Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet - Europautredningen

More documents

Recommendations

Info

10 Frode Veggeland Europautredningen tilpasninger på enkeltområder hvis dette i sum kan fremme overordnede nasjonale økonomiske interesser. 2.2.2. Politisk og rettslig ”tvangsdrevet” tilpasning Politikk- og maktelementet vil her være viktige faktorer for å forklare nasjonale tilpasninger. Logikken knyttet til politisk og rettslig ”tvangsdrevet” tilpasning er for det første basert på at internasjonal økonomi (og politikk) er preget av stor grad av gjensidig avhengighet som berører en rekke politikkfelt. Denne avhengigheten bidrar til at de valg som gjøres for å fremme interesser i en sektor, kan få store konsekvenser for de valg som gjøres i en annen. Internasjonal politikk og økonomi er samtidig basert på asymmetriske maktforhold. På det handelspolitiske området vil for eksempel sterke aktører som USA, EU og Kina, være i en situasjon der de i større grad enn andre kan definere spilleregler og stille krav til andre stater. Dette kan begrense andre staters reelle handlefrihet, spesielt når det gjelder utforming av tiltak som berører samhandlingen med disse aktørene. Et annet viktig element som legger føringer på tilpasninger i nasjonal politikk, er økningen i forpliktende internasjonale avtaler. Inngåelsen av slike avtaler har bidratt til en rettsliggjøring av politikken, der nasjonale tiltak og nasjonal politikk i større grad enn tidligere kan bli brakt inn for internasjonale rettsorganer, som tvisteløsningssystemet i WTO, EU-domstolen og EFTA-domstolen. Internasjonale rettslige prosesser kan dermed fremme tilpasninger i nasjonal politikk og nasjonalt regelverk gjennom bindende domsavgjørelser. Det å ikke følge opp disse domsavgjørelsene, kan ha både polititiske, rettslige og økonomiske konsekvenser. I vurderingen av om domsavgjørelsene skal følges opp, vil nasjonale myndigheter kunne veie både økonomiske særinteresser og andre interesser, som forbrukerinteresser, opp mot andre mer overordnede hensyn. Internasjonale, forpliktende avtaler kan derfor fremme tilpasninger i nasjonal politikk og nasjonalt regelverk som nasjonale myndigheter ellers ikke ville gjennomført. Stater kan dermed gjøre valg som ikke nødvendigvis er ønskelige isolert sett, men som likevel anses å være nødvendige. Samtidig vil politiske aktører kunne ha ulike oppfatninger av hva som er ønskelig og hva som er nødvendig når det gjelder tilpasninger til internasjonale forhold. Jeg skal senere gi en illustrasjon på dette ved å se på ulike syn blant norske politiske partier på nødvendigheten av å innlemme enkelte av EUs regler i EØS-avtalen. 2.2.3. Stiavhengighet Ideen om stiavhengighet viser til at de valg som er foretatt på ett tidspunkt kan binde opp de valg som kan gjøres på et annet. Et eksempel på stiavhengighet er endringsbestemmelser i den norske Grunnloven. Grunnlovens § 112 krever at det skal være oppslutning blant to tredjedeler av stortingsrepresentantene når vedtak om endringer i Grunnloven skal gjøres. Videre er det krav om at når forslag om grunnlovsendring er lagt fram i Stortinget, kan vedtaket gjøres først etter at det er holdt stortingsvalg. § 112 bidrar på denne måten til institusjonell treghet ved å høyne terskelen for å gjøre forandringer i den bestående Grunnloven. Slik institusjonell treghet bidrar til stiavhengighet ved at Grunnloven i stor grad vil følge det ”sporet” som ble lagt da den ble etablert og ved at sannsynligheten for raske og omfattende endringer reduseres. Når man først er kommet til enighet om en ny løsning, vil det være en høy terskel for å kunne gå over til en annen løsning; løsninger valgt på ett bestemt tidspunkt vil i stor grad bestemme hvilken retning den videre utviklingen tar (North 1990:94). En annen illustrasjon på stiavhengighet er etablering av EUs traktater som krever enstemmighet blant medlemslandene. Når medlemslandene først har oppnådd enighet om en ny traktat, ville denne legge føringer på den videre regelverksutviklingen. Kravet om enstemmighet begrenser samtidig muligheten for å avvike fra den enigheten som eksisterte da traktaten ble vedtatt. Etablerte institusjoner kan dermed begrense framtidige handlingsalternativer og føre til en stiavhengighet der utviklingen følger et ”spor” som ikke nødvendigvis fører til fullt ut optimale løsninger – gitt de preferanser man har (ibid.). For Norges vedkommende kan EØS-avtalen utgjøre en slik institusjonell begrensning som har lagt føringer på hvordan den videre tilpasningen til EU har forløpt. 