovare nascondigli , né occultare i proventi dei 

loro reati all’interno dell’Unione. 

7. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dovrebbe basarsi sui principi di trasparenza e controllo democratico. Occorre 

sviluppare un dialogo franco con la società civile sugli obiettivi e i fondamenti di questo spazio per accrescere 

l’accettazione e il sostegno dei cittadini. Al fine di preservare la fiducia nelle autorità, è necessario elaborare norme 

comuni sulla loro integrità [dei cittadini]. 

8. Il Consiglio europeo ritiene essenziale che in questi settori l’Unione sviluppi anche una capacità di agire e di essere 

riconosciuta come partner di rilievo sulla scena internazionale. Ciò richiede una stretta cooperazione con i Paesi partner 

e le organizzazioni internazionali, in particolare il Consiglio d’Europa, l’OSCE, l’OCSE e le Nazioni Unite. […]” 

Sulla base di queste chiarissime indicazioni di ordine generale, il Consiglio europeo di Tampere avanzava 

poi le seguenti proposte concrete: 

1) per quanto riguarda la “politica comune dell’UE in materia di asilo e migrazione”: 

a) un “partenariato con i Paesi d’origine”, volto a “combattere la povertà, migliorare le condizioni di vita e le opportunità 

di lavoro, prevenire i conflitti e stabilizzare gli Stati democratici, garantendo il rispetto dei diritti umani, in particolare 

quelli delle minoranze, delle donne e dei bambini” 

b) un “regime europeo comune in materia d’asilo”, che prevedesse: 

- il “rispetto assoluto del diritto di chiedere asilo” e che “nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione”; 

- “determinare con chiarezza e praticità lo Stato competente per l’esame delle domande di asilo”, delle “norme comuni 

per l’accoglienza dei richiedenti asilo”, il “riavvicinamento delle normative relative al riconoscimento e agli elementi 

sostanziali dello status di rifugiato”, delle “misure che prevedano forme complementari di protezione e offrano uno status 

adeguato alle persone che necessitano tale protezione”; 

- una “procedura comune in materia di asilo” e “uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto l’asilo, valido in tutta 

l’Unione”; 

- un “accordo sulla protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri”, nonché la predisposizione 

di “qualche forma di riserva finanziaria per la protezione temporanea nelle situazioni di afflusso massiccio di 

rifugiati”; 

il completamento del “sistema per l’identificazione dei richiedenti asilo (Eurodac)”; 

c) un “equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi”: 

- “Una politica di integrazione più incisiva dovrebbe mirare a garantire loro diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini 

dell’UE”, nonché “rafforzare la non discriminazione nella vita economica, sociale e culturale e prevedere 

l’elaborazione di misure contro il razzismo e la xenofobia”; 

- “la necessità di un ravvicinamento delle legislazioni nazionali relative alle condizioni di ammissione e soggiorno dei 

cittadini dei Paesi terzi”; 

- la necessità di “ravvicinare lo status giuridico dei cittadini dei Paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri”, in 

modo tale che “alle persone che hanno soggiornato legalmente in uno Stato membro per un periodo di tempo da definire 

e che sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata dovrebbe essere garantita in tale Stato membro una

serie di diritti uniformi il più possibile simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’UE, ad esempio il diritto a ottenere 

la residenza, ricevere un’istruzione, esercitare un’attività in qualità di lavoratore dipendente o autonomo” senza “discriminazione 

rispetto ai cittadini dello Stato di soggiorno”, nonché si dovrebbe “offrire ai cittadini dei Paesi terzi che 

soggiornano legalmente in maniera prolungata l’opportunità di ottenere la cittadinanza dello Stato membro in cui 

risiedono”; 

d) una “gestione dei flussi migratori”: 

- “campagne di informazione sulle effettive possibilità di immigrazione legale”, “misure per prevenire qualsiasi forma 

di tratta di esseri umani”, “un’attiva politica comune in materia di visti e documenti falsi”, con una “più stretta cooperazione 

fra i consolati dell’UE nei Paesi terzi” e “la creazione di servizi comuni dell’UE preposti al rilascio dei visti”; 

- il contrasto di “coloro che si dedicano alla tratta degli esseri umani e allo sfruttamento economico dei migranti”, con 

l’adozione di “una normativa” europea che prevedesse “sanzioni severe contro tale grave reato”, nonché il coinvolgimento 

dell’EUROPOL nello sforzo degli Stati membri per “individuare e smantellare le organizzazioni criminali coinvolte”; 

- una “più stretta cooperazione e assistenza tecnica fra i servizi degli Stati membri preposti al controllo delle frontiere 

[…], in particolare alle frontiere marittime”; 

- “sviluppare l'assistenza ai paesi di origine e transito, al fine di promuovere il rientro volontario e di aiutare le autorità 

di tali paesi a rafforzare la loro capacità di combattere efficacemente la tratta degli esseri umani e di adempiere i loro 

obblighi di riammissione nei confronti dell'Unione e degli Stati membri”; 

- compito della CE doveva essere anche quello di “concludere accordi di riammissione o a includere clausole tipo in altri 

accordi fra la Comunità europea e i paesi terzi o gruppi di paesi pertinenti. Occorre altresì rivolgere l'attenzione a 

norme sulla riammissione interna” ossia da uno Stato membro non di soggiorno allo Stato membro di soggiorno; 

2) per quanto riguarda “un autentico spazio di giustizia europeo”: 

a) un “migliore accesso alla giustizia in Europa”: 

- “lanciare una campagna di informazione e a pubblicare adeguate "guide dell'utente" sulla cooperazione giudiziaria nell'Unione 

e sui sistemi giuridici degli Stati membri”, nonché “un sistema di informazione di facile accesso”; 

- “norme minime che garantiscano un livello adeguato di assistenza giudiziaria nelle cause transnazionali in tutta l'Unione 

e specifiche norme procedurali comuni per semplificare e accelerare la composizione delle controversie transnazionali 

di piccola entità in materia commerciale e riguardanti i consumatori, nonché le cause relative alle prestazioni alimentari, 

e in materia di crediti non contestati”, nonché, a livello nazionale, “procedure extragiudiziali alternative”; 

- “norme minime comuni per i formulari o documenti multilingui da utilizzare nelle cause giudiziarie transnazionali nell'Unione. 

Tali documenti o formulari dovrebbero quindi essere accettati reciprocamente come documenti validi in tutti i 

procedimenti che si svolgono nell'Unione”; 

- “norme minime sulla tutela delle vittime della criminalità, in particolare sull'accesso delle vittime alla giustizia e sui 

loro diritti al risarcimento dei danni, comprese le spese legali. Dovrebbero inoltre essere creati programmi nazionali di 

finanziamento delle iniziative, sia statali che non governative, per l'assistenza alle vittime e la loro tutela”; 

b) il “reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie”: 

- tale principio “dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile 

quanto in materia penale”; 

- “ridurre ulteriormente le procedure intermedie tuttora necessarie per ottenere il riconoscimento e l'esecuzione delle 

decisioni o sentenze nello Stato richiesto. Inizialmente, tali procedure intermedie dovrebbero essere abolite per i titoli 

relativi alle cause di modesta entità in materia commerciale o relative ai consumatori e per determinate sentenze nel settore 

delle controversie familiari (per esempio quelle relative alle prestazioni alimentari e ai diritti di visita), nonché 

“norme minime su taluni aspetti del diritto di procedura civile”; 

- “la procedura formale di estradizione debba essere abolita tra gli Stati membri per quanto riguarda le persone che 

si sottraggono alla giustizia dopo essere state condannate definitivamente ed essere sostituita dal semplice trasferimento 

di tali persone, in conformità dell'articolo 6 del TUE. Occorre inoltre prendere in considerazione procedure di estradizione 

accelerate, fatto salvo il principio di un equo processo”; 

- il riconoscimento reciproco avrebbe dovuto applicarsi anche “alle ordinanze preliminari, in particolare a quelle che 

permettono alle autorità competenti di procedere rapidamente al sequestro probatorio e alla confisca di beni facilmente 

trasferibili; le prove legalmente raccolte dalle autorità di uno Stato membro dovrebbero essere ammissibili 

dinanzi ai tribunali degli altri Stati membri”; 

c) una “maggiore convergenza nel settore del diritto civile”: 

- una “nuova legislazione procedurale nelle cause transnazionali, in particolare sugli elementi funzionali ad una cooperazione 

agevole e ad un migliore accesso alla legislazione, ad esempio misure preliminari, raccolta delle prove, ordini di 

pagamento e scadenze”; 

- la necessità di “ravvicinare le legislazioni degli Stati membri in materia civile”; 

3) per quanto riguarda la “lotta a livello dell’Unione contro la criminalità”:

a) la “prevenzione della criminalità a livello dell’Unione”: 

- un programma finanziato dalla Comunità per la cooperazione tra gli organismi nazionali per prevenire “la criminalità 

giovanile e urbana e quella connessa alla droga”; 

b) il “potenziamento della cooperazione contro la criminalità”: 

- la creazione di “squadre investigative comuni” ossia plurinazionali, inizialmente “per combattere il traffico di droga, 

la tratta di esseri umani e il terrorismo”, con il permesso “ai rappresentanti dell'Europol di partecipare, se opportuno, 

a tali squadre con funzioni di supporto”; 

- “l'istituzione di una Task Force operativa europea dei capi della polizia, incaricata di scambiare, in cooperazione 

con l'Europol, esperienze, migliori prassi e informazioni sulle tendenze attuali della criminalità transnazionale e di contribuire 

alla predisposizione di azioni operative”; 

- “L'Europol ha un ruolo fondamentale di sostegno per quanto riguarda la prevenzione della criminalità, l'analisi e le 

indagini a livello dell'Unione. Il Consiglio europeo chiede al Consiglio di fornire all'Europol il sostegno e le risorse necessarie. 

Nel prossimo futuro il suo ruolo dovrebbe essere rafforzato, conferendogli la facoltà di ottenere dati operativi 

dagli Stati membri e autorizzandolo a chiedere agli Stati membri [il permesso] di avviare, svolgere o coordinare indagini 

o di istituire squadre investigative comuni per alcuni settori della criminalità, rispettando nel contempo i sistemi 

di controllo giudiziario degli Stati membri”; 

- “il Consiglio europeo ha convenuto di istituire un'unità (EUROJUST) composta di pubblici ministeri, magistrati o 

funzionari di polizia di pari competenza, distaccati da ogni Stato membro in conformità del proprio sistema giuridico. 

L'EUROJUST dovrebbe avere il compito di agevolare il buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell'azione 

penale, di prestare assistenza nelle indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata, in particolare sulla base 

dell'analisi dell'Europol, e di cooperare strettamente con la rete giudiziaria europea, in particolare allo scopo di semplificare 

l'esecuzione delle rogatorie.”; 

- l’istituzione di “un'accademia europea di polizia per la formazione degli alti funzionari incaricati dell'applicazione 

della legge”; 

- “gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo 

su un numero limitato di settori di particolare importanza, come la criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, 

falsificazione dell'euro), il traffico di droga, la tratta di esseri umani e in particolare lo sfruttamento delle donne, 

lo sfruttamento sessuale dei minori, la criminalità ad alta tecnologia e la criminalità ambientale”; 

c) un’”azione specifica antiriciclaggio”: 

- “iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato”; 

- “migliorare la trasparenza delle transazioni finanziarie e degli assetti societari e accelerare lo scambio di informazioni 

fra le unità di informazione finanziaria (FIU) esistenti relativamente alle operazioni sospette”; 

- un “ravvicinamento delle normative e procedure penali relative al riciclaggio dei capitali (ad es., in materia di rintracciamento, 

sequestro e confisca dei capitali). La sfera delle attività criminose che si configurano come reati presupposto 

del riciclaggio dovrebbe essere il più possibile uniforme e sufficientemente vasta in tutti gli Stati membri”; 

- “estendere la competenza dell'Europol al riciclaggio in generale, a prescindere dal tipo di reato da cui i proventi riciclati 

derivano”; 

- l’introduzione di “regole uniformi per impedire che società o altre persone giuridiche registrate fuori dalla giurisdizione 

dell'Unione vengano usate per occultare e riciclare i proventi di attività criminose. L'Unione e gli Stati membri 

dovrebbero concludere intese con i centri offshore dei paesi terzi per assicurare una cooperazione efficiente e trasparente 

nel campo dell'assistenza giudiziaria”; 

4) infine un’”azione esterna di maggiore incisività” nel campo dello SLSG. 

Questo copioso e consistente programma relativo alla creazione dello SLSG implicava, in generale, 

la realizzazione di tre elementi, che costituivano uno il presupposto dell’altro: a) un organismo 

(EUROPOL) e un’azione comune in materia di polizia; 2) un organismo (EUROJUST) e un’azione 

comune in materia giudiziaria; 3) una legislazione comune in materia sia civile, sia penale. 

Quest’ultimo punto, peraltro, presupponeva, a sua volta, l’esistenza di una serie di diritti fondamentali 

comuni, in quanto facenti parte di un’apposita Carta dell’UE. Pertanto il Consiglio europeo di 

Tampere affermava : “In stretta relazione con lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il Consiglio 

europeo ha approvato la composizione, il metodo di lavoro e le modalità pratiche (riportati in allegato) 

concernenti l'organo preposto all'elaborazione di un progetto di Carta dei diritti fondamentali 

dell'Unione europea.” 

L’allegato in questione indicava: 

a) per la “composizione dell’organo”: 

- i suoi “membri” dovevano essere: i capi di Sto o di governo degli Stati membri, un rappresentante 

del presidente della Commissione, 16 membri del PE, due membri di ogni Parlamento nazionale;

- era previsto “l’incarico del presidente e del vicepresidente dell’organo”, il primo eletto dalla totalità 

del collegio, e un vicepresidente per ogni componente del collegio stesso; 

- erano previsti pure degli “osservatori”: due rappresentanti della Corte di giustizia e due rappresentanti 

del Consiglio d’Europa (di cui uno per la Corte europea dei diritti dell’uomo); 

- gli “organi dell’Unione Europea da invitare a esprimere il loro parere” erano: il Comitato economico 

e sociale (CES), il Comitato delle Regioni (CR) e il mediatore (del PE); 

- era previsto pure un costante “scambio di opinioni con gli Stati candidati”; 

- era prevista la possibilità di “altri organismi, gruppi sociali o esperti da invitare a esprimere il loro 

parere”: 

- la creazione di un “Segretariato” dell’organo in questione; 

b) per i “metodi di lavoro dell’organo”: 

- “preparazione”: il presidente avrebbe predisposto un piano di lavoro; 

- “trasparenza dei lavori”: pubblicità delle riunioni e dei documenti; 

- possibilità di creare “gruppi di lavoro”; 

- “redazione della Carta”: si stabiliva che “un comitato di redazione costituito dal Presidente, dal 

Vicepresidente e dal rappresentante della Commissione, assistito dal Segretariato generale, elabora 

un progetto preliminare di Carta”; 

- “elaborazione del progetto di Carta da parte dell’organo”: una volta elaborato in modo tale da ottenere 

la firma di tutte le parti presenti nell’organo, il progetto di Carta avrebbe dovuto essere trasmesso 

al Consiglio europeo; 

c) per le “modalità pratiche”: 

- i lavori avrebbero dovuto essere svolti a Bruxelles, con riunioni alternativamente presso la sede 

del Consiglio e presso la sede del PE. 

Si può davvero affermare che il PE, ancora una volta, aveva vinto su tutta la linea, e stavolta in 

tempi brevissimi. La convergenza tra esso e la massima istituzione dell’UE stava ormai emergendo 

nella più evidente nettezza, all’insegna della legittimazione democratica dell’Unione, sia nella dimensione 

della democrazia rappresentativa, sia in quella della stessa democrazia partecipativa. 

Pochi giorni dopo il Comitato presieduto dal belga Dehaene presentava, il 18 ottobre 1999, al presidente 

della Commissione europea il suo rapporto, dal titolo “Implicazioni istituzionali 

dell’allargamento”. In esso veniva affermato tra l’altro: 

- “La riorganizzazione dei trattati proposta nel presente rapporto potrebbe contribuire alla limpidezza e alla semplificazione 

necessarie per rendere l’intera costruzione più comprensibile.” 

- “Il gruppo ritiene necessario cambiare in modo fondamentale la procedura che in futuro dovrà permettere di modificare 

i testi legislativi che attualmente si presentano sotto forma di trattato. Per permettere questo cambiamento occorrerà 

preventivamente distinguere la natura delle disposizioni nei trattati attuali. 

Negli ultimi dieci-quindici anni, l'Unione ha vissuto un processo permanente di modifica dei trattati. Non vi è stato 

momento in cui non si stesse preparando, negoziando o ratificando l'una o l'altra modifica. Al riguardo, la situazione 

attuale è emblematica: il trattato di Amsterdam è entrato in vigore il 1° maggio, e il 4 giugno il consiglio europeo di Colonia 

ha deciso la convocazione di una nuova Conferenza intergovernativa. 

Un processo permanente di revisione dei trattati è fonte di difficoltà politiche in molti degli attuali Stati membri. Esso 

contribuisce ad alimentare un senso di incertezza del diritto, nonché il timore di continui nuovi interventi e di un progressivo 

accentramento - timore che, a torto o a ragione, è diffuso in settori rilevanti della pubblica opinione. Non è 

possibile continuare su questa via in un'Unione allargata e aspettare che ogni modifica dei trattati passi per le procedure 

di ratifica di 25 o più sistemi parlamentari, con prevedibili ritardi e frustrazioni, oltre ai rischi di completa paralisi.” 

- “Il gruppo suggerisce che i testi dei trattati attuali vengano divisi in due parti distinte. 

• La parte fondamentale del trattato enuncerà solo le finalità, i principi e gli orientamenti di politica generale, i diritti dei 

cittadini e il quadro istituzionale. Queste disposizioni, come avviene attualmente, potrebbero essere modificate solo all'unanimità, 

mediante una CIG e previa ratifica da parte di ciascuno Stato membro. È probabile che modifiche del genere 

sarebbero poco frequenti. 

• In un testo distinto (o in vari testi) figurerebbero le altre disposizioni degli attuali trattati, comprese quelle relative a 

politiche specifiche. Queste disposizioni potrebbero essere modificate con una decisione del Consiglio (che delibererebbe 

a una nuova maggioranza superqualificata o all'unanimità, a seconda degli argomenti) e con l'assenso del Parlamento 

europeo (eventualmente con una maggioranza speciale). 

Un cambiamento del genere presenterebbe vari vantaggi:

• ridurrebbe notevolmente l'attuale bisogno di modificare incessantemente i trattati europei; 

• renderebbe la struttura istituzionale di base più perspicua, più comprensibile per l'opinione pubblica; 

• introdurrebbe una procedura di revisione basata, almeno in parte, su una forma di votazione a maggioranza, con l'intervento 

del Parlamento europeo.” 

- “Su questo argomento è già stato condotto un lavoro preliminare rilevante, in particolare presso l'Istituto universitario 

europeo di Firenze. Esistono progetti che mostrano come si potrebbe procedere a una divisione del genere. 

L'impostazione suggerita dal presente rapporto non provocherebbe quindi indebiti ritardi. La Commissione potrebbe 

dare mandato all'Istituto europeo affinché ultimi il suo lavoro, in cooperazione con i servizi giuridici del Consiglio, della 

Commissione e del Parlamento. Ciò permetterebbe di chiarire i termini della discussione e di dimostrare la fattibilità 

e l'interesse di una riorganizzazione dei testi dei trattati. Fin dall'inizio dei suoi lavori la CIG potrebbe allora disporre di 

un progetto concreto quale base di negoziato se, conformemente alla proposta del gruppo, deciderà di procedere in questo 

modo.” 

Con queste affermazioni il gruppo di Dehaene focalizzava nel modo più chiaro il pericolo maggiore 

a cui l’UE era ormai posta di fronte. Il processo d’integrazione europea era infatti iniziato, quasi 

mezzo secolo prima, con l’istituzione, da parte di soli sei Paesi di una serie di Comunità, fondate su 

altrettanti trattati di natura internazionale, che, come tali, richiedevano la negoziazione, la firma e la 

ratifica di essi all’unanimità. Nello sviluppo storico di tale processo d’integrazione il modello comunitario 

fu peraltro talmente fecondo da provocare la necessità di un sempre più rapido e intensivo 

arricchimento del diritto primario comunitario, sotto forma di nuovi trattati emendativi, protocolli, 

trattati di adesione di nuovi Stati membri ecc., con la creazione persino di una nuova Unione Europea, 

accanto o al di sopra delle Comunità. Il risultato fu una pletora di trattati sempre più difficilmente 

controllabile e gestibile da parte degli stessi addetti ai lavori e soprattutto sempre meno comprensibile 

e persino leggibile da parte dei cittadini, con la conseguente loro diffidenza nei confronti 

dell’Unione. Inoltre il perdurante meccanismo della regola dell’unanimità nella conclusione di ogni 

singolo trattato, anche in presenza di una Comunità a 9 o a 10 o a 12 o persino a 15 Stati membri, 

portava alla conseguenza che, al fine di garantire il successo di esso e quindi il reperimento di tale 

unanimità, si puntava sempre più a soluzioni al ribasso, che rendevano perciò necessario un sempre 

più ravvicinato ricorso a un nuovo trattato per soddisfare alle esigenze che quello precedente aveva 

disattese. In tal modo si produceva una situazione di continuo cambiamento, di conseguente incertezza 

del diritto negli Stati membri e anzi di un vero e proprio sospetto dei cittadini nei confronti di 

un’UE, che si temeva facesse questo non altro che per accentrare sempre più velocemente ogni potere 

nelle proprie mani. Se poi si pensava all’allargamento imminente, che avrebbe condotto in pochi 

anni a un’UE a più di 20 Stati membri, e alla conseguente elevazione all’ennesima potenza dei 

meccanismi già in atto sino allo scenario finale della paralisi dell’UE e del rigetto di essa da parte 

dei cittadini, diventava quanto mai chiara la necessità e anzi l’urgenza di addivenire subito a una 

semplificazione dei trattati accompagnata da una nuova procedura di revisione di essi. 

Tale duplice esigenza andava fatta valere unitariamente secondo questa prospettiva: la semplificazione 

e anzi la modernizzazione di trattati risalenti in qualche caso a mezzo secolo prima doveva 

andare certo in direzione di una vera e propria codificazione dei trattati ovvero a un’autenticazione 

giuridica delle versioni consolidate di essi, ma ciò non sarebbe bastato; si sarebbe dovuto procedere 

in realtà a una loro vera e propria fusione, almeno per quanto riguarda i due principali ossia il trattato 

CE e il trattato UE. Neanche questo peraltro sarebbe bastato, dato che la vera semplificazione, 

agli occhi dei cittadini, sarebbe stata costituita dall’offrire loro un trattato di base, fondamentale o 

costituzionale o una Costituzione, nella quale raccogliere le disposizioni di base, fondamentali o costituzionali 

già presenti nei due trattati CE e UE, e prevedere quindi un altro testo, ben distinto e anzi 

separato, in cui raccogliere le altre disposizioni dei due trattati CE e UE. Ciò avrebbe permesso di 

introdurre una gerarchia delle norme, trasformando queste ultime disposizioni da diritto primario in 

diritto derivato ovvero a una sorta di leggi organiche e, come tali, suscettibili di un nuovo tipo di 

procedura di revisione, basata sull’intervento delle sole istituzioni comunitarie (Commissione, Consiglio 

e PE) in base alla regola di una maggioranza (per quanto superqualificata) e in ogni caso senza 

bisogno di convocare nuove CIG, né, tanto meno, dar luogo ai processi di ratifica nazionali, par-

lamentari o referendari. Tutta la proposta del gruppo di Dehaene si reggeva peraltro su questa semplice, 

quanto cruciale condizione: la necessità ci fossero due testi separati. 

Lo stesso gruppo di Dehaene riconosceva comunque che tale sua proposta di riorganizzazione dei 

trattati passava di fatto attraverso modifiche sostanziali della stessa “architettura” costituzionale 

dell’UE in quanto tale, quali la fusione dell’UE e della CE nella stessa UE, l’attribuzione della personalità 

giuridica all’UE e solo all’UE, la soppressione della struttura a pilastri dell’UE, la semplificazione 

delle procedure decisionali e la fissazione di una gerarchia degli atti giuridici in ambito comunitario, 

l’estensione del metodo comunitario agli altri pilastri, la creazione di un preambolo unico 

ai trattati, l’affermazione esplicita del primato del diritto europeo e quindi del valore legale della 

giurisprudenza della Corte di giustizia, nonché l’adesione dell’UE alla CEDU e l’inserimento nei 

trattati della futura Carta dei diritti fondamentali dell’UE con valore legale cogente. Perciò, in mancanza 

di una reale volontà politica di addivenire a tali mutamenti sostanziali, neppure la proposta di 

riorganizzazione dei testi dei trattati avrebbe potuto essere fatta propria dalla prevista CIG.. 

Perciò il suggerimento del gruppo di Dehaene di coinvolgere ancora una volta e subito il gruppo di 

ricerca del Centro di Studi Avanzati “Robert Schuman” dell’IUE di Firenze nella redazione di un 

trattato di base o fondamentale e di un testo distinto e anzi separato in cui raccogliere le altre disposizioni 

dei due trattati CE e UE e nella predisposizione di due rispettive procedure di revisione, in 

un documento da sottoporre alla prevista CIG già all’atto dell’apertura dei suoi lavori, non verrà 

immediatamente recepito dal presidente della Commissione Prodi, che attiverà di fatto il nuovo 

progetto di ricerca solo all’inizio dell’anno 2000 ossia alla stessa vigilia dell’inizio dei lavori della 

CIG, quando era ormai chiaro che quest’ultima non si sarebbe occupata di questi temi, né sostanziali, 

né formali. 

In previsione del successivo Consiglio europeo di Helsinki, che avrebbe dovuto decidere anche in 

merito alla prevista CIG, il PE tornava allora “alla carica” con la risoluzione del 18 novembre 1999 

“sulla preparazione della riforma dei trattati e la prossima Conferenza intergovernativa” (relatori: 

Giorgios Dimitrakopoulos e Jo Leinen). 300 In piena sintonia con la Commissione Prodi (più volte 

citata), ma purtroppo in soltanto apparente sintonia con il rapporto del gruppo di Dehaene, il PE indicava 

i seguenti “obiettivi della prossima riforma dell’Unione”: 

“1. afferma con forza che un’Unione Europea che riunirà un così gran numero di Stati deve disporre degli strumenti necessari 

per realizzare i suoi obiettivi comuni di natura politica, economica e sociale; 

2. ritiene pertanto che l’imminente riforma dell’Unione debba rafforzare le istituzioni rendendole più efficaci, trasparenti 

e democratiche, al fine di potenziare la legittimità dell’Unione agli occhi dei cittadini e di consentirle di far fronte 

all’ampliamento, di svolgere un ruolo attivo nel mondo, di meglio servire i cittadini e di consolidare i diritti fondamentali 

e la sicurezza interna” 

Perciò già “il metodo da applicare alla prossima riforma dell’Unione” avrebbe dovuto riflettere tali 

obiettivi, nei seguenti termini: 

“3. ritiene necessario che in occasione della prossima riforma dell’Unione si conseguano gli obiettivi seguenti: 

- un dibattito pubblico ampio e una trasparenza totale; 

- un dialogo permanente con i Paesi candidati all’adesione; 

- l’instaurazione di una procedura che consenta un più ampio controllo democratico sull’elaborazione delle modifiche 

dei trattati e sulla loro adozione; 

4. ritiene che il metodo comunitario, secondo le indicazioni in appresso, possa applicarsi alla preparazione e allo svolgimento 

della prossima riforma dei trattati; 

5. chiede che la Commissione elabori una proposta globale sulla riforma dell’Unione e presenti un progetto concreto di 

riforma del trattato prima dell’avvio ufficiale della CIG; si attende che la Conferenza accetti tale progetto come base dei 

negoziati; ritiene necessario pervenire a un consenso politico con il Consiglio sull’ordine del giorno e sul metodo della 

riforma; 

300 Giorgios Dimitrakopoulos è dal 1994 membro greco del PE nel gruppo del PPE. Jo Leinen è dal 1999 membro tedesco 

del PE nel gruppo del PSE, nonché dal 2004 il presidente della Commissione “Affari costituzionali” del PE.

6. reputa indispensabile, per la preparazione dei lavori della CIG, organizzare una concertazione con i Parlamenti nazionali 

degli Stati membri e avviare un dialogo aperto con i Parlamenti dei Paesi candidati e le organizzazioni che 

rappresentano la società civile; […] 

8. chiede che la CIG sia convocata il più presto possibile dopo il Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999; 

9. ritiene ovvio e legittimo di dover partecipare pienamente a tutte le fasi e a tutti i livelli della CIG per il tramite di due 

rappresentanti eletti dall’Aula; 

10. ritiene che la decisione finale degli Stati membri gli debba essere sottoposta come nella procedura del parere conforme; 

Posto questo metodo, il PE si sentiva a maggior ragione autorizzato a proporre un “contenuto delle 

riforme” che fosse all’altezza degli obiettivi della riforma, e lo individuava nei seguenti elementi 

portanti: 1) la costituzionalizzazione dell’Unione (per avvicinare l’Europa ai cittadini), 2) riforme 

istituzionali sufficientemente ambiziose, 3) una nuova clausola relativa a un rafforzamento 

dell’integrazione, 3) il rafforzamento del ruolo esterno dell’UE, 4) lo spazio di libertà, di sicurezza e 

di democrazia, 5) il rafforzamento della politica economica, sociale e occupazionale. 

Per quanto riguarda la “costituzionalizzazione dell’Unione”, il PE affermava risolutamente: 

“13. ritiene che la prospettiva di un’Unione ampliata renda necessario il varo di un processo costituzionale che comprenda 

una semplificazione e razionalizzazione dei trattati al fine di assicurarne la trasparenza e l’intelligibilità per i cittadini; 

è del parere che l’elaborazione della Carta dei diritti fondamentali sia parte integrante di tale processo costituzionale; 

14. ritiene che tale processo costituzionale consoliderebbe i diritti degli Stati membri e dei cittadini dell’Unione Europea 

e chiarirebbe le competenze delle istituzioni comuni; 

15. ritiene che la costituzionalizzazione dell’Unione implichi, in particolare, la fusione dei trattati in un testo unico e 

la distinzione tra due parti: 

a) una parte costituzionale, comprendente il preambolo, gli obiettivi dell’Unione e i diritti fondamentali, nonché le disposizioni 

concernenti le istituzioni, le procedure decisionali e le varie competenze; 

b) una seconda parte che definisce gli altri settori dell’attuale trattato; 

16. ritiene che la CIG debba modificare la futura procedura di revisione dei trattati basandola sulla duplice legittimazione 

dell’Unione, onde pervenire a una democratizzazione del processo di revisione grazie all’introduzione di un 

potere codecisionale dell’istituzione che rappresenta gli Stati [il Consiglio] e di quella che rappresenta i cittadini 

dell’Unione [il Parlamento Europeo]; 

17. è favorevole all’elaborazione di uno statuto dei partiti politici a livello europeo quale passo positivo per facilitare 

la partecipazione politica dei cittadini;” 

Il PE poneva dunque come primo contenuto delle riforme, da realizzarsi già attraverso l’imminente 

CIG, la stessa “costituzionalizzazione” dell’UE, che veniva ormai fatta coincidere con la redazione 

di un unico trattato, che, pur senza venir denominato “Costituzione”, né “trattato costituzionale”, 

comportasse (proprio nella sua natura di rappresentare il punto di riferimento tra l’UE e i suoi cittadini 

e quindi nella necessità di risultare comprensibile a questi ultimi) la rifusione in sé di tutti i trattati 

costitutivi preesistenti, secondo un’articolazione logico-giuridica di natura prettamente costituzionale. 

La suddivisione, infatti, di quest’unico trattato in due parti ben distinte tra loro, una propriamente 

costituzionale, e l’altra per così dire applicativa, mentre consentiva comunque una visione 

unitaria di tutta la normativa costitutiva esistente, focalizzava, nella prima parte, gli elementi 

portanti dell’UE (preambolo, obiettivi, diritti fondamentali (ossia la stessa Carta, incardinata quindi 

nel trattato e perciò rivestita di valore legale vincolante), istituzioni, procedure decisionali e competenze), 

in una sorta di quadro di immediato utilizzo proprio per i cittadini. 

Il carattere in qualche modo definitivo di tale trattato si evidenziava pure dalla nuova procedura di 

revisione di esso per i tempi futuri, individuata non più in una CIG, bensì nella stessa procedura codecisionale, 

del Consiglio e del PE, che avrebbe dovuto caratterizzare tutta l’attività politica futura 

dell’UE. 301 Infine il nuovo ruolo del PE avrebbe dovuto comportare una maggiore vicinanza di esso 

301 In tal modo il PE non raccoglieva, di fatto, la chiara indicazione del rapporto del gruppo di Dehaene sulla necessità 

di distinguere e anzi di separare i due testi, fondamentale e non, al duplice fine di fornire ai cittadini un trattato fondamentale 

(ben separato dal resto) e di permettere invece alle disposizioni presenti nell’altro testo di venire sottoposte a un 

procedimento di revisione istituzionale europeo (senza CIG, ratifiche nazionali e unanimità). E infatti la risoluzione del

ai suoi elettori per mezzo della costruzione concreta di veri e propri partiti politici europei, sulla base 

della creazione di uno specifico “statuto”, che ne precisasse la natura giuridica, la funzione nella 

società civile europea e il ruolo nel PE. 

Per quanto riguarda le “riforme istituzionali”, il PE proponeva: 

- “la votazione e a maggioranza qualificata e la codecisione devono divenire il metodo normale per la presa di decisioni 

legislative di carattere generale nella Comunità”, mentre “l’unanimità deve essere riservata alle questioni di carattere 

costituzionale e fondamentale”; 

- stabilire “la nuova ponderazione dei voti in seno al Consiglio e la composizione della Commissione”; 

- la pubblicità delle riunioni del Consiglio se convocate per decisioni legislative; 

- la possibilità anche per il PE di chiedere alla Corte di giustizia l’intimazione delle dimissioni d’ufficio di un membro 

della Commissione, la facoltà del presidente di quest’ultima di destituire un singolo commissario e di sottoporre al PE la 

questione della fiducia; 

- la competenza del PE a organizzare la propria attività; 

- l’obbligo degli Stati membri di combattere le frodi ai danni degli interessi finanziari della Comunità. 

Per quanto riguarda “una nuova clausola relativa a un rafforzamento dell’integrazione”, il PE raccomandava: 

- la necessità di “ridurre le possibilità di blocco da parte di qualsiasi Stato membro”, nonché di “salvaguardare il quadro 

istituzionale unico” dell’UE; 

- fatte salve queste premesse, il potenziamento dell’istituto della “cooperazione rafforzata”. 

Per quanto riguarda il “rafforzamento del ruolo esterno dell’UE”, il PE proponeva in primo luogo 

l’attribuzione a quest’ultima della “personalità giuridica”, con la seguente argomentazione: 

“32. Ritiene che lo status, la visibilità e il potere negoziale dell’Unione sul piano internazionale resteranno limitati finché 

essa non disporrà di una personalità giuridica unica e che pertanto l’Unione debba godere, nelle relazioni internazionali, 

della capacità giuridica necessaria all’esercizio delle sue funzioni e alla realizzazione dei suoi scopi.” 

E, in secondo luogo, per quanto attiene a “sicurezza e difesa”, le seguenti misure: 

- una PESD “che garantisca le frontiere esterne degli Stati membri quali frontiere dell’Unione Europea;” 

- la creazione di “una capacità d’azione, basata su mezzi militari credibili, attraverso l’integrazione dell’UEO” e la necessità 

che “gli Stati membri neutrali e quelli non allineati debbano poter partecipare pienamente e su base paritaria alle 

operazioni dell’UE”; 

E, in terzo luogo, per quanto attiene alle “relazioni economiche esterne”, le seguenti richieste: 

- la “partecipazione della Comunità alle organizzazioni internazionali multilaterali” e la necessità che “la competenza 

della Comunità e i poteri della Commissione di negoziare accordi esterni vengano estesi a tutti i servizi e ai diritti di 

proprietà intellettuale”, p.e. “ai negoziati OMC”; 

- che “la regola del parere conforme [anch4e del PE] divenga la regola generale per la conclusione di tutti gli accordi 

internazionali di importanza rilevante”, comprese “le decisioni relative all’applicazione provvisoria o alla sospensione 

degli accordi a causa di violazioni dei diritti umani o del mancato rispetto delle regole democratiche” 

Per quanto riguarda lo “spazio di libertà, di sicurezza e di democrazia”, si chiedeva pure 

l’istituzione di una “Procura europea con funzioni inquirenti” ai fini della “protezione degli interessi 

finanziari dell’Unione”. 

Per quanto riguarda il “rafforzamento della politica economica, sociale e occupazionale”, si raccomandava: 

- il potenziamento del ruolo delle istituzioni politiche dell’Unione “nella definizione degli orientamenti di politica economica, 

sociale e occupazionale dell’Unione, in vista di una migliore sinergia e di un migliore equilibrio fra tali politi- 

PE proponeva tale nuovo tipo di procedura di revisione per tutte le disposizioni (fondamentali e non) contenute, come 

semplici parti distinte, in un unico testo ovvero in un unico trattato.

che in seno all’UE, per dare un quadro di riferimento alle decisioni indipendenti di politica monetaria affidate alla Banca 

centrale europea”; 302 

la sostituzione, nel trattato CE, dell’espressione “economia di mercato aperta” con quella di “economia di mercato sociale”; 

- la previsione di interventi “sui sistemi di sicurezza sociale dell’Unione Europea”; 

- l’introduzione di disposizioni sul turismo, la politica energetica, la creazione di un’autorità unica europea preposta al 

controllo del traffico aereo, la pesca e lo sport.” 

Un mese dopo tale risoluzione del PE si svolgeva il Consiglio europeo di Helsinki del 10-11 dicembre 

1999, che in primo luogo adottava la “Dichiarazione per il millennio”. Con questo quanto mai 

ambizioso traguardo temporale, il Consiglio europeo poneva all’UE i seguenti obiettivi: 

- “L’Europa sta affrontando le realtà della società dell’informazione e della globalizzazione. E’ necessario prendere 

provvedimenti in relazione all’invecchiamento della popolazione e rispondere alle aspettative dei giovani, Svilupperemo 

le nostre risorse umane mediante la formazione permanente e l’innovazione e promuoveremo un’economia europea 

dinamica e aperta, basata sul sapere, per garantire la crescita e ridurre su base permanente la disoccupazione” 

- la lotta “contro il degrado dell’ambiente a livello locale e mondiale” 

- “faremo dell’Unione un autentico spazio di libertà, sicurezza e giustizia” 

- la creazione di “capacità dell’Unione in ambito militare e civile al fine di gestire le crisi internazionali e di offrire 

assistenza umanitaria” 

Per il conseguimento di questi obiettivi del successivo “millennio”, il Consiglio europeo ricordava 

peraltro la necessità di disporre di “un’Unione aperta, democratica ed efficiente”, , nonché che occorreva 

“la fiducia e l’attivo coinvolgimento dei cittadini e delle organizzazioni civili”, nonché il 

“pieno sostegno degli Stati membri”, in rapporto “all’idea di un’Europa per tutti”, condivisa e sostenuta 

da “ogni nuova generazione”. 

In rapporto all’obiettivo del secolo o anzi del decennio successivo ovvero quello della “preparazione 

all’allargamento”, il Consiglio europeo stabiliva l’enorme obiettivo di un “processo di adesione“ 

comprensivo di ben “13 Stati candidati in un quadro unico” e soprattutto decideva che “dopo la ratifica 

dei risultati” della CIG sulla riforma istituzionale “l’Unione dovrebbe essere in grado di accogliere 

nuovi Stati membri a partire dalla fine del 2000”. 303 

Inoltre il Consiglio europeo notava che il “processo di allargamento” avrebbe dovuto comportare 

per gli Stati candidati in primo luogo “tutti gli sforzi per comporre ogni controversia ancora insoluta 

in materia di confini”. 

L’avvertenza era rivolta in particolare alla situazione di Cipro, un’isola coincidente in teoria con un 

unico Stato, ma divisa di fatto fra due Stati “alternativi” fra loro, l’uno, greco-cipriota, non riconosciuto 

solo dalla Turchia e candidato all’adesione all’UE, e l’altro, turco-cipriota, riconosciuto soltanto 

dalla Turchia. Si trattava di un problema, che esigeva una soluzione politica nell’ambito 

dell’ONU. Ma il Consiglio europeo precisava: “Se, al termine dei negoziati di adesione, non sarà 

stata trovata una soluzione, il Consiglio deciderà in merito all’adesione senza che il raggiungimento 

di una soluzione costituisca una condizione preliminare.” E, nello stesso tempo, riconosceva: “La 

Turchia è uno Stato candidato destinato ad aderire all’Unione in base agli stessi criteri applicati agli 

altri Stati candidati.” 304 

Per quanto riguarda, invece, il necessario complemento del processo di allargamento ovvero la 

“Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali”, il Consiglio europeo decideva la sua con- 

302 Il PE era dunque quanto mai consapevole della necessità di mettere la BCE di fronte a una unitaria, integrata e coerente 

politica economica, sociale e occupazionale comune (come delineata nel Consiglio europeo di Colonia), pena lo 

squilibrio complessivo del sistema dell’UE. 

303 Emergeva in tal modo la diversa strategia del Consiglio europeo, centrata a tal punto sulla quasi ossessiva urgenza di 

far entrare quanti più Stati possibili dentro l’UE e nel minor tempo possibile, da restringere i tempi di svolgimento della 

CIG e conseguentemente il suo mandato, con il rischio di compromettere seriamente il delicato equilibrio fra allargamento 

e riforme istituzionali. 

304 In tal modo erano già poste virtualmente le premesse della futura adesione di Cipro nel senso del solo Stato grecocipriota, 

nonché dell’impossibile adesione della Turchia, in quanto quest’ultima non riconosce tuttora tale Stato, che è 

ormai uno Stato membro dell’UE.

vocazione per l’inizio del febbraio 2000 e la sua conclusione entro il dicembre 2000. Confermava il 

mandato della CIG, ristretto ai soli elementi seguenti: dimensioni e composizione della Commissione 

e ponderazione dei voti ed eventuale estensione delle votazioni a maggioranza qualificata in sede 

di Consiglio. Ma soprattutto prevedeva la partecipazione alla CIG solo del rappresentante della 

Commissione, con l’esclusione di fatto del PE. Era la più secca smentita, stavolta, alla “strategia” di 

quest’ultimo. 

Per quanto riguarda la “politica europea comune in materia di sicurezza e di difesa”, il Consiglio 

europeo prevedeva lo “sviluppo della capacità di gestione militare e non militare delle crisi da parte 

dell’Unione Europea”. L’affermazione più impegnativa raccomandava di “sviluppare una capacità 

decisionale autonoma e, ove non sia impegnata la NATO nel suo complesso, a lanciare e condurre 

operazioni militari dirette dall’UE in risposta a crisi internazionali.” Sul piano delle proposte concrete 

si prevedeva, fra l’altro, la capacità, entro il 2003, “di schierare nell’arco di 60 giorni e mantenere 

per almeno un anno forze militari fino a 50.000-60.000 uomini capaci di svolgere l’insieme dei 

compiti di Petersberg”. Ma si prevedeva pure la creazione di “un meccanismo di gestione non militare 

delle crisi per coordinare e rendere più efficaci i vari mezzi e le varie risorse civili, parallelamente 

a quelle militari, a disposizione dell’Unione e degli Stati membri”. 

Per quanto riguarda l’”economia concorrenziale, sostenibile e generatrice di occupazione” si sottolineavano 

da un lato i mutamenti demografici e quindi la necessità di politiche per l’invecchiamento 

attivo (innalzamento dell’età pensionabile) e di una maggiore efficacia nei settori pubblico e privato 

per gestire gli oneri economici derivanti da tali mutamenti (restrizione delle pensioni, diverso uso 

del TFR, fondi-pensione, pensioni integrative ecc.), mentre, dall’altro lato, si evidenziava il processo 

di globalizzazione e quindi la necessità di favorire l’innovazione e le riforme strutturali, soprattutto 

in direzione delle nuove tecnologie e della società dell’informazione. In tale rivoluzionario 

cambiamento sarebbe occorso peraltro anche garantire l’esistenza di adeguate reti di sicurezza sociale. 

Tali riforme avrebbero peraltro dovuto trovare la necessaria elaborazione nell’ambito di un integrato 

coordinamento delle politiche economiche, strutturali e dell’occupazione, da affidare ultimativamente 

allo stesso Consiglio europeo, che nella sua successiva riunione a Lisbona il 23-24 marzo 

2000 avrebbe affrontato il tema di “un’economia basata sul possesso delle conoscenze”. 

Tra le riforme strutturali si faceva menzione pure di un “pacchetto fiscale”, a proposito del quale si 

affermava: “Tutti i cittadini residenti in uno Stato membro dell’Unione Europea dovrebbero pagare 

ogni imposta dovuta sui loro redditi da risparmio”. 

A proposito del mercato unico, si richiamava l’attenzione sulla necessità di un efficace utilizzo delle 

tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nell’ambito di una società dell’informazione 

che avrebbe determinato lo stesso mercato del lavoro e anzi il mercato come tale. In merito a tale 

mercato elettronico si poneva l’esigenza della presenza di un mercato delle telecomunicazioni aperto 

e competitivo e quindi di una legislazione che sostenesse il commercio elettronico a livello europeo 

e dunque di una normativa UE sul commercio elettronico. 

Infine si raccomandava la ratifica del protocollo di Kyoto sull’ambiente prima del 2002. 

Il secondo millennio si concludeva quindi, degnamente, con l’insediamento, il 17 dicembre 1999, 

dell’”organo” destinato a redigere la prevista Carta dei diritti fondamentali dell’Unione ossia della 

Convenzione, nome designato originariamente dal PE per indicare l’assemblea che avrebbe dovuto 

redigere una Costituzione per l’Europa e attribuito ora all’assemblea incaricata di compiere di fatto 

il primo passo fondamentale della “costituzionalizzazione” dell’UE. 305 

305 Il presidente della Convenzione era il tedesco Roman Herzog, già presidente della Corte costituzionale federale 

(1987-’94) e poi presidente della Repubblica federale di Germania (1994-’99). Il capo della delegazione dei membri del 

PE era Iñigo Méndez de Vigo (E, PPE). Gli altri 15 membri del PE erano: Pervenche Berès (F, PSE), Georges Berthu 

(F, UEN, Unione per l’Europa delle nazioni), Jens-Peter Bonde (DK, EDD, Europa delle democrazie e delle diversità), 

Charlotte Cederschiöld (S, PPE), Thierry Cornillet (F, PPE), Andrew Duff (UK, ELDR), Ingo Friedrich (D, PPE), 

Sylvia-Yvonne Kaufmann (D, SUE), Timothy Kirkhope (UK, PPE), Jo Leinen (D, PSE), Hanja Maij-Weggen (NL, 

PPE), David Martin (UK, PSE), Hans-Peter Martin (A, PSE), Elena Paciotti (I, PSE), Johannes Voggenhuber (A, Ver-

E finalmente l’Unione Europea perveniva al presente primo decennio del XXI secolo. Il primo suo 

atto fu l’adozione da parte del PE della risoluzione del 3 febbraio 2000 “sulla convocazione della 

Conferenza intergovernativa” (relatori; Giorgios Dimitrakopoulos e Jo Leinen). Essa affermava 

molto semplicemente, ancora una volta in pieno accordo con la Commissione, che le conclusioni 

del Consiglio europeo di Helsinki non avevano tenuto conto delle proposte del PE e anzi l’ordine 

del giorno definito a Helsinki per la CIG non rispettava nemmeno lo stesso protocollo (del trattato) 

di Amsterdam sulle riforme da adottare in vista dell’allargamento (tanto più in quanto esteso a ben 

13 Paesi a partire dalla fine del 2000), mettendolo così a rischio. Infine si augurava che la presidenza 

portoghese della CIG recepisse comunque le istanze del PE. 

In tale clima di ”euforia” dell’UE per l’imminente allargamento e di forte preoccupazione del PE 

per le prospettive della riforma istituzionale si apriva poi, il 14 febbraio 2000, la Conferenza intergovernativa 

sulle riforme istituzionali in vista dell’allargamento. 

Alla vigilia della riunione di primavera del Consiglio europeo, il PE interveniva allora sulle sue ancor 

più ambiziose prospettive “costituzionali” con la risoluzione del 16 marzo 2000 

“sull’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea” (relatori: Andrew 

Duff e Johannes Voggenhuber). 306 

Collegando l’elaborazione in corso della Carta da parte della Convenzione con i temi apparentemente 

irrelati della CIG e dello stesso allargamento dell’UE e riassumendo una volta per tutte la valenza 

costituzionale per eccellenza della Carta, la risoluzione faceva presente alla Convenzione i requisiti 

a cui doveva soddisfare tale documento: 

- “che la Carta sia dotata di carattere giuridicamente vincolante mediante il suo inserimento nel trattato 

sull’Unione Europea”; 

- “che la Carta includa diritti fondamentali quali il diritto di associazione in sindacato e il diritto di sciopero”; 

- “che la Carta riconosca l’indivisibilità dei diritti fondamentali, estendendo il suo campo di applicazione a tutte le istituzioni 

e a tutti gli organi dell’Unione Europea, nonché a tutte le sue politiche, comprese quelle che rientrano nel secondo 

e terzo pilastro […]”; 

- “che la Carta sia vincolante per gli Stati membri quando attuano o recepiscono disposizioni di diritto comunitario”; 

- “che la Carta sia dotata di carattere innovativo, concedendo alle persone presenti nell’Unione Europea una protezione 

giuridica anche nei confronti di nuove minacce ai diritti fondamentali, come ad esempio nel settore delle tecnologie 

dell’informazione e delle biotecnologie e confermi come parte integrante dei diritti fondamentali soprattutto i diritti della 

donna, la clausola generale di non discriminazione e la protezione dell’ambiente” 

La risoluzione esigeva altresì “un’ampia discussione sociale negli Stati membri che coinvolga le 

parti sociali, le ONG ed altri rappresentanti della società civile”. Auspicava anzi “il riconoscimento 

del contributo che possono fornire le organizzazioni della società civile al processo di elaborazione 

della Carta”. 

Infine la risoluzione coinvolgeva la stessa CIG, che stava discutendo la riforma istituzionale, a: 

- “iscrivere nel suo ordine del giorno l’inclusione nel trattato della Carta dei diritti fondamentali e ad accordarle il 

ruolo che le spetta, vista la sua straordinaria importanza per la realizzazione di un’Unione sempre più stretta tra i popoli 

dell’Europa”; 

- “consentire all’Unione di aderire alla Convenzione europea per i diritti dell’uomo al fine di assicurare una stretta 

cooperazione con il Consiglio d’Europa […]”; 

- “garantire a tutte le persone che godono della protezione della Carta l’accesso alla Corte di giustizia delle Comunità 

europee, ampliando così i meccanismi esistenti di revisione giudiziaria”. 

Con tale risoluzione il PE riassumeva proposte maturate in decenni di elaborazione costituzionale 

europea, presentandole peraltro in forma semplice, sintetica e al momento giusto. Da allora in poi 

di). Elena Paciotti, unico membro italiano del PE, era stata magistrato sino alla Corte di cassazione, membro del CSM e 

presidente dell’Associazione nazionale magistrati; lascerà il PE nel 2004. 

306 Andrew Duff è dal 1999 membro britannico del PE (nel gruppo dell’ALDE). Johannes Voggenhuber è dal 1999 

membro austriaco del PE (nel gruppo dei Verdi), nonché dal 1999 vicepresidente della Commissione “Affari costituzionali”.

questi temi, connessi alla Carta, domineranno il dibattito politico-istituzionale comunitario, sino a 

venire puntualmente recepiti nel futuro TCE e anche oggi, a Costituzione “eclissata”, formano parte 

integrante del nuovo trattato di riforma in discussione nell’attuale CIG. 

Pochi giorni dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Lisbona del 23-24 marzo 2000, volto a “concordare 

un nuovo obiettivo strategico per l'Unione al fine di sostenere l'occupazione, le riforme economiche 

e la coesione sociale nel contesto di un'economia basata sulla conoscenza”. 

Il Consiglio europeo individuava nella “nuova sfida” posta dalla globalizzazione e dalla nuova economia 

basata sulla conoscenza l’occasione per una trasformazione radicale dell’economia europea 

che fosse modellata dall’UE “in modo coerente con i propri valori e concetti di società”, attraverso 

un ampio spettro di interventi volti a “creare le infrastrutture del sapere, promuovere l’innovazione 

e le riforme economiche e modernizzare i sistemi di previdenza sociale e d’istruzione”. 

La situazione di partenza ovvero i “punti di forza e di debolezza dell’Unione” erano rappresentati 

rispettivamente, per i punti di forza da: un basso livello dell’inflazione e dei tassi d’interesse, una 

notevole riduzione dei disavanzi del settore pubblico, un equilibrio della bilancia dei pagamenti 

dell’UE, l’introduzione dell’euro, una larga realizzazione del mercato interno, l’imminente allargamento, 

un elevato livello di formazione della forza lavoro e adeguati sistemi di protezione sociale; 

per i punti di debolezza da: un troppo basso tasso di occupazione (soprattutto quanto a donne e lavoratori 

anziani), marcati squilibri regionali, l’insufficiente sviluppo del settore dei servizi (soprattutto 

quanto a telecomunicazioni e Internet) e una progressiva mancanza di qualificazione (soprattutto 

nelle tecnologie dell’informazione). 

Di qui il nuovo obiettivo strategico dell’UE: “diventare l’economia basata sulla conoscenza più 

competitiva e dinamica del mondo” (con la previsione di un tasso medio di crescita economica del 

3% circa). Le “modalità d’azione” previste per il conseguimento di questo obiettivo entro il 2010 

erano: 1) “predisporre il passaggio a un’economia competitiva, dinamica e basata sulla conoscenza”; 

2) “modernizzare il modello sociale europeo investendo nelle persone e costruendo uno Stato 

sociale attivo”; 3) “porre in atto le decisioni: un approccio più coerente e sistematico”. 

Per quanto riguarda la prima modalità d’azione, essa coincideva con l’instaurazione di “una società 

dell’informazione per tutti”, nella quale: 

a) “le imprese e i cittadini devono avere accesso a un’infrastruttura delle comunicazioni a livello mondiale poco costosa 

e a un’ampia gamma di servizi. Occorre che ogni cittadino possieda le competenze necessarie per vivere e lavorare in 

questa nuova società dell’informazione”; 

b) “il pieno sfruttamento del potenziale elettronico dell’Europa dipende dalla creazione di condizioni favorevoli allo 

sviluppo del commercio elettronico e di Internet; l’Unione potrà in tal modo stare al passo con i suoi concorrenti grazie 

al collegamento veloce con Internet di un maggior numero di imprese e di privati cittadini. Le regole del commercio elettronico 

devono essere affidabili e ispirare fiducia a imprese e consumatori. E’ necessario intraprendere iniziative per 

garantire che l’Europa mantenga il suo ruolo guida in settori tecnologici chiave quali le telecomunicazioni mobili” 

Tale piano d’azione “eEurope” avrebbe dovuto essere modulato poi secondo i seguenti obiettivi 

specifici: 1) “definire uno spazio europeo della ricerca e dell’innovazione” (con una ricerca scientifica 

europea integrata e una tutela europea unificata dei brevetti tecnici), 2) creare un ambiente favorevole 

all’avviamento e allo sviluppo di imprese innovative, specialmente di piccole e medie imprese 

(PMI)” (con semplificazioni delle procedure, abbassamento dei costi e interconnessione con i 

soggetti esterni al mondo delle imprese), 3) “riforme economiche per un mercato interno completo e 

pienamente operativo” (con la liberalizzazione di servizi, quali gas, energia elettrica, acqua, poste e 

trasporti, compresi quelli aerei, nonché appalti pubblici), 4) “mercati finanziari efficienti e integrati”, 

5) “coordinamento delle politiche macroeconomiche: risanamento di bilancio, qualità e sostenibilità 

delle finanze pubbliche” (per i seguenti scopi: a) allentare la pressione fiscale sul lavoro, b) 

riorientare la spesa pubblica in direzione dell’accumulazione di capitale fisico e umano e del sostegno 

a ricerca e sviluppo, innovazione e tecnologie dell’informazione, c) garantire la sostenibilità a 

lungo termine delle finanze pubbliche rispetto all’impatto dell’invecchiamento della popolazione). 

Per quanto riguarda la seconda modalità d’azione ossia “modernizzare il modello sociale europeo 

investendo nelle persone e costruendo uno Stato sociale attivo”, il Consiglio europeo affermava:

“Le persone sono la principale risorsa dell’Europa e su di esse dovrebbero essere imperniate le politiche dell’Unione. 

Investire nelle persone e sviluppare uno Stato sociale attivo e dinamico sarà essenziale per la posizione dell’Europa 

nell’economia della conoscenza, nonché per garantire che l’affermarsi di questa nuova economia non aggravi i problemi 

sociali esistenti, rappresentati dalla disoccupazione, dall’esclusione e dalla povertà.” 

Di qui i seguenti obiettivi specifici: 1) “istruzione e formazione per vivere e lavorare nella società 

dei saperi” (con scuole intese come centri locali di apprendimento rivolti a giovani, adulti disoccupati 

e persone occupate soggette al rischio di obsolescenza delle loro competenze, per la promozione 

di nuove competenze di base e il rilascio di qualifiche più trasparenti), 2) “posti di lavoro più 

numerosi e migliori per l’Europa: sviluppo di una politica attiva dell’occupazione” (con la previsione 

per il 2010 di un tasso di occupazione del 70%), 3) “modernizzare la protezione sociale” (con la 

sostenibilità dei sistemi pensionistici sino al 2020 e oltre, attuata grazie all’ampliamento della forza 

lavoro), 4) “promuovere l’inclusione sociale” (attraverso l’accesso universale alle nuove conoscenze 

e quindi il lavoro per tutti). 

Per quanto riguarda la terza modalità d’azione ovvero “porre in atto le decisioni: un approccio più 

coerente e sistematico”, lo stesso Consiglio europeo di Lisbona, da cui prenderà nome il “processo 

di Lisbona”, affermava: “Non occorre alcun nuovo processo. Gli attuali indirizzi di massima per le 

politiche economiche e i processi di Lussemburgo, Cardiff e Colonia offrono i necessari strumenti 

[…]”. Il motivo di questa strana affermazione stava nella seguente strategia complessiva in materia 

di politica economica comune per “migliorare i processi attuali”: il Consiglio nelle formazioni specifiche 

avrebbe dovuto occuparsi dei tre processi predetti, il Consiglio ECOFIN avrebbe dovuto 

presiedere alla formulazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche, ma il nuovo obiettivo 

strategico dell’UE dell’”economia basata sulla conoscenza”, che avrebbe dovuto far da 

traino per tutta l’economia europea ed essere il punto focale di tutte le politiche economiche 

dell’UE, era considerato troppo importante, perché a occuparsene direttamente e stabilmente non 

fosse lo stesso Consiglio europeo, attraverso l’”attuazione di un nuovo metodo di coordinamento 

aperto”. 

Quest’ultimo,”concepito per assistere gli Stati membri nell’elaborazione progressiva delle loro politiche”, 

consisteva, in presenza della regola dell’unanimità per tale istituzione, in una sorta di mutua 

assistenza degli Stati membri dell’UE, volta a definire per ciascuno di essi: 1) calendari specifici per 

il conseguimento degli obiettivi, 2) indicatori quantitativi e qualitativi e parametri di riferimento ai 

massimi livelli mondiali, 3) obiettivi specifici nazionali, 4) attività di monitoraggio, verifica e valutazione 

inter pares organizzate con funzione di processi di apprendimento reciproco. In altri termini: 

i membri del Consiglio europeo si impegnavano tra loro per concordare e rispettare degli obiettivi 

precisamente scanditi nel tempo e definiti scientificamente, accettando una valutazione collegiale 

dei risultati conseguiti. Si trattava del massimo sforzo dell’UE per realizzare quella politica economica 

comune, così indispensabile soprattutto a fronte della politica monetaria comune, del mercato 

unico e della prospettiva dell’enorme allargamento. Ciò peraltro comportava di fatto: a) la rigorosa 

subordinazione della politica economica nazionale dello Stato membro alla concertazione comune; 

b) una concertazione comune a sua volta ristretta alle decisioni dello stesso Consiglio europeo, 

che in tal modo si attribuiva un ruolo e un potere sempre più consistente rispetto alle istituzioni comunitarie 

dell’UE. 

La realizzazione di questa concertazione doveva basarsi peraltro su “un’impostazione totalmente 

decentrata, […] a cui l’Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e locali, nonché le parti sociali e 

la società civile parteciperanno attivamente mediante diverse forme di partenariato. Un metodo di 

analisi comparativa delle migliori pratiche in materia di gestione del cambiamento sarà messo a 

punto dalla Commissione europea, di concerto con vari fornitori e utenti, segnatamente le parti sociali, 

le imprese e le ONG”. In tal modo persino il Consiglio europeo, in mancanza dei presupposti 

per un controllo democratico nella forma della dimensione rappresentativa, faceva posto alla nuova 

dimensione partecipativa della democrazia europea (nel senso glocale), al fine di assicurare il con-

seguimento di obiettivi, che di fatto erano strettamente connessi pure alle condizioni materiali (tecnologiche 

ed economiche) dell’effettiva emersione di una integrata “società civile europea”. 

Nel frattempo continuavano peraltro i lavori della Convenzione per la Carta e della CIG per le riforme 

istituzionali. A proposito di quest’ultima il PE adottava allora la risoluzione del 13 aprile 

2000 “recante proposte per la Conferenza intergovernativa” (relatori: Giorgios Dimitrakopoulos e 

Jo Leinen). In essa il PE si adeguava alla strategia del Consiglio europeo per la conclusione della 

CIG entro il 2000 “allo scopo di non ritardare lo storico e vitale processo di ampliamento”. Tuttavia 

poneva, con ben sette anni di anticipo rispetto a un tema solo oggi ufficialmente dibattuto in sede di 

Consiglio europeo, la necessità dello “svolgimento di una discussione approfondita sulle prospettive 

del processo di unificazione e i confini della futura Unione”. 307 

Inoltre il PE presentava comunque una serie di richieste alla CIG largamente eccedenti lo strettissimo 

mandato affidatole dal Consiglio europeo. 

