Zusammenfassung – Schweizerisches Bundesstaatsrecht –

Zusammenfassung
– Schweizerisches Bundesstaatsrecht –
Ulrich Häfelin
Walter Haller
Helen Keller
3. Teil: Bund, Kantone und Gemeinden
4. Teil: Schweizer Bürgerrecht und politische Rechte
5. Teil: Bundesbehörden
6. Teil: Rechtsetzung und Staatsverträge
7. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit
Geschrieben von:
Raphael Wyss
wyss.r@access.uzh.ch
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Inhalt
3. Teil: Bund, Kantone und Gemeinden ....................................................................... 4
1. Kapitel Rechtsstellung von Bund und Kantonen .................................................... 4
§32 Rechtsstellung des Bundes ................................................................................... 4
§33 Rechtsstellung der Kantone ................................................................................. 4
§34 Gemeinden und Gemeindeautonomie ................................................................ 6
2. Kapitel Bundesgarantien zu Gunsten der Kantone ................................................ 7
§35 Bestandes- und Gebietsgarantie .......................................................................... 7
§36 Gewährleistung der Kantonsverfassungen und der verfassungsmässigen
Ordnung der Kantone ................................................................................................. 7
3. Kapitel Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen ........................ 10
§37 Grundsätzliche Regelung der Kompetenzausscheidung .................................... 10
§38 Überblick über die Kompetenzen des Bundes ................................................... 12
§39 Delegation von Bundeskompetenzen an die Kantone ....................................... 14
§40 Derogatorische Kraft des Bundesrechts ............................................................. 15
§41 Bundesaufsicht und Bundesexekution ............................................................... 16
4. Kapitel Zusammenwirken von Bund und Kantonen ............................................ 18
§42 Kooperativer Föderalismus ................................................................................ 18
§43 Verträge zwischen den Kantonen ...................................................................... 19
4. Teil: Schweizer Bürgerrecht und politische Rechte ............................................. 21
§44 Schweizer Bürgerrecht ....................................................................................... 21
§45 Politische Rechte ................................................................................................ 23
5. Teil: Bundesbehörden ............................................................................................... 25
1. Kapitel Allgemeines .............................................................................................. 25
§46 Grundsatz der Gewaltenteilung ......................................................................... 25
§47 Bundesbehörden im Allgemeinen ...................................................................... 26
2. Kapitel Bundesversammlung ................................................................................ 27
§48 Zweikammersystem ........................................................................................... 27
§49 Nationalrat ........................................................................................................ 28
§50 Ständerat ............................................................................................................ 30
§51 Vereinigte Bundesversammlung ........................................................................ 31
§52 Kompetenzen der Bundesversammlung ............................................................ 32
§53 Geschäftsverkehr der Bundesversammlung ...................................................... 35
§54 Rechtliche Stellung der Mitglieder der Bundesversammlung ............................ 37
3. Kapitel Bundesrat .................................................................................................. 38
§55 Stellung, Wahl und Organisation des Bundesrates ............................................ 38
§56 Kompetenzen des Bundesrates .......................................................................... 40
§57 Bundesverwaltung ............................................................................................. 43
4. Kapitel Bundesgericht ........................................................................................... 45
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§58 Stellung und Organisation des Bundesgerichts.................................................. 45
§59 Kompetenzen des Bundesgerichts ..................................................................... 46
6. Teil: Rechtsetzung und Staatsverträge .................................................................. 47
§60 Verfassungsgebung ............................................................................................ 47
§61 Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse .............................................................. 51
§62 Erlass von Verordnungen ................................................................................... 54
§63 Staatsverträge .................................................................................................... 57
7. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit ............................................................................. 60
§64 Durchsetzung des Verfassungsrechts in Beschwerdeverfahren vor
Bundesgericht ........................................................................................................... 60
§65 Durchsetzung des Verfassungsrechts mit Klage ans Bundesgericht .................. 68
§66 Akzessorisches Prüfungsrecht ............................................................................ 70
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3. Teil: Bund, Kantone und Gemeinden
1. Kapitel Rechtsstellung von Bund und Kantonen
§32 Rechtsstellung des Bundes
I. STAATSCHARAKTER DES BUNDES
Staat = mit höchster Herrschaftsgewalt ausgestatteter Verband eines Volkes auf einem
bestimmten Gebiet.
Art. 1 BV: Schweizervolk bildet mit den namentlich aufgeführten Kantonen die schweiz.
Eidgenossenschaft. Grundsätzliche Gleichberechtigung der Kantone kommt darin zum Ausdruck.
Territorium des Bundes ist die Gesamtheit aller Kantonsgebiete. Schweiz hat kein
Bundesterritorium, das nicht gleichzeitig Kantonsterritorium ist.
Bund hat höchste Staatsgewalt, ist also souverän. Bund hat Kompetenzhoheit (veralt.:
Kompetenzkompetenz). Normativer Ausdruck der Souveränität des Bundes ist die
Unableitbarkeit der BV.
II. BUNDESSTAATLICHER CHARAKTER DER EIDGENOSSENSCHAFT
Bundesstaat ist aus Gliedstaaten (föderalistisch) zusammengesetzter Staat.
Bundesstaat. Element in der neuen BV: Kapitel zum Verhältnis Bund-Kantone (Art. 42-53 BV).
Dreistufiger Staatsaufbau verdeutlicht, weil Gemeinden ausdrücklich erwähnt werden. Vor allem
zwei Elemente, die bundesstaatl. Charakter der Schweiz ausmachen:
1. Staatliche Kompetenzen werden zwischen Bund und Kantonen verteilt (vgl. N. 1049 ff.)
2. Kantone sind an der Willensbildung des Bundes beteiligt (vgl. N. 949 ff.)
Im Gegensatz dazu ist ein Staatenbund der vertragliche Zusammenschluss von souveränen
Staaten. Er ist als Gesamtes aber kein Staat (keine Ausübung von Staatlichkeit gegenüber
Bürgern, i.d.R. kein Erlass von unmittelbar verbindlichen Gesetzen etc.) und beruht auf einem
Vertrag (Änderung setzt Einstimmigkeit aller Vertragspartner voraus).
§33 Rechtsstellung der Kantone
I. AUTONOMIE DER KANTONE
Umschreibung der Stellung der Kantone unter starker Betonung des partnerschaftlichen
Zusammenwirkens mit dem Bund (Art. 43-49 BV).
Kantone sind, obwohl oft so bezeichnet, keine souveränen Staaten i.S. des Völkerrechts. Denn
Souveränität nur soweit nicht durch BV beschränkt (Art. 3 BV).
Kantone haben beschränkte Staatsqualität, da Kompetenzen im (durch Volk und Ständen
jederzeit veränderbaren) von der BV vorgegebenen Rahmen.
Als öffentl.-rechtl. Körperschaften haben Kantone eigene Rechtspersönlichkeit und ihre
Autonomie ist in der BV selber begründet (im Gegensatz zu den Gemeinden, s. N. 975 ff.)
Ein Wesensmerkmal bundesstaatlicher Verfassungsordnungen ist, dass den Gliedern in einem
bestimmten Rahmen selbständige Entscheidungsbefugnisse garantiert werden. In Art. 47 BV wird
der Bund verpflichtet, die Eigenständigkeit der Kantone zu wahren.
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N. 930-933
N. 934-940
N. 941-948

N. 949-962
N. 963-973
Kantone haben:
- Verfassungsautonomie (allerdings durch Art. 51 BV beschränkt)
- Gesetzgebungsautonomie (viele Sachbereiche nicht durch Bund geregelt)
II. MITWIRKUNGSRECHTE DER KANTONE IM BUND
Die Mitwirkungsrechte machen Kantone zu Organen des Bundes, da die Kantone an der
Willensbildung des Bundes beteiligt sind.
1. Obligatorisches Verfassungsreferendum (Art. 140 Abs. 1 lit. a/c und. Art. 142 Abs. 2-4 BV)
Für eine Verfassungsänderung ist die Zustimmung der Mehrheit der Kantone (d.h. 12)
erforderlich. Blosse Stimmengleichheit genügt nicht.
Analoge Regelung für verfassungsändernde dringliche Bundesgesetze gem. Art. 165 Abs. 3 i.V.m.
Art. 140 Abs. 1 lit. c BV.
2. Standesinitiative (Art. 160 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 115 ParlG)
Kann alle Regelungen, die in den Kompetenzbereich der BVers fallen zum Gegenstand haben.
Muss schriftl. an die BVers gerichtet sein. Allerdings nicht gleiche Tragweite wie die
Volksinitiative nach Art. 138/139 BV. Standesinitiative ist nur ein Antrag an die BVers.
3. Obligatorisches Staatsvertragsreferendum (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV)
Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften muss
wie eine Verfassungsänderung von der Mehrheit des Volkes und der Kantone gutgeheissen
werden.
4. Fakultatives Referendum gegen Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse (Art. 141 Abs. 1 lit.
a/b/c BV)
5. Fakultatives Staatsvertragsreferendum (Art. 141 Abs. 1 lit. d BV)
6. Wahl der Ständeräte (Art. 150 BV)
Obwohl der Ständerat eine Bundesbehörde ist, regelt kantonales Recht das Wahlverfahren. In
allen Kantonen Volkswahl. Kein eigentl. Mitspracherecht der Kantone, da Ständeräte keine
Vertreter d. Kantone (vgl. N. 1492)
7. Anhörungs- und Mitwirkungsrechte der Kantone bei der Rechtsetzung des Bundes (Art. 45 und
Art. 147 BV)
8. Mitwirkung der Kantone bei der Umsetzung des Bundesrechts (Art. 46 BV)
„Umsetzung“ bringt zum Ausdruck, dass es mehr als nur eine mechanische Rechtsanwendung
geht.
III. GLEICHHEIT DER KANTONE
Nirgends ausdrücklich erwähnt, aber Bestimmungen über die Rechtsstellung der Kantone gehen
eindeutig vom Grundsatz der Gleichstellung aus.
Kantone mit halber Standesstimme sind durch „und“ einander zugeordnet. Diese haben an zwei
Orten verminderte Rechtsstellung: Nur einen Ständerat (Art. 150 Abs. 2 BV), bei Abstimmungen
zählt ihre Stimme nur halb (Art. 142 Abs. 4 i.V.m. Art. 140 Abs. 1 BV).
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Der Finanzausgleich unterscheidet zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich. Der
Ressourcenausgleich dient dem Ausgleich von Unterschieden in der Finanzkraft zwischen
ärmeren und reichen Kantonen (Art. 135 Abs. 2 lit. a/b BV, Art. 3 ff. FiLaG). Die Mittel besitzen
keine Zweckbindung.
Der Lastenausgleich soll für Sonderlasten entschädigen, die gewisse Kantone zu tragen haben
(Art. 135 Abs. 2 lit. c BV, Art. 7 ff. FiLaG). Durch gebirgige Landschaft haben gewisse Kantone
höhere Infrastrukturkosten. Andererseits haben städtisch geprägte Kantone einen
überdurchschnittlichen Anteil an Armen, Hochbetagten, Arbeitslosen oder sonst auf staatliche
Unterstützung angewiesene.
§34 Gemeinden und Gemeindeautonomie
Art. 50 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kant. Rechts und nur
innerhalb dieser kantonal bestimmten Umfang. Innerhalb der Kantone werde die Gemeinden als
mit Autonomie ausgestattete Selbstverwaltungskörper anerkannt und sind kraft des kantonalen
Rechts öffentlich-rechtliche Körperschaften. Zur Besorgung der lokalen öffentlichen Aufgaben
sind sie mit einer grossen Autonomie ausgestattet. Die Gemeindeautonomie bedeutet vor allem
das Recht der Gemeinde zum Erlass eigener Rechtsnormen und zur Selbstverwaltung.
Eine Verletzung der vom kant. Recht gewährten Autonomie kann mit der sog.
Gemeindeautonomiebeschwerde (Art. 189 Abs. 1 lit. e BV, Art. 82 ff. und Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG)
gerügt werden.
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N. 974-979

