Download hele bladet - SFI

af effektivitet – omkostningseffektivitet – der
vil blive diskuteret her. Men det skal understreges,
at “effektivitet” hermed forbigår spørgsmålet
om effekt, og dermed ikke er i overensstemmelse
med den måde begrebet bruges i
litteraturen, hvor produktivitet relaterer ressourceindsatsen
til det præsterede (fx antal underviste
timer i folkeskolen), mens effektivitet
relaterer ressourceindsatsen til effekten af det
præsterede (fx faglig og social “kunnen” hos
skolebørnene).
Kan kommunal effektivitet måles?
I offentlig produktion er produktet typisk ikke
fysiske varer men serviceydelser produceret på
grundlag af nogle abstrakte og ofte svært målbare
målsætninger. Dette gør det vanskeligt at
måle ikke bare effekten (“outcome”) af de kommunale
ydelser, men i mange situationer også
produktionens “output”, ligesom den samtidige
produktion af flere ydelser vanskeliggør en
fastlæggelse af, hvad “input” er. På afgrænsede
serviceområder, hvor det er muligt at kvantificere
nogle centrale input- og outputindikatorer,
er det inden for de seneste 10-15 år forsøgt
at analysere produktiviteten i den kommunale
serviceproduktion, blandt andet gennem brug
af den såkaldte DEA-metode. Der er gennemført
produktivitetsanalyser på ældreområdet,
i folkeskolen, på folkebibliotekerne, af skolerengøring
samt benchmarking-analyser af fx.
kommunernes førtidspensionsindsats og kommunernes
arbejdsmarkedsindsats. Der er imidlertid
kun en af disse, der inddrager kommunestørrelse
i analysen – med den konklusion,
at effektiviteten på folkebiblioteksområdet er
stigende fra en kommunestørrelse på omkring
20.000 indbyggere (Dilling-Hansen 2001: 181).
Når det kommer til kommunernes samlede
“produktion” er det ikke muligt at isolere nogle
få centrale input- og outputindikatorer, endsige
opstille en produktionsfunktion. De analyser,
der har været lavet af stordriftsfordele og
størrelseseffekter har derfor typisk været baseret
på udgiftsmodeller, hvor det, der analyseres, er
forskelle i kommunernes udgifter pr. indbygger,
idet det antages at udgiftsforskellene bestemmes
af politiske prioriteringer, effektivitet
og udgiftsbehov. Disse analysemodeller kan ikke
endegyldigt isolere effektivitetsforskelle fra serviceforskelle,
idet det ikke på grundlag af udgifterne
er muligt at fastlægge, hvad og hvor
meget der produceres – og af hvilken kvalitet.
Det er vigtigt at fastholde, at der ikke er tale
om en produktivitetsanalyse, men en udgiftsniveau-analyse.
Indbyggerne i en kommune er
ikke den kommunale serviceproduktions output
– men de potentielle forbrugere af servicen.
De seneste forskningsresultater
De mest aktuelle analyser af udgiftsforskelle
mellem kommunestørrelse konkluderer, at den
optimale kommunestørrelse ligger i henholdsvis
intervallet 25.000-35.000 (Houlberg 2000)
og intervallet 30.000-50.000 indbyggere (Indenrigsministeriet
2000). Begge analyser finder
også, at det især er på administrationsområdet,
der er et stordriftspotentiale.
Hvis det geografisk var uproblematisk at slå de
mindre kommuner sammen til optimale kommunestørrelser
og hvis det politisk var uden
omkostninger at realisere de teoretiske stordriftsfordele
(læs: lukke skoler, rådhuse, biblioteker
mv.), så beregner Houlberg, at der i teorien ville
kunne spares 3/4 mia. kroner om året, svarende
til 0,7 pct. af de samlede skattefinan sierede
nettodriftsudgifter. Indenrigsministeriet estimerer
tilsvarende en potentiel besparelse på
1/2-1½ mia., svarende til 1/2-1½ procent af
de samlede nettodriftsudgifter.
På basis af de kommunestørrelsesintervaller,
der blev brugt i demokratianalysen tidligere, er
der gennemført en aktuel udgiftsniveau-analyse
på grundlag af regnskabstal for 2001 (Houlberg
2003, upubliceret) – med stort set samme re-
ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...
45