Al primo punto figurava il tema “per un’Unione più democratica ed efficace: composizione e funzionamento 

delle istituzioni e degli organi dell’Unione e procedure decisionali”. Per quanto riguarda 

lo stesso Parlamento Europeo, la risoluzione proponeva: 

- il mantenimento del numero di membri entro il limite di 700 sino alle elezioni europee del 2009; 

- a partire dalle elezioni europee del 2009 “la possibilità che un certo numero di deputati del Parlamento possa essere 

eletto nel quadro di una circoscrizione europea unica, attribuendo ad ogni elettore due suffragi: uno a titolo delle liste 

nazionali e l’altro a titolo delle liste europee; le liste europee comporteranno almeno un cittadino di ogni Stato membro”; 

308 

- l’inserimento nel trattato CE della seguente dicitura: “Il Parlamento Europeo stabilisce lo statuto e le condizioni generali 

per l’esercizio delle funzioni dei suoi membri” 

- l’inserimento nel trattato CE della seguente dicitura: “I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una 

coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione”, l’adozione entro un anno dall’entrata in 

vigore del presente trattato [entro il 1° febbraio 2004] de “i requisiti di riconoscimento, lo statuto e le modalità di finanziamento 

(compreso il finanziamento comunitario) dei partiti politici europei”; per “i partiti politici europei che non 

rispettano i principi democratici e i diritti fondamentali” l’introduzione di “una procedura mirante a sospenderne il finanziamento 

da parte dell’UE”; 

- l’inserimento nel trattato CE della seguente dicitura: “Il Parlamento Europeo decide a maggioranza assoluta dei deputati 

che lo compongono dove fissare la sua sede e tenere tutte le sue riunioni” 309 

Per quanto riguarda il Consiglio, il PE proponeva: 

- la definizione di “maggioranza qualificata” come “il voto favorevole della maggioranza semplice degli Stati membri 

che rappresentano almeno la maggioranza della popolazione totale degli Stati membri dell’Unione”; 310 

- la pubblicità dei lavori del Consiglio quando agisce in qualità di legislatore o di autorità di bilancio; il resoconto integrale 

delle riunioni; 

- un regolamento interno 

Per quanto riguarda la Commissione, il PE proponeva: 

- posto che “la Commissione deve essere di dimensioni funzionali”, essa avrebbe dovuto essere composta in alternativa: 

a) “da un numero fisso di 20 commissari e dal presidente, purché esista un sistema di rotazione [che assicurasse la presenza 

di un cittadino di ogni Stato membro almeno ogni due mandati]”, b) “da un commissario per ciascuno Stato 

membro, purché il ruolo del presidente sia rafforzato e sia istituita una gerarchia interna […]” 

307 

Attualmente è allo studio del Consiglio europeo la nomina di un Comitato di saggi sul futuro dell’Europa in precisa 

connessione con il tema dei “confini dell’Europa”, nel quale rientra la questione dei rapporti dell’UE non solo con la 

Turchia, ma anche con gli Stati membri della CSI. 

308 

In questo modo si renderebbero le elezioni europee effettivamente tali, in quanto parzialmente basate su liste per definizione 

transnazionali e dunque presentate dagli stessi partiti politici europei. 

309 

Era implicita in questa richiesta il desiderio del PE di avere un’unica sede e in un luogo deciso da esso. 

310 

In questo modo il PE accoglieva la proposta della “doppia maggioranza”, di Stati e di popolazione, inizialmente non 

condivisa.

- la procedura di formazione della Commissione: a) “il Parlamento elegge il presidente della Commissione fra i candidati 

proposti dal Consiglio”, b) “il presidente della Commissione, d’accordo con gli Stati membri, designa i membri del 

collegio” e c) le successive fasi già sperimentate in occasione della formazione della Commissione Prodi; 

- la possibilità per il presidente della Commissione di chiedere e ottenere le dimissioni di un commissario; 

- la stessa possibilità per la Corte di giustizia, anche su richiesta del PE; 

- la possibilità per il presidente della Commissione di chiedere la questione di fiducia dinanzi al PE e in caso di rifiuto 

di tale fiducia la necessità delle dimissioni della Commissione; 

- l’iniziativa legislativa della Commissione anche negli altri due pilastri (PESC e CPGMP) 

Per quanto riguarda la Corte di giustizia, il PE suggeriva: 

- estendere le competenze a tutti settori dello SLSG (compresa la CPGMP); 

- dare anche al PE l’opportunità di ricorrere alla Corte di giustizia 

Per quanto riguarda il “procuratore europeo”, il PE esigeva: 

- “istituire un procuratore europeo in quanto organo indipendente responsabile della tutela degli interessi dell’Unione 

contro le frodi sull’intero territorio comunitario”; 

- “consentire all’Unione di adottare misure legislative in materia penale nel settore delle frodi che ledono gli interessi 


Per quanto riguarda la Corte dei conti, il PE proponeva per essa “un diritto di accesso diretto al controllo 

finanziario delle autorità nazionali e regionali […] implicate in spese a titolo del bilancio 

UE”. 

Per il Comitato delle Regioni si proponeva fosse composto soltanto di persone aventi “un mandato 

politico effettivo a livello regionale o locale”. 

Per il Comitato economico e sociale di proponeva fosse composto “dai rappresentanti della società 

civile, compresi i rappresentanti delle varie categorie della vita economica e sociale” e venisse 

inteso come “luogo di dialogo sociale e di incontri della società civile”. 311 

Per quanto riguarda le procedure decisionali, il PE proponeva: 

- la procedura di codecisione e la votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio come “regola generale per 

l’adozione di decisioni nel settore legislativo” da estendere pure alla legislazione derivata nel settore della CPGMP, 

nonché la soppressione della procedura di cooperazione in tutti i settori di competenza comunitaria (compresa la politica 

economica e monetaria); 

- la votazione a maggioranza qualificata anche per le nomine nelle istituzioni e negli organi dell’Unione; 

- la limitazione del voto all’unanimità in seno al Consiglio alle decisioni di carattere costituzionale, che necessitano della 

ratifica dei Parlamenti nazionali; 

- l’inserimento di “specifiche basi giuridiche” nel trattato CE “per la creazione di agenzie decentrate, la cooperazione 

economica, finanziaria e tecnica con Paesi terzi e il settore dell’energia”; 

- la necessità del parere conforme del PE sulla revisione dei trattati, su tutti gli accordi internazionali, sulle decisioni relative 

alle risorse proprie e alle nomine in diversi organi dell’UE 

Come se tutto ciò non bastasse, al secondo punto della risoluzione figurava il tema “per un processo 

costituzionale in seno all’Unione”, con le seguenti proposte: 

- la “costituzionalizzazione dei trattati” e dunque la loro semplificazione e il loro consolidamento “in un unico testo, che 

si articola in due parti:” A) “disposizioni di natura costituzionale: preambolo, obiettivi dell’Unione, Carta dei diritti 

fondamentali, istituzioni, procedure decisionali e ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri”; B) “altri 

settori coperti dai trattati attuali”; 

- l’introduzione di “una gerarchia delle norme”, consistente in: a) “la parte A del trattato è adottata dal Consiglio 

all’unanimità, soggetta all’approvazione del Parlamento e quindi ratificata dagli Stati membri”, b) “la parte B del trattato 

può essere modificata dal Consiglio, previo parere conforme del Parlamento”, c) “gli atti legislativi sono adottati dal 

Consiglio che delibera a maggioranza qualificata e dal Parlamento […]”, d) gli atti amministrativi […] sono adottati 

dalla Commissione […]”; 

311 In tal modo il PE proponeva una sorta di ridefinizione del CES, che, senza perdere la sua originaria valenza economico-sociale, 

avrebbe dovuto essere riconfigurato essenzialmente come il “foro” della più ampia società civile europea.

- una “più chiara delimitazione delle competenze tra livello europeo e livello nazionale”; 

- l’espresso invito alla CIG “a iscrivere nel suo ordine del giorno l’inserimento nel trattato della Carta dei diritti fondamentali 

per darle un carattere giuridico cogente […]”, nonché “a fare in modo che l’Unione aderisca alla Convenzione 

europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo […]”, e infine “a migliorare l’accesso delle persone fisiche e giuridiche 

alla Corte di giustizia […]”; 

- la procedura di revisione dei trattati doveva “riflettere la duplice legittimità dell’Unione in quanto unione di popoli e 

unione di Stati”; 

- “la struttura a pilastri e la cooperazione intergovernativa […] dovrebbero essere gradualmente abbandonate”; 

- l’attivazione della cooperazione rafforzata “solo in casi di effettiva impossibilità dell’Unione Europea ad agire collettivamente”; 

l’applicazione delle disposizioni sulla cooperazione rafforzata a tutti e tre i pilastri (CE, PESC e CPGMP); 

la presenza di almeno un terzo degli Stati membri per l’attivazione di una cooperazione rafforzata; la sua autorizzazione 

dietro proposta della Commissione, voto a maggioranza qualificata del Consiglio e parere conforme del PE. 

Dallo stesso modo di formulazione di tali proposte “costituzionali” emergeva che in realtà il PE sapeva 

benissimo che tali richieste non avrebbero potuto essere recepite dalla CIG e infatti riservava 

espressamente a quest’ultima solo quelle, primarie, inerenti all’inserimento nel trattato della Carta 

dei diritti fondamentali con valore giuridico cogente, all’adesione dell’UE alla Convenzione europea 

e all’accesso universale alla Corte di giustizia. Una volta avesse ottenuto questo, sarebbe scattato 

pressoché automaticamente il processo di costituzionalizzazione dell’UE e quindi l’esigenza di 

soddisfare a tutte le altre richieste specificate nella risoluzione. Queste coincidevano sostanzialmente 

con i contenuti che saranno propri del futuro TCE e, anche dopo il suo abbandono, del futuro 

“trattato di riforma” in discussione nell’attuale CIG. La vera novità, a questo proposito, era data 

dall’introduzione di “una gerarchia delle norme”, che comportava in particolare diversi tipi di procedura 

di revisione per la parte A e per la parte B del trattato unificato, ossia la previsione solo per 

la parte A di una procedura di ratifica da parte degli Stati membri, mentre la parte B avrebbe potuto 

essere emendata attraverso un procedimento di codecisione a maggioranza del Consiglio e del PE, 

senza CIG né processi di ratifica nazionali e perciò senza il requisito dell’unanimità. 312 

Al terzo punto della risoluzione figurava il tema “per un rafforzamento del ruolo esterno 

dell’Unione Europea”. 

A proposito delle relazioni economiche esterne il PE si pronunciava per la necessità che, “una volta 

conclusi i negoziati […] il Parlamento esprime il suo parere conforme sullo strumento normativo 

internazionale e codecide in merito alla necessaria legislazione in seno alla Comunità europea.” 

Quanto alla PESC, invece, si avanzavano le seguenti proposte: 

- “la distinzione tra il primo e il secondo pilastro del trattato va progressivamente ridotta e va potenziata la competenza 

comunitaria, in particolare attribuendo alla Commissione un ruolo maggiore nel coordinamento degli strumenti comunitari 

e nazionali non militari per quanto attiene alla gestione internazionale delle crisi”; 

- la creazione di “un Consiglio dei ministri della difesa, che si occupi delle questioni tecnico-operative della politica europea 

in materia di sicurezza e di difesa, mentre tutte le decisioni riguardanti la PESC dovrebbero essere proposte al 

Consiglio “Affari generali” e da esso adottate”; 

- la soppressione della possibilità di veto circa le decisioni a maggioranza qualificata e del rinvio al Consiglio europeo e 

la loro sostituzione con la possibilità “di derogare dall’obbligo di appoggiare la posizione comune o partecipare 

all’azione comune”; 

- la previsione del finanziamento a carico del bilancio comunitario anche per le azioni comuni nel quadro dei compiti di 

Petersberg (detratto il finanziamento nazionale delle truppe e della relativa dotazione nella gestione delle crisi); 

312 In tal modo il PE riconosceva finalmente il principio della differenziazione dei procedimenti di revisione a seconda 

delle disposizioni di natura costituzionale e di quelle di altra natura e di conseguenza anche il principio di una gerarchizzazione 

dei due tipi di disposizioni. E ciononostante continuava a ignorare la precisa proposta del gruppo di Dehaene 

sulla necessità di redigere, anche a tale scopo, due testi ben distinti tra loro, insistendo invece sul fatto che i due 

gruppi di disposizioni avrebbero dovuto costituire due parti di un unico testo. C’è da chiedersi invece cosa sarebbe avvenuto 

del TCE, se esso fosse stato effettivamente limitato alla “parte A” ossia alle prime due parti dello stesso TCE 

(preambolo, parte I e parte II ossia la Carta), all’atto di presentarlo alle ratifiche e soprattutto ai referendum nazionali. 

Indubbiamente avrebbe avuto un effetto molto meno “indigesto” e forse molto più “appetibile”.

- “ritiene che a tempo debito le funzioni di Alto rappresentante e di commissario responsabile per le relazioni esterne 

andrebbero fuse nella carica di un vicepresidente della Commissione specificamente nominato” 313 

Al quarto e ultimo punto della risoluzione figurava il tema “per un rafforzamento delle politiche interne”. 

A proposito del “coordinamento delle politiche economica, sociale e occupazionale” il PE formulava 

le seguenti proposte: 

- l’esplicito invito alla CIG di inserire nel trattato la dizione “economia sociale di mercato”; 

- l’incarico alla Commissione di presentare una vera e propria proposta degli indirizzi economici di massima; 

- la conseguente adozione di essi da parte del Consiglio con votazione a maggioranza qualificata; 

- l’inserimento dei diritti sociali fondamentali nella Carta dei diritti fondamentali 314 

Quanto al “bilancio” il PE proponeva: la soppressione della distinzione tra spese obbligatorie e non 

obbligatorie, l’iscrizione nell’unico bilancio comunitario del Fondo europeo di sviluppo e del finanziamento 

delle agenzie decentrate, il varo di una programmazione finanziaria a medio termine e il 

finanziamento dell’UE solo attraverso risorse proprie. 

Quanto alla “procedura di discarico” il PE raccomandava la distinzione fra “il discarico propriamente 

detto” (di natura politica) e “la chiusura dei conti” (vernicia contabile finale). 

Quanto allo “spazio di sicurezza, libertà e giustizia” il PE proponeva: 

- la riconduzione della CPGMP nel quadro comunitario valido per l’intero SLSG; 

- la “piena giurisdizione della Corte di giustizia su tutte le misure connesse alla realizzazione dello SLSG”; 

- “la trasformazione […] della cooperazione cosiddetta “di Schengen” in una norma generale per i 15 Stati membri e la 

rinegoziazione degli status particolari di taluni Stati membri, al fine di ridurre allo stretto necessario le eccezioni al regime 

comune”; 315 

- la procedura di codecisione e la votazione a maggioranza per tutte le misure sullo SLSG; 

- l’integrazione nel quadro istituzionale dell’Unione di EUROPOL; 

- l’avvio di “una cooperazione strutturale (EUROJUST) con le autorità giudiziarie e di polizia degli Stati membri che 

intendono servirsene per indagini nazionali che non rientrerebbero nelle competenze dell’Unione”; 

Infine la risoluzione si pronunciava su “altre questioni” ossia: a) la creazione di “una giurisdizione 

comunitaria specializzata competente a dirimere le controversie relative sia alla validità del brevetto 

comunitario, sia alla sua contraffazione”, b) “una base giuridica adeguata per il coordinamento del 

settore del turismo”, c) “un nuovo capitolo consolidato nel trattato CE” volto a definire “una politica 

comune in materia energetica” e d) la “creazione di un sistema europeo unico di controllo del 

traffico aereo”. 

Quasi a rafforzare la proposta del PE “per un processo costituzionale in seno all’Unione”, interveniva 

poi la consegna al presidente della Commissione Prodi, il 15 maggio 2000, del documento del 

gruppo di ricerca del Centro di Sudi Avanzati “Robert Schuman” dell’IUE di Firenze, coordinato da 

Y. Mény e C.-D. Ehlermann, “Un trattato di base per l’Unione Europea. Uno studio per la riorganizzazione 

dei Trattati”. Il rapporto, sorprendentemente, aveva deciso di non accogliere la richiesta 

di affrontare il tema della riorganizzazione dei trattati nel contesto della differenziazione delle procedure 

di revisione per le disposizioni fondamentali e per quelle non fondamentali. Di conseguenza 

il documento presentato non affrontava che il tema della riorganizzazione dei trattati, a prescindere 

da quello delle procedure di revisione. A questo proposito il documento confermava la necessità di 

una semplificazione e di una modernizzazione dei testi dei trattati, di una semplificazione della stes- 

313 

Anche queste proposte, in realtà non proposte propriamente alla CIG, saranno puntualmente riprese nel TCE e perciò 

nel prossimo “trattato di riforma”. 

314 

Era evidente l’intenzione del PE di ricondurre tale importante settore nell’ambito della procedura comunitaria propriamente 

detta, superando la procedura della semplice cooperazione ed evitando pure l’avocazione di quest’ultima al 

Consiglio europeo in quanto tale. 

315 

Era dunque ancora ben viva nel PE la speranza di addivenire a una progressiva riduzione delle “deroghe” già concesse, 

almeno per quanto riguardava ciò che era connesso allo SLSG. In realtà queste ultime, lungi dal ridursi, ne avrebbero 

dato luogo ad altre ancora, parallelamente allo sviluppo del processo d’integrazione europea.

sa “architettura” di questi ultimi, di una loro codificazione, di una loro fusione (limitata ai due trattati 

CE e UE) e anzi di una distinzione fra un trattato di base o fondamentale e le altre disposizioni 

dei trattati. Il rapporto si concentrava quindi sulla struttura e sul contenuto del trattato fondamentale. 

E finalmente prendeva posizione in merito al problema dell’articolazione del trattato fondamentale 

con gli attuali trattati. A questo proposito esso sembrava assumere la scelta di presentare il trattato 

fondamentale nell’effettivo contesto di un riordino o di una semplificazione degli attuali trattati. In 

particolare sottolineava che il trattato fondamentale avrebbe dovuto sostituire il trattato UE anche 

nello stesso ruolo di trattato quadro o di “cappello” a tutte le più diverse politiche dell’Unione, incorporando 

le disposizioni essenziali sia del trattato UE, sia del trattato CE. Nell’eventuale permanenza 

della struttura a pilastri le disposizioni riguardanti il secondo e il terzo pilastro sarebbero state 

rifuse rispettivamente in due protocolli annessi allo stesso trattato fondamentale. Per quanto riguarda 

invece il trattato CE, si sarebbe dovuto conferire autenticazione e quindi validità giuridica alla 

versione consolidata di esso ossia codificarla, in una versione da cui sarebbero sparite le disposizioni 

essenziali trasferite nel trattato fondamentale. Il rapporto a questo punto precisava: “Indubbiamente 

è importante, anche solo per motivi simbolici, non abrogare il trattato di Roma.” E concludeva 

confermando che una piena ristrutturazione del diritto primario sarebbe stata più giustificata e 

più facilmente ottenuta “nel contesto di una fondamentale riforma sostanziale che in un progetto di 

consolidamento, che è obbligato al mantenimento della presente situazione giuridica.” In definitiva 

il rapporto era sostanzialmente fedele alla proposta del Comitato dei tre saggi di mantenere due testi 

distinti o separati per le disposizioni fondamentali e per quelle non fondamentali e lo faceva, prevedendo 

per le une un trattato fondamentale e per le altre da un lato due protocolli a quest’ultimo (sulla 

PESC e sulla CGMP) e dall’altro soprattutto un distinto e separato trattato CE (concepito come 

contenitore di tutte le disposizioni comunitarie non fondamentali). 

Pochi mesi dopo il gruppo di ricerca dell’IUE di Firenze consegnava alla Commissione, il 31 luglio 

2000, il secondo rapporto sulla riorganizzazione dei trattati dell’UE, dedicato al tema “Riformare le 

procedure di revisione dei trattati”. Dopo un’attenta considerazione delle varie tipologie di procedura 

di revisione esistenti sia nelle organizzazioni internazionali, sia negli Stati federali, sia nella 

stessa UE, il rapporto presentava una serie di proposte di miglioramento di queste ultime, che alla 

fine concludeva per una sostanziale conferma della differenziazione prospettata dal gruppo dei tre 

saggi tra procedura generale (con le ratifiche nazionali di tutti gli Stati membri) per le disposizioni 

del trattato fondamentale e procedura speciale di revisione autonoma (senza ratifiche nazionali) per 

le disposizioni non fondamentali, ma con questa decisiva riserva: 

“Ciò non toglie che la procedura generale di revisione del diritto primario […] continuerebbe a imporsi per esclusione, 

ogni volta e fintanto che non sia stata prevista una procedura speciale. Ciò accadrebbe perché il diritto primario non ripreso 

nel Trattato fondamentale comporta delle disposizioni, quali le basi giuridiche operative, che da una parte sono fin 

troppo numerose e troppo tecniche per figurare in un Trattato fondamentale, ma che d’altra parte riguardano da vicino i 

poteri degli Stati membri, e che a questo titolo si prestano meno a una procedura di revisione autonoma.” 

Con questa affermazione il rapporto faceva capire che, in pratica, a meno che si fosse realmente 

convenuto, in sede politica, di istituire una procedura di revisione autonoma per tutte le disposizioni 

non fondamentali (p.e. attraverso una loro trasformazione in una sorta di unica “legge organica” a 

metà strada fra il trattato e la legge ordinaria dell’UE), non era ipotizzabile una differenziazione delle 

procedure di ratifica a seconda dei due tipi di disposizioni, con la decisiva conseguenza, in tal caso, 

del venir meno di una delle due ragioni che presiedevano alla necessità di mantenere due testi 

distinti e separati per i due tipi di disposizioni. 

Poco tempo dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Santa Maria da Feira del 19-20 giugno 2000. 

Esso prendeva atto in primo luogo “del nuovo dibattito pubblico sul futuro dell’Unione Europea e 

dell’interesse suscitato da quest’ultimo”. Confermava la sua volontà che la CIG pervenisse alla conclusione 

dei suoi lavori nel dicembre 2000 e invitava la Convenzione a presentare il suo progetto di 

Carta nell’ottobre 2000. Ma soprattutto precisava ulteriormente il quadro gerarchico della conduzione 

della politica economica comune. Alla base di essa dovevano essere sviluppati ulteriormente i

processi di Colonia, Cardiff e Lussemburgo a carico del Consiglio nelle formazioni specifiche più 

atte a realizzarli. La sinergia fra tali processi era assicurata dagli “indirizzi di massima per le politiche 

economiche”, formulati dallo stesso Consiglio nella sua formazione ECOFIN, ma anch’essi erano 

subordinati alla “strategia” complessiva di Lisbona, agente della quale doveva essere e restare 

direttamente e stabilmente il Consiglio europeo, con una riunione annuale in primavera dedicata alla 

politica e alla strategia in materia economica e sociale. La Commissione avrebbe continuato a lavorare 

di concerto, presentando semplici relazioni e non già vere e proprie proposte. La più importante 

novità della riunione era data peraltro dall’approvazione dell’ingresso della Grecia nell’area 

dell’euro per il 1° gennaio 2001. 

In compenso, qualche mese dopo, si svolgeva in Danimarca il 28 settembre 2000 un referendum 

sull’adesione del Paese alla moneta dell’Unione, con esito negativo. In tal modo il popolo danese 

confermava di gradire il particolare regime di “deroga” concesso al Paese anche rispetto 

all’adozione dell’euro, determinando con ciò il carattere sostanzialmente “definitivo” di tale “deroga” 

specifica. 

Nel frattempo la Convenzione concludeva i propri lavori, approvando il 2 ottobre 2000 il progetto 

della Carta. E il successivo Consiglio europeo di Biarritz del 13-14 ottobre 2000 lo approvava. 

A quel punto era arrivato, per il PE, il momento tanto atteso da decenni per lanciare, sia pure in modo 

“morbido”, la sfida “costituzionale”, con l’adozione, nello stesso giorno 25 ottobre 2000, di due 

risoluzioni, entrambe dirette alla CIG. 

La prima ovvero la risoluzione del 25 ottobre 2000 “sulla cooperazione rafforzata” (A5-0288/2000) 

ribadiva la posizione critica del PE verso simile istituto, pur riconoscendone la necessità in relazione 

alle “aspettative divergenti” fra loro, manifestate dagli Stati membri, al perdurante requisito 

dell’unanimità in molti casi in sede di Consiglio e alla prevedibile accentuazione, una volta avvenuto 

l’allargamento, della “presenza di elementi eterogenei in seno all’’Unione”. Pertanto occorreva 

prevedere la possibilità di una cooperazione rafforzata, ma alle seguenti condizioni: 1) ricondurla 

entro il quadro istituzionale dell’Unione, anzi entro un quadro istituzionale unico (con il PE e la 

Commissione) e perciò entro il sistema comunitario; 2) estenderla alla PESC (compresa la PESD); 

3) modulare la partecipazione del PE a seconda del “pilastro” interessato e garantire comunque il 

potere d’iniziativa della Commissione e il controllo giurisdizionale della Corte di giustizia; 4) escluderla 

per le materie oggetto di deliberazioni a maggioranza in sede di Consiglio e fissare, per le 

disposizioni da prendere all’unanimità, “termini adeguati, il cui superamento indicherebbe che è inutile 

attendere una decisione, date le divergenze in seno al Consiglio, e che occorre cercare di superare 

la situazione di stallo mediante una cooperazione rafforzata fra alcuni Stati membri”; 5) renderla 

possibile solo in presenza di almeno un terzo degli Stati membri interessati ad attivarla; 6) 

sopprimere il potere di veto del singolo Stato membro all’attivazione. La risoluzione concludeva, 

sostenendo che pure il corretto funzionamento di una cooperazione rafforzata esigeva il superamento 

della struttura a pilastri dell’UE. Questa risoluzione, in effetti, era in un certo senso funzionale 

alla successiva. 

La seconda risoluzione, molto più importante, era la risoluzione del 25 ottobre 2000 “sulla costituzionalizzazione 

dei trattati” (A5-0289/2000) (relatore: Olivier Duhamel). 316 

In essa il PE, sulla base delle suggestioni presenti nel rapporto dello studio di Firenze, partiva dalle 

seguenti premesse: 

- “la CIG del 1996 […] non ha però rafforzato le capacità decisionali del Consiglio e non ha potuto condurre a termine 

il lavoro che aveva intrapreso per rendere più efficaci le istituzioni”; 

- “l’adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione rafforzerà la legittimità e la pertinenza delle istituzioni agli 

occhi dell’opinione pubblica, a condizione tuttavia che ne sia garantita l’integrazione nei trattati”; 

- “qualsiasi ordine giuridico è consacrato da testi fondamentali che definiscono la natura e le competenze delle sue istituzioni”; 

- “l’appartenenza all’Unione implica l’adesione incondizionata agli ideali e ai valori democratici sui quali essa si fonda 

secondo gli articoli 6 e 7 del trattato sull’Unione Europea e la Carta dei diritti fondamentali”; 

316 Olivier Duhamel è stato membro francese del PE (nel gruppo del PSE) dal 1997 al 2004.

- “i trattati istitutivi organizzano già la forma di governo dell’Unione descrivendo la composizione delle sue istituzioni e 

stabilendo in quale misura e secondo quali modalità queste ultime esercitano le loro funzioni”; 

- “la Corte di giustizia ha stabilito che i trattati istitutivi delle Comunità rappresentano una “carta costituzionale””; 

- “i trattati prevedono che l’Unione rispetti l’identità nazionale degli Stati membri e che la cittadinanza dell’Unione costituisca 

un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisca quest’ultima”; 

- “deplorando che nel corso dell’attuale Conferenza intergovernativa non venga affrontata la riorganizzazione dei trattati 

e concordando con la Commissione sul fatto che al Consiglio europeo di Nizza dovranno essere decisi una procedura 

e un calendario concreto per realizzare tale lavoro”; 

- “l’adozione di una Costituzione Europea può essere solo il risultato di un ampio dibattito pubblico avviato secondo un 

processo democratico in seno all’Unione Europea e [..] la procedura non può quindi essere in alcun caso limitata ai soli 

negoziati intergovernativi”; 

In queste premesse il PE introduceva il tema della Costituzione, ponendo come tema dirimente 

l’inserimento della Carta dei diritti fondamentali nei trattati e attribuendo invece alla loro “riorganizzazione” 

ossia alla loro fusione in un testo unico un valore sostanzialmente simbolico, visto che 

già gli stessi trattati istitutivi erano la “carta costituzionale” europea. 

Con questa impostazione “morbida” la risoluzione passava poi a suggerire appunto la “necessità di 

una semplificazione e di una riorganizzazione dei trattati”, con queste argomentazioni: 

- “l’architettura dell’Unione non risponde alle domande di democrazia, trasparenza e semplificazione manifestata dai 

cittadini dell’Unione Europea e da quelli dei Paesi candidati”; perciò “solo un rimaneggiamento dei testi consentirebbe 

un approccio più razionale e più comprensibile per quanto concerne gli obiettivi e i mezzi della costruzione dell’Unione 

Europea”; 

- “ritiene che la forma assunta dai risultati delle varie CIG che si sono succedute, vale a dire un accumulo di trattati lunghi 

e complessi, sia divenuta difficilmente utilizzabile sia per gli addetti ai lavori, sia per i cittadini e che i trattati attuali 

vadano pertanto sostituiti da un “trattato quadro” unico, leggibile e breve, che preveda la fusione dell’Unione Europea 

e delle tre Comunità in un’unica entità; esso conterrebbe esclusivamente le disposizioni fondamentali di natura 

costituzionale, segnatamente gli obiettivi dell’Unione, la protezione dei diritti fondamentali, la cittadinanza, 

l’attribuzione e la ripartizione dei poteri e le questioni istituzionali, mentre tutte le altre disposizioni, in particolare quelle 

che disciplinano le politiche comuni, figurerebbero nei protocolli allegati al “trattato quadro””; 

- “[…] la ricomposizione dei trattati è perfettamente possibile sotto il profilo tecnico; si tratta dell’inizio di un processo 

di “costituzionalizzazione” a partire da una revisione “a diritto costante”, a prescindere dalle posizioni sulle riforme istituzionali 

necessarie”; 

Il PE dunque legava strettamente la parola “Costituzione” all’idea della sostituzione dei trattati esistenti 

con un “trattato quadro”, inteso soprattutto come un testo “unico, leggibile e breve”, alla portata 

dei cittadini, grazie al fatto che avrebbe contenuto solo le disposizioni di natura costituzionale, 

relegando tutte le disposizioni riguardanti le politiche e il funzionamento dell’Unione a una serie di 

protocolli allegati al trattato stesso. 317 Questa impostazione accattivante tuttavia dava en passant per 

scontato che, proprio al servizio dell’unicità e snellezza del testo, esso avrebbe dovuto prevedere “la 

fusione dell’Unione Europea e delle tre Comunità in un’unica realtà” ossia una totale rivoluzione 

dell’assetto politico-istituzionale europeo. Perciò la semplice “ricomposizione dei trattati” era in realtà 

appunto questo: “si tratta dell’inizio di un processo di “costituzionalizzazione”” ovvero ce n’est 

qu’un début. 

Perciò la risoluzione entrava poi nel merito dei “motivi di una “costituzionalizzazione” dei trattati”, 

con queste argomentazioni: 

- “l’esistenza di una Costituzione europea presenterebbe il duplice vantaggio di offrire ai cittadini europei un testo di 

riferimento e di procedere all’imprescindibile semplificazione delle norme che regolano le istituzioni europee”; 

317 La riduzione dell’unico trattato alle sole disposizioni di natura costituzionale era un’ulteriore chance per un’efficace 

proposta di esso agli stessi cittadini europei. E tuttavia la previsione della riconduzione di tutte le “altre” disposizioni a 

una serie di “protocolli” allegati allo stesso trattato fondamentale andava in controtendenza rispetto sia al rapporto del 

gruppo dei tre saggi (testi distinti), sia al primo rapporto del gruppo di ricerca di Firenze, che prevedeva anche e soprattutto 

il mantenimento del trattato CE (come contenitore distinto e separato di tutte le disposizioni comunitarie non fondamentali).

- “la futura Costituzione deve sancire con chiarezza e vigore: a) i valori comuni dell’UE; b) i diritti fondamentali dei 

cittadini europei; c) il principio della separazione dei poteri e dello Stato di diritto; d) la composizione, il ruolo e il funzionamento 

delle istituzioni dell’Unione; e) la ripartizione delle competenze; f) il principio di sussidiarietà; g) il ruolo 

dei partiti politici europei; h) la finalità dell’integrazione europea”; 

- “auspica che il diritto autonomo dei cittadini europei di gestire le proprie attività a livello comunale diventi parte integrante 

del nuovo trattato e ritiene che tale aspetto debba essere garantito e promosso”; 

- “auspica che il dibattito che sarà lanciato nel dicembre 2000 a Nizza, al momento della conclusione della CIG, rappresenti 

l’inizio di un processo di gerarchizzazione dei testi, che deve condurre all’elaborazione di una Costituzione per 

l’Europa, prevedendo procedure differenziate di adeguamento di tali testi, senza rischi di blocco”. 318 

Anche da tali motivi emergeva un quadro sostanzialmente “rassicurante” del progetto complessivo, 

all’insegna dell’iniziale valore dominante della semplicità e della chiarezza a tutto beneficio dei cittadini. 

La risoluzione passava infine a illustrare il “metodo” atto a conseguire l’obiettivo. 

In una “prima tappa: la riorganizzazione dei trattati varata a Nizza”, secondo il PE si sarebbe dovuto: 

- “ritiene che un primo trattato possa essere elaborato nel rispetto della situazione giuridica e istituzionale attuale: propone 

quindi che il Consiglio europeo di Nizza dia mandato al Consiglio di adottare questo trattato riorganizzato, su 

proposta della Commissione, previa consultazione della Corte di giustizia e previo parere conforme del Parlamento Europeo, 

nonché previa approvazione da parte dei Parlamenti nazionali”; 

- “l’elaborazione della Carta dei diritti fondamentali offre elementi per una base costituzionale comune (la sua integrazione 

nel trattato potrebbe assumere la forma di un primo capitolo della Costituzione)” 

Risultava dunque confermato che questo semplice “trattato riorganizzato”, già in virtù 

dell’inserimento in esso della Carta, avrebbe posto le basi per l’avvio dell’elaborazione di una vera 

e propria “Costituzione per l’Europa”. 

Infatti era prevista pure una “seconda tappa: la Costituzione preparata da una “Convenzione””, nella 

quale secondo il PE si sarebbe dovuto: 

- “propone che il processo costituzionale venga lanciato in occasione del Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000 

con l’adozione di una dichiarazione allegata al prossimo trattato che preveda mandato, procedure e calendario per 

l’apertura dei lavori di redazione di una Costituzione per l’Europa”; 

- “ritiene indispensabile che il Parlamento Europeo e la Commissione siano i motori di questo processo costituzionale e 

procedano ai necessari lavori preparatori e che si tenga largamente conto dei contributi dei Parlamenti nazionali e 

dell’opinione pubblica sia degli Stati membri, sia dei candidati all’adesione”; 

- “propone che, per redigere la futura Costituzione dell’Unione, si riprenda il modello di Convenzione, nel cui quadro è 

stato elaborato il progetto di Carta dei diritti fondamentali, tenuto conto dei lavori collegiali trasparenti e fruttuosi che 

sono stati realizzati in tale sede”; 

- “propone tuttavia che questo modello venga adeguato, prendendo in considerazione il complesso dei lavori preparatori, 

onde perfezionare le procedure di discussione e di decisione in sede di Convenzione”; 

- “la Convenzione dovrebbe disporre di un termine massimo di un anno per elaborare il progetto preliminare di Costituzione”; 

- “sostiene che il calendario dei lavori preparatori debba essere predisposto in modo tale che la Costituzione possa essere 

adottata prima delle elezioni europee del 2004”; 

- “in nessun caso tali lavori devono poter bloccare o ritardare il processo di adesione” dei Paesi candidati; 

- “auspica che, sia per la qualità del dibattito democratico, sia per i legami tra i popoli e la loro Costituzione, i cittadini 

dell’Unione siano consultati al momento opportuno mediante referendum”; 

- “chiede che detta consultazione popolare avvenga lo stesso giorno in tutti gli Stati membri”; 

- l’approvazione “del testo definitivo della Costituzione” doveva avvenire “previo parere conforme del Parlamento Europeo” 

Il PE, dunque, prevedeva sostanzialmente un veloce approntamento da parte dello stesso Consiglio 

del primo trattato “”neutrale” (con l’inserimento peraltro della Carta) già entro la metà del 2001; da 

quel momento sarebbero iniziati i “lavori preparatori” a cura del PE e della Commissione sino alla 

318 In questo passo il PE era senz’altro fedele all’intenzionalità sottesa al rapporto del gruppo dei tre saggi, ma non teneva 

conto della grossa riserva già espressa a tal proposito nel secondo rapporto del gruppo di ricerca di Firenze.

metà del 2002; a quel punto sarebbero iniziati i lavori della nuova Convenzione, che si sarebbero 

protratti sino alla metà del 2003, lasciando tutto il tempo necessario a una veloce approvazione del 

progetto da parte di una nuova CIG, al “parere conforme” del PE sui risultati di essa e alla conseguente 

adozione della Costituzione da parte dei governi degli Stati membri, prima delle elezioni europee 

del giugno 2004, che potevano costituire il “momento opportuno” per associare a esse un “referendum” 

paneuropeo, che sancisse nel modo più solenne e definitivo il varo, pienamente democratico, 

del testo fondativo di un’Unione pienamente democratica, prima ancora che avessero luogo 

le ratifiche, ormai solo parlamentari, nazionali. 319 

Il dispositivo complessivo, contenuto in tale risoluzione, conteneva, dunque, tutte le “precauzioni” 

procedurali, per garantire le migliori possibilità di successo democratico all’”avventura” costituzionale, 

che il PE aveva deciso risolutamente di intraprendere da quel momento. 

Nel frattempo la Carta riceveva l’approvazione del PE il 14 novembre 2000 e della Commissione il 

6 dicembre 2000. In questo stesso giorno la CIG concludeva i suoi lavori, diffondendo il suo progetto 

di nuovo trattato. 

Subito dopo si svolgeva il cruciale Consiglio europeo di Nizza del 7-10 dicembre 2000. 

Nel primo giorno, il 7 dicembre 2000, avveniva la proclamazione congiunta, da parte del Consiglio, 

del Parlamento Europeo e della Commissione (per mezzo della firma dei rispettivi presidenti Hubert 

Védrine, 320 Nicole Fontaine e Romano Prodi), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. 

La Carta, tuttora esistente, contiene il seguente, davvero solenne, “Preambolo”: 

“I popoli europei nel creare tra loro un'unione sempre più stretta hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato 

su valori comuni. 

Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l'Unione si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, 

di libertà, di uguaglianza e di solidarietà; l'Unione si basa sui principi di democrazia e dello Stato di diritto. Essa pone 

la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell'Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e 

giustizia. 

L'Unione contribuisce al mantenimento e allo sviluppo di questi valori comuni, nel rispetto della diversità delle culture 

e delle tradizioni dei popoli europei, dell'identità nazionale degli Stati membri e dell'ordinamento dei loro pubblici poteri 

a livello nazionale, regionale e locale; essa cerca di promuovere uno sviluppo equilibrato e sostenibile e assicura la 

libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali nonché la libertà di stabilimento. 

A tal fine è necessario, rendendoli più visibili in una Carta, rafforzare la tutela dei diritti fondamentali alla luce dell'evoluzione 

della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici. 

La presente Carta riafferma, nel rispetto delle competenze e dei compiti della Comunità e dell'Unione e del principio di 

sussidiarietà, i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli 

Stati membri, dal trattato sull'Unione europea e dai trattati comunitari, dalla convenzione europea per la salvaguardia 

dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dalle carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d'Europa, 

nonché i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte 

europea dei diritti dell'uomo. 

Il godimento di questi diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana 

e delle generazioni future. 

Pertanto, l'Unione riconosce i diritti, le libertà ed i principi enunciati qui di seguito.” 

319 La proposta di un referendum paneuropeo era effettivamente rischiosa. Infatti un eventuale esito negativo di esso avrebbe 

comportato il definitivo affossamento della Costituzione come tale. Invece l’eventuale esito positivo di tale referendum 

paneuropeo avrebbe comportato che, anche in presenza di qualche esito negativo nei risultati nazionali e dunque 

dell’impossibilità di una immediata ratifica parlamentare nazionale rispettiva, l’entrata in vigore della Costituzione 

difficilmente sarebbe stata rinviata e ancora più difficilmente sarebbe stata annullata, come invece avverrà. 

320 Hubert Védrine era il ministro degli esteri francese e come tale il presidente della formazione più importante del 

Consiglio dei ministri dell’Unione Europea. E’ significativo che fosse lui ovvero il Consiglio a partecipare a tale proclamazione, 

in quanto quest’ultima era riservata alle tre massime istituzioni propriamente comunitarie, mentre il Consiglio 

europeo, ancora una volta istituzione suprema dell’UE super partes, si limitava, nella persona del suo presidente 

Jacques Chirac, al ruolo di “osservatore”, nonostante si trattasse della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. 

Il fatto è che essa era connessa a una “cittadinanza dell’Unione”, che di fatto continuava peraltro a essere iscritta 

nel solo trattato CE. Anche questo evento dimostrava quindi la perdurante ambiguità delle disposizioni presenti nei trattati 

e della stessa struttura a pilastri dell’UE.

Il soggetto della Carta sono dunque gli stessi “popoli europei” che decidono di “condividere un futuro 

di pace fondato su valori comuni”. Questi ultimi derivano dalla consapevolezza dell’esistenza 

di un “patrimonio spirituale e morale” europeo ovvero dall’origine storica specificamente europea 

di tali valori comuni, anche se essi si affermano, per la loro stessa natura intrinseca, come valori in 

realtà universali ossia validi per ogni essere umano. Infatti si riassumono nei “diritti indivisibili e 

universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà”. La Carta, in cui questi diritti 

vengono specificati, ha la funzione di legittimare un soggetto politico, l’Unione Europea, deputato a 

rispettarli e a farli rispettare e perciò basato a sua volta “sui principi della democrazia e dello Stato 

di diritto”. Come tale, l’Unione deve porre “la persona” al centro della sua azione e perciò istituire 

la “cittadinanza dell’Unione” (come pienezza di godimento dei diritti, anche politici, della persona) 

e creare uno “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, dove tale cittadinanza possa avere concreta 

realizzazione. La stessa esistenza di una specifica Carta viene peraltro giustificata con l’intento di 

rendere tali diritti “più visibili”, nonché con quello di aggiornarli “alla luce dell'evoluzione della società, 

del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici”. Infine il carattere impegnativo, 

universale e definitivo di essa è dato dalla solenne affermazione che il godimento di tali diritti fa 

sorgere “responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle 

generazioni future”. 

Il testo propriamente detto della Carta si suddivide in sette “capi”: 1) dignità, 2) libertà, 3) uguaglianza, 

4) solidarietà, 5) cittadinanza, 6) giustizia e 7) disposizioni generali. 

La “dignità” sta a significare la “axìa” greca, da cui deriva il termine “assioma”, come ciò che ha 

tanto evidente valore intrinseco, da non poter essere messo in discussione e perciò da rivestire il 

ruolo di vero e proprio principio. Tale “assioma” è originariamente quello della “dignità umana” 

(art. 1) ovvero dell’essere umano in quanto tale come termine di riferimento assoluto di ogni diritto. 

Indissolubilmente connessi a questa fonte suprema sono gli altri “assiomi” costituiti dai diritti “alla 

vita” (art. 2) 321 e “all’integrità della persona” (art. 3) 322 e dalle proibizioni “della tortura e delle pene 

o trattamenti inumani o degradanti” (art. 4) e “della schiavitù e del lavoro forzato” (art. 5). 323 Di 

conseguenza, secondo la Carta, anche gli altri diritti scaturenti da questa originaria “dignità” complessiva 

valgono, a parte qualche eccezione, per qualunque persona soggiorni legalmente nel territorio 


Sotto la voce “libertà” sono rubricati i seguenti diritti: “diritto alla libertà e alla sicurezza” (art. 6), 

“rispetto della vita privata e della vita familiare” (art. 7), “protezione dei dati di carattere personale” 

(art. 8), “diritto di sposarsi e di costituire una famiglia” (art. 9), 324 “libertà di pensiero, di coscienza 

e di religione” (art. 10), “libertà di espressione e d’informazione” (art. 11), “libertà di riunione e di 

associazione” (art. 12), 325 “libertà delle arti e delle scienze” (art. 13), “diritto all’istruzione” (art. 

14), 326 “libertà professionale e diritto di lavorare” (art. 15), 327 “libertà d’impresa” (art. 16), “diritto 

di proprietà” (art. 17), “diritto di asilo” (art. 18), “protezione in caso di allontanamento, di espulsione 

e di estradizione” (art. 19). 

321 

Esso comprende il divieto della pena di morte. In tal modo il diritto europeo acquista, fin in questa originaria fonte, 

una netta distinzione rispetto al diritto vigente tuttora persino in alcuni degli Stati Uniti d’America. 

322 

Esso comprende il divieto delle pratiche eugenetiche, in particolare di quelle aventi come scopo la selezione delle 

persone, il divieto di fare del corpo umano e delle sue parti in quanto tali una fonte di lucro, nonché il divieto della clonazione 

riproduttiva degli esseri umani. 

323 

Esso comprende la proibizione della “tratta degli esseri umani”. 

324 

Questo diritto vale “secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio”. 

325 

Questo articolo afferma anche: “I partiti politici a livello dell'Unione contribuiscono a esprimere la volontà politica 

dei cittadini dell'Unione”. In tal modo tale tipo di associazione è, secondo la Carta, rivolto essenzialmente ai veri e 

propri “cittadini dell’Unione”. 

326 

Questo articolo prevede: “Ogni individuo ha diritto all'istruzione e all'accesso alla formazione professionale e continua.” 

327 

Questo articolo precisa: “Ogni cittadino dell’Unione ha la libertà di cercare un lavoro, di lavorare, di stabilirsi o di 

prestare servizi in qualunque Stato membro”. In tal modo l’Unione garantisce tale diritto solo per i suoi cittadini propriamente 

detti.

Sotto la voce “uguaglianza” sono rubricati i seguenti diritti: “uguaglianza davanti alla legge” (art. 

20), “non discriminazione” (art. 21), “diversità culturale, religiosa e linguistica” (art. 22), “parità tra 

uomini e donne” (art. 23), “diritti del bambino” (art. 24), “diritti degli anziani” (art. 25), “inserimento 

dei disabili” (art. 26). 

Sotto la voce “solidarietà” 328 sono rubricati i seguenti diritti: “diritto dei lavoratori all’informazione 

e alla consultazione nell’ambito dell’impresa” (art. 27), “diritto di negoziazione e di azioni collettive” 

(art. 28), 329 “diritto di accesso ai servizi di collocamento” (art. 29), “tutela in caso di licenziamento 

ingiustificato” (art. 30), “condizioni di lavoro giuste ed eque” (art. 31), “divieto del lavoro 

minorile e protezione dei giovani sul luogo di lavoro (art. 32), “vita familiare e vita professionale” 

(art. 33), “sicurezza sociale e assistenza sociale” (art. 34), “protezione della salute” (art. 35), “accesso 

ai servizi d’interesse economico generale” (art. 36), “tutela dell’ambiente” (art. 37), “protezione 

dei consumatori” (art. 38). 

Sotto la voce “cittadinanza” sono rubricati i seguenti diritti, riservati (salvo qualche eccezione) ai 

veri e propri cittadini dell’Unione: “diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento Europeo” 

(art. 39), “diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali” (art. 40), 330 “diritto ad una 

buona amministrazione” (art. 41), “diritto d’accesso ai documenti” (art. 42), “mediatore” (art. 43), 

“diritto di petizione” (art. 44), 331 “libertà di circolazione e di soggiorno” (art. 45), “tutela diplomatica 

e consolare “ (art. 46). 

Sotto la voce “giustizia” sono rubricati i seguenti diritti, anch’essi validi per qualsiasi persona soggiorni 

legalmente nel territorio dell’Unione: “diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale” 

(art. 47), “presunzione di innocenza e diritti della difesa” (art. 48), “principi della legalità e della 

proporzionalità dei reati e delle pene” (art. 49), “diritto di non essere giudicato o punito due volte 

per lo stesso reato” (art. 50). 

Sotto la voce “disposizioni generali”, infine, sono elencate le seguenti norme: “ambito di applicazione” 

(art. 51), 332 “portata dei diritti garantiti” (art. 52), “livello di protezione” (art. 53) e “divieto 

dell’abuso di diritto” (art. 54). 

La Carta era inoltre accompagnata dalle cosiddette “spiegazioni” allegate, che dovevano fungere da 

guida ineludibile all’interpretazione di essa da parte dei tribunali dell’UE e degli Stati membri. 

Con tutto ciò, il Consiglio europeo di Nizza, pur auspicando che “alla Carta sia data la più ampia 

diffusione possibile presso i cittadini dell’Unione”, precisava peraltro: “la questione della portata 

della Carta sarà esaminata in un secondo tempo”. In tal modo veniva vanificato il piano d’azione 

del PE per la “costituzionalizzazione” dei trattati, almeno per quanto riguardava la tabella di marcia 

prevista. 

Nelle sue conclusioni, il Consiglio europeo di Nizza prevedeva, invece, per l’allargamento, confermato 

come “la priorità politica” dell’UE, la possibilità “di accogliere, a partire dalla fine del 2002, i 

nuovi Stati membri che saranno pronti, con la speranza che possano partecipare alle prossime elezioni 

del Parlamento Europeo” del 2004. 

La maggiore decisione presa dal Consiglio europeo di Nizza era peraltro l’approvazione 

dell’”Agenda sociale europea” (ASE), che istituiva per i cinque anni successivi una politica sociale 

europea, tesa a creare “un legame indissociabile tra prestazione economica e progresso sociale” ovvero 

un saldo legame tra politica economica e politica sociale. Anche di questa il Consiglio europeo 

328 Sotto questa voce sono raggruppati i cosiddetti “diritti sociali” fondamentali, che costituiscono la parte della Carta 

meno gradita al governo di uno Stato membro ossia del Regno Unito. 

329 Questo articolo precisa: “compreso lo sciopero”. 

330 Entrambi gli artt. 39 e 40 precisano: “nello Stato membro in cui risiede” ovvero anche in uno Stato membro diverso 

da quello di appartenenza. 

331 Gli artt. 41, 42 , 43 e 44 valgono per qualsiasi persona soggiorni legalmente nel territorio dell’UE nei confronti 

delle istituzioni e degli organi dell’Unione. 

332 Questo articolo recita al paragrafo 1: “Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni e agli organi 

dell'Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto 

dell'Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l'applicazione 

secondo le rispettive competenze.”

ivendicava perciò un diretto controllo, ma insieme invitava “le parti sociali a prendere pienamente 

parte all’attuazione ed al follow-up di quest’ultima, in particolare in occasione di un incontro annuale 

prima del Consiglio europeo di primavera”. Si confermava quindi la strategia generale del Consiglio 

europeo per un accentramento delle decisioni, compensato da un ricorso sistematico alla dimensione 

partecipativa della democrazia europea. 

L’ASE comprendeva sei orientamenti strategici. Il primo era il “miglioramento quantitativo e qualitativo 

dell’occupazione” (con un approccio più sociale alle linee del processo di Lussemburgo, in 

presenza di un migliorato tasso di disoccupazione (8,7%) e di occupazione (62,1%)). Il secondo era 

“anticipazione e sfruttamento dei cambiamenti dell’ambiente di lavoro mediante lo sviluppo di un 

nuovo equilibrio tra flessibilità e sicurezza”; con questa complicata espressione si intendeva porre 

l’accento essenzialmente su un preventivo “coinvolgimento dei lavoratori” nella gestione dei cambiamenti 

prevedibili, facendo leva ancora una volta sul motivo conduttore della democrazia partecipativa 

applicato al dialogo sociale in tutte le dimensioni (con un approccio “glocale” dall’UE alla 

singola impresa). 333 Il terzo orientamento era la “lotta contro tutte le forme di esclusione e di discriminazione 

per favorire l’integrazione sociale”. Il quarto orientamento era l’”ammodernamento 

della protezione sociale”, a proposito del quale veniva posta sempre più l’attenzione al tema 

dell’invecchiamento della popolazione e alla sostenibilità a lungo termine dei regimi pensionistici. 

Il quinto orientamento era la “promozione della parità tra donne e uomini”. Infine il sesto orientamento 

era il “rafforzamento del capitolo sociale nell’ambito dell’allargamento e delle relazioni esterne 

dell’Unione Europea”. 

Nell’ambito del processo di Cardiff (innovazione) e della più generale strategia di Lisbona (società 

dei saperi) veniva approvato pure un piano d’azione per la “mobilità degli studenti e degli insegnanti” 

nell’ambito dell’UE. 

Nell’ambito della politica monetaria veniva stabilita la tabella di marcia dell’introduzione delle monete 

e delle banconote in euro (da concludersi alla mezzanotte tra il 31 dicembre 2000 e il 1° gennaio 

2002). 

In generale il Consiglio europeo stabiliva, soprattutto, la creazione di un’unitaria politica economica 

e sociale comune, soggetta alla “strategia globale decisa a Lisbona” e quindi gestita direttamente 

nella propria riunione annuale di primavera. 

Soltanto l’11 dicembre 2000, “in coda” alla sua riunione, il Consiglio europeo di Nizza addiveniva, 

in extremis, a un accordo politico sul progetto di trattato licenziato dalla CIG. 

L’anno successivo si apriva con l’entrata, il 2 gennaio 2001, della Grecia nella zona euro, che comprendeva 

così dodici dei quindici Stati membri (tranne Danimarca, Regno Unito e Svezia), accrescendo 

così il ruolo simbolico dell’euro come moneta dell’Unione. 

Inoltre, ancora prima della stessa firma del trattato di Nizza, veniva data realizzazione a una delle 

sue disposizioni, che dava ancora più spessore, accanto alla bandiera e appunto all’euro, al senso 

d’identità europea, attraverso ben tre decisioni adottate dal Consiglio nello stesso giorno, 22 gennaio 

2001, sulla piena affermazione operativa della PESD. Con esse la UEO trasferiva le proprie 

capacità operative all’UE in quanto tale (a prescindere dall’appartenenza del singolo Stato membro 

dell’UE alla NATO). 

Con la prima decisione veniva istituito il “Comitato politico e di sicurezza” (PSC) (inserito nel trattato 

di Nizza, non ancora firmato), sottoposto a una catena gerarchica costituita dal Consiglio europeo, 

dal Consiglio (nella formazione “Affari generali e Relazioni esterne”, composto dai ministri 

degli esteri) e dal Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER, composto da ambasciatori e 

333 Il vertice della nuova dimensione “glocale” (coerentemente con l’origine aziendale del termine) si aveva nella progettata 

creazione di uno statuto della “società europea” ovvero delle norme di un nuovo tipo di impresa atto a permettere 

alle società costituite in Stati membri diversi di procedere ad una fusione o a costituire una società holding o un'affiliata 

comune, evitando i vincoli giuridici e pratici derivanti dall'esistenza degli ordinamenti giuridici diversi degli Stati 

membri. Questo statuto giuridico avrebbe dovuto prevedere appunto anche il coinvolgimento dei lavoratori nella società 

europea, riconoscendone la posizione e il ruolo nell'impresa. Le norme relative alla società europea (SE) saranno emanate 

effettivamente nel corso del 2001.

competente per le questioni comunitarie). Formato anch’esso da ambasciatori e competente per le 

questioni della sicurezza, il PSC avrà alle proprie dipendenze un “Comitato militare”, un “Comitato 

civile” (incaricato della gestione civile delle crisi), un “Gruppo per le relazioni esterne” (competente 

per le questioni legali e finanziarie) e un “Gruppo di politica e militare” (competente per le questioni 

politico-militari). 

Con la seconda decisione veniva altresì istituito il “Comitato militare” dell’UE (EUMC), composto 

dai capi di SM della difesa degli Stati membri e guidato da un presidente, con iniziale mandato 

triennale, scelto tra coloro che avevano già ricoperto la massima carica militare nazionale. 334 

Con la terza decisione, infine, veniva istituito pure lo “Stato maggiore militare ” dell’UE (EUMS), 

il massimo organo militare permanente dell’Unione, subordinato all’EUMC, guidato da un generale 

di corpo d’armata e operativo dall’11 giugno 2001. 335 

Tale struttura operativa verrà completata poco dopo con la creazione, il 20 luglio 2001, sia 

dell’Istituto di studi per la sicurezza dell’UE, sia del Centro satellitare dell’UE (a Torrejón). 336 

Con l’approntamento di questa struttura operativa, l’UE condurrà tra il 2003 e il 2007 ben 15 operazioni 

PESD civili e militari. 337 Nella relazione al PE (citata nella nota relativa alla “Cellula civilemilitare”) 

si affermerà: “Queste hanno sperimentato un approccio comprensivo civile/militare alla 

gestione delle crisi. La realizzazione di successo di questo approccio rappresenta il tratto distintivo, 

il valore strategico aggiunto, del contributo dell’UE alla gestione delle crisi. La PESD perciò richiede 

un approccio olistico, coerente, in tutte le fasi della pianificazione e della conduzione di opera- 

334 Il primo presidente sarà il generale finlandese Gustav Hägglund (9 aprile 2001-9 aprile 2004). La sua elezione a sorpresa 

desterà inquietudine, in quanto la Finlandia non è un Paese NATO, e lo stesso generale avrà a dire, pochi giorni 

dopo la sua nomina, al Daily Telegraph del 12 aprile 2001: “[La prevista Forza europea di reazione rapida è] una questione 

d’identità, allo stesso modo della bandiera e dell’euro. […] Non stiamo parlando di una forza ausiliaria della 

NATO. Questo è un corpo indipendente. Stiamo parlando di cooperazione con la NATO.” I successivi presidenti saranno 

i generali italiano Mosca-Moschini (2004-’06) e francese Bentégeat (dal 2006); quest’ultimo, da poco nominato, nella 

conferenza stampa del 16 gennaio 2007, dirà : “Il vantaggio principale dell’UE è la capacità d’agire simultaneamente, 

globalmente e in maniera coordinata negli ambiti civile e militare ad un tempo, con risorse finanziarie e con capacità 

d’intervento negli ambiti giudiziario, di polizia e amministrativo.” 

335 Una delle sue sei divisioni sarà costituita, con decisione del Consiglio del dicembre 2004 e con entrata in vigore nel 

giugno 2005, dalla “Cellula civile-militare”, presieduta da un generale di brigata e composta da due rami, lo “Stato 

maggiore permanente del centro operazioni” (8 militari) (operativo dal 1° gennaio 2007) e il “Ramo di pianificazione 

strategica” (civile-militare, 8 militari e 7 civili, di cui 2 funzionari della Commissione europea). Nelle sue osservazioni 

davanti alla Sottocommissione “Sicurezza e difesa” del PE del 1° marzo 2007, il generale di brigata tedesco Heinrich 

Brauss, direttore della “Cellula civile-militare” dell’EUMS dirà: “Mi si consenta di sottolineare che questa è una configurazione 

unica. Per la prima volta, abbiamo portato insieme ufficiali, diplomatici, esperti civili e funzionari del Consiglio 

e della Commissione in un’unica collocazione integrata. Questa ha lavorato con pieno successo, e coloro che 

all’inizio possono aver temuto uno “scontro di culture” si sono rivelati in torto. Siamo entrambi [il direttore (militare) e 

il vicedirettore (civile)] più che orgogliosi di guidare una simile squadra di personale dedicato e altamente qualificato, 

che concentra in sé uno spettro particolarmente esteso di competenze. Ciò mostra che la cooperazione civile/militare 

funziona, e prova che il combinare l’esperienza professionale, proveniente da così diversi retroterra, in una struttura integrata, 

può fornire attualmente valore aggiunto.” 

336 Il Centro satellitare UE di Torrejón è l’”occhio” della difesa comune europea. Se e quando sarà effettivamente realizzato 

il progetto R&D comune “Galileo”, l’UE potrà disporre di un sistema di rilevamento satellitare suo proprio anche 

per le esigenze della PESD. Successivamente verrà creata pure, il 12 luglio 2004, l’Agenzia europea della difesa. 

337 Per quanto riguarda le sole operazioni in Europa, l’UE ha condotto o sta conducendo: in Bosnia-Erzegovina 

l’operazione civile EUPM (missione UE di polizia) (dal gennaio 2003), a cui si è aggiunta l’operazione militare EU- 

FOR “Althea”, che ha rilevato la SFOR (a guida NATO) dal dicembre 2004, determinando da questa data la diretta responsabilità 

politico-militare dell’UE in tale Paese balcanico; in Macedonia la citata operazione militare “Concordia” 

(marzo-dicembre 2003), seguita dalle operazioni civili EUPOL “Proxima” (dicembre 2003-dicembre 2005) ed EUPAT 

(dicembre 2005-giugno 2006); tra Moldavia e Ucraina l’operazione civile EUBAM (missione UE di assistenza al confine) 

(dal 1° dicembre 2005); in Kossovo l’operazione civile EUPT (squadra UE di pianificazione) (dal maggio 2006), 

incaricata di preparare una prossima missione civile nella provincia separata della Serbia, per aiutare, nel caso di 

un’eventuale indipendenza del Kossovo, le nuove autorità a costruire il nuovo Stato come Stato di diritto.

zioni, per conseguire l’effetto strategico desiderato […]. Ciò è particolarmente rilevante per una risposta 

rapida, consistente ed effettiva.” 338 

II. Il Trattato di Nizza 

Un mese dopo aveva finalmente luogo la firma a Nizza il 26 febbraio 2001 del “Trattato che emenda 

il trattato sull’Unione Europea, i trattati che istituiscono le Comunità Europee e alcuni atti connessi” 

ovvero del Trattato di Nizza. 

Nel suo Preambolo i firmatari del trattato di Nizza si limitavano ad affermare: “desiderosi di completare 

il processo avviato dal trattato di Amsterdam, volto a preparare il funzionamento delle istituzioni 

dell’Unione Europea in un’Unione allargata”. In altri termini il trattato di Nizza doveva essere 

inteso come la necessaria integrazione del trattato di Amsterdam, sufficiente a garantire il funzionamento 

dell’UE in vista dell’allargamento, che a sua volta era l’obiettivo primario e in un certo 

senso ultimo dell’Unione. Non c’era altro. 

Il Trattato di suddivideva in due parti: la prima conteneva le “modifiche di merito” la seconda le 

“disposizioni transitorie e finali”. 

Le modifiche di merito riguardavano: 1) il TUE, 2) il trattato CE, 3) il trattato CEEA, 4) il trattato 

CECA, 5) il protocollo sullo statuto del SEBC e della BCE e 6) il protocollo sui privilegi e sulle 

immunità delle Comunità europee. In genere esse prevedevano, in diversi casi, un’estensione del 

voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio, con effetto immediato o a scadenza programmata. 

Le modifiche di merito al trattato sull’Unione Europea riguardavano: 

1) un procedimento di “primo avviso” sull’esistenza di “un evidente rischio di violazione grave da 

parte di uno Stato membro di uno o più principi” fondamentali dell’UE; la previsione, per tutti gli 

stadi della procedura, del parere conforme del PE; 

2) la trasformazione del “comitato politico” della PESD (gia previsto dal trattato di Amsterdam) nel 

“comitato politico e di sicurezza”, al quale venivano affidati, tra l’altro, i seguenti compiti: 

“Nel quadro del presente titolo il comitato, sotto la responsabilità del Consiglio, esercita il controllo politico e la direzione 

strategica delle operazioni di gestione delle crisi. 

Ai fini di un’operazione di gestione delle crisi e per la durata della stessa, quali sono determinate dal Consiglio, 

quest’ultimo può autorizzare il comitato a prendere le decisioni appropriate in merito al controllo politico e alla direzione 

strategica dell’operazione […]”; 

3) l’estensione della possibilità di “cooperazioni rafforzate” alla PESC (con autorizzazione votata 

all’unanimità e dunque con potere di veto), a eccezione delle “questioni aventi implicazioni militari 

o nel settore della difesa”; 

4) la creazione, nell’ambito della CPGMP, dell’”Unità europea di cooperazione giudiziaria (EURO- 

JUST)”, che sarebbe stata coinvolta nei seguenti modi: 

“a) mettendo EUROJUST in condizione di contribuire al buon coordinamento tra le autorità nazionali degli Stati membri 

responsabili dell’azione penale; 

b) favorendo il concorso di EUROJUST alle indagini riguardanti i casi di criminalità transnazionale grave, in particolare 

ove si tratti di criminalità organizzata, tenendo segnatamente conto delle analisi di EUROPOL; 

c) agevolando una stretta cooperazione fra EUROJUST e la Rete giudiziaria europea, in particolare allo scopo di facilitare 

l’esecuzione delle rogatorie e delle domande di estradizione”; 

338 Anche in questi primi passi della PESD, l’UE si è dunque mossa sinora con un atteggiamento ben diverso, non solo 

negli obiettivi, ma anche nei metodi, dalla presunzione di risolvere tutti i problemi con una massiccia e distruttiva operazione 

di conquista e di occupazione militare di un Paese, nella totale incapacità di garantire poi l’opera di costruzione 

di uno Stato di diritto, come è accaduto in Iraq dal 2003 a oggi.