N. 981-983
N. 984-988
N. 989-996
N. 1009-1010
N. 1011-1019
2. Kapitel Bundesgarantien zu Gunsten der Kantone
§35 Bestandes- und Gebietsgarantie
I. RECHTSGRUNDLAGE (ART. 1 UND 53 BV)
Art. 53 Abs. 1 BV gewährleistet direkt den Bestand und das Gebiet der in Art. 1 BV aufgezählten
Kantone. Ausserdem sind in Abs. 2-4 das Verfahren der Bestandes- und Gebietsveränderung
sowie der Grenzbereinigung geregelt.
II. BESTANDESGARANTIE
Die Kantone haben kein Sezessionsrecht, dürfen also nicht selbständig entscheiden, ob sie aus
dem Bundesstaat austreten wollen.
Ohne Verfassungsänderung können keine neuen Kantone geschaffen werden.
Den Status der Halbkantone kann ohne Verfassungsänderung (betroffen wären Art. 1 und 150
BV) nicht verändert werden.
III. GEBIETSGARANTIE
Das Territorium der Kantone wird von Art. 53 Abs. 1 BV verfassungsmässig fixiert. Die
Bestimmung richtet sich an den Bund und die Kantone, aber in erster Linie muss der Bund für die
Kantonsgrenzen einstehen, was auch gegen den Willen des Kantons oder dessen Bevölkerung
geschieht. Die Kantone müssen ihre Grenzen auch gegenseitig respektieren.
Die Gebietsgarantie bedeutet:
- Unzulässigkeit von Gebietsabtretungen an das Ausland (trotz Art. 54 BV; Aussenpolitik)
- Besonderes Verfahren für Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen (Art. 53 Abs. 3 BV)
- Zulässigkeit von blossen Grenzbereinigungen zwischen Kantonen (nur technisch für klarere,
zweckmässigere Grenze, Art. 53 Abs. 4 BV; interkantonale Vereinbarungen -> Art. 48 Abs. 3 BV)
§36 Gewährleistung der Kantonsverfassungen und der verfassungsmässigen
Ordnung der Kantone
I. FUNKTION DER GEWÄHRLEISTUNG DES BUNDES
Die kantonale Verfassungsautonomie wird durch Art. 51 Abs. 1 BV beschränkt, indem an sie
gewisse bundesrechtliche Anforderungen gestellt werden. Die Gewährleistung nach Art. 51 Abs.
2 BV erfüllt einerseits, dass der Rahmen des Bundesrechts beachtet wird und andererseits dass
eine gewisse Homogenität der Verfassungsstruktur der Kantone erreicht wird.
II. INHALTLICHE ANFORDERUNGEN AN DIE KANTONSVERFASSUNGEN
Nach Art. 51 Abs. 2 Satz 2 BV müssen die KV mit dem Bundesrecht übereinstimmen und dürfen
nichts enthalten, was irgendeiner Norm des Bundesrechts widerspricht.
Das Erfordernis der demokratischen Verfassung nach Art. 51 Abs. 1 BV ist erfüllt, wenn die
Verfassung ein gewähltes Parlament vorsieht und den Grundsatz der Gewaltenteilung beachten.
Ausserdem müssen alle Total- und Partialrevisionen der KV dem Volk des Kantons obligatorisch
zur Abstimmung vorgelegt werden und die Mehrheit der Stimmberechtigten (absolutes Mehr,
kein qualifiziertes oder doppeltes Mehr) muss die Möglichkeit haben, jederzeit die Revision der
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KV zu verlangen. Dies ist als Mindestanforderung zu verstehen, in den Kantonen sind viel
niedrigere Quoren nötig.
III. GEWÄHRLEISTUNGSVERFAHREN (ART. 51 ABS. 2 BV)
Für jede Total- oder Partialrevision einer KV muss die Gewährleistung des Bundes eingeholt
werden (Art. 51 Abs. 2 BV), wofür gemäss Art. 172 Abs. 2 BV die Bundesversammlung zuständig
ist.
Die BVers überprüft, ob die Anforderungen des Art. 51 BV eingehalten wurden, womit eine reine
Rechtskontrolle stattfindet und politische Argumente keinen Platz finden.
Es ist aber Sache des BGer zu prüfen, ob eine KV im richtigen Verfahren zustande gekommen ist.
Der Gewährleistungsbeschluss als konkreter Rechtsanwendungsakt erfolgt in Form eines
einfachen (nicht referendumsfähigen) Bundesbeschlusses (Art. 163 Abs. 2 BV).
IV. RECHTSWIRKUNG DES GEWÄHRLEISTUNGSBESCHLUSSES
Der Gewährleistungsbeschluss hat nur deklaratorische Wirkung. Sofern die Gewährleistung einer
Verfassungsbestimmung verweigert wird, wird sie wegen ihrer Bundesrechtswidrigkeit von
Anfang an als ungültig betrachtet.
Die BVers kann auf den Gewährleistungsbeschluss zurückkommen, sollte sich später
herausstellen, dass eine Bundesrechtswidrigkeit besteht. Ergibt sich eine solche Situation erst
durch neu hinzutretendes Bundesrecht, geht man in der Praxis davon aus, dass aufgrund der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts eine ausdrückliche Aufhebung nicht nötig ist.
Das Bundesgericht sieht sich an den Gewährleistungsbeschluss der BVers gebunden (Art. 190 BV),
weshalb keine abstrakte Normenkontrolle möglich ist. Allerdings schliesst das die vorfrageweise
Prüfung unter bestimmten Voraussetzungen nicht aus.
In konkreten Anwendungsfällen kann gerügt werden, eine Bestimmung der KV verstosse gegen
(un)geschriebenes Bundesverfassungsrecht, einschliesslich sich weiter entwickelter
übergeordneter Verfassungsprinzipien, oder gegen eine Norm des übrigen Bundesrechts oder
eines Staatsvertrages, falls das übergeordnete Recht erst nach der Gewährleistung der KV durch
die BVers in Kraft getreten ist.
Ansonsten kann eine kantonale Verfassungsnorm nur noch mit der subsidiären
Verfassungsbeschwerde auf ihre Vereinbarkeit mit den verfassungsmässigen Rechten überprüft
werden (Art. 116 BGG).
V. SCHUTZ DER VERFASSUNGSMÄSSIGEN ORDNUNG DER KANTONE DURCH DEN BUND –
BUNDESINTERVENTION
Bundesversammlung (Art. 172 Abs. 2 BV), Bundesrat (Art. 186 Abs. 4 BV) (und auch das
Bundesgericht) haben über die Einhaltung der Kantonsverfassung zu wachen. Art. 52 Abs. 1 BV
bildet die Grundlage, um die in Art. 51 BV aufgestellten Anforderungen durchzusetzen.
Um die verfassungsmässige Ordnung in den Kantonen aufrecht zu erhalten, steht dem Bund das
Institut der Bundesintervention zur Verfügung.
Darunter werden Zwangsmassnahmen im Interesse der kantonalen Organe verstanden. Die
Bundesintervention richtet sich also nicht gegen die Kantone.
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N. 1020-1023
N. 1024-1033
N. 1034-1048

Vorausgesetzt wird, dass die verfassungsmässige Ordnung gestört wird, welche aber keine Folge
einer Verfassungsverletzung einer kantonalen Behörde sein darf. Im Übrigen kommt eine
Bundesintervention nur in Betracht, sollte sich der betroffene Kanton nicht selbst bzw. mit Hilfe
anderer Kantone helfen können (Grundsatz der Subsidiarität).
Art. 173 Abs. 1 lit. b und Art. 185 Abs. 2 BV begründen parallele Kompetenzen von BR und BVers.
Allerdings dürfte eine Bundesintervention primär Sache des BR sein, da rasch gehandelt werden
muss. Sollte der Bundesrat ein Truppeneinsatz mit mehr als 4‘000 Armeeangehörigen anordnen,
muss die BVers einberufen werden (Art. 185 Abs. 4 i.V.m. Art. 173 Abs. 1 lit. d BV).
Die zu treffenden Massnahmen liegen im Ermessen der zuständigen Bundesbehörde. Die
Massnahmen müssen aber immer dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen. Ein allfällig
nach Art. 187 Abs. 1 lit. c BV gewählter Kommissär ist mit sehr weitreichenden Befugnissen
ausgestattet.
Ultima ratio kann auch ein Truppeneinsatz angeordnet werden (bewaffnete Intervention).
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3. Kapitel Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen
§37 Grundsätzliche Regelung der Kompetenzausscheidung
I. GRUNDSATZ VON ART. 3 BV
Gem. Art. 3 BV besteht eine subsidiäre Generalklausel zu Gunsten der kantonalen Zuständigkeit.
Das Prinzip der Aufgabenverteilung ist in Art. 42 und 43 BV geregelt. Die Kantone haben demnach
eine originäre Zuständigkeit für nicht dem Bund übertragene Aufgaben. Dieses System weist
deshalb keine Lücken auf.
Das in Art. 3 und 42 BV verankerte System geht von der Aufzählung der Bundeskompetenzen aus.
Der Bund ist zuständig, soweit von der Verfassung (Bundesgesetze/-beschlüsse können keine
Kompetenzen begründen) ermächtigt. Die Bundeskompetenzen werden durch
Einzelermächtigungen (keine generellen Ermächtigungen) umschrieben. Neue Staatsaufgaben
fallen daher zuerst in die Kompetenz der Kantone.
Werden in der BV dennoch kantonale Kompetenzen erwähnt, kann grundsätzlich gesagt werden,
dass eine Bundeskompetenz in irgendeiner Form von den Kantonen eingeschränkt werden darf.
(Buch N. 1055)
Um neue Bundeskompetenzen zu begründen, ist eine Verfassungsrevision nötig.
Gewohnheitsrecht zur Begründung von Bundeskompetenzen ist ebenso unzulässig wie die
freiwillige Übertragung einer Kompetenz durch die Kantone.
II. METHODE DER ERMITTLUNG DER BUNDESKOMPETENZEN
Für die Ermittlung der verfassungsrechtlichen Kompetenzbestimmungen gelten die allgemeinen
Grundsätze der Verfassungsauslegung. Ausgangspunkt ist der Wortlaut. Wo dieser unklar ist, gilt
es, die Tragweite einer Kompetenznorm aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der
Vorschrift und aus ihrem systematischen Zusammenhang abzuleiten.
Der teleologischen Methode wird ein grösseres Gewicht gegeben, weshalb aus einer
ausdrücklichen Bundeskompetenz jene Kompetenzen abgeleitet werden können, die der Bund
zur Erreichung der genannten Aufgabe braucht. Dadurch sind auch stillschweigende
Bundeskompetenzen möglich.
Die Rechtsgrundlage findet sich oft in reinen Kompetenznormen (z.B. Art. 87 BV). Allerdings gibt
es Kompetenznormen, die gewisse materielle Grundsätze festlegen (z.B. Art. 76 BV).
Verhaltensnormen, welche die Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger umschreiben,
engen die Gestaltungsfreiheit der Kantone ein (z.B. Art. 62 Abs. 2/3 BV). Auch die Grundrechte
begrenzen die kantonalen Kompetenzen.
Aus solchen Zielen und Schranken können jedoch nach herrschender Lehre keine Kompetenzen
des Bundes zur Regelung grundrechtsrelevanter Bereiche abgeleitet werden.
Die Kompetenzen sind v.a. im 3. Titel der Bundesverfassung aufgelistet (Art. 54-135 BV). Die
Artikelreihenfolge ist nicht als Rangfolge zu verstehen, sie hat lediglich informierende Bedeutung.
Art. 2, 41 und 94 Abs. 2 BV sind keine Kompetenzartikel.
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N. 1049-1063
N. 1064-1077

