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24 MODULO 5 Il sistema tributario italiano – INADEGUATEZZA DEI TRIBUTI DI DIRETTA COMPETENZA DEGLI ENTI LOCALI PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ Art. 5 Trattato C.E. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. 1992: ISTITUZIONE DELL’ICI non produttivi: si trasforma ricchezza non redditizia in possibilità per lo Stato di impiegarla per effettuare trasferimenti, incrementando la capacità di spesa e, attraverso questa, la domanda aggregata. Quest’ultima considerazione vale anche a spiegare perché un’imposta patrimoniale può aumentare l’efficienza degli impieghi delle risorse disponibili. A questo si aggiungerebbe l’incentivazione all’utilizzo della ricchezza in attività produttive di reddito: se il proprietario deve tener conto di un’imposta patrimoniale, può più facilmente considerare vantaggioso l’impiego della propria ricchezza in un investimento produttivo, vuoi perché lo Stato potrebbe considerare tale investimento esente dall’imposizione patrimoniale, vuoi perché il reddito prodotto, pur tassato, permetterebbe al contribuente di recuperare l’importo del tributo dovuto sulla ricchezza di stock. A tal proposito giova ricordare che le imposte patrimoniali sui trasferimenti mortis causa e sulle donazioni, soppresse con effetto dalle successioni aperte e dalle donazioni effettuate successivamente al 25 ottobre 2001, sono state reintrodotte dal decreto legge 262/2006 e ripristinate dalla Legge finanziaria per l’anno 2007. L’imposta prevede attualmente l’applicazione di aliquote differenti (e talvolta di una franchigia) a seconda della tipologia del beneficiario (coniuge, fratelli, sorelle, ecc.). Storicamente e socialmente fondamentali, tali tributi, nella maggior parte dei Paesi di più elevata cultura giuridica, economica e quindi fiscale, gravano sugli atti tra vivi (donazione) o a causa di morte (successioni ereditarie), in cui una o più parti ricevono da un soggetto uno o più diritti senza doversi assumere sacrifici di corrispondente valore. Le principali funzioni di tale imposizione sono di incentivare la circolazione delle risorse, offrire uno strumento per la redistribuzione della ricchezza, rallentare la concentrazione di ingenti patrimoni nelle mani dei componenti di una stessa famiglia. L’inadeguatezza di tributi di diretta competenza degli enti locali provoca un sostanziale indebolimento della loro autonomia amministrativa e politica e deprime: ◆ le specifiche funzioni del governo locale nel rispondere ai bisogni e agli interessi dei cittadini; ◆ le possibilità di controllo dei cittadini e la responsabilizzazione degli amministratori locali; ◆ il pluralismo politico garantito dalla formazione, a livello locale, di maggioranze diverse da quelle al Governo nel Paese; ◆ le opportunità di soddisfare un maggior numero di persone, offerte dal decentramento delle decisioni. Anche per questi motivi il Trattato di Maastricht ha recepito il principio di sussidiarietà. Il principio di sussidiarietà afferma che le attività pubbliche devono essere esercitate sempre dai livelli inferiori di governo se non esistono ragioni precise e fondate perché siano attribuite a livelli più accentrati. Va, per esattezza, ricordato che dal 1973 al 2003 è stata in vigore l’imposta comunale sull’incremento di valore degli immobili (Invim). Tuttavia già la denominazione rivela che non era l’intero valore patrimoniale a essere colpito, ma soltanto la quota di aumento del valore fra una cessione e un’altra, in caso di vendita o di successione, o, nel caso di soggetti collettivi, al compimento di ogni decennio dall’acquisizione. Inoltre l’Invim era applicata dallo Stato, che ne devolveva il gettito ai Comuni. Alla fine del 1992 viene approvato un decreto legislativo (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504) che inizia a porre rimedio alle due carenze del sistema, varando