5) l’abbassamento a otto Stati membri della soglia minima di attivazione di una cooperazione rafforzata 

(prevista solo in casi estremi), nonché la soppressione del diritto di veto del singolo Stato 

membro per l’autorizzazione a crearne una. 

Le modifiche di merito del trattato istitutivo della CE riguardavano: 

1) l’estensione della procedura di codecisione a certi ulteriori casi; 

1) l’obbligo del parere conforme del PE per l’attivazione di una cooperazione rafforzata nell’ambito 

della CE; 

2) l’esclusione, dalle azioni della CE (adottate con procedura di codecisione) intese a facilitare 

l’esercizio del diritto di ogni cittadino dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio 

degli Stati membri, dei seguenti settori: passaporti, carte d’identità, titoli di soggiorno, sicurezza 

sociale o protezione sociale; 

3) per quanto riguarda i settori della politica sociale, l’abrogazione del settore “contributi finanziari 

volti alla promozione dell’occupazione e alla creazione di posti di lavoro” e l’inserimento dei settori 

(non suscettibili di direttive comunitarie) “lotta contro l’esclusione sociale” e “modernizzazione dei 

regimi di protezione sociale”, nonché la possibilità di una “passerella” dal voto all’unanimità a 

quello a maggioranza qualificata per i settori “protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del 

contratto di lavoro”, “rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di 

lavoro” e “condizioni di impiego dei cittadini dei Paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio 

della Comunità”; 

4) la creazione di un Comitato per la protezione sociale; 

5) l’introduzione di un nuovo titolo (XXI) della parte terza (“Politiche della Comunità”), intestato 

“Cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i Paesi terzi”; 339 

6) Per quanto riguarda le istituzioni, si stabiliva che il Parlamento Europeo avrebbe dovuto avere un 

numero massimo di membri pari a 732 e che il Consiglio avrebbe determinato, secondo la procedura 

di codecisione, “lo statuto dei partiti politici a livello europeo, in particolare le norme relative 

al loro finanziamento”; 

7) per il Consiglio, il voto a maggioranza qualificata per la nomina del segretario generale di esso e 

alto rappresentante per la PESC, nonché della nuova figura del segretario generale aggiunto di esso; 

8) per la Commissione, il voto a maggioranza qualificata, da parte del Consiglio riunito a livello di 

capi di Stato o di governo, per la designazione del presidente e dei membri della Commissione e per 

la nomina di tutti loro ed eventualmente di un membro sostitutivo; il rafforzamento del ruolo del 

presidente della Commissione nei seguenti termini: 

“1. La Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo presidente, che ne decide l’organizzazione interna 

per garantire la coerenza, l’efficacia e la collegialità della sua azione. 

2. Le competenze che spettano alla Commissione sono strutturate e ripartite fra i membri dal presidente. Il presidente 

può modificare la ripartizione delle competenze nel corso del mandato. I membri della Commissione esercitano le funzioni 

loro attribuite dal presidente, sotto la sua autorità. 

3. Previa approvazione del collegio, il presidente nomina dei vicepresidenti tra i membri della Commissione. 

4. Un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il presidente, previa approvazione del collegio, glielo chiede.”; 

9) per la Corte di giustizia, la sua riunione in sezioni, in grande sezione o in seduta plenaria, una 

dettagliata normativa sul Tribunale di primo grado, nonché la possibilità della creazione di Camere 

giurisdizionali, come nuova istanza di base; la piena possibilità anche per il PE di proporre ricorso 

alla Corte; 

10) la sostituzione della dicitura “Gazzetta ufficiale delle Comunità europee” con quella di “Gazzetta 

ufficiale dell’Unione europea”; 

339 Nel nuovo titolo è specificato: “La politica della Comunità in questo settore contribuisce all’obiettivo generale di 

sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà 

fondamentali”.

11) la correzione della composizione del Comitato economico e sociale (CES), ora così definita: “Il 

Comitato è costituito da rappresentanti delle varie componenti di carattere economico e sociale della 

società civile organizzata, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti 

e artigiani, nonché delle libere professioni, dei consumatori e dell’interesse generale [anziché 

degli “interessi generali”]”; 340 

12) una nuova composizione del Comitato delle Regioni, riservato a “titolari di un mandato elettorale 

nell’ambito di una collettività regionale o locale oppure politicamente responsabili dinanzi a 

un’assemblea eletta”. 

Tra le invero poche novità introdotte dal trattato di Nizza spiccava senza dubbio la ridefinizione 

della composizione e quindi del ruolo del CES, che, nella menzione della “società civile organizzata” 

e in particolare dei rappresentanti “dell’interesse generale”, costituiva il maggiore riconoscimento, 

sino ad allora effettuato in un trattato europeo, della nuova dimensione partecipativa della democrazia 

europea. 

Le novità più importanti, soprattutto per gli Stati membri, apportate dal trattato di Nizza erano peraltro 

quelle presenti non già nel trattato stesso, bensì nei protocolli allegati a esso e soprattutto nel 

protocollo “sull’allargamento dell’Unione Europea”. In esso, infatti, erano contenute delle disposizioni 

riguardanti le tre massime istituzioni comunitarie, in vista appunto dell’allargamento 


Per il PE si prevedeva una nuova ripartizione del numero dei rappresentanti eletti nei diversi Stati 

membri, per la legislatura 2004-’09. Essa assegnava alla Germania 99 seggi, al Regno Unito, alla 

Francia e all’Italia 72 seggi rispettivi e alla Spagna 50 seggi. che avrebbero dovuto regolare tale 

composizione, a seconda del numero di nuovi Stati membri entrati nel frattempo e della data della 

loro entrata. Oltre ai seggi previsti per i 15 Stati membri era stato calcolato pure il numero di seggi 

complessivo, 732 seggi, per i rappresentanti eletti in 27 Stati membri ossia nel numero massimo di 

Stati membri aderenti all’UE previsto per le elezioni europee del 2004. Nel caso in cui a quella data 

il numero di Stati effettivamente membri dell’UE fosse risultato inferiore, si sarebbe proceduto, 

mantenendo il numero massimo di 732 seggi, a una correzione proporzionale al rialzo per ciascuno 

Stato membro (esclusa per gli Stati membri con il massimo o con il minimo possibile di seggi). Nel 

caso, poi, in cui, nel corso di quella legislatura, fossero entrati nell’Unione anche altri Stati del 

gruppo a 27, questi ultimi avrebbero beneficiato di un’analoga correzione proporzionale al rialzo 

nella propria quota di seggi, con un conseguente numero complessivo di seggi superiore alla quota 

massima di 732 seggi prevista, per il restante periodo della legislatura 2004-’09. Per le elezioni del 

2009 si sarebbe dovuto ritornare effettivamente al numero massimo previsto di 732 seggi, secondo 

una nuova ridefinizione complessiva della ripartizione di seggi per Stato membro. 341 

Le disposizioni più “scottanti” erano peraltro quelle riguardanti il Consiglio. Infatti proprio la progressiva 

estensione del voto a maggioranza qualificata, previsto dal trattato di Nizza, rendeva quanto 

mai importante per gli Stati membri una nuova definizione di quest’ultima. La maggioranza qua- 

340 Questa correzione poneva l’accento sull’esistenza di un soggetto unitario di cui il CES in quanto tale doveva essere il 

“veicolo” ossia della “società civile organizzata”. Tale rivoluzionaria ridefinizione nel trattato era l’effetto finale dello 

stesso “storico” parere del CES, adottato il 22 settembre 1999, in merito a “Il ruolo e il contributo della società civile 

organizzata nella costruzione europea” (a sua volta sviluppo ultimo della relativa risoluzione del PE del 10 dicembre 

1996). Tale espressione trova la sua più corretta lettura nell’espressione rovesciata “organizzazioni di società civile” 

(OSC). Tra esse si sarebbero dovute comprendere anche quelle rappresentanti, rispettivamente, le due nuove categorie 

non più professionali e quindi settoriali, bensì finali e quindi generali, dei “consumatori”, nonché dell’”interesse generale” 

(al singolare). La distinzione tra queste ultime dovrebbe consistere nell’attenzione rispettivamente alla efficienza 

dell’offerta economica da parte del mercato (come il MUE) e alla efficacia dell’offerta civile (di civiltà) da parte delle 

istituzioni (come l’UE). In questo senso rientrano perfettamente in quest’ultimo settore le ONG, come espressioni del 

vertice della complessa “domanda” espressa dalla società civile organizzata. 

341 E difatti, poiché, al momento delle elezioni europee del giugno 2004, l’UE sarà a 25 Stati membri, la ripartizione 

cambierà nella seguente correzione proporzionale: Germania 99 seggi, Regno Unito, Francia e Italia 78 seggi ciascuno e 

Spagna 54 seggi, per un totale complessivo di 732 seggi. Al momento dell’entrata, il 1° gennaio 2007, dei due Stati 

membri mancanti all’appello, Romania e Bulgaria, essi avranno perciò rispettivamente 35 se18 seggi, per un totale 

complessivo di 785 seggi, quale c’è tuttora.

lificata “ordinaria”, che si aveva nel caso fosse stata a messa a votazione una proposta della Commissione, 

consisteva nella soglia minima di “169 voti che esprimano il voto favorevole della maggioranza 

dei membri”; altrimenti, nella soglia minima di “169 voti che esprimano il voto favorevole 

di almeno due terzi dei membri”. L’elemento più importante erano dunque i voti, ossia il perdurante 

sistema della votazione ponderata, nella quale ogni Stato disponeva di un certo “pacchetto” di voti 

(diverso da quello di un altro), in riconoscimento del suo rispettivo “peso specifico”. Per ogni Stato 

membro si trattava, allora, di fronte all’accresciuta importanza del voto a maggioranza qualificata e 

nella prospettiva di doverlo far valere nel contesto di un’Unione prevista persino a 27 Stati membri, 

di acquisire per sé una ridefinizione al rialzo del proprio “pacchetto” di voti. Dalle “trattative” scaturì 

una ripartizione dei voti, che prevedeva che, a partire dal 1° gennaio 2005, Germania, Regno 

Unito, Francia e Italia avrebbero disposto ciascuno di 29 voti e la Spagna di 27 voti. Tale risultato 

fu l’esito di un compromesso quanto mai incongruo, che vedeva una Germania sottovalutata e una 

Spagna sopravvalutata. Veniva stabilita perciò una clausola che prevedeva che uno Stato membro 

potesse chiedere la verifica dei voti, per appurare se la maggioranza qualificata ottenuta corrispondesse 

a un numero di Stati membri, la somma delle popolazioni dei quali raggiungesse almeno il 

62% della popolazione complessiva dell’Unione e che, in caso negativo, la decisione relativa non 

sarebbe stata adottata. 342 

Per quanto riguarda la Commissione, si stabiliva che dal 1° gennaio 2005 essa avrebbe compreso un 

solo cittadino per ogni Stato membro. Quando, però, l’Unione avesse compreso tutti e 27 gli Stati 

membri previsti, in occasione della formazione della Commissione successiva a tale entrata, si sarebbe 

adottata la seguente composizione: il numero dei membri della Commissione sarebbe stato 

inferiore al numero degli Stati membri ossia a 27, e perciò i membri della Commissione sarebbero 

stati scelti in base a una rotazione paritaria, nel rispetto di alcuni criteri di equità. 343 

Le decisioni forse più cariche di conseguenze furono peraltro quelle contenute nell’atto finale della 

conferenza intergovernativa, che era stato appunto siglato a Nizza il 26 febbraio 2001, e soprattutto 

nelle dichiarazioni a esso allegate, e precisamente nelle quattro dichiarazioni seguenti. 

Nella Dichiarazione n. 20 “relativa all’allargamento dell’Unione Europea”, infatti, venivano stabilite, 

per ognuno dei 27 Stati membri previsti, le disposizioni già riportate nell’analogo protocollo. Da 

tali disposizioni emergeva che uno dei previsti nuovi Stati membri ossia la Polonia (con una popolazione 

di più di 38 milioni di abitanti) era riuscita a condividere, per ragioni di quasi analogo peso 

demografico, le stesse posizioni ottenute dalla Spagna (con una popolazione di poco più di 45 milioni 

di abitanti) ossia 50 membri del PE e un “pacchetto” di 27 voti ponderati. Nel caso di un’UE a 

27 Stati membri, il numero dei voti necessario a raggiungere la maggioranza qualificata sarebbe stato 

pari a 258 voti, fatte salve le relative disposizioni presenti nel protocollo sull’allargamento 

dell’UE. 344 

342 Si introduceva così, di fatto, il principio della doppia maggioranza, di Stati e di popolazione, che, con la soppressione 

della votazione ponderata, si affermerà pienamente come la nuova definizione di maggioranza qualificata nel TCE. 

L’ostinata opposizione, nella CIG del 2003, del governo dello Stato membro che più aveva da perdere da tale cambiamento 

ossia della Spagna comporterà il rinvio della firma del TCE dal 2003 al 29 ottobre 2004, con grave ritardo sia 

rispetto all’allargamento del 1° maggio 2004, sia rispetto alle elezioni europee del giugno 2004, contribuendo a compromettere 

il buon esito del processo delle ratifiche e quindi l’entrata in vigore del TCE. Dopo il suo abbandono, il 

principio della doppia maggioranza è tuttavia conservato nel “trattato di riforma” ora in corso di approvazione da parte 

dell’attuale CIG. Nel frattempo continua peraltro a vigere il sistema di Nizza. 

343 Nel successivo TCE il numero “definitivo” dei membri della Commissione verrà stabilito come pari ai due terzi degli 

Stati membri. Con l’abbandono del TCE, tale disposizione è mantenuta ora nel “trattato di riforma” in corso 

d’approvazione nell’attuale CIG. Nel frattempo continua a vigere il sistema “un cittadino per ogni Stato membro”. 

344 Questa Dichiarazione fece sì che, una volta entrata anche la Polonia nell’UE il 1° maggio 2004 e avvenuta, anche da 

parte sua, la firma del TCE il 29 ottobre 2004, in presenza dell’esito negativo dei referendum francese e olandese del 

maggio-giugno 2005 sul trattato costituzionale, il nuovo governo di tale Stato membro rinviasse e anzi sospendesse la 

procedura di ratifica. Una volta abbandonato il TCE e approntato il progetto di “trattato di riforma” destinato a sostituirlo 

e insieme a mantenerne pressoché tutti i contenuti, la Polonia, nel corso dell’ultimo Consiglio europeo del giugno 

2007, è riuscita a ottenere il rinvio dell’entrata in vigore delle nuove norme relative alla maggioranza qualificata nel voto 

in sede di Consiglio al 2014, con la piena applicazione di esso solo nel 2017. Perciò, se tale clausola verrà inserita nel

La Dichiarazione n. 21 “relativa alla soglia della maggioranza qualificata e al numero di voti della 

minoranza di blocco in un’Unione allargata” prevedeva per quest’ultima, in un’Unione a 27 Stati 

membri, una somma pari a 91voti. Se dunque una minoranza di Stati membri fosse riuscita a mettere 

insieme tale cifra in un voto negativo contro un certo provvedimento, quest’ultimo non sarebbe 

stato adottato. 345 

La Dichiarazione n. 22 “relativa al luogo di riunione dei Consigli europei” stabiliva che dal 2002 

“una riunione del Consiglio europeo per ciascuna presidenza si terrà a Bruxelles”. Quando poi 

l’Unione avesse avuto almeno 18 Stati membri (perciò a partire dal 1° maggio 2004), “tutte le riunioni 

del Consiglio europeo avranno luogo a Bruxelles”. 346 

Ma la più importante dichiarazione, anzi la più importante novità dell’intero dispositivo del trattato 

di Nizza era quella contenuta nella Dichiarazione n. 23 “relativa al futuro dell’Unione”. In essa la 

CIG stabiliva: 

“1) A Nizza sono state varate importanti riforme. La Conferenza si compiace della positiva conclusione della Conferenza 

dei rappresentanti dei governi degli Stati membri e impegna gli Stati membri a adoperarsi per una rapida ratifica del 

trattato di Nizza. 

2) Essa conviene che, con la conclusione della Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, si apre la 

via all'allargamento dell'Unione europea e sottolinea che, una volta ratificato il trattato di Nizza, l'Unione avrà completato 

i cambiamenti istituzionali necessari per l'adesione di nuovi Stati membri. 

3) Essendo ora aperta la via all'allargamento, la Conferenza invita ad un dibattito più approfondito e più ampio sul 

futuro dell'Unione europea. Nel 2001 la Presidenza svedese e la Presidenza belga, in cooperazione con la Commissione 

e con la partecipazione del Parlamento europeo, promuoveranno un ampio dibattito con tutte le parti interessate: i 

rappresentanti dei parlamenti nazionali e i portavoce dell'opinione pubblica nelle sue varie componenti, ossia ambienti 

politici, economici e accademici, esponenti della società civile, ecc. I paesi candidati saranno associati a questo 

processo secondo modalità da definire. 

4) Dopo la presentazione di una relazione al Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001, il Consiglio europeo adotterà 

nella riunione di Laeken/Bruxelles del dicembre 2001 una dichiarazione contenente iniziative appropriate per il 

proseguimento di questo processo. 

5) Il processo dovrebbe affrontare, tra l'altro, le seguenti questioni: 

- le modalità per stabilire, e mantenere, una più precisa delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati 

membri, che rispecchi il principio di sussidiarietà; 

- lo status della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza, conformemente alle conclusioni 

del Consiglio europeo di Colonia; 

- una semplificazione dei trattati al fine di renderli più chiari e meglio comprensibili senza modificarne la sostanza; 

- il ruolo dei Parlamenti nazionali nell'architettura europea. 

6) Nell'individuare questi temi di riflessione, la Conferenza riconosce la necessità di migliorare e garantire costantemente 

la legittimità democratica e la trasparenza dell'Unione e delle sue istituzioni, per avvicinarle ai cittadini degli Stati 

membri. 

7) La Conferenza conviene che, una volta concluse queste tappe preparatorie, nel 2004 sia convocata una nuova Conferenza 

dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, al fine di trattare i temi summenzionati in vista delle corrispondenti 

modifiche dei trattati. 

8) La Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri non costituirà in nessun caso un ostacolo o prerequisito 

al processo di allargamento. Inoltre, gli Stati candidati che avranno concluso i negoziati di adesione con l'Unione 

saranno invitati a partecipare alla Conferenza. Gli Stati candidati che non avranno concluso i negoziati di adesione saranno 

invitati in veste di osservatori.” 

nuovo “trattato di riforma” in corso di approvazione da parte dell’attuale CIG, continuerà a vigere sino al 2014 o a poter 

vigere sino al 2017 in questo ambito il sistema di Nizza. 

345 Con la nuova definizione di maggioranza qualificata, che sopprime la votazione ponderata e assume il principio della 

doppia maggioranza (di Stati e di popolazione), affermatasi nel TCE e poi nel nuovo “trattato di riforma” in discussione 

nell’attuale CIG, è stato stabilito perciò anche un nuovo tipo di minoranza di blocco. Esso scatterà, peraltro, in analogia 

con quanto vale a proposito della nuova maggioranza qualificata, solo nel 2014. 

346 Questa decisione aveva un certo valore simbolico. Stava infatti a significare che persino la massima istituzione 

dell’UE, che sino ad ora era stata la gelosa custode delle prerogative degli Stati membri e perciò aveva riservato a ciascuno 

di essi, nel periodo della rispettiva presidenza di turno, l’onore di ospitare le proprie riunioni in una o più città a 

sua scelta del suo territorio nazionale, avrebbe assunto, invece, la veste di stabile vertice unitario dell’Unione e, come 

tale, avente la propria “residenza” in una delle “capitali” dell’UE e precisamente in quella che vedeva la presenza, continua 

o alternata, delle tre massime istituzioni comunitarie (Consiglio, PE e Commissione) ossia Bruxelles.

In tal modo, sotto la nuova espressione, accattivante quanto vaga, di “futuro dell’Unione”, 

all’insegna comunque della realizzazione di una nuova “legittimità democratica” dell’UE, era lanciato 

un “ampio dibattito”, che, a partire dallo stesso anno 2001, avrebbe dovuto coinvolgere “tutte 

le parti interessate”, compresi gli “esponenti della società civile”. Il modo di far confluire tale dibattito 

in una sede decisionale appropriata sarebbe stato deciso in base a una prevista “dichiarazione” 

del Consiglio europeo di Laeken nel dicembre 2001. In ogni caso i punti che avrebbero dovuto essere 

comunque presi in considerazione e decisi erano: a) la “delimitazione delle competenze” tra UE e 

Stati membri, b) lo “status della Carta dei diritti fondamentali” dell’UE, c) la “semplificazione dei 

trattati”, d) il “ruolo dei Parlamenti nazionali” nell’Unione. Al termine di tali “lavoratori preparatori”, 

si sarebbe svolta, nel 2004, una nuova CIG, che avrebbe condotto a un nuovo trattato emendativo. 

Con questa dichiarazione della CIG veniva così accolto, in gran parte, il piano d’azione del PE previsto 

nella sua risoluzione del 25 ottobre 2000, salvo una, peraltro decisiva, precisazione: “in vista 

delle corrispondenti modifiche dei trattati”. In altri termini: per quanto rivoluzionarie fossero tali 

modifiche, esse avrebbero dovuto venire recepite all’interno di un ennesimo trattato emendativo dei 

trattati istitutivi, che sarebbero perciò stati mantenuti nella loro pluralità. 

Complessivamente, dunque, l’intero dispositivo del trattato di Nizza si segnalava per la sua fondamentale 

ambiguità: da un alto vedeva scarse novità e anzi il trionfo di una logica spartitoria tra gli 

Stati membri presenti e futuri, e dall’altro lato apriva tuttavia la strada a un processo che avrebbe 

rivoluzionato, sia nella forma (l’”ampio dibattito”), sia nei contenuti (il processo di “costituzionalizzazione”), 

l’intera storia del processo d’integrazione europea. Ad aggravare tale ambiguità era 

inoltre la deliberata scelta di far avanzare il processo dell’enorme allargamento a 27 Stati membri 

indipendentemente dai tempi e dai risultati del dibattito “sul futuro dell’Unione Europea”. 

L’incrocio finale, in parte fortuito, fra questi tre elementi, ambizioni costituzionali, rivendicazioni 

nazionali e allargamento dell’UE, avrebbe comportato perciò il rischio di un infernale corto circuito, 

in cui avrebbe potuto smarrirsi il senso stesso della distinzione tra queste dimensioni nel sentimento, 

indistinto, ma profondo, della “eccessività” e dunque della “insostenibilità” della stessa 

nuova Unione. 

III. Verso la Convenzione sul futuro dell’Europa 

Subito dopo la firma del trattato di Nizza, veniva lanciato, il 7 marzo 2001, il dibattito sul futuro 

sviluppo dell’Unione Europea. 

Un mese dopo la firma del trattato di Nizza, si svolgeva poi il Consiglio europeo di Stoccolma del 

23-24 marzo 2001. Si trattava della “prima riunione annuale di primavera dedicata ai problemi economici 

e sociali”. Il tema principale di essa era la “sfida demografica”, rappresentata 

“dall’invecchiamento della popolazione con una quota sempre più ridotta di persone in età lavorativa”, 

almeno entro il 2010. Si prevedeva perciò che, a partire da tale data, ciò avrebbe creato “pressioni 

considerevoli sui sistemi previdenziali, in particolare sulle pensioni e sui sistemi di assistenza 

sanitaria e di assistenza agli anziani.” Pertanto, entro tale data, occorreva intervenire risolutamente, 

“aumentando i tassi di occupazione, riducendo il debito pubblico e adeguando i sistemi di protezione 

sociale, inclusi i regimi pensionistici.” Per quanto riguarda la prima modalità, si stabiliva 

l’obiettivo intermedio di raggiungere per il gennaio 2005 un tasso di occupazione del 67% in generale 

e l’obiettivo finale di raggiungere entro il 2010 un tasso medio di occupazione degli anziani 

(dai 55 ai 64 anni) del 50%. L’intera strategia di Lisbona (comprensiva degli indirizzi di massima 

per le politiche economiche e dei processi di Lussemburgo, Cardiff e Colonia) veniva dunque posta 

di fronte a questa nuova sfida: allargare la base lavorativa, compresa quella in età più avanzata, in 

misura sufficiente a impedire il collasso dei sistemi previdenziali, che, in ogni caso, avrebbero dovuto 

comunque essere rivisti in rapporto ai risultati conseguiti dalla strategia di Lisbona. A questo 

scopo il Consiglio europeo dava particolare risalto al processo di Cardiff ossia dell’innovazione, 

con contenuti, che, tuttora, mantengono un sapore “futuribile” di sconvolgente attualità. La riunione

di Stoccarda decideva pure che l’appuntamento seguente nella primavera 2002 sarebbe stato dominato 

dal tema dello “sviluppo sostenibile” e della “tecnologia ambientale”, in considerazione del 

nuovo grande allarme recepito dal Consiglio europeo ovvero dei “cambiamenti climatici”. 

L’UE era nel frattempo molto attiva anche sul piano delle relazioni esterne. Le drammatiche conseguenze 

della disgregazione della Jugoslavia ossia le sanguinose guerre tra i nuovi Stati balcanici occidentali 

e le brutali guerre civili prima in Bosnia-Erzegovina e poi in Kossovo avevano infine convinto 

la PESC ad approntare un nuovo quadro di riferimento unitario per tutti gli Stati dei Balcani 

occidentali, nel quale assicurare la pace nella regione attraverso la conclusione di specifici “accordi 

di stabilizzazione e di associazione” (SAA) con i singoli nuovi Stati. Tali accordi prevedevano che, 

in cambio di garanzie per la “stabilizzazione” del singolo Stato membro in un regime di Stato di diritto, 

di garanzia dei diritti umani quali effettivi diritti civili per tutti i suoi cittadini, comprese le 

proprie minoranze etniche, e di democrazia effettiva, comprensiva del consenso di tutti i gruppi etnici 

presenti nel territorio, veniva accordato al singolo Paese l’ambìto status dell’”associazione” alle 

Comunità Europee, aperto a una candidatura e a un’eventuale adesione di esso all’UE. Il primo accordo 

di stabilizzazione e di associazione veniva concluso il 9 aprile 2001 con la Macedonia (entrato 

poi in vigore il 1° aprile 2004), a cui sarebbe seguito il 29 ottobre 2001 un secondo accordo di tipo 

SAA con la Croazia (entrato poi in vigore il 1° febbraio 2005), nonché il 12 giugno 2006 un terzo 

accordo SAA con l’Albania (non ancora entrato in vigore) e infine il 15 ottobre 2007 un quarto 

accordo SAA con il Montenegro (non ancora entrato in vigore). 347 

Dal canto suo, il PE provvedeva invece ad attivare il dibattito sul “futuro dell’UE”, adottando la 

risoluzione del 31 maggio 2001 “sul trattato di Nizza e il futuro dell’Unione Europea” (relatori: Iñigo 

Méndez de Vigo e António José Seguro 348 ). 

Nelle sue premesse, la risoluzione affermava tra l’altro: 

- “il successo dell’ampliamento, che aumenterà l’eterogeneità degli interessi nazionali, esige istituzioni e meccanismi 

decisionali efficaci che evitino il rischio di paralisi nell’integrazione europea; 

- “il completamento dell’unione monetaria renderà imprescindibile la contropartita dell’unione politica”; 

- “il trattato di Nizza non ha concluso il processo di unione politica avviato con il trattato di Maastricht”. 

Poste queste premesse, il PE si pronunciava criticamente sui seguenti punti: 

- “”reputa che un’Unione con 27 e più Stati membri necessiti di riforme più profonde per garantire la democrazia, 

l’efficacia, la trasparenza, la chiarezza e la governabilità”; 

- “deplora vivamente che il trattato di Nizza abbia dato una risposta timida e in alcuni casi insufficiente alle questioni 

all’ordine del giorno – di per sé già ridotto – della Conferenza intergovernativa”; 

- “sottolinea che questo Parlamento ha sempre stabilito due parametri per la misurazione del successo della Conferenza 

intergovernativa sulle riforme istituzionali, vale a dire l’assoluta garanzia della capacità di funzionamento di un’Unione 

allargata e una significativa riduzione del deficit democratico, e che entrambi gli obiettivi sono stati mancati a Nizza”; 

- “indica, tra gli aspetti più negativi della Conferenza intergovernativa, il fatto che il processo decisionale all’interno 

dell’Unione sia reso più confuso e più opaco, il mancato rispetto del principio di estendere la codecisione a tutte le materie 

decise a maggioranza qualificata e la mancata integrazione nei trattati della Carta dei diritti fondamentali”; 

347 Macedonia e Croazia effettivamente avvieranno ben presto, ma con ben diversa velocità, la procedura d’adesione 

all’UE. La domanda d’ingresso verrà presentata dalla Croazia già nel 2003 e dalla Macedonia nel gennaio 2004. La 

Croazia verrà riconosciuta come Paese candidato il 18 giugno 2004 e i relativi negoziati d’adesione saranno aperti il 3 

ottobre 2005. La Macedonia otterrà il riconoscimento di Paese candidato solo nel dicembre 2005. La Croazia diventerà 

il 28° Stato membro dell’UE in un futuro prossimo, determinato soprattutto dall’effettiva entrata in vigore del futuro 

“trattato di riforma” dell’UE. L’avvio di negoziati d’adesione con la Macedonia dipenderà dall’accordo tra essa e la 

Grecia in merito ai rapporti tra la regione greca della Macedonia e uno Stato che, al fine di differenziarsi da 

quest’ultima, è stato costretto ad assumere l’insolita denominazione ufficiale di Ex-Repubblica jugoslava di Macedonia 

(FYROM). Molto più problematica rimane, tuttora, la situazione degli altri Stati balcanici occidentali: Albania e Montenegro, 

ma soprattutto Bosnia-Erzegovina e Serbia, compresa la sua provincia separata del Kossovo. 

348 António José Seguro è stato membro portoghese del PE (nel gruppo del PSE) dal 1999 al 2 luglio 2001, quando divenne 

“ministro aggiunto del primo ministro” portoghese sino al 6 aprile 2002. Da allora è membro dell’Assemblea della 

Repubblica portoghese (nel gruppo del PS).

- “è dell’avviso che l’approntamento del trattato di Nizza e i negoziati condotti in materia, analogamente a quanto già 

avvenuto in precedenza con il trattato di Amsterdam, abbiano evidenziato tutti i limiti del metodo puramente intergovernativo 

per la revisione dei trattati, come implicitamente hanno finito per riconoscere i governi stessi nell’approvare 

la dichiarazione n. 23 (allegata all’Atto finale del trattato)”; 

- “esige che la convocazione di una nuova CIG […] apra un ciclo costituente”; 

- “il trattato di Nizza conclude un ciclo iniziato a Maastricht e proseguito ad Amsterdam ed esige l’avvio di un processo 

costituzionale che sia coronato dall’adozione di una Costituzione dell’Unione Europa”. 

Per quanto riguarda il vero e proprio “trattato di Nizza” il PE affrontava in primo luogo il problema 

dei “diritti fondamentali”, a proposito dei quali ribadiva la propria richiesta che “la Carta sia integrata 

in modo giuridicamente vincolante nei trattati al fine di garantire pienamente i diritti di ogni 

persona”. 

Quanto alla “riforma istituzionale”, il PE notava: 

- “”il nuovo sistema di voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio è il risultato di un accordo sulla ripartizione 

dei poteri tra i Quindici, che apre formalmente la porta all’ampliamento, ma che, per quanto riguarda l’efficacia e la trasparenza 

del processo decisionale, non apporta alcun miglioramento a quello attuale e solleva serie preoccupazioni riguardo 

al suo funzionamento in un’Unione con 27 Stati membri”; 

- “deplora che non sia stata adottata nessuna disposizione volta a migliorare la trasparenza dei lavori del Consiglio, in 

particolare quando esso agisce in qualità di organo legislativo”; 

- “deplora che la composizione del Parlamento Europeo non sia disciplinata da principi chiari; esprime il proprio stupore 

per la decisione di superare il tetto di 700 membri fissato ad Amsterdam; mette in guardia dai rischi che potrebbero 

derivare da un eccessivo aumento dei suoi membri nella fase di transizione e chiede al Consiglio di tener conto di tali 

rischi nel fissare il calendario delle adesioni”; 

- “esige che, in occasione dei negoziati sui rispettivi trattati di adesione, il numero dei rappresentanti dell’Ungheria e 

della Repubblica Ceca al Parlamento Europeo venga rettificato e allineato al numero di seggi (22) attribuiti al Belgio e 

al Portogallo (Paesi aventi più o meno la stessa popolazione)”; 349 

- “deplora che la struttura a pilastri del trattato persista e che, soprattutto nel settore della PESC, negano introdotti inutili 

doppie strutture; chiede che i compiti del commissario competente in materia di relazioni esterne e dell’alto rappresentante 

per la PESC vengano affidati a un vicepresidente della Commissione con particolari obblighi nei confronti del 

Consiglio”; 

- “deplora che i membri della Corte e del Tribunale continuino a essere nominati di comune accordo dagli Stati membri”; 

- “ribadisce la sua posizione a favore della creazione di un procuratore pubblico europeo incaricato della lotta alle 

frodi contro gli interessi finanziari dell’Unione”. 

Quanto al “processo decisionale” il PE notava: 

- “deplora che molte questioni fondamentali continueranno a essere soggette alla norma dell’unanimità”, il che pregiudicherà 

l’approfondimento dell’Unione allargata”; 

- “segnala al riguardo l’assoluta necessità di essere associato più strettamente – quale elemento di partecipazione democratica 

– alla politica commerciale e delle relazioni economiche esterne comune […]; reputa che la sua propria partecipazione 

sia indispensabile, dacché hanno cessato di esistere le competenze dei Parlamenti nazionali in materia di politica 

commerciale comunitaria”; 

- “ribadisce che l’estensione del voto a maggioranza qualificata, accompagnata dalla codecisione, costituisce la chiave 

per un genuino equilibrio interistituzionale e per il successo dell’ampliamento, motivo per cui è dell’avviso che le modifiche 

introdotte dal trattato di Nizza siano del tutto insufficienti; ribadisce che il voto a maggioranza qualificata deve 

essere accompagnato, per quanto riguarda la legislazione, dalla codecisione del Parlamento Europeo quale garanzia democratica 

indispensabile del processo legislativo”; 

- “deplora che la Conferenza intergovernativa non abbia esteso la procedura di codecisione alle basi giuridiche che prevedono 

già da prima di Nizza e dopo Nizza il voto a maggioranza qualificata per l’approvazione della legislazione; ri- 

349 E difatti, per le elezioni del giugno 2009, il numero complessivo di seggi previsto è stato, dapprima, di 736 seggi 

(con 2 seggi in più sia per la Repubblica Ceca, sia per l’Ungheria), anche se, ora (in base al nuovo “trattato di riforma”, 

in discussione nell’attuale CIG), è addirittura di 750 seggi. Per quanto riguarda la ripartizione dei seggi per Stato membro, 

in base alla proposta della Commissione “Affari costituzionali” del PE dell’11 settembre 2007 (che sarà votata dal 

PE nella seduta plenaria del 10-11 ottobre 2007, per essere approvata dal Consiglio nello stesso mese e venire quindi 

inserita nel nuovo “trattato di riforma” entro l’anno), per le elezioni europee del 2009 la Germania avrebbe 96 seggi, il 

Regno Unito 73, la Francia 74, l’Italia 72 e la Spagna 54.

tiene che il nuovo trattato non riconosca sufficientemente la, procedura di codecisione, prevista all’articolo 251 del 

TCE, quale regola generale per la presa di decisioni nell’Unione”; 

- “è preoccupato per la complessità che il trattato di Nizza introduce in molte basi giuridiche alle quali estende il voto a 

maggioranza qualificata”. 

Quanto alle “cooperazioni rafforzate”, il PE notava: 

- “è dell’avviso che il ruolo riservatogli per l’autorizzazione delle cooperazioni rafforzate sia insufficiente e antidemocratico, 

segnatamente nei settori vitali del primo pilastro per i quali nel Consiglio viene mantenuta l’unanimità”; 

- “deplora che il metodo intergovernativo, caratteristico del secondo pilastro, sia stato applicato anche alle cooperazioni 

rafforzate in materia di politica estera e di sicurezza – il che rende pertanto possibile il veto di uno Stato -, e che il suo 

ruolo sia stato ridotto a un semplice diritto di essere informato e che la Commissione si limiti a formulare un parere”; 

“ deplora che le strategie comuni e la politica di difesa siano state escluse dal campo di applicazione delle cooperazioni 

rafforzate”. 

Concluso così il bilancio del trattato di Nizza, il PE emetteva una “dichiarazione sul futuro 

dell’Europa”, nei seguenti termini: 

- “ritiene che il dibattito debba avvenire tanto a livello europeo, quanto a livello nazionale; è dell’avviso che 

l’organizzazione del dibattito e la valutazione dei suoi risultati, soprattutto in ambito nazionale, siano responsabilità dei 

governi e dei Parlamenti nazionali; consiglia la creazione, tanto negli Stati membri, quanto nei Paesi candidati, di un 

comitato, composto da rappresentanti del governo e del Parlamento e di deputati europei, incaricato di orientare e incoraggiare 

il dibattito pubblico”; 

- “è dell’avviso che il risultato finale della prossima riforma dei trattati dipenda sostanzialmente dalla sua preparazione; 

per tale motivo raccomanda la creazione di una Convenzione ( i cui lavori dovrebbero essere avviati all’inizio del 

2002), formata da membri dei Parlamenti nazionali, del Parlamento Europeo, della Commissione e dei governi, secondo 

il modello e la composizione della Convenzione sui diritti fondamentali, e incaricata di presentare alla CIG una proposta 

costituzionale, fondata sui risultati di un vasto dibattito pubblico e che funga da base per i lavori della CIG”; 

- “prende atto del fatto che i quattro temi esplicitati nella dichiarazione 23 non sono esclusivi e afferma che un dibattito 

sul futuro dell’Europa non può essere limitato, motivo per cui presenterà proposte concrete in vista del Consiglio europeo 

di Laeken”; 

- “si pronuncia favorevolmente sulla convocazione della CIG per il secondo semestre del 2003, di modo che il nuovo 

trattato possa essere approvato a dicembre dello stesso anno, facendo in modo che le elezioni europee del 2004 possano 

dare un impulso democratico al processo di integrazione europea e in modo da poter partecipare a tale processo, insieme 

alla Commissione, nelle migliori condizioni possibili”; 

- “ritiene che il futuro funzionamento dell’Unione dipenderà dai risultati della prossima riforma, risultati di cui terrà 

conto al momento di esprimere il proprio parere conforme sui trattati di adesione”. 

Complessivamente la risoluzione, già nelle sue premesse, segnalava dunque l’intenzione del PE di 

dare un respiro “costituzionale” al previsto dibattito sul “futuro dell’UE” e di concludere i lavori 

della nuova CIG con l’”adozione di una Costituzione dell’Unione Europea”. Essa avrebbe dovuto 

integrare i provvedimenti mancati a Nizza (inserimento della Carta, riduzione dei tre pilastri alla 

struttura comunitaria, generalizzazione della procedura di codecisione con voto a maggioranza qualificata 

ecc.). E tuttavia l’accento principale veniva posto sulla procedura del nuovo processo di riforma: 

la qualità del dibattito pubblico (dipendente dal grado di attivazione dei governi nazionali), 

la scelta del modello della Convenzione per approntare il progetto di trattato, i tempi della sua convocazione 

(inizio del 2002) e di quella della CIG (seconda metà del 2003) e della firma del trattato 

(dicembre 2003), con un calendario del tutto funzionale alle elezioni del 2004, concepite come una 

sorta di “plebiscito paneuropeo” sulla futura Costituzione. E ancora una volta tutte queste richieste 

del PE saranno puntualmente accolte, sino all’intoppo che si verificherà nel corso della CIG del 

2003 e che farà saltare proprio alla fine la tabella di marcia e il piano d’azione del PE. 

Nel frattempo era iniziato il processo delle ratifiche del trattato di Nizza e persino rispetto a 

quest’ultimo si verificava, ancora una volta, il caso di un referendum nazionale con esito negativo 

ossia del referendum irlandese del 7 giugno 2001 sulla ratifica del trattato di Nizza. Il suo risultato 

negativo, determinato soprattutto dal rifiuto della PESD, poneva ormai inquietanti interrogativi sul 

grado di consenso esistente, almeno in alcuni Stati membri, sull’UE. E tutto sembrava, ancora una

volta, rimesso bruscamente in discussione (compreso lo stesso allargamento), proprio alla vigilia 

della nuova riunione del Consiglio europeo. 

Infatti, una settimana dopo, si svolgeva il Consiglio europeo di Göteborg del 15-16 giugno 2001. 

Il primo tema affrontato era “il futuro dell’Europa”. Confermati il dibattito pubblico su di esso e i 

preparativi per una CIG nel 2004, si affermava risolutamente: “Il processo di ratifica del trattato di 

Nizza proseguirà per mettere l’Unione in condizione di accogliere nuovi Stati membri a partire 

dalla fine del 2002. Per quanto concerne il referendum irlandese, il Consiglio europeo conferma 

[…] la disponibilità a contribuire in tutti i modi ad aiutare il governo irlandese a trovare una via 

d’uscita.” 350 

Quanto all’allargamento, che risultava ancora una volta la vera priorità del Consiglio europeo, si 

andava tanto oltre da affermare: “L’Unione riconosce le aspirazioni europee dell’Ucraina”. 351 

Quanto al dibattito pubblico, già in corso, sul futuro dell’Europa, il Consiglio europeo dava preciso 

incarico agli Stati membri e ai Paesi candidati di presentare una sintesi dei risultati di esso a livello 

nazionale, in vista della “fase preparatoria” della CIG, confermando che le modalità di tale fase sarebbero 

state decise nella sua riunione di Laeken. 

La vera novità del Consiglio europeo di Göteborg era piuttosto la nuova “strategia per lo sviluppo 

sostenibile”, definito in questi termini: “soddisfare i bisogni dell’attuale generazione senza compromettere 

quelli delle generazioni future”. In relazione a questo obiettivo, venivano definiti quattro 

settori d’intervento: cambiamenti climatici, trasporti, sanità pubblica e risorse naturali. Con 

l’ammonimento: “La mancata inversione delle tendenze che minacciano la qualità futura della vita 

provocherà un vertiginoso aumento dei costi per la società o renderà tali tendenze irreversibili”. Di 

conseguenza, a motivo dell’importanza capitale e della vastità dei compiti di tale nuova politica, si 

affermava che essa “integra l’impegno politico dell’Unione per il rinnovamento economico e sociale, 

aggiunge alla strategia di Lisbona una terza dimensione, quella ambientale, e stabilisce un nuovo 

approccio alla definizione delle politiche”. In altri termini: da allora avrebbe dovuto esserci 

un’unica politica integrata (economica, sociale e ambientale) dell’Unione, posta sempre sotto 

l’egida della strategia di Lisbona. 

A sconvolgere bruscamente le coordinate generali internazionali di tale processo di sviluppo 

dell’UE intervenivano, poco dopo, gli attentati negli Stati Uniti dell’11 settembre 2001. Il crollo 

delle torri gemelle del World trade center a Manhattan, nel cuore di New York, la distruzione di 

un’ala del Pentagono a Washington, nonché la possibilità, sventata per un soffio, di un altro attentato 

in altri siti sensibili della capitale americana, compresa la Casa bianca, con le migliaia di morti 

registratisi complessivamente, ponevano bruscamente il mondo intero di fronte all’esistenza di un 

nuovo tipo di terrorismo internazionale, di matrice religiosa fondamentalista islamica e dai tratti estremamente 

risoluti e micidiali quanto alla negazione totale della civiltà globale (compresi i diritti 

umani), al disprezzo completo della vita umana (compresa quella propria, degli attentatori suicidi), 

all’intento di destabilizzare il quadro di riferimento internazionale e soprattutto i regimi politici dei 

diversi Paesi arabi, verso la creazione di una vasta comunità politico-religiosa dell’intero mondo islamico, 

sotto la guida di un nuovo Califfato. 

La reazione americana fu la dichiarazione di guerra globale contro il terrorismo, che avrebbe comportato 

un deciso mutamento delle disposizioni riguardanti i diritti civili all’interno del Paese, 

l’applicazione di una sorta di extraterritorialità giuridica nell’applicazione dei diritti umani per i 

350 Tale risolutezza del Consiglio europeo non si ripeterà quattro anni dopo, in seguito ai referendum francese e olandese 

sul trattato costituzionale. In ogni caso il calendario stabilito dal Consiglio europeo era chiaro: nel corso del dibattito 

pubblico sul futuro dell’Europa e dei “lavori preparatori” della CIG sarebbe proseguito il processo di ratifica del trattato 

di Nizza, da completare entro il 2002, per permettere nel 2003 la firma dei trattati di adesione dei nuovi Stati membri e 

la loro entrata nell’UE in tempo per la loro partecipazione alle elezioni europee del 2004. Solo nel 2004 ci sarebbe stata, 

infine, la CIG per il nuovo trattato. 

351 Tale impegnativa affermazione aprirà un nuovo capitolo nella storia dell’allargamento ossia quello dei rapporti tra 

l’UE e gli Stati della CSI. Anche se attualmente “congelata”, la prospettiva di un ingresso, alle condizioni valide per tutti 

gli Stati membri, dell’Ucraina, della Moldavia e della Bielorussia nell’UE prima o poi tornerà a dominare lo scenario 

politico dell’UE, assieme al tema dei rapporti, per ora irrequieti, tra l’UE e la Russia.

“prigionieri di guerra” (Guantànamo), l’erezione di pesanti barriere nel rilascio dei visti d’ingresso 

negli Stati Uniti persino ai cittadini dell’Unione, sottoposti anch’essi, in tal caso, a pesanti limitazioni 

del diritto alla protezione dei dati personali, e lo sfruttamento dello spazio aereo UE, compreso 

l’uso di aeroporti europei, per i voli di trasferimento di “prigionieri di guerra”, catturati persino 

in territorio europeo, verso Paesi dove fosse ancora permessa di fatto la pratica della tortura per gli 

interrogatori. 

All’inizio, peraltro, prevalse anche nell’UE il senso della minaccia mortale alla civiltà globale dei 

diritti umani, costituita dal terrorismo islamico, e dunque la profonda solidarietà con gli Stati Uniti. 

Infatti, per l’occasione, fu subito convocata d’urgenza la riunione informale straordinaria del Consiglio 

europeo di Bruxelles del 21 settembre 2001. Quasi anticipando tutti i possibili risvolti della situazione, 

il Consiglio europeo affermava: 

“Il terrorismo rappresenta una vera sfida per il mondo e per l’Europa. Il Consiglio europeo ha deciso che la lotta al terrorismo 

costituirà più che mai un obiettivo prioritario per l’Unione Europea. 

Peraltro l’Unione Europea respinge solennemente qualsiasi identificazione tra i gruppi di terroristi fanatici e il mondo 

arabo e musulmano.” 

Stabilita questa importante premessa, l’UE emetteva la propria dichiarazione di guerra globale al 

terrorismo nei seguenti termini: 

“Il Consiglio europeo è pienamente solidale con il popolo americano di fronte agli attentati terroristici sanguinosi. Questi 

atti costituiscono un attacco inferto alle nostre società aperte, democratiche, tolleranti e pluriculturali. Toccano la coscienza 

di ciascun essere umano. L’Unione Europea coopererà con gli Stati Uniti per consegnare alla giustizia e punire 

gli autori, i responsabili e i complici di questi atti inumani. In base alla risoluzione 1368 del Consiglio di sicurezza una 

reazione americana è legittima. Gli Stati membri dell’Unione sono disposti, ciascuno secondo i propri mezzi, ad impegnarsi 

in siffatte azioni. Dette azioni devono essere mirate e possono anche essere dirette contro gli Stati che aiutassero, 

sostenessero od ospitassero terroristi. […] 352 

Inoltre l’Unione Europea invita a costituire una coalizione globale quanto più ampia possibile contro il terrorismo, sotto 

l’egida delle Nazioni Unite. Oltre all’Unione Europea e agli Stati Uniti la coalizione dovrà comprendere almeno i Paesi 

candidati all’adesione, la Federazione russa, i nostri partner arabi e musulmani, nonché qualsiasi altro Paese disposto a 

difendere i nostri valori comuni. L’Unione Europea intensificherà il suo impegno contro il terrorismo mediante un approccio 

coordinato e interdisciplinare che abbracci tutte le politiche dell’Unione. Si adopererà affinché l’approccio sia 

conforme al rispetto delle libertà fondamentali su cui si fonda la nostra civiltà.” 

Le condizioni poste dall’UE erano, dunque chiare: incondizionato appoggio anche alla partecipazione 

ad interventi militari, ma a) diretti contro Stati che ospitassero effettivamente terroristi, b) 

condotti sotto l’egida delle Nazioni Unite, c) appoggiati da una coalizione davvero globale (USA, 

UE, Russia e Paesi arabi) e soprattutto d) con la partecipazione di un’Unione, che avrebbe badato 

comunque a rispettare “le libertà fondamentali su cui si fonda la nostra civiltà”. Il Consiglio europeo 

aveva dunque compreso e concordato fin dall’inizio le condizioni fondamentali della vittoria 

nella guerra contro il terrorismo, il mancato rispetto delle quali avrebbe comportato viceversa 

l’aggravamento e la persistenza indefinita di tale conflitto. 

Nel quadro della “politica europea di lotta al terrorismo” veniva stabilito, fra l’altro: 

1) l’istituzione dell’ordine d’arresto europeo (insieme a una “definizione comune di terrorismo”), 

come sostitutivo dell’”attuale sistema di estradizione tra Stati membri”; pertanto esso “consentirà la 

consegna diretta delle persone ricercate, da autorità giudiziaria ad autorità giudiziaria, garantendo al 

tempo stesso i diritti e le libertà fondamentali”; 

2) l’”identificazione dei presunti terroristi in Europa, nonché delle organizzazioni che li sostengono, 

per compilare un elenco comune delle organizzazioni terroristiche” e la creazione, a tal fine, di 

“squadre investigative comuni”; 

352 In tal modo l’UE dichiarava di fatto il proprio attivo sostegno alla successiva guerra in Afghanistan contro il regime 

fondamentalista, che ospitava appunto la direzione strategica dell’organizzazione terroristica responsabile degli attentati 

dell’11 settembre.

3) il completo accesso di EUROPOL a “tutti i dati utili in materia di terrorismo” e la creazione in 

EUROPOL di una “squadra di specialisti nella lotta al terrorismo”, che avrebbe dovuto collaborare 

con “i colleghi americani”; 

4) l’ampliamento della direttiva sul riciclaggio del denaro e una decisione quadro sul sequestro dei 

beni, nonché “misure nei confronti delle giurisdizioni e dei territori che non cooperano” con la convenzione 

delle Nazioni Unite sulla repressione del finanziamento del terrorismo; 

5) il rafforzamento della sicurezza dei trasporti aerei, con misure quali: classificazione delle armi, 

formazione tecnica degli equipaggi, controllo dei bagagli alla registrazione e in seguito, protezione 

dell’accessibilità alla cabina di pilotaggio e controllo qualitativo delle misure di sicurezza nazionali. 

La condizione fondamentale della vittoria, a lungo periodo, nella guerra contro il terrorismo era individuata, 

tuttavia, dal Consiglio europeo, in ultima analisi, in queste azioni: 

1) “prevenire e stabilizzare i conflitti regionali” ossia il conflitto in Medio Oriente; 

2) “un dialogo politico approfondito con i Paesi e le regioni del mondo che sono la culla del terrorismo” 

ossia con i Paesi arabi e in genere islamici; 

3) “l’integrazione di tutti i Paesi in un sistema mondiale equo, che offra sicurezza, prosperità e uno 

sviluppo migliore”. 

In tal modo l’UE delineava una efficace strategia globale di lotta al terrorismo, che sarà peraltro alquanto 

disattesa negli anni successivi dalla guida della coalizione internazionale contro di esso. 

Il Consiglio europeo, infine, prevedeva pure le conseguenze economiche della nuova situazione politico-militare 

internazionale: “Gli avvenimenti dell’11 settembre renderanno più grave di quanto 

previsto il rallentamento dell’economia”, confidando, tuttavia, nella imminente introduzione 

dell’euro come “riparo dagli shock connessi alle fluttuazioni monetarie”. 

Un mese dopo si svolgeva la riunione ordinaria del Consiglio europeo di Gand del 19 ottobre 2001. 

In essa veniva appunto dato spazio in primo luogo alla “preparazione dell’introduzione dell’euro”. 

A questo proposito si affermava: “L’immissione in circolazione dell’euro è di importanza storica. Il 

cittadino beneficerà nella sua realtà quotidiana di un risultato concreto e tangibile dell’integrazione 

europea. L’Europa ne risulterà rafforzata in termini di visibilità e di vicinanza al cittadino”. Ma veniva 

anche precisato “l’impegno in materia di stabilità dei prezzi assunto dagli attori economici: 

siamo fiduciosi che sapranno assumersi le responsabilità che loro incombono. Eventuali abusi saranno 

denunciati”. 353 

Per quanto riguarda l’”esame della situazione economica”, il Consiglio europeo confermava che “il 

rallentamento economico è stato accentuato” dagli avvenimenti dell’11 settembre”. E tuttavia ribadiva 

il suo impegno “ad attenersi al patto di stabilità e di crescita e ad accelerare il processo di Lisbona 

per far sì che aumenti il potenziale di crescita a lungo termine dell’Europa”. 

Per quanto riguarda, invece, “il seguito degli attentati dell’11 settembre e la lotta contro il terrorismo”, 

il Consiglio europeo confermava esplicitamente “il suo più fermo sostegno alle operazioni 

militari, che hanno preso inizio il 7 ottobre e che sono legittime ai termini della Carta delle Nazioni 

Unite e ai sensi della risoluzione n. 1368 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.” Precisava 

pure che “in Afghanistan, l’obiettivo resta l’eliminazione dell’organizzazione terrorista Al Qaeda 

che è all’origine degli attentati dell’11 settembre e i cui dirigenti non sono stati consegnati dal regime 

dei talebani.” Ma stabiliva pure dei chiari obiettivi a tali operazioni militari: 

1) “Occorre sin d’ora operare, sotto l’egida delle Nazioni Unite, per favorire l’emergere di un governo stabile, legittimo 

e rappresentativo dell’insieme della popolazione afgana, rispettoso dei diritti dell’uomo e desideroso di sviluppare buone 

relazioni con tutti i Paesi limitrofi”; 

2) “Non appena questo obiettivo sarà conseguito, l’Unione Europea si impegnerà con la comunità internazionale in un 

vasto e ambizioso programma, allo stesso tempo politico e umanitario, di aiuti alla ricostruzione dell’Afghanistan, in 

vista della stabilizzazione della regione”. 

Infine il Consiglio europeo recepiva il nuovo allarme sulle “minacce di commettere atti terroristici 

impiegando armi chimiche o biologiche”. Di conseguenza stabiliva misure atte rafforzare la vigi- 

353 Questo monito sarà scarsamente ascoltato, almeno in Italia.

lanza e gli interventi di protezione civile contro eventuali aggressioni chimiche e biologiche. Ma 

anche affermava con forza: “Gli Stati membri reagiranno con fermezza nei confronti degli irresponsabili 

che approfittano dell’attuale situazione per lanciare falsi allarmi, in particolare erogando severe 

sanzioni penali per tali reati” 354 . 

Dal canto suo, invece, l’UE proponeva un ben altro tipo d’intervento nella guerra globale contro il 

terrorismo: 

“Al fine di evitare un amalgama tra il terrorismo e il mondo arabo e musulmano, il Consiglio europeo ritiene indispensabile 

favorire il dialogo da pari a pari tra le nostre civiltà, segnatamente nel quadro del processo di Barcellona, ma 

anche attraverso una politica attiva di scambi culturali. L’Unione invita i responsabili negli Stati membri ad attribuire 

una priorità concreta al dialogo tra le culture, tanto in ambito internazionale, quanto in seno alla loro società.” 

Con questa frase finale delle sue conclusioni, il Consiglio europeo lanciava dunque la vera strategia 

di lungo respiro nella lotta contro il terrorismo, una strategia basata non soltanto sul “dialogo”, anziché 

sullo scontro, “tra le civiltà”, e come tale condotto tra l’UE e gli Stati terzi “da pari a pari”, 

ma anche sul coinvolgimento dei cittadini, attraverso “scambi culturali” che permettessero, nella 

mobilità, di conoscere direttamente altri Paesi e altri popoli, nella prospettiva del superamento dei 

rispettivi pregiudizi comuni. E soprattutto l’UE invitava i governi nazionali, riconoscendo la loro 

assoluta prerogativa in campo culturale, ad attivare entro la rispettiva società nazionale un “dialogo 

tra le culture” ovvero quel dialogo interculturale tra cittadini appartenenti a diverse culture, che sarebbe 

divenuto da allora uno degli imperativi più pressanti ai fini della creazione di una società civile 

effettivamente integrata negli Stati membri europei. In assenza di essa ossia in presenza di società 

disgregate, non sarebbe mancato in effetti l’emergere di un nuovo tipo di terrorismo islamico ossia 

di quello endogeno, costituito da cittadini nati e vissuti in uno Stato membro dell’UE. 

In questa nuova e inquietante situazione internazionale, il PE non perdeva peraltro di vista 

l’obiettivo strategico di un certo “futuro dell’UE”. In previsione del vertice di Laeken, di capitale 

importanza in questo senso, il PE provvedeva allora ad adottare, nello stesso giorno, 29 novembre 

2001, due risoluzioni convergenti fra loro. 

La prima risoluzione, “sul Libro bianco della Commissione “La governance europea”” (A5- 

0399/2001) (relatrice: Sylvia-Yvonne Kaufmann), 355 costituiva una vero colpo di freno rispetto alla 

vivace accelerazione impressa alla democrazia partecipativa europea proprio dalla Commissione 

Prodi, - colpo di freno tanto più significativo, considerata l’appartenenza politica della relatrice. Infatti 

la risoluzione affermava: “occorre molta prudenza nell’introdurre elementi di democrazia partecipativa 

nel sistema politico dell’Unione” e “nel farlo non si devono perdere di vista principi riconosciuti 

ed elementi strutturali della democrazia rappresentativa e dello Stato di diritto”; invece “i 

cittadini/le cittadine si aspettano giustamente dall’Unione soprattutto trasparenza dei processi decisionali 

e nel contempo chiarezza per quanto riguarda la responsabilità politica delle decisioni”. Di 

qui la proposta minimale della risoluzione: “si compirebbero progressi nel senso della trasparenza, 

facili da realizzare, ma importanti, se la Commissione si impegnasse ad accludere in futuro ad ogni 

proposta legislativa un elenco di tutti i comitati, gli esperti, le associazioni, le organizzazioni e gli 

enti che sono stati consultati ai fini dell’elaborazione della proposta stessa”. Tuttavia, in generale, 

“in relazione ai temi della “partecipazione” e della “consultazione””, il PE osservava: 

- “la “società civile organizzata”, definita come “l’insieme di tutte le strutture organizzative, i cui membri, attraverso un 

processo democratico, basato sul discorso e sul consenso, sono al servizio dell’interesse generale e agiscono da tramite 

tra i pubblici poteri e i cittadini” [citazione dal parere del CES del 22 settembre 1999 su “Il ruolo e il contributo della 

società civile organizzata nella costruzione europea”], sebbene importante, è inevitabilmente settoriale e non può es- 

354 L’ironia amara, che questa affermazione suscita a posteriori, deriva dal fatto che purtroppo saranno proprio i governi 

di alcuni Stati membri (e non) che si renderanno “irresponsabili” in tal senso, lanciando “falsi allarmi” su “armi chimiche 

o biologiche” in possesso di un certo Paese, tali da condurre al conflitto forse più grave intervenuto nel mondo dopo 

il 1945. Le “severe sanzioni penali per tali reati” naturalmente non ci sono state. 

355 Sylvia-Yvonne Kaufmann è membro tedesco del PE (nel gruppo della SUE) dal 1999.

sere portatrice autonoma di legittimazione democratica […], il che si deduce già dal fatto che i suoi rappresentanti 

non sono eletti dal popolo, né possono da esso essere rimossi”; 

- “la consultazione degli ambienti interessati, al fine di migliorare i progetti legislativi, può sempre costituire solo un 

complemento e non può sostituire le procedure e le decisioni di organi legislativi democraticamente legittimati; a livello 

di procedura legislativa possono decidere responsabilmente solo il Consiglio e il Parlamento, in quanto legislatori, 

tenendo conto dei pareri delle istituzioni previste dai trattati UE, in particolare il CES e il Comitato delle Regioni”; 

- “un importante portavoce della società civile è, per definizione e secondo la sua missione riformulata dal trattato di 

Nizza (articolo 257), il Comitato economico e sociale, che ha funzioni consultive e che, già in base alle norme vigenti, 

può essere consultato anche anticipatamente dal Consiglio e dalla Commissione “in tutti i casi in cui [tali istituzioni] lo 

ritengano opportuno”; la sua tempestiva consultazione da parte della Commissione può essere considerata un elemento 

di rafforzamento della democrazia partecipativa a livello di Unione”; 

- “non sarebbe in armonia con una buona governance il fatto che la Commissione costituisca gruppi di esperti per affidare 

loro compiti che potrebbero essere assolti meglio, perché in modo indipendente dalla Commissione, dal Comitato 

economico e sociale”; 

- “la consultazione degli interessati e degli esperti, per quanto indispensabile, in particolare per la preparazione di proposte 

legislative, non deve avere come risultato quello di aggiungere alle gerarchie burocratiche un’ulteriore gerarchia, 

ad esempio sotto forma di “organizzazioni accreditate” o di “organizzazioni con accordi di partenariato””; 

- “d’intesa con il Comitato economico e sociale, la Commissione deve reperire strutture organizzative che consentano 

una congrua ed efficiente procedura di consultazione delle parti interessate; tutte le consultazioni in corso dovrebbero 

figurare in un registro accessibile tramite Internet”. 

Di qui la duplice proposta del PE: 

1) proponeva perciò di “concludere un accordo interistituzionale sulla consultazione democratica, che obblighi tutte e 

tre le istituzioni a conformarsi a norme e pratiche di consultazione a livello di Unione stabiliti di comune accordo”, facendo 

tuttavia presente, “in considerazione del ruolo indipendente delle numerose organizzazioni non governative, che 

la fissazione di norme di consultazione non deve comportare “contropartite” da parte delle organizzazioni della società 

civile, poiché una democrazia vitale non può rinunciare ad un’opinione pubblica indipendente e critica”; tuttavia restava 

“l’obbligo per dette organizzazioni di sottostare alle esigenze democratiche in ordine al processo normativo comunitario 

in materia di responsabilità e di trasparenza”; 

2) “l’accesso alla legislazione costituisce un elemento di rilievo per un’effettiva partecipazione e consultazione” e pertanto 

occorrono “una legislazione coerente e chiara, cui si possa accedere agevolmente, nonché una migliore comprensione 

delle leggi da parte degli interessati”; 

- ciò avrebbe richiesto “una pubblicità efficace e metodologie ottimali di comunicazione diretta (nei confronti 

dell’opinione pubblica) e indiretta (nei confronti della stampa), per suscitare l’interesse e coinvolgere i cittadini/le cittadine 

nella sua azione”; 

- l’”opportunità offerta dalle nuove tecnologie per far fronte alle sfide in materia di comunicazione, consultazione e partecipazione 

diretta della società civile”. 