N. 1078-1082
N. 1083-1090
N. 1091-1101
III. MODUS DER UMSCHREIBUNG DER BUNDESKOMPETENZEN
Für die Zuweisung von Bundeskompetenzen gibt es verschiedene Anknüpfungspunkte:
- Zuweisung eines bestimmten Sach- oder Rechtsbereichs, die allgemein als Einheit
(Sachbereiche) oder um geschlossene Komplexe rechtlicher Regelung (Rechtsbereiche)
verstanden werden.
- Zuweisung nach einem in verschiedenen Sachbereichen auftretenden Problem
(„Querschnittprobleme“)
- Zuweisung nach Staatsfunktionen. Beschränkung auf Rechtsetzung, Verwaltung oder
Rechtsprechung. Gesetzgebungskompetenz schliesst Kompetenz ein, darüber zu
entscheiden, wem die Verwaltungs- und Rechtsprechungsfunktion zusteht.
IV. UMFANG DER RECHTSETZUNGSKOMPETENZEN DES BUNDES
Nicht jede Kompetenz ermächtigt den Bund, eine Materie in allen Aspekten regeln zu dürfen. Der
Umfang einer Kompetenz ergibt sich aus der Formulierung und Auslegung eines
Verfassungsartikels. Es wird unterschieden zwischen:
- Umfassende Rechtsetzungskompetenz des Bundes: Der Bund darf ein Gebiet
vollständig und abschliessend regeln (z.B. „Sache des Bundes“, „Der Bund erlässt
Vorschriften“, „Der Bund sorgt dafür“, „Der Bund stellt sicher“, „Der Bund trifft
Massnahmen“)
- Fragmentarische Rechtsetzungskompetenz des Bundes: Nur ein Teilbereich eines
Sachgebiets ist dem Bund unterstellt. Nur in dieser Richtung darf der Bund tätig werden
(z.B. „im Rahmen seiner Zuständigkeit“)
- Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes: Der Bund ist befugt, eine Materie in
ihren Grundzügen zu regeln. Damit wird eine gewisse gesamtschweizerische
Vereinheitlichung erreicht, aber die Kantone haben Spielraum, um eigene, spezielle
Verhältnisse zur berücksichtigen. (z.B. „Der Bund legt Grundsätze fest“, „Der Bund
erlässt Mindestvorschriften“)
- Förderungskompetenzen des Bundes: Der Bund kann als Grundlage für seine
Unterstützungsmassnahmen gesetzliche Regelungen erlassen. Ergibt sich klar aus dem
Wortlaut (z.B. „fördert“, „unterstützt“)
V. VERHÄLTNIS DER BUNDESKOMPETENZEN ZU DEN KANTONALEN KOMPETENZEN
Gemäss Art. 3 und 42 BV bedeutet eine Bundeskompetenz den Ausschluss der Kantone,
allerdings fallen nicht immer bereits mit der Begründung der Bundeskompetenz alle kantonalen
Kompetenzen dahin. Es werden drei Fälle unterschieden:
- (Regel) Bundeskompetenzen mit nachträglich derogatorische Kraft (auch
„konkurrierende Kompetenzen“): Solange der Bund die Kompetenz nicht benutzt,
bleiben die Kantone zuständig. Wird der Bund ganz oder teilweise tätig, fallen die
Kantonalen Kompetenzen in entsprechendem Umfang dahin.
- (Ausnahme) Bundeskompetenzen mit ursprünglich derogatorischer Kraft
(ausschliessliche Bundeskompetenzen): Mit der Begründung der Bundeskompetenzen
fallen alle kantonalen Kompetenzen im betreffenden Sachgebiet dahin, ungeachtet, ob
der Bund die Kompetenz ausschöpft oder nicht. Ergibt sich aus Wortlaut und
Auslegung (nicht einfach!)
- Parallele Kompetenzen: Bund und Kantone können gleichzeitig und unabhängig
voneinander tätig sein (z.B. Schaffung von Hochschulen durch Bund – Schaffung von
Hochschulen durch Kantone)
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VI. VERTEILUNG VON GESETZGEBUNG UND VOLLZUG AUF BUND UND KANTONE
In der Regel erfolgt die Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone (Art. 46 Abs. 1 BV, vgl. N
962). In vielen Fällen überlässt die Verfassung die Zuweisung der Umsetzung dem
Bundesgesetzgeber.
VII. BUNDESTREUE
Die staatlichen Kompetenzen sind nicht in einer absoluten Weise aufgeteilt, weshalb sie mit
gegenseitiger Rücksichtnahme ausgeübt werden müssen. Der Bundesstaat ist auf die
Kooperation zwischen Bund und Kantonen und der Kantone untereinander angewiesen (vgl. N.
1242 ff.). Die Kompetenzen sollen so gebraucht werden, dass dadurch die kompetenzgemässe
Regelung des Partners nicht unmöglich bzw. unwirksam gemacht wird.
Der Rechtsgrundsatz der bundesstaatlichen Treuepflicht ist in Art. 44 BV in allgemeiner Weise
verankert. Dies ist eine modifizierte Anwendung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes von Treu
und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV).
Die Bundestreue ist aber kein verfassungsmässiges Recht des Bürgers, weshalb nur Bund und
Kantone eine Verletzung grundsätzlich mittels Klage geltend machen können (Art. 120 Abs. 1 lit.
b BGG, vgl. N. 2064 ff.). Für weitere, aus der Bundestreue abgeleitete Pflichten und Gebote siehe
Buch N. 1112.
§38 Überblick über die Kompetenzen des Bundes
I. RECHTSETZUNGSKOMPETENZEN DES BUNDES
In erster Linie werden die Bundeskompetenzen auf dem Weg der Rechtsetzung wahrgenommen.
Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen
(Art. 164 BV, vgl. N. 1821 ff.).
Materielles Recht bedeutet inhaltliche Regelung eines Sachbereiches, formelles Recht bestimmt
die Organisation der Behörden und das anwendbare Verfahren. Zahlreiche Gesetze enthalten
Normen beider Arten.
Prüfungsschema:
1. Weist die BV dem Bund die betreffende Aufgabe zu? (vgl. Art. 42 und 43a Abs. 1 BV)
2. Umfang der Bundeskompetenz ermitteln (umfassend, fragmentarisch,
Grundsatzgesetzgebung, Förderungskompetenz)
3. Auswirkung auf die Zuständigkeit der Kantone (nachträglich/ursprünglich derogatorisch,
parallel)
II. AUSSENPOLITIK UND ABSCHLUSS VON STAATSVERTRÄGEN
Der Bund hat eine umfassende Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten nach Art. 54 Abs. 1
BV. Er muss aber Rücksicht auf die Zuständigkeit der Kantone nehmen und deren Interessen
wahren (Art. 54 Abs. 3 BV). Zusätzlich haben die Kantone nach Art. 55 BV ein Mitspracherecht in
aussenpolitischen Entscheiden.
Staatsverträge können vom Bund abgeschlossen werden (Art. 54 Abs. 1 BV). Diese Kompetenz ist
umfassend und gilt nach h.L. auch für Materien, die innerstaatliche in den Kompetenzbereich der
Kantone fallen (aber Art. 54 Abs. 3 und Art. 55 BV beachten!)
Verfahren: vgl. N 1897 ff.
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N. 1102-1104
N. 1105-1112
N. 1113-1119
N. 1120-1137

N. 1138-1147
N. 1148-1149
Unmittelbar anwendbare Staatsverträge („self-executing treaties“) bedürfen keiner weiteren
innerstaatlichen Umsetzung/Konkretisierung.
Betrifft jedoch ein nicht unmittelbar anwendbarer Staatsvertrag eine Materie aus dem
Kompetenzbereich des Bundes bzw. der Kantone, bestimmt der Bund bzw. bestimmen die
Kantone die Zuständigkeit des Vollzugs (interne Zuständigkeitsordnung wird gewahrt).
Allerdings ist der Bund letztlich für die Durchführung von Staatsverträgen völkerrechtlich
verantwortlich, weshalb der Bund die Kantone beaufsichtigen, diese zur Durchführung anhalten
oder gar an ihrer statt erforderliche Massnahmen treffen darf.
Staatsverträge können auch von den Kantonen abgeschlossen werden (Art. 56 BV), womit ihnen
in einem gewissen Rahmen eine konkurrierende Staatsvertragskompetenz zukommt. Nach Art.
56 Abs. 1 können sich solche Verträge nur aber auf sämtliche Materien des kantonalen
Zuständigkeitsbereichs beziehen. Art. 56 Abs. 2 BV ist aber zu beachten.
Allerdings ist die Staatsvertragskompetenz des Bundes eine umfassende mit nachträglich
derogatorischer Wirkung. Allfällige kantonale Staatsvertragskompetenzen fallen daher mit
Abschluss eines Staatsvertrages des Bundes dahin.
Art. 56 Abs. 2/3 regeln das Verfahren. Nur wenn der Bundesrat oder ein anderer Kanton
Einsprache erhebt, muss die BVers den Staatsvertrag genehmigen (Art. 172 Abs. 3 und 186 Abs. 3
BV, Art. 61c und 62 RVOG).
III. VERWALTUNGSKOMPETENZEN DES BUNDES
Der schweizerischen Variante liegt der Vollzug der Gliedstaaten zugrunde (Art. 46 BV). Dadurch
werden die Kantone selbst bei Bundeskompetenzen nicht völlig ausgeschlossen, können sie bei
der Regelung des Vollzuges mitwirken und eine bundeseigene Verwaltung muss nicht aufgebaut
werden.
Art. 46 BV ist allerdings insofern subsidiär, als der Bund den Vollzug teilweise oder ganz an sich
ziehen kann.
Für einzelne Verwaltungskompetenzen des Bundes siehe Buch N. 1142
Hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz, kann er auch über den Vollzug entscheiden, wobei
dieser meistens den Kantonen überlassen wird.
Manchmal bestimmt die BV ausdrücklich, dass die Gesetzgebung dem Bund, der Vollzug aber den
Kantonen zusteht (oft Voraussetzung, damit sich Kantone mit Abtretung einer Kompetenz
anfreunden können).
Der Bund kann den Vollzug aber beaufsichtigen (vgl. N. 1203 ff.).
Die Verfassung kann anordnen, dass Bund und Kantone eine Aufgabe gemeinsam wahrnehmen
(Art. 46 Abs. 2 BV).
Kantonales Recht wird nur im Bereich der auswärtigen Beziehungen vom Bund vollzogen, da die
Kantone in diesem Bereich nur beschränkt tätig sein dürfen.
IV. RECHTSPRECHUNGSKOMPETENZEN DES BUNDES
Der Bund erhält durch Art. 188 ff. BV eine Reihe von Rechtsprechungskompetenzen. Weitere
können dem Bund nach Art. 189 Abs. 3 BV übertragen werden. Grundsätzlich stehen dem Bund
nur bei der Anwendung von Bundesrecht Rechtsprechungskompetenzen zu (Ausnahme: Art. 189
Abs. 1 lit. d/e/f BV).
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§39 Delegation von Bundeskompetenzen an die Kantone
I. BEGRIFF UND ZULÄSSIGKEIT
Eine Kompetenzdelegation (Inhaber tritt Teil seiner Kompetenz auf eine andere Instanz ab)
erfolgt durch einen Erlass (Gesetz oder Verordnung) der delegierenden Instanz und kann auf
gleichem Weg rückgängig gemacht werden. Sie ist nur gegenüber einer untergeordneten Instanz
möglich und dient der vertikalen Dezentralisierung.
Die Kompetenzordnung der BV ist grundsätzlich zwingender Natur, allerdings ist nach h.L. eine
Kompetenzdelegation des Bundes zulässig, weil sie den Kantonen mehr Kompetenzen verschaffe.
Bei ausschliesslichen Bundeskompetenzen und Grundsatzgesetzgebungskompetenzen fällt eine
Delegation ausser Betracht.
II. GESETZESDELEGATION AN DIE KANTONE
Wird ein Kanton ermächtigt, die ihm überlassenen Fragen durch kantonale Rechtsnormen zu
regeln, bestimmt grundsätzlich die Kantonsverfassung die Form, in der dies zu geschehen hat.
Gelegentlich schreibt das Bundesrecht die Form der Rechtsetzung durch die Kantone vor
(Zulässigkeit umstritten).
Solche Delegationen finden sich dort, wo der Bund eine Rechtsvereinheitlichung nicht für
notwendig hält oder wenn aus politischen Gründen eine Bundeslösung nicht gefunden werden
kann.
Eine Delegation an einen Kanton (betrifft föderalistischen Aufbau des Staates, auf
unterschiedlichen Ebenen) ist zu unterscheiden von der Delegation der Legislative an Exekutive
oder Judikative (betrifft Gewaltenteilungsprinzip, findet auf der gleichen Ebene statt).
Überträgt der Bund eine Kompetenz an die Kantone, spricht man davon, dass das Bundesrecht
einen „Vorbehalt des kantonalen Rechts“ vorsieht. Ein echter Vorbehalt bedeutet, dass die
Kantone durch die Delegation eine neue Kompetenz erhalten, ein unechter Vorbehalt, der im
Übrigen auch keine Kompetenzdelegation ist, erwähnt dagegen kantonales Recht, zu dessen
Erlass die Kantone ohnehin (also ohne Ermächtigung des Bundes) befugt sind.
Folgende Arten einer Gesetzesdelegation sind denkbar:
- Ergänzendes kantonales Recht: Eine klare Ermächtigung durch den Bund wird
vorausgesetzt, eine stillschweigende Delegation ist nicht zulässig. Der Vorbehalt kann
fakultativ (Kantone dürfen regeln) oder obligatorisch (Kantone müssen regeln) sein.
- Abweichendes kantonales Recht: Das Bundesrecht gilt nur subsidiär im Falle, dass die
Kantone von ihrer Ermächtigung keinen Gebrauch machen. Muss ausdrücklich
vorgesehen sein.
- Kantonaler Entscheid über die Anwendbarkeit des Bundesrechts: Bundesrecht gilt nur,
wenn die Kantone sie für anwendbar erklären.
III. VERWALTUNGSDELEGATIONEN AN DIE KANTONE
Der Bundesgesetzgeber entscheidet über den Vollzug eines Bundesgesetzes, sofern sich die
Verfassung darüber nicht ausspricht.
Eine Verwaltungsdelegation schliesst oft eine Ermächtigung der Kantone zum Erlass einer
Vollziehungsverordnung mit ein. Auch ohne ausdrückliche Ermächtigung sind die Kantone zum
Erlass der für den Vollzug notwendigen Bestimmungen befugt.
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N. 1150-1154
N. 1155-1164
N. 1165-1168