2.3. EUs institusjoner og reguleringer på matfeltet 7 Bakgrunn Regulering av matvarehandelen sto sentralt som samarbeidsområde allerede fra starten av EF-samarbeidet (Ugland og Veggeland 2006). I Roma-traktaten fra 1958 kom dette generelt til uttrykk gjennom de fire friheter, det vil si prinsippet om at EF skulle sikre fri bevegelse av varer, tjenester, mennesker og kapital på tvers av landegrensene (McCormick 2008). De seks landene som forhandlet fram Roma-traktaten – Frankrike, Vest-Tyskland, Italia, Nederland, Belgia og Luxembourg – ble i tillegg enige om at de skulle etablere en felles landbrukspolitikk (CAP – Common Agricultural Policy). EFs felles landbrukspolitikk ble på 1960-tallet utviklet til det mest omfattende samarbeidsområdet i EF, og en betydelig andel av både EFs budsjett og regelverk har siden da vært knyttet til dette området (Ockenden og Franklin 1995; McCormick 7 Framstillingen er hentet fra Lie og Veggeland (2010).
Europautredningen Frode Veggeland 2008; Nugent 2010). En grunnleggende målsetting for CAP var knyttet til det generelle målet om å sikre fri bevegelse av varer på tvers av landegrensene i EF. Sentrale målsettinger var videre å øke produktiviteten i landbruket, sikre en rettferdig levestandard for bøndene, stabilisere markeder, sikre matforsyning, og å sikre hensiktsmessige forbrukerpriser (Ockenden og Franklin 1995, s. 2). 8 Ivaretakelse av mattrygghet og forbruker- og helsebeskyttelse var ikke del av EFs felles landbrukspolitikk og var heller ikke synlig på andre felt som grenser opp til matpolitikken, for eksempel handelspolitikken. Matpolitikken i EF var derfor lenge dominert av målsettingene i CAP, mens regulering av mattrygghet og forbruker- og helsebeskyttelse primært var områder som var overlatt til det enkelte medlemslands lovgivning. EFs første matvareregulering ble vedtatt i 1962 og var rettet mot bruken av fargestoffer i matvarer (O’Rourke 2005). Etter dette tok det mange år før EF var særlig aktiv i lovgivningen på matfeltet. Regelverksutviklingen var dessuten preget av medlemslandenes ulike tradisjoner, av hensynet til ulike næringer, ikke minst industri og landbruk, og av hensynet til frihandel (O’Rourke 2005; Ugland og Veggeland 2006). På slutten av 1980-tallet og utover på 1990-tallet ble matpolitikk, og da særlig mattrygghet, plassert høyere på Europas og ikke minst EFs dagsorden (Maurer og Sobal 1995; Vos 2000; Nugent 2010). Dette skyldes flere forhold. For det første hadde EF satt i gang et intensivert arbeid med å fullføre det felles indre marked gjennom fjerning av gjenstående handelshindringer. For det andre oppsto det flere matskandaler i EFs medlemsland som tvang fram økt fokus på ivaretakelse av forbruker- og helsehensyn gjennom offentlig regulering av matfeltet (Miller og Reilly 1995; Veggeland 2000; Vos 2000). For det tredje ble det gjennom etableringen av WTO i 1995 iverksatt en egen avtale (SPS-avtalen) som omhandlet mattrygghet, dyrehelse og plantehelse som WTO-medlemmene, inkludert EU, var forpliktet av (Skogstad 2001). Et viktig vendepunkt i EFs lovgivning på matfeltet skjedde i 1979, da det falt dom i EF i den såkalte Cassis de Dijon-saken. 9 Dommen introduserte prinsippet om gjensidig godkjenning av nasjonale matvareregler og gjorde det enklere å utvikle et felles marked for mat i EU. Prinsippet innebærer at med mindre tvingende og grunnleggende hensyn tilsier det, så skal varer, selv om de er produsert etter ulike regler, kunne omsettes 8 CAPs målsettinger er nedfelt i dagens artikkel 33 (tidligere artikkel 39) i Roma-traktaten. 