La risoluzione, che coinvolgeva nelle sue critiche pure la partecipazione diretta delle Regioni e degli 

enti locali (al posto del CR) e delle varie Agenzie indipendenti nelle attività della Commissione, 

era mossa dalla preoccupazione generale che tale dimensione nuova della democrazia partecipativa 

europea (assolutamente riconosciuta, per il resto, nel suo specifico valore e ruolo) non producesse, 

anche a prescindere dalla molteplicità delle istanze e dalla opacità dei modi di convocazione e di 

consultazione, l’inaccettabile effetto di porsi come dimensione sostitutiva della democrazia rappresentativa, 

rafforzando così, paradossalmente, le istituzioni non direttamente rappresentative ossia 

Commissione e Consiglio e perciò l’ulteriore scollamento tra i cittadini in generale e le istituzioni. 

Se il fine comune a tutti era davvero quello dell’avvicinamento tra gli uni e le altre, il mezzo privilegiato 

avrebbe dunque dovuto essere quello del coinvolgimento diretto dei cittadini in quanto tali 

all’UE in quanto tale, attraverso una precisa strategia della comunicazione, fondata sugli elementi 

della semplificazione, della trasparenza, dell’accessibilità informativa, ma anche della “persuasione” 

ossia della capacità di destare interesse e curiosità, con un approccio che avrebbe dovuto coinvolgere 

tutti i mezzi di comunicazione di massa, dai più recenti (Internet) ai più classici (la stampa). 

In definitiva per il PE era finita la fase in cui la dimensione partecipativa doveva rappresentare (secondo 

la risoluzione del 10 dicembre 1996) l’esclusivo volano di produzione di un’effettiva “coscienza 

europea”. Da quel momento in poi tale funzione doveva essere svolta piuttosto dalla capacità 

delle istituzioni e segnatamente della Commissione di coinvolgere i mezzi di comunicazione di

massa esistenti nello spazio pubblico europeo sui temi dell’Unione: impresa titanica, dato che questi 

ultimi (soprattutto la stampa) erano e sono essenzialmente nazionali e interessati quindi ai temi, anche 

i più banali, della vita politico-parlamentare statale. Inoltre tale strategia della comunicazione 

aveva senso solo in funzione della vera sfida a cui il PE si era posto esso stesso di fronte, con tale 

ridimensionamento della dimensione partecipativa, ossia un decisivo sviluppo della democrazia 

rappresentativa attraverso il conferimento al PE del potere di scelta del presidente della Commissione 

e lo sviluppo di un effettivo sistema di partiti politici europei che concorressero, all’atto delle 

elezioni europee, nella proposizione di un proprio candidato alla guida del “governo” dell’Unione, 

conferendo perciò ai cittadini il potere di determinare, con il loro voto, la scelta di colui al quale affidarlo. 

Ma questa sfida faceva ormai parte del tema affrontato dalla seconda risoluzione del PE, “sul processo 

costituzionale e il futuro dell’Unione” (A5-0368/2001) (relatori: Jo Leinen e Iñigo Méndez 

de Vigo). In essa il PE ribadiva: “l’obiettivo della Conferenza intergovernativa del 2003 deve essere 

una Costituzione per l’Unione Europea”. I “lavori preparatori” avrebbero dunque dovuto affrontare, 

oltre ai quattro temi già previsti dal trattato di Nizza, anche i seguenti temi generali: 

1) la creazione di una PESC e di una PESD con la chiara “definizione dei principi e degli orientamenti generali” e con 

l’inclusione tra i suoi obiettivi della “lotta contro il terrorismo”; 

2) l’inserimento della PESC nel pilastro comunitario, con la riunione in un unico capitolo di tutte le disposizioni sui 

“vari aspetti della politica estera”; 

3) il “riconoscimento della personalità giuridica dell’Unione”; 

4) il “consolidamento nel trattato dei diritti fondamentali, dei diritti dei cittadini e di tutte le altre disposizioni direttamente 

o indirettamente connesse con l’azione delle istituzioni europee a favore delle persone in quanto titolari di un diritto 

fondamentale”; 

5) “l’eliminazione del deficit democratico che caratterizza attualmente l’UEM e l’istituzione di un sistema economico e 

monetario equilibrato, attraverso il consolidamento della politica di coesione economica e sociale e un maggiore coordinamento 

delle politiche economiche degli Stati membri”; 

6) l’effettiva realizzazione dello SLSG attraverso: 

- la fusione, nel quadro comunitario, della CPGMP con gli altri settori dello SLSG; 

- la piena competenza della Corte di giustizia per tutte le misure adottate per realizzare lo SLSG; 

- l’integrazione di EUROJUST e di EUROPOL nel quadro istituzionale dell’Unione; 

- la creazione di un “pubblico ministero responsabile dinanzi alla Corte di giustizia”; 

Inoltre avrebbe dovuto essere riaperto il capitolo sulle “riforme istituzionali”, con le seguenti proposte 

davvero “rivoluzionarie”: 

1) la ridefinizione delle funzioni del Consiglio europeo, del Consiglio “Affari generali” e delle formazioni settoriali del 

Consiglio; 

2) un nuovo sistema di designazione delle presidenze del Consiglio europeo, del Consiglio “Affari generali” e delle 

formazioni settoriali del Consiglio; 

3) la “semplificazione delle procedure legislative”, sia nel senso della trasparenza, sia nel senso del loro affidamento al 

voto a maggioranza qualificata in Consiglio e alla codecisione con il PE, sia nel senso della pubblicità delle deliberazioni 

e delle decisioni del Consiglio in materia di normativa europea; 

4) le proposte già avanzate in materia di bilancio; 

5) la creazione di “un procuratore europeo indipendente, il quale eserciti le funzioni di pubblico ministero presso le 

giurisdizioni competenti degli Stati membri nell’ambito della protezione degli interessi finanziari comunitari”; 

6) l’introduzione di una “gerarchia di norme” ossia dei tipi di atti giuridici dell’UE; 

7) la piena partecipazione del PE alla politica commerciale comune, alle relazioni economiche esterne e allo sviluppo 

delle cooperazioni rafforzate; 

8) “l’elezione del presidente della Commissione da parte del Parlamento Europeo”; 

9) la nomina dei membri della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado a maggioranza qualificata e previo parere 

conforme del PE. 

Per quanto riguarda le modalità di esecuzione dei “lavori preparatori” il PE confermava la sua volontà 

che “venga creata una Convenzione”, che riflettesse “il pluralismo politico europeo” e in cui 

perciò “la componente parlamentare nazionale ed europea dovrà essere largamente rappresentata”, 

precisando che il PE “deve esservi rappresentato nella stessa proporzione rispetto agli altri compo-

nenti”. Tale Convenzione avrebbe dovuto essere guidata da un “Praesidium”, composto dal presidente, 

dal rappresentante della Commissione, da due membri scelti dai Parlamenti nazionali, da due 

rappresentanti del PE e dai rappresentanti della presidenza in carica e della presidenza successiva 

del Consiglio. Il presidente della Convenzione avrebbe dovuto essere “una personalità politica di 

fama e di prestigio europeo, dotata di esperienza parlamentare” e venire eletto dalla stessa Convenzione. 

Inoltre il Praesidium della Convenzione avrebbe dovuto poter “partecipare pienamente e attivamente 

in tutte le fasi e a tutti i livelli alla CIG” successiva. 

La Convenzione avrebbe dovuto decidere in piena autonomia l’organizzazione dei propri lavori, da 

condurre “in piena trasparenza”, istituendo “un dialogo attivo con i cittadini” e anzi un “forum della 

società civile”, che le consentisse di “tenere uno stretto contatto con i cittadini”. 

La Convenzione, inoltre, doveva essere dotata di una procedura decisionale, che le permettesse di 

“elaborare per consenso una proposta unica e coerente”, da presentare alla CIG come “unica base 

negoziale e decisionale”. Infine la tabella di marcia avrebbe dovuto essere, a differenza di quella del 

Consiglio europeo, la seguente: inizio dei lavori della Convenzione nella prima metà del 2002, loro 

conclusione per la metà del 2003, svolgimento della CIG nell’autunno 2003 e firma del “nuovo trattato” 

nel dicembre 2003, in modo da consentire alle elezioni europee del giugno 2004 di costituire, 

in termini di affluenza alle urne, una sorta di plebiscito a esso, esteso ai nuovi Stati membri nel frattempo 

entrati nell’UE. 

E finalmente si perveniva alla riunione, tanto attesa, del Consiglio europeo di Laeken del 14-15 dicembre 

2001. La sua apertura era allietata dall’inizio della distribuzione, il 14 dicembre 2001, degli 

“euro-kits” e quindi della possibilità per i cittadini di acquistare le monete in euro in vista del passaggio 

alla moneta unica. 

Il primo tema discusso in tale riunione fu naturalmente “il futuro dell’Unione” e in primo luogo il 

Consiglio europeo adottava la “Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione Europea”. 

In essa, con un linguaggio quanto mai piano e aperto, si riassumeva il percorso del processo 

d’integrazione europea e le sfide di fronte alle quali era allora posta l’Unione. Quasi come se si esponessero 

i risultati di un sondaggio d’opinione fra i cittadini, si descrivevano le loro aspettative e i 

loro timori rispetto all’UE. E, partendo da essi, si elencavano poi tutte le questioni avanzate dal PE, 

senza eccezione alcuna (compresa l’idea di una Costituzione), esprimendole in forma problematica 

con una serie di domande o di punti interrogativi. Le ultime domande ossia le più impegnative riguardavano 

“la via verso una Costituzione per i cittadini europei” ed erano le seguenti: 

“Attualmente l’Unione europea conta quattro trattati. Gli obiettivi, le competenze e gli strumenti politici dell’Unione 

sono sparsi in questi trattati. In un’ottica di maggiore trasparenza, una semplificazione è imprescindibile. 

Si possono quindi formulare quattro serie di domande. La prima riguarda la semplificazione degli attuali trattati senza 

modificarne il contenuto. Deve essere riveduta la distinzione fra Unione e Comunità? E la suddivisione in tre pilastri? 

Seguono poi le domande relative ad una possibile riorganizzazione dei trattati. È necessario operare una distinzione fra 

un trattato di base e le altre disposizioni del trattato? Questa distinzione dovrebbe comportare una separazione dei testi? 

Ne può derivare una distinzione fra le procedure di modifica e di ratifica per il trattato di base e per le altre 

disposizioni del trattato? 

Occorre inoltre riflettere sull’opportunità di inserire la Carta dei diritti fondamentali nel trattato di base e porre il quesito 

dell’adesione della Comunità europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. 

Infine, si pone il quesito se questa semplificazione e questo riordino non debbano portare, a lungo andare, all’adozione 

nell’Unione di un testo costituzionale. Quali dovrebbero essere gli elementi di base di tale legge fondamentale? I valori 

che l’Unione coltiva, i diritti e i doveri fondamentali del cittadino, i rapporti fra gli Stati membri all’interno 

dell’Unione?” 356 

356 Questo passo cruciale della Dichiarazione di Laeken era stato preceduto dalla Dichiarazione franco-tedesca di Nantes 

del novembre 2001, in cui si auspicava “una divisione dei trattati in una parte costituzionale e una parte infracostituzionale 

più facile da far evolvere”, ovvero una netta suddivisione funzionale a far sì che la seconda parte, appunto 

in quanto non fondamentale, fosse soggetta a un nuovo tipo di procedura di revisione, non più attraverso CIG, ratifiche 

nazionali e unanimità, bensì attraverso una decisione istituzionale comunitaria a maggioranza (Commissione, Consiglio 

e PE). La Dichiarazione di Laeken aggiungeva poi l’ipotesi di una differenziazione delle procedure della stessa 

ratifica per il trattato di base e per le altre disposizioni del trattato.

Tutti gli interrogativi erano consegnati all’assemblea che avrebbe dovuto rispondervi ossia alla 

Convenzione (proposta dal PE), alla quale pertanto veniva affidato un larghissimo mandato, praticamente 

senza restrizione alcuna. La stessa sua composizione veniva incontro alle richieste del PE, 

prevedendo: i 15 rappresentanti dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, 2 membri per ogni 

Parlamento nazionale (30 membri), 16 membri del PE e 2 rappresentanti della Commissione. 

Veniva accolta anche la proposta di un Praesidium, composto dal presidente della Convenzione, da 

2 vicepresidenti e da 9 membri della Convenzione (i rappresentanti dei governi degli Stati membri 

che avrebbero avuto la presidenza del Consiglio durante i lavori della Convenzione, 2 rappresentanti 

dei Parlamenti nazionali, 2 rappresentanti dei parlamentari europei e i 2 rappresentanti della 

Commissione). Venivano accolte anche le proposte del PE sul metodo di lavoro della Convenzione, 

sul ruolo d’iniziativa del presidente, sul ruolo propulsore del Praesidium, sulla suddivisione per 

gruppi di lavoro, sulla sede dei lavori a Bruxelles, sulla loro pubblicità e diffusione in undici lingue, 

sull’apertura di “un forum per le organizzazioni che rappresentano la società civile (parti sociali, 

settore privato, organizzazioni non governative, ambienti accademici ecc.)”, sull’inserimento dei loro 

contributi nel dibattito, sulla loro audizione su argomenti specifici, sulla possibilità dell’adozione 

per consenso del documento finale, “che costituirà il punto di partenza per i lavori della Conferenza 

intergovernativa che prenderà le decisioni finali”. Veniva infine accolto anche il calendario proposto 

dal PE: infatti si fissava la seduta inaugurale della Convenzione per il 1° marzo 2002 e si stabiliva 

che il documento finale sarebbe stato consegnato al Consiglio europeo del giugno 2003. 

L’unica eccezione era costituita dal fatto che il Consiglio europeo riservava a se stesso la nomina 

del presidente e dei due vicepresidenti, individuati rispettivamente nelle persone di Valéry Giscard 

d’Estaing (ex-presidente della Repubblica francese), nonché di Giuliano Amato (ex-capo del governo 

italiano) e di Jean-Luc Dehaene (ex-capo del governo belga). 357 

Sempre nell’ambito del “futuro dell’Europa”, il Consiglio europeo di Laeken dedicava una forte attenzione 

anche alla PESD. Pure a questo proposito veniva emessa una apposita dichiarazione, la 

“Dichiarazione relativa all’operatività della politica europea comune di sicurezza e di difesa”. Con 

questa dichiarazione il Consiglio europeo annunciava: “l’Unione è ormai capace di condurre operazioni 

di gestione delle crisi.” Tale operatività era basata sulle ormai conseguite capacità, strutture 

e procedure, intese tra l’UE e la NATO e accordi con i partner (Stati membri della NATO non 

appartenenti all’UE, Paesi candidati all’adesione all’UE, la Russia e l’Ucraina). Tuttavia, per il futuro, 

avrebbero dovuto essere ulteriormente potenziati uno sviluppo equilibrato delle capacità militari 

e civili e una messa a punto sia delle intese con la NATO, sia degli accordi con i partner. 

Il secondo tema discusso dal Consiglio europeo di Laeken fu quello, nell’ambito della PESC, sulle 

“azioni dell’Unione in seguito agli attentati dell’11 settembre negli Stati Uniti”, in particolare 

sull’”azione dell’Unione in Afghanistan”. In merito si affermava che il Consiglio europeo “incoraggia 

lo spiegamento di una forza internazionale di sicurezza con il mandato, in base ad una risoluzione 

del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, di contribuire alla sicurezza delle amministrazioni 

afgane e internazionali installate a Kabul e dintorni, nonché all’istituzione e all’addestramento delle 

nuove forze di sicurezza e delle forze armate afgane. […] La partecipazione degli Stati membri 

dell’Unione a tale forza internazionale sarà un forte segnale della loro volontà di assumere al meglio 

le loro responsabilità in materia di gestione delle crisi, contribuendo in tal modo alla stabilizzazione 

dell’Afghanistan.” 

Il terzo tema discusso al Consiglio europeo di Laeken fu l’”evoluzione economica, sociale e di sviluppo 

sostenibile”. A questo proposito si sottolineava come le parti sociali avessero “insistito sulla 

357 La scelta di Giscard d’Estaing era dovuta proprio al fatto che, mentre era presidente della Repubblica francese dal 

1974 al 1981, egli volle e fu in grado di dare un contributo decisivo alla svolta radicale delle Comunità europee con la 

creazione del Consiglio europeo e di un Parlamento Europeo eletto direttamente a suffragio universale e l’adozione della 

“Dichiarazione sull’Unione Europea”, con cui si apriva la “lunga marcia” verso il trattato di Maastricht. Le scelte di 

Amato e di Dehaene erano invece dovute soprattutto al ruolo da essi svolto rispettivamente nel rapporto del gruppo di 

ricerca dell’IUE di Firenze “Quale Carta costituzionale per l’Unione Europea?” e in quello del comitato dei tre saggi 

“Implicazioni istituzionali dell’allargamento”.

necessità di sviluppare e meglio articolare la concertazione trilaterale sui diversi aspetti della strategia 

di Lisbona. E’ stato convenuto che d’ora in avanti un “vertice” sociale si svolgerà prima di ciascun 

Consiglio europeo di primavera”. 

Il quarto tema discusso dal Consiglio europeo di Laeken fu il “rafforzamento dello spazio di libertà, 

sicurezza e giustizia”. Venne sollecitata in primo luogo la costruzione di “una vera politica comune 

di asilo e di immigrazione”, fondata sui seguenti elementi: 1) l’integrazione della politica dei flussi 

migratori nella PESD (con accordi europei di riammissione con i Paesi interessati); 2) lo sviluppo di 

un sistema europeo di scambio di informazioni, l’attuazione di EURODAC e un’applicazione più 

efficace della Convenzione di Dublino; 3) norme comuni in materia di procedura d’asilo, accoglienza 

e ricongiungimento familiare; 4) programmi specifici in materia di lotta contro la discriminazione 

e il razzismo. In secondo luogo si propose “la creazione di un meccanismo o di servizi comuni 

di controllo delle frontiere esterne”, nonché di “un sistema comune di identificazione dei visti” e 

persino “di istituire uffici consolari comuni”. In terzo luogo, per quanto riguarda la CPGMP, si 

sollecitava l’attuazione di una “rete europea per incoraggiare la formazione dei magistrati”. 

Con questa larga apertura del Consiglio europeo di Laeken sul futuro dell’Europa, l’UE lo iniziava 

già di fatto, quando, il 1° gennaio 2002, entravano in circolazione le banconote e le monete in euro 

nei 12 Stati membri aderenti alla moneta dell’Unione. 358 

IV. L’epoca della Convenzione sull’avvenire dell’Europa 

Infine, nello stesso giorno, il 28 febbraio 2002, in cui l’euro diventava l’unica moneta a corso legale 

nei 12 Stati predetti, si teneva a Bruxelles la seduta inaugurale della Convenzione sull’avvenire 

dell’Europa. Iniziava così l’avventura della Costituzione Europea, un’avventura, che, anche se 

conclusasi in modo negativo quanto alla forma, continua tuttora, nel varo, ormai prossimo, del nuovo 

“trattato di riforma”, che salva sostanzialmente tutti i principali risultati del lavoro della Convenzione, 

facendoli diventare, finalmente, fonte primaria del diritto europeo. 359 

Il Parlamento Europeo, dal canto suo, non mancava di seguire passo dopo passo i lavori della Convenzione 

per quanto riguarda i temi ritenuti più importanti, a cominciare da quello considerato nella 

risoluzione del PE del 14 marzo 2002 “sulla personalità giuridica dell’Unione Europea”, in cui raffermava 

che “occorre porre fine allo smembramento del sistema istituzionale e istituire una struttura 

semplice, trasparente e comprensibile, riunendo le Comunità e i pilastri esistenti in una sola Unione 

dotata essa sola di personalità giuridica”. In tal modo il PE indicava la prima mossa fondamentale 

che la Convenzione avrebbe dovuto compiere sulla via della Costituzione Europea. 

Subito dopo si riuniva il Consiglio europeo di Barcellona del 15-16 marzo 2002. Come ormai di 

consueto per ogni riunione primaverile, esso era dedicato all’esame della strategia di Lisbona, focalizzando 

in particolare la propria attenzione sul nuovo aspetto della politica integrata dell’Unione, 

ovvero sulla politica ambientale, altrimenti detta dello sviluppo sostenibile. Il primo grande risultato 

di essa fu la ratifica, da parte dell’UE, del protocollo di Kyoto il 31 maggio 2002. 

Nel frattempo il PE aveva adottato, il 16 maggio 2002, due risoluzioni, condotte entrambe nella 

strategia di attenzione verso i lavori della Convenzione. Nella prima risoluzione “sulla riforma del 

358 In realtà l’euro sarà anche la valuta di fatto usata dalla provincia separatista serba del Kossovo (in sostituzione del 

marco tedesco), nonché la valuta adottata unilateralmente dal nuovo Stato indipendente del Montenegro (nato il 3 giugno 

2006). Successivamente la zona euro si sarebbe allargata, il 1° gennaio 2007, alla Slovenia (tredicesimo Stato 

membro). Il 1° gennaio 2008 entreranno nella zona euro anche Cipro e Malta. In seguito dovrebbero entrarvi, in base 

agli obblighi derivanti dai trattati d’adesione, tutti gli altri Stati membri dell’UE, tranne Danimarca e Regno Unito. 

359 Della Convenzione facevano parte i 16 membri del PE seguenti: Klaus Hänsch (D, PSE) e Iñigo Méndez de Vigo (E, 

PPE), entrambi membri del Praesidium, nonché Jens-Peter Bonde (DK, EDD), Elmar Brok (D, PPE), Andrew Duff 

(UK, PELDR), Olivier Duhamel (F, PSE), Sylvia-Yvonne Kaufmann (D, SUE), Timothy Kirkhope (UK, PPE), Alain 

Lamassoure (F, PPE), Linda Mc Avan (UK, PSE), Hanja Maij-Weggen (NL, PPE), Luís Marinho (P, PSE), Cristiana 

Muscardini (I, UEN), Antonio Tajani (I, PPE), Anne Van Lancker (B, PSE) e Johannes Voggenhuber (A, Verdi). Cristiana 

Muscardini, esponente del MSI-DN e poi di AN, era stata deputata dal 1983 al 1987 ed è membro del PE dal 

1989. Antonio Tajani, esponente di FI, è membro del PE dal 1994.

Consiglio e la trasparenza” il PE ribadiva che la nuova UE unificata doveva “privilegiare il metodo 

comunitario, rispetto a quello intergovernativo, nell’ambito delle procedure decisionali in tutti i 

campi d’azione dell’Unione”, insistendo perciò sull’obiettivo di “riequilibrio dei poteri delle istituzioni 

dell’Unione, mirante a conferire al Consiglio e al Parlamento il potere legislativo e alla Commissione 

il potere esecutivo” ed esigendo che di conseguenza “il Consiglio operi in modo trasparente 

quando esercita le funzioni di legislatore”. In tal modo il PE faceva presente alla Convenzione 

che la posizione del metodo comunitario come il metodo “regolare” della nuova UE unica rappresentava 

il secondo grande passo verso la Costituzione Europea. Nella seconda risoluzione “sulla delimitazione 

delle competenze tra l’Unione Europea e gli Stati membri”, il PE raccomandava di 

“procedere all’aggiornamento della ripartizione delle competenze tra l’Unione e i suoi Stati membri 

basata sui principi della sussidiarietà e della proporzionalità” nell’ambito di un quadro costituzionale, 

insistendo che, ai fini dell’attuazione delle competenze, venisse attuata pure “una efficace gerarchia 

delle norme” dell’UE con la distinzione tra “la norma legislativa” e “la norma di applicazione” 

e con la creazione di “un catalogo degli atti giuridici e degli altri strumenti d’intervento 

dell’Unione”. Per quanto riguarda il quadro generale delle competenze il PE proponeva di distinguere 

tre tipi di competenze: “la competenza di principio degli Stati”, “le competenze proprie attribuite 

all’Unione” e “le competenze comuni”. Per il primo tipo Il PE non riteneva necessario redigerne 

un elenco, mentre per il secondo tipo suggeriva di aggiungere alle competenze esistenti (politica 

doganale, relazioni economiche esterne, mercato interno, le “quattro libertà”, i servizi finanziari, 

politica della concorrenza, politiche strutturali e di coesione, accordi di associazione, politica 

monetaria per la zona euro) le seguenti tre nuove competenze: definizione e conduzione della PESC 

e della PESD, fondamento giuridico dello spazio comune di libertà e sicurezza e finanziamento del 

bilancio dell’Unione. Per il terzo tipo, più diffuso, di competenze ossia per le competenze comuni il 

PE le considerava suddivisibili in “tre tipi di settori: quelli in cui l’Unione fissa le regole generali, 

quelli in cui interviene solo in modo complementare e quelli in cui coordina le politiche nazionali. Il 

primo settore avrebbe dovuto riguardare due “categorie di materie”: “ quelle che costituiscono le 

politiche complementari o di accompagnamento dello spazio unico” (tutela dei consumatori, agricoltura, 

pesca, trasporti, reti trans europee, ambiente, ricerca e sviluppo tecnologico, energia, politica 

sociale e occupazionale, politica di immigrazione e altre politiche legate alla libera circolazione 

delle persone, promozione della parità tra uomini e donne, associazione dei Paesi e territori 

d’oltremare, cooperazione allo sviluppo e fiscalità legata al mercato unico), nonché “quelle relative 

all’attuazione della politica estera così come della politica di difesa e sicurezza, interna ed esterna, 

nella loro dimensione transnazionale”. Nel primo tipo di settore il PE riteneva che “la norma comunitaria 

sia giustificata qualora sia in gioco un interesse europeo”, ma anche che “gli Stati debbano 

mantenere la capacità di legiferare quando l’Unione non abbia ancora esercitato le sue prerogative”. 

Nel secondo tipo di settore l’UE avrebbe potuto agire invece “unicamente per completare l’azione 

degli Stati membri, che mantengono pertanto la competenza di diritto comune” nei seguenti campi: 

istruzione, formazione e gioventù, protezione civile, cultura, mezzi d’informazione, sport, sanità, 

industria e turismo, ma anche, secondo il PE, contratti civili e commerciali. Per il terzo tipo di settore 

il PE riteneva che “l’Unione abbia anche dei poteri e talvolta dei doveri giuridici in materia di 

coordinamento di politiche che rimangono fondamentalmente di competenza nazionale” ossia delle 

“politiche di bilancio e fiscali” nel quadro dell’UEM e delle “politiche dell’occupazione”. A questo 

proposito il PE era quanto mai critico sul fatto che “il “coordinamento aperto” delle politiche nazionali 

porta nuovamente confusione a livello di responsabilità politica” e insisteva affinché “questa 

procedura si affianchi a un autentico controllo parlamentare”. Infine il PE raccomandava di “prevedere 

una clausola evolutiva per evitare di fissare in modo rigido il sistema di ripartizione delle competenze”, 

permettendo la possibilità di “trasferimenti di competenze” nei due sensi ovvero sia verso 

l’UE, sia verso gli Stati membri, a seconda dell’esistenza o della cessata esistenza del “bisogno di 

un intervento comunitario” e proponendo comunque un “riesame generale” del sistema dieci anni 

dopo la sua applicazione. In tal modo il PE indicava alla Convenzione la terza mossa fondamentale 

verso la Costituzione Europea.

Il giorno dopo, la Convenzione entrava nel vivo dei suoi lavori con la creazione, il 17 maggio 2002, 

dei “gruppi di lavoro” della Convenzione. Il Praesidium istituiva sei gruppi di lavoro, tra i quali il 

gruppo III “Personalità giuridica” riceveva un mandato a rispondere alle seguenti domande: “Quali 

sarebbero le conseguenze del riconoscimento esplicito della personalità giuridica dell’UE? E quelle 

di una fusione della personalità giuridica dell’Unione con quella della Comunità europea? Possono 

contribuire alla semplificazione dei trattati?” La presidenza del gruppo di lavoro III venne affidata a 

uno dei due vicepresidenti della Convenzione ossia a Giuliano Amato e il termine del mandato fu 

fissato per il successivo novembre. Il 5 giugno 2002 veniva comunicata la composizione del gruppo 

di lavoro III: gli unici membri del PE erano Cristiana Muscardini (UEN), Antonio Tajani (PPE) e 

Johannes Voggenhuber (Verdi). 

Poco tempo dopo il PE adottava invece la risoluzione del 12 giugno 2002 sulle elezioni dei deputati 

al Parlamento Europeo. Con essa il PE dava il proprio parere conforme al progetto di decisione del 

Consiglio che modificava le elezioni europee. Quest’ultimo adottava quindi il 25 giugno 2002 e il 

23 settembre 2002 la decisione con cui veniva modificata l’elezione del PE secondo le seguenti regole: 

la sostituzione della dizione “rappresentante” del PE con quella di “membro del PE”; 

l’introduzione di un sistema uniforme in base al quale “i membri del Parlamento Europeo sono eletti 

a scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di tipo proporzionale” ossia di 

un universale sistema elettorale proporzionale (valido anche nel Regno Unito); la possibilità di 

consentire il voto di preferenza, di costituire circoscrizioni elettorali, di prevedere la fissazione di 

una soglia minima non oltre il 5% dei suffragi espressi e di fissare un massimale per le spese dei 

candidati relative alla campagna elettorale; l’incompatibilità della carica di membro del PE con 

quella di membro del Parlamento nazionale. Si trattava di una svolta effettivamente chiarificatrice 

nel concetto stesso di cittadinanza europea quanto all’effettiva omogeneità dei diritti politici: infatti 

essa andava in direzione di un PE visto davvero come la rappresentanza dei cittadini europei in 

quanto tali, che perciò avrebbero potuto da allora in poi eleggere i propri rappresentanti, senza che 

questi ultimi fossero insieme i rappresentanti dei loro rispettivi popoli, e anzi in base a un unico sistema 

elettorale, a prescindere dalle loro diverse realtà nazionali. 

Nel frattempo si era svolto il Consiglio europeo di Siviglia del 21-22 giugno 2002. 

Il primo punto all’ordine del giorno era naturalmente “il futuro dell’Unione”, e in primo luogo si 

approvava una “riforma del Consiglio”, da attuare senza modifiche dei trattati. Essa era comprensiva 

sia del Consiglio europeo, sia del Consiglio. 

Per il Consiglio europeo, si stabiliva: 1) le quattro riunioni ordinarie annuali (due per semestre); 2) 

la seguente tabella di marcia preliminare alla riunione del Consiglio europeo: a) quattro settimane 

prima il Consiglio “Affari generali” avrebbe stabilito un progetto di ordine del giorno (distinto per 

punti: destinati a essere approvati senza discussione o sottoposti a discussione o in vista o di definire 

orientamenti politici generali o di approvare una decisione o senza essere destinati a essere oggetto 

di conclusioni), b) due settimane prima le varie formazioni del Consiglio avrebbero trasmesso i 

rispettivi contributi al Consiglio “Affari generali”, c) alla vigilia il Consiglio “Affari generali” avrebbe 

adottato l’ordine del giorno definitivo; 3) la riunione del Consiglio europeo avrebbe dovuto 

svolgersi in due giornate: nella prima con la distribuzione di uno schema delle conclusioni (con una 

distinzione tra le parti su cui vi è già accordo e quelle su cui si deve discutere in vista di conclusioni) 

e una riunione limitata pomeridiana, nella seconda con una riunione per tutta la giornata, preceduta 

dall’intervento del presidente del PE e seguita da conclusioni “il più concise possibile”. Inoltre 

si affermava la disponibilità generale ad approfondire la questione della Presidenza dell’Unione 

ossia a considerare una possibile alternativa al sistema di rotazione semestrale della Presidenza del 

Consiglio europeo tra gli Stati membri. 

Per il Consiglio, si stabiliva che entro il 31 luglio 2002 si sarebbe dovuto creare: 1) il Consiglio 

“Affari generali e relazioni esterne” (composto dai ministri degli esteri), che avrebbe dovuto trattare 

in sessioni distinte (con ordini del giorno separati e a date diverse): a) preparazione e seguito del 

Consiglio europeo, questioni istituzionali e amministrative, fascicoli trasversali a diverse politiche; 

b) condotta dell’insieme dell’azione esterna dell’UE ossia PESC, PESD, commercio esterno, coope-

azione allo sviluppo e aiuto umanitario; 2) l’elenco delle formazioni del Consiglio: a) “Affari generali 

e relazioni esterne” (con il ministro o un sottosegretario), b) “Economia e finanza”, c) “Giustizia 

e affari interni”, d) “Occupazione, politica sociale, salute e consumatori”, e) “Competitività 

(mercato interno, industria e ricerca)”, f) “Trasporti, telecomunicazioni ed energia”, g) “Agricoltura 

e pesca”, h) “Ambiente”, i) “Istruzione, gioventù e cultura”; 3) l’adozione da parte del Consiglio europeo, 

a partire dal dicembre 2003, di un programma strategico pluriennale per i tre anni successivi, 

nonché l’adozione da parte del Consiglio “Affari generali”, a partire dal dicembre 2002, di un programma 

operativo annuale delle attività del Consiglio, con l’elenco degli ordini del giorno per le diverse 

formazioni del Consiglio nel primo semestre, seguito, in giugno, da quello relativo al secondo 

semestre; 4) la cooperazione tra le due Presidenze annuali; 5) cinque gruppi all’interno del Segretariato 

generale del Consiglio (“comunicazioni elettroniche”, “informatica giuridica”, “codificazione 

legislativa”, “informazione”, “nuovi edifici”); 6) l’apertura al pubblico delle sessioni del Consiglio 

quando esso agisce in codecisione con il PE (presentazione da parte della Commissione delle sue 

principali proposte legislative in codecisione semestrali e dibattito seguente; votazione e dichiarazioni 

di voto) tramite sala di ascolto con trasmissioni in diretta e sito Internet del Consiglio per le 

trasmissioni in differita. 

In secondo luogo si prendeva posizione sul “trattato di Nizza” ossia sul processo di ratifica di esso e 

dunque sul problema dell’esito negativo del referendum irlandese. A questo proposito il Consiglio 

europeo prendeva atto dell’annuncio del primo ministro irlandese della volontà del suo governo di 

indire un nuovo referendum nell’autunno 2002 “per permettere all’Irlanda di ratificare il trattato di 

Nizza”. Questo richiamo alle urne veniva giustificato da una “Dichiarazione nazionale 

dell’Irlanda”, presentata al Consiglio europeo. Essa, in realtà, era rivolta piuttosto allo stesso popolo 

irlandese, allo scopo di rassicurarlo sul fatto che, già in base agli stessi trattati europei (compreso 

quello di Nizza), la PESD era condizionata al rispetto della Carta delle Nazioni Unite e quindi al riconoscimento 

del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite come unico organismo atto a mantenere 

la pace e la sicurezza internazionali, non pregiudicava il carattere specifico della politica di sicurezza 

e di difesa di taluni Stati membri (militarmente neutrali, come l’Irlanda), compreso il disimpegno 

a una difesa reciproca, e non implicava la creazione di un esercito europeo o di una difesa 

comune (a meno di un’adozione all’unanimità del Consiglio europeo), nonché che la partecipazione 

di contingenti irlandesi ad operazioni d’oltremare dell’UE avrebbe richiesto l’accordo del governo e 

l’approvazione del Parlamento irlandesi. Infine il governo irlandese comunicava che tale dichiarazione, 

nel caso di un esito positivo del secondo referendum in Irlanda, sarebbe stata acclusa allo 

strumento irlandese di ratifica del trattato di Nizza. A tale dichiarazione irlandese il Consiglio europeo 

rispondeva con una propria “Dichiarazione”, nella quale riconosceva l’esattezza e la legittimità 

delle affermazioni irlandesi nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati europei, confermando 

che la ratifica irlandese del trattato di Nizza non avrebbe minimamente modificato la situazione 

dell’Irlanda in rapporto alla PESD. 360 

In terzo luogo il Consiglio europeo di Siviglia si pronunciava proprio sulla stessa “PESD”, innanzi 

tutto adottando una “Dichiarazione del Consiglio europeo sul contributo della PESC, compresa la 

PESD, alla lotta contro il terrorismo”. A proposito della PESC, il Consiglio europeo comunicava 

che 

360 La “Dichiarazione nazionale dell’Irlanda” è un modello esemplare di come si dovrebbe affrontare, da parte di un governo, 

l’esito negativo di un referendum su un trattato europeo. Lungi dal ricorrere a sempre più numerose e impegnative 

“deroghe” (come avevano fatto e faranno, già in via preventiva, la Danimarca e soprattutto il Regno Unito) - che, nel 

caso irlandese, sarebbero state molto più giustificate di fronte all’esito negativo di un referendum effettivamente svolto - 

, il governo irlandese agiva anzi in senso inverso, dimostrando al proprio popolo, con poche e chiare argomentazioni 

giuridiche e con l’autorevole conferma del Consiglio europeo, che i timori erano assolutamente infondati. Solo tre anni 

dopo, tale modello esemplare non sarà purtroppo fatto proprio dai governi francese e olandese, che preferiranno, di 

fronte all’esito negativo dei rispettivi referendum del 2005 sul trattato costituzionale, trincerarsi anzi in una posizione 

sostanzialmente ignava, intrinsecamente contraddittoria e complessivamente irresponsabile sia verso l’UE, sia verso il 

rispettivo Stato.

“l’Unione attualmente: 

- rafforza gli strumenti dell’UE per la prevenzione a lungo termine dei conflitti; 

- incentra il dialogo politico con i Paesi terzi sulla lotta contro il terrorismo e anche sulla non proliferazione e il controllo 

degli armamenti; 

- fornisce assistenza ai Paesi terzi al fine di rafforzarne la capacità di reagire efficacemente alla minaccia internazionale 

del terrorismo; 

- include clausole antiterrorismo negli accordi dell’UE con i Paesi terzi; 

- procede a una nuova valutazione delle relazioni con i Paesi terzi alla luce del loro atteggiamento nei confronti del terrorismo 

e adotta di conseguenza le misure appropriate; 

- attua misure specifiche nell’ambito della lotta contro il terrorismo conformemente alla risoluzione 1373 del Consiglio 

di sicurezza delle Nazioni Unite, che ha definito un’ampia gamma di misure e di strategie globali per combattere il terrorismo, 

comprese misure finanziarie.” 

A proposito della PESD, il Consiglio europeo annunciava 

“la sua prima decisione intesa a porre in essere un’operazione di gestione delle crisi condotta dall’Ue: la missione di 

polizia dell’Unione Europea in Bosnia-Erzegovina (EUPM) [in sostituzione della missione dell’ONU, a decorrere 

dal 1° gennaio 2003], un esempio dell’impegno dell’Unione Europea a stabilizzare le regioni che escono da un conflitto 

e a concorrere al ripristino dello Stato di diritto. Promuovendo la stabilità, e segnatamente rafforzando le capacità, le 

norme e gli standard locali in materia di applicazione della legge, l’Unione Europea contribuisce a impedire alle organizzazioni 

terroristiche di radicarsi. […] grazie alle capacità militari e civili 361 sviluppate dall’Unione Europea per la 

gestione delle crisi, la PESC sarà rafforzata e contribuirà più efficacemente alla lotta contro il terrorismo, nell’interesse 

delle popolazioni coinvolte.” 

Per il futuro prossimo le priorità dell’azione congiunta della PESC e della PESD avrebbero dovuto 

essere: 

“- consacrare maggiori sforzi alla prevenzione dei conflitti; 

- approfondire il dialogo politico con i Paesi terzi per incentivare la lotta contro il terrorismo, segnatamente promuovendo 

i diritti umani e la democrazia e anche la non proliferazione e il controllo degli armamenti e fornendo a tali Paesi 

l’assistenza internazionale appropriata; 

- rafforzare gli accordi in materia di scambio di intelligence e sviluppare la produzione delle valutazioni della situazione 

e dei rapporti di tempestivo allarme, attingendo alla più ampia gamma di fonti; 

- sviluppare una valutazione comune della minaccia terroristica che grava sugli Stati membri o sulle forze schierate al di 

fuori dell’Unione, nell’ambito della PESC, per operazioni di gestione delle crisi, ivi compresa la minaccia di un uso terroristico 

delle armi di distruzione di massa; 

- determinare le capacità militari necessarie per proteggere contro attentati terroristici le forze schierate nel quadro di 

operazioni di gestione delle crisi da parte dell’Unione Europea; 

- esaminare più approfonditamente come le capacità militari o civili possano essere utilizzate per contribuire a proteggere 

le popolazioni civili dagli effetti degli attentati terroristici.” 

Nelle sue conclusioni, il Consiglio europeo comunicava pure “la volontà dell’Unione Europea di 

subentrare alla NATO nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia” ossia di attuare quella che sarebbe 

stata la prima operazione militare di gestione delle crisi condotta dall’UE. 

Il secondo punto all’ordine del giorno del Consiglio europeo di Siviglia era l’”allargamento”. A 

questo proposito si annunciava la previsione che “il trattato di adesione possa essere firmato nella 

primavera del 2003”. 

Il terzo punto all’ordine del giorno del Consiglio europeo era dedicato ad “asilo e immigrazione”. 

Venivano previste “misure di lotta all’immigrazione clandestina”, ma anche l’”attuazione progressiva 

di una gestione coordinata e integrata delle frontiere esterne”, nell’ambito della quale di ipotizzava 

persino “la creazione di una polizia europea delle frontiere”. Infine si stabiliva pure 

l’”integrazione della politica di immigrazione nelle relazioni dell’Unione con i Paesi terzi” ovvero 

che “in qualsiasi futuro accordo di cooperazione, accordo di associazione o accordo equivalente che 

l’Unione Europea o la Comunità europea concluderà con qualsiasi Paese sia inserita una clausola 

361 Nel settore civile il Consiglio europeo comunicava, nelle sue conclusioni, i progressi attuati sui temi prioritari della 

polizia, dello Stato di diritto, dell’amministrazione civile e della protezione civile.

sulla gestione comune dei flussi migratori, nonché sulla riammissione obbligatoria in caso di immigrazione 

clandestina”. 

a) Il “peccato originale” della Convenzione 

Nel frattempo la Convenzione si accingeva ad affrontare il più importante problema, connesso al 

mandato che le era stato affidato. Prima che il gruppo di lavoro III arrivasse a pronunciarsi 

sull’ultimo dei quesiti a esso sottoposti ovvero sulle conseguenze della personalità giuridica unica 

dell’UE sulla semplificazione dei trattati, il Segretariato trasmetteva il 10 luglio 2002 alla Convenzione 

una proposta di decisione sulla redazione di un trattato costituzionale, avanzata, tra gli altri, 

dai membri del PE Olivier Duhamel, Sylvia-Yvonne Kaufmann e Anne van Lancker, nella quale si 

richiedeva al Praesidium di predisporre una decisione della Convenzione, da adottare nella sessione 

di luglio, così formulata: 

“La Convenzione invita la Commissione europea a redigere, per il mese di ottobre, un progetto di trattato costituzionale. 

Una prima versione potrebbe essere discussa dalla Convenzione nella sessione di fine ottobre. 

Tale progetto dovrebbe basarsi sulle proposte dell’Istituto universitario di studi europei di Firenze e sui risultati dei dibattiti 

finora svoltisi nell’ambito della Convenzione, concernenti in particolare […] la semplificazione del trattato stesso 

e dei relativi strumenti politici, incluse l’abolizione del concetto dei tre pilastri e la fusione dei trattati esistenti. 

[…] Il progetto di trattato dovrebbe inoltre essere suddiviso in due parti (disposizioni fondamentali/ non fondamentali).” 

Nella sessione plenaria dell’11-12 luglio 2002 il Praesidium comunicava di aver respinto tale proposta 

per il semplice fatto che la redazione stessa del progetto di trattato costituzionale sarebbe stata 

responsabilità della stessa Convenzione e chi aveva presentato la proposta, dichiaratosi del tutto 

soddisfatto di tale impegno, la ritirava. Pochi giorni dopo, il Segretariato trasmetteva, il 16 luglio 

2002, al gruppo di lavoro III il documento di lavoro 6 su “Personalità giuridica e semplificazione 

dei trattati”, nel quale si prospettava che conseguenza della fusione delle personalità giuridiche 

dell’Unione e della Comunità ossia di una personalità giuridica unica per l’UE avrebbe potuto essere 

la “fusione dei trattati” e precisamente di quello UE e di quello CE e che il risultato finale di tale 

fusione avrebbe potuto assumere la forma di 

“un nuovo strumento unico, rimaneggiato in due parti. La parte fondamentale sarebbe composta di disposizioni di natura 

costituzionale nuove o provenienti dai trattati attuali. La seconda parte fonderebbe e consoliderebbe tutte le altre disposizioni 

in vigore del TUE e del TCE (almeno quelle che non sono riprese e regolate nella parte fondamentale). Questa 

seconda parte potrebbe essere composta di statuti (per le istituzioni) o di protocolli speciali (per i blocchi di politiche: 

mercato interno, UEM, GAI, PESC, politiche comuni ecc.).” 

Questa ipotesi venne fatta propria dal gruppo di lavoro III nella sua riunione del 18 luglio 2002. 

Un mese dopo il Consiglio europeo di Siviglia, veniva a scadere, il 23 luglio 2002, il Trattato CE- 

CA (di durata cinquantennale) e con esso finiva la prima Comunità europea, che era stata all’origine 

del processo d’integrazione europea. Rimaneva dunque l’UE e, all’interno di essa, le due Comunità 

europee “superstiti” ossia la CE e la CEEA (o EURATOM), nonché la PESC (con la PESD) e la 

CPGMP: ancora troppi soggetti distinti, differenziati o persino irrelati tra loro, perché la Convenzione 

non cercasse di provvedere alla loro massima unificazione. 

Dopo la pausa estiva, il PE adottava la risoluzione del 5 settembre 2002 “sulla terza relazione della 

Commissione sulla cittadinanza europea”. In essa rammentava come la cittadinanza europea, in presenza 

già della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, fosse ormai “al cuore delle attività 

dell’UE” ed esigeva perciò fosse data risoluta attuazione al concetto di cittadinanza europea nella 

pienezza delle sue dimensioni politica, amministrativa, giudiziaria ed economica. Per la “dimensione 

politica” il PE invitava gli Stati membri a “concordare una data per lo svolgimento delle prossime 

elezioni europee” ossia un unico giorno in cui svolgerle contemporaneamente in tutta l’Unione, 

“in modo da ottimizzare le condizioni della partecipazione elettorale”, contrastando “il costante declino 

del tasso di partecipazione alle elezioni europee”. Per la “dimensione giudiziaria” raccoman-

dava al Consiglio di adottare “la proposta di direttiva relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e 

dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che, attraverso 

il riordino dei testi esistenti, apporta le semplificazioni indispensabili e sancisce in particolare 

il diritto al soggiorno permanente dopo 4 anni ininterrotti di residenza”, nonché “limitando rigorosamente 

le condizioni in cui uno Stato membro può procedere a misure di espulsione e vietando 

qualsiasi provvedimento di tale tipo per i cittadini che hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente”; 

inoltre il PE chiedeva al Consiglio di esaminare pure la “proposta di direttiva relativa allo 

status dei cittadini di Paesi terzi che siano residenti di lungo periodo, che garantisce uno status di 

lunga durata agli immigrati legali”. Infine il PE riteneva indispensabile attuare una strategia di 

“promozione della cittadinanza europea”, attraverso le seguenti misure: 

- un duplice invito alla Convenzione a: 

- “stabilire quale valore giuridico vincolante deve essere conferito alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE, a integrare 

nel quadro comunitario le materie proprie del terzo pilastro e a cercare di garantire che i testi che sanciscono le politiche 

dell’Unione Europea siano più accessibili per l’insieme dei cittadini”; 

- “migliorare la relazione diretta tra i singoli cittadini e le istituzioni UE, semplificando le procedure e il linguaggio e 

concedendo a ciascuno il diritto di ricorso dinanzi alla Corte di giustizia”; 

- un triplice invito al Consiglio a: 

- “sormontare le numerose divergenze legislative ancora sussistenti e che ostacolano la piena espressione della cittadinanza 

europea nell’ambito dello status dei singoli (condizione di ottenimento dei titoli di soggiorno, attuazione del diritto 

al ricongiungimento familiare), della giustizia (norme minime procedurali) e anche delle condizioni di movimento e 

di soggiorno dei lavoratori migranti (regime di sicurezza sociale, trasferimento dei diritti pensionistici)”; 

- “incrementare, nell’ambito dei loro [degli Stati membri] programmi educativi, una migliore conoscenza dell’Europa, 

in particolare mediante l’insegnamento della storia e delle lingue”; 

- un quadruplice invito alla Commissione europea a: 

- “rafforzare i programmi di scambi di giovani già esistenti, ma ancora assai insufficienti, come SOCRATES e LEO- 

NARDO DA VINCI, che contribuiscono a promuovere una migliore conoscenza reciproca, uno spirito di tolleranza e 

l’emergere di una coscienza europea”; 

- adottare subito “un piano d’azione per la mobilità (PAM), onde facilitare e accrescere la mobilità degli studenti, dei 

volontari, degli insegnanti e dei docenti”; 

- “rafforzare con ogni mezzo una politica d’informazione e di comunicazione dell’UE, che sia quanto più mirata e adeguata 

possibile” e “rendere accessibile al pubblico, nelle varie lingue ufficiali e in modo gratuito, la base documentaria 

dell’UE, favorendo altresì lo sviluppo di portali interattivi”; 

- “consentire ai cittadini dell’Unione di accedere all’informazione sui loro diritti nell’ambito di un dialogo permanente, 

in particolare con il lancio del programma Europe Direct”. 

In tal modo il PE investiva del tema fondamentale della cittadinanza dell’Unione tutte le istituzioni 

europee, ordinarie e straordinarie, compresa dunque la Convenzione, quale criterio supremo di significanza 

delle loro rispettive attività. Un monito destinato, purtroppo, a restare in larga parte disatteso. 

La Convenzione, nel frattempo, riprendeva anch’essa le proprie attività, in particolare con la riunione 

del gruppo di lavoro III dell’11 settembre 2002, in cui, a proposito della semplificazione dei 

trattati, si tennero le audizioni di due esperti, Peter-Christian Müller-Graf (università di Heidelberg) 

e Bruno de Witte (IUE di Firenze). Müller-Graf appoggiava l’ipotesi prospettata dal gruppo di lavoro 

III, ma avvertiva pure, quasi profeticamente, che “questa opzione comporta in compenso alcune 

“sfide”, in particolare nell’ipotesi in cui essa implicasse di sottoporre alla ratifica degli Stati 

membri anche la seconda parte consolidata.” De Witte, che era stato membro del gruppo di ricerca 

di Firenze, presentò un intervento poi pubblicato il 19 settembre 2002 dal Segretariato sotto forma 

di documento di lavoro 27 del gruppo di lavoro III. Esso era della massima importanza in ordine a 

un’interpretazione autorevolmente corretta del tanto lodato progetto di Firenze. De Witte, infatti, 

appoggiando lui pure l’ipotesi ormai affermatasi nel gruppo di lavoro III, stabiliva delle importanti 

precisazioni in merito al tema “riorganizzazione: come fare per articolare un tratto di base con il 

“resto” del diritto primario?”. Infatti egli poneva ben tre alternative al proposito, dotate di crescente 

spessore. La prima, più “morbida”, era quella di dividere lo stesso trattato unificato, risultante dalla

fusione dei due trattati UE e CE, in una prima parte (con le disposizioni di base) e una seconda parte 

(con tutto il resto); questa opzione avrebbe avuto il vantaggio di 

“conseguire l’obiettivo di una maggiore visibilità (la prima parte, di base, può essere distribuita, letta o studiata separatamente 

come un documento coerente e largamente autocontenuto) senza incidere sul formale statuto legale esistente 

del resto delle disposizioni del Trattato. Il trattato UE completamente rifuso sarebbe molto lungo, ammontante a qualcosa 

come 350 articoli forse, ma ciò non avrebbe avuto importanza nella misura in cui la sua parte di base “orientata al 

cittadino” può essere contenuta entro ragionevoli limiti.” 362 

La seconda alternativa, definita dallo stesso de Witte “di più vasta portata”, era 

”l’adozione di due o più testi di trattato separati: a parte il “trattato di base”, ci sarebbero uno o più “trattati complementari” 

o protocolli allegati al trattato di base, contenenti le altre disposizioni del diritto primario. Il “progetto di 

trattato di base” di Firenze (elaborato dall’Istituto Universitario Europeo nel maggio 2000) assume questo approccio.” 

Tale autorevole conferma della vera natura del progetto di Firenze era peraltro sminuita dalla propensione 

dello stesso de Witte alla forma dei protocolli allegati al trattato di base, piuttosto che a 

quella di un singolo o di più “trattati complementari”, proprio perché tali protocolli non avrebbero 

dovuto necessariamente corrispondere ai “presenti trattati” (soprattutto al trattato CE) e avrebbero 

permesso, viceversa, di distribuire le varie materie secondo un criterio di intrinseca omogeneità. Inoltre, 

anziché sottolineare i maggiori vantaggi di tale opzione complessiva, si citava invece solo lo 

svantaggio, costituito dal fatto che “essa renderebbe l’insieme leggermente meno leggibile di quanto 

lo sarebbe se tutte le disposizioni del diritto primario fossero contenute entro un unico documento.” 

363 

La terza opzione, definita da de Witte “la più radicale”, consisteva nel 

“trasformare la seconda parte in diritto secondario, incorporando il testo di disposizioni che ora devono essere trovate 

nei Trattati in un atto di legge dell’UE. Questo dovrebbe essere uno strumento non ancora esistente, che si potrebbe 

chiamare “legge organica”, che avrebbe il rango supremo nel sistema di fonti del diritto dell’UE (introducendo perciò 

una gerarchia formale nel sistema delle fonti secondarie del diritto dell’UE, che ora non c’è). Il trattato di base rimarrebbe 

la sola fonte scritta di diritto primario. In ogni caso deve essere notato che né la Convenzione, né la CIG del 2004 

hanno il potere di adottare tali leggi organiche. Un trattato di base può creare solo una competenza e una procedura per 

compiere una simile trasformazione del diritto primario in diritto secondario.” 

362 Pur presentandola come l’ipotesi di minore spessore, de Witte la caricava quindi di attrattive di così seducente semplicità 

che essa finì per prevalere: la maggiore “visibilità” del testo unitario e la possibilità di lasciare intatto lo statuto 

legale anche delle disposizioni della seconda parte. Lo svantaggio, pur sottolineato da de Witte, ovvero che ne sarebbe 

sortito in tal modo un gigantesco trattato unico di almeno 350 articoli (alla fine sarebbero stati 448 articoli!), era per lui, 

e poi purtroppo per l’intera Convenzione, compensato dalla fallace presunzione che ai cittadini, al consenso dei quali 

era finalizzato tutto il lavoro di riorganizzazione dei trattati, sarebbe stata “distribuita” solo la prima parte, contenuta, di 

esso, per venire “letta o studiata”. E’ davvero incredibile l’ottica puramente “pedagogica” nella quale si pensava allora 

ai cittadini, dando per scontata la ratifica del gigantesco trattato unitario e senza minimamente rendersi conto che potevano 

essere proprio i cittadini a venire chiamati alla ratifica di ciò che lo stesso de Witte riteneva impossibile proporre 

loro anche per una semplice lettura. Inoltre de Witte taceva dell’altro svantaggio in realtà insito in questa prima opzione 

ossia del fatto che l’omogeneità del testo unico e quindi dello statuto legale di entrambe le sue parti implicava il semplice 

loro coordinamento, rendendo quanto mai difficile la “gerarchia” fra esse e perciò la differenziazione tra le rispettive 

procedure di ratifica e comunque di revisione. In una parola: era l’opzione più lontana sia dal progetto di Firenze, sia 

dalla Dichiarazione di Laeken. 

363 I ben più consistenti vantaggi di questa “seconda via” di “più vasta portata”, paradossalmente taciuti da de Witte, 

consistevano in primo luogo in questo: proprio perché il trattato di base sarebbe stato comunque un testo separato, soprattutto 

nel caso in cui la seconda parte avesse previsto un secondo trattato, separato, coincidente con il trattato CE depurato 

dei suoi elementi fondamentali (come contemplato dal progetto di Firenze), il trattato di base avrebbe dovuto sottostare 

a un altrettanto separato processo di ratifica, in cui, nel caso dei referendum nazionali, i cittadini si sarebbero 

trovati realmente di fronte al solo trattato fondamentale o costituzionale, di dimensioni contenute e leggibile, e non viceversa 

a un gigantesco trattato incomprensibile che verrà persino spacciato in quanto tale come la “Costituzione Europea”. 

In secondo luogo il carattere separato dei due trattati avrebbe offerto pure ben maggiori possibilità di stabilire una 

“gerarchia” legale tra i due e perciò distinte procedure di ratifica o almeno di revisione. In una parola: questa era 

l’opzione più fedele al progetto di Firenze e alla Dichiarazione di Laeken.

Perciò de Witte si dichiarava “non convinto degli intrinseci vantaggi di questa radicale terza opzione, 

paragonata alle altre due”, e anzi riteneva che “l’obiettivo di facilitare ulteriori evoluzioni [come 

richiesto dalla Dichiarazione di Laeken] può essere conseguito facilmente tanto con la prima, quanto 

con la seconda opzione”, sino al punto da poter “esser esteso nel futuro, in termini più generali, 

all’intera parte non di base dei trattati”. 

Con questa ottimistica considerazione, che in realtà finiva per sminuire anche la seconda opzione, 

de Witte entrava poi nel merito del tema, previsto dalla Dichiarazione di Laeken, ”entrata in vigore 

e successiva revisione di un trattato di base”. A proposito dell’entrata in vigore de Witte era quanto 

mai chiaro: il futuro trattato, fosse denominato “trattato costituzionale” o no, nonché, anche se non 

precisato, un eventuale secondo trattato distinto, avrebbe comunque dovuto essere sottoposto a 

un’approvazione unanime dei governi e a una ratifica unanime degli Stati membri; anche se uno solo 

dei governi non l’avesse approvato o anche se in un solo Stato membro vi fosse stato un esito negativo 

di un referendum popolare, il trattato costituzionale sarebbe stato bloccato. In tal caso 

“l’unica soluzione legalmente possibile è che la maggioranza faccia pressione sulla minoranza per 

negoziare un ulteriore trattato complementare per organizzare (su una base consensuale) 

l’”accettazione passiva” del nuovo regime di trattato da parte degli Stati riluttanti.” 364 De Witte 

concludeva poi sostenendo che nulla ostava all’aggiunta di “requisiti addizionali” per l’entrata in 

vigore di un trattato costituzionale, come l’approvazione di esso anche da parte del PE o “da parte 

di un referendum popolare paneuropeo”. 

Per quanto riguarda la “revisione successiva di un trattato di base”, de Witte confermava, in linea di 

principio, la possibilità di una differenziazione delle procedure di ratifica tra il trattato di base e le 

altre disposizioni di trattato, ma, di fatto, la negava, confermando che “alcune disposizioni di trattato 

non di base, a causa della loro particolare sensitività politica, rimarrebbero soggette a una più rigida 

procedura di emendamento rispetto ad altre.” Unicamente 

“in linea di principio l’emendamento delle disposizioni non di base dovrebbe essere fatto in modo meno rigido di oggi. 

Ciò può essere fatto in due modi differenti (e possibilmente in entrambi i modi allo stesso tempo): eliminando la necessità 

di una ratifica degli emendamenti da parte dei singoli Parlamenti nazionali) (ma ciò dovrebbe venire presumibilmente 

compensato dal coinvolgimento dei parlamentari nazionali nel primo stadio ossia nell’adozione delle modifiche 

del trattato) o abbandonando il requisito che tutti gli Stati debbano approvare le modifiche e sostituirlo con una qualche 

sorta di “maggioranza super qualificata” ancora da inventare.” 

Per quanto riguarda invece la revisione del trattato fondamentale de Witte proponeva la creazione di 

una nuova Convenzione e prospettava persino che “presto o tardi” si sarebbe dovuto eliminare”la 

questione taboo del comune accordo e il requisito della ratifica unanime per le modifiche del trattato 

– anche per modifiche di un futuro trattato costituzionale. In una futura Unione di 25 o più Stati 

la rigidità di questa norma può ben divenire insostenibile.” 

Nonostante tutte queste mirabili e ottimistiche considerazioni per il futuro, restava peraltro il fatto 

che per lo stesso de Witte nell’immediato presente non era possibile né la trasformazione delle disposizioni 

non fondamentali in una “legge organica”, né una chiara gerarchia delle norme fondamentali 

e non, né una generale applicazione della procedura speciale di revisione autonoma a tutte 

le disposizioni non fondamentali. A maggior ragione non esisteva la possibilità di evitare una ratifica 

all’unanimità né per il trattato fondamentale, né per un eventuale trattato complementare. Infine 

l’offerta di un trattato fondamentale separato dalle disposizioni non di base ai cittadini avrebbe po- 

364 De Witte indicava dunque in modo chiaro la possibilità che il trattato fosse bloccato dall’esito negativo anche di un 

solo referendum nazionale, nonché la strategia da adottare in tal caso: un nuovo trattato “complementare” per mezzo del 

quale far passare l’”accettazione passiva” dei nuovi contenuti da parte degli Stati “riluttanti” ossia precisamente il futuro 

“trattato di riforma” all’esame dell’attuale CIG. Tuttavia: se esisteva fin dall’inizio tale lucida consapevolezza di 

un’eventualità del genere, con un esito così poco lusinghiero dal punto di vista della legittimità democratica, perché non 

cercare di evitare tutto questo attraverso un’energica sottolineatura della seconda opzione e precisamente della redazione 

di un trattato fondamentale realmente separato da un altro trattato non fondamentale, offrendo solo il primo come 

“trattato costituzionale” all’approvazione referendaria dei cittadini?

tuto essere effettuato dopo l’entrata in vigore del dispositivo complessivo. Insomma: l’intera logica 

dell’intervento di de Witte andava verso l’esclusione sia della terza opzione (sostenuta p.e. dal rappresentante 

del governo tedesco Gunter Pleuger nel documento di lavoro 11 del 6 settembre 2002, 

che prevedeva una “Costituzione dell’Unione”, suddivisa in un “Trattato costituzionale” e in una 

“Legge costituzionale”), sia della stessa seconda opzione nella forma di due trattati separati (trattato 

fondamentale, sostitutivo del TUE, e trattato CE, depurato delle norme non fondamentali), e, in positivo, 

nella raccomandazione della seconda opzione nella forma di un trattato di base con protocolli 

allegati a esso (distinti per “materie”) o persino della prima opzione (un unico testo diviso in due 

parti coordinate tra loro, fondamentale e non). Veniva così indicata la via del trattato comunque gigantesco 

e quindi incomprensibile per cittadini che, in sede di referendum nazionali, avrebbero dovuto 

decidere sull’indecidibile e quindi avrebbero potuto respingerlo e con ciò affossarlo. 

Il problema della semplificazione dei trattati era peraltro troppo importante per non costituire oggetto 

di decisione da parte della Convenzione in quanto tale e perciò, già il giorno prima dell’audizione 

di de Witte presso il gruppo di lavoro III, il Segretariato aveva provveduto a diffondere il 10 settembre 

2002 ai membri della Convenzione la nota di riflessione su “semplificazione dei trattati ed 

elaborazione di un trattato costituzionale” elaborata dal Segretariato stesso (diretto dal segretario 

generale, il britannico sir John Kerr) 365 per il Praesidium. 