N. 1169-1170
N. 1171-1172
N. 1173-1177
N. 1778-1190a
IV. RECHTSPRECHUNGSDELEGATIONEN AN DIE KANTONE
Für eine solche Delegation besteht nur ein beschränkter Anwendungsbereich. Die
Rechtsprechung im Zivil- und Strafrecht steht gemäss BV bereits den Kantonen zu (Art. 122 und
123 BV).
Die Kompetenzen des Bundesgerichts gemäss Art. 189 BV sind ausschliessliche
Bundeskompetenzen und nicht delegationsfähig.
§40 Derogatorische Kraft des Bundesrechts
I. KOLLISION VON BUNDESRECHT UND KANTONALEM RECHT
Trotz der grundsätzlich widerspruchslosen Trennung von Bundesrecht und kantonalem Recht
kommt es vor allem dann zu Konflikten, wenn in einem Sachbereich der Bund und die Kantone
zuständig sind und die Tragweite ihrer Regelungen nicht klar ersichtlich sind.
Eine Normenkollision liegt vor, wenn sich Bundesrecht und kantonales Recht inhaltlich
widersprechen. Dahinter liegt i.d.R. zugleich eine Kompetenzkollision, was bedeutet, dass sich
der Bund oder ein Kanton zu Unrecht auf eine Kompetenz stützt, die nur einem von beiden
zustehen kann.
II. VORRANG DES BUNDESRECHTS
Bundesrecht bricht kantonales Recht, hat also derogatorische Kraft (lex superior derogat legi
inferiori). Dies bezieht sich auf alle Stufen von Bundesrecht und kantonalem Recht.
Die ausdrückliche Rechtsgrundlage findet sich in Art. 49 Abs. 1 BV. Die Ungültigkeit des dem
Bundesrecht widersprechenden kantonalen Rechts ergibt sich aber auch aus Art. 3 und 42 BV
(Kompetenzausscheidung).
Der Vorrang des Bundesrechts wird als verfassungsmässiges Recht des Bürgers aufgefasst, der
sich gegen bundesrechtswidriges kantonales Recht mit der Einheitsbeschwerde bzw. subsidiären
Verfassungsbeschwerde wehren kann.
III. DIE VERSCHIEDENEN ARTEN VON KOLLISIONEN UND DEREN REGELUNG
In den meisten Fällen widerspricht eine kantonale Regelung inhaltlich einer Bundesrechtsnorm,
die der Bund erlassen durfte. Es liegt also eine Normen- und Kompetenzkollision vor. Die
kantonale Bestimmung ist nichtig.
Hat der Bund die Norm kompetenzwidrig erlassen, müsste eigentlich die kantonale Norm gelten,
was aber durch die ausdrückliche Anordnung von Art. 190 BV zum Teil vereitelt wird. Im Ergebnis
geht somit ein kompetenzwidriges Bundesgesetz dem kompetenzmässigen kantonalen Recht vor.
Parlamentsverordnungen und Verordnungen des Bundesrats fallen nicht unter Art. 190 BV.
Bestehen im Bundesrecht und im kantonalen Recht gleichlautende Regelungen, besteht keine
Normenkollision und die kantonale Bestimmung ist nicht ungültig, ihr kommt aber keine
selbständige Bedeutung zu.
Hat der Bund eine umfassende und abschliessende Regelung aufgestellt, sind jegliche kantonale
Bestimmungen ungültig, Bundesrechtskongruent oder –widrig. Ob der Bund eine Materie
abschliessend geregelt hat, ist oft eine schwierige Auslegungsfrage.
15

Gemäss Art. 6 ZGB ist das kantonale öffentliche Recht nicht durch das Bundeszivilrecht
eingeschränkt. Allerdings dürfen kantonale öffentlich-rechtliche Vorschriften in einem vom
Bundeszivilrecht geregelten Bereich nur unter drei kumulativ wirksamen Voraussetzungen
erlassen werden:
- Der Bundesgesetzgeber hat keine abschliessende Ordnung geschaffen
- Die kantonalen Bestimmungen entsprechen einem schutzwürdigen öffentlichen
Interesse
- Sie verstossen nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts
IV. NICHTIGKEIT DES BUNDESRECHTSWIDRIGEN KANTONALEN RECHTS
Dem Bundesrecht widersprechendes kantonales Recht ist nichtig. Bestehen Zweifel, kann erst
aufgrund einer Beschwerde bzw. subsidiären Verfassungsbeschwerde Klarheit geschaffen
werden.
Älteres kantonales Recht wird von neueren bundesrechtlichen Vorschriften endgültig vernichtet.
Es kann nicht wieder aufleben.
Späteres kantonales Recht ist überhaupt nie entstanden.
Konkrete Anwendungsakte von nichtigem kantonalem Recht sind i.d.R. nur anfechtbar.
V. RECHTSSCHUTZ
Die Gerichte und Verwaltungsbehörden des Bundes und der Kantone müssen den Grundsatz der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts von Amtes wegen beachten. Falls sich Zweifel über die
Gültigkeit erheben, sind Gerichte und Verwaltungsbehörden verpflichtet, vorfrageweise die
Bundesrechtsmässigkeit zu überprüfen und allenfalls die Anwendung zu versagen.
Der Vorrang des Bundesrechts kann auch mit einem Rechtsmittel geltend gemacht werden.
Rechtsmittel sind formelle Begehren, mit denen ein Betroffener verlangen kann, dass eine
rechtliche Streitfrage durch ein Rechtsprechungsorgan überprüft wird.
Zur Verfügung stehen ordentliche Rechtsmittel (Beschwerde, Rekurs u.a. an eine höhere Instanz),
Einheitsbeschwerde und subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Bei Kompetenzkonflikten können
Bund und Kantone nach Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG ebenfalls klagen (aber keine Bürger).
§41 Bundesaufsicht und Bundesexekution
I. BUNDESAUFSICHT
Die Rechtsgrundlage der Bundesaufsicht findet sich in Art. 49 Abs. 2 BV, wonach der Bund über
die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone wacht, was eine Pflicht darstellt. Dies dient
dazu, dass die an die Kantone delegierten Staatsaufgaben richtig erfüllt werden sowie, dass bei
Aufgaben im autonomen Wirkungsbereich keine Eingriffe in den Bundeskompetenzbereich
stattfinden oder Bundesrecht verletzt wird.
Die Aufsicht betrifft die Rechtsetzung und die Verwaltung, eine Kontrolle der Rechtsprechung
kommt durch die Exekutivorgane des Bundes nicht in Betracht.
Wo die Kantone autonom sind, findet lediglich eine Rechtskontrolle statt, in delegierten
Wirkungsbereichen zudem auch eine Ermessenskontrolle.
Grundsätzlich ist für die Bundesaufsicht der Bundesrat zuständig (Art. 182 Abs. 2 und Art. 186
Abs. 4 BV). Eine Delegation an ein Bundesamt oder Departement ist möglich (Art. 177 Abs. 3 BV).
In streitigen Fällen entscheidet der Bundesrat (Art. 61b Abs. 2 RVOG).
16
N. 1191-1194
N. 1195-1202
N. 1203-1225

N. 1226-1241
Nur wenn der Bundesrat oder ein Kanton Einsprache erhebt, kommt das Geschäft vor die
Bundesversammlung (Art. 186 Abs. 3 i.V.m. Art. 172 Abs. 3 BV). Die BVers genehmigt überdies die
Kantonsverfassungen (Art. 172 Abs. 2 BV, vgl. N 1021 ff.).
Als Aufsichtsmittel kommen folgende Massnahmen in Betracht:
- Konkrete Beanstandung (mit verlangter Berichtigung)
- Generelle Weisung (Kreisschreiben): Richtet sich an alle Kantone und schreibt vor, wie
das Bundesgesetz zu vollziehen ist.
- Berichterstattung: Die Kantone werden zu einer periodischen Berichterstattung über
die Amtstätigkeit in einem bestimmten Verwaltungsgebiet verpflichtet.
- Inspektion: Betrifft nur den Vollzug von Bundesgesetzen. Entsenden von
Bundesbeamten zu einer Inspektion.
- Genehmigungspflicht: Gewisse kantonale Erlasse bedürfen einer Genehmigung durch
die Bundesbehörden (allg.: Art. 186 Abs. 2 BV).
Grundsätzlich genehmigungspflichtig sind Kantonsverfassungen (Art. 51 Abs. 2 BV i.V.m.
Art. 172 Abs. 2 BV), interkantonale Verträge, sofern Einsprache von Kanton oder
Bundesrat (vgl. N. 1134 und 1297). Gesetze/Verordnungen nur, wenn vom
Bundesgesetzgeber vorgesehen.
Die Genehmigung kantonaler Verfassungsnormen und grundsätzlich interkantonaler
Verträge hat lediglich deklaratorische, bei kantonalen Gesetzen/Verordnungen jedoch
konstitutive Wirkung.
- Aufhebung von kantonalen Anwendungsakten: Der Bund kann Verfügungen von
kantonalen Verwaltungsbehörden (im Zusammenhang mit dem Vollzug von
Bundesgesetzen) aufheben. Gerichtsurteile können nach Häfelin/Haller/Keller nicht
durch den Bundesrat aufgehoben werden.
- Bundesgerichtliche Entscheidung: Anordnungen des BGer auf Grund der
Beschwerde/Klage einer Bundesbehörde (vgl. N. 2045 ff.)
II. BUNDESEXEKUTION
Kommt ein Kanton seinen Pflichten nicht nach, muss Bundesrecht mit Zwangsmassnahmen
durchgesetzt werden können.
Die rechtliche Grundlage findet sich in Art. 173 Abs. 1 lit. e BV für die BVers und in Art. 186 Abs. 4
für den BR.
Eine Bundesexekution kommt nur in Betracht, wenn ein Kanton Bundespflichten verletzt. Des
Weiteren braucht es eine Zwangsandrohung durch den Bund (Mahnung, Frist, Androhung der
Exekution).
Die Mittel müssen stets dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Es kommen
folgende Massnahmen in Betracht:
- Ersatzvornahme: Der Bund erfüllt die Pflicht auf Kosten des säumigen Kantons. Dies
darf er auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung.
- Sistierung von Subventionen: Zulässig ist eine Sistierung von Subventionen nur dann,
wenn eine Konnexität zwischen Subvention und Pflichtverletzung in dem Sinne besteht,
dass der Kanton Pflichten verletzt, für deren Erfüllung der Bund Subventionen erteilt.
- Militärisches Einschreiten: Dies stellt die ultima ratio dar. Zuständig ist die BVers (Art.
173 Abs. 1 lit. d BV) oder bei Dringlichkeit der Bundesrat (Art. 185 Abs. 4 BV). (vgl. N.
1550)
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4. Kapitel Zusammenwirken von Bund und Kantonen
§42 Kooperativer Föderalismus
I. DER GRUNDGEDANKE DER KOOPERATION
Kooperativer Föderalismus bezeichnet alle Formen von Zusammenarbeit unter den Gliedstaaten
oder zwischen Gliedstaaten und Bund. Die Idee dahinter ist, dass komplexe Aufgaben der
Gemeinwesen und die starke Interdependenz in allen Bereichen eine weitgehende Koordination
und Kooperation erfordern. Der kooperative Föderalismus wirkt sich in zwei Richtungen aus:
Horizontal (Kantone – Kantone) und vertikal (Kantone – Bunde).
II. DER HORIZONTALE KOOPERATIVE FÖDERALISMUS
Interkantonale Verträge stellen den wichtigsten Aspekt des horizontalen kooperativen
Föderalismus dar, siehe dazu §43.
An zweiter Stelle sind interkantonale Konferenzen zu nennen (z.B. Direktorenkonferenzen,
Konferenz der Kantonsregierungen etc.). Voraussetzung für jede Zusammenarbeit ist das
Vorliegen einer kantonalen Kompetenz im betreffenden Sachgebiet.
In einem weiteren Sinne gehören auch die Pflichten zur Zusammenarbeit der BV zum
kooperativen Föderalismus. Dies wären:
- Verbot der Selbsthilfe (Art. 44 Abs. 3 BV): Jede bewaffnete Selbsthilfe ist untersagt.
Streitigkeiten zwischen Kantonen werden nach Möglichkeit durch Verhandlung oder
Vermittlung beigelegt.
- Pflicht zur Hilfeleistung (Art. 44 Abs. 2 BV): Die Kantone schulden einander Rücksicht
und Beistand. Dies ist vor allem im Bereich der Hilfe mit Polizeikräften von Bedeutung.
- Amts- und Rechtshilfepflichten (Art. 44 Abs. 2 BV)
III. DER VERTIKALE KOOPERATIVE FÖDERALISMUS
Formen des vertikalen kooperativen Föderalismus können sein:
- Zusammenarbeit von Bund und Kantonen bei der Rechtsetzung (Art. 45 BV): Vgl. N. 949
ff., 1155 ff.
- Mitwirkung der Kantone bei der Umsetzung des Bundesrechts (Art. 46 BV)
- Subventionen des Bundes an die Kantone: Vgl. N 948 und 970 ff.
- Verbundaufgaben: Bei den Verbundaufgaben (Art. 46 Abs. 2 BV; N. 1146a) sind
Verantwortung und Finanzierung zwischen Bund und Kantonen geteilt.
- Verträge zwischen Bund und Kantonen: Vgl. N. 1277
Eine Zusammenarbeit im Sinne des vertikalen kooperativen Föderalismus ist nur innerhalb der
verfassungsmässigen Kompetenzen von Bund und Kantonen möglich.
Horizontale und vertikale Zusammenarbeit können auch kombiniert auftreten.
IV. BEDEUTUNG UND GRENZEN DES KOOPERATIVEN FÖDERALISMUS
Der kooperative Föderalismus darf nicht zu einem unübersehbaren Gewirr von sich
überlagernden föderalistischen Institutionen führen. Im Weiteren darf die verfassungsmässige
Kompetenzenordnung nicht relativiert oder faktisch überspielt werden.
18
N. 1242-1244
N. 1245-1253
N. 1254-1263
N. 1264-1265