D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 Istituzione dell’imposta comunale sugli immobili. 1997: ISTITUZIONE DELLE ADDIZIONALI Art. 50 D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 Istituzione dell’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche. – REGIONALE – COMUNALE MODIFICA DELL’ART. 119 DELLA COSTITUZIONE 10. Le imposte dirette un’imposta che colpisce il patrimonio immobiliare e, a un tempo, crea un gettito direttamente incassato dai Comuni. Si tratta dell’imposta comunale sugli immobili, comunemente conosciuta come Ici. È sostanzialmente unanime il parere che i Comuni siano gli enti più idonei ad accertare e a controllare il patrimonio immobiliare sul territorio di propria competenza. L’attribuzione del gettito dell’imposta risponde dunque all’esigenza di verificare la base imponibile nel modo più efficiente possibile, ma anche di stimolare l’interesse dell’ente locale a una corretta gestione del territorio, o, quantomeno, al contenimento dei fenomeni di abusivismo edilizio che occultano base imponibile per l’applicazione dell’Ici. Un decreto legislativo del 1997 (D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446) introduce altre due importanti innovazioni. La prima consiste nella creazione dell’imposta regionale sulle attività produttive (Irap), che entra in vigore nel 1998 e attribuisce alle Regioni un gettito autonomo. Inoltre contribuisce a semplificare il sistema tributario, abolendo numerosi tributi minori e l’Ilor. La seconda si fonda sull’istituzione di addizionali. L’addizionale – che può essere chiamata anche sovrimposta – consiste in un aumento che la legge istituisce in rapporto a un’imposta preesistente, creando un’autonoma obbligazione tributaria ma rimandando alla disciplina dell’imposta stessa per l’accertamento, la liquidazione, la riscossione, il contenzioso. L’art. 50 del decreto legislativo istituisce l’addizionale regionale dell’Irpef, con lo scopo di attribuire una sia pur limitata capacità impositiva alle Regioni. L’anno successivo, il 1999, la facoltà di applicare un’addizionale dell’Irpef è estesa anche ai Comuni. Le sovraimposte costituiscono autonome obbligazioni tributarie, e il soggetto attivo non è lo Stato, ma la Regione o il Comune di residenza del soggetto passivo. Esse sono calcolate come ulteriori percentuali d’imposta sulla stessa base dell’Irpef, quindi sul totale dell’imponibile accertato per la persona residente, comprendendo dunque anche i redditi prodotti in altre sedi. La legge sancisce che l’aliquota dell’addizionale regionale debba essere compresa fra un valore minimo e uno massimo, ma sono le singole Regioni a fissare, entro tali limiti, la percentuale con cui i residenti devono calcolare l’addizionale. Per l’addizionale comunale è previsto un limite massimo, che la legge ha inizialmente posto a un livello quasi irrisorio, lo 0,2%. Queste disposizioni attribuiscono una certa autonomia impositiva alle Regioni e una potestà molto minore ai Comuni. Tuttavia queste facoltà possono certamente configurarsi come il cauto avvio di un ampliamento delle teoriche disponibilità economiche che la maggioranza politica di ciascuna Regione può autonomamente pianificare per dare attuazione alle proprie linee di programma. Va però anche considerato che il terzo comma dell’art. 50 impone che il provvedimento di fissazione dell’aliquota deve essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale «non oltre il 31 dicembre dell’anno precedente a quello cui l’addizionale si riferisce». Tale termine è prossimo al momento in cui, pur nel rispetto della normativa costituzionale, delle leggi e delle prassi sulla formazione del bilancio dello Stato, è di regola approvata la Legge finanziaria. Va ricordato che questa legge, e i provvedimenti collegati, possono non solo modificare le aliquote delle imposte esistenti, ma anche modificare le assegnazioni di risorse alle autonomie locali e ai servizi di loro competenza. Nel 2001 il processo di creazione e allargamento della capacità impositiva degli 25
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