In essa si partiva dalla necessità della semplificazione e anzi della modernizzazione dei testi dei 

trattati, per giungere alla conclusione che occorreva la semplificazione della stessa ”architettura” 

dei trattati. Il primo aspetto di quest’ultimo tipo di semplificazione consisteva nella codificazione 

dei trattati ovvero nella necessità di conferire valore giuridico alle versioni consolidate dei trattati, il 

che avrebbe permesso di abrogare tutti i trattati, sia originari, sia di revisione successivi. Tuttavia, si 

faceva notare, ciò avrebbe imposto di sottoporre i trattati consolidati a una nuova ratifica da parte 

degli Stati membri. Inoltre sarebbero pur rimasti comunque ben tre trattati (CEEA, CE e UE). Di 

qui la necessità di procedere a una vera e propria fusione dei trattati. Tuttavia vi erano già state notevoli 

resistenze alla fusione del trattato CEEA in un unico trattato e infatti esso non sarebbe stato 

coinvolto mai in tale processo di fusione e anche tuttora pare non lo sarà. Restava comunque la possibilità 

di una fusione dei due principali trattati, quello UE e quello CE; tuttavia il nuovo trattato di 

fusione di questi ultimi avrebbe comportato anch’esso la necessità di essere sottoposto alla ratifica 

degli Stati membri ovvero di una procedura sproporzionata per un semplice riassestamento formale 

delle medesime disposizioni. E allora, si concludeva, tanto valeva puntare più in alto ovvero a quella 

che era stata già l’intuizione di Spinelli con il suo progetto di “trattato che istituisce l’Unione Europea” 

del 1984, nonché di Herman con il suo progetto di “Costituzione dell’Unione Europea” del 

1994, ovvero alla possibilità, avanzata, in forma d’interrogativo, dalla stessa Dichiarazione di Laeken, 

di “operare una distinzione fra un trattato di base e le altre disposizioni del trattato”. Il valore 

aggiunto dell’operazione, tale da giustificare il ricorso alla ratifica da parte degli Stati membri, sarebbe 

stato dato dal fatto che tale trattato “fondamentale” o “costituzionale” o tale Costituzione si 

sarebbe raccomandata sia per la sua quantità (la brevità), sia per la sua qualità (norme generali) per 

stabilire quel diretto rapporto tra cittadini e istituzioni dell’UE, in termini di comprensibilità e di attendibilità, 

che costituiva la prima preoccupazione della stessa Dichiarazione di Laeken, nonché 

della Convenzione. Il primo problema, a questo proposito, era rappresentato dal tema “struttura e 

contenuto del trattato fondamentale”. In merito si proponeva la seguente scansione: a) preambolo 

(p.e. quello della Carta), b) natura, architettura, valori dell’Unione (con la possibile immissione della 

personalità giuridica unica dell’UE), c) cittadinanza e diritti dei cittadini dell’Unione (con la possibile 

integrazione della Carta), d) obiettivi generali dell’Unione, e) istituzioni dell’Unione, proce- 

365 John Olav Kerr aveva fatto parte dal 1966 del Servizio diplomatico britannico: ambasciatore e rappresentante permanente 

del Regno Unito presso le Comunità Europee e l’Unione Europea dal 1990 al 1995, ambasciatore negli Stati 

Uniti dal 1995 al 1997, sottosegretario permanente al “Foreign Office” e capo del Servizio diplomatico dal 1997 al 

2002, Kerr aveva lasciato quest’ultimo per assumere la carica di segretario generale della Convenzione sul futuro 

dell’Europa, diventando nel frattempo uno dei direttori della “Shell Transport and Trading”, nonché della “Scottish 

American Investment Trust”.

dure decisionali e tipologia degli strumenti d’azione (con le possibili decisioni sulle istituzioni e sulla 

semplificazione di procedure e strumenti), f) politiche e competenze dell’Unione (tranne le basi 

giuridiche di competenza propriamente dette, perché “l’idea di riprendere nel trattato fondamentale 

tutte le basi giuridiche sembra contraddire il concetto stesso di trattato fondamentale”) e g) disposizioni 

finali. Il secondo problema, più complesso, era peraltro quello dell’”articolazione del trattato 

fondamentale con gli attuali trattati”. Qui venivano proposti due “approcci”. Uno di essi era quello 

della proposta di un trattato fondamentale “che si sovrapponga agli attuali trattati” e corrispondeva 

precisamente ai progetti di Spinelli e di Herman: aveva il pregio di prevedere la ratifica degli Stati 

membri solo per il trattato fondamentale, ma un grave limite nel fatto che “la sovrapposizione di un 

nuovo trattato fondamentale” ai due trattati principali e in particolare “all’attuale trattato 

sull’Unione, o almeno a quanto ne rimarrebbe, avrebbe pur sempre l’effetto di complicare 

l’architettura dei trattati, anziché semplificarla.” L’altro approccio era quello della proposta di un 

trattato fondamentale “nel contesto di un riordino e di una semplificazione degli attuali trattati”, ovvero 

della fusione e della ristrutturazione degli attuali trattati UE e CE. Il trattato fondamentale avrebbe 

dovuto prendere il posto del trattato UE, proprio perché avrebbe dovuto assolvere alla stessa 

funzione, propria di quest’ultimo, di “trattato quadro” o di “cappello” a tutte le diverse politiche 

dell’UE e ai loro diversi tipi di funzionamento. In tal modo nel trattato fondamentale sarebbero state 

presenti tutte le norme fondamentali (presenti in entrambi i trattati UE e CE), mentre la “seconda 

parte” dell’operazione avrebbe dovuto consistere nella rifusione di tutte le disposizioni “particolari” 

presenti in entrambi i trattati. La fusione dei trattati era dunque presente in entrambe le operazioni e 

la vera differenza tra queste era data dalla distinzione fra il trattato fondamentale e le norme specifiche 

applicative, secondo gli interrogativi posti dalla stessa Dichiarazione di Laeken. 

Si trattava allora di definire quale tipo di collegamento redazionale istituire fra il trattato fondamentale 

e le norme specifiche applicative ovvero quale forma redazionale assegnare ai testi riguardanti 

queste ultime. A questo proposito si prospettavano le seguenti opzioni: a) un secondo trattato distinto, 

b) una seconda parte di un trattato unico (di cui il trattato fondamentale avrebbe costituito la 

prima parte) o c) un insieme di protocolli “speciali” allegati al trattato fondamentale. Tale rosa di 

opzioni era in realtà profondamente scorretta, perché, introducendo l’opzione b) (scorrettamente attribuita 

in nota allo “studio” dell’IUE di Firenze, che in realtà prospettava l’opzione c)), prevedeva 

la possibilità di annullare l’ipotesi, prospettata chiaramente dalla stessa Dichiarazione di Laeken, di 

un “trattato di base”, che, in quel caso, evidentemente non sarebbe stato più né un “trattato”, una 

volta fosse divenuto semplicemente la prima parte di un trattato unico, né (e questo valeva pure per 

l’opzione c)) “di base” ossia “fondamentale” e tanto meno “costituzionale” (come pure prospettato 

dalla Dichiarazione di Laeken), dato che una Costituzione comporta, in ragione della sua natura di 

vertice unico e assoluto della gerarchia degli atti giuridici, la sua redazione in un unico testo separato 

da qualsiasi altro testo giuridico. Che l’inserimento dell’opzione b) non fosse peraltro casuale 

emergeva dalla seguente risposta del documento del Segretariato all’ultima domanda presente nella 

Dichiarazione di Laeken ovvero a quella relativa alla distinzione fra le procedure di ratifica per il 

trattato di base e per le altre disposizioni del trattato: 

“Dal momento che il nuovo prodotto [ossia la somma delle due operazioni] sostituirebbe i trattati originari e i trattati di 

revisione successivi (almeno per quanto concerne il TUE e il TCE), l’insieme dovrebbe essere soggetto a una procedura 

di ratifica. Per tale motivo, prima di avviarsi in questa direzione, occorre tenere presenti le preoccupazioni di quanti sono 

restii a sottoporre a una nuova ratifica testi eventualmente già acquisiti. Tuttavia, tenuto conto del nuovo contesto e 

dell’importanza delle riforme previste, l’approccio comportante una nuova procedura di ratifica per l’insieme delle due 

“parti” avrebbe l’effetto di sollecitare l’adesione degli Stati membri e dei loro cittadini al futuro progetto europeo. Esso 

permetterebbe inoltre di rendere i trattati più leggibili per i cittadini, il che costituisce uno degli obiettivi principali dei 

lavori della Convenzione.” 

In altre parole: dal momento che comunque ci si sarebbe dovuto attenere a un unico tipo di procedura 

di ratifica (all’unanimità) di entrambi i testi separati, prospettati dalla Dichiarazione di Laeken, 

ovvero di entrambi i trattati distinti, previsti dall’opzione a), e che la ratifica del “secondo trattato 

distinto”, in quanto somma di “testi eventualmente già acquisiti”, avrebbe destato “le preoccupazio-

ni di quanti sono restii a sottoporre a una nuova ratifica” tale tipo di testi, tanto valeva procedere a 

un’unica ratifica dell’”insieme delle “due parti”” ovvero di adottare o l’ipotesi b) o l’ipotesi c). Di 

fronte al carattere mastodontico e perciò inevitabilmente incomprensibile per i cittadini che tale testo 

unico avrebbe in tal modo assunto, aveva veramente del ridicolo l’affermazione che esso “avrebbe 

l’effetto di sollecitare l’adesione degli Stati membri e dei loro cittadini al futuro progetto europeo”, 

nonché “di rendere i trattati più leggibili per i cittadini”. Questa affermazione, infedele alla 

lettera e allo spirito della Dichiarazione di Laeken, scorretta sotto il profilo costituzionale, insensibile 

sotto quello democratico e cieca sotto quello politico, sarebbe stata all’origine della scelta fatale 

che avrebbe portato all’affossamento della Costituzione Europea. 

Come se ciò non bastasse, il documento del Segretariato giungeva anzi a chiedersi “se la Convenzione 

costituisca la sede appropriata per portare a termine tutta l’operazione”, dato “il carattere tecnico 

della “seconda parte”” ossia della fusione delle norme specifiche applicative. Perciò si proponeva 

che la Convenzione facesse riferimento, quanto all’elaborazione della “seconda parte”, a “un 

gruppo di esperti (composto dei servizi giuridici delle istituzioni e del Segretariato della Convenzione?)”. 

Si prospettarono inoltre due opzioni: una era quella in base alla quale la Convenzione “potrebbe 

concentrarsi unicamente sull’elaborazione del trattato fondamentale e, per quanto riguarda la 

“seconda parte”, potrebbe rinviarla a una fase successiva”, l’altra era quella in base alla quale essa 

“potrebbe elaborare il trattato fondamentale e anche la “seconda parte””. In base all’ipotesi sopra 

prospettata della ratifica “per l’insieme delle due parti”, nonché alla necessità di sottoporre preliminarmente 

tale “insieme” a una CIG da svolgersi nella seconda metà del 2003, la scelta obbligata non 

avrebbe potuto essere peraltro che quella per la seconda opzione. 

Un’ulteriore conferma dell’orientamento a favore di un testo unico veniva dalla discussione della 

“questione dell’eventuale gerarchizzazione del trattato fondamentale” ossia “se i trattati esistenti (o, 

nel caso di un riordino, i testi ristrutturati nella “seconda parte”) siano subordinati o meno al nuovo 

trattato fondamentale.” A questo proposito il documento sottolineava che “pare difficile stabilire 

una gerarchizzazione dei trattati che non vada di pari passo con una corrispondente differenziazione 

delle procedure decisionali per la modifica dei medesimi.” 

Rinviando a questo tema ossia alla possibilità, prospettata dalla stessa Dichiarazione di Laeken, di 

“rivedere e differenziare le procedure di emendamento dei trattati”, il documento, in sede di discussione 

di questo punto, faceva capire che assai più importante della differenziazione delle procedure 

di emendamento a seconda del tipo di disposizioni (fondamentali o non) era “la questione della riforma 

della procedura di revisione dei trattati” in quanto tale, che “può porsi altresì indipendentemente 

da quella del riordino dei trattati o da quella dell’adozione di un trattato fondamentale.” Essa 

si imponeva infatti già in considerazione del fatto che “in un’Unione allargata il principio di unanimità 

e le lunghe procedure nazionali connesse alla ratifica dei trattati di revisione rischiano di paralizzare 

l’Unione e di impedire i necessari adeguamenti successivi.” Perciò il documento condivideva 

l’esigenza di “sostituire progressivamente le revisioni “di comune accordo” con un voto a maggioranza 

superqualificata” su un progetto di revisione formulato da una nuova Convenzione. 

Perciò, sembrava far intendere il documento, se si voleva assicurare che tale nuova procedura fosse 

estesa, come avrebbe dovuto, all’intero prodotto dei lavori della Convenzione, occorreva che non vi 

fosse differenziazione nelle procedure di emendamento tra il “trattato fondamentale” e la “seconda 

parte” e quindi che non vi fosse una gerarchizzazione tra l’uno e l’altra, bensì un coordinamento: 

“Se, per contro, al termine delle riforme, i testi del trattato fondamentale e degli altri trattati saranno 

coordinati tra di loro in modo esplicito, il rapporto di subordinazione tra i trattati non si imporrà necessariamente.” 

Ma tale coordinamento sarebbe stato appunto assicurato soltanto dalle opzioni b) o 

c) ossia a favore comunque di un testo unico (mastodontico e perciò incomprensibile). 

Tale documento del Segretariato, nonché l’intervento di de Witte, furono fatti letteralmente propri e 

anzi ulteriormente radicalizzati dal Praesidium e dallo stesso presidente della Convenzione. Infatti, 

già nella successiva sessione plenaria della Convenzione del 12 e 13 settembre 2002, il suo presidente 

esordiva sottolineando “l’importanza di semplificare il sistema per renderlo più chiaro, più 

leggibile e quindi anche più accettabile. Occorre far sì che la Costituzione Europea possa essere

presentata in modo comprensibile ai liceali d’Europa durante le lezioni di formazione civica”, dando 

per scontato che, in nome della semplificazione del sistema, il risultato dei lavori della Convenzione 

dovesse essere appunto una Costituzione per l’Europa, intendendo per essa, in questo contesto, 

il “trattato di base” ossia “fondamentale” e quindi la “prima parte” di cui parlava de Witte. Giscard 

d’Estaing ammoniva pure, peraltro, che “tale semplificazione costituisce di per sé un esercizio 

molto complesso, implicante non solo scelte politiche, ma anche la risoluzione di numerose questioni 

giuridiche. A tal fine occorre operare parallelamente su due fronti: la semplificazione degli 

strumenti e delle procedure ossia l’architettura operativa e istituzionale, e la semplificazione dei testi 

e dei trattati stessi ossia l’architettura costituzionale.” A proposito di quest’ultima il presidente 

della Convenzione precisava: 

“Parallelamente ai gruppi, la Convenzione proseguirà la riflessione sulla forma del prodotto finale ossia sul progetto di 

trattato costituzionale per l’Europa. Il Praesidium intende presentare alla Convenzione, nella seconda sessione di ottobre, 

un progetto di “struttura” del nuovo trattato. In tale ottica, ha avviato, senza concluderla, una riflessione 

sull’architettura del trattato da raccomandare alla Convenzione. Il presidente ha citato un documento di riflessione del 

Segretariato sulla semplificazione dei trattati, distribuito per illustrare la problematica estremamente complessa del se 

occorra consolidare, codificare oppure fondere i trattati esistenti. Tale questione è connessa a quella della personalità 

giuridica.” Se si fosse accolta la raccomandazione dell’attribuzione di una personalità giuridica all’UE, allora “si potrebbe 

prevedere una fusione dei due trattati attuali, il trattato CE e il trattato sul ‘Unione Europea (questione che sarà 

dibattuta nella prima sessione plenaria di ottobre). Il Praesidium si pronuncerà, nel documento relativo alla struttura del 

nuovo trattato, sulla questione del se, in seguito alla fusione, si debba mantenere un trattato unico o se si debba eventualmente 

operare una nuova suddivisione verticale con una parte costituzionale e una parte relativa al contenuto delle 

politiche (questione che sarà dibattuta nella seconda sessione di ottobre).” 

Dato quindi per scontato che il prodotto finale della Convenzione sarebbe stato un trattato costituzionale, 

si rinviava all’effettivo accoglimento della proposta di attribuzione di una personalità giuridica 

all’UE la decisione di come procedere alla fusione dei due trattati CE e UE. Ma insieme si faceva 

presente che il risultato sarebbe stato comunque un testo comprensivo dell’intero contenuto di 

entrambi i trattati CE e UE. La scelta fra il trattato unico o la “suddivisione verticale” ossia la gerarchizzazione 

fra “due parti” era ancora lasciata ufficialmente aperta, ma in realtà era solo appesa a 

un tenue filo. 

Nella successiva riunione del 19 settembre 2002 il gruppo di lavoro III dava la sua formale approvazione 

al documento di lavoro 16 del 18 settembre 2002 su “Incidenza della personalità giuridica 

unica dell’Unione sulla semplificazione dei trattati – Rapporto finale”. In esso il gruppo si pronunciava 

per la fusione dei due trattati principali, il TUE e il TCE, nonché per la riorganizzazione del 

nuovo trattato unico in due parti: una fondamentale e l’altra no, che “potrebbe essere composta di 

statuti (per le istituzioni) o di protocolli speciali (per i blocchi di politiche: mercato interno, UEM, 

GAI, PESC, politiche comuni ecc.)” ossia per la forma “debole” della seconda opzione di de Witte. 

Per il resto il gruppo così concludeva: 

“La semplificazione dei trattati solleva naturalmente una serie di altre questioni che non sono direttamente legate alla 

personalità giuridica unica, e che saranno discusse più tardi nel quadro della Convenzione. Queste questioni riguardano 

principalmente l’architettura e il contenuto della parte fondamentale, la forma e la struttura della seconda parte, così 

come l’articolazione tra le due parti. Un’altra questione riguarda la modifica o la differenziazione delle procedure di revisione 

dei trattati, così come un’eventuale corrispondenza tra le due parti del nuovo trattato unico e delle procedure di 

revisione distinte.” 

In altri termini il gruppo di lavoro III rinviava alla stessa Convenzione la decisione su tutto 

l’insieme del problema. Nella successiva riunione del 30 settembre 2002, il gruppo di lavoro III approvava 

il documento di lavoro 29 del 24 settembre 2002 “Progetto di rapporto finale”, contenente 

le medesime conclusioni sopra riportate. E finalmente il Segretariato provvedeva a diffondere il 1° 

ottobre 2002 ai membri della Convenzione la “Relazione finale del Gruppo III “Personalità giuridica””, 

contenente le considerazioni sopra elencate.

Il giorno dopo aveva luogo l’intervento del presidente della Convenzione europea in occasione 

dell’apertura del 53° anno accademico del Collegio d’Europa a Bruges il 2 ottobre 2002. Nel suo 

discorso Giscard d’Estaing affermava: 

1) “Il Signor Amato sta per presentarci un rapporto sulle raccomandazioni del gruppo sulla personalità giuridica. Se 

questo gruppo – ciò che sembra essere il suo orientamento – ci raccomanda d’andare verso una personalità giuridica unica, 

ciò renderà possibile: 

- di considerare una fusione dei due trattati attuali, il Trattato CE e il Trattato sull’Unione Europea, e 

- di ravvicinare e razionalizzare i diversi strumenti giuridici dell’Unione dei differenti pilastri aventi una portata simile. 

Ciò apre dunque la via a una semplificazione dei trattati, permettendoci così d’andare verso una razionalizzazione del 

sistema, domandata dall’opinione pubblica. Ciò ci condurrebbe verso un nuovo documento unico cancellante inevitabilmente 

i testi anteriori, e richiedendo la sua ratifica nel suo insieme.” 

2) “Dopo il dibattito da parte della Convenzione del rapporto del Signor Amato, ci siamo impegnati a fare una presentazione 

preliminare, a fine ottobre, di un’architettura per il futuro trattato costituzionale. La mia preferenza – come l’ho 

già indicato davanti alla Convenzione – va verso un testo unico raggruppante una parte di natura costituzionale e una 

parte riguardante le politiche, completata eventualmente da dei protocolli, e comportante certi dettagli d’applicazione. 

Questa parte costituzionale deve presentare in maniera comprensibile le basi stesse della nostra Unione. E’ una questione 

molto importante, e occorre avere un dibattito approfondito su questo punto.” 

In altri termini la proposta del gruppo presieduto dal vicepresidente Amato di attribuire una personalità 

giuridica all’UE e anzi soltanto all’UE avrebbe comportato, secondo Giscard d’Estaing, la 

possibilità non solo di procedere a una completa fusione dei due trattati CE e UE, andando persino 

oltre l’opzione a) (due trattati distinti) in direzione di un testo unico da sottoporre a una ratifica 

complessiva, ma anche la formale soppressione della struttura a tre pilastri dell’UE e con ciò la possibilità 

di andare oltre la stessa opzione c), propria dello “studio di Firenze” e relativa a un trattato 

fondamentale con annessi una serie di protocolli speciali distinti per pilastri, verso l’opzione b) ossia 

quella del vero e proprio trattato unico, di cui il trattato fondamentale non sarebbe stato che la 

prima parte. In tal modo, già allora, Giscard d’Estaing prefigurava un trattato unico, che avrebbe 

dovuto portare in quanto tale il titolo di “trattato costituzionale”, anche se, in realtà, la vera “Costituzione”, 

quella che avrebbe dovuto venire insegnata al liceo, non era che la prima parte, “di natura 

costituzionale”. Il presidente della Convenzione aveva pertanto un bel dire che tale prima parte avrebbe 

dovuto essere quanto mai comprensibile per i cittadini. In realtà, in tal modo erano poste tutte 

le premesse per ottenere non solo un unico testo mastodontico e perciò incomprensibile, ma anche 

un unico trattato, che, pretendendo per giunta di chiamarsi in quanto tale “trattato costituzionale”, 

omologava in realtà tutto il suo sterminato contenuto come appunto “costituzionale”, proprio 

agli occhi dei cittadini già all’atto dei referendum nazionali di ratifica. 

Le previsioni di Giscard d’Estaing trovarono la loro puntuale conferma poche ore dopo, nella 

sessione plenaria della Convenzione del 3-4 ottobre 2002. In essa Amato presentava la relazione finale 

del suo gruppo di lavoro III, sulla quale si apriva un dibattito generale, nel quale veniva “generalmente 

riconosciuto che la fusione delle personalità giuridiche apre la via alla fusione dei trattati 

in un testo unico, contribuendo così alla loro futura semplificazione. Il testo unico potrebbe essere 

composto di due parti: la prima corrisponderebbe alla parte fondamentale comprendente disposizioni 

di carattere costituzionale, mentre la seconda conterrebbe essenzialmente le politiche”. Inoltre “la 

maggioranza dei Convenzionali riconosce che […] mantenere l’attuale presentazione della struttura 

in “pilastri” sarebbe anacronistico, mentre sopprimerla consentirebbe di riorganizzare più sistematicamente 

i trattati” ossia andare verso la prima opzione di de Witte, preferita da Giscard d’Estaing. 

A dare comunque nuovo slancio all’”avvenire dell’Europa” per il successivo cinquantennio era poi 

l’esito positivo del secondo referendum irlandese sulla ratifica del trattato di Nizza, svoltosi il 19 

ottobre 2002, che vedeva un popolo che, sulla base delle chiare e solide rassicurazioni del proprio 

governo e del Consiglio europeo, accettava di ritornare alle urne una seconda volta sullo stesso tema

e di rivedere liberamente la propria posizione, salvando così il trattato di Nizza, l’allargamento e la 

stessa Convenzione. 366 

Proprio ai fini della sua strategia di attenzione verso la Convenzione il PE adottava, pochi giorni 

dopo, la sua risoluzione del 23 ottobre 2002 “sull’impatto della Carta dei diritti fondamentali 

dell’Unione Europea e il suo status futuro”. In essa il PE affermava: 

- “l’efficacia della Carta sarebbe notevolmente rafforzata se i diritti in essa enunciati potessero essere rivendicati davanti 

ai tribunali nel quadro del diritto UE”; 

- “invita la Convenzione a potenziare la certezza del diritto e a porre fine alla confusione politica riguardante la portata 

e il livello di tutela della Carta, conferendole lo status di diritto primario e rendendola così un elemento fondamentale di 

riferimento per la Corte di giustizia e i tribunali nazionali; sottolinea a tale fine la necessità che la Carta sia inserita nel 

diritto costituzionale dell’Unione Europea”; 

- “uno status più forte della Carta è estremamente auspicabile nel contesto dell’allargamento, in quanto servirà a inserire 

un regime di di diritti fondamentali nel nucleo centrale del processo d’integrazione europea, rassicurando così gli Stati 

membri, siano essi di vecchia data, nuovi o potenziali”; 

- “rendendo la Carta vincolante, si aprirà una nuova fase nello sviluppo della cittadinanza dell’UE” e “per tutelare il cittadino 

da qualsiasi abuso che l’Unione Europea potrebbe fare dei suoi poteri ampliati, occorrerà mettere a punto possibilità 

di ricorso in sede giudiziaria”; 

- “la Convenzione, in stretta cooperazione con i tribunali, elabori misure per migliorare l’accesso diretto al tribunale di 

primo grado (con diritto di appello alla Corte di giustizia), così da potenziare la tutela giuridica degli individui”; inoltre 

“i tribunali nazionali degli Stati membri e dei Paesi candidati debbano essere resi più pienamente consapevoli del loro 

obbligo di applicare la Carta per conto dei cittadini”; 

- “l’inserimento della Carta nel nuovo trattato costituzionale debba avvenire senza che si apportino modifiche alle sue 

norme”; 

- “una volta inglobata, la Carta dovrebbe essere modificabile solo in base alle più solenni disposizioni costituzionali” e 

quindi “qualsiasi sviluppo successivo della Carta deve essere elaborato da una nuova speciale Convenzione, da istituire 

in una fase successiva”; 

- l’”avvio di negoziati di adesione da parte dell’Unione per diventare un’alta parte contraente della CEDU e di altri 

strumenti internazionali in materia di diritti dell’uomo”; 

- “l’adesione dell’UE alla CEDU è un fattore che integra e non sostituisce l’attribuzione di uno status vincolante alla 

Carta a norma del diritto comunitario – azioni entrambe necessarie e da realizzare tempestivamente”. 

Con questa risoluzione, dunque, il PE, fedele alla sua storia recente e remota, ribadiva che 

l’inserimento della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione all’interno del nuovo trattato e dunque 

il carattere legalmente vincolante di essa era la vera condizione fondamentale insieme sia per una 

Costituzione dell’UE, sia per un’effettiva cittadinanza dell’Unione, nonché precisava le conseguenze 

che ne sarebbero dovute scaturire rispettivamente per l’UE e per i cittadini europei: per l’UE la 

sua adesione alla CEDU (alla stregua di un autentico soggetto politico-istituzionale) e per i cittadini 

europei la possibilità di ricorrere sia davanti al Tribunale di primo grado e poi eventualmente alla 

Corte di giustizia dell’UE, sia davanti ai tribunali nazionali, contro qualsiasi atto giuridico dell’UE, 

tanto nella sua origine europea, quanto nella sua applicazione nazionale, essi ritenessero violasse 

qualche diritto fondamentale sancito nella Carta. 

Sull’onda di tale rinnovato slancio europeistico si svolgeva, pochi giorni dopo, il Consiglio europeo 

di Bruxelles del 24-25 ottobre 2002, che era ormai in grado di prevedere la chiusura dei negoziati di 

adesione dei Paesi candidati fra il novembre e il dicembre 2002, l’entrata in vigore del trattato di 

Nizza nei primi mesi del 2003 e la firma del trattato d’adesione ad Atene nell’aprile 2003. 

Quanto alla Convenzione, in occasione della sessione plenaria del 28 ottobre 2002 il Praesidium 

trasmise ai membri di essa il “progetto preliminare di trattato costituzionale”, il cui titolo preciso era 

già “Trattato che stabilisce una Costituzione per l’Europa” e che prevedeva: un preambolo, una parte 

prima dal titolo “Architettura costituzionale” (con: definizione e obiettivi dell’Unione; cittadi- 

366 Analogo esempio, purtroppo, non si darà negli anni dal 2005 al 2007, quando in Francia e nei Paesi Bassi la parola 

d’ordine sarà: “No è no!” (Non c’est non!). Il risultato sarebbe stato il blocco del processo di ratifica e l’abbandono del 

trattato costituzionale, nonché la codificazione, su iniziativa del governo di un terzo Stato membro (la Germania), di un 

nuovo trattato emendativo (e perciò non soggetto, di per sé, a referendum in tali due Paesi) con gli stessi contenuti del 

trattato abbandonato!

nanza dell’Unione e diritti fondamentali; competenze e azioni dell’Unione; le istituzioni 

dell’Unione; attuazione delle competenze e delle azioni dell’Unione; la vita democratica 

dell’Unione; finanze dell’Unione; l’azione dell’Unione nel mondo; l’Unione e l’ambiente circostante; 

l’appartenenza all’Unione), una parte seconda dal titolo “Le politiche e l’attuazione delle azioni 

dell’Unione” (con: politiche e azioni interne; azione esterna; difesa; funzionamento dell’Unione) e 

una parte terza dal titolo “Disposizioni generali e finali”. La scelta di fondo era così precisata fin nei 

minimi particolari: sarebbe stato un unico trattato, spacciato in quanto tale per la “Costituzione”, 

mentre il trattato fondamentale ossia autenticamente costituzionale non sarebbe stato che la sua 

prima parte. 

Nella cruciale sessione plenaria della Convenzione del 28 e 29 ottobre 2002 tale progetto preliminare 

riceveva l’approvazione generale, compreso “il fatto che si tratti di un testo unico”, visto 

anch’esso “come espressione di un approccio coraggioso, rispondente alle attese della Convenzione 

e dei cittadini”. La scelta scorretta, miope e disastrosa era dunque stata fatta e ormai l’intera Convenzione 

ne portava la piena responsabilità. 

Nel frattempo continuava peraltro l’apertura totale dell’Unione, sia pure in forma indiretta, al mondo 

intero. Poche settimane dopo veniva firmato infatti, il 18 novembre 2002, l’accordo di associazione 

del Cile all’UE. Entrato in vigore il 1° marzo 2005, questo accordo aprirà un nuovo grande 

“fronte” della politica di associazione all’UE ovvero quello dell’America latina, caldeggiato, in particolare, 

da due Stati membri dell’UE, la Spagna e il Portogallo. 

Il PE, invece, nell’intento, sempre perseguito, di creare le condizioni di un’effettiva omogeneità nei 

diritti politici dei cittadini europei, sia per gli elettori, sia per gli eletti, con la sua risoluzione del 5 

dicembre 2002 “sul progetto europeo di statuto dei deputati al Parlamento Europeo” invitava le altre 

istituzioni dell’UE ad attivarsi per l’esame e l’approvazione del progetto, in fase di elaborazione da 

parte del PE, di statuto dei deputati al PE, che doveva garantire una piena uniformità di trattamento 

ai membri del PE, a prescindere dalle loro diverse nazionalità, creando così la condizione indispensabile 

a un’omogeneità del PE in quanto composto di effettivi rappresentanti dei cittadini europei. 

b) Il buio a mezzogiorno ossia la guerra in Iraq 

Una settimana dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Copenhagen del 12-13 dicembre 2002. Esso 

annunciava l’avvenuta conclusione dei negoziati d’adesione e fissava l’entrata in vigore del trattato 

di Nizza nei primi mesi del 2003, la soluzione globale del problema di Cipro entro il 28 febbraio 

2003, la firma del trattato d’adesione ad Atene il 16 aprile 2003, la conclusione dei lavori della 

Convenzione e la presentazione del progetto di nuovo trattato europeo nel giugno 2003, la partecipazione 

dei nuovi Stati membri alla successiva CIG, l’entrata effettiva dei nuovi Stati membri 

nell’UE il 1° maggio 2004 (con la contestuale integrazione della Commissione da parte dei commissari 

dei nuovi Stati membri), la firma del nuovo trattato europeo dopo tale data, le elezioni europee 

nel giugno 2004, l’entrata in funzione della nuova Commissione e delle nuove disposizioni (di 

Nizza) riguardanti la Commissione e il voto in Consiglio il 1° novembre 2004, l’apertura dei negoziati 

d’adesione con la Turchia nel 2005 e l’entrata della Romania e della Bulgaria nell’UE il 1° 

gennaio 2007. 367 

367 Tale impressionante “tabella di marcia” evidenziava la vera intenzionalità del Consiglio europeo, che poneva 

l’allargamento, sempre più cospicuo e ravvicinato nel tempo, al di sopra di qualsiasi altra considerazione, sino al punto 

di anteporre la firma del trattato d’adesione alla fine dei lavori della Convenzione, di far partecipare i futuri Stati membri, 

prima ancora della loro entrata effettiva nell’UE, alla successiva CIG, di anteporre l’adesione effettiva alle elezioni 

europee, di posporre la firma del nuovo trattato a tale entrata, di anteporre l’apertura di negoziati con la Turchia (nel 

2005) alla conclusione del processo di ratifica del nuovo trattato europeo, e infine di programmare la stessa entrata effettiva 

di Romania e Bulgaria nell’UE per il 1° gennaio 2007. Ce n’era abbastanza da causare un terribile corto circuito 

tra tale allargamento (di proporzioni e ritmi sempre più preoccupanti per molti cittadini europei) e il risultato dei lavori 

della Convenzione, scaricando su quest’ultimo i timori per il primo, nella confusa, ma profonda sensazione di: “quel 

che è troppo, è troppo”.

Per quanto riguarda la PESD, il Consiglio europeo di Copenhagen manifestava la disponibilità 

dell’UE a condurre un’operazione militare anche in Bosnia-Erzegovina, in sostituzione della SFOR 

a guida NATO. 

Infine veniva adottata una “Dichiarazione del Consiglio europeo sull’Iraq”, nella quale si affermava: 

“Il Consiglio europeo sottolinea il suo pieno ed inequivocabile sostegno alla risoluzione 1441 del Consiglio di sicurezza 

dell’8 novembre 2002. L’obiettivo dell’Unione europea rimane l’eliminazione delle armi di distruzione di massa irachene, 

conformemente alle pertinenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Spetta ora all’Iraq cogliere 

questa opportunità finale di adempiere ai suoi obblighi internazionali per evitare un ulteriore confronto. 

Il Consiglio europeo prende atto dell’accettazione da parte dell’Iraq della risoluzione 1441 e del fatto che esso ha presentato, 

secondo quanto gli era stato richiesto, una dichiarazione sui suoi programmi per lo sviluppo delle armi di distruzione 

di massa e dei prodotti correlati. 

L’UE continuerà ad offrire il suo pieno appoggio agli sforzi delle Nazioni Unite per garantire il rispetto integrale ed 

immediato della risoluzione 1441 da parte dell’Iraq. Il ruolo del Consiglio di sicurezza nel mantenimento della pace e 

della sicurezza internazionale deve essere rispettato. 

Il Consiglio europeo esprime pieno sostegno alle operazioni di ispezione dell’UNMOVIC e dell’AIEA, guidate dal 

Dott. Blix e dal Dott. El-Baradei. Il Consiglio europeo sottolinea che dovrebbe essere consentito agli ispettori agli armamenti 

di proseguire la loro importante missione senza interferenze ed avvalendosi dell’intera gamma di strumenti a 

loro disposizione ai sensi della risoluzione 1441. L’UE è in attesa di ricevere la loro valutazione della dichiarazione irachena.” 

Tale dichiarazione svelava che persino il Consiglio europeo di Copenhagen del dicembre 2002 credeva 

nell’esistenza di “armi di distruzione di massa irachene”. E tuttavia anteponeva a “un ulteriore 

confronto” con l’Iraq la “valutazione della dichiarazione irachena” (sui programmi per lo sviluppo 

di tali armi) da parte delle agenzie internazionali preposte, al termine delle loro operazioni di ispezione 

in Iraq, che avrebbero dovuto peraltro “proseguire […] senza interferenze”. In altri termini il 

Consiglio europeo, si direbbe, voleva vederci chiaro e non era affatto disposto a veder una presunta 

certezza (persino propria) prendere il posto di una reale prova, quando era in gioco appunto “un ulteriore 

confronto” ossia la guerra. 

Frattanto la Convenzione procedeva alla serrata programmazione del suo piano d’azione. Nella sessione 

plenaria del 20 dicembre 2002, il suo presidente prevedeva “un progetto completo della prima 

parte del trattato entro Pasqua; anche la parte III (Disposizioni generali e finali) verrà diffusa ad aprile.” 

E aggiungeva: 

“Allo stesso tempo cominceranno i lavori sulla seconda parte del trattato. Entro la fine di gennaio il Praesidium intende 

trasmettere alla Convenzione un’analisi degli attuali articoli del trattato, individuando quelli che verranno sostituiti da 

nuovi articoli nella parte I del nuovo trattato, quelli che sarà necessario sostituire con nuovi articoli nella parte II (ad esempio 

le attuali disposizioni in ambito PESC e GAI) e quelli che avranno bisogno solo di alcune modifiche tecniche (al 

fine di tener conto delle nuove disposizioni della parte I). Il Praesidium elaborerà i progetti di articoli per la parte III che 

richiederanno modifiche sostanziali. Per quanto riguarda gli articoli che richiedono solo modifiche tecniche, esso ha 

previsto che il Segretariato della Convenzione lavori con un gruppo di esperti provenienti dai servizi giuridici delle tre 

istituzioni.” 

Di fronte a tale serrato programma di lavori della Convenzione, il PE proseguiva con maggior vigore 

la sua strategia d’attenzione a essi con l’adozione della risoluzione del 14 gennaio2003 “sul ruolo 

dei poteri regionali e locali nella costruzione europea”, con la quale chiedeva che nella Costituzione 

europea venisse esplicitamente riconosciuto l’associazione di tali poteri “alla preparazione degli atti 

legislativi e all’elaborazione delle politiche comunitarie”, visto che essi sarebbero stati poi “chiamati 

ad applicarle”. 

Nel clima politico-militare internazionale sempre più cupo l’UE inaugurava, il 15 gennaio 2003, la 

prima operazione, civile, della PESD ossia la missione di polizia in Bosnia-Erzegovina, rilevando 

l’ONU. Si trattava del primo passo, civile, dell’assunzione della diretta responsabilità politica 

dell’UE in questo tormentato, diviso e instabile Paese balcanico occidentale.

Il giorno dopo, il PE adottava la risoluzione (firmata da un enorme numero di membri) del 16 gennaio 

2003 “sull’elezione del presidente della commissione da parte del Paramento Europeo”, con la 

quale il PE invitava la Convenzione a “includere nella Costituzione Europea il principio secondo il 

quale il presidente della Commissione deve essere eletto dal Parlamento Europeo”. 

Poche settimane dopo, il 1° febbraio 2003, entrava in vigore il trattato di Nizza, aprendo così la 

strada definitivamente all’allargamento, secondo le proporzioni e la tabella di marcia previste dal 

Consiglio europeo. 

Ma ormai la situazione politico-militare internazionale stava precipitando, tanto che il Consiglio europeo 

si riuniva d’urgenza a Bruxelles il 17 febbraio 2003 (sotto la presidenza del primo ministro 

greco Costas Simitis (PASOK)), per una seduta dedicata esclusivamente alla “crisi irachena”. Con 

tono veramente profetico ammoniva: “Il modo in cui sarà gestita l'evoluzione della situazione in Iraq 

avrà importanti ripercussioni nel mondo per i prossimi decenni.” Perciò, anche se era effettivamente 

convinto che ci si trovasse in presenza di una “minaccia della proliferazione delle armi di 

distruzione di massa”, insisteva nell’affermare che “spetta anzitutto al Consiglio di sicurezza la responsabilità 

del disarmo dell’Iraq”. E soggiungeva: “Vogliamo raggiungere questo obiettivo in maniera 

pacifica. È chiaro che è proprio questo che vogliono i popoli d'Europa. La guerra non è inevitabile. 

L'uso della forza dovrebbe essere solo l'ultima risorsa”. E tuttavia, in base alla convinzione 

errata di cui sopra, precisava: “È il regime iracheno che deve porre fine a questa crisi ottemperando 

alle richieste del Consiglio di Sicurezza”. Perciò il Consiglio europeo giungeva a riconoscere 

che “l'unità e la fermezza della comunità internazionale, espresse con l'adozione all'unanimità 

della risoluzione 1441, e il concentramento delle forze militari sono stati fondamentali per ottenere 

il ritorno degli ispettori. Questi fattori resteranno essenziali se vogliamo ottenere la piena cooperazione 

che cerchiamo”. 368 Nella propria buona fede, errata, continuava: “Ribadiamo il pieno sostegno 

all'attuale missione degli ispettori ONU. Essi devono disporre del tempo e delle risorse ritenuti 

necessari dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Tuttavia le ispezioni non possono durare 

indefinitamente in mancanza di una totale cooperazione da parte dell'Iraq”. Di qui la conclusione: 

“L'Iraq ha un'ultima opportunità per risolvere la crisi in modo pacifico. Il regime iracheno sarà il 

solo responsabile delle conseguenze se continua a beffarsi della volontà della comunità internazionale 

e non coglie quest'ultima occasione”. 

Si trattava di un vero ultimatum, basato sull’errata convinzione dell’effettivo possesso iracheno di 

armi di distruzione di massa e perciò, in mancanza della relativa consegna di esse da parte dell’Iraq, 

della responsabilità di quest’ultimo nell’inevitabile scatenarsi di una guerra. 369 E tuttavia restava 

chiara la condizione persino di quest’ultima: “spetta anzitutto al Consiglio di sicurezza la responsabilità 

del disarmo dell’Iraq”. 

Molto più chiara era la posizione del PE, espressa in quella stessa sede dal suo presidente, 

l’irlandese Pat Cox (PELDR): 

“- l'Iraq deve procedere al disarmo; 

- il Parlamento appoggia il lavoro degli ispettori delle Nazioni Unite; 

- è contrario ad azioni militari preventive unilaterali; 

- insiste sul rispetto del multilateralismo attraverso il processo avviato dalle Nazioni Unite; 

- auspica la massima espressione dell’unione di intenti dell’Europa.” 

Il PE era dunque anch’esso convinto che l’Iraq possedesse armi di distruzione di massa, eppure, con 

molta maggiore chiarezza rispetto al Consiglio europeo, sosteneva il “rispetto del multilateralismo 

attraverso il processo avviato dalle Nazioni Unite” (anche se esso si fosse concluso con una guerra 

368 E’ curiosa l’ingenuità di questa affermazione, quasi fosse plausibile che il concentramento di centinaia di miglia di 

soldati, dotati di effettive e anzi delle più formidabili “armi di distruzione di massa”, a decine di migliaia di chilometri 

dalla patria e in territorio “scomodo” (l’Arabia Saudita) potesse essere finalizzato semplicemente a “intimidire” l’Iraq. 

369 E’ quasi incredibile come una falsa informazione di intelligence abbia finito per condizionare mentalmente le decisioni 

delle massime autorità politiche mondiali nella formazione di un pregiudizio che rese logicamente impossibile 

qualsiasi via d’uscita pacifica dalla crisi.

avente il “via libera” dell’ONU) e perciò manifestava la propria contrarietà ad “azioni militari preventive”, 

esigendo su questi punti “la massima espressione dell’unione di intenti in Europa”. A 

quest’ultimo proposito il presidente del PE così aggiungeva, rivolgendosi ai capi di Stato o di governo 

degli Stati membri dell’UE, presenti nel Consiglio europeo: 

“E se tollereremo il perdurare delle nostre divisioni interne, saranno i dittatori come Saddam Hussein a trionfare. Se sottoporremo 

ad eccessiva tensione le nostre tradizionali alleanze, daremo man forte alla dittatura, non alla democrazia. Se 

invece crediamo che il metodo delle Nazioni Unite, la Carta dell'ONU e il Consiglio di Sicurezza rappresentino strumenti 

unici per creare un nuovo ordine mondiale pacifico, dobbiamo astenerci dal compiere qualsiasi atto in grado 

di pregiudicare la credibilità delle Nazioni Unite e la loro capacità di intervenire in qualsiasi circostanza.” 

E concludeva con grande severità sul tema del “futuro dell’Europa”: 

“Il merito del dibattito in corso è quello di aver posto in evidenza il divario tra le nostre aspirazioni e la nostra capacità 

di agire. Mentre discutiamo del futuro dell'Europa, dobbiamo renderci conto che le costituzioni e le istituzioni sono 

soltanto dei gusci vuoti in assenza di un’energica volontà e visione politica.” 

Il minimo comun denominatore fra le due istituzioni dell’UE, il Consiglio europeo e il PE, era comunque 

il riconoscimento dell’esclusiva responsabilità del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 

nella decisione sul tempo di scadenza dell’ultimatum e quindi di avvio della guerra, nella “dimenticanza”, 

peraltro, che a contribuire a tale decisione avrebbero dovuto essere ben quattro Stati 

membri dell’UE presenti all’epoca in tale organismo e quindi nell’assoluta mancanza di indicazioni 

dell’UE verso di loro al riguardo. E subito uno dei membri del Consiglio di sicurezza, gli Stati Uniti 

d’America, manifestò il suo orientamento a considerare ormai scaduto l’ultimatum e quindi maturo 

l’avvio della guerra; di conseguenza cercò di convincere altri Paesi della NATO, anch’essi all’epoca 

membri del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, a unirsi al governo americano nella presentazione 

di una proposta di risoluzione, nella quale si affermava molto semplicemente che “l’Iraq ha 

mancato di afferrare l’opportunità finale offertagli dalla risoluzione 1441 (2002)” ovvero che 

l’ultimatum era scaduto e perciò era aperta la guerra tra l’ONU e l’Iraq. Tali Paesi erano precisamente 

i quattro Stati membri dell’UE predetti, che si trovarono a compiere, in tale difficile situazione, 

una scelta per la quale non esisteva affatto una precisa posizione comune europea, ovvero se 

proporre o no di dare inizio subito a una guerra, condotta dalle Nazioni Unite, contro l’Iraq. Tali 

quattro Stati membri finirono perciò, su una questione di capitale importanza per le sorti del mondo 

intero, per decidere, appena una settimana dopo la riunione del Consiglio europeo, ognuno per conto 

proprio, trovandosi su posizioni antitetiche tra loro e distruggendo con ciò ogni credibilità della 

PESC e insieme a essa dell’UE in quanto tale: il Regno Unito e la Spagna accolsero l’invito americano, 

la Germania e la Francia si opposero anzi alla proposta americana. Di conseguenza il Consiglio 

di sicurezza delle Nazioni Unite si trovò a discutere, il 27 febbraio 2003, due documenti, entrambi 

presentati il 24 febbraio 2003, la proposta di risoluzione di Stati Uniti d’America, Regno Unito 

(entrambi membri permanenti con diritto di veto) e Spagna e un memorandum di Germania, 

Francia e Russia (gli ultimi due, pure, membri permanenti con diritto di veto), che diceva tra l’altro: 

“1. Un disarmo pieno ed effettivo in accordo con le risoluzioni pertinenti del Consiglio di sicurezza resta l’obiettivo imperativo 

della comunità internazionale. La nostra priorità deve essere quella di conseguirlo pacificamente attraverso il 

regime delle ispezioni. L’opzione militare dev’essere soltanto un’ultima risorsa. Finora le condizioni per l’uso della forza 

contro l’Iraq non sono state adempiute: 

- benché rimanga il sospetto, non è stata data prova che l’Iraq possieda ancora armi di distruzione di massa o capacità in 

questo campo 

- le ispezioni hanno appena raggiunto il loro pieno regime; stanno funzionando senza ostacoli; hanno già prodotto risultati 

- benché non ancora pienamente soddisfacente, la cooperazione irachena sta migliorando, come attestato dagli ispettori 

in capo nel loro ultimo rapporto.”

In altri termini il memorandum faceva presente molto semplicemente che, in presenza di una reale 

possibilità per gli ispettori di compiere il loro lavoro, non si poteva aprire una guerra senza prima 

aver trovato una sola prova della presenza di armi di distruzione di massa in Iraq. 

La presenza, fra i firmatari di tale memorandum, di ben due membri permanenti con diritto di veto, 

rendeva automaticamente impossibile la messa ai voti della proposta di risoluzione. Di conseguenza 

veniva presentata il 7 marzo 2003 una seconda proposta di risoluzione, sempre da parte di Stati Uniti 

d’America, Regno Unito e Spagna, che diceva: 

“1. Riafferma la necessità di un pieno adempimento della risoluzione 1441 (2002); 

2. Richiama l’Iraq a prendere immediatamente le decisioni necessarie nell’interesse del suo popolo e della regione; 

3. Decide che l’Iraq avrà mancato di cogliere l’opportunità finale offertagli dalla risoluzione 1441 (2002), a meno che, il 

17 marzo 2003 o prima, il Consiglio concluda che l’Iraq ha dimostrato una cooperazione piena, incondizionata, immediata 

e attiva in accordo con gli obblighi di disarmo a norma della risoluzione 1441 (2002) e delle precedenti risoluzioni 

pertinenti, e sia ceduto il possesso all’UNMOVIC e all’IAEA di tutte le armi, di tutti i sistemi e le strutture di consegna 

e supporto di armi, proibite dalla risoluzione 687 (1991) e da tutte le successive risoluzioni pertinenti, e di ogni informazione 

riguardante la precedente distruzione di tali voci;”. 

La differenza consisteva nel fatto che ora si trattava davvero di un ultimatum, con scadenza non più 

coincidente con il tempo della sua emissione. Ma la distanza tra tale ultimatum, formalmente corretto, 

e la sua scadenza (dieci giorni) era, in rapporto a ciò che si esigeva fosse nel frattempo prodotto 

(la consegna delle armi di distruzione di massa presenti e dei registri di distruzione di quelle passate), 

talmente risibile, che, nei fatti, equivaleva a un’inevitabile dichiarazione di guerra. Perciò i firmatari 

del memorandum confermavano la propria posizione alternativa, impedendo la messa ai voti 

anche della seconda proposta di risoluzione. 

In questa perdurante paralisi del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e di discredito della 

stessa ONU, si svolgeva l’incontro, promosso da quest’ultima, dell’Aja del 10-11 marzo 2003 dedicato 

alla questione cipriota, il quale falliva così miseramente. A causa della posizione negativa del 

leader turco-cipriota non era stato possibile raggiungere un accordo per attuare il piano di referendum 

simultanei (proposto dal segretario generale dell’ONU), e perciò ai Turco-ciprioti e ai Grecociprioti 

era stata negata l’opportunità di decidere per se stessi su un piano che avrebbe permesso la 

riunificazione di Cipro e di conseguenza non sarebbe stato possibile conseguire un accordo complessivo 

prima del 16 aprile 2003 ossia della firma ad Atene del trattato d’adesione di Cipro all’UE. 

Scattava così la clausola stabilita dall’UE al Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999 ovvero 

la previsione della firma del trattato di adesione di Cipro all’UE anche senza una preliminare riunificazione 

politica dell’isola. 

In questa situazione drammatica di totale spaccatura del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, 

che trovava al suo centro il dissidio insanabile fra quattro Stati membri dell’UE (due da una parte e 

due dall’altra), il PE dava luogo, il 12 marzo 2003, a una memorabile discussione sull’Iraq. Essa era 

preceduta da due interventi, uno a nome del Consiglio e l’altro a nome della Commissione. Nel suo 

intervento, il presidente del Consiglio (il ministro degli esteri greco Georgios Andreas Papandreou 

(PASOK)) confermava: “La responsabilità primaria del disarmo dell’Iraq spetta al Consiglio di sicurezza. 

Naturalmente, noi – l’Unione – abbiamo i nostri pareri, ma è in sede di Nazioni Unite che 

si adottano le decisioni.” Ovvero: l’UE si rifiutava di prendere posizione sull’argomento, ma ribadiva 

che un’eventuale guerra avrebbe comunque dovuto essere decisa dal Consiglio di sicurezza delle 

Nazioni Unite. L’intervento del commissario per le relazioni esterne, il britannico Chris Patten 

(conservatore), era molto più esplicito, affermando fra l’altro: 

- occorreva che “tutti gli Stati membri riconoscano quello che le persone che svolgono effettivamente il lavoro della 

PESC hanno capito da molto tempo; ossia che un mero approccio intergovernativo è una ricetta che produce fragilità e 

mediocrità, una politica estera europea del minimo comun denominatore. Questa constatazione diventerà sempre più 

palese via via che l’Unione accetterà nuove adesioni” 

- anche per una PESC delegata ai cinque maggiori Stati membri: “in assenza di migliori meccanismi per indirizzare la 

volontà politica comune, essi hanno altrettante probabilità di condurre una politica di alto profilo incoerente”

- per quanto riguarda l’ONU: “Una lezione che si può già trarre dall’evoluzione della situazione – un aspetto rilevato 

dal ministro – è l’importanza di promuovere il ruolo e l’autorità delle Nazioni Unite. E’ nell’interesse del mondo intero 

che il potere sia limitato da norme globali ed esercitato solo con il consenso internazionale. Quali altre fonti di legittimità 

internazionale esistono, a parte le Nazioni Unite, per un intervento militare? Su quali altre basi è davvero possibile 

affrontare il problema delle armi di distruzione di massa? Non mi riferisco solo al caso specifico dell’Iraq, ma alla questione 

più ampia. Il rifiuto degli Stati Uniti di procedere alla ratifica del Trattato sull’interdizione totale degli esperimenti 

nucleari di sicuro non rafforza il controllo dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica e di altre organizzazioni 

che cercano di prevenire la proliferazione della tecnologia nucleare in Iran, Corea del Nord e altrove. Ho altresì 

deplorato la decisione degli Stati Uniti di recedere con tanta leggerezza dal Trattato sui missili antibalistici. Tali decisioni 

– e ve ne sono state molte – trasmettono un segnale pericoloso riguardo al valore che gli Stati Uniti attribuiscono 

agli impegni internazionali. Questa è di sicuro una cruciale battaglia persa in quella che alcuni chiamano 

la “guerra contro il terrorismo”. 

- “Sono seriamente preoccupato – e so che molti parlamentari condividono la mia preoccupazione – per i potenziali 

danni collaterali derivanti dai recenti avvenimenti e da un’eventuale guerra. I nostri sforzi congiunti vanno indirizzati 

verso il tentativo di ridurre al minimo tali effetti potenziali. Non mi riferisco solo alla morte e alla distruzione provocate 

dalla guerra stessa o alle conseguenze destabilizzanti per i Paesi confinanti con l’Iraq, ma anche ai danni potenziali, per 

esempio per l’autorità delle Nazioni Unite, per la NATO e per le relazioni transatlantiche, che stanno attraversando – a 

dir poco – una fase molto difficile.” 

- per quanto riguarda i Paesi candidati: “Tuttavia, nei termini del Trattato sull’Unione europea, essi assumono la responsabilità 

di astenersi “da qualsiasi azione … tale da nuocere [all’efficacia dell’Unione] come elemento di coesione nelle 

relazioni internazionali”. Gli Stati membri attuali possono aver dato un pessimo esempio, ma ciò non riduce la responsabilità 

gravante su tutti gli Stati membri, compresi i Paesi candidati, di rispettare tale obbligo imposto dal Trattato.” 

- per quanto riguarda il rapporto con il mondo islamico: “Alcuni affermano che per sconfiggere il terrorismo è necessario 

sconfiggere Saddam Hussein. Questo può essere o meno vero, alcuni di noi sono come minimo agnostici al riguardo. 

Ma ciò di cui sono assolutamente certo è che invadere l’Iraq senza riuscire a portare la pace in Medio Oriente creerebbe 

proprio il tipo di condizioni in cui il terrorismo ha grandi probabilità di prosperare. La verità – e dobbiamo affrontare 

questo fatto – è che nessuno di noi sarebbe immune dalle conseguenze di una tale evoluzione.” 

Dopo questa franca e incredibilmente preveggente requisitoria da parte di un membro della Commissione, 

che era esponente del partito conservatore britannico (nonché futuro membro della Camera 

dei Lord), iniziava la discussione che vedeva i primi tre interventi svolti dai capi rispettivi dei tre 

principali gruppi parlamentari, ossia il tedesco Hans-Gert Poettering per il PPE, lo spagnolo Enrique 

Barón Crespo per il PSE e il britannico Graham Watson per il PESDR. Poettering affermava fra 

l’altro: 

“parlo a nome di tutto il mio gruppo quando affermo che siamo del parere che la nostra forza morale consista nel rispetto 

del diritto. Per questo motivo affermiamo, proprio come hanno fatto il Commissario Patten e il Ministro Papandreou, 

che qualsiasi azione venga avviata nei confronti dell’Iraq va messa in atto nel quadro della comunità internazionale 

e del diritto internazionale.” 

Barón Crespo sosteneva tra l’altro: 

“A nostro parere, una guerra preventiva non garantisce la sicurezza mondiale né è conforme al diritto internazionale. Al 

contrario, ci metterebbe nelle mani di coloro che realmente sostengono lo scontro tra civiltà e un attacco basato su queste 

premesse potrebbe solo alimentare il terrorismo internazionale. La guerra preventiva come strumento della politica 

di difesa non è compatibile con la nostra comunità di valori, che si fonda sul rispetto reciproco tra nazioni e popoli, e 

costituisce un’inequivocabile violazione del principio del multilateralismo e dell’attuale diritto internazionale, sostenuto 

dalle Nazioni Unite, le quali – è bene ricordarlo – sono state create a San Francisco nel 1945, fondamentalmente grazie 

agli sforzi degli Stati Uniti. 

Come Kofi Annan, ribadiamo che un’eventuale azione unilaterale violerebbe la Carta delle Nazioni Unite. L’ambizione 

della comunità internazionale di garantire la sicurezza mondiale deve basarsi su politiche preventive, non su attacchi 

preventivi. Dobbiamo essere più ambiziosi e più risoluti, se intendiamo rimuovere le cause della disuguaglianza, della 

violenza e della povertà. 

Mi chiedo, come tutti, quali sarebbero le conseguenze di una rapida vittoria militare. Quali piani vengono proposti per 

affrontare i problemi estremamente complessi della regione? Stiamo cercando di conseguire la rapida democratizzazione 

di una nazione – tracciata a tavolino dopo la Prima guerra mondiale e composta di sunniti, sciiti, curdi e turcomanni 

– o di instaurare un proconsolato neocoloniale, che può essere sostenuto solo con la forza delle armi?” 

Infine Watson affermava tra l’altro:

- “non condividiamo il parere del Presidente degli Stati Uniti, secondo cui in questa fase la guerra contro l’Iraq è giustificata. 

La relazione presentata da Hans Blix al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite venerdì scorso non fornisce motivi 

per un intervento militare immediato. Al contrario, annuncia un considerevole disarmo e, pur riconoscendo che la cooperazione 

non è stata affatto immediata, la considera attiva e persino solerte. La relazione dimostra che le ispezioni producono 

risultati tangibili, sufficienti per concedere i mesi supplementari necessari per completare il disarmo iracheno. 

Togliere il terreno ad Hans Blix e ricorrere alla guerra ora sarebbe incomprensibile per l’opinione dei moderati di tutto 

il mondo. 

Vorrei invitare i nostri amici americani a fermarsi a riflettere, anche solo per pochi minuti, su alcune questioni fondamentali. 

Un cambio di regime in Iraq contribuirà a consegnare alla giustizia i terroristi di Al-Qaeda? Un cambiamento 

radicale in uno Stato arabo secolarizzato promuoverà la causa della pace tra Israele e Palestina? Il costo della vigilanza, 

della flessibilità e della pazienza continue non sarebbe forse inferiore al costo della guerra e della ricostruzione? Non 

dobbiamo sottovalutare gli incidenti di guerra, non solo gli incidenti umani, anche se sarebbero numerosi e costosi, ma 

anche gli incidenti diplomatici, dei quali la rottura dei negoziati di riconciliazione a Cipro è forse il primo.” 

- “Poiché hanno scelto la via delle Nazioni Unite per ottenere il disarmo dell’Iraq, decisione all’epoca accolta con grande 

favore dal mio gruppo, gli Stati Uniti devono tener fede all’approccio multilaterale. L’inosservanza da parte degli 

Stati Uniti di una decisione dell’ONU contraria a un intervento militare preventivo sferrerebbe un colpo potenzialmente 

fatale alle Nazioni Unite stesse. Non importa se tale decisione viene raggiunta a causa dell’incapacità di raccogliere i 

nove voti necessari o del veto francese o russo. L’opposizione a un veto sarà sempre meno ragionevole dell’imposizione 

di un veto. Tuttavia, le regole sono regole, e il sostegno delle Nazioni Unite a un intervento militare non dev’essere aggirato 

in ragione del fatto che un veto è “irragionevole”. 

Sarebbe molto meglio rinviare la votazione di un’eventuale nuova risoluzione finché non si riuscirà a raggiungere un 

risultato consensuale. Gli elementi per il consenso sono facilmente individuabili, se solo si riuscissero a mettere da parte 

le esigenze artificiose di un calendario militare prestabilito.” 

- “In conclusione, a Londra, Washington e Madrid si afferma che la guerra potrebbe essere breve, rapida e vittoriosa. 

Con il sostegno delle Nazioni Unite ciò potrebbe effettivamente accadere, ma in assenza di tale sostegno potremmo trovarci 

sull’orlo di un’altra guerra dei cent’anni, che potrebbe provocare la caduta di regimi ben oltre l’Iraq.” 

In conclusione tutte e tre le istituzioni comunitarie, Consiglio, Commissione e PE (almeno per 

quanto riguarda i tre principali gruppi parlamentari), prendevano, di fatto, una posizione comune 

almeno per quanto riguarda questo punto: nessuna guerra unilaterale senza il preventivo assenso del 

Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o persino contro di esso. 

Frattanto la Convenzione poneva l’ultimo tassello alla sua fusione dei trattati: il Praesidium decideva 

infatti, il 14 marzo 2003, definitivamente, di non coinvolgere nella fusione dei trattati il trattato 

CEEA o EURATOM, anche se proponeva di sopprimere la personalità giuridica anche di tale Comunità, 

sostituendola anch’essa con l’unica personalità giuridica attribuita soltanto all’UE. 

Tuttavia la perdurante crisi della PESC (con la contrapposizione fra quattro Stati membri dell’UE in 

seno al Consiglio di sicurezza) poneva ancora più in risalto la necessità di rilanciare la stessa PESC 

attraverso un deciso rafforzamento della PESD e della sua capacità di realizzare operazioni militari 

di gestione delle crisi, soprattutto in Europa. Ma tale capacità era possibile solo attraverso un preciso 

accordo con la NATO (e dunque con gli Stati Uniti d’America), volto a realizzare uno sfruttamento 

delle capacità operative del Patto atlantico in ordine alla conduzione di operazioni militari 

sotto la responsabilità dell’UE, rilevando precedenti operazioni militari della NATO in aree di crisi, 

soprattutto nei Balcani occidentali. Così, allo scopo di porre in essere la prima operazione militare 

dell’UE, prevista in Macedonia, veniva firmato ad Atene il 14 marzo 2003 il Patto di sicurezza tra 

l’UE e la NATO, che, se metteva l’UE in condizione di dare la prima prova concreta della conseguita 

capacità militare della PESD, la poneva peraltro in un quadro di talmente stretta collaborazione 

politico-militare con la NATO e perciò con gli Stati Uniti d’America, da impedirle, nei confronti 

di questi ultimi e persino di due Stati membri dell’UE, il Regno Unito e la Spagna, di andare al di là 

di una mera dichiarazione di principio per quanto riguarda la questione irachena. E ciò finiva quindi 

per valere anche per lo stesso Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. 