N. 1266
N. 1267-1273
N. 1274-1277b
N. 1278-1281
N. 1282-1292
V. GRENZÜBERSCHREITENDE KOOPERATION
Siehe Buch
§43 Verträge zwischen den Kantonen
I. GRUNDLAGEN
Verträge zwischen den Kantonen sind öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, die zwei oder
mehrere Kantone über einen in ihren Kompetenzbereich fallenden Gegenstand schliessen. Sie
können alle Staatsfunktionen betreffen. Auf diese Weise können auch gemeinsame
Organisationen und Einrichtungen geschaffen werden.
Das Interkantonale Recht hat Vorrang vor dem kantonalen Recht (Art. 48 Abs. 5 BV), geht aber
dem Bundesrecht nach.
Rechtliche Grundlage bildet Art. 48 BV.
II. AM VERTRAG BETEILIGTE PARTNER
Je nach Zahl der Beteiligten Kantone, wird nach bi- oder multilateralen Verträgen unterscheiden.
Gemäss Art. 48 Abs. 2 kann sich der Bund ebenfalls an interkantonalen Verträgen beteiligen,
wobei zu beachten bleibt, dass dem Bund durch die Beteiligung keine neuen Kompetenzen
zufallen dürfen.
Nach Art. 48a können in neun abschliessend aufgezählten Aufgabenbereichen interkantonale
Verträge für allgemeinverbindlich erklärt werden, womit Kantone beitreten müssen.
III. VORAUSSETZUNGEN UND GRENZEN DER INTERKANTONALEN VERTRÄGE
Die Kantone dürfen innerhalb der verfassungsmässigen Kompetenzenordnung alles regeln,
solange die Kompetenzenordnung nicht verändert wird (vgl. N. 1062).
Verträge mit Inhalt, die den Bundesfrieden bedrohen könnten, sind aufgrund von Art. 44 Abs. 2
BV unzulässig.
Es bleibt allgemein Art. 48 Abs. 3 BV zu beachten
IV. ARTEN VON INTERKANTONALEN VERTRÄGEN
Rechtsgeschäftliche Verträge begründen zwischen den Beteiligten ein konkretes
Rechtsverhältnis, indem sie gegenseitige Rechte und Pflichten umschreiben.
Rechtsetzende Verträge stellen eine inhaltlich übereinstimmende generell-abstrakte Regelung
der Vertragsbeteiligten dar, die einen Sachbereich innerhalb der zustehenden Kompetenzen
regelt.
Unmittelbar rechtsetzend sind diese Verträge, wenn Private und rechtsanwendende Behörden
der beteiligten Kantone direkt berechtigt und verpflichtet werden.
Mittelbar rechtsetzend sind Verträge, die nur Bestimmungen aufstellen, wie die Kantone ihr
internes Recht zu gestalten haben.
Es kommen Mischformen zwischen rechtsgeschäftlichen und rechtsetzenden Verträgen vor.
19

Durch solche Verträge können Materien gesamtschweizerisch vereinheitlicht werden, ohne dass
die Kantone ihre Kompetenzen verlieren (Gewinn für föderalistisches Prinzip). Allerdings haben
Kantonsparlamente nur beschränkt Einfluss auf die Ausgestaltung und die parlamentarische
Kontrolle ist nur beschränkt realisierbar (Verlust demokratisches Prinzip).
V. INTERKANTONALE ORGANE
Durch interkantonale Verträge können interkantonale Organe aufgestellt werden (Art. 48 Abs. 4
BV), die meistens mit Verwaltungsaufgaben betraut oft auch die Kompetenz zum Erlass von
Vollzugbestimmungen besitzen.
VI. ABSCHLUSS UND AUFLÖSUNG
Massgeblich für das Beitrittsverfahren ist das kantonale Recht.
Die Verträge sind dem Bund zur Kenntnis zu bringen (Art. 48 Abs. 3 BV), es sei denn, sie haben
aufgrund einer Einsprache des Bundesrats oder eines anderen Kantons durch die BVers
genehmigt zu werden (Art. 172 Abs. 3 und Art. 186 Abs. 3 BV).
Sofern Bestimmungen über den Rücktritt fehlen, dürfen nach BGer Verträge, die eine generelle
Regelung einer Materie zum Gegenstand haben, frei gekündigt werden. (Mehr Details Buch N.
1300)
VII. RECHTSSCHUTZ
Bei Streitigkeiten steht den beteiligten Kantonen die Klage gegen andere Vertragskantone oder
gegen interkantonale Organe offen (Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG, vgl. N. 2065 f.).
Soweit eine interkantonale Vereinbarung den Bürger direkt berechtigt oder verpflichtet, kann er
bei einer Verletzung des Vertrages die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ergreifen (Art. 95 lit. e BGG, vgl. N. 1987 ff). Wie Erlasse, können die Verträge (und auch
Erlasse/Verfügungen von interkantonalen Organen) mit der Einheitsbeschwerde angefochten
werden (Art. 82 lit. b i.V.m. Art. 95 BGG, vgl. N. 1953).
20
N. 1293-1295
N. 1296-1300
N. 1301-1305

N. 1306-1323
4. Teil: Schweizer Bürgerrecht und politische Rechte
§44 Schweizer Bürgerrecht
I. ALLGEMEINES
Nach heutiger Auffassung ist das Bürgerrecht als Persönlichkeitsrecht und nicht bloss als Status
zu verstehen. Alle Schweizerinnen und Schweizer haben ein Gemeindebürgerrecht, ein
Kantonsbürgerrecht und ein Schweizer Bürgerrecht, welche eine untrennbare Einheit darstellen
(Art. 37 Abs. 1 BV).
Zu den aus dem Schweizerischen Bürgerrecht erwachsenden Rechte und Pflichten siehe Buch N.
1309 f.
Ausländer haben auf Bundesebene keine politischen Rechte. Nur acht Kantone gewähren
Ausländern gewisse politische Rechte.
Grundrechte stehen ihnen dagegen zu, soweit sie nicht an das Schweizerische Bürgerrecht
anknüpfen.
Der Bund ist nach Art. 38 Abs. 1 BV ermächtigt, den Erwerb des Bürgerrechts zu regeln. Ebenso
regelt er den Verlust des Bürgerrechts und die Wiedereinbürgerung.
Für die ordentliche Einbürgerung sind primär die Kantone zuständig, wobei der Bund
Mindestvorschriften erlässt (Art. 38 Abs. 2 BV).
Zu den tragenden Prinzipien gehören:
- Grundsatz des ius sanguinis: Der Erwerb des Bürgerrechts stellt auf die Abstammung ab
(ius soli: Ort der Geburt ist massgebend)
- Einheitliches Bürgerrecht für die Familie: Nach Möglichkeit soll die ganze Familie das
gleiche Bürgerrecht haben. Innerstaatlich wird dies durch Art. 161 und Art. 271 Abs. 1
ZGB geregelt. Obwohl diese Bestimmungen dem Verfassungsgrundsatz der
Gleichbehandlung der Geschlechter widersprechen, sind sie aufgrund von Art. 190 BV
dennoch massgebend.
- Vermeidung von Staatenlosigkeit: Der Verlust des Schweizer Bürgerrechts kommt
grundsätzlich nur bei Doppelbürgern in Frage.
- Integration als Voraussetzung für die Einbürgerung: Art. 14 BüG
Zum Erwerb und Verlust des Bürgerrechts siehe Art. 1-48 BüG.
21

Anmerkung zum Einbürgerungsakt durch Kanton und Gemeinde (Art. 12 BüG): Das Bundesgericht
hat in zwei Entscheiden die rechtsstaatlichen Leitplanken für die Einbürgerungsverfahren
festgesetzt (BGE 129 I 217; BGE 129 I 232). Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV ist das Recht Grundlage und
Schranke staatlichen Handelns. Nimmt das Volk staatliche Aufgaben wahr, welche die
Rechtsstellung Einzelner unmittelbar berühren, ist es an die Verfassung und an die Grundrechte
gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Der in Art. 29 Abs. 2 BV verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör
schliesst die Verpflichtung ein, ablehnende Entscheide, welche die Rechtsstellung eines Einzelnen
berühren, zu begründen und eine solche Begründung ist bei Volksentscheiden, die an der Urne
erfolgen, nicht möglich. Zudem steht der Schutz der Privatsphäre des Einbürgerungswilligen nach
Art. 13 BV in problematischer Weise in Konflikt mit dem Anspruch der Stimmberechtigten auf
zureichende Information, wenn Einbürgerungen mittels Volksentscheiden entschieden werden.
IV. RECHTSSCHUTZ
Art. 51 Abs. 1 BüG verweist auf die allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege.
Ordentliche Einbügerungsentscheide: Für die Anfechtung von Einbürgerungsverfügungen nach
kantonalem oder kommunalem Recht, gelten die kantonalen Gesetze über die
Verwaltungsrechtspflege. Die Kantone müssen als letzte Beschwerdeinstanz Gerichte
einsetzen (Art. 114 i.V.m. Art. 86 Abs. 2 BGG).
Entscheide des Bundesamtes für Migration (vgl. 1329) können vor dem
Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 33 lit. d VGG), welches letztinstanzlich
entscheidet.
Neben betroffenen Privaten (Art. 48 Abs. 1 VwVG) sind auch die betroffenen Kantone und
Gemeinden berechtigt (Art. 51 Abs. 2 BüG).
Gegen letztinstanzliche Entscheide steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zur
Verfügung (Art. 83 lit. b BGG, Art. 113 i.V.m. Art 116 BGG).
Ausserordentliche Einbürgerungsentscheide: Gegen Verfügungen des Bundesamtes für Migration
(i.S.v. Art. 32, 25, 41 Abs. 1, 48 BüG) ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
möglich (Art. 31 VGG). Nach Art. 82 lit. a BGG können die Entscheide des BVerGer an das
Bundesgericht weitergezogen werden.
Gegen letztinstanzliche Verfügungen der Kantone über die Entlassung (Art. 42 Abs. 2 BüG)
und die Feststellung, ob eine Person das Schweizer Bürgerrecht besitzt, ist die Beschwerde an
das BVerGer ausgeschlossen (e contrario Art. 33 lit. i VGG). Diese Entscheide können direkt
beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 82 lit. a BGG). Die Kantone müssen Gerichte als
letzte Beschwerdeinstanzen einsetzen (Art. 86 Abs. 2 BGG).
Das Bürgerrecht wird als Status qualifiziert und kann nicht den verfassungsmässigen Rechten
zugeordnet werden. Jedoch kann ein abgewiesener Bewerber die Verletzung des
Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV) oder verfassungsmässiger Verfahrensrechte rügen.
Sofern nach kantonalem Recht ein Anspruch auf Einbürgerung besteht, kann auch eine
Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV)
geltend gemacht werden.
22
N. 1357-1362