9 Videre omtale av Cassis de Dijon-saken kan finnes på Europaveien.no (http://www.europaveien.no/) og i Vos (1999, s. 56-58). 11 fritt innenfor EFs indre marked. Landene skal med andre ord kunne respektere hverandres ulike tradisjoner uten at dette får negative konsekvenser for handelen. I etterkant av Cassis de Dijon-dommen skjedde det på 1980-tallet en gradvis endring i EFs tilnærming til matpolitikk ( Joerges og Neyer 1997; Vos 1999). Den nye tilnærmingen var tett knyttet opp mot realiseringen av det indre markedet og behovet for å fjerne flest mulig gjenstående handelshindringer mellom medlemslandene (Egan 2001). I den nye tilnærmingen skulle det grunnleggende hensynet til forbruker- og helsebeskyttelse stå sentralt. Dette betydde samtidig at EF tok sikte på å etablere flere nye felles regler på forbruker- og helseområdet. Behovet for å vektlegge mattrygghet og helsebeskyttelse ved formuleringen av nye matvarereguleringer ble også slått fast. Fokuset på frihandel bidro dermed til et samtidig fokus på forbruker- og helsehensyn. I forbindelse med den nye ”given” i matpolitikken vedtok EF nye regler på områder som tilsettingsstoffer, merking, hygiene, og offentlig matkontroll og tilsynsvirksomhet (O’Rourke 2005; Vos 1999). EFs matvarelovgivning inneholdt likevel fortsatt i stor grad regler der næringspolitiske og kommersielle hensyn sto sterkt. I EFs arbeid med å realisere det indre marked innen 1993 var dessuten hovedfokuset på handel og sikring av fri varebevegelse mellom medlemslandene (European Commission 1985). Matpolitikkens målsettinger var derfor langt på vei fortsatt underordnet andre sentrale målsettinger. På begynnelsen av 1990-tallet var det meste av medlemslandenes lovgivning på matfeltet harmonisert på EU-nivå. EFs matvareregulering ble imidlertid stadig kritisert for å være overregulert, usammenhengende, inkonsistent, fragmentert og for å være lukket og med lite nytenking (O’Rourke 2005). Flere krisehendelser på 1990-tallet relatert til helsefarlig smitte som ble spredt via mat, dyr og fôr, bidro til at mattrygghet ble satt høyt på dagsordenen av produsenter, forbrukere og offentlige myndigheter over hele verden. I EU bidro særlig den såkalte kugalskap-saken til en omfattende diskusjon om hvordan EU-landene kunne sikre hensynet til mattrygghet gjennom felles offentlig regulering på EU-nivå (Vos 2000; Veggeland 2000). Kugalskap-saken avdekket svakheter i EUs utforming og anvendelse av regelverk på matfeltet, og synliggjorde behovet for tilstrekkelig kapasitet og ressurser til å håndtere matkriser, både nasjonalt og på EU-nivå. I kjølvannet av kugalskap-saken ble det gjennomført en rekke reformer i EUs matpolitikk, både når det gjaldt politikkens innhold og dens organisering. EU innledet nå en ny tilnærming til regulering av matfeltet og fikk på plass både ny lovgivning og nye institusjoner (Vos
Page 1 and 2: RappoRt # 9 Norges forhold til EU p
Page 3 and 4: Europautredningen Frode Veggeland O
Page 5 and 6: Europautredningen Frode Veggeland I
Page 7 and 8: Europautredningen Frode Veggeland I
Page 9: Europautredningen Frode Veggeland G
Page 13 and 14: Europautredningen Frode Veggeland m
Page 15 and 16: Europautredningen Frode Veggeland a
Page 17 and 18: Europautredningen Frode Veggeland
Page 19 and 20: Europautredningen Frode Veggeland M
Page 23 and 24: Europautredningen Frode Veggeland U
Page 25 and 26: Europautredningen Frode Veggeland s
Page 27 and 28: Europautredningen Frode Veggeland 3
Page 29 and 30: Europautredningen Frode Veggeland p
Page 31 and 32: Europautredningen Frode Veggeland f
Page 33 and 34: Europautredningen Frode Veggeland k
Page 35 and 36: Europautredningen Frode Veggeland t
Page 47 and 48: Europautredningen Frode Veggeland l
Page 51 and 52: Europautredningen Frode Veggeland t
Page 55 and 56: Europautredningen Frode Veggeland V
Page 59 and 60: Europautredningen Frode Veggeland E

Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet - Europautredningen

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?