Così, tre giorni dopo, allo scadere dell’ultimatum previsto dalla seconda proposta di risoluzione, il 

17 marzo 2003, i firmatari di essa, gli Stati Uniti d’America, il Regno Unito e la Spagna, comunicavano 

il ritiro ufficiale di tale proposta e la decisione di assumere “propri provvedimenti” per disarmare 

l’Iraq ossia di scatenare una propria guerra, unilaterale e preventiva, contro l’Iraq. Come dire:

l’ultimatum proposto era in realtà il “loro” ultimatum già deciso e come tale valido non solo verso 

l’Iraq, bensì verso chiunque (ONU compresa) osasse opporsi a esso; perciò l’effetto della scadenza 

dell’ultimatum era il seguente: era istituito un potere, alternativo a e sostitutivo di quello dell’ONU, 

che si assumeva il diritto, già proprio di essa, di decidere se e quando muovere guerra a questo o a 

quel Paese, in base a proprie insindacabili valutazioni della pericolosità di quest’ultimo. E di tale 

potere si facevano sostenitori due Stati membri dell’UE, che avevano sottoscritto (appena un mese 

prima) la dichiarazione unanime dell’ultimo Consiglio europeo che “spetta anzitutto al Consiglio di 

sicurezza la responsabilità del disarmo dell’Iraq”. Tre giorni dopo, il 20 marzo 2003, iniziava un 

conflitto, che continua, sotto forme diverse, tuttora: la guerra in Iraq. 370 

Fu un evento talmente grave per l’ONU, l’OSCE, l’OCSE, la NATO e la stessa UE, che paradossalmente 

l’unico atteggiamento possibile fu quello di… tacere, per non aggravare ulteriormente i 

rapporti sia entro quelle organizzazioni internazionali, sia entro la stessa UE, rinviando a un imperscrutabile 

“dopoguerra” il ristabilimento del diritto internazionale nell’ONU e dell’unità della PESC 

nell’UE. Tale decisione, per l’UE, fu istantanea, visto che l’attacco all’Iraq coincise con l’apertura 

del Consiglio europeo di Bruxelles del 20-21 marzo 2003. In previsione e subito prima di esso, nella 

stessa giornata del 20 marzo 2003, veniva indetta d’urgenza una discussione nel PE sulla guerra 

in Iraq. Prendevano la parola ancora una volta gli stessi protagonisti della precedente discussione 

parlamentare di otto giorni prima. Il presidente del Consiglio, Papandreou, affermò la necessità in 

primo luogo che “la crisi in Iraq […] debba ora spingere l’Unione Europea a trarre importanti conclusioni 

sulle proprie istituzioni, sul nostro ruolo, sulle sfide che ci troviamo di fronte e su come 

possiamo affrontare in modo più efficace la situazione”, evidenziando come la guerra in Iraq avesse 

portato allo scoperto la questione dell’identità stessa dell’UE e la necessità di una sua profonda riforma 

istituzionale. Il commissario per le relazioni esterne Patten poneva invece l’accento sulle relazioni 

dell’UE con gli Stati Uniti, dicendo tra l’altro: 

“Avremo maggiori probabilità di poter conseguire la maggior parte degli obiettivi che vogliamo realizzare come Europei 

se sapremo collaborare con gli Stati Uniti. Del pari, gli Stati Uniti avranno maggiori probabilità di realizzare la 

maggior parte di ciò che vogliono se sapranno collaborare con l’Unione Europea. Infine, è indiscutibile che al mondo è 

più utile in termini di prosperità, sicurezza e stabilità che l’America e l’Unione Europea lavorino congiuntamente.”, 

e ponendo tuttavia una ben precisa condizione a tale collaborazione transatlantica: 

“Dobbiamo tornare al modo in cui il mondo era governato, o non governato, nel XIX secolo – un mondo di sovranità 

nazionali rivali e di equilibri di potere? O vogliamo cercare di ricostruire le istituzioni e le consuetudini della governance 

globale faticosamente conquistate negli ultimi 50 anni? Questa è la scelta netta che dobbiamo affrontare. Io 

so già da che parte schierarmi.” 

Il dibattito parlamentare segnalava invece una drammatica spaccatura tra il PPE, ormai orientato 

verso il “nuovo ordine” mondiale, da un lato, e il PSE e il PELDR, apertamente critici verso la 

guerra preventiva e unilaterale in Iraq. Il capogruppo del PPE, Poettering, infatti (nella completa 

dimenticanza ormai della sua impegnativa affermazione in aula solo otto giorni prima che “qualsiasi 

azione venga avviata nei confronti dell’Iraq va messa in atto nel quadro della comunità internazio- 

370 L’invasione dell’Iraq propriamente detta vide peraltro la partecipazione di forze armate esclusivamente del Regno 

Unito, fra tutti gli Stati membri dell’UE. La posizione del governo italiano di allora era a favore della guerra in Iraq, 

preventiva e unilaterale. Tuttavia la Costituzione italiana, all’articolo 11, afferma: “L'Italia ripudia la guerra come strumento 

di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in 

condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la 

giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.” In altri termini la 

stessa Costituzione italiana afferma la legittimità di una guerra solo se determinata espressamente da una risoluzione del 

Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Perciò il governo italiano di allora emise la stessa dichiarazione emessa dal 

governo italiano nel settembre 1939 ossia quella della “non belligeranza”, con un significato su per giù del tipo; “vorremmo, 

ma non possiamo” attaccare ora l’Iraq, come neppure, nel 1939, la Francia e la Gran Bretagna.

nale e del diritto internazionale”) sosteneva, fra l’altro, con accenti di assoluto lirismo nella fiducia 

incondizionata al “capo”: 

“Papa Giovanni Paolo II ha detto tramite il suo portavoce: “Chi decide che sono esauriti tutti i mezzi pacifici che il diritto 

internazionale mette a disposizione, si assume una grave responsabilità di fronte a Dio, alla sua coscienza e alla storia.” 

Il presidente degli Stati Uniti George Bush […] si assume senza dubbio tale responsabilità e, soprattutto, l’assume 

insieme ad altri. Oggi il presidente Bush ha detto: “Non abbiamo altra ambizione in Iraq se non quella di eliminare una 

minaccia e restituire il controllo di questo Paese al suo popolo.” Se questo è l’obiettivo, il nostro gruppo lo appoggia 

decisamente; si tratta di un argomento su cui non si può essere neutrali.” 

In altri termini: ciò che contava da allora in poi non era l’ONU, bensì le assicurazioni del presidente 

degli Stati Uniti, rispetto al quale era ammissibile un solo atteggiamento per l’UE: credergli senza 

riserve e seguirlo sino in fondo. Il capogruppo del PSE, Barón Crespo, si limitava, invece, a dire: 

“Di fronte a questa gravissima situazione, invitiamo ancora una volta i governi degli Stati membri dell’Unione e dei futuri 

Paesi membri a non partecipare a una guerra preventiva unilaterale, moralmente e legalmente dubbia e contraria 

all’opinione della maggioranza degli Europei.” 

Nella perdurante ingenuità di tutti circa ciò che stava per accadere, l’esponente socialista, pur così 

critico nei confronti dell’operazione politica americana di “spartizione del mercato della ricostruzione 

dell’Iraq” a favore di imprese americane in conflitto d’interessi con lo stesso vicepresidente 

degli Stati Uniti e dell’intento americano di “ridisegnare l’intera mappa del Medio Oriente”, proponeva 

peraltro che “il dittatore debba essere consegnato alla giustizia del Tribunale penale internazionale”, 

come se proprio la potenza mondiale che aveva rifiutato anche quest’ultimo potesse accettare 

di dargli un simile riconoscimento. 

Il capogruppo del PESDR, Watson, infine, aggiungeva un’importante osservazione sull’UE: 

“Questa crisi potrebbe rivelarsi un punto di svolta, se i nostri capi di Stato e di governo accetteranno finalmente la necessità 

di una politica estera comune e di una partecipazione unitaria dell’Unione europea al Consiglio di sicurezza 

dell’ONU, perché il problematico tribalismo dell’Europa significa che Washington avrà la meglio. Se c’è una lezione 

da imparare da questa crisi a Londra, Parigi, Berlino e Madrid, è che, se avessimo una politica estera e di sicurezza comune, 

prevarrebbe la nostra visione del mondo.” 

Ormai la frattura attraversava dunque lo stesso PE e si poneva invece un grande interrogativo su 

quale fosse la “visione del mondo” europea. 

I risultati di tale discussione parlamentare sulla guerra in Iraq furono portati al Consiglio europeo di 

Bruxelles del 20-21 marzo 2003 dal discorso del presidente del PE, Cox, che, nello stesso giorno 20 

marzo 2003, così si esprimeva davanti al Consiglio europeo: 

“E’ mio dovere sottolineare che il Parlamento Europeo ha sempre e fermamente preferito considerare la guerra una soluzione 

estrema e riporre la propria fiducia nella diplomazia multilaterale e nelle ispezioni degli armamenti sotto l’egida 

delle Nazioni Unite, nella convinzione che non fossero state esperite tutte le loro possibilità [come recitava lo stesso 

memorandum franco-tedesco-russo consegnato all’ONU]. E’ questo a tutt’oggi il parere di una maggioranza. Su questo 

tema, tuttavia, il Parlamento, riunito quest’oggi in seduta plenaria straordinaria a Bruxelles, si è trovato diviso, esattamente 

come il Consiglio europeo si è rivelato un “Consiglio diviso”. […] 

Le difficoltà degli ultimi giorni e settimane hanno rappresentato una sconfitta per un efficace multilateralismo sotto 

l’egida delle Nazioni Unite, una sconfitta per l’Unione Europea e una sconfitta per i rapporti transatlantici. […] 

Mi sia concesso rammentare ciò che il Trattato si attende dagli Stati membri: “Gli Stati membri sostengono attivamente 

e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell’Unione in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca. Gli Stati 

membri operano congiuntamente per rafforzare e sviluppare la loro reciproca solidarietà politica. Essi si astengono da 

qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione o tale da nuocere alla sua efficacia come elemento di coesione 

nelle relazioni internazionali. Il Consiglio provvede affinché questi principi siano rispettati.” (Articolo 11, paragrafo 2, 

del Trattato sull’Unione Europea). Ecco ciò che sancisce il Trattato. 

Nonostante l’impegno eccezionale della Presidenza greca, siamo stati incapaci di realizzare questo spirito di solidarietà 

reciproca. Non deve dunque sorprenderci il fatto che altri scelgano di ignorarci se noi stessi abbiamo deciso di ignorarci 

reciprocamente.

Ci troviamo nel momento buio di un disaccordo senza precedenti sul modo di procedere. Siamo sbalorditi e ci chiediamo 

come sia possibile essere arrivati a una tale situazione. E ci chiediamo altresì se si tratta di un’anomalia o di un triste 

presagio per il futuro.” 

Dopo questa chiarissima e impietosa analisi della grave situazione e degli ancor più gravi rischi per 

il futuro, il presidente del PE affermava: “E’ tempo di definire insieme una tabella di marcia per riscoprire 

che cosa significa effettivamente essere Europei”. Tale tabella di marcia prevedeva: 1) 

l’allargamento; 2) la stabilizzazione dei Balcani occidentali; 3) “un multilateralismo efficace sotto 

l’egida delle Nazioni Unite” 371 ; 4) la “qualità dei rapporti transatlantici” 372 ; 5) il rilancio del processo 

di pace in Medio Oriente. 

Il vero e proprio Consiglio europeo di Bruxelles del 20-21 marzo 2003 si trincerava invece dietro il 

proprio ordine del giorno, che, come ogni riunione di primavera, prevedeva esclusivamente l’esame 

dello stato di realizzazione della strategia di Lisbona. Le conclusioni riportavano peraltro, in appendice, 

le seguenti considerazioni sull’Iraq per quanto riguarda “il piano internazionale”: 

“Sul piano internazionale: 

• ribadiamo il nostro impegno riguardo al ruolo fondamentale delle Nazioni Unite nel sistema internazionale e alla responsabilità 

primaria del Consiglio di sicurezza per il mantenimento della pace e della stabilità internazionali; 

• siamo determinati a rafforzare la capacità dell'Unione europea nel contesto della PESC e della PESD; 

• restiamo convinti che dobbiamo rafforzare il partenariato transatlantico, che resta una priorità strategica fondamentale 

per l'Unione europea; a tale scopo, è necessario un dialogo costante sulle nuove sfide regionali e mondiali; 

• continueremo a contribuire a rafforzare ulteriormente la coalizione internazionale contro il terrorismo; 

• intensificheremo inoltre le nostre attività per una politica multilaterale globale, coerente ed efficace della comunità internazionale 

al fine di prevenire la proliferazione delle armi di distruzione di massa.” 

Si trattava del tentativo di ricomporre l’UE e la in particolare la PESC su questi obiettivi gerarchicamente 

disposti: 1) la riconferma delle Nazioni Unite e del loro Consiglio di sicurezza come primario 

punto di riferimento della PESC; 2) il rafforzamento della PESC e della PESD; 3) il dialogo 

costante con gli Stati Uniti; 4) un allargamento della “coalizione internazionale contro il terrorismo”; 

5) un nuovo approccio multilaterale nella prevenzione della “proliferazione delle armi di 

massa”. Intesa dinamicamente, tale strategia unitaria, basata sulla centralità delle Nazioni Unite e 

del Consiglio di sicurezza e alimentata da posizioni e azioni comuni della PESC e da operazioni civili 

e militari della PESD, avrebbe dovuto cercare di ricondurre il principale alleato ossia gli Stati 

Uniti, attraverso un dialogo costante, a una politica estera più attenta al coinvolgimento del maggior 

numero possibile di Paesi nella lotta contro il terrorismo e a un approccio multilaterale nella prevenzione 

della proliferazione delle armi di distruzione di massa, in modo da evitare il ripetersi del 

baratro apertosi in quei giorni in Iraq. Si trattava dunque di un complesso compromesso tra posizioni 

opposte, che dava luogo a una scommessa quanto mai difficile a vincersi, ma che aveva il pregio 

di far ritrovare tutti gli Stati membri, al di là delle pesanti responsabilità storiche di alcuni, riuniti 

nella comune fedeltà ai principi della PESC e nella comune volontà di resuscitarla e in particolare di 

rafforzare la PESD, dando prova tangibile della nuova capacità militare dell’UE. A quest’ultimo 

proposito il Consiglio europeo approvava “l'avvio dell'operazione militare dell'UE nell'ex Repubbli- 

371 A questo proposito Cox affermava: “Le nostre aspirazioni debbono spingersi oltre il mero cliché “gli Stati Uniti 

combattono, l’ONU sfama, l’UE finanzia” [come avrebbe voluto poi l’amministrazione americana in Iraq]. L’Europa 

dispone di una valida esperienza nel mantenimento della pace sostenibile. Sappiamo che gli strumenti tecnologici in 

grado di vincere le guerre sono molto più avanzati degli strumenti più delicati necessari per vincere la pace. E’ questa 

la lezione che abbiamo appreso dalle esperienze in Afghanistan, in Bosnia, nel Kosovo e altrove.” Si trattava di una sfida 

anticipatrice della situazione che si sarebbe prodotta in Iraq: “vincere la guerra” non sarebbe equivalso affatto a 

“vincere la pace”. E qui si sarebbe allora aperto lo spazio per l’”esperta” Europa “di rafforzare l’assistenza alla ricostruzione 

economica e politica dell’Iraq alla fine della guerra”. Ma la condizione posta da Cox (“se ciò avverrà sotto l’egida 

delle Nazioni Unite”) non sarebbe stata soddisfatta. 

372 A questo proposito Cox sosteneva: “E’ nel nostro comune interesse assicurare che gli Stati Uniti siano impegnati e 

legati alla comunità internazionale ed evitare che imbocchino unilateralmente una strada definita esclusivamente da interessi 

personali dettati dall’isolazionismo”. La strada non solo sarebbe stata imboccata, ma si sarebbe rivelata, alla fine, 

un vicolo cieco.

ca jugoslava di Macedonia, che il 31 marzo 2003 farà seguito all'operazione "Allied Harmony" della 

NATO.” La scommessa era cominciata, nell’interesse dell’UE e del mondo intero. 

Il 31 marzo 2003 iniziava la prima operazione militare UE di gestione delle crisi, l’operazione 

“Concordia” in Macedonia, e dunque la prima occasione dell’UE di mostrare al mondo la specificità 

dell’approccio europeo nella gestione delle crisi e insieme di contribuire in tal modo ad accelerare 

il processo di adesione di un Paese europeo all’UE. 

Frattanto la Convenzione procedeva in modo sempre più serrato nei suoi lavori: il Praesidium presentava, 

il 2 aprile 2003, il testo della Parte III (Disposizioni generali e finali), della quale faceva 

parte l’articolo G “Adozione, ratifica ed entrata in vigore”, nel quale si riprendeva la normale procedura 

di ratifica ed entrata in vigore. Nonostante il PPE e la stessa Commissione avessero riproposto 

l’idea di Spinelli di stabilire una soglia al di là della quale il trattato costituzionale sarebbe entrato 

comunque in vigore per gli Stati che lo avessero ratificato, il Praesidium riteneva di escludere tale 

proposta, in quanto “essa pone dei problemi rispetto ai trattati esistenti nel caso in cui uno o più 

Stati firmatari non ratifichino il trattato costituzionale. Infatti” in tal caso “occorre stabilire quale sarebbe 

il destino dei trattati attuali.” Infatti, secondo il Praesidium, “in mancanza di un’abrogazione 

dei vecchi trattati con l’accordo di tutti gli Stati membri dell’Unione, detti trattati resterebbero in 

vigore.” Perciò la conclusione era la necessità della ratifica del trattato costituzionale da parte di tutti 

gli Stati membri. Con questa decisione si definiva quindi completamente l’orizzonte in cui si sarebbe 

svolto il processo di ratifica del TCE. 

E anche in tema di allargamento si perveniva alla svolta definitiva: il PE approvava, il 9 aprile 

2003, l’adesione all’UE dei dieci Paesi candidati, proposta dalla Commissione e già approvata dal 

Consiglio. 

E così si perveniva alla firma, ad Atene il 16 aprile 2003, del Trattato di adesione all’Unione 

Europea della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, 373 della Lettonia, della Lituania, 

dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia. Cominciava così il 

conto alla rovescia del varo dell’UE a 25 Stati membri. 

In occasione e subito prima della firma di tale trattato era convocato, in riunione informale, il 

Consiglio europeo di Atene del 16 aprile 2003. All’apertura di esso il suo presidente, Simitis, invitava 

il presidente del PE, Cox, a rivolgere al Consiglio europeo il consueto discorso, incentrandolo 

peraltro sul “futuro dell’Europa” anche dopo il trattato d’adesione e l’allargamento effettivo, e 

quindi sui lavori in corso alla Convenzione europea. Il presidente del PE, Cox, accoglieva l’invito, 

descrivendo la Convenzione come “indispensabile per garantire che un’Europa composta da 25 Stati 

membri possa funzionare correttamente.” Elogiando le riforme realizzate dai Paesi candidati ai 

fini della loro entrata nell’UE, invitava a tal proposito l’attuale UE a 15 impegnata nella Convenzione: 

“Anche noi dobbiamo dimostrare coraggio e una matura capacità di compromesso.” Inoltre 

sottolineava che, del resto, “il metodo della Convenzione” era riuscito, grazie alla stimolazione del 

dibattito pubblico e all’apertura, a pervenire a conclusioni “in molti casi più radicali dei risultati di 

Amsterdam e di Nizza.” I principali risultati raggiunti, riferiva Cox, erano che “la Convenzione dovrà 

sfociare in un trattato costituzionale. La Carta dei diritti fondamentali sarà integrata in tale trattato.” 

Inoltre v’era stata una cospicua rielaborazione delle disposizioni “in tema di giustizia e affari 

interni” ed era stato assegnato un ruolo maggiore ai Parlamenti nazionali nel garantire la sussidiarietà. 

Tuttavia, memore che il risultato dei lavori della Convenzione ossia il progetto di trattato costituzionale 

avrebbe dovuto passare al vaglio di un’apposita CIG, Cox ammoniva il Consiglio europe- 

373 L’adesione di Cipro equivaleva ufficialmente all’entrata di tutta l’isola nell’UE; tuttavia, in presenza della perdurante 

divisione di fatto dell’isola in due parti, quella settentrionale, turco-cipriota, sotto l’autorità politico-militare della Turchia, 

e quella meridionale, greco-cipriota, sotto l’autorità effettiva della Repubblica di Cipro, solo questa parte, meridionale, 

dell’isola sarebbe entrata anche di fatto nell’UE, a meno che non si fosse nel frattempo prodotta un’eventuale 

riunificazione politica dell’isola prima del 1° maggio 2004.

o: “L’Europa di domani non potrà permettersi di fare marcia indietro e di tornare alle attuali disposizioni 

dei trattati.” 374 Guardando ancora oltre, Cox aggiungeva: 

“In ultima analisi sarà l’opinione pubblica a valutare i risultati. I nostri cittadini non s’interessano un granché alla teoria 

istituzionale. I meccanismi decisionali, le procedure di nomina, le istituzioni e le loro interazioni non sollevano entusiasmi. 

I cittadini giudicheranno la relazione finale della Convenzione in base a domande d’una semplicità disarmante. 

Funzionerà? Aumenterà la nostra capacità di fare? Favorirà la prosperità? Aumenterà la sicurezza? Aumenterà la nostra 

influenza nel mondo? E’ efficace? E’ comprensibile? Ma soprattutto, come parlamentare, sono sicuro che i cittadini si 

chiederanno: pone la democrazia, la legittimità e la trasparenza al centro stesso della costruzione europea?” 

In base a tale requisito fondamentale, Cox si apprestava quindi a rispondere alle domande specifiche 

rivoltegli dal presidente del Consiglio europeo in merito si lavori della Convenzione. Ammettendo 

che quest’ultima doveva concentrarsi sulle istituzioni, anche se esse erano solo “una parte del 

tutto”, e che quindi quello era il momento di discutere proprio delle istituzioni, Cox sintetizzava la 

posizione del PE nel “nostro risoluto sostegno al metodo comunitario, senza il quale l’Unione non 

avrebbe mai fatto registrare un successo del processo d’integrazione come quello finora ottenuto.” 

Quindi ricordava che il PE aveva rinunciato a redigere un progetto di Costituzione, affidando invece 

tale compito alla Convenzione. Tuttavia aggiungeva di essere in grado di riportare le posizioni comuni 

dei membri del PE presenti alla Convenzione sulle questioni sollevate dal presidente del Consiglio 

europeo, Simitis. 

La prima questione rifletteva l’estremo bisogno di unità d’azione del Consiglio europeo, soprattutto 

in seguito alla profonda spaccatura determinata dalla guerra in Iraq. La questione era infatti quella, 

espressa in forma generica, della “continuità nella presidenza del Consiglio europeo e negli altri 

Consigli”. Cox rispose francamente nel modo seguente: se con tale espressione si intendeva “rendere 

il Consiglio più efficiente di modo che le sue deliberazioni vengano meglio preparate e le sue decisioni 

attuate con fermezza”, allora un “maggior grado di continuità nella presidenza del Consiglio 

può bensì risultare giustificato.” Se, invece, con tale espressione, si intendeva l’eventualità di “creare 

un potente presidente dell’Unione”, sul tipo del presidente degli Stati Uniti, “che guidasse 

l’Unione in Europa e la rappresentasse all’estero”, allora si sarebbe aperta una serie di interrogativi 

sulla legittimità democratica di tale figura, non risolti i quali “la creazione di una nuova superpresidenza 

dell’Unione” avrebbe rischiato di “suscitare aspettative impossibili da soddisfare, preoccupazioni 

impossibili da alleviare e apprensioni sull’adeguatezza dell’equilibrio istituzionale.” Con tale 

risposta veniva dunque esclusa l’ipotesi di un’UE “presidenziale”. 

La seconda questione sollevata da Simitis era quella riguardante “le dimensioni e la composizione 

della Commissione europea”. Qui Cox sottolineava la necessità che “tutti gli Stati membri fossero 

rappresentati in tutte le istituzioni.” E tuttavia ammetteva che, in seguito all’allargamento, “una 

Commissione composta da molti più membri richiederà ulteriori riforme e un’ulteriore ristrutturazione 

interna.” Per il PE era dunque esclusa l’ipotesi di una Commissione a numero fisso di componenti. 

La terza questione era quella riguardante “la nomina e i poteri del presidente della Commissione”. 

Per quanto riguarda la “nomina” Cox ribadiva che avrebbe dovuto spettare al PE il compito di eleggere 

il presidente di approvare la Commissione nel suo insieme. Infatti, poiché nel PE non era mai 

esistito un gruppo parlamentare detentore di una maggioranza assoluta, la creazione di una maggioranza 

parlamentare a favore di una certa personalità era già di per se stessa garanzia che 

quest’ultima avrebbe realmente soddisfatto alle esigenze d’imparzialità e d’indipendenza, proprie 

del presidente della Commissione. Il ruolo del Consiglio avrebbe dovuto essere quello di emettere 

un necessario parere conforme a tale elezione, legittimando così la nomina. L’essenziale, tuttavia, 

era che, in base a tali suoi caratteri, autorità, imparzialità e indipendenza, al presidente della Com- 

374 Questo monito sarà effettivamente raccolto dal Consiglio europeo non solo quanto alla conclusione della CIG con il 

varo e poi la firma del trattato costituzionale nel 2004, ma anche, dopo gli esiti negativi dei referendum francese e olandese 

del 2005 e il blocco del processo di ratifica, con l’elaborazione di un nuovo “trattato di riforma” contenente le 

principali riforme stabilite dalla Convenzione.

missione fossero riconosciuti “la nomina dei suoi colleghi, il diritto di assegnare e ridistribuire i 

portafogli e il diritto di costringere un commissario a dimettersi”. In tal modo, secondo il PE, un 

presidente, così legittimato e dunque rafforzato nei propri poteri, avrebbe potuto guidare efficacemente 

la Commissione, a prescindere dal numero dei suoi componenti. 

La quarta questione, anch’essa connessa al rilancio di una effettiva PESC, era quella riguardante “la 

nomina e i poteri di un eventuale ministro degli affari esteri”. Cox appoggiava “l’idea di riunire le 

funzioni dell’Alto rappresentante e del commissario responsabile delle relazioni esterne”, ma alla 

condizione che “il futuro ministro degli esteri sarà un membro della Commissione, proposto dal 

Consiglio, con l’accordo del presidente della Commissione” e che “sarà soggetto al voto del Parlamento 

Europeo sul collegio nel suo insieme.” Tuttavia Cox sottolineava, con un chiaro richiamo 

ammonitore alla guerra in Iraq e alle divisioni che essa aveva apportato all’interno dell’UE: 

“Un eventuale ministro degli affari esteri avrà successo solo se saranno messe a sua disposizione sufficienti risorse - diplomatiche, 

tecniche e finanziarie. Ma, proprio perché la politica estera è sostanzialmente a carattere intergovernativo, 

ci si potrebbe anche ritrovare con un ministro, un apparato e delle procedure senza sostanza, se negli Stati membri non 

c’è una chiara volontà politica di far sì che funzioni. Avremmo quindi un ministro degli esteri senza una politica estera, 

un’alta carica dalle forti aspirazioni, ma con una debole capacità di agire. 

Non si tratta di qualcosa che può essere rimandato a dopo la ratifica di un trattato costituzionale. E’ ora urgente lasciar 

perdere i disaccordi sul conflitto iracheno. Il forte impegno di uno dei nostri Stati membri nelle azioni militari 

dev’essere trasformato in un impegno risoluto di tutti gli Stati membri a favore della ricostruzione e del buongoverno, 

attraverso l’agenzia delle Nazioni Unite e quanto prima possibile. 

Il ruolino di marcia per la pace nel Medio Oriente dev’essere pubblicato, la strategia per i Balcani occidentali definita, 

la nuova politica di vicinato messa a punto. Ancora una volta non possiamo aspettare un trattato costituzionale per mettere 

questi punti all’ordine del giorno. L’Europa deve prepararsi a parlare con una voce comune nei consessi mondiali. 

La Costituzione può solo darci uno strumento. Soltanto gli sforzi concertati della dirigenza, a livello del Consiglio europeo, 

possono offrire un significato concreto.” 

La quinta questione era quella riguardante un “Congresso dei parlamentari europei e nazionali”. A 

tale proposta Cox così replicava: 

“La democrazia europea sarà corroborata se considerata come una catena ininterrotta di responsabilità democratica; 

a ciascun livello incombono tuttavia le sue proprie funzioni: i Parlamenti nazionali, con il loro ruolo maggiorato 

previsto dalla Convenzione, obbligano i governi a render conto, mentre il Parlamento Europeo controlla la Commissione, 

colegifera insieme al Consiglio e approva il bilancio.” 

L’unica sede in cui i Parlamenti nazionali e quello europeo avrebbero potuto e dovuto decidere insieme 

era quella della stessa Convenzione, in quel periodo per la redazione e l’approvazione del 

progetto di trattato costituzionale, e, una volta questo fosse divenuto un vero e proprio trattato costituzionale 

e fosse entrato in vigore, “per le future modifiche costituzionali”. 

Dopo aver risposto a tutte le questioni sollevate dal presidente del Consiglio europeo, Simitis, il 

presidente del PE, Cox, esponeva le posizioni del PE anche rispetto alle seguenti questioni. 

In primo luogo “il nuovo trattato deve stabilire che il Consiglio legifera nella massima apertura e 

trasparenza durante tutte le fasi del processo legislativo.” 

In secondo luogo il PE aveva espresso la posizione che “la legittimità del processo decisionale in 

seno al Consiglio è garantita se il voto avviene alla maggioranza semplice degli Stati membri che 

rappresentano la maggioranza della popolazione dell’Unione.” Il principio della “doppia maggioranza” 

doveva essere dunque accolto come unico elemento capace di rassicurare tutti gli Stati membri, 

sia piccoli, sia grandi, sulla loro rappresentatività. 

In terzo luogo avrebbero dovuto essere apportate delle modifiche alla disciplina del bilancio. 

Infine Cox faceva delle osservazioni sul calendario. Raccomandava che i lavori della Convenzione 

si concludessero effettivamente entro la fine di giugno (per non ingenerare sospetti nei cittadini su 

esitazioni derivanti dallo sbandamento dell’UE a causa della guerra in Iraq) e invitava a convocare 

subito dopo la CIG, che avrebbe dovuto “concludersi con largo anticipo rispetto alle elezioni europee” 

del giugno 2004.

La Convenzione, dal canto suo, stabiliva la configurazione definitiva del suo progetto di trattato costituzionale: 

nella lettera del presidente dell’8 maggio 2003 ai membri della Convenzione “sul metodo 

di lavoro nella fase conclusiva” emergeva infatti che “la Parte II della Costituzione riprenderà 

il testo della Carta dei diritti fondamentali” e quindi la Parte III sarebbe stata quella relativa alle 

“politiche” e la Parte IV quella riguardante le Disposizioni generali e finali. 

Nell’atmosfera di generale esultanza per la firma del trattato di adesione all’UE di dieci Paesi candidati 

e di grande apertura verso il “futuro dell’Europa” in termini di riforme istituzionali aleggiava 

peraltro ancora lo spettro inquietante della guerra in Iraq. Quest’ultima riceveva una sua prima chiarificazione, 

quando, con la resa incondizionata dell’Iraq e quindi l’apparente fine vittoriosa della 

guerra, le due potenze responsabili dell’invasione, della conquista e dell’occupazione del Paese ossia 

gli Stati Uniti d’America e il Regno Unito inviavano l’8 maggio 2003 al Consiglio di sicurezza 

delle Nazioni Unite una lettera, nella quale comunicavano che intendevano istituire un regime di 

occupazione militare del Paese sotto l’Autorità Provvisoria della Coalizione (comprensiva di un Ufficio 

di Ricostruzione e Assistenza Umanitaria), “per esercitare poteri di governo temporaneamente 

e, se necessario, specialmente per garantire la sicurezza, per consentire la consegna di aiuti umanitari 

e per eliminare le armi di distruzione di massa.” Dopo aver elencato in dettaglio tutti i poteri militari, 

politici, finanziari, economici ecc. (praticamente illimitati, anche nel senso temporale) di tale 

Autorità, la lettera aggiungeva: “Le Nazioni Unite hanno un ruolo vitale da svolgere nel provvedere 

aiuti umanitari, nel sostenere la ricostruzione dell’Iraq, e nell’aiutare nella formazione di un’autorità 

provvisoria irachena.” La lettera sosteneva anzi che le due potenze occupanti erano pronte a collaborare 

strettamente con rappresentanti delle Nazioni Unite e con loro agenzie specializzate e attendevano 

la nomina di un coordinatore speciale da parte del segretario generale. Infine la lettera auspicava 

il sostegno e i contributi di Stati membri, organizzazioni internazionali e regionali e altre 

entità, previ accordi di appropriato coordinamento con l’Autorità predetta. 

In altri termini la lettera comunicava che la guerra in Iraq era il preludio di un regime di occupazione 

militare del Paese che sarebbe durato fintanto non si fossero distrutte tutte le armi di distruzione 

di massa e nel frattempo avrebbe garantito la sicurezza e consentito la consegna degli aiuti umanitari 

– ma attraverso il proprio Ufficio di ricostruzione e assistenza umanitaria, al quale avrebbe dovuto 

far capo il coordinatore speciale delle Nazioni Unite (secondo il principio “l’ONU sfama”) e altre 

organizzazioni internazionali e regionali, fra cui l’UE (secondo il principio “l’UE finanzia”). Il ristabilimento 

finale di un libero e democratico governo di un sovrano e indipendente Stato iracheno 

con proprie forze armate sufficienti a difendere il Paese sarebbe infine dipeso dal soddisfacimento 

di tutte le predette condizioni. 375 

Il seguito di questa lettera anglo-americana fu la risoluzione del Consiglio di sicurezza 1483 del 22 

maggio 2003. Approvata all’unanimità sulla base di un’apposita proposta di risoluzione avanzata da 

Stati Uniti, Regno Unito e Spagna, essa diceva fra l’altro che il Consiglio di sicurezza: 

“Prendendo atto della lettera dell’8 maggio 2003 inviata dai rappresentanti permanenti degli Stati Uniti d’America e del 

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord al presidente del Consiglio di sicurezza (S/2003/538) e riconoscendo 

le specifiche autorità, responsabilità e obblighi rispetto alla legge internazionale applicabile di questi Stati come potenze 

d’occupazione sotto comando unificato (l’”Autorità”), 

Prendendo atto inoltre che altri Stati che non sono potenze d’occupazione stanno collaborando ora o nel futuro possono 

collaborare sotto questa Autorità, 

Accogliendo inoltre la volontà di Stati membri di contribuire alla stabilità e alla sicurezza in Iraq apportando personale, 

equipaggiamento e altre risorse sotto l’Autorità, […] 

1. Fa appello a Stati membri e organizzazioni pertinenti ad assistere il popolo d’Iraq nei suoi sforzi per riformare le sue 

istituzioni e ricostruire il suo Paese, e a contribuire a condizioni di stabilità e sicurezza in Iraq ai sensi di questa risoluzione; 

[…]” 

375 E’ quasi superfluo ricordare che le armi di distruzione di massa non si sarebbero mai trovate (perché non c’erano) e 

che l’Iraq proprio da quel momento sarebbe diventato il Paese più pericoloso del mondo, il principale crogiolo del terrorismo 

internazionale e la maggiore fonte di risentimento, a tutto beneficio di quest’ultimo, delle popolazioni arabe e islamiche 

in tutto il mondo contro l’Occidente e avrebbe conosciuto il periodo più sanguinoso e anarchico della sua intera 

storia.

Con questa risoluzione, che riprendeva il contenuto della precedente lettera anglo-americana, il 

Consiglio di sicurezza riconosceva dunque a Stati Uniti e Regno Unito lo status giuridico di “potenze 

d’occupazione” dell’Iraq, con tutti i diritti e gli obblighi derivanti da esso. Di conseguenza ogni 

iniziativa, dell’ONU, di organizzazioni internazionali o regionali (come l’UE) o di Stati membri 

delle Nazioni Unite, in Iraq avrebbe dovuto essere sottoposta all’approvazione e al controllo 

dell’”Autorità” e ogni apporto militare di Stati membri dell’ONU per “contribuire a condizioni di 

stabilità e sicurezza in Iraq”, benché sollecitato dal Consiglio di sicurezza in base al capitolo VII 

della Carta delle Nazioni Unite, avrebbe dovuto sottostare agli ordini dell’”Autorità” delle due potenze 

d’occupazione, Stati Uniti e Gran Bretagna. 

In tal modo l’ONU riconosceva il fatto compiuto, invitando anzi tutti gli Stati membri a collaborare 

sotto il comando dell’”Autorità” in Iraq, anche sotto il profilo militare. E tuttavia i governi americano 

e britannico riuscivano a ottenere tutto questo solo riconoscendosi e facendosi riconoscere come 

mere “potenze d’occupazione”, non legate da alcun mandato dell’ONU, per il semplice fatto che 

non lo avevano mai avuto. Era la conferma più chiara del “nuovo ordine” mondiale, che, libero da 

qualsiasi vincolo posto dall’ONU, riusciva anzi a convincere quest’ultima a riconoscere, “consacrare”, 

assecondare e promuovere la strategia anglo-americana messa in atto in Iraq, creando così un 

precedente per altri eventuali casi in altri Paesi del mondo. 376 

E tuttavia, se tale risoluzione del Consiglio di sicurezza fu approvata all’unanimità, fu anche perché 

persino gli altri due Stati membri dell’UE, Germania e Francia, diedero in tal senso l’esempio agli 

altri membri del Consiglio di sicurezza e perché tale voto franco-tedesco a sua volta fu il risultato di 

un’effettiva posizione comune della PESC, derivata dalla strategia dell’UE fissata al Consiglio europeo 

del 20-21 marzo 2003: riportare l’intera questione dell’Iraq alle Nazioni Unite e in sede di 

Consiglio di sicurezza e svolgervi un’azione comune della PESC, tesa a intensificare il dialogo con 

gli Stati Uniti in direzione di un rafforzamento della lotta contro il terrorismo e di un approccio 

multilaterale nella prevenzione della proliferazione delle armi di distruzione di massa. Il risultato di 

questa azione comune ovvero l’adozione di tale risoluzione era quanto mai limitato, ma serviva almeno 

a ricucire lo strappo all’interno sia dell’UE, sia delle Nazioni Unite, nella speranza che le “potenze 

d’occupazione” in Iraq avrebbero anche rispettato le loro “responsabilità e obblighi rispetto 

alla legge internazionale applicabile” ovvero i diritti umani della popolazione irachena, compresi i 

civili, le minoranze religiose e gli stessi prigionieri di guerra, e che, in assenza di ostilità, si sarebbe 

pervenuti rapidamente a un consistente aiuto umanitario, alla ricostruzione del Paese e 

all’instaurazione di un libero e democratico governo di uno Stato iracheno sovrano e indipendente 

con proprie forze armate sufficienti a garantire la difesa interna ed esterna. 377 

Successivamente, il 24 maggio 2003, la Convenzione europea completava il proprio inconsapevole 

“pasticcio”: veniva presentato il testo riveduto della Parte I, sprovvista ormai di titolo complessivo; 

infatti il titolo suo proprio “Architettura costituzionale” era fin troppo in contraddizione con il titolo 

che si era voluto dare al trattato unico ossia di “Trattato che istituisce una Costituzione per 

l’Europa” e quindi avrebbe generato un’inevitabile, anche se quanto mai giustificata, confusione. In 

376 Il risultato di tale “benedizione” dell’ONU fu la decisione di molti Stati membri di inviare proprie truppe in Iraq a 

disposizione e al comando dell’”Autorità” d’occupazione anglo-americana, compresi diversi degli allora 15 Stati membri 

dell’UE: la Danimarca (nel giugno 2003), l’Italia e i Paesi Bassi (nel luglio 2003), la Spagna (nell’agosto 2003) e il 

Portogallo (nel novembre 2003). 

377 La realtà dei fatti si sarebbe incaricata invece di smentire tale ottimistica speranza: dalla devastazione economicosociale 

del Paese e dallo smantellamento delle forze armate, dello stesso partito “Baath”, dello Stato e persino della 

stessa integrità territoriale di fatto dell’Iraq (quanto al Kurdistan), nella situazione di totale anarchia economica, sociale, 

civile, politica e militare del Paese, sarebbero sorti innumerevoli centri di resistenza armata, in cui si sarebbero infiltrati 

elementi stranieri facenti capo al terrorismo fondamentalista, scatenando una guerriglia e insieme una guerra civile di 

incredibile violenza. Di fronte a essa l’”Autorità”, incapace di assicurare il controllo dell’ordine pubblico e della convivenza 

civile, avrebbe invece permesso di fatto un trattamento dei prigionieri di guerra assai discutibile sotto il profilo 

del rispetto dei diritti umani, sia nelle carceri del Paese, sia nel nuovo supercarcere di Guantanamo Bay, sottratto alla 

giurisdizione civile americana. Solo con il passare degli anni tale situazione indurrà numerosi Paesi a ritirare le proprie 

truppe da un territorio per il quale era stata dichiarata fin dal 1° maggio 2003 l’espressione “missione compiuta”.

tal modo l’intero trattato sarebbe stato invece considerato indistintamente come la “Costituzione 

Europea”, con tutte le disastrose conseguenze del caso. 

Infine anche il PE concludeva l’iter di approvazione dello statuto unico dei suoi membri, varando la 

decisione del PE del 3 giugno 2003 “che adotta lo Statuto dei Deputati al Parlamento Europeo”. In 

essa, dopo una serie di “considerazioni generali” a commento del testo, in cui veniva precisato, tra 

l’altro, che la dizione preferita dal PE per i propri membri era quella di “Deputati al Parlamento Europeo”, 

veniva presentato lo Statuto, inteso essenzialmente come “Regolamentazione e condizioni 

generali di esercizio delle funzioni dei deputati al Parlamento Europeo”. In esso venivano stabilito: 

a) libertà e indipendenza: 1) “qualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o 

al termine della legislatura è nullo”; 2) “qualsiasi accordo sulle modalità di esercizio del mandato è 

nullo” (e quindi ogni istruzione o mandato imperativo); 3) irresponsabilità per ogni atto compiuto 

nell’esercizio delle proprie funzioni; 4) immunità parlamentare; 5) diritto al segreto su proprie fonti; 

6) diritto di libera circolazione in tutto il territorio UE; b) diritti politici: 1) presentare una proposta 

di atto comunitario (nel quadro del diritto d’iniziativa del PE); 2) prendere visione di tutti i documenti 

in possesso del PE e leggerli nella propria lingua; 4) organizzarsi in gruppi politici intesi come 

parte del PE e capaci di agire e stare in giudizio; c) condizioni finanziarie. Oltre ad alcune “disposizioni 

transitorie”, lo statuto prevedeva infine l’”entrata in vigore”, stabilita, “previa approvazione 

del Consiglio e contemporaneamente alle modifiche ai trattati che saranno adottate in base ai 

lavori della Convenzione europea”, con la firma del presidente del PE e la pubblicazione nella Gazzetta 

ufficiale dell’UE, serie L. 

Il giorno dopo il PE adottava la risoluzione del 4 giugno 2003 “sull’adozione dello statuto dei deputati 

al Parlamento europeo”, nella quale il PE, approvata la decisione predetta, invitava la Commissione 

a presentare un progetto per abrogare gli articoli, in contrasto con tale decisione, del Protocollo 

sui privilegi e sulle immunità e dell’Atto relativo alle elezioni del PE, il Consiglio a esprimere il 

suo accordo sullo Statuto, e il presidente del PE a firmarlo e a pubblicarlo nella Gazzetta ufficiale. 

378 

Il giorno dopo, infine, il PE forniva, nell’ambito della strategia d’attenzione ai lavori della Convenzione 

europea, un suo ultimo contributo di riflessione proprio sul tema più oggettivamente “scottante“, 

dal punto di vista della legittimità democratica, dell’intera problematica europea, con 

l’adozione, il 5 giugno 2003, di ben due risoluzioni sul “metodo aperto di coordinamento”. Esse riprendevano 

la risoluzione del PE del 16 maggio 2002 sulla delimitazione delle competenze tra l’UE 

e gli Stati membri, per quanto riguarda quelle competenze comuni che implicavano il coordinamento 

europeo delle politiche nazionali, e segnatamente delle politiche di bilancio e fiscali nel quadro 

dell’UEM e dell’occupazione. Il “coordinamento aperto” o appunto il “metodo aperto di coordinamento” 

previsto in quest’ultimo caso era precisamente l’oggetto di tali due risoluzioni, in quanto ritenuto 

apportatore di nuova confusione nelle responsabilità politiche e comunque esente da un autentico 

controllo parlamentare, tanto più in quanto, senza una chiara disposizione di trattato, esso 

era stato esteso, su decisione del Consiglio, a tutta una serie di temi sociali, sui quali il PE non veniva 

minimamente coinvolto: la protezione sociale, l’immigrazione e l’asilo, l’esclusione sociale, i 

servizi sanitari, i regimi pensionistici, l’istruzione e la formazione lungo tutto l’arco della vita, la 

politica delle imprese, la risposta all’invecchiamento della popolazione ecc. 

Nella prima di tali due risoluzioni ossia nella risoluzione del PE del 5 giugno 2003 “sull’analisi del 

metodo aperto di coordinamento nel settore dell’occupazione e degli affari sociali e prospettive per 

il futuro”, il PE argomentava ulteriormente tale accusa, sostenendo che in tal modo si stava ormai 

producendo “uno spostamento dal tradizionale lavoro legislativo a nuovi metodi di lavoro in settori 

ai quali l’approccio legislativo non si applica”, con la conseguenza di escludere il PE da tali processi 

politici, ma, così facendo, di impedire pure un controllo democratico su di essi. In tale situazione 

378 L’entrata in vigore dello Statuto doveva avvenire “contemporaneamente alle modifiche ai trattati che saranno adottate 

in base ai lavori della Convenzione europea” e della successiva CIG ossia dal trattato costituzionale, che, poiché sarà 

firmato solo il 29 ottobre 2004, rinvierà l’approvazione dello Statuto da parte del Consiglio di ben due anni al 19 luglio 

2005.

di conseguente confusione nelle responsabilità politiche, il metodo aperto di coordinamento rischiava, 

essendo basato in realtà su “un processo di mutuo apprendimento” soprattutto fra gli Stati membri, 

rappresentati in ultima analisi in seno al Consiglio europeo, di “dissimulare l’inazione di un Paese” 

(p.e. il Regno Unito), nonché di “sostituire strumenti regolamentari comunitari più vincolanti 

allo scopo preciso di eluderli e, nel contempo, di indebolire il modello sociale europeo nella sua 

globalità” ossia far passare, su iniziativa delle altre istituzioni europee e con il diretto avallo dei 

“soggetti civili e sociali” coinvolti, una serie di misure volte di fatto a snaturare il modello sociale 

europeo, che, in presenza di un controllo democratico esercitabile solo dal PE non sarebbero invece 

mai “passate”. Pertanto il PE chiedeva alla Convenzione che fosse “introdotto nel trattato costituzionale 

un articolo esplicitamente dedicato al metodo aperto di coordinamento”, che stabilisse regole 

di assoluta trasparenza per esso e comunque il coinvolgimento pieno del PE nel coordinamento 

stesso. 379 

Nella seconda risoluzione del PE del 5 giugno 2003 “sull’applicazione del metodo aperto di coordinamento” 

il PE focalizzava un determinato settore di applicazione di tale metodo ovvero quello riguardante 

“l’istruzione e l’apprendimento durante tutto l’arco della vita”, in quanto facenti parte 

della strategia di Lisbona. In proposito il PE faceva peraltro osservare come non fosse possibile, per 

evidenti ragioni di tipo pedagogico, isolare questi ambiti, in nome di un globale imperativo economico-sociale, 

da quelli naturalmente connessi “della gioventù, dei mezzi di comunicazione, della 

cultura e dello sport”, come pure “della politica audiovisiva”, ossia, in una parola, dell’educazione, 

della formazione e dell’istruzione integrale della persona e del cittadino europeo. Ben consapevole, 

peraltro, della vera natura del metodo aperto di coordinamento, tanto da sottolineare che esso “non 

deve evolvere in una procedura legislativa parallela, ma nascosta, che stravolga le procedure previste 

dal trattato CE”, il PE proponeva anzi un accordo interistituzionale, in base al quale fissare le 

norme per la “selezione delle politiche di coordinamento aperto”, consentire “un impiego coerente 

del metodo con la piena partecipazione, in condizioni di parità, del Parlamento Europeo” e prevedere 

in definitiva “una procedura capace di sviluppare il metodo aperto di coordinamento al punto di 

convertirlo in metodo comunitario formalizzabile attraverso il lavoro della Convenzione e della futura 

CIG”. 380 

V. Il progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa 

a) La vera Costituzione Europea 

In ogni caso, una settimana dopo, l’UE poteva dedicarsi, sulla base di un’invero fragile unità interna, 

a raccogliere il frutto del dibattito sul “futuro dell’Europa”. Infatti la Convenzione approvava 

per consenso il 13 giugno 2003 il testo delle prime due parti del progetto di “Trattato che istituisce 

una Costituzione per l’Europa”. Infatti, poiché, alla scadenza del mandato, la Convenzione non aveva 

avuto abbastanza tempo a sua disposizione per esaminare l’intera parte III e la parte IV, venivano 

approvati per consenso (ossia senza voto con l’indicazione di una maggioranza e di una minoranza) 

soltanto il preambolo e le parti I (innominata, ma in realtà la vera “Costituzione europea”) e 

II (la Carta dei diritti fondamentali) ossia le disposizioni propriamente costituzionali, nonché i tre 

protocolli a) sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione Europea, b) sull’applicazione dei prin- 

379 L’introduzione effettiva di tale articolo “chiarificatore” avrebbe avuto particolare importanza anche al fine di sedare 

le preoccupazioni crescenti di molti cittadini europei sull’”opacità” della politica sociale dell’UE connessa alla strategia 

di Lisbona, ma il trattato costituzionale non menzionerà né il “coordinamento aperto”, né il “metodo aperto di coordinamento” 

e riserverà al ruolo del PE nel coordinamento della politiche dell’occupazione e degli affari sociali la seguente, 

laconica, dicitura: il PE “è pienamente informato”. La mancata risposta alla predetta sollecitazione del PE comporterà 

l’estensione delle diffidenze e dei sospetti relativi alla politica sociale dell’UE anche a un trattato costituzionale, le 

dimensioni enormi e la conseguente incomprensibilità del quale spingeranno a leggervi, all’occorrenza, una conferma di 

tali diffidenze e sospetti, con le conseguenze disastrose del caso in occasione di alcuni referendum nazionali di ratifica. 

380 Questa richiesta del PE era destinata a rivelarsi, nel giro di appena un mese, una pia illusione, con conseguenze peraltro 

dirompenti nel processo di ratifica del trattato costituzionale.

cipi di sussidiarietà e di proporzionalità e c) sulla rappresentanza dei cittadini nel Parlamento Europeo 

e sulla ponderazione dei voti in seno al Consiglio europeo e al Consiglio dei ministri. 

Pochi giorni dopo, il PE, a coronamento della sua impresa di stabilire uno stretto legame fra la cittadinanza 

europea e la sua rappresentanza democratica nel PE, adottava, il 19 giugno 2003, due documenti 

su “status e finanziamento dei partiti politici europei”. Il primo documento era la risoluzione 

del PE “sulla proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo allo status 

e al finanziamento dei partiti politici europei”, con la quale il PE approvava “la proposta della 

Commissione quale emendata”. Il secondo documento era la posizione del PE “definita in prima lettura 

il 19 giugno 2003 in vista dell’adozione del regolamento (CE) n. …/2003 del Parlamento Europeo 

e del Consiglio relativo allo status e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo”, con 

la quale il PE presentava la propria proposta di regolamento. Essa stabiliva in primo luogo le condizioni 

per il riconoscimento di un “partito politico a livello europeo”, definito come “un partito politico 

o un’alleanza di partiti politici” con le seguenti caratteristiche: 

1) “avere personalità giuridica nello Stato membro in cui ha sede”; 

2) “essere rappresentato, in almeno un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento Europeo o nei Parlamenti 

nazionali o regionali o nelle assemblee regionali, oppure aver ricevuto, in almeno un quarto degli Stati membri, almeno 

il 3 per cento dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento Europeo”; 

3) “rispettare, in particolare nel suo programma e nella sua azione, i principi sui quali è fondata l’Unione Europea, vale 

a dire i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto”; 

4) “aver partecipato alle elezioni del Parlamento Europeo o averne espresso l’intenzione”. 

Un partito politico a livello europeo avrebbe potuto presentare ogni anno una domanda al PE per 

beneficiare di un finanziamento a carico del bilancio generale dell’UE, non superiore al 75% del 

proprio bilancio e non trasmissibile a partiti politici nazionali. Per la prima domanda avrebbe dovuto 

presentare: a) i documenti attestanti la soddisfazione delle condizioni di riconoscimento, b) un 

programma politico con gli obiettivi di detto partito e c) uno statuto indicante gli organi responsabili 

della gestione politica e finanziaria e gli organismi o le persone fisiche detenenti, in ciascuno degli 

Stati membri interessati, il potere di rappresentanza legale per l’acquisizione o la cessione di beni 

mobili e immobili e la capacità di stare in giudizio. Era prevista pure una complessa procedura di 

verifica dell’effettivo rispetto dei principi fondamentali dell’UE, che prevedeva, in caso di esito negativo, 

il disconoscimento di tale partito politico come “europeo” e quindi la sua esclusione dal finanziamento 

erogato. Inoltre il partito politico europeo avrebbe dovuto dimostrare la massima trasparenza 

nel proprio bilancio, escludendo da esso donazioni anonime o provenienti dai bilanci di 

gruppi politici rappresentati al PE o da imprese pubbliche o comunque superiori a 12.000 euro 

l’anno per donatore, nonché spese non collegate agli obiettivi del proprio programma politico. 381 

Nello stesso giorno si apriva il Consiglio europeo di Salonicco del 19-20 giugno 2003, l’ultimo 

Consiglio europeo svoltosi in una città diversa da Bruxelles. Esso era iniziato con il consueto 

discorso del presidente del PE dello stesso 19 giugno 2003, in cui venivano così condensate le principali 

novità apportate dalle prime due parti del Progetto di trattato che istituisce una Costituzione 

per l’Europa ossia dalla vera e propria “Costituzione europea”: 

“Essa propone una personalità giuridica per l'Unione. 

Essa incorpora la Carta dei diritti fondamentali. 

Essa semplifica l’assunzione di decisioni e rimuove l'artificiale struttura a "pilastri". 

Essa prevede controlli adeguati per rispettare la sussidiarietà. 

Essa stipula che quando il Consiglio discute e adotta gli atti legislativi, deve farlo pubblicamente. 

Essa chiarisce, meglio di quanto non avvenisse in precedenza, chi si occupa di cosa. 

Essa crea una struttura unificata in materia di affari esteri alle dipendenze di un Ministro che è responsabile verso di Lei 

[il presidente del Consiglio europeo], ma che risponde al Parlamento. 

Essa estende il voto a maggioranza qualificata. 

381 

Questa proposta del PE verrà ripresa alla lettera nell’effettivo regolamento del PE e del Consiglio emanato il 4 novembre 

2003.

Essa rafforza la legittimità della Commissione. 

Essa amplia il controllo parlamentare sulla legislazione - parlamenti nazionali e Parlamento europeo. 

Essa semplifica il linguaggio e consolida l'apparato regolamentare in una forma di più agevole gestione.” 

Il giorno dopo, il presidente della Convenzione V. Giscard d’Estaing presentava il 20 giugno 2003 

il testo delle prime due parti del “Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa” 

(unitamente ai tre protocolli sopra citati, per una lunghezza complessiva di circa 72 pagine) al Consiglio 

europeo di Salonicco del 19-20 giugno 2003, ricordando come il Consiglio europeo di Laeken 

avesse convocato la Convenzione sul futuro dell’Europa, incaricandola di formulare proposte su tre 

temi: 1)”avvicinare i cittadini al progetto europeo e alle istituzioni europee”; 2) “strutturare la vita 

politica e lo spazio politico europeo in un’Unione allargata”; 3) “fare dell’Unione un fattore di stabilizzazione 

e un punto di riferimento nel nuovo ordine mondiale”. Giscard d’Estaing comunicava 

che la Convenzione aveva individuato le seguenti risposte ai quesiti contenuti nella Dichiarazione di 

Laeken: 

“- propone una migliore ripartizione delle competenze dell’Unione e degli Stati membri; 

- raccomanda la fusione dei trattati e l’attribuzione della personalità giuridica all’Unione; 

- instaura una semplificazione degli strumenti d’azione dell’Unione; 

- propone misure volte ad accrescere la democrazia, la trasparenza e l’efficienza dell’Unione Europea, accrescendo il 

contributo dei Parlamenti nazionali alla legittimazione del progetto europeo, semplificando il processo decisionale, rendendo 

il funzionamento delle istituzioni europee più trasparente e leggibile; 

- stabilisce le misure necessarie per migliorare la struttura e il ruolo di ciascuna delle tre istituzioni dell’Unione, tenendo 

conto in particolare delle conseguenze dell’allargamento.” 

Inoltre Giscard d’Estaing ricordava che la Dichiarazione di Laeken aveva posto anche il quesito se 

la semplificazione e il riordino dei trattati non avessero dovuto spianare la strada all’adozione di un 

testo costituzionale e comunicava che effettivamente i lavori della Convenzione “sono culminati 

nell’elaborazione di un progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, che ha raccolto 

un vasto consenso nella sessione plenaria del 13 giugno 2003”, auspicando che il testo presentato 

“costituisca il fondamento di un futuro trattato che istituisce la Costituzione europea.” In tale 

affermazione il “testo costituzionale”, che avrebbe dovuto coincidere soltanto con un trattato fondamentale, 

veniva così trasformato definitivamente nell’intero trattato unico, comprensivo di tutte 

le disposizioni, fondamentali e non, contenute nei due trattati UE e CE. 

Il Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa conteneva in primo luogo un preambolo 

che iniziava con una citazione di Tucidide, II, 37: “Crwémeja gaèr politeiéç... kaiè 

o$noma meèn diaè toè mhè e\v o\liégouv a\ll’e\v pleiéonav oi\kei%n dhmokratiéa keéklhtai. 

La nostra Costituzione… si chiama democrazia perché il potere non è nelle mani di pochi, 

ma dei più.” Il Preambolo iniziava con la seguente frase: 

“Consapevoli che l’Europa è un continente portatore di civiltà, che i suoi abitanti, giunti in ondate successive fin dagli 

albori dell’umanità, vi hanno progressivamente sviluppato i valori che sono alla base dell’umanesimo: uguaglianza degli 

esseri umani, libertà, rispetto della ragione; 

Ispirandosi alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, i cui valori, sempre presenti nel suo patrimonio, 

hanno ancorato nella vita della società la percezione del ruolo centrale della persona, dei suoi diritti inviolabili e inalienabili 

e del rispetto del diritto; 

Convinti che l’Europa, ormai riunificata, intende proseguire questo percorso di civiltà, di progresso e di prosperità…” 

Questo inizio del trattato verrà stralciato o comunque modificato dalla successiva CIG. Per il resto il 

progetto resterà sostanzialmente intatto, manifestandosi, in queste prime due parti contenenti le disposizioni 

propriamente costituzionali, come il punto più alto del risultato dei lavori della Convenzione 

sul futuro dell’Europa e anzi di tutta la storia del processo d’integrazione europea. La conferma 

del valore intrinseco di tali disposizioni propriamente costituzionali veniva data già dal citato 

Consiglio europeo di Salonicco del 19-20 giugno 2003, nelle conclusioni del quale si accoglieva favorevolmente 

il progetto del trattato costituzionale presentato, considerandolo “un passo storico” 

verso la realizzazione degli obiettivi dell’integrazione europea, per i seguenti motivi:

“- avvicina la nostra Unione ai suoi cittadini, 

- rafforza il carattere democratico della nostra Unione, 

- agevola la capacità decisionale della nostra Unione, specialmente dopo l’allargamento, 

- potenzia la capacità della nostra Unione di agire come una forza coerente e unita sulla scena internazionale e 

- risponde efficacemente alle sfide che la globalizzazione e l’interdipendenza creano”. 

Il Consiglio europeo sottolineava pure l’utilità della Convenzione anche come “forum di dialogo 

democratico tra rappresentanti dei governi, dei Parlamenti nazionali, del Parlamento Europeo, della 

Commissione europea e della società civile”. E riteneva anzi che 

“la presentazione del trattato costituzionale, nella versione in cui esso lo ha ricevuto, rappresenti la conclusione dei 

compiti della Convenzione definiti a Laeken e, di conseguenza, la fine dei lavori di quest’ultima. Tuttavia, sono ancora 

necessari alcuni lavori di carattere meramente tecnico per quanto riguarda la formulazione della parte III, che dovranno 

essere conclusi al più tardi entro il 15 luglio”. 

Con tale lode senza riserve per il lavoro della Convenzione, sia quanto alla sua sostanza, sia quanto 

alla sua forma, il Consiglio europeo faceva dunque intendere che con l’approvazione delle prime 

due parti del Progetto era stato già raggiunto il massimo di quanto concesso dalla stessa Dichiarazione 

di Laeken. La volontà della Convenzione di andare oltre, proponendo anche una parte III e 

una parte IV del Progetto, poteva dunque essere accolta solo in considerazione della necessità di 

“alcuni lavori di carattere meramente tecnico” 382 e perciò l’intera operazione doveva essere conclusa 

entro il 15 luglio 2003 (così come richiesto dalla Convenzione e dal PE). 

Stabilite queste precisazioni, il Consiglio europeo veniva incontro pure all’altra richiesta del PE, relativa 

alla convocazione della CIG. Infatti, in merito, così si pronunciava: 

“Il Consiglio europeo ha deciso che il testo del progetto di trattato costituzionale [così com’era allora ossia le sue prime 

due parti] è una buona base su cui avviare la Conferenza intergovernativa. Chiede alla prossima Presidenza italiana di 

avviare, nella sessione del Consiglio di luglio, la procedura prevista all’articolo 48 del trattato, affinché tale conferenza 

possa essere convocata nell’ottobre 2003. La conferenza dovrebbe terminare i suoi lavori e approvare il trattato costituzionale 

il più presto possibile e in tempo utile affinché sia conosciuto dai cittadini europei prima delle elezioni del Parlamento 

Europeo del giugno 2004. Gli Stati aderenti parteciperanno pienamente alla Conferenza intergovernativa in 

condizioni di parità rispetto agli attuali Stati membri. Il trattato costituzionale sarà firmato dagli Stati membri 

dell’Unione allargata il più presto possibile successivamente al 1° maggio 2004. […] Il Parlamento Europeo sarà strettamente 

associato e coinvolto nei lavori della Conferenza”. 

Il Consiglio europeo accedeva dunque pienamente alle richieste del PE in merito alla CIG, sia per 

quanto riguarda l’associazione di esso alla Conferenza, sia per quanto riguarda i tempi di questa, 

con l’apertura della CIG nello stesso ottobre 2003 e con la firma del trattato costituzionale nello 

stesso maggio 2004. 383 

Il Consiglio europeo di Salonicco prendeva poi posizione su materie quali “immigrazione, frontiere 

e asilo” (raccomandando pure lo sviluppo di una politica di integrazione dei cittadini di Paesi terzi 

382 Il giorno prima il presidente del PE si era espresso a tale riguardo nei seguenti, inversi, termini: “Spero che Lei [il 

presidente del Consiglio europeo] vorrà autorizzare la Convenzione a procedere in tal modo, in particolare per quanto 

riguarda la terza parte del trattato, sulle politiche dell’Unione, che solleva quesiti ben lungi dall’essere squisitamente 

tecnici. Auspichiamo che la Convenzione trovi gli strumenti per evitare ingorghi, a causa dell’eccessivo ricorso al meccanismo 

di veto, nell’assunzione di decisioni a livello dell’Unione Europea. In tal modo si otterrà una certa coerenza 

con il resto del testo, che risponde alla duplice sfida di un rafforzamento della democrazia e di un aumento 

dell’efficienza”. Il PE auspicava perciò che la produzione, anche se in tempi così ravvicinati, di una parte III realmente 

coerente con la parte I apportasse modifiche sostanziali anche alle modalità decisionali delle stesse singole politiche 

dell’UE, completando così il “rivoluzionamento” di tutto il complesso delle attività dell’UE. 