N. 1363-1382
§45 Politische Rechte
I. BEGRIFF UND VORAUSSETZUNGEN DES STIMMRECHTS
Das Stimmrecht ist der zusammenfassende Ausdruck für das Recht, an der staatlichen
Willensbildung mitzuwirken. Neben den natürlichen Personen können sich auch juristische
Personen auf Art. 34 BV berufen.
Art. 136 BV regelt die Voraussetzungen bei eidgenössischen Abstimmungen und Wahlen sowie
die Teilnahme an Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten. Stimm- und
Wahlrecht sind grundsätzlich am Wohnsitz auszuüben (Art. 39 Abs. 2 BV).
Nach Art. 136 Abs. 1 BV sind nur die schweizerischen Staatsangehörigen gemeint.
Voraussetzungen sind:
- Schweizer Bürgerrecht
- Zurücklegung des 18. Altersjahres
- Kein Ausschluss vom Stimmrecht (minimale polit. Urteilsfähigkeit muss gegeben sein)
- Politischer Wohnsitz (Art. 3 Abs. 1 BPR, auch Anspruch auf Eintragung im
Stimmrechtsregister nach Art. 4 Abs. 1 BPR)
In kantonalen und kommunalen Angelegenheiten bleibt das kantonale Recht vorbehalten (Art.39
Abs. 1 BV). Neben Art. 51 Abs. 1 BV (Minimalanforderungen der demokratischen Rechte der KV)
gelten von Bundesrechts wegen folgende vier Vorschriften:
- Wohnsitzprinzip/Einheit des polit. Wohnsitzes: Art. 39 Abs. 2/3 BV gilt auch für
kantonale und kommunale Angelegenheiten. Allerdings steht es den Kantonen frei,
Auslandschweizern das Stimmrecht in kantonalen oder kommunalen Angelegenheiten
zu geben oder nicht.
- Karenzfrist: Art. 39 Abs. 4 BV
- Gleichbehandlungsgebot und Willkürverbot: Quotenregelungen sind zulässig, sofern sie
auf vernünftigen Gründen beruhen, massvoll sind und die Wahlmöglichkeiten unter den
Kandidaten nicht unverhältnismässig einschränken.
- Erfolgswertgleichheit beim Proporzwahlverfahren: Auch kleinere Parteien sollen
Mandate erreichen können. Problematisch sind deshalb Sperrklauseln („direktes
Quorum“) oder die Festlegung von zu kleinen Wahlkreisen („natürliches Quorum“).
Grundsätzlich sollten nicht mehr als 10% der Stimmen für das Erreichen eines Mandates
nötig sein.
Den Kantonen steht es nach Art. 39 Abs. 1 BV frei, auch den im Kanton wohnhaften Ausländern
politische Rechte zu gewähren.
Das Stimmrecht ist einerseits ein Recht (Beschwerde ans Bundesgericht mit
„Stimmrechtsbeschwerde“ -> Art. 189 Abs. 1 lit. f BV, Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 BGG) und
andererseits eine staatliche Funktion, denn als Träger von Mitwirkungsrechten stellt der
Stimmberechtigte ein Teilorgan des Staates dar. Deshalb ist er grundsätzlich verantwortlich, seine
Organfunktion zu erfüllen. Stimmrechtszwang ist so rechtlich begründbar.
II. DIE EINZELNEN POLITISCHEN RECHTE IM BUND: ÜBERBLICK
Siehe Buch N. 1383
23

III. ZUSÄTZLICHE POLITISCHE RECHTE IN DEN KANTONEN
Volkswahl der Exekutive, Finanzreferendum und Gesetzesinitiative sind nur in den Kantonen und
Gemeinden gewährleistet.
IV. WAHL- UND ABSTIMMUNGSFREIHEIT
Die in Art. 34 Abs. 2 geschützte freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe hat zur
Bildung folgender Grundsätze geführt:
Grundsatz der Einheit der Materie: Für Teilrevisionen der Verfassung in Art. 194 Abs. 2 BV
ausdrücklich festgehalten. In kantonalen Angelegenheiten aus dem Anspruch auf
unverfälschte Willensbildung abgeleitet.
Dieser Grundsatz verbietet, dass in einer einzigen Abstimmung über mehrere Fragen ohne
inneren Zusammenhang abgestimmt wird, damit zu (Un)gunsten einzelner
Abstimmungspunkte die ganze Vorlage angenommen/abgelehnt werden muss. Er ist relativer
Natur und vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu betrachten, weshalb keine
überspannten Anforderungen zu stellen sind.
Information der Stimmberechtigten: Die Stimmberechtigten müssen rechtzeitig in den Besitz der
Stimm- und Wahlunterlagen kommen, damit genügend Zeit zur Willensbildung und
öffentlichen Diskussion bleibt.
Die Informationen in behördlichen Erläuterungen müssen objektiv sein. Des Weiteren müssen
Abstimmungsfragen klar und korrekt (weder irreführend noch suggestiv) formuliert sein.
Durch Eingreifen der Behörden in einem Wahl- oder Abstimmungskampf kann eine
unzulässige Beeinflussung der Stimmbürger stattfinden. Solange sachlich informiert wird, der
Einsatz der Mittel verhältnismässig und transparent ist, sollte sich nach Häfelin/Haller/Keller
auch die staatliche Seite am Abstimmungskampf beteiligen dürfen.
Gemeinden dürfen in einem kantonalen Abstimmungskampf intervenieren, wenn sie ein
unmittelbares und besonderes Interesse am Ausgang haben, das jenes der übrigen
Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt.
Ähnlich werden öffentliche oder gemischtwirtschaftliche Unternehmen behandelt. Sie dürfen
in objektiver Weise und mit verhältnismässigen finanziellen Mitteln auf Volksabstimmungen
einzuwirken versuchen.
Die Neutralitätspflicht bei Wahlen ist grundsätzlich absolut, da den Behörden keine
Beratungsfunktion zukommt.
Grundsatz der geheimen Stimmabgabe: Freie Wahlen und Abstimmungen setzen die geheime
Stimmabgabe voraus.
Korrekte Ermittlung des Wahl- oder Abstimmungsergebnisses: Kein Wahl- oder
Abstimmungsergebnis soll anerkannt werden, das nicht den freien Willen der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.
Grundsätze über die Aufhebung von Volksabstimmungen und –wahlen: Die gerügten
Unregelmässigkeiten müssen erheblich und eine Beeinflussung des Ergebnisses möglich sein.
Kein Anspruch auf Ungültigkeitserklärung einer allenfalls bundesrechtswidrigen kantonalen
Initiative: Eine inhaltlich bundesrechtswidrige kantonale Initiative muss der Volksabstimmung
unterbreitet werden, sofern nicht das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht einen
Anspruch auf eine solche Ungültigkeitserklärung vorsieht.
Förderung und finanzielle Unterstützung von politischen Parteien: Das indirekte Eingreifen in
Form von Unterstützungen und Hilfeleistungen an politische Parteien der Gemeinwesen muss
neutral sein, es dürfen nicht einzelne Kandidaten/Parteien/Gruppierungen bevorzugt oder
benachteiligt werden.
Die Intervention Dritter bei Abstimmungen und Wahlen ist zulässig.
24
N. 1384-1386
N. 1387-1404

N. 1405-1409
N. 1410-1419
5. Teil: Bundesbehörden
1. Kapitel Allgemeines
§46 Grundsatz der Gewaltenteilung
I. DIE GEWALTENTEILUNGSLEHRE
Die Staatstätigkeit lässt sich unterteilen in Rechtsetzung, Verwaltung (einschliesslich
Regierungstätigkeit) und Justiz. Diese Unterscheidung liegt der Lehre der Gewaltenteilung
zugrunde: Sie ordnet jedem Staatsorgan (Parlament, Regierung, Gerichte) eine ihm
entsprechende Staatsfunktion zu.
Das Prinzip der organisatorischen Gewaltenteilung verlangt, dass die drei Staatsfunktionen auf
drei verschiedene, voneinander unabhängige Organe übertragen werden.
Das Prinzip der personellen Gewaltenteilung verlangt, dass die drei Staatsorgane personell streng
getrennt sind.
Das Prinzip der gegenseitigen Gewaltenhemmung verlangt, dass zwischen den drei Organen
gewisse Kontrollmechanismen bestehen („checks and balances“), die u.U. ein Eingriff einer
Gewalt in den Tätigkeitsbereich einer anderen zulassen.
Allerdings wird kritisiert, dass nicht alle staatlichen Tätigkeiten in die „klassische“ Funktionentrias
eingeordnet werden können oder dass das kooperative Element zwischen Exekutive und
Legislative vernachlässigt wird.
II. VERWIRKLICHUNG DER GEWALTENTEILUNG IN DER BUNDESVERFASSUNG
Der Grundsatz der Gewaltenteilung wird nicht ausdrücklich erwähnt, stellt jedoch ein
organisatorisches Grundprinzip der schweizerischen Demokratie dar. Die BVers wird als oberste
Gewalt im Bund bezeichnet (Art. 148 Abs. 1 BV). Die Verfassungsgerichtsbarkeit Bundesgesetzen
gegenüber ist ausgeschlossen (Art. 190 BV). Trotz der formalen Überordnung der BVers liegt dem
5. Titel der BV über die Bundesbehörden die Begrenzung der staatlichen Macht durch Verteilung
der Staatsfunktionen zugrunde. Art. 144 BV legt besonderes Gewicht auf die personelle
Gewaltenteilung. Der Gedanke der Zusammenarbeit zwischen Exekutive und Legislative in der
Staatsleitung kommt ebenfalls zum Ausdruck (z.B. Art. 166 Abs. 1 BV, Art. 173 Abs. 1 lit. g BV)
Der Grundsatz der organisatorischen Gewaltentrennung als ungeschriebene Verfassungsnorm
kommt darin zum Ausdruck, dass grundsätzlich die BVers für die Rechtsetzung zuständig ist (Art.
138 ff. BV), die Verwaltungsfunktion vom Bundesrat ausgeübt wird (Art. 174 BV), die oberste
rechtsprechende Behörde das Bundesgericht ist (Art. 188 Abs. 1 BV).
Die personelle Gewaltenteilung wird in Art. 144 BV streng geregelt.
Der Grundgedanke des Gleichgewichts der Gewalten ist im schweizerischen Verfassungsrecht
nicht verwirklicht. Die BVers besitzt als Volksvertretung bedeutende Kontrollrechte gegenüber
Bundesrat und Bundesverwaltung und z.T. auch eine gewisse Überordnung gegenüber dem
Bundesgericht. Die BVers kann aber weder durch den Bundesrat noch durch das Bundesgericht in
ihrer Tätigkeit gehemmt werden. Für einzelne gewaltenhemmende Elemente siehe Buch N. 1417
ff.
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III. ABWEICHUNG VON DER ORGANISATORISCHEN GEWALTENTEILUNG IN DER BV
Die Gewaltenteilung ist – wie in keinem Staat – in der Schweiz nicht ausnahmslos verwirklicht.
Denn gewisse Staatsaufgaben lassen sich nicht eindeutig einer klassischen Funktion zuordnen
oder aus praktischen oder politischen Gründen werden Aufgaben übertragen. Demnach erhält
jedes der drei Organe gewisse Modifikationen des Prinzips der organisatorischen
Gewaltentrennung.
Der BVers sind einige wenige Rechtsprechungsbefugnisse und eine relativ grosse Zahl von
Verwaltungsaufgaben übertragen.
Dem Bundesrat obliegen wichtige Rechtsetzungsbefugnisse (Mitwirkung am Verfassungs- und
Gesetzgebungsverfahren, vgl. N. 1675 ff.; Erlass von Verordnungen, vgl. N. 1680 ff.).
Das Bundesgericht hat in einem geringen Ausmass gewisse Rechtsetzungskompetenzen (vgl. N.
1752 und 1884) sowie die Kompetenz, seine eigene Verwaltung und die Justizverwaltung
erledigen zu dürfen (Art. 188 Abs. 3 BV, Art. 13 ff. BGG).
§47 Bundesbehörden im Allgemeinen
Als Bundesbehörden sind alle Bundesorgane zu verstehen, die neben der Gesamtheit der
Stimmberechtigten kraft Bundesrechts staatliche Funktionen ausüben. In einem engeren Sinne
bezeichnet die BV im 5. Titel als Bundesbehörden: die Bundesversammlung, den Bundesrat und
die Bundesverwaltung sowie das Bundesgericht.
I. SITZ DER BUNDESBEHÖRDEN
Der Sitz der Bundesbehörden wird von der Bundesgesetzgebung geregelt (Art. 164 Abs. 1 lit. g
BV). Die Stadt Bern ist der Sitz der Bundesversammlung (Art. 32 Abs. 1 ParlG) sowie der Amtssitz
des Bundesrats, seiner Departemente und der Bundeskanzlei (Art. 58 RVOG). Der Sitz des
Bundesgerichts ist in Art. 4 BGG geregelt.
II. VERANTWORTLICHKEIT
Art. 146 BV stellt die Grundlage der Staatshaftung dar. Mit „Organe“ sind alle Personen gemeint,
denen die Ausübung eines öffentlichen Amtes des Bundes übertragen ist.
Die Behördenmitglieder haften für vermögensrechtliche Schäden, die sie dem Bund durch
vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung ihrer Dienstpflicht unmittelbar zufügen (Art. 8 VG).
Für Schäden gegenüber Dritten haftet ausschliesslich der Bund (Art. 146 BV und Art. 3 VG), wobei
der Bund Regress nehmen kann.
Aus strafrechtlicher Sicht unterstehen die Bundesbehörden einer strafrechtlichen
Verantwortlichkeit (Art. 13 VG). Zu beachten bleiben Verfolgungsprivilegien und die Immunität
(vgl. N. 1609 ff. und 1648 f.)
Auch sind die Behördenmitglieder für ihre Pflichtverletzungen einer disziplinarischen
Verantwortlichkeit unterworfen (Art. 17 f. VG).
III. ORDENSVERBOT (Buch N. 1434)
IV. AMTSSPRACHEN
Art. 70 BV
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N. 1420-1423
N. 1425-1428
N. 1429-1433
N. 1435-1437

N. 1438-1441
N. 1442-1454
2. Kapitel Bundesversammlung
§48 Zweikammersystem
I. HERKOMMEN UND FUNKTION DES ZWEIKAMMERSYSTEMS
Herkommen siehe Buch N. 1438
Im Vordergrund steht die bundesstaatliche Funktion: Im Parlament, der einen Kammer, vertritt
der Nationalrat die Gesamtbevölkerung und der Ständerat, die andere Kammer, vertritt die
Kantone, womit diese an der Willensbildung des Bundes beteiligt sind.
Eine ursprünglich nicht beabsichtigte Funktion liegt in der Verbesserung der parlamentarischen
Beratung: Zwei verschieden zusammengesetzte Kammern müssen eine gemeinsame Lösung
finden, was oft zu einer gründlicheren Behandlung der Geschäfte führt.
II. ELEMENTE DES ZWEIKAMMERSYSTEMS DER SCHWEIZ
Das Zweikammersystem ist nur sinnvoll, wenn die beiden Kammern eine unterschiedliche
Struktur und Zusammensetzung haben. Die Zusammensetzung regelt das Bundesrecht, während
das Wahlrecht nur für den Nationalrat vom Bundesrecht geregelt wird.
Mit der Repräsentation der Gesamtbevölkerung der Schweiz (Art. 149 Abs. 1/4 BV) verwirklicht
der Nationalrat mit einer Verteilung der Sitze nach Bevölkerungszahl das demokratische Prinzip
während der Ständerat die Kantone repräsentiert (Art. 150 Abs. 1 BV) und mit der gleichmässigen
Verteilung der Sitze auf die Kantone das föderalistische Prinzip zum Ausdruck bringt.
Das Zweikammersystem ist dann voll verwirklicht, wenn beide Kammern einander gleichgestellt
sind, was in der Schweiz der Fall ist (Art. 148 Abs. 2 BV). Denn die in Art. 163 ff. BV aufgeführten
Sachkompetenzen kommen beiden Räten zu.
Im Weiteren sind National- und Ständerat in dem von der BVers zu befolgenden Verfahren
gleichberechtigt (Einberufung: Art. 151 Abs. 2 BV; Antragsrecht: Art 160 Abs. 1 BV; keine
Prioritäten bei der Zuweisung von Geschäften zur Erstbehandlung).
Zuletzt kommt ein Parlamentsbeschluss nur bei Zustimmung beider Räte zustande (Art. 156 Abs.
2 BV, Art. 83 Abs. 1 ParlG). Werden unterschiedliche Beschlüsse gefasst, kommt das
Differenzbereinigungsverfahren zum Zug (Art. 89 ff. ParlG; vgl. N. 1604).
Gemäss Art. 156 Abs. 1 BV verhandeln die beiden Räte in getrennten Verhandlungen,
vorbehalten den Geschäften der vereinigten Bundesversammlung (Art. 157 BV; vgl. N. 1506 ff.).
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§49 Nationalrat
I. ZUSAMMENSETZUNG DES NATIONALRATS
In Art. 149 Abs. 1 BV ist die feste Anzahl von 200 Sitzen festgelegt, welche nach Art. 149 Abs. 4
nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt werden. Es wird auf die Wohnbevölkerung
(einschliesslich Ausländern) abgestellt, wobei jeder Kanton Anspruch auf mindestens einen Sitz
hat.
II. WAHLBERECHTIGUNG (ART. 136 BV)
Vgl. N. 1364 ff.
III. WÄHLBARKEIT (ART. 143 i.V.m. ART. 136 ABS. 1 BV)
Es gelten die Anforderungen von Art. 136 Abs. 1 BV. Nicht erforderlich ist der Wohnsitz in der
Schweiz und die Eintragung im Stimmregister. Die Regelung von Art. 143 i.V.m. Art. 136 Abs. 1 BV
ist abschliessend, es dürfen keine zusätzlichen Wählbarkeitsvoraussetzungen aufgestellt werden.
IV. UNVEREINBARKEIT
Im Unterschied zum Fehlen der Wählbarkeit bedeutet die Unvereinbarkeit eine zwar gültige
Wahl, aber der Gewählte muss den Unvereinbarkeitsgrund beseitigen, um das Mandat ausüben
zu können (Art. 18 BPR).
Die Unvereinbarkeiten sind in Art. 144 Abs. 1 und 2 BV geregelt, wobei nach Abs. 3 weitere
Unvereinbarkeiten festgelegt werden können (vgl. N. 1414), wobei Abs. 1 abschliessend ist.
Kantonale Unvereinbarkeitsbestimmungen, die eine Unvereinbarkeit von kantonalen Ämtern mit
dem Nationalratsmandat statuieren, zeitigen nur auf kantonaler Ebene Rechtswirkungen.
V. WAHLVERFAHREN
Das Volk wählt die Mitglieder des Nationalrates in direkter Wahl nach dem
Verhältniswahlverfahren gewählt (Art. 149 Abs. 2 BV).
Die Sitze des Parlaments werden auf die verschiedenen Parteien im Verhältnis der Stimmen
verteilt, welche für die Parteien oder ihre Kandidaten abgegeben worden sind. Der Wähler gibt
seine Stimme der Liste einer Partei, auf der die Namen mehrere Kandidaten stehen.
Da Art. 149 Abs. 3 BV jeden Kanton zu einem Wahlkreis macht, wird der Proporzgedanke
verfälscht, da nur in sieben Kantonen 10% (oder weniger) der Stimmen für ein Mandat reichen,
womit kein bundesweiter Proporz besteht, sondern faktisch ein Mischwahlsystem.
Die gesetzlichen Grundlagen der Wahlvorschläge finden sich in Art. 21-33 BPR.
Das bei den Nationalratswahlen (Wahlakt: Art. 34-38 BPR) angewendete System der Listenwahl
bedeutet, dass der Wähler so vielen Kandidaten seine Stimme geben kann, als in einem
Wahlkreis Sitze zu vergeben sind. Er kann aber nur für Kandidaten stimmen, deren Name auf
einer der Listen seines Wahlkreises steht (Art. 37 Abs. 3 BPR). Nichtamtliche Wahlzettel sind
ungültig (Art. 38 Abs. 1 lit. b BPR).
Die Liste kann durch panaschieren (Namen streichen und an deren Stelle Namen aus anderen
Listen eintragen, Art. 35 Abs. 2 BPR) und kumulieren (Name eines Kandidaten zweimal auf einer
Liste aufführen, Art. 35 Abs. 3 BPR) verändert werden. Es werden auch amtliche Wahlzettel ohne
Vordruck zur Verfügung gestellt, die nach freier Wahl ausgefüllt werden können (Art. 35 Abs. 1
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N. 1455-1457
N. 1458-1459
N. 1460
N. 1463-1485a

BPR). Abänderungen oder ausfüllen von Wahlzetteln ohne Vordruck müssen handschriftlich sein
(Art. 38 Abs. 1 lit. c BPR).
Für die Ermittlung der Ergebnisse wird folgendermassen vorgegangen:
Ermittlung der Partei- oder Listenstimmen: Es gilt das System der Einzelstimmenkonkurrenz, bei
dem eine Partei oder Liste so viele Stimmen erhält, als Kandidaten von ihr Stimmen erhalten
haben. Gezählt werden auch Kandidatenstimmen auf „fremden“ Listen. Leere Linien werden
als Zusatzstimmen für diejenige Liste dazu gezählt, deren Bezeichnung am Kopf des
Wahlzettels angegeben ist (Art. 37 Abs. 1 BPR).
Verteilung der Mandate auf die Parteien oder Listen (Art. 40-42 BPR): Jede Partei hat Anspruch
auf so viele der im betreffenden Wahlkreis zu verteilenden Mandate, als dem Verhältnis ihrer
Parteistimmenzahl zur Gesamtzahl der gültigen Stimmen entspricht. Art. 40 f. BPR bestimmen
das mathematische Verfahren für die Sitzverteilung (Methode Hagenbach-Bischoff).
Sperrklauseln gibt es nicht, vgl. aber N. 1467
Ermittlung der Gewählten und der Ersatzleute (Art. 43 BPR)
Stille Wahl: Art. 45 BPR
Nachrücken: Art. 55 BPR
Ergänzungswahl: Art. 56 BPR
Wahl in Kantonen mit nur einem Mandat: Art. 47-51 BPR; Rechtsmittel: Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR
bzw. Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG.
Nach Art. 145 und 149 Abs. 2 Satz 2 BV werden die Mitglieder das Nationalrates auf eine
Amtsdauer von vier Jahren gewählt, nach deren Ablauf jeweils eine Gesamterneuerung
stattfindet. Das System der festen Legislaturperiode kennt keine Möglichkeit der Auflösung des
Nationalrates (einzige Ausnahme: Totalrevision der BV, dann Art. 193 Abs. 3 BV; vgl. N. 1774).
VII. KONSTITUIERUNG UND BESTELLUNG DES RATSBÜROS
Siehe Buch N. 1489-1490
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§50 Ständerat
I. STÄNDERAT ALS „REPRÄSENTATION DER KANTONE“
Der Ständerat ist keine Vertretung der Kantone im juristischen Sinn, da das Instruktionsverbot
von Art. 161 Abs. 1 BV auch für Ständeräte gilt.
II. ZUSAMMENSETZUNG DES STÄNDERATES (ART. 150 ABS. 1 UND 2 BV)
Seit der Gründung des Kantons Jura besteht der Ständerat aus 46 Mitgliedern.
III. WAHL DER STÄNDERÄTE
Die Wahl der Ständeräte richtet sich nach kantonalem Recht (Art. 150 Abs. 3 BV). Ebenso die
Wählbarkeit und die Wahlberechtigung. Selbstverständlich dürfen keine verfassungswidrigen
Bestimmungen aufgestellt werden.
Im Falle von Anfechtungen liegt der Gültigkeitsentscheid bei kantonalen Instanzen. Eine
Stimmrechtsbeschwerde wegen Verletzung des kantonalen Stimmrechts ist möglich (Art. 95 lit. d
BGG).
IV. UNVEREINBARKEIT
Die Unvereinbarkeitsbestimmungen von Art. 144 Abs. 1 BV und Art. 14 ParlG gelten wie für
Nationalratsmitglieder.
Allerdings haben die bundesrechtlichen Vorschriften nicht abschliessenden Charakter, da das
kantonale Recht weitere Unvereinbarkeiten vorsehen darf.
V. AMTSDAUER
Die Amtsdauer wird vom kantonalen Recht bestimmt. Aufgrund unterschiedlicher Amtsdauern
gibt es keine Gesamterneuerung des Ständerates (Ausnahme: Totalrevision der
Bundesverfassung nach Art. 193 Abs. 3 BV; vgl. N. 1774).
VI. BESTELLUNG DES RATSBÜROS
Siehe Buch N. 1503-1504
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N. 1491-1493
N. 1494
N. 1495-1496
N. 1499-1500
N. 1501-1502