383 Ciò che desta qualche stupore è che venisse già decisa una tale stretta tabella di marcia, senza conoscere ancora 

l’intero testo del progetto di trattato costituzionale che avrebbe dovuto costituire la base dei lavori della CIG, visto che, 

nell’assenza delle parti III e IV, mancava ancora ben più della metà di tale testo. Tale decisione poteva essere giustificata 

solo in base alla convinzione che tali due ultime parti non fossero che una fusione meramente “tecnica” delle disposizioni 

non fondamentali dei due trattati UE e CE. Ma non era propriamente questa l’intenzione del PE.

con soggiorno legale nell’UE), “allargamento”, “Cipro”, “Balcani occidentali” (i cui Paesi “diverranno 

parte integrante dell’UE, una volta soddisfatti i criteri stabiliti”), “Europa allargata/nuovi vicini”, 

tematiche economico-sociali e “relazioni esterne, PESC e PESD”. Proprio nell’ambito di 

quest’ultimo punto rientravano i temi costituenti l’oggetto dei due allegati a tali conclusioni, ovvero 

la “relazione della presidenza del Consiglio europeo sull’azione esterna dell’UE nella lotta contro il 

terrorismo (comprese PESC/PESD)” e la “dichiarazione del Consiglio europeo sulla non proliferazione 

delle armi di distruzione di massa”. 

Questi due ultimi documenti erano del tutto funzionali alla preparazione del successivo vertice tra 

UE e Stati Uniti, svoltosi a Washington il 25 giugno 2003. Si trattava del primo vertice euroamericano 

dopo la guerra in Iraq e suggellò il varo della nuova strategia europea diretta, attraverso 

una piena adesione agli obiettivi della lotta contro il terrorismo e la proliferazione delle armi di distruzione 

di massa, a rafforzare la collaborazione euro-americana nell’ambito della NATO, 

dell’OCSE e dell’OSCE e soprattutto a ricondurre gradualmente gli Stati Uniti a un approccio multilaterale 

ai problemi internazionali e alla ricerca delle loro soluzioni nell’ambito delle Nazioni Unite. 

b) L’onnicomprensivo “trattato costituzionale” 

Nel frattempo la Convenzione approntava il resto del trattato costituzionale. La richiesta del PE di 

applicare alle varie politiche dell’UE (compresa la PESC) il principio della decisione a maggioranza 

qualificata non trovava peraltro accoglienza, venendo quindi sostituita dall’estensione della clausola 

della “passerella” ovvero della possibilità, riconosciuta agli Stati membri, di decidere all’unanimità 

l’eventuale passaggio di una determinata azione dal voto all’unanimità al voto a maggioranza qualificata. 

Il testo completo del Progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa veniva 

infine approvato per consenso il 10 luglio 2003, con la conseguente conclusione dei lavori e quindi 

lo scioglimento della Convenzione. 

Una settimana dopo, il presidente della Convenzione consegnava a Roma il 18 luglio 2003 al presidente 

del Consiglio europeo il testo completo del Progetto di trattato che istituisce una Costituzione 

per l’Europa (per una lunghezza complessiva di circa 263 pagine). L’avventura cominciava. 

Dopo la pausa estiva e prima dell’inizio della CIG si verificava peraltro un nuovo episodio che faceva 

capire come non solo il nuovo contesto “costituzionale”, bensì lo stesso acquis comunitario 

fosse lontano dall’essere effettivamente recepito da qualche Stato membro. Secondo i trattati, infatti, 

l’adesione all’euro era un preciso obbligo per ogni Stato membro, a meno che non si fosse già ottenuta, 

a suo tempo, una deroga, come era il caso di Danimarca e Regno Unito. Perciò anche la 

Svezia avrebbe già dovuto aderire di fatto all’euro o comunque impegnarsi ad aderirvi prima o poi. 

Invece il governo svedese indisse un referendum popolare sull’euro, che, svoltosi il 14 settembre 

2003, diede esito negativo. Da quel momento la Svezia, pur non godendo di alcuna deroga, si comportò 

esattamente come se l’avesse e infatti non fa tuttora parte della zona euro. Tale esempio non 

esemplare sarà poi puntualmente imitato da qualche nuovo Stato membro, che, come la Polonia, 

non sembra tuttora seriamente intenzionato ad assumere la moneta dell’Unione. 

In ogni caso, in previsione dell’ormai imminente CIG, il PE adottava la risoluzione del 24 settembre 

2003 “sul progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, recante parere del Parlamento 

Europeo sulla convocazione della Conferenza intergovernativa (CIG)”. In essa il PE in primo 

luogo metteva in risalto la “qualità dei lavori della Convenzione” e quindi che “il metodo della 

Convenzione dovrebbe applicarsi per tutte le future revisioni”. 384 Nella lunghissima sequenza di 

384 In tal modo il PE poneva l’intero futuro trattato costituente come dotato di dignità appunto costituzionale, prevedendo 

anche per le disposizioni della parte III e della parte IV una procedura di revisione tramite una nuova Convenzione. 

Ciò confermava e anzi accresceva la tendenza già in atto a considerare tutto il trattato costituzionale come la “Costituzione 

europea” in quanto tale, confermando e accrescendo di conseguenza i timori tra i cittadini per un trattato unico 

(sostitutivo dei trattati esistenti), che, dato il suo carattere “costituzionale”, avrebbe previsto, per qualsiasi sua parte, una 

procedura di revisione talmente complessa, da rendere molto difficile una sua sia pur parziale modifica. Si ingenerava in

motivi di elogio per il testo del progetto, il PE non mancava peraltro di notare alcune mancanze, 

ovvero: 

a) per quanto riguarda la “trasparenza”: 

- “il metodo comunitario non si applica pienamente a tutte le decisioni in materia di politica estera e di sicurezza comune, 

di giustizia e affari interni, nonché di coordinamento delle politiche economiche”; 

- per quanto riguarda il trattato CEEA o EURATOM (che sarebbe comunque sopravvissuto accanto al futuro trattato 

costituzionale), “sollecita la CIG a indire una conferenza per la revisione del trattato, al fine di abrogare le disposizioni 

obsolete e antiquate del trattato, segnatamente per quanto riguarda la promozione dell’energia nucleare e la mancanza di 

procedure decisionali democratiche”; 

b) per quanto riguarda l’”efficienza”: 

- “la necessità in futuro di ulteriori estensioni della votazione a maggioranza qualificata o del ricorso alla votazione a 

maggioranza qualificata speciale”; 

- “il Parlamento Europeo deve essere l’istanza parlamentare responsabile in materia di politica estera e di sicurezza comune 

e politica europea di sicurezza e di difesa, nella misura in cui queste rientrano nelle competenze dell’UE”; 

c) per quanto riguarda gli “aspetti che richiedono un ulteriore monitoraggio in fase di attuazione”: 

- “l’elezione del presidente del Consiglio europeo […] potrebbe determinare conseguenze imprevedibili per l’equilibrio 

istituzionale dell’Unione”; “il ruolo del presidente deve essere strettamente limitato a quello di una presidenza in senso 

stretto, al fine di evitare eventuali conflitti con il presidente della Commissione o il ministro degli affari esteri 

dell’Unione e di non mettere a repentaglio il loro status o usurpare, in alcun modo, il ruolo della Commissione nella 

rappresentanza esterna, nell’iniziativa legislativa, nell’attuazione esecutiva o nell’amministrazione”; 

- “le disposizioni concernenti le presidenze delle formazioni del Consiglio dei ministri diverse dal Consiglio “Affari esteri” 

rinviano i dettagli a una decisione successiva, che dovrebbe essere attentamente esaminata, tenendo conto del requisito 

della coerenza, dell’efficienza e della responsabilità, nonché della necessità di trattare il problema della presidenza 

degli organismi preparatori del Consiglio”; 

- “è indispensabile che il ministro degli affari esteri dell’Unione sia appoggiato da un’amministrazione congiunta in seno 

alla Commissione”; 

- “il mediatore europeo, che è eletto dal Parlamento Europeo, e i mediatori nazionali propongano eventualmente un sistema 

più esauriente di rimedi extragiudiziali in stretta cooperazione con la Commissione per le petizioni del Parlamento 

Europeo”; 

- la CIG “dovrebbe decidere l’abrogazione, dopo l’entrata in vigore dello Statuto dei deputati,” degli articoli risultanti in 

contrasto con esso del Protocollo sui privilegi e le immunità e dell’Atto sull’elezione del PE; 

- “deplora l’insufficiente coerenza della parte III con la parte I del progetto di Costituzione, in particolare riguardo 

all’articolo I-3” ossia a quello relativo agli obiettivi dell’Unione; 

- esigeva “la rapida apertura di un negoziato interistituzionale, a integrazione della Conferenza intergovernativa, sulla 

struttura “ del quadro della procedura di bilancio “e sulla natura dei vincoli che graveranno sulla procedura di bilancio”; 

- esprimeva la sua preoccupazione in merito alle risposte insoddisfacenti alle seguenti questioni fondamentali: 1) 

“l’ulteriore consolidamento della politica di coesione economica e sociale, un più stretto coordinamento delle politiche 

economiche degli Stati membri in vista di una governance economica efficace, e una più esplicita integrazione della 

dimensione occupazionale, ambientale e degli aspetti riguardanti il benessere degli animali in tutte le politiche 

dell’Unione”; 2) “il pieno e integrale riconoscimento del ruolo dei servizi pubblici”; 3) “la soppressione dell’unanimità 

in seno al Consiglio in ordine a taluni settori importanti, tra cui segnatamente la politica estera e di sicurezza comune 

(almeno per quel che riguarda le proposte presentate dal ministro degli affari esteri dell’Unione con il sostegno della 

Commissione) e alcuni ambiti della politica sociale”; 

- “auspica che la riforma della Commissione non indebolisca il suo carattere collegiale o dia luogo a una mancanza di 

continuità; si rammarica del fatto che il sistema previsto renda difficile mantenere un valido Commissario europeo per 

un secondo mandato”; 

d) per quanto riguarda la “valutazione generale”: 

- deplorava “che l’unanimità degli Stati membri e la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali o mediante altre disposizioni 

costituzionali saranno ancora necessarie per consentire l’entrata in vigore persino di modifiche costituzionali di 

lieve importanza”, nonché deplorava che “l’approvazione del Parlamento Europeo non sia sistematicamente prevista per 

l’entrata in vigore di nuovi testi costituzionali adottati”. 

Al di là di queste “note di doglianza” sul Progetto, il PE, a proposito del tema “convocazione della 

Conferenza intergovernativa e processo di ratifica”, prendeva atto, con approvazione, che l’apertura 

della CIG avrebbe avuto luogo il 4 ottobre 2003 e che la presidenza italiana intendeva concluderla 

entro il dicembre 2003; il PE proponeva altresì che la firma del trattato costituzionale fosse effettua- 

tal modo la rozza, ma profonda sensazione: “O lo si accetta per intero così com’è (lunghissimo, incomprensibile e pericolosamente 

“misterioso”) una volta per tutte, o lo si respinge ora per semplificarlo e renderlo davvero chiaro subito”.

ta il 9 maggio 2004, in coincidenza con la giornata dell’Europa, e infine raccomandava che “gli Stati 

che prevedono referendum in merito al progetto di Costituzione dovrebbero organizzare tali referendum 

o prevedere la ratifica del progetto di Costituzione in conformità con le loro disposizioni 

costituzionali, se possibile, lo stesso giorno”. 

In tal modo il PE intendeva riproporre, sotto questa veste, il principio del “referendum paneuropeo” sulla Costituzione 

europea, quale modalità supremamente democratica di approvazione da parte dei cittadini europei in quanto tali della 

“loro” Costituzione. Inoltre il PE intendeva evitare per converso che, nell’ambito di un singolo referendum nazionale 

svoltosi isolatamente, i cittadini si sentissero chiamati a votare per o contro la ratifica di un trattato costituzionale europeo 

da cittadini del loro particolare Stato membro, in un’ottica, dunque, impropria e falsata già all’origine. Infatti, se è 

in gioco una Costituzione, la si fa votare ai cittadini di quel soggetto politico-istituzionale che si intende fondare su 

quella Costituzione, altrimenti la sola espressione “Costituzione europea” suona come l’evocazione di un soggetto politico-istituzionale 

sovrapposto o persino alternativo all’indipendenza o persino alla sovranità dello Stato, di cui si è e ci 

si sente in primo luogo cittadini, proprio nella misura in cui si è chiamati a votare, in quel giorno, “da soli” ossia a livello 

esclusivamente nazionale. Infine il PE intendeva evitare che l’eventuale esito negativo di un referendum nazionale 

non finisse per influenzare altrettanto negativamente successivi referendum nazionali. Purtroppo questi semplici accorgimenti 

relativi a una logica quanto mai elementare non avranno ascolto e in tal modo si finirà per imboccare a tutta 

forza il terribile vicolo cieco del blocco del processo di ratifica. 

c) La CIG del 2003-‘04 

In ogni caso il primo problema da affrontare e da risolvere era il varo del trattato costituzionale e 

perciò uno svolgimento positivo della CIG, che si apriva, come previsto, a Roma il 4 ottobre 2003. 

Tale apertura era accompagnata da un vertice straordinario dei capi di Stato e di governo dell’UE, 

all’inizio del quale il presidente del PE Pat Cox rivolgeva loro un discorso, in cui si sottolineava che 

era la prima volta che il presidente del PE fosse invitato a una CIG e anzi che il PE avesse modo di 

partecipare pienamente ai lavori di essa. Cox poneva alla CIG questa meta ambiziosa, propria della 

stessa Convenzione: dar luogo a un trattato costituzionale, che, proprio in quanto tale, ponesse fine 

alla “costante revisione dell’assetto costituzionale”, a “quest’interminabile introspezione istituzionale”, 

che aveva accompagnato la storia del processo d’integrazione europea negli ultimi diciassette 

anni dall’Atto unico, attraverso il trattato di Maastricht, quello di Amsterdam e quello di Nizza, sino 

all’attuale CIG, dato che “ciò permetterebbe di liberare energie e di concentrarle su quello che è il 

nostro obiettivo politico fondamentale: migliorare la vita quotidiana dei nostri cittadini”. Ma Cox 

metteva pure in guardia da ciò che sarebbe potuto succedere nel caso si fosse tornati al solito spirito 

delle CIG: 

“Se ci si concentra sulle minacce agli interessi nazionali fondamentali, si corrono due rischi. Il primo è che a fine giornata 

– o più probabilmente nel cuore della notte – si ritorni alla politica dei mercanteggiamenti a porte chiuse, che è esattamente 

ciò che si era cercato di evitare ricorrendo al metodo della Convenzione. Il secondo rischio è che, alzando 

ora la posta in gioco, si inducano aspettative irrealistiche e si fomentino i timori dell’opinione pubblica, cosicché, anche 

qualora venissero raggiunti i necessari compromessi, si renderebbe più difficile il processo di ratifica, una volta firmato 

il trattato.” 

Insomma il tipo di svolgimento della CIG non avrebbe mancato, secondo Cox, di influenzare 

l’immagine del trattato costituzionale presso l’opinione pubblica e quindi lo stesso processo di ratifica. 

Ciò non impediva, peraltro, di migliorare ulteriormente il progetto della Convenzione, p.e. a 

proposito della presidenza del Consiglio europeo e delle diverse formazioni del Consiglio. Tuttavia 

Cox raccomandava un’ultima volta di guardarsi bene dal generare confusione tra i rispettivi ruoli 

della presidenza del Consiglio europeo e della presidenza della Commissione: “Per quanto riguarda 

il Consiglio europeo, ciò che occorre è un presidente, non il capo di un nuovo Stato.” Infine il presidente 

del PE si rallegrava, oltre che della pubblicizzazione via Internet dei lavori della CIG, anche 

del fatto che, proprio in nome della duplice legittimazione dell’UE, da parte degli Stati membri e da 

parte dei loro cittadini, fosse prevista la partecipazione piena alla CIG di tre deputati al PE: lo stesso 

Pat Cox, nonché Klaus Hänsch e Iñigo Méndez de Vigo, già membri del Praesidium della Convenzione.

Il vertice straordinario si chiudeva poi con la “Dichiarazione di Roma”, un documento dei capi di 

Stato e di governo dei Paesi membri, in via di adesione (anch’essi partecipanti a pieno titolo alla 

CIG) e candidati (osservatori alla CIG) dell’UE, del presidente del PE e del presidente della Commissione, 

in cui si rinnovava l’impegno della CIG a produrre, in tempo utile per le elezioni del PE 

del giugno 2004, un trattato costituzionale, basato sul progetto della Convenzione. Da quel momento 

iniziavano quindi i lavori della CIG. 

Poche settimane dopo si svolgeva il Consiglio europeo di Bruxelles del 16-17 ottobre 2003: da questo 

momento il Consiglio europeo si sarebbe riunito sempre nella capitale belga, che diventava con 

ciò l’autentica capitale dell’UE. Esso era preceduto nella giornata del 16 ottobre 2003 da una riunione 

della CIG a livello di capi di Stato e di governo, nella quale il presidente del PE esponeva la 

posizione dello stesso PE sui temi istituzionali. Per quanto riguarda il “ruolo della presidenza del 

Consiglio europeo”, Cox riaffermava: “non sarà il capo di un nuovo Stato, ma il guardiano della 

continuità, il promotore del consenso e della coesione dell’Unione” ovvero “viene proposta una 

nuova carica, non una nuova istituzione”. Cox insisteva pure sul fatto che “per tutte le procedure legislative 

deve essere rispettato il principio della trasparenza” e che quindi era necessario che quando 

“il Consiglio deliberi sulle leggi dell’Unione, deve farlo in pubblico”. Per quanto riguarda il “voto a 

maggioranza qualificata”, insisteva sull’importanza della flessibilità (nel passaggio dall’unanimità 

alla maggioranza) offerta dalla cosiddetta “passerella”, ammonendo: “In occasione di una crisi o di 

fronte a una nuova sfida, l’Unione non potrà concedersi il lusso di perdere tempo a rimodellare la 

propria architettura costituzionale per poter intervenire con efficacia”. Per quanto riguarda la “composizione 

del Parlamento Europeo”, Cox ammoniva: “Un accordo sottobanco nel cuore della notte 

alla fine dell’anno, nel quale i voti del Consiglio o i seggi del Parlamento Europeo vengano distribuiti 

come regalo natalizio getterà il discredito sulla nobile opera che abbiamo intrapreso. Quel che 

ci vuole è una clausola costituzionale, non Babbo Natale.” Per quanto riguarda il “ministro degli affari 

esteri dell’Unione”, si chiedeva: “Questo argomento sarà la cartina al tornasole: gli Stati membri 

sono pronti a dare questo segnale, per confermare che siamo seriamente intenzionati ad agire insieme 

sulla scena mondiale?” Per quanto riguarda, infine, la “composizione della Commissione europea”, 

confermava l’accettazione, da parte del PE, del fatto che “sarebbe arrivato un momento in 

cui non tutti gli Stati membri avrebbero avuto un proprio Commissario”, ma ammoniva: “purché 

tutti gli Stati membri abbiano accesso alla Commissione su una base di parità”. Infine, traendo le 

“conclusioni”, si augurava che “si resista alla tentazione di riaprire una lunga lista di voci” e, se del 

caso, “coloro che rifiutano le soluzioni di consenso raggiunte dalla Convenzione dovrebbero avanzare 

proposte in grado di ottenere lo stesso ampio consenso”. 

Mentre la CIG continuava i propri lavori, il PE approvava la risoluzione legislativa del 20 novembre 

2003 “sulla proposta di decisione del Consiglio che istituisce un programma d'azione comunitaria 

per la promozione della cittadinanza europea attiva (partecipazione civica)”. Con essa il PE approvava, 

emendandola, la proposta della Commissione relativa all’istituzione di un programma 

d’azione comunitaria per la promozione della “cittadinanza europea attiva” ovvero della “partecipazione 

civica”. Si trattava di una vera svolta politica: per la prima volta la cittadinanza dell’Unione 

come tale, nella sua dimensione piena della cittadinanza attiva e quindi nella dimensione della partecipazione 

civica, diventava lo stesso oggetto di una concreta politica educativa o formativa varata 

dalle istituzioni comunitarie. Tale risoluzione del PE preludeva all’effettiva decisione del Consiglio 

in merito che sarebbe stata adottata il 26 gennaio 2004. 

Nel frattempo completava il suo iter decisionale l’altra proposta del PE, relativa ai partiti politici 

europei. Con il regolamento (CE) n. 2004/2003 del PE e del Consiglio del 4 novembre 2003 relativo 

“allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo”, infatti, veniva varata la 

normativa al riguardo, così come proposta dal PE. Partiva con ciò la corsa, da parte delle varie forze 

politiche, alla redazione dei rispettivi statuti e alla richiesta dei relativi finanziamenti. La situazione 

che si sarebbe prodotta è la seguente (denominazione, data dell’attuale statuto di associazione internazionale 

senza scopo di lucro, finanziamenti in migliaia di euro forniti dall’UE nel 2004, 2005 e 

2006):

Partito popolare europeo 385 31/3/06 1.587 2.863 2.929 

Partito socialista europeo 386 8/12/06 1.257 2.489 2.580 

Partito europeo dei liberali, democratici e riformatori 387 

30/4/04 894 883 

Alleanza libera europea 388 28/5/05 165 217 222 

Federazione europea dei partiti verdi 389 21/2/04 306 568 581 

Alleanza per l’Europa delle nazioni 390 3/12/04 161 450 450 

Partito della sinistra europea 391 9/5/04 210 365 518 

Partito democratico europeo 392 9/12/04 340 459 514 

Alleanza dei democratici indipendenti in Europa 393 2005 328 

Democratici dell’UE 394 8/11/05 219 

Già dalla denominazione ufficiale emerge come dei dieci predetti partiti politici si presentino, almeno 

ufficialmente, quali “partiti politici” (e non già “alleanze di partiti politici”), soltanto i seguenti 

sei, ordinati per posizionamento politico: il PPE, il PELDR, il PDE, il PSE, la FEPV e la SE. 

Tutt’altra questione è se almeno qualcuno di tali dieci partiti sia effettivamente un partito politico 

europeo. In merito il Regolamento così si esprime: “La pratica indica che i membri di un partito politico 

a livello europeo saranno o cittadini raggruppati come partito politico, oppure partiti politici 

che formano un’alleanza.” La situazione attuale propende, nei fatti, per la seconda alternativa. Ma 

non è detto che debba restare l’unica: anzi, ciò che oggi potrebbe costituire una semplice ipotesi teorica, 

potrebbe divenire non solo realtà, bensì persino la regola, per il futuro, dei partiti politici europei. 

La prima, forse non debole, “spia” a questo riguardo è costituita dalla possibilità 

dell’iscrizione diretta a tale partito da parte del singolo cittadino europeo, persino in assenza della 

sua iscrizione a qualsiasi partito nazionale. Tale possibilità è peraltro prevista, ma in misura quanto 

mai diversificata tra l’uno e l’altro, soltanto negli statuti del PESDR (art. 5) 395 , della FEPV (art. 

6) 396 , dell’AEN (art. 7) 397 , della SE (art. 6) 398 , del PDE (art. 7) 399 e dei DUE (art. 4) 400 . L’esclusione 

385 

Al PE il PPE rientra nel gruppo politico PPE-DE. Al PPE aderiscono i seguenti partiti politici italiani: Forza Italia, 

Unione dei democratici cristiani e di centro, Popolari UDEUR. 

386 

Al PE il PSE rientra nel gruppo politico PSE. Al PSE aderiscono i seguenti partiti politici italiani: Sinistra democratica, 

Democratici di sinistra (sino al 14 ottobre 2007), Socialisti democratici italiani (dal 2008 Partito socialista italiano). 

387 

Al PE il PELDR rientra nel gruppo politico ALDE. Al PELDR aderiscono i seguenti partiti politici italiani: Partito 

repubblicano italiano, Italia dei valori, Movimento repubblicani europei, i Radicali. 

388 

Al PE l’ALE rientra nel gruppo politico Verdi-ALE. All’ALE aderiscono i seguenti partiti politici italiani: Libertà 

emiliana- Alleanza “Libera Emilia”, Liga “Fronte Veneto”, Partito sardo d’azione, Slovenska Skupnost, Union für Südtirol, 

Union Valdôtaine. 

389 

Al PE la FEPV rientra nel gruppo politico Verdi-ALE. Alla FEPV aderisce l’italiana Federazione dei Verdi. 

390 

Al PE l’AEN rientra nel gruppo politico UEN. All’AEN aderiscono i seguenti partiti politici italiani: Alleanza Nazionale, 

Lega Nord per l’indipendenza della Padania. 

391 

Al PE la SE rientra nel gruppo politico SE-SVN. Alla SE aderisce l’italiano Partito della rifondazione comunista. 

392 

Al PE il PDE rientra nel gruppo politico ALDE. Al PDE aderisce l’italiana La Margherita - Democrazia è libertà (sino 

al 14 ottobre 2007). Da questa data La Margherita e i Democratici di sinistra confluiranno nel nuovo Partito democratico 

(italiano), che sembra quanto mai logico aderirà al PDE. 

393 

Al PE l’ADIE rientra nel gruppo politico ID. 

394 

Al PE i DUE rientrano nel gruppo politico PPE-DE. Ai DUE aderisce l’italiano Partito dei pensionati. 

395 

“Ai membri individuali può esser richiesto di pagare un contributo per l’appartenenza. Hanno il diritto di prendere 

parte agli incontri del Consiglio e del Congresso, alle condizioni descritte nei Regolamenti interni. Se dei membri individuali 

prendono parte agli incontri del Consiglio e del Congresso, possono esprimere la loro opinione, ma non hanno il 

diritto di voto.” 

396 

“Sostenitori e donatori hanno diritto a una regolare informazione sugli sviluppi programmatici e sulle politiche della 

Federazione. Dietro domanda possono seguire gli incontri della Federazione e le reti regionali con una limitata possibilità 

di partecipare a discussioni e senza diritti di voto.” 

397 

“L’appartenenza all’Alleanza per l’Europa delle nazioni sarà aperta a individui sulla base di condizioni da stabilire 

dal Consiglio.” 

398 

“La Sinistra europea introduce per un certo periodo di sperimentazione l’opportunità di un’appartenenza individuale 

come contributo per il suo futuro sviluppo. Una decisione finale sulla questione sarà presa soltanto dopo un completo

di tale possibilità proprio negli statuti dei due maggiori partiti (PPE e PSE) e insieme la previsione 

di essa solo “per un certo periodo di sperimentazione” ed esclusivamente a titolo di contributo al 

“futuro sviluppo” del partito nello statuto della SE, come pure altre forme di limitazione (p.e. 

l’assenza del diritto di voto) in quelli di altri partiti, lasciano intendere che persino i partiti che la 

ammettono lo fanno in quanto la ritengono un’eccezione, peraltro necessaria allo scopo di consolidare 

e accrescere il peso politico del partito a livello europeo. Si tratterebbe, in altre parole, di una 

concessione, provvisoria e condizionata, all’esercizio, da parte del cittadino europeo, di una sorta di 

“democrazia partecipativa” proprio nel cuore della “democrazia rappresentativa”. 

Proprio tale eccezione, tuttavia, permetterebbe, ove fosse realmente incoraggiata (come nel caso 

dello statuto di qualche partito), di coinvolgere direttamente cittadini europei in quanto tali nella 

partecipazione alla vita politica europea e perciò sia di “formare una coscienza europea”, sia di “esprimere 

la volontà politica dei cittadini dell’Unione” (art. 191 del trattato CE). Inoltre la presenza 

di un congruo numero di cittadini europei o di associazioni (non partitiche) europee direttamente iscritti 

al singolo partito europeo permetterebbe di legittimare altrettanto direttamente dal punto di 

vista democratico quest’ultimo, consentendogli di andare oltre la natura di semplice confederazione 

di partiti nazionali e spingendo questi ultimi, ove sia presente in essi una vera apertura europea, a 

istituire una struttura propriamente federale nel rispettivo partito europeo, caratterizzata, p.e., da un 

autentico programma politico unitario (non generico, bensì basato su univoche scelte qualificanti di 

carattere vincolante) e da candidature unitarie al PE (discusse e ratificate a livello europeo), compresa 

quella del candidato unico alla presidenza della Commissione europea. In tal modo verrebbe 

davvero attivato il circuito virtuoso della legittimazione democratica necessaria alla definizione delle 

sempre più impegnative decisioni dell’UE, coinvolgendo direttamente i cittadini europei in quanto 

tali su azioni aventi impatto su di essi in quanto tali. 

Nel frattempo la CIG aveva condotto i propri lavori sulla base del seguente procedimento: i veri e 

propri lavori della CIG erano stati svolti, come richiesto dallo stesso PE, a livello politico e avevano 

individuato nel progetto della Convenzione varie questioni richiedenti precisazioni o modifiche o 

persino avevano elaborato proposte di possibili soluzioni; parallelamente, peraltro, a tali discussioni 

a livello politico, era stato creato pure un gruppo di esperti giuridici che aveva effettuato la revisione 

giuridica del progetto della Convenzione, producendo un nuovo progetto di trattato pubblicato 

nel documento CIG 50/03 del 25 novembre 2003 (di 248 pagine), nonché (per gli allegati e i protocolli) 

nel documento CIG 50/03 ADD 1 della stessa data (di circa 270 pagine). A questi due ponderosi 

documenti la CIG univa il documento CIG 51/03 del 25 novembre 2003, contenente la “presentazione 

dei risultati dei lavori del gruppo – documento 50/03”. In quest’ultima il gruppo non mancava 

di far notare che 

“le delegazioni spagnola e polacca hanno fatto presente che il trasferimento nel progetto di “protocollo sulle disposizioni 

transitorie relative alle istituzioni e agli organi dell’Unione” delle varie disposizioni transitorie disseminate nel testo 

dibattito sull’esperienza e sui dibattiti in tutti i partiti membri. Durante tale periodo ogni partito od organizzazione politica 

membro è libero di adottare – per il proprio Paese – l’approccio e i metodi pratici più convenienti. Sulla base di tale 

approccio donne e uomini residenti di uno stato membro dell’Ue possono diventare individualmente membri della SE. 

In Paesi ove esistano partiti o organizzazioni politiche membri a pieno diritto della SE, queste persone possono dar vita 

a circoli di amicizia associati a questi partiti.” 

399 “5. Le persone fisiche aderenti ai partiti membri sono membri di diritto. Le persone fisiche non aderenti a un partito 

membro e che abbiano versato una quota il cui importo è fissato dalla Presidenza sono membri dopo l’ammissione da 

parte del Consiglio tenuto conto che non siano aderenti a un partito politico nazionale, regionale o locale membro di un 

altro partito o gruppo al Parlamento europeo. 6. Le associazioni senza scopo di lucro che abbiano versato una quota il 

cui importo è fissato dalla Presidenza sono membri dopo l’ammissione da parte del Consiglio.” Degno di nota è pure il 

seguente passo dell’art. 13: “Le persone fisiche contemplate all’articolo 7 punto 5 possono essere invitate a partecipare 

al Congresso. Tale decisione è presa dal Consiglio su proposta del (dei) Presidente (i). Il Congresso del PDE si impegna 

a prendere posizione e, all’occorrenza, a dar seguito alle proposte presentate da almeno il 30% delle persone fisiche 

contemplate all’articolo 7 punto 5 e delle persone morali contemplate al punto 6.” 

400 “Dietro domanda scritta, sarà concessa l’appartenenza a organizzazioni, movimenti e individui per tutta Europa, che 

sottoscrivano agli obiettivi delineati in questo statuto…”.

del progetto di Costituzione pone loro dei problemi di opportunità politica. Di conseguenza potranno condividere 

l’approccio tecnico-giuridico elaborato dal gruppo solo nella misura in cui i problemi di opportunità politica in questione 

saranno stati risolti.” 

Inoltre, in merito alla sua proposta di aggiungere un “ultimo considerando del preambolo della Carta 

dei diritti fondamentali (parte II del progetto di Costituzione)”, relativo alle “spiegazioni” della 

stessa Carta, il gruppo rilevava: 

“La seguente aggiunta è appoggiata dalla grande maggioranza delle delegazioni (contrarie le delegazioni tedesca, austriaca, 

belga, lussemburghese e francese perché ritengono che ciò sollevi questioni di opportunità politica): “[…] spiegazioni 

elaborate sotto l’autorità del Praesidium della Convenzione che ha redatto la Carta e aggiornate sotto la responsabilità 

del Praesidium della Convenzione europea.” 

In merito alla sua proposta di menzionare esplicitamente, nella base giuridica che permette 

l’adozione di misure specifiche riferite alla zona euro, sia l’istituzione che le deve adottare ossia il 

Consiglio, sia le procedure da applicare in funzione del contenuto della decisione, il gruppo rilevava: 

“Sono contrarie solo le delegazioni del Regno Unito e della Svezia che propongono una formulazione 

diversa.” 

In merito poi alla sua proposta di una redazione più precisa e giuridicamente più certa della “regola 

di non pregiudizialità reciproca tra le procedure PESC e quelle delle altre politiche”, il gruppo rilevava: 

“vi si oppone solo la delegazione spagnola”. 

Infine, in merito alla sua proposta di estensione alla BEI delle regole di accesso ai documenti proprie 

della BCE, il gruppo rilevava: “solo la delegazione svedese è contraria”. 

Già a livello di semplici “adeguamenti di carattere redazionale e giuridico” del progetto della Convenzione 

si registravano dunque i primi segnali di divergenze tra i vari Stati membri. Quanto alle 

discussioni politiche vere e proprie, la Presidenza italiana della CIG interveniva invece con il 

documento CIG 52/03 dello stesso 25 novembre 2003. In esso la Presidenza italiana sosteneva che 

“i testi risultati dai lavori del gruppo di esperti giuridici non dovrebbero essere rimessi in questione 

e dovrebbero fungere da punto di riferimento per i ministri e i capi di Stato e di governo nelle discussioni 

a livello politico.” In vista di queste ultime, la Presidenza indicava propri suggerimenti per 

una serie di questioni, al di fuori delle quali “il testo del progetto di trattato costituzionale (quale figura 

nel doc. CIG 50/03) resta la base dei futuri lavori.” Tali suggerimenti (formulati quasi tutti in 

precise proposte di testi nel contestuale documento CIG 52/03 ADD 1) erano: 

1) per il Preambolo e la definizione e gli obiettivi dell’Unione: 

- Preambolo: aggiunta del retaggio cristiano dell’Europa e del carattere laico delle istituzioni degli Stati membri 

dell’UE (principio di laicità) 

- art. I-2 (valori dell’UE): aggiunta dei diritti delle minoranze e della parità tra uomini e donne 

- art. I-10 (primato del diritto dell’UE): aggiunta di una dichiarazione nell’Atto finale sull’accoglimento della giurisprudenza 

esistente della Corte di giustizia 

2) per la Carta dei diritti fondamentali: 

- aggiungere nel Preambolo un riferimento all’aggiornamento delle spiegazioni ufficiali della Carta, inserire in una 

dichiarazione nell’Atto finale del testo di tali spiegazioni e loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale 

3) per le questioni istituzionali: 

a) per la definizione del voto a maggioranza qualificata: 

“La Presidenza ha rilevato che numerose delegazioni appoggiano il progetto di testo della Convenzione sulla questione. 

La Presidenza è tuttavia consapevole che per alcune delegazioni [spagnola e polacca] la proposta della Convenzione 

non può essere accettata nella sua formulazione attuale. Tenuto conto di tali opinioni divergenti e dell’obiettivo globale 

di mantenere l’equilibrio istituzionale stabilito dalla Convenzione, la Presidenza non propone modifiche alle proposte 

della Convenzione sulla definizione della maggioranza qualificata. Ritiene tuttavia sia necessario continuare a riflettere 

sui possibili modi per rispondere a queste preoccupazioni, tenendo presente l’obiettivo globale condiviso di disporre di 

procedure decisionali semplici, efficaci e trasparenti.” 

b) per la composizione della Commissione: 

- mantenimento del progetto della Convenzione (tredici commissari a pieno titolo e altri commissari “senza diritto di 

voto”) 

c) per il Consiglio dei ministri – formazioni e Presidenza:

- presentazione di un apposito progetto di testo, che comunque prevede la soppressione del “Consiglio legislativo” 

proposto nel progetto della Convenzione 

d) per il ministro degli affari esteri: 

- sostanziale mantenimento del progetto della Convenzione 

e) per il Consiglio europeo – controllo giudiziario dei suoi atti giuridici: 

- estensione del controllo giudiziario della Corte di giustizia agli atti giuridici del Consiglio europeo 

f) per il Parlamento europeo: 


4) per finanze/bilancio/politica economica e monetaria: 

a) per le prospettive finanziarie: 

- proposta di una “clausola di revisione a tempo” 

b) per il bilancio: 


c) per la sorveglianza multilaterale: 


d) per la Banca centrale europea: 

- affidare alla BCE compiti specifici nelle politiche sulla vigilanza prudenziale 

- ampliare la portata delle disposizioni della clausola di abilitazione alla revisione dello statuto del SEBC e della BCE 

- introdurre il voto a maggioranza qualificata per la nomina dei membri della BCE 

e) per le procedure Lamfalussy: 

- redigere una dichiarazione sull’impegno della Commissione a consultare gli esperti degli Stati membri 

nell’elaborazione delle sue proposte di regolamenti delegati nell’ambito dei servizi finanziari 

f) per la clausola di abilitazione per la BEI: 

- modifica della procedura per la modifica dello statuto della BEI 

g) per l’UEM – processo decisionale relativo all’euro: 

- modifiche delle disposizioni concernenti il processo decisionale relativo all’euro 

5) per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia: 

a) per il diritto penale: 

- possibilità per ogni Stato membro di esporre le proprie preoccupazioni specifiche prima dell’adozione di un atto 

- precisare che nel mandato del magistrato della Procura rientra la lotta contro la frode lesiva degli interessi finanziari 

dell’UE 

b) per il diritto civile: 

- chiarimento della disposizione relativa alla cooperazione giudiziaria in materia civile 

6) per la difesa: 

- allineamento delle disposizioni sulla cooperazione strutturata nella PESD alle disposizioni sulla cooperazione rafforzata 

nella PESC 

- precisare che la clausola della difesa reciproca non pregiudica gli impegni nella NATO 

7) per la PESC: 

- estensione del voto a maggioranza qualificata nel settore della PESC 

8) per le altre politiche dell’UE: modifiche sui seguenti argomenti: 

a) clausola sociale 

b) sicurezza sociale 

c) fiscalità 

d) politica sociale 

e) coesione economica, sociale e territoriale 

f) trasporti 

g) ricerca e sviluppo 

h) energia 

i) sanità pubblica 

j) sport 

k) turismo 

9) per la procedura di revisione: 

a) per la decisione di passare dall’unanimità alla maggioranza qualificata o da una procedura legislativa speciale alla 

procedura legislativa ordinaria (clausola “passerella” generale): inserire una disposizione per cui tale decisione non avrà 

effetto se un certo numero di Parlamenti nazionali avranno mosso obiezioni (procedura di nulla osta) 

b) per la decisione di modificare le disposizioni della Costituzione sulle politiche interne (titolo III della parte III - procedura 

di revisione speciale): se tale decisione non comporta alcun ampliamento delle competenze dell’UE, è sufficiente 

una decisione del Consiglio europeo a maggioranza qualificata e la successiva ratifica di tutti gli Stati membri, senza 

convocazione di una CIG 

10) per altre questioni: 

a) possibilità di adattare l’elenco delle regioni ultraperiferiche con una procedura più semplice 

b) versione modificata del protocollo 5 sulla posizione della Danimarca

c) ricordare la competenza degli Stati membri per fornire, commissionare e finanziare i servizi d’interesse generale 

d) riferimento specifico ai piccoli Stati limitrofi all’UE mediante una dichiarazione 

e) introdurre il voto a maggioranza qualificata del Consiglio per l’adesione dell’UE alla Convenzione europea dei diritti 

dell’uomo 

f) trasformare il protocollo sulla protezione e benessere degli animali in una disposizione all’inizio della parte III 

g) invito ai tre Paesi candidati (Bulgaria, Romania e Turchia) a firmare l’Atto finale in veste di osservatori 

infine varie questioni riguardanti alcuni adattamenti formali al testo della Convenzione. 

Per quanto numerose fossero tali proposte e le aree interessate a esse, si coglieva già fin da allora 

che il tema veramente “scottante” erano le questioni istituzionali e in particolare la definizione del 

voto a maggioranza qualificata, che, nonostante godesse dell’approvazione dei governi di quasi tutti 

gli Stati membri, incontrava peraltro la più strenua opposizione da parte dei governi della Spagna e 

della Polonia. Questi due Paesi, infatti, aventi il medesimo ordine di grandezza di popolazione, avevano 

ricevuto con il trattato di Nizza un identico voto ponderato che li poneva entrambi in posizione 

quanto mai avvantaggiata rispetto ai maggiori Stati membri (come Germania, Regno Unito, Francia 

e Italia), mentre, con l’adozione della doppia maggioranza, prevista dal progetto della Convenzione 

quale nuova definizione del voto a maggioranza qualificata, avrebbero perduto tale posizione vantaggiosa. 

Di qui il loro rifiuto dello stesso principio della doppia maggioranza (numero di Stati e 

quantità di popolazione). Di fronte a tale rifiuto, la Presidenza italiana preferiva continuare sulla 

strada maestra della revisione, sostanzialmente “indolore”, dell’intero progetto della Convenzione, 

preferendo, sul punto specifico in questione, “continuare a riflettere”. 

In questo modo il successivo “conclave ministeriale” di Napoli del 28-29 novembre 2003 portò ad 

altri chiarimenti ovvero a effettive soluzioni di diverse delle questioni sopra menzionate, ma lasciò 

intatti i problemi più gravi, tra cui quello sollevato dalle delegazioni spagnola e polacca. 

Nel frattempo il PE provvedeva all’adozione di due risoluzioni nello stesso giorno, 4 dicembre 

2003, su due temi apparentemente estranei l’uno all’altro, ma in realtà profondamente connessi tra 

loro. 

La prima era la risoluzione del PE “sulla governance europea”. In essa il PE, considerando proprio 

il fatto che “il processo relativo al miglioramento della governance rappresenta una riforma che non 

oltrepassa i limiti dei trattati europei e va pertanto distinta dal processo più ampio di sviluppo costituzionale 

europeo nel cui ambito la Convenzione europea ha avanzato proposte importanti di modifica 

dei trattati e di riforma istituzionale”, che peraltro la CIG era sul punto di respingere, cercava di 

porre ordine almeno a un situazione in cui “gli organi consultivi che assistono la Commissione sono 

molto numerosi e rappresentano un insieme confuso, il che non consente al Parlamento Europeo di 

avere una visione d’insieme del processo legislativo”, dato anche che “la Commissione non ha ancora 

pubblicato un elenco esaustivo dei comitati e dei gruppi di lavoro coinvolti in consultazioni 

formali e strutturate.” Il PE riapriva dunque la questione del presunto conflitto tra democrazia partecipativa 

e democrazia rappresentativa, destinato a durare fin tanto che la Costituzione non fosse 

entrata effettivamente in vigore. Pertanto il PE si lanciava ancora una volta in una dura requisitoria 

contro l’assunzione della democrazia partecipativa come sostitutiva della democrazia rappresentativa, 

nei seguenti termini: 

“4. ribadisce che il miglioramento della qualità della legislazione, della trasparenza dell’apertura delle istituzioni alla 

cosiddetta “società civile organizzata”, ai settori professionali, ai sindacati e alle imprese, nonché ai cittadini in generale 

non può sostituire l’accesso dei cittadini ai poteri pubblici attraverso procedure elettorali aperte e sempre più democratiche; 

5. insiste sul fatto che il miglioramento dei legami tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione Europea può essere ottenuto 

in primo luogo attraverso il rafforzamento dei poteri legislativi del Parlamento Europeo, una legislazione elettorale uniforme 

che garantisca la comunicazione sempre più diretta tra i deputati e i loro elettori e un’autentica trasparenza dei 

lavori, delle sessioni e delle procedure del Consiglio, perlomeno quando quest’ultimo agisce nella sua funzione di legislatore; 

6. ritiene che l’introduzione di una valutazione d’impatto ex ante (“scheda del cittadino”) come strumento non giuridico 

per valutare l’impatto sociale, ecologico ed economico delle proposte legislative sulla vita quotidiana dei cittadini possa 

essere un buon metodo per porre il cittadino al centro del processo decisionale europeo;

7. sottolinea il ruolo importante che i cittadini, uniti sotto forma di organizzazioni sociali, possono svolgere nella costruzione 

dell’Unione Europea; 

8. constata che, se il portale EUR-Lex è effettivamente divenuto più conviviale e contiene più documenti, non esiste ancora 

un sito web unico per tutte le istituzioni, in cui i cittadini possano seguire la formulazione delle proposte inerenti 

alle varie politiche durante l’intero processo decisionale; invita pertanto tutte le istituzioni a far confluire i vari siti 

Internet in un portale unico; 

[…] 12. ritiene tuttavia che un accordo interistituzionale che fissi per tutte le istituzioni norme minime uniformi in materia 

di consultazione risulterebbe ancor più efficace; insiste affinché si analizzino senza indugio le possibilità per concludere 

tale accordo; 

13. avverte però che questa consultazione non deve assolutamente sostituirsi alla democrazia parlamentare, che poggia 

sul ruolo di colegislatore del Parlamento Europeo e del Consiglio e su un solido controllo da parte dei Parlamenti nazionali 

e regionali qualora il legislatore europeo non sia in grado o non possa svolgere questo ruolo; 

14. ritiene che, nel raccogliere e utilizzare pareri di esperti, la Commissione debba assicurare il rispetto dell’obbligo di 

responsabilità, pluralismo e integrità degli esperti consultati; 

15. sottolinea che l’Unione Europea intrattiene già un dialogo con il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato 

delle Regioni, il primo dei quali è composto di rappresentanti legittimi della società civile e delle parti sociali, mentre 

il secondo è composto di rappresentanti delle autorità regionali e locali; ribadisce inoltre la necessità di una migliore istituzionalizzazione 

del dialogo sociale e della consultazione delle parti sociali; ritiene pertanto che il processo di consultazione 

debba basarsi sulla perizia di questi organi; 

[…] 17. ritiene tuttavia che tale consultazione non debba in alcun modo ledere il diritto dei rappresentanti della società 

civile e delle autorità regionali e locali di rivolgersi direttamente al Parlamento Europeo, al Consiglio e alla Commissione; 

[…] 19. riconosce il valore aggiunto che apportano gli esperti come fonte di informazione durante il processo legislativo; 

nondimeno opta espressamente per una democrazia parlamentare e non per una democrazia di esperti; insiste 

pertanto affinché la Commissione renda pubbliche la documentazione e la maniera in cui la utilizza nel processo legislativo, 

affinché questo Parlamento possa avere una visione chiara del modo in cui vengono operate scelte politiche fondamentali; 

20. deplora che non esista ancora un elenco univoco dei comitati e dei gruppi di lavoro che assistono la Commissione 

[…] 

21. sollecita vivamente la Commissione a intrattenere, nella fase preparatoria, un dialogo permanente anche con i rappresentanti 

dei poteri locali e regionali, in maniera da migliorare la realizzabilità e l’accettazione della normativa sin 

dallo stadio iniziale […]; auspica altresì che una procedura di consultazione più sistematica tra la Commissione e i rappresentanti 

delle pertinenti organizzazioni europee possa essere istituita in una fase precoce, vale a dire quando la 

Commissione presenta le sue iniziative; è dell’avviso che tale requisito di consultazione debba essere standardizzato e 

reso pubblico;”. 

Con tale requisitoria il PE faceva presente la propria crescente preoccupazione per un quadro generale 

che vedeva, da un lato, la progressiva paralisi della CIG nel processo di accoglimento del progetto 

di Costituzione Europea presentato dalla Convenzione europea e, dall’altro lato, una costante 

prassi di progressivo utilizzo della democrazia partecipativa, da parte della Commissione europea, 

ma anche e soprattutto da parte del Consiglio e dello stesso Consiglio europeo (nel metodo del “coordinamento 

aperto”), in modo insieme “opaco” e tendenzialmente alternativo alla democrazia rappresentativa 

e dunque allo stesso PE. Perciò l’atteggiamento del PE non era affatto critico nei confronti 

della democrazia partecipativa, considerata come un oggettivo fattore di democratizzazione 

del tutto compatibile e anzi complementare alla democrazia rappresentativa, bensì di una sorta di 

“strumentalizzazione”, più o meno consapevole, di essa come mezzo alternativo alla democrazia 

rappresentativa ossia in ultima analisi allo stesso PE. Infatti la possibilità di formare proposte di 

legge o comunque iniziative politiche, sulla base di indicazioni fornite direttamente da soggetti della 

società civile, mentre forniva utili indicazioni sul modo di procedere, non comportava la minima 

obbligazione, altrimenti presente nel caso in cui fossero stati coinvolti fin dall’inizio non solo altre 

istituzioni dell’UE (come il PE) e non (come i Parlamenti nazionali e regionali), bensì anche semplici 

organi dell’UE (come i due Comitati, il CES e il CR). In ultima analisi questa prassi andava 

combattuta, perché, a lungo andare, avrebbe favorito soltanto il consolidarsi definitivo del metodo 

intergovernativo e quindi la fine dell’UE come vero e proprio soggetto politico-istituzionale. 

La controprova di questa preoccupazione di fondo si trovava nell’ultima parte della risoluzione, dove 

il PE prendeva posizione pure sul tema della “governance mondiale”, in merito alla quale affermava:

“25. ritiene che la rappresentanza internazionale dell’Unione Europea vada rivista in maniera tale che l’Unione possa 

essere presto rappresentata in seno a organizzazioni internazionali con un proprio seggio; 

26. auspica che, come proposto nel progetto di Costituzione, un’Unione Europea rafforzata possa in futuro rappresentare 

i principi di una migliore governance mondiale anche sulla scena internazionale, attraverso un suo ministro degli esteri 

a capo di un servizio diplomatico europeo comune;”. 

Tali proposte sarebbero rimaste infatti semplicemente improponibili nel quadro di un’Unione che si 

fosse modellata in base a una strutturale procedura di consultazione intergovernativa, definitivamente 

consolidata proprio grazie a metodi come quello del “coordinamento aperto” direttamente a 

soggetti della società civile. 

Il secondo documento era la risoluzione del PE del 4 dicembre 2003 “sui lavori della Conferenza 

intergovernativa”. In essa il PE, prendendo atto che “alcune formazioni settoriali del Consiglio [il 

Consiglio ECOFIN] stanno avanzando proposte proprie [sulla procedura di bilancio] , minando in 

tal modo la stabilità della base negoziale”, prendeva ufficialmente posizione sulla preoccupante involuzione 

della CIG in questi termini: 

“1. rivolge un appello ai capi di Stato e di governo perché proseguano i loro sforzi e superino le loro divergenze, al fine 

di giungere a un risultato equilibrato e positivo entro il 13 dicembre 2003; 

2. esprime la sua inquietudine per la messa in discussione, da parte di taluni Stati membri, delle proposte di riforma istituzionale 

promosse dalla Convenzione; […] 

3. ribadisce il suo sostegno alle proposte contenute nel progetto di Costituzione in merito alla definizione di “maggioranza 

qualificata”; ravvisa nondimeno un margine di compromesso per quanto riguarda le cifre proposte, a condizione 

che sia rispettato il principio della doppia maggioranza e dell’abbassamento della soglia fissata a Nizza; […] 

7. deplora la decisione che palesemente è stata assunta di sopprimere il Consiglio legislativo, la cui funzione era di assicurare 

una separazione più netta tra le funzioni esecutive e legislative del Consiglio, nonché di assicurare la piena trasparenza 

dell’iter legislativo; auspica che venga quanto meno mantenuta l’opzione di istituire il Consiglio legislativo in 

una fase successiva; 

[…] 9. ribadisce il suo sostegno alle proposte contenute nel progetto di Costituzione per quanto riguarda la composizione 

della Commissione; ritiene che l’attribuzione di un commissario a ogni Stato membro rischi di conferire 

all’istituzione un carattere intergovernativo; 

[…] 12. insiste sull’importanza di introdurre una procedura agile e flessibile per la revisione della Parte III della Costituzione; 

13. sostiene fermamente il progetto di convocare una Conferenza di revisione del trattato EURATOM, per sopprimere 

le norme obsolete e superate di tale trattato, segnatamente per quanto riguarda l’assenza di procedure decisionali democratiche;” 

Il PE aveva dunque ufficialmente individuato e denunciato la vera origine di un possibile fallimento 

della CIG nella messa in discussione delle riforme istituzionali, del voto a maggioranza qualificata e 

del principio della doppia maggioranza da parte dei governi della Spagna e della Polonia, ma anche 

aveva deplorato la soppressione del Consiglio legislativo, come diverse facce della stessa logica di 

restaurazione del coordinamento intergovernativo, nell’ambito della quale il PE iscriveva ormai 

quella stessa proposta di attribuire un commissario per ogni Stato membro, che pur era stata a suo 

tempo uno dei suoi stessi principi. Sempre in base allo scopo di evitare di offrire spazi a tale logica 

e quindi alla convocazione di nuove CIG, il PE proponeva pure “una procedura agile e flessibile per 

la revisione della Parte III della Costituzione”, senza chiedersi peraltro come ciò sarebbe stato possibile 

in presenza di un unico trattato costituzionale. E infine, sempre in base alla stessa strategia, 

richiedeva una Conferenza di revisione del trattato EURATOM, proprio in quanto privo di “procedure 

decisionali democratiche”. 

La CIG, nel frattempo, andava incontro al proprio destino. Il 9 dicembre 2003 la Presidenza italiana 

emanava il documento CIG 60/03, in cui presentava, quale risultato del precedente conclave ministeriale 

di Napoli del 28-29 novembre 2003, due documenti distinti: nel primo (CIG 60/03 ADD 1) 

venivano esposte, sotto forma di progetti di testo del trattato, le proposte sulle questioni virtualmente 

risolte, mentre nel secondo (CIG 60/03 ADD 2) venivano indicate le “questioni politiche più sensibili” 

e le proposte relative. Per tutte le altre questioni “il testo del progetto di trattato costituzionale 

figurante nel documento CIG 50/03 resta invariato.” In tal modo il “risultato finale della CIG do-

vrebbe pertanto consistere in due documenti”: “il testo consolidato del trattato riveduto dal gruppo 

di esperti giuridici” e “un unico pacchetto contenente le modifiche a tale testo consolidato, basato 

sulle proposte della Presidenza modificate alla luce delle discussioni”, che si sarebbero tenute nel 

successivo vertice; soltanto “successivamente verrà elaborato un unico testo consolidato.” 

Il secondo documento, CIG 60/03 ADD 2, dell’11 dicembre 2003, indicava le seguenti “questioni 

politiche più sensibili”: 

1) per il Preambolo: la maggior parte delle delegazioni non era a favore dell’inclusione del “riferimento ai valori cristiani” 

2) per la composizione della Commissione: proposta di rinviare a una determinata data l’avvio della “Commissione ridotta” 

3) per il voto a maggioranza qualificata: 

- in merito al principio della doppia maggioranza: “La Presidenza fa rilevare che moltissime delegazioni restano favorevoli 

al testo della Convenzione […]. Tuttavia la Presidenza è consapevole del fatto che, nell’attuale versione, la proposta 

della Convenzione non è accettabile per alcune delegazioni [spagnola e polacca]. La Presidenza continua a riflettere 

[…]” 

- in merito al campo d’applicazione: “[…] la Presidenza ritiene che il testo della Convenzione costituisca, in linea generale, 

un compromesso equilibrato.” 

4) per il Parlamento Europeo: propensione ad aumentare la soglia minima dei 4 seggi. 

Tutte queste proposte costituivano altrettanti passi indietro rispetto a quelle analoghe del documento 

CIG 52/03 del 25 novembre 2003; tuttavia si sperava che, così facendo e quindi isolando come unica 

questione ancora da decidere quella del principio della doppia maggioranza, si potesse produrre 

una sufficiente pressione nei confronti delle delegazioni spagnola e polacca, a esso contrarie, nel 

corso del vertice finale della CIG del 12-13 dicembre 2003. 

Esso veniva preceduto dal Consiglio europeo della mattina del 12 dicembre 2003. Esso rilanciava in 

primo luogo il tema della crescita economica, avviando una specifica azione europea a favore della 

crescita, volta all’obiettivo di collegare il mercato interno, attraverso la realizzazione effettiva di 

una serie di reti transeuropee dei trasporti e delle telecomunicazioni (comunicazioni mobili di terza 

generazione e connessioni a banda larga), nonché di sviluppare la competitività e l’occupazione. Il 

Consiglio europeo rilanciava, in secondo luogo, lo SLSG, incoraggiando la gestione unitaria delle 

frontiere comuni dell’Unione, il controllo unitario dei flussi migratori, la cooperazione giudiziaria e 

di polizia e, novità di rilievo, il dialogo interconfessionale. Quanto all’allargamento, confermava le 

date stabilite per l’entrata nell’UE dei dieci nuovi Stati aderenti, nonché dei due Stati candidati 

(Romania e Bulgaria), e incoraggiava la Turchia a perseverare sulla strada delle riforme. Infine per 

Cipro si augurava una riunificazione politica dell’isola in tempo per l’entrata di tale Stato nell’UE. 

Per quanto riguarda le relazioni esterne, la PESC e la PESD, il Consiglio europeo confermava la 

strategia di lunga durata per un progressivo avvicinamento dei Paesi dei Balcani occidentali all’UE 

e l’opportunità di avviare una nuova, stabile e politicamente impegnativa operazione PESD dell’UE 

in Bosnia-Erzegovina. 

In particolare il Consiglio europeo approvava una “Dichiarazione del Consiglio europeo sulle relazioni 

transatlantiche”, in cui confermava il carattere assolutamente privilegiato delle relazioni tra 

l’UE e gli Stati Uniti, precisando peraltro: 

“L’UE chiede un ordine internazionale basato su un multilateralismo efficace. […] Oltre a lottare contro le minacce 

immediate per la sicurezza, occorre affrontare i fattori che stanno alla base di tali minacce. Dobbiamo sviluppare ulteriormente 

politiche efficaci e sostenibili e agire insieme. Solo utilizzando la gamma completa degli strumenti disponibili 

– politici, economici, strumenti di gestione civile e militare delle crisi - potremo affrontare efficacemente tutte le sfide 

che abbiamo di fronte. […] L'UE ribadisce la sua determinazione a consolidare ulteriormente le sue capacità e a rafforzare 

la sua coerenza. La relazione UE-NATO è un'espressione importante del partenariato transatlantico. La capacità 

operativa dell'UE, obiettivo chiave dello sviluppo generale della PESD, è rafforzata da accordi permanenti, in particolare 

dagli accordi "Berlin plus", che forniscono il quadro per il partenariato strategico tra le due organizzazioni nella gestione 

delle crisi. […] L'UE attribuisce la massima importanza al dialogo sulla prevenzione e la gestione delle crisi, che 

si sta rivelando così efficace nei Balcani. […] Le relazioni transatlantiche travalicano i governi. I legami tra settori eco-

nomici e società sono il fondamento di tali relazioni. L'UE incoraggerà tutte le forme di dialogo tra gli organi legislativi 

e tra le società civili delle due sponde dell'Atlantico. 

Veniva così confermato il carattere fondamentale delle relazioni tra UE e Stati Uniti soprattutto per 

il decollo e lo sviluppo, in ambito NATO, della PESD e della gestione europea (civile e militare) 

delle crisi soprattutto nei Balcani occidentali e in particolare in Bosnia-Erzegovina, quale irrinunciabile 

premessa dello sviluppo di un’autentica PESC dell’UE, specificamente orientata a un approccio 

insieme multilaterale e “multidimensionale” ai problemi internazionali e a un più fecondo 

rapporto con gli Stati Uniti, che coinvolgesse direttamente il Congresso e la stessa società civile 

americana. 

Il pomeriggio del 12 dicembre 2003 aveva inizio il vertice finale della CIG, preceduto da un 

intervento del presidente del PE, Pat Cox. In esso veniva reso omaggio al lavoro della Presidenza 

italiana, che “ha cercato di rimanere quanto più fedele possibile ai risultati della Convenzione europea”. 

Guardando sempre più al di là della CIG, il presidente del PE ammoniva: 

“I risultati dei nostri lavori dovranno essere ratificati da tutti gli Stati membri, in molti dei quali sarà necessario un referendum. 

Per ottenere il sostegno dell’opinione pubblica a tale progetto, occorrerà dare risalto con assiduità ai potenziali 

vantaggi della Costituzione: 

- coerenza delle politiche esterne, maggiore efficienza del processo decisionale nei lavori legislativi, 

- azione concertata su questioni di sicurezza interna, immigrazione e asilo, 

- protezione dei valori comuni mediante l’integrazione nel trattato della Carta dei diritti fondamentali, 

- rafforzamento della dimensione parlamentare grazie al maggiore ruolo previsto per i Parlamenti nazionali e il Parlamento 

Europeo, 

- riforme democratiche per tutte le istituzioni e 

- riorientamento degli sforzi dell’UE verso i settori in cui la collaborazione a livello europeo conferisce valore aggiunto 

alle azioni degli Stati membri. 

Vorrei pertanto invitare voi, i leader politici, a porre maggiore enfasi sugli aspetti positivi del trattato costituzionale e a 

dare forse un risalto minore alle minacce percepite alla sovranità nazionale. […] Siamo certi che riuscirete a riaccendere 

l’entusiasmo dell’opinione pubblica, evitando di cedere ulteriore terreno agli euroscettici. 

[…] La storia […] ci insegna inoltre che un’Unione di 25 Stati membri, e presto anche di più, necessita di un quadro 

costituzionale in grado di durare per un ragionevole lasso di tempo, affinché possiamo concentrare la nostra attenzione 

sulle vere preoccupazioni dei nostri elettori: l’occupazione, la sicurezza e la crescita sostenibile. 

[…] Ridurre ulteriormente i casi in cui si applica il voto a maggioranza qualificata o rendere più semplice bloccare le 

decisioni dell’Unione Europea potrebbe essere una soluzione a breve termine per rassicurare a livello superficiale 

l’opinione pubblica degli Stati membri; a lungo termine, tuttavia, ciò rischia di compromettere la nostra capacità di agire 

e finirebbe con l’esacerbare la frustrazione pubblica riguardo all’importanza dell’Europa e alla sua capacità di affrontare 

i problemi reali dei cittadini. 

Devo altresì rilevare che talune proposte di compromesso della Presidenza italiana, segnatamente quelle che comporterebbero 

il ricorso alla sospensione delle procedure, facendo ricorso al Consiglio europeo, - nell’ambito del diritto civile 

e penale – turberebbero il normale equilibrio del processo legislativo. 

Vi è una questione che solleva in particolare i timori del Parlamento: le disposizioni in materia di finanziamento 

dell’Unione e la sua procedura di bilancio. […] Il Consiglio ECOFIN e alcune delegazioni nazionali hanno formulato 

proposte diverse, alcune delle quali comprometterebbero il controllo parlamentare sul bilancio, non solo rispetto alle 

conclusioni della Convenzione del 2003, ma anche rispetto al trattato sul bilancio del 1975. 

[…] L’alternativa del Consiglio ECOFIN rappresenta un regresso ed è contraria all’evidenza di bilancio, all’intera logica 

del trattato costituzionale e agli sforzi a lungo termine di democratizzare il nostro lavoro, rafforzando il controllo parlamentare. 

[…] è mio compito ammonirvi circa la profonda sensibilità del Parlamento per tale questione, giacché le 

competenze di bilancio, il controllo sui cordoni della borsa, sono alla base della democrazia parlamentare, non solo in 

Europea, ma in tutti gli Stati membri. […] 

E’ mio dovere principale difendere con chiarezza la posizione del Parlamento, le sue prerogative politiche, ma anche la 

sua efficienza. L’attuale Parlamento, con la sua ingente mole di lavoro legislativo e il suo ruolo di vigilanza sul bilancio 

e sulla Commissione, deve restare un organo gestibile. Si tratta di un lavoro che può essere svolto soltanto da un Parlamento, 

non da un “Congresso dei popoli”. 736 seggi, come previsto dalle proposte della Convenzione e dal compromesso 

della Presidenza italiana, è una cifra che si avvicina al limite massimo del funzionamento organizzativo di un Parlamento 

efficiente. […] I seggi del Parlamento non devono essere utilizzati come fiche in una sala giochi. […] 

Dopo aver riconosciuto l’imperativo a Laeken e aver fissato l’obiettivo a Salonicco, ammetteremmo pubblicamente la 

mancanza di volontà politica se adesso rinviassimo o abbandonassimo il tentativo di dotare l’Unione Europea di una 

struttura istituzionale efficiente, in grado di far fronte alle nuove sfide che si presentano alla nuova Europa nel nuovo

secolo. L’opinione pubblica dell’Unione, già disillusa per ciò che percepisce come disaccordo o confusione, e i nostri 

partner nel resto del mondo trarrebbero le loro conclusioni da un’eventuale battuta d’arresto. 

Il PE denunciava dunque, ancora una volta, la tendenza in atto verso un aggiramento della procedura 

legislativa e dello stesso potere parlamentare in materia di bilancio, ma ancor di più ammoniva 

sul fatto che la stessa cooperazione intergovernativa era esposta al fallimento di fronte ai veti avanzati 

in nome degli interessi nazionali, con il conseguente pericolo di un blocco del varo del trattato, 

che, anche ove fosse stato temporaneo, sarebbe stato esiziale in termini di credibilità pubblica, soprattutto 

al momento del processo di ratifica attraverso referendum popolari. 

Nonostante questi chiari avvertimenti, il vertice finale della CIG del 12 e del 13 dicembre 2003 si 

risolveva in un fallimento, dovuto all’irriducibile opposizione delle delegazioni polacca e soprattutto 

spagnola al principio della doppia maggioranza come criterio del voto a maggioranza qualificata. 

Perciò alla Presidenza italiana non restava che prendere atto di tale fallimento, con il seguente comunicato: 

“Il Consiglio europeo ha preso atto dell'impossibilità per la Conferenza intergovernativa di raggiungere, nella fase attuale, 

un accordo globale sul progetto di trattato costituzionale. Si chiede alla Presidenza irlandese di effettuare, sulla base 

di consultazioni, una valutazione delle prospettive di progresso e di riferire al Consiglio europeo di marzo.” 

A tale comunicazione veniva inoltre acclusa la seguente dichiarazione del Presidente del Consiglio 

europeo: 

“La Presidenza italiana ha condotto la Conferenza intergovernativa intendendo rispettare nella misura massima possibile 

il progetto della Convenzione, frutto di dibattiti democratici ed approfonditi, ma aprendosi ad esaminare con spirito 

costruttivo le proposte di ogni Stato membro per tenere conto di esigenze legittime e imprescindibili. 

Questo arduo lavoro ha portato alla definizione di un testo condiviso da una grande maggioranza di Stati membri, che 

sarà da qui in avanti considerato come un "acquis negoziale" indiscutibile, realizzando così un significativo passo avanti 

sulla strada di una più stretta integrazione tra i Paesi e i cittadini dell’Unione ampliata. 

La Presidenza dà atto di avere constatato una generale volontà di procedere nella direzione di una Unione più integrata e 

più ambiziosa. Sarà responsabilità comune continuare su questa strada e proseguire in questa impresa. 

La Presidenza conferma che le speranze che furono alla base dei trattati di Roma rappresentano ancora oggi un patrimonio 

ideale che lega la generazione dei padri fondatori a quella degli Europei di domani.” 

In tal modo veniva chiarito che, nonostante tale battuta d’arresto, il progetto della Convenzione, sotto 

forma del nuovo testo definito dalla CIG, sarebbe stato la base di ulteriori negoziati in seno alla 

stessa CIG, volti esclusivamente a venire a capo dell’unica questione rimasta aperta ovvero della 

doppia maggioranza come criterio democratico del voto a maggioranza qualificata. Se con ciò nulla 

sembrava perduto, era peraltro emerso un precedente pericoloso: due Stati, ma soprattutto uno Stato 

membro ossia la Spagna, avevano spinto talmente oltre la loro opposizione su tale tema, da far fallire 

l’obiettivo di concludere la CIG entro il 2003 e da mettere con ciò in forse lo stesso obiettivo della 

firma del trattato costituzionale nel maggio 2004 ovvero in tempo utile per le elezioni del PE del 

giugno 2004. E tale esito fallimentare si produceva su un progetto di trattato, la cui origine era il 

prodotto dei lavori della Convenzione europea ossia di un organismo altamente democratico, composto, 

tra gli altri, da rappresentanti anche spagnoli del PE, da rappresentanti del Parlamento spagnolo 

e da rappresentanti del governo spagnolo. Il messaggio era chiaro: il principio democratico 

europeo della maggioranza qualificata doveva essere basato su un voto ponderato del singolo Stato 

membro che riflettesse il più alto rapporto di forza raggiunto (non importa come), quale espressione 

di un interesse nazionale irrinunciabile, di cui il capo del governo era l’unico interprete possibile, 

soprattutto in tempi di elezioni politiche ravvicinate, rispetto alle quali democrazia europea, Convenzione, 

trattato costituzionale, elezioni europee semplicemente non dovevano contare. Tale messaggio, 

proprio nella misura in cui si sarebbe rivelato sufficiente a bloccare la CIG sin oltre le elezioni 

europee del 2004, certamente non sarebbe stato destinato ad accrescere l’effettiva attendibilità 

di un futuro trattato costituzionale presso l’opinione pubblica.

E infatti, già da subito, il PE reagiva a tale deriva del metodo intergovernativo verso le secche degli 

interessi nazionali, in primo luogo reclamando dal Consiglio la rimozione delle riserve tuttora esistenti 

su una decisione essenziale per il riconoscimento dell’immagine e del ruolo del PE quale punto 

di riferimento primario della democrazia rappresentativa europea, con la risoluzione del 17 dicembre 

2003 “sullo statuto dei deputati”. In essa il PE invitava il Consiglio a comunicargli la sua 

approvazione dello statuto dei deputati “prima della fine della Presidenza italiana e in ogni caso entro 

il 15 gennaio 2004”. Il giorno dopo il PE adottava la risoluzione del 18 dicembre 2003 “sui risultati 

della Conferenza intergovernativa”. In essa il PE ribadiva che “la Costituzione deve essere 

firmata in tempo utile per consentire l’avvio di un dibattito pubblico al riguardo, nel contesto della 

campagna elettorale del Parlamento Europeo” ossia nel maggio 2004. Inoltre si esprimeva nei seguenti 

termini a proposito della CIG: 

- “deplora fermamente l’incapacità del Consiglio europeo di raggiungere un accordo globale sul progetto di trattato costituzionale” 

- “deplora che, in seno alla CIG, non sia stato evidentemente posto l’accento sull’interesse comune europeo” 

- “insiste affinché il progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, quale risulta dalla Convenzione, 

continui a costituire la base per l’accordo CIG finale e complessivo, senza l’apertura di nuovi punti” 

- mette in guardia dal rischio che la mancata soluzione del problema concernente la capacità di agire di un’Unione allargata 

comporti una “Europa a varie velocità”, un ritorno al metodo intergovernativo o persino una frammentazione 


- “invita la Presidenza italiana a pubblicare un elenco dettagliato in cui figurino gli accordi che sostiene siano stati raggiunti 

alla riunione di Bruxelles della CIG del 12 e 13 dicembre 2003” 

- “chiede alla prossima Presidenza irlandese di riconvocare la CIG a livello dei ministri degli esteri nel gennaio 2004 

per adottare una procedura che consenta di registrare progressi e per consolidare tutti i testi approvati finora in seno alla 

CIG” 

- “chiede alla Presidenza irlandese di proporre una data – prima del 1° maggio 2004 – per una riunione CIG a livello dei 

capi di Stato e di governo in cui poter decidere sulle questioni in sospeso” 

- “sollecita la Presidenza irlandese, quando nel gennaio 2004 si presenterà dinanzi al Parlamento Europeo a Strasburgo, 

a presentare il suo piano d’azione per una conclusione positiva della CIG”. 

In seguito a quest’ultimo appuntamento, il PE adottava la risoluzione del 29 gennaio 2004 “sul programma 

della Presidenza irlandese in carica del Consiglio e sulla Costituzione Europea”, in cui il 

PE dichiarava che “accoglie con favore l’approccio costruttivo adottato dalla nuova Presidenza in 

carica del Consiglio, mirante a concludere la Conferenza intergovernativa sulle basi del progetto di 

Costituzione della Convenzione, e sollecita che la CIG completi i suoi lavori prima del 1° maggio 

2004 […]”. 

Analogo invito fu, tuttavia, necessario rivolgere allo stesso Consiglio europeo nella risoluzione del 

PE dell’11 marzo 2004 “sulla preparazione del Consiglio europeo del 25-26 marzo 2004”. Proprio 

in quel giorno, peraltro, accadde qualcosa destinato a smuovere anche la CIG. Infatti la stessa UE in 

quanto tale veniva bruscamente posta davanti alla gravissima novità dell’attentato terroristico di 

Madrid dell’11 marzo 2004, che, per la metodologia, la brutalità e la strage di tante vittime innocenti, 

risultava di tutta evidenza di matrice internazionale e precisamente islamica e fondamentalista, 

collegata alla stessa organizzazione responsabile degli attentati di New York del 2001. Era la prima 

volta che tale forma di terrorismo colpiva così duramente una città dell’UE e lo sgomento fu notevole: 

la guerra globale al terrorismo non era più soltanto una necessità per la difesa dei diritti umani 

e dei popoli o della cultura “cristiana” o della civiltà occidentale o dell’alleanza nordatlantica, bensì 

della credibilità della stessa UE in quanto tale, dove la costruzione dello SLSG aveva dimostrato, 

nel successo di tale attentato, tutti i suoi perduranti limiti. La prima ripercussione si aveva peraltro 

nella stessa Spagna: l’attentato infatti si era svolto nello stesso giorno (11) degli attentati di New 

York, ma nel marzo ossia immediatamente prima delle elezioni politiche spagnole del 14 marzo 

2004. Il significato era quanto mai chiaro: punire, nel momento per lui più importante, il capo del 

governo spagnolo, per il ruolo politico di primo piano svolto nel marzo 2003 a favore della guerra 

in Iraq. La presa di posizione immediata dell’uomo politico spagnolo fu per lui fatale: infatti, nonostante 

l’evidenza, tentò di far passare l’attentato di Madrid come un ennesimo fatto di sangue

dell’ETA, l’organizzazione terroristica basca. E la reazione del popolo spagnolo fu altrettanto radicale: 

alle elezioni politiche vinse il fronte politico opposto, il cui leader assumerà il 17 aprile 2004 

la guida del nuovo governo spagnolo e provvederà nello stesso aprile 2004 all’immediato ritiro del 

contingente militare spagnolo dall’Iraq. 

Nel frattempo si riuniva il Consiglio europeo del 25-26 marzo 2004. Di fronte a esso fu presentata 

una relazione della Presidenza sulla CIG. Da essa emergeva che il gruppo degli esperti giuridici stava 

proseguendo i lavori secondo il calendario stabilito sotto presidenza italiana e contava di concluderli 

entro il 27 aprile 2003; quanto alla vera e propria CIG, le uniche questioni “serie” rimaste tuttora 

insolute erano: la dimensione e composizione della Commissione, la definizione e il campo 

d’applicazione del voto a maggioranza qualificata e la questione della soglia minima di seggi al PE. 

Per il primo problema la Presidenza della CIG dichiarava di ritenere possibile conciliare l’esigenza 

della rappresentatività della Commissione e quella della sua efficienza. Per il terzo problema si proponeva 

un live aumento della soglia minima di 4 seggi per Stato membro in seno al PE. Per il secondo 

problema la Presidenza si pronunciava a favore del mantenimento del principio della doppia 

maggioranza e anche per un’ulteriore estensione ragionevole del voto a maggioranza qualificata. Infine 

la Presidenza della CIG chiedeva un pronunciamento ufficiale del Consiglio europeo di impegno 

a sostenere la stessa CIG. Il Consiglio europeo rispondeva, incoraggiando la CIG a concludere i 

suoi lavori entro il Consiglio europeo del giugno 2004: saltava dunque ufficialmente la scadenza 

della conclusione della CIG entro l’aprile e quindi la firma del trattato nel maggio e in definitiva la 

presentazione della Costituzione Europea ai cittadini prima delle elezioni del PE del giugno. Il fallimento 

della CIG nel 2003 aveva cambiato dunque notevolmente il calendario stabilito, esponendo 

con ciò le elezioni europee del 2004 alla campagna elettorale degli euroscettici. E tuttavia si aveva 

finalmente almeno una nuova scadenza ufficiale per la conclusione della CIG. 

Nella sua prima giornata, il 25 marzo 2003, il Consiglio europeo dedicava la prima sessione, straordinaria, 

di lavoro al tema del terrorismo. Essa era preceduta da un intervento del presidente del PE 

Pat Cox, che non mancava di rimproverare gli stessi Stati membri dell’UE per l’attentato a Madrid 

dell’11 marzo 2004: “Non siamo stati capaci di mantenere tutti gli impegni che ci eravamo prefissi 

dopo l'11 settembre: farlo ora sarebbe la giusta risposta al massacro dell'11 marzo e costituirebbe il 

segnale più forte per dimostrare che le democrazie e le istituzioni europee sono unite nella loro determinazione 

a sconfiggere la più grande minaccia alla quale dobbiamo confrontarci.” Con ciò il 

presidente del PE intendeva sottolineare come la cosa più importante fosse non solo stabilire, in sede 

di Consiglio europeo, una nuova serie di misure contro il terrorismo, ma soprattutto ottenere un 

autentico impegno di ogni Stato membro ad applicarle effettivamente, con la relativa normativa di 

attuazione nazionale, all’interno del proprio territorio. A suggello di tale impegno corale, quanto 

mai urgente almeno in seguito all’attentato di Madrid, Pat Cox proponeva che l’11 marzo fosse decretato 

come “giornata europea in memoria delle vittime del terrore”. 

A tale invito di Cox, il Consiglio europeo rispondeva con una “Dichiarazione sulla lotta al terrorismo”. 

In essa si riconosceva che con l’attentato di Madrid il terrorismo aveva dichiarato guerra alla 

stessa UE in quanto tale, che perciò doveva reagire subito in modo energico e compatto, accogliendo 

in primo luogo la proposta del PE e perciò dichiarando “l’11 marzo giornata europea di commemorazione 

delle vittime del terrorismo”. 

A fondamento di tale azione comune il Consiglio europeo decideva di applicare fin da allora la 

clausola di solidarietà “sancita all’articolo 142 del progetto di Costituzione per l’Europa”, prima ancora, 

dunque, della conclusione della stessa CIG, chiamata ad esaminarlo. Su questa base il Consiglio 

europeo adottava una separata “Dichiarazione sulla solidarietà contro il terrorismo”. In essa gli 

Stati membri e aderenti si impegnavano ad agire 

“congiuntamente in uno spirito solidale qualora uno di essi sia oggetto di un attacco terroristico. Essi mobilitano tutti gli 

strumenti di cui dispongono, inclusi i mezzi militari, per: 

• prevenire la minaccia terroristica sul territorio di uno di essi; 

• proteggere le istituzioni democratiche e la popolazione civile da un eventuale attacco terroristico;

• prestare assistenza a uno Stato membro o a uno Stato aderente sul suo territorio, a richiesta delle sue autorità politiche, 

in caso di attacco terroristico.” 

A prescindere da tali evenienze estreme, il Consiglio europeo sollecitava in ogni caso la piena attuazione 

della già decisa “strategia in materia di sicurezza”, la pronta definizione di misure per 

l’”assistenza alle vittime” del terrorismo e l’ulteriore sviluppo della “cooperazione esistente”, in ordine 

a: 

A) “misure legislative”: 

1) l’effettiva applicazione in ogni Stato membro delle seguenti misure legislative europee già adottate: 

“▪ decisione quadro relativa al mandato d'arresto europeo; 

▪ decisione quadro relativa alle squadre investigative comuni; 

▪ decisione quadro sulla lotta al terrorismo; 

▪ decisione quadro concernente il riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro 

e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato; 

▪ decisione che istituisce l'Eurojust; 

▪ decisione relativa all'applicazione di misure specifiche di cooperazione di polizia e giudiziaria per la lotta al terrorismo. 

Le misure di questo tipo dovrebbero essere istituite entro il giugno 2004.” 

- “attuare la decisione quadro relativa all'esecuzione dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio e 

ratificare la convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale, il relativo protocollo e i tre protocolli della 

convenzione Europol entro il dicembre 2004” 

- “la decisione quadro relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato e la decisione quadro relativa agli attacchi 

contro i sistemi di informazione dovrebbero essere messe a punto entro giugno 2004. I lavori concernenti la decisione 

quadro relativa al reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca si dovrebbero parimenti concludere entro 

giugno 2004 e si dovrebbero proseguire i lavori concernenti la decisione quadro relativa al mandato europeo di ricerca 

delle prove.” 

2) inoltre veniva dato mandato al Consiglio di legiferare sulle seguenti ulteriori misure: 

“▪ proposte relative all'istituzione di norme sulla conservazione dei dati relativi al traffico delle comunicazioni da parte 

dei prestatori di servizi; 

▪ scambio di informazioni relative alle condanne per i reati di terrorismo; 

▪ inseguimento in flagranza oltre frontiera; 

▪ registro europeo delle condanne e delle interdizioni; 

▪ banca dati su materiale forense; 

▪ semplificazione dello scambio di informazioni e di intelligence tra le autorità degli Stati membri incaricate dell'applicazione 

della legge.” 

3) “S'invita la Commissione a presentare una proposta per la creazione di un programma europeo di protezione dei testimoni 

nei casi di terrorismo.” 

B) “rafforzamento della cooperazione operativa”: 

- sfruttare appieno l’Europol e l’Eurojust nei seguenti modi: 

“▪ i corrispondenti nazionali dell’Eurojust in materia di lotta al terrorismo siano designati da tutti gli Stati membri e che 

l’Eurojust sia utilizzata al massimo grado ai fini della cooperazione nei casi di terrorismo transfrontaliero; 

▪ i rappresentanti dell’Europol e dell’Eurojust siano associati, nella misura del possibile, ai lavori delle squadre investigative 

comuni; 

▪ l’accordo Europol/Eurojust sia adottato entro maggio 2004.” 

- potenziare il ruolo dell’Europol nei seguenti modi: 

“▪ rafforzandone le capacità antiterrorismo e riattivando la Task Force antiterrorismo; 

▪ provvedendo a che le loro autorità incaricate dell'applicazione della legge trasmettano all'Europol tutte le pertinenti 

informazioni sulla criminalità in materia di terrorismo non appena ne vengano a conoscenza.” 

C) “massimizzare l’efficienza dei sistemi d’informazione”: 

- “Il Consiglio europeo invita la Commissione a presentare proposte per migliorare l'interoperabilità fra le varie basi di 

dati europee e a vagliare la possibilità di sinergie fra i sistemi d'informazione attuali e futuri (SIS II, VIS ed EURO- 

DAC) per sfruttarne il valore aggiunto, nel rispettivo ambito giuridico e tecnico, ai fini della prevenzione e del contrasto 

del terrorismo.” 

Inoltre il Consiglio europeo raccomandava di “rafforzare i controlli alle frontiere e la sicurezza dei 

documenti”, invitando a tradurre in normativa europea le seguenti misure: 

“▪ la proposta di regolamento relativo all'istituzione di un'Agenzia europea per le frontiere in vista dell’adozione entro il 

maggio 2004 e nella prospettiva di rendere operativa detta Agenzia entro il 1º gennaio 2005;

▪ la proposta direttiva del Consiglio relativa all’obbligo dei vettori di comunicare i dati relativi alle persone trasportate, 

in vista di una rapida conclusione su detta misura; 

▪ l’adozione del progetto di strategia per la cooperazione doganale e del relativo piano di lavoro entro il maggio 2004 e 

la successiva attuazione, con urgenza, di misure per combattere il terrorismo. 

Il Consiglio europeo incarica inoltre il Consiglio di adottare entro il 2004 le proposte della Commissione sull'introduzione 

di dati biometrici nei passaporti e nei visti ai fini della messa a punto della specifica tecnica che la Commissione 

dovrà adottare entro lo stesso termine. 

In vista dell'ulteriore sviluppo di tali misure, il Consiglio europeo incarica il Consiglio di portare avanti, sulla scorta di 

una proposta della Commissione, i lavori sulla creazione entro il 2005 di un sistema integrato per lo scambio di informazioni 

sui passaporti rubati o smarriti, utilizzando il SIS e la base dati dell'Interpol. 

Invita inoltre la Commissione a presentare entro il giugno 2004 una proposta relativa ad un approccio comune dell'UE 

all'uso dei dati dei passeggeri ai fini della sicurezza delle frontiere e dei trasporti aerei e per altre finalità di contrasto.” 

Approvate le “linee direttrici dell’UE per un’impostazione comune nella lotta contro il terrorismo”, 

il Consiglio europeo precisava poi gli “obiettivi strategici di un piano d’azione dell’UE riveduto per 

la lotta contro il terrorismo”, individuandoli negli obiettivi seguenti: 

1) “aumentare il consenso internazionale e potenziare gli sforzi internazionali per combattere il terrorismo” 

2) “limitare l’accesso dei terroristi alle risorse finanziarie e ad altre risorse economiche” 

3) “massimizzare la capacità degli organi dell'UE e degli Stati membri in materia d'individuazione, indagine e perseguimento 

dei terroristi e di prevenzione degli attentati terroristici” 

4) “proteggere la sicurezza dei trasporti internazionali e assicurare sistemi efficaci di controllo alle frontiere” 

5) “potenziare la capacità dell’Unione Europea e degli Stati membri di far fronte alle conseguenze di un attentato terroristico” 

6) “affrontare i fattori che favoriscono il sostegno al terrorismo e il reclutamento nelle sue fila” (anche elaborando e attuando 

“una strategia intesa a promuovere la comprensione transculturale e interreligiosa tra l’Europa e il mondo islamico”) 

7) “focalizzare le azioni nel quadro delle relazioni esterne dell’UE sui Paesi terzi prioritari, di cui occorre rafforzare la 

capacità antiterrorismo o l’impegno a combattere il terrorismo” 

Il Consiglio europeo insisteva soprattutto nell’imperativo di “condivisione dell’intelligence”, nella 

necessità di “impedire il finanziamento del terrorismo”, nonché nella creazione di “misure a difesa 

dei trasporti pubblici e della popolazione”, nello sviluppo della “cooperazione internazionale”, nel 

rafforzamento della “cooperazione con gli Stati Uniti e con i partner”, nell’”istituzione della figura 

di coordinatore antiterrorismo” e nell’attenzione all’”evoluzione futura” del fenomeno. 

La seconda sessione di lavoro del Consiglio europeo, del 26 marzo 2004, dedicata all’ordine del 

giorno previsto ovvero allo sviluppo della strategia di Lisbona, era preceduta da un nuovo intervento 

del presidente del PE, Pat Cox, che presentava un’analisi quanto mai chiara, impietosa e allarmante: 

- “Il compito principale di questo Consiglio europeo consiste nell’esigenza di colmare il difetto di risultati ottenuti, esigenza 

quanto mai palese all’interno dell’Agenda di Lisbona, la cui scarsa attuazione ci sta conducendo a un calo di 

credibilità in merito a tutto il nostro operato. 

[…] La definizione di obiettivi ambiziosi e di termini per il loro conseguimento è parte integrante della metodologia europea, 

in quanto stimola la partecipazione dei cittadini e consente di accrescerne la fiducia. […] Per conseguire gli obiettivi 

dell’Agenda di Lisbona, […] è necessario il sostegno degli Stati membri e un apporto utile, non un ostacolo, 

da parte di Bruxelles. Si tratta di una campagna europea, condotta su fronti di battaglia nazionali. L’atteggiamento degli 

Stati membri deve ora coincidere con le nostre ambizioni europee. 

Siamo al quarto anno di un programma decennale e tutte le analisi conducono allo stesso punto: non stiamo rispettando 

il programma. 

[…] Il problema è evidenziato da due indicatori fondamentali, la crescita economica e l’aumento dell’occupazione. I 

cittadini ci pongono giustamente delle domande. Per quale motivo, nonostante le proporzioni del nostro mercato interno, 

approssimativamente una volta e mezza più vasto di quello americano, e il numero maggiore di scambi commerciali 

a livello mondiale, otteniamo costantemente prestazioni inferiori rispetto agli Stati Uniti? Per quale ragione, nonostante 

la presenza di un mercato unico sorretto da una valuta comune, dobbiamo attendere la ripresa dell’economia americana 

per venir fuori dalla stagnazione? 

E’ naturale che i nostri elettori si interessino alle modalità dei cambiamenti e all’erosione delle garanzie occupazionali 

tradizionali e delle altre conquiste sociali. Gli Stati membri e lo stesso Consiglio dovrebbero intervenire con decisione 

per spiegare che la prosperità a lungo termine dell’Europa si fonda sulla creazione di posti di lavoro, non sul loro

mantenimento, e sulla promozione delle competenze e dell’adattabilità delle persone. L’imperativo sul fronte delle riforme 

consiste nel velocizzare il processo, non nel rallentarlo. 

[…] Quanto a talune questioni concernenti la famiglia [dell’UE], le istituzioni non hanno inteso o non hanno incontrato 

lo slancio per legiferare. Ricordo quando nel corso del Consiglio europeo di Barcellona ci siamo congratulati con noi 

stessi ritenendo di aver raggiunto un accordo politico in merito al brevetto comunitario europeo. Siamo oggi ben consci 

del fatto che il Consiglio non è stato ancora una volta in grado di legiferare in materia, a trent’anni dalle prime discussioni, 

in un’epoca in cui le società americane registrano, presso l’Ufficio dei brevetti americano, un numero di brevetti 

quattro volte superiore rispetto alle controparti europee, e la situazione non muta nemmeno all’interno della stessa Unione, 

dove sono sempre le ditte americane a detenere il comando (170 brevetti registrati per ogni 161 da parte di ditte 

europee). 

Nonostante l’adozione di direttive europee, il livello di attuazione e applicazione nazionale è deludente: circa il 40% 

delle direttive comunitarie non sono ancora state recepite entro i termini previsti. […] 

All’interno del progetto di conclusioni, la Presidenza ha correttamente evidenziato l’importanza del settore ricerca e sviluppo, 

registrandone l’insufficienza di investimenti nel settore privato. […], ma a tal scopo è necessaria una ulteriore 

disponibilità di fondi da devolvere alla ricerca di base e applicata. […] 

La nostra comunità scientifica, sempre più tentata dal cogliere opportunità al di fuori dell’Unione Europea, va motivata 

e stimolata attraverso grandi progetti europei, fattibili dal punto di vista economico e che offrano una valenza europea ai 

nostri sforzi. […] 

La Presidenza irlandese è riuscita a semplificare le conclusioni della riunione: avete per la prima volta elaborato un testo 

che sia chiaro e comprensibile. Il nostro augurio è che meno conclusioni portino a maggiori risultati.” 

Di fronte a tale serio invito del PE, il Consiglio europeo confermava, nelle sue conclusioni, che le 

priorità della strategia di Lisbona erano “una forte crescita economica e la creazione di occupazione” 

e che, per il conseguimento di questi obiettivi, occorreva “imprimere una forte accelerazione al 

ritmo delle riforme”, contando anche sul fatto che “l’allargamento stimolerà l’economia europea 

con la creazione di nuove opportunità per tutti e la promozione della convergenza degli Stati membri”. 

E tuttavia si riconosceva nettamente che occorreva “mantenere gli impegni” ovvero che 

“la questione critica è ora rappresentata dalla necessità di una migliore attuazione degli impegni già assunti. Affinché il 

processo sia credibile, occorre accelerare il ritmo delle riforme a livello degli Stati membri. E’ necessario prevedere 

una maggiore sorveglianza dei risultati nazionali, nonché uno scambio d’informazioni sulle migliori pratiche. Occorre 

tradurre più rapidamente in misure concrete gli accordi e le politiche convenuti a livello di UE. Il Consiglio europeo 

sottolinea la necessità d’impegnarsi per risolvere i deficit di livello inaccettabile del recepimento delle misure convenute 

nel diritto nazionale e di completare il programma legislativo derivante dall’agenda di Lisbona.” 

Per quanto riguarda la sfida principale ossia la “crescita sostenibile”, il Consiglio europeo individuava 

come suoi fattori essenziali: la presenza di “politiche macroeconomiche sane”, il rilancio di 

“competitività e innovazione”, la centralità della “coesione sociale” e la sostenibilità della crescita 

“sotto il profilo ambientale”. 

Per il primo punto, il Consiglio europeo era esplicito: 

“13. Il raggiungimento o il mantenimento di sane posizioni di bilancio, conformi al patto di stabilità e crescita, e la stabilità 

dei prezzi rappresentano i due fattori chiave su cui basarsi. Gli Stati membri devono garantire il rispetto degli impegni 

da essi assunti in materia di stabilizzazione del bilancio. 

14. E’ essenziale garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Il Consiglio europeo incoraggia vivamente 

gli Stati membri a far fronte alle implicazioni finanziarie dell’invecchiamento della popolazione, riducendo il 

debito pubblico e potenziando le riforme in materia di occupazione, sanità e pensioni. 

15. Le riforme strutturali sono necessarie e utili: necessarie in un’economia sempre più globalizzata, e utili perché concorrono 

in modo significativo a incrementare la crescita e l’occupazione, influendo positivamente sulla fiducia e favorendo 

una migliore ripartizione delle risorse.” 

Solo su questa base avrebbe avuto senso lo svolgimento del “programma ad avvio rapido” stabilito 

nel dicembre 2003 per la realizzazione di progetti in materia di trasporti, energia, telecomunicazioni, 

ricerca, innovazione e sviluppo. 

Il requisito fondamentale richiesto alla società civile era invece “competitività e innovazione”. A tal 

proposito il Consiglio europeo indicava quattro priorità specifiche per conseguire questo obiettivo: 

il “completamento del mercato interno”, il “miglioramento della regolamentazione”, “centrare 

l’obiettivo di ricerca e sviluppo” e nuove “disposizioni istituzionali”.

La prima priorità doveva consistere in: nuove strategie dell’UE in materia di comunicazioni elettroniche 

mobili e a banda larga all’avanguardia; una maggiore concorrenza nel settore dei servizi; in 

particolare un efficiente mercato unico per i servizi finanziari mirante a fornire maggiori capitali di 

rischio a un costo inferiore; il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale e in particolare il brevetto 

comunitario; l’eliminazione degli ostacoli al mercato interno derivanti dal sistema fiscale ovvero 

delle misure fiscali dannose. 

La seconda priorità consisteva essenzialmente nella necessità della semplificazione effettiva della 

regolamentazione sia europea, sia nazionale. 

La terza priorità era una più celere creazione di uno spazio europeo della conoscenza, garantendo il 

potenziamento degli investimenti delle imprese in ricerca e sviluppo (attraverso sostegni e incentivi 

opportuni), realizzando un’istruzione di alta qualità (formazione delle risorse umane, incentivi a restare 

nell’UE, mobilità dei ricercatori entro l’UE e concorrenza nel settore per la promozione 

dell’eccellenza), fornendo sostegno maggiore alla ricerca di base di altissima qualità (con finanziamenti 

attraverso un apposito Consiglio della ricerca) e avviando il progetto ITER (reattore termonucleare 

sperimentale internazionale, a fusione). 

La quarta priorità comportava la piena attivazione della formazione “Competitività” del Consiglio. 

Tale dinamismo doveva rispettare peraltro la centralità della “coesione sociale”, attraverso 

l’ammodernamento dei sistemi di protezione sociale e in particolare dei sistemi pensionistici e di 

assistenza sanitaria. 

Infine la crescita doveva risultare sostenibile “sotto il profilo ambientale”, migliorando l’efficienza 

energetica, aumentando l’utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili, riducendo le emissioni e incoraggiando 

lo sviluppo delle tecnologie pulite. 

Per quanto riguarda invece la creazione di “nuovi e migliori posti di lavoro”, il Consiglio europeo 

riconosceva l’urgenza di essa e anzi, capovolgendo le affermazioni tradizionali, affermava: 

“L’aumento dei tassi di occupazione è essenziale per realizzare la crescita economica e […] per favorire 

l’inclusione sociale.” A questo proposito si individuavano tre sfide strutturali specifiche: adattabilità, 

attrazione del mercato del lavoro ovvero miglioramento qualitativo del lavoro e investimento 

nel capitale umano. 

L’”adattabilità” richiedeva la riduzione dei costi del lavoro non salariali, l’aggancio delle retribuzioni 

alla produttività e la promozione di forme di lavoro flessibili. 

L’”attrazione di un maggior numero di persone sul mercato del lavoro” esigeva la presenza di 

“chiari vantaggi finanziari” del lavoro, con strategie specifiche per le donne (rimozione delle disparità 

in materia retributiva e luoghi di lavoro compatibili con le esigenze familiari) e per i lavoratori 

anziani (adeguati incentivi giuridici e finanziari). 

I “maggiori e più efficaci investimenti nel capitale umano” dovevano comportare il riconoscimento 

del ruolo vitale dell’istruzione e della formazione, con un adeguato rilievo alla strategia 

dell’apprendimento lungo tutto l’arco della vita. 

In conclusione il Consiglio europeo sottolineava ancora una volta: “La sfida ora è sviluppare quanto 

realizzato.” Inoltre veniva prevista una “promozione della libera circolazione dei lavoratori”, con 

l’introduzione della “tessera di assicurazione sanitaria europea” nel giugno 2004 e soprattutto il “riconoscimento 

reciproco delle qualifiche professionali” e l’”Europass”. 

Per rafforzare l’attuazione nazionale di tali orientamenti economico-sociali europei, il Consiglio europeo 

lanciava inoltre la proposta della “creazione di partenariati per le riforme” a livello nazionale, 

che “coinvolgano le parti sociali, la società civile e le autorità pubbliche”, accanto al potenziamento 

del vertice sociale tripartito a livello UE. 

Infine il Consiglio europeo convocava per il vertice di primavera del 2005 l’”orizzonte 2005” ovvero 

l’esame intermedio della strategia di Lisbona a metà del suo percorso decennale. 

Nel PE, invece, si svolgevano tra il 13 e il 15 aprile 2004 le audizioni pubbliche dei Commissari designati 

dei dieci Paesi aderenti.

E finalmente, il 1° maggio 2004, entrava in vigore il trattato di adesione di tali dieci Paesi: Cipro 

(di fatto limitata alla parte meridionale dell’isola, greco-cipriota), 401 Estonia, Lettonia, Lituania, 

Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Slovenia e Ungheria entravano 

a far parte dell’Unione Europea, che diventava con ciò l’UE a 25 Stati membri. 

Il PE procedeva allora, il 5 maggio 2004, alla votazione formale di approvazione dei dieci nuovi 

Commissari (provenienti dai dieci nuovi Stati membri) e il Consiglio li nominava formalmente. 

Infine si svolgevano, tra il 10 e il 13 giugno 2004, le elezioni del Parlamento Europeo, con la partecipazione 

dei cittadini europei dei nuovi dieci Stati membri. Esse vedevano un ulteriore, drammatico, 

calo nell’affluenza alle urne, scesa ormai al 45,6%. Si segnalavano in particolare i casi inadeguati 

di Lituania (48,38%), Danimarca (47,9%), Spagna (45,1%), Germania (43%), Francia 

(42,75%), Austria (42,43%), Lettonia (41,34%), Finlandia (41,1%), ancor più quelli preoccupanti 

dei Paesi Bassi (39,3%), del Regno Unito (38,9%), di Portogallo (38,79%), Ungheria (38,5%), Svezia 

(37,8%), in particolare quelli allarmanti della Repubblica Ceca e di Slovenia (28,3%), Estonia 

(26,89%), Polonia (20,87%) e soprattutto quello sconfortante di Slovacchia (16,96%). Si trattava 

dunque di un deludente risultato generale, quanto mai diffuso, coinvolgente Stati membri maggiori 

e minori, di vecchia e di nuova acquisizione. Tale risultato complessivo costituiva il più evidente 

segnale di una percezione in particolare del PE e in genere dell’UE quali entità vissute come esterne, 

estranee, indifferenti, se non addirittura minacciose, in presenza di una crisi economico-sociale 

irrisolta o risolvibile solo attraverso duri costi sociali, di un inquietante allargamento massiccio ormai 

compiuto e anzi destinato a proseguire a oltranza (con l’ingresso programmato per il 2007 di 

Romania e Bulgaria e il possibile accesso di Croazia e persino Turchia) e di un ancor più preoccupante 

trattato costituzionale ancora “misterioso”, in quanto tuttora in fase di definizione da parte di 

una CIG svolta sostanzialmente a porte chiuse. In ogni caso i risultati vedevano, nell’assegnazione 

provvisoria dei nuovi 732 seggi, un’ulteriore vittoria del gruppo PPE-DE come gruppo di maggioranza 

relativa (279 seggi), seguito dal PSE (199 seggi), dai LDRE (67 seggi), dai Verdi-ALE (40 

seggi), dalla SUE/SVN (39 seggi), dall’UEN (27 seggi) e dall’EDD (15 seggi), con altri 66 seggi 

attribuiti a deputati non appartenenti a gruppi politici del PE. 

Tuttavia, subito dopo le elezioni del PE, si svolgeva il Consiglio europeo del 17-18 giugno 2004. In 

esso si raggiungeva finalmente l’accordo definitivo sul testo del trattato costituzionale, ponendo con 

ciò fine ai lavori della CIG. In tal modo cominciava finalmente il conto alla rovescia per il varo del 

nuovo trattato costituzionale europeo. 

Nel frattempo i capi di Stato e di governo degli Stati membri, riunitisi il 29 giugno 2004 e tenuto 

conto dei risultati delle elezioni del PE, nominavano a presidente designato della futura Commissione 

europea José Manuel Durão Barroso (presidente del partito socialdemocratico (PSD) 

portoghese, facente parte del PPE, e capo del governo del Portogallo), e a segretario generale del 

Consiglio e Alto rappresentante per la PESC, nonché (una volta entrato in vigore il previsto trattato 

costituzionale) a futuro ministro degli esteri dell’UE Francisco Javier Solana de Madariaga (già esponente 

del PSOE e ministro degli esteri spagnolo, poi segretario generale della NATO e infine 

segretario generale del Consiglio dell’UE). 

L’INIZIO DELLA SESTA LEGISLATURA EUROPEA (2004-2009) 

L’inizio dei lavori dell’attuale Parlamento Europeo, la formazione dell’attuale Commissione 

europea e la firma del Trattato costituzionale europeo 

401 Infatti, il 24 aprile 2004, nell’isola di Cipro si erano svolti due referendum distinti per la comunità turco-cipriota e 

quella greco-cipriota sulla riunificazione politica dell’isola, che avevano dato i seguenti risultati rispettivi: 64,90% sì e 

35,09% no, nonché 24,17% sì e 75,83% no. Sulla base di quest’ultimo risultato della consultazione della comunità greco-cipriota 

falliva pertanto il tentativo di riunificazione politica dell’isola e Cipro entrava quindi nell’UE limitatamente 

alla parte meridionale dell’isola, greco-cipriota.

L’attuale Parlamento Europeo iniziava i suoi lavori con la sua sessione plenaria di apertura, svoltasi 

tra il 20 e il 23 luglio 2004. Nel corso di essa il PE approvava, il 22 luglio 2004, la nomina di José 

Manuel Barroso a presidente designato della Commissione europea. 

Qualche settimana dopo, quest’ultimo presentava al PE, il 12 agosto 2004, la propria proposta di 

suddivisione di 24 incarichi per i 24 Commissari designati, che si presentavano poi davanti al PE, 

tra il 27 settembre e l’8 ottobre 2004, per le rispettive audizioni, in vista del voto finale del PE 

sull’intera futura Commissione europea, previsto per il 1° novembre successivo. Ben quattro di essi 

subivano, in tali occasioni, le critiche del PE. 402 Di conseguenza, al fine di evitare un pronunciamento 

del PE contro l’intera Commissione, Barroso ritirava, il 26 ottobre 2004, l’intera sua proposta 

relativa alla nuova Commissione, con il conseguente slittamento della data del voto finale del PE 

sulla Commissione. Tale episodio era quanto mai emblematico del nuovo potere del PE in materia 

di controllo dell’esecutivo dell’UE. 

In tale clima di provvisoria incertezza 403 si arrivava comunque alla data fissata per la solenne cerimonia 

della firma, avvenuta a Roma (nello stesso luogo della firma dei due trattati CEE ed EURA- 

TOM) il 29 ottobre 2004, del Trattato che stabilisce una Costituzione per l’Europa, sottoscritto 

dai capi di Stato e di governo di tutti e 25 gli Stati membri dell’UE. 

Iniziava così una vicenda, che, per quanto risoltasi, a causa dell’esito negativo dei due referendum 

francese e olandese della primavera 2005, con l’affossamento del trattato stesso, non ne comprometterà 

i contenuti sostanziali, riportati, per quanto riguarda il tema “democrazia e cittadinanza attiva”, 

nella prima parte del presente contributo. Infatti il processo di ratifica del trattato costituzionale, 

avviato già con la ratifica di esso da parte del Parlamento della Lettonia l’11 novembre 2004 e di 

quello dell’Ungheria il 20 dicembre 2004, avrebbe visto, entro il 1° gennaio 2007, l’approvazione di 

esso da parte di ben 18 Stati membri su 27. Perciò la pur inevitabile decadenza del trattato costituzionale 

diverrà effettiva solo con la firma, il 13 dicembre 2007, del nuovo trattato di riforma, volto a 

modificare i due trattati fondamentali dell’UE e della CE, destinati a divenire il trattato sull’UE e il 

trattato sul funzionamento dell’UE e ad assumere sostanzialmente i medesimi contenuti del precedente 

trattato costituzionale. 

Al di là dei risultati (positivi o negativi) del nuovo processo di ratifica che si svolgerà nel corso del 

2008 e del 2009, restano da valutare peraltro le seguenti questioni: 

1) come presentare ai cittadini europei, oltre che ai Parlamenti nazionali, un trattato emendativo, 

che ripropone contenuti analoghi a quelli già presenti nel trattato costituzionale, ma in forma molto 

meno chiara e comprensibile? 

2) come sollecitare il loro consenso, sia pure indiretto, a tale trattato di riforma e in genere alla nuova 

Unione che da esso sorgerà? 

3) come ricucire lo strappo determinatosi tra gli anni 2005 e 2007 tra l’Unione e i suoi cittadini? 

Tutte domande che, oltre che la stessa UE, interpellano gli Stati membri e soprattutto i soggetti organizzati 

della società civile europea, quanto al grado di informazione, coinvolgimento, dibattito e 

mobilitazione che sapranno suscitare nei cittadini. 

402 Fra di essi figurava l’italiano Rocco Buttiglione (esponente dell’UDC e perciò del PPE e ministro delle politiche comunitarie), 

commissario designato per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Egli fu accusato di discriminazione sessuale 

nei confronti degli omosessuali, in quanto considerava l’omosessualità “indice di disordine morale”, e successivamente 

delle donne, in base all’affermazione: “I bambini che hanno solo una madre e non hanno padre sono figli di 

una madre non molto buona”. La linea di difesa fu giudicata inadeguata e la commissione parlamentare incaricata 

dell’audizione si espresse contro la nomina di tale personalità. 

403 Già pochi giorni dopo, il governo italiano sostituiva la candidatura di Buttiglione con quella di Franco Frattini (esponente 

di Forza Italia e quindi del PPE e ministro degli esteri) a Commissario europeo per lo spazio di libertà, sicurezza e 

giustizia. Barroso presentava ben presto una nuova proposta di formazione della Commissione, che il 18 novembre 

2004 riceveva il voto finale di approvazione del PE e il 22 novembre 2004 sostituiva la precedente Commissione Prodi.

- PER IL MEDIATORE EUROPEO : 

III. RIFERIMENTI GIURIDICI EUROPEI 

- Decisione 94/262/CECA, CE, Euratom del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto 

e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del Mediatore 

- le disposizioni più recenti sul sito web del Mediatore Europeo 

- il Codice europeo di buona condotta amministrativa 

- PER LE ELEZIONI EUROPEE NELLO STATO MEMBRO DI RESIDENZA. 

- Direttiva 93/109/CE del Consiglio, del 6 dicembre 1993, relativa alle modalità di esercizio del diritto 

di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell'Unione che risiedono 

in uno Stato membro di cui non sono cittadini 

- PER LE ELEZIONI COMUNALI NELLO STATO MEMBRO DI RESIDENZA: 

- Direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, che stabilisce le modalità di esercizio del 

diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell'Unione che risiedono in uno 

Stato membro di cui non hanno la cittadinanza 

- PER LA “TUTELA DIPLOMATICA”: 

- 95/553/CE: Decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, 

del 19 dicembre 1995, riguardante la tutela dei cittadini dell'Unione europea da parte delle 

rappresentanze diplomatiche e consolari 

- PER UNA “CITTADINANZA EFFETTIVA” (comunicazione della Commissione): 

- Comunicazione della Commissione - Far sì che la cittadinanza diventi effettiva: promuovere la 

cultura e la diversità europee mediante programmi nei settori della gioventù, della cultura, dell'audiovisivo 

e della partecipazione civica /* COM/2004/0154 def. */ 

- PER « DIRITTI FONDAMENTALI E CITTADINANZA » (decisione sull’intero pacchetto di 

programmi d’azione): 

- Décision du Conseil du 19 avril 2007 établissant pour la période 2007-2013, dans le cadre du programme 

général Droits fondamentaux et justice , le programme spécifique Droits fondamentaux et 

citoyenneté 

1) PER IL MEDIATORE EUROPEO: 

IV. PROPOSTE CONCRETE DI PARTECIPAZIONE 

- il formulario di denuncia 

- come contattare un membro del Parlamento Europeo 

2) PER LA PETIZIONE: 

Chi può presentare una petizione? 

Può presentare una petizione: qualsiasi cittadino dell'Unione europea, qualsiasi persona residente in

uno Stato membro dell'Unione europea, qualsiasi membro di una associazione, società o organizzazione 

(persona fisica o giuridica) con sede sociale in uno Stato membro dell'Unione europea. 

Su cosa può vertere una petizione? 

Una petizione può vertere su temi che riguardano l'Unione europea o sono di sua competenza, 

quali ad esempio: i vostri diritti in quanto cittadini europei ai sensi dei trattati, le questioni ambientali, 

la protezione dei consumatori, la libera circolazione di persone, merci e servizi e il mercato interno, 

l'occupazione e la politica sociale, il riconoscimento delle qualifiche professionali, altre questioni 

connesse all'attuazione della legislazione dell'Unione europea. 

N.B. 

Non vengono prese in considerazione dalla commissione per le petizioni semplici richieste d'informazione 

né osservazioni generali sulla politica dell'Unione europea. 

In quale lingua si può presentare una petizione? 

La petizione deve essere redatta in una delle lingue ufficiali dell'Unione europea. 

Consultare: 

Articolo 194 del trattato CE 

Articolo 191 del regolamento 

In che modo si può presentare una petizione? 

Vi sono due possibilità: 

invio postale 

invio on line mediante apposito formulario elettronico 

La petizione deve includere tutti i fatti attinenti alla questione su cui verte, evitando tuttavia particolari 

superflui. La petizione, che va redatta in maniera chiara e leggibile, può essere corredata di una 

sintesi. 

Invio postale: 

Se desiderate presentare una petizione su supporto cartaceo, non vi sono formulari da compilare né 

modelli standard per la redazione. 

La petizione dovrà tuttavia: recare nome, nazionalità e indirizzo permanente del firmatario (nel caso 

di petizioni collettive devono figurare il nome, la nazionalità e l'indirizzo permanente dell'autore o 

almeno del primo firmatario); essere firmata. 

La petizione può contenere allegati, incluse le copie dei documenti probanti eventualmente in suo 

possesso. 

La petizione va inviata all'indirizzo seguente: 

European Parliament 

The President of the European Parliament 

Rue Wiertz 

B-1047 BRUSSELS 

Invio on line mediante apposito modulo elettronico: 

Per presentare una petizione on line elettronica:legga attentamente le informazioni e istruzioni fornite 

on line nelle pagine del sito Web del Parlamento europeo dedicate alle petizioni, compili il modulo 

elettronico on line e clicchi su «Invia». 

Dopo aver inviato la petizione tramite modulo elettronico, riceverà conferma elettronica dell'avvenuta 

ricezione. 

La petizione sarà inviata alla commissione per le petizioni, incaricata di gestire la procedura e di 

formulare le opportune raccomandazioni e conclusioni. 

La commissione per le petizioni comunicherà le informazioni relative al seguito dato alla petizione 

per posta. 

Eventuali informazioni supplementari o documenti giustificativi allegati alla petizione devono essere 

inviati per posta, con l'indicazione del numero della petizione, al seguente indirizzo:

European Parliament 

Committee on petitions 

The Secretariat 

Rue Wiertz 

B-1047 BRUSSELS 

La commissione per le petizioni è composta da 40 deputati e presieduta da un presidente e 4 vicepresidenti. 

Quale seguito viene dato a una petizione ricevibile? 

Se l'oggetto della petizione inviata riguarda uno dei settori di attività dell'Unione europea, la petizione 

è di norma dichiarata ricevibile dalla commissione per le petizioni, che prende una decisione 

sul seguito da darle, a norma del regolamento. 

Quale che sia la decisione adottata, la commissione per le petizioni ne informa senza indugio il firmatario. 

A seconda delle circostanze, la commissione per le petizioni può: chiedere alla Commissione europea 

di avviare un'indagine preliminare e fornire informazioni riguardo al rispetto della legislazione 

comunitaria pertinente, deferire la petizione ad altre commissioni del Parlamento europeo con richiesta 

di informazioni o di ulteriori azioni (una commissione parlamentare può ad esempio tenere 

conto di una petizione nell'ambito delle proprie attività legislative), in casi eccezionali, presentare 

una relazione al Parlamento da sottoporre a votazione in Aula o effettuare un sopralluogo informativo, 

o compiere qualsiasi altro passo giudicato opportuno per risolvere un determinato problema. 

La commissione per le petizioni si riunisce di norma ogni mese, eccettuato il mese di agosto, quando 

il Parlamento è in vacanza. La commissione è assistita da una segreteria permanente che svolge 

un ruolo consultivo e prepara le riunioni della commissione. 

Se la commissione per le petizioni può richiedere la cooperazione delle autorità nazionali o locali di 

uno Stato membro nel tentativo di risolvere un problema sollevato dal firmatario di una petizione, 

essa non può tuttavia ignorare le decisioni adottate dalle autorità competenti degli Stati membri. 

Poiché il Parlamento europeo non è un'autorità giudiziaria, esso non può pronunciarsi sulle decisioni 

adottate dalle autorità giudiziarie degli Stati membri né revocarle. Le petizioni che perseguono 

tali obiettivi sono irricevibili. 

Consultare: 

Articolo 192 del regolamento 

Irricevibilità di una petizione 

Se una petizione non rientra in un settore di attività dell'Unione europea, essa è dichiarata irricevibile. 

Ciò può essere dovuto al fatto che l'oggetto della petizione rientra chiaramente nella sfera di responsabilità 

e di competenza dello Stato membro. 

Le petizioni dichiarate irricevibili dalla commissione per le petizioni sono archiviate e ad esse non 

viene più dato alcun seguito. La commissione per le petizioni notifica comunque al firmatario la 

propria decisione. 

A seconda dell'oggetto della petizione, la commissione per le petizioni può suggerire al firmatario 

di rivolgersi a un organismo non comunitario (ad esempio, la Corte europea dei diritti dell'uomo) o 

nazionale (ad esempio, il difensore civico nazionale o la commissione per le petizioni del parlamento 

nazionale). 

N. B. Le questioni inerenti alla cattiva amministrazione in seno alle Istituzioni o agli organi dell'Unione 

europea vanno inviate al Mediatore europeo. 

Consultare: 

Mediatore europeo 

Pubblicità delle petizioni 

Le petizioni, corredate dei rispettivi numeri e autori, o dell'autore principale per le petizioni colletti-

ve, vengono iscritte in un registro nell'ordine in cui sono pervenute e annunciate durante le sedute 

plenarie del Parlamento europeo. Tali comunicazioni figurano nel processo verbale della rispettiva 

seduta. 

Si informano i firmatari delle petizioni che i processi verbali sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale 

e che pertanto taluni dati, tra cui il nome del firmatario e il numero della petizione, sono disponibili 

su Internet. Si richiama in particolare l'attenzione dei firmatari sul fatto che ciò ha delle ricadute sulla 

tutela dei dati personali. Qualora il firmatario desideri che il suo nome non sia reso noto, il Parlamento 

europeo ne rispetterà la privacy. Tale richiesta dovrà però essere indicata in modo chiaro ed 

esplicito nella petizione. Analogamente, se si desidera che la petizione venga trattata in via confidenziale, 

si indicherà chiaramente tale richiesta. Di norma, le riunioni della commissione sono pubbliche 

e i firmatari delle petizioni possono eventualmente partecipare, su richiesta, alla discussione 

della loro petizione. 

Consultare: 

Tutela dei dati personali al Parlamento europeo 

Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, 

concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle 

istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati 

Modulo per la presentazione di una petizione online 

3) Programma d’azione “GIOVENTU’ IN AZIONE” 

- Decisione n. 1719/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006 , che 

istituisce il programma Gioventù in azione per il periodo 2007-2013 

OBIETTIVI 

Il programma Gioventù in Azione mira a sviluppare tra i giovani dai 18 ai 30 anni un senso di responsabilità, 

interesse per gli altri, partecipazione civica e coinvolgimento attivo a livello locale, 

nazionale ed europeo. 

DESCRIZIONE 

Il programma si sviluppa in diverse azioni: 

- Azione 1 - Gioventù per l’Europa: sostiene gli scambi di giovani, sia intracomunitari che con 

Paesi terzi, finalizzati a consentire ai giovani di scoprire realtà sociali e culturali diverse. 

- Azione 2 - Servizio Volontario Europeo (SVE): prevede un servizio volontario sia intracomunitario 

che con i Paesi terzi ed è finalizzato a consentire ai giovani di partecipare ad attività che 

soddisfino necessità della società nei settori più disparati e ad acquisire conoscenze sociali e culturali. 

- Azione 3 -Gioventù del mondo: sostiene il mutuo apprendimento ed il coinvolgimento attivo attraverso 

un approccio “open-mind”. 

Prevede anche la realizzazione di progetti con i Paesi confinanti e con i nuovi Stati membri. 

- Azione 4 – Strutture di sostegno per i giovani: aiuta le organizzazioni di giovani attive a livello 

europeo a promuovere lo sviluppo di: 

• formazione, scambio per i giovani lavoratori; 

• progetti per stimolare innovazione, qualità e partenariato 

con autorità locali e regionali. 

- Azione 5 – Supporto alla cooperazione europea: promuove la cooperazione tra gli enti decisionali 

della politica giovanile, preparando la partecipazione dei giovani alla vita democratica. 

Sostiene le strutture rappresentative dei giovani in Europa. 

La DG Cultura ha pubblicato una Guida dell’utente che precisa tutte le 

formalità di partecipazione e le scadenze periodiche per la 

presentazione delle proposte:

http://ec.europa.eu/youth/yia/yia_programme_guide_it.pdf 

BASE GIURIDICA 

Decisione 1719/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 novembre 2006 che istituisce 

il programma «Gioventù in azione» per il periodo 2007-2013 in GUUE serie L 327/30 del 

24/11/2006. 

RIFERIMENTI Commissione Europea – DG Istruzione e cultura 

Unità D1 – Politiche per la gioventù 

Contatto: Artur PAYER – Manager di programma 

Tel.: +32 2 2991318 / E-mail: artur.payer@ ec.europa.eu 

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 

Agenzia Nazionale Italiana Gioventù 

Contatto: Paola TRIFONI – Coordinatrice del programma 

Tel.: +39 06 36754433 / E-mail: ptrifoni@welfare.gov.it 

Sito Internet ufficiale: 

http://ec.europa.eu/youth/yia/index_en.html 

Agenzia Nazionale Italiana: www.gioventu.it 

Procedura di partecipazione: Allegato 3, procedura B. 

4) Programma d’azione “MEDIA 2007”: 

- Decisione n. 1718/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006 , relativa 

all’attuazione di un programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) 

OBIETTIVI 

1. conservare e valorizzare la diversità culturale e linguistica europea e il patrimonio audiovisivo 

cinematografico, garantire l’accesso al pubblico dello stesso e favorire il dialogo tra le culture; 

2. accrescere la circolazione e la visibilità delle opere audiovisive europee all’interno e all’esterno 

dell’Unione europea, intensificando fra l’altro la cooperazione fra le parti attive; 

3. rafforzare la concorrenza del settore audiovisivo europeo nel quadro di un mercato europeo aperto 

e concorrenziale propizio all’occupazione, promuovendo fra l’altro i collegamenti tra i 

professionisti dell’audiovisivo. 

DESCRIZIONE Il programma sostiene: 

- acquisizione e perfezionamento delle competenze nel settore audiovisivo; 

- elaborazione di progetti di produzione destinati al mercato europeo e internazionale presentati da 

società di produzione indipendenti, in particolare PMI; 

- valorizzare la diversità culturale delle opere audiovisive europee distribuite; 

- migliorare la circolazione delle opere audiovisive europee garantendo al settore audiovisivo europeo 

un accesso ai mercati professionali europei e internazionali; 

- garantire l’adeguamento del programma agli sviluppi del mercato in connessione in particolare 

con l’introduzione e l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. 


Decisione n. 1718/2006/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 

15 novembre 2006 in GUUE serie L 327/12 del 24/11/2006. 

RIFERIMENTI Commissione Europea – DG Società dell’Informazione e Media 

Unità A2 – Programma MEDIA 

Contatto: Isabella TESSARO

Tel.: +32 2 2956936 / E-mail: isabella.tessaro@ec.europa.eu 

MEDIA Desk Italia 

Contatto: Giuseppe MASSARO 

c/o ANICA 

Tel.: +39 06 4404633 

E-mail:produzione@mediadesk.it 

MEDIA Antenna Torino 

Contatto: Silvia SANDRONE 

Tel.: +39 011 539 853 

E-mail: media@antennamedia.it 

Sito Internet ufficiale: 

http://www.ec.europa.eu/comm/avpolicy/media/index_en.html 

5) Programma d’azione “L’EUROPA PER I CITTADINI”: 

- Decisione 1904/2006/EC del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, che 

stabilisce per il periodo 2007-2013 il programma “Europa per i cittadini” per promuovere 

una cittadinanza europea attiva 

- Guida al programma “Europa per i cittadini” 

OBIETTIVI 

Il programma persegue i seguenti obiettivi: 

a) avvicinare tra loro le persone appartenenti alle comunità locali di tutta Europa, affinché possano 

condividere e scambiare esperienze, opinioni e valori, trarre insegnamento dalla storia e operare per 

costruire il futuro; 

b) promuovere le iniziative, i dibattiti e la riflessione in materia di cittadinanza europea e democrazia, 

valori condivisi, storia e cultura comuni, grazie alla cooperazione all’interno delle organizzazioni 

della società civile a livello europeo; 

c) avvicinare l’Europa ai suoi cittadini, promuovendo i valori e le realizzazioni dell’Europa e preservando 

la memoria del passato europeo; 

d) favorire l’interazione tra i cittadini e le organizzazioni della società civile di tutti i paesi partecipanti, 

contribuendo al dialogo interculturale e mettendo in evidenza la diversità e l’unità 

dell’Europa, con un’attenzione particolare per le attività volte a promuovere più stretti contatti tra i 

cittadini degli Stati membri dell’Unione europea nella sua composizione al 30 aprile 2004 e quelli 

degli Stati membri che hanno aderito all’Unione europea dopo tale data. 

DESCRIZIONE 

Incoraggia la cooperazione tra cittadini e le loro organizzazioni di differenti paesi al fine favorire 

azioni congiunte e lo sviluppo di idee nel contesto europeo, superando le visioni nazionali e rispettando 

le loro diversità. Gli obiettivi del programma sono perseguiti sostenendo le seguenti azioni: 

Cittadini attivi per l’Europa: 

- gemellaggio di città; 

- progetti dei cittadini e misure di sostegno. 

Una società civile attiva in Europa: 

- sostegno strutturale ai centri di ricerca sulle politiche europee 

(gruppi di riflessione); 

- sostegno strutturale alle organizzazioni della società civile a livello europeo; 

- sostegno a progetti promossi da organizzazioni della società civile. 

Insieme per l’Europa:

- eventi di grande visibilità, come commemorazioni, premi, manifestazioni artistiche, conferenze su 

scala europea; 

- studi, indagini e sondaggi d’opinione; 

- strumenti d’informazione e di diffusione. 

Memoria europea attiva: 

- preservazione dei principali siti ed archivi connessi con le deportazioni e commemorazione delle 

vittime. 


Decisione n. 1904/2006/EC del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 che istituisce, 

per il periodo 2007-2013, il programma “Europa per i cittadini” mirante a promuovere la 

cittadinanza europea attiva in GUUE serie L 378 del 27/12/2006. 

RIFERIMENTI Cultural Contact Point Italy 

Dialoghi per la Cultura Europea, Antenna Culturale Europea 

Massimo Scalari 

Marcella Mondini 

Tel.: +39 011 547208 / E-mail: info@antennaculturale.it 

http://www.antennaculturale.it 

Procedura di partecipazione: Allegato 3, procedura B. 

Commissione europea – DG Istruzione e Cultura 

Unità D4 – Town Twinning 

Contatto: Pavel TYCHTL – Manager di programma 

Tel.: +32 2 2962973 / E-mail: pavel.tychtl@ec.europa.eu 

E-mail: eacea-p7@ec.europa.eu 

Sito Internet ufficiale: http://ec.europa.eu/citizenship/index_en.html 

6) Programma d’azione “CULTURA”: 

- Decisione n. 1718/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006 , relativa 

all’attuazione di un programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) 

OBIETTIVI 

L’obiettivo generale del programma è quello di contribuire alla valorizzazione di uno spazio culturale 

condiviso dagli europei e basato su un comune patrimonio culturale, sviluppando la cooperazione 

culturale tra i creatori, gli operatori culturali e le istituzioni culturali dei paesi partecipanti al 

programma, al fine di favorire l’emergere di una cittadinanza europea. 

Più precisamente, si intende 

• promuovere la mobilità transnazionale degli operatori culturali; 

• incoraggiare la circolazione transnazionale di opere e prodotti artistici e culturali; 

• favorire il dialogo interculturale. 

DESCRIZIONE Gli obiettivi del programma sono perseguiti attuando le seguenti azioni,: 

a) sostegno ad azioni culturali, nel modo seguente: 

- progetti di cooperazione pluriennale; 

- azioni di cooperazione; 

- azioni speciali; 

b) sostegno ad organismi attivi a livello europeo nel settore della 

cultura;

c) sostegno a lavori d’analisi e ad attività di raccolta e diffusione dell’informazione e ad attività che 

ottimizzino l’impatto di progetti nel settore della cooperazione culturale europea e dello sviluppo 

della politica culturale europea. 


Decisione n. 1855/2006/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, 

del 12 dicembre 2006, che istituisce il programma Cultura (2007 – 

2013) in GUUE serie L 372 del 27 dicembre 2006. 

RIFERIMENTI Commissione europea – DG Cultura 

E-mail: eac-culture@ec.europa.eu 

Tel.: +32 2 2966599 

Unità C4 – Cultura 

Contatto: Antonio FARRAUTO – Manager di programma 

Tel.: +32 2 2987736 / E-mail: antonio.farrauto@ec.europa.eu 

Antenna culturale italiana (Punto di contatto italiano) 

Tel.: +39 011 547208 

E-mail: info@antennaculturale.it 

Sito internet: www.antennaculturale.it 

Sito Internet ufficiale: www.ec.europa.eu/comm/culture/eac/index_en.html

cittadinanza attiva - Archivio "Pace diritti umani"

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