N. 1506-1507
N. 1508-1513
§51 Vereinigte Bundesversammlung
I. ORGANISATION UND VERFAHREN
Als Ausnahme ist nach Art. 157 BV für bestimmte Geschäfte die Vereinigte Bundesversammlung
zuständig. Die Mitglieder von National- und Ständerat treten zu einem Verhandlungsgremium
zusammen.
II. KOMPETENZEN DER VEREINIGTEN BUNDESVERSAMMLUNG
Die in Art. 157 Abs. 1 BV aufgeführten Kompetenzen stellen eine abschliessende Aufzählung dar.
Die VerBVers nimmt Wahlen gemäss Art. 168 BV vor.
Bei den Zuständigkeitskonflikten zwischen Bundesbehörden gem. Art. 157 Abs. 1 lit. b BV stehen
Streitigkeiten zwischen dem Bundesrat und dem Bundesgericht im Vordergrund.
Um eine Begnadigung nach Art. 157 Abs. 1 lit. c BV aussprechen zu können, muss die
rechtsgültige Strafe in Anwendung von Bundesrecht durch Bundesbehörden ausgefällt worden
sein.
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§52 Kompetenzen der Bundesversammlung
I. ALLGEMEINE STELLUNG DER BUNDESVERSAMMLUNG
Die Bundesversammlung hat sehr umfangreiche Kompetenzen. Dies kann als Ausdruck der
Betonung des demokratischen Elements verstanden werden, da die Bundesversammlung von
allen Bundesbehörden die breiteste demokratische Basis hat.
Gemäss Art. 148 Abs. 1 BV übt die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und
Ständen die oberste Gewalt im Bund aus. Sie ist nach Art. 173 Abs. 2 BV für die Behandlung von
Geschäften zuständig, die in die Zuständigkeit des Bundes fallen und keiner anderen Behörde
zugewiesen sind. Dies stellt keine generelle Vermutung zu Gunsten der Zuständigkeit der
Bundesversammlung dar, vielmehr muss im Zweifelsfall die zuständige Bundesbehörde durch
Auslegung unter Heranziehung des Grundsatzes der Gewaltenteilung als Interpretationshilfe
ermittelt werden.
Die Zuständigkeiten der Bundesversammlung sind in Art. 163-173 BV systematisch gegliedert und
aufgelistet. Weitere Kompetenzen können gemäss Art. 173 Abs. 3 BV zugewiesen werden.
II. RECHTSETZUNGSKOMPETENZEN
Die Bundesversammlung ist in Verbindung mit dem Volk (Initiative, Referendum) das
Legislativorgan des Bundes. Der Erlass von generell-abstrakten Normen (Rechtsetzung) ist ihre
Stammfunktion.
Die BVers ist zur Gesetzgebung in allen Bereichen befugt, in denen der Bund zuständig ist (Art.
163 ff. BV; vgl. N. 1113 ff.). Zum Gesetzgebungsverfahren vgl. N. 1805 ff.
Eine wesentliche Aufgabe der BVers ist die Vorbereitung der Revision der Bundesverfassung (Art.
192 BV). Zum Verfahren der Verfassungsrevision vgl. 1769 ff. und 1779 ff.
III. AUSSENPOLITISCHE KOMPETENZEN
Beteiligung an der Gestaltung der Aussenpolitik (Art. 166 Abs. 1 BV): Diese Kompetenz fällt in den
Bereich von BR und BVers, weshalb die Verpflichtung zur Koordination und Kooperation
besteht. Eine zentrale Rolle spielen die aussenpolitischen Kommissionen der beiden Räte (vgl.
Art. 152 ParlG).
Genehmigung von Staatsverträgen (Art. 166 Abs. 2 BV): Die BVers kann einen Vertrag nur als
Ganzes genehmigen oder ablehnen. Allenfalls kann der BR verpflichtet werden, einen
Vorbehalt anzubringen. Nicht alle völkerrechtlichen Verträge unterstehen der
Genehmigungspflicht (vgl. N. 1901).
Wahrung der äusseren Sicherheit (Art. 173 Abs. 1 lit. a/d BV): Diese Kompetenz konkurriert mit
derjenigen des BR nach Art. 185 Abs. 1 BV. Der Bundesrat kann nur entsprechende
Massnahmen treffen, wenn die BVers nicht handelt. Bei dringlichen Massnahmen hat der BR
aber eine grössere Bedeutung.
IV. REGIERUNGS- UND VERWALTUNGSKOMPETENZEN
Finanzkompetenzen (Art. 167 BV): Die BVers hat die wichtigsten Entscheide im Bereich des
Finanzhaushaltes zu fällen, was weitgehend eine Regierungsfunktion darstellt.
Voranschlag (Art. 167 BV; Art. 29 ff. FHG): Unter dem Voranschlag ist die für das
kommende Jahr gemachte Zusammenstellung der bewilligten Gesamtausgaben und der
geschätzten Gesamteinnahmen zu verstehen. Der Beschluss erfolgt in Form des
einfachen Bundesbeschlusses (Art. 29 FHG; Art. 25 Abs. 2 ParlG).
32
N. 1515-1517
N. 1518-1520
N. 1521-1524
N. 1525-1554

Besondere Ausgabenbeschlüsse:
- Selbständige Ausgabenbeschlüsse (Art. 23 Abs. 2 FHG)
- Nachtragskredite (Art. 33 f. FHG)
- Verpflichtungskredite (Art. 21 ff. FHG)
- Zahlungsrahmen (Art. 20 FHG)
Abnahme der Staatsrechnung (Art. 167 BV; Art. 4 ff. FHG): Unter Staatsrechnung ist die
vom BR (Art. 183 Abs. 1 BV) vorgelegte, detaillierte Zusammenstellung der Einnahmen
und Ausgaben im vergangenen Jahr zu verstehen. Mit der Abnahme wird der BR von
seiner Verantwortlichkeit für die offengelegten Vorgänge entbunden. Die Behandlung in
der BVers erfolgt durch die Finanzkommissionen. Die nähere Prüfung obliegt der
Finanzdelegation (Art. 51 Abs. 1 ParlG; vgl. N 1573).
Wahl der anderen Bundesorgane (Art. 168 BV)
Oberaufsicht (Art. 169 BV): Die BVers ist aber nicht befugt, kraft ihrer Aufsichtskompetenz
Einzelakte des BR aufzuheben oder bindende Weisungen für die Rechtsanwendung zu geben
(vgl. Art 26 Abs. 4 ParlG).
Prüfung der Geschäftsberichte
Parlamentarische Vorstösse: Interpellationen, Anfragen, Motionen und Postulate (vgl. N.
1589 ff.)
Parlamentarische Untersuchungskommission (Art. 163 ff. ParlG): Die Parlamentarische
Untersuchungskommission ist eine gemeinsame Kommission beider Räte und wird nach
Anhörung des BR mittels einfachem Bundesbeschluss eingesetzt, um Vorkommnisse von
grosser Tragweite abzuklären. Sie hat weitreichende Kontrollrechte, ist aber in ihrer
Untersuchung auf die Abklärung einer bestimmten Sachfrage beschränkt.
Genehmigung von Verordnungen des Bundesrates: Nur, sofern bei einer delegierten
Rechtsetzungskompetenz an den BR ein Genehmigungsvorbehalt angebracht wurde.
Legislaturplanung (Art. 146 f. ParlG)
Oberaufsicht über die Justiz im Besonderen: Aufgrund der richterlichen Unabhängigkeit
(Art. 191c BV) ist Zurückhaltung gefordert (vgl. Art. 26 Abs. 4 ParlG). Auf dem Weg der
Gesetzgebung kann die zukünftige Rechtsentwicklung und damit auch Rechtsprechung
beeinflusst werden.
Wirksamkeitsprüfung (Art. 170 BV; Art. 27 ParlG)
Genehmigungskompetenzen gegenüber den Kantonen (Art. 172 Abs. 2/3 BV): Vgl. N. 1021 ff.,
1134 und 1297
Weitere Aufgaben und Befugnisse (Art. 173 BV):
- Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (Art. 173 Abs. 1 lit. b/c BV): Vgl. N.
1881 ff. zu den Verordnungen und N. 1041 zur Bundesintervention
- Durchsetzung des Bundesrechts (Art. 173 Abs. 1 lit. e BV): Vgl. N. 1226 ff. zur
Bundesexekution
- Entscheid über die Gültigkeit von Volksinitiativen (Art. 173 Abs. 1 lit. f BV)
- Mitwirkung bei der Planung der Staatstätigkeit (Art. 173 Abs. 1 lit. g BV; Art. 28 ParlG)
- Einzelakte (Art. 173 Abs. 1 lit. h und Abs. 3 BV): Meistens Verwaltungsakte von grosser
politischer Bedeutung.
- Begnadigungen und Amnestie (Art. 173 Abs. 1 lit. k BV)
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V. RECHTSPRECHUNGSKOMPETENZEN
Das Parlament ist nicht das geeignete Gremium, um Rechtsprechungsfunktionen wahrzunehmen.
Die entsprechenden Kompetenzen der BVers erfassen heute lediglich noch Einzelpunkte
(Zuständigkeitskonflikte nach Art. 173 Abs. 1 lit. i BV; Ermächtigung zur Strafverfolgung nach Art.
17 ParlG, Beschwerdeinstanz bei einer Verweigerung nach Art. 61a Abs. 5 RVOG, Art. 11 Abs. 5
BGG)
34
N. 1555-1558

N. 1559-1565
N. 1566-1582
N. 1583-1586
§53 Geschäftsverkehr der Bundesversammlung
I. SITZUNGEN VON NATIONAL- UND STÄNDERAT
Mit Ausnahme der Geschäfte der Vereinigten Bundesversammlung beraten und beschliessen die
beiden Räte immer getrennt (Art. 156 BV). Jeder Rat hat in der Regel seine eigenen
Kommissionen (vgl. aber N. 1573; Art. 49 Abs. 2 ParlG). Die Tagungen der Räte finden jedoch
immer gleichzeitig statt (Art. 151 Abs. 1 BV).
Die Räte versammeln sich regelmässig zu Sessionen (Art. 151 Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 ParlG),
deren genaue Dauer von den Räten bestimmt wird.
Ausserordentliche Sessionen sind möglich (Art. 151 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 3 ParlG).
Die Verhandlungen der beiden Räte sind in der Regel öffentlich, wobei das Gesetz Ausnahmen
vorsehen kann (Art. 158 BV; Art. 4 ParlG).
Für die gültige Verhandlung muss die absolute Mehrheit der Mitglieder des betreffenden Rates
anwesend sein (Art. 159 Abs. 1 BV).
II. ORGANE VON NATIONAL- UND STÄNDERAT
- Vorsitz: Art. 152 BV; Art. 34 ParlG; Art. 6 ff. GRN; Art. 3 ff. GRS
- Büro, Koordinationskonferenz und Verwaltungsdelegation: Art. 35, Art. 37 f. ParlG; Art. 8 f.
GRN; Art. 5 f. GRS
Die Koordinationskonferenz stimmt die Sessionsplanung der beiden Räte aufeinander ab.
- Parlamentarische Kommissionen: Art. 153 BV; Art. 40, 40a, 42 ff., 150 ff. ParlG; Art. 10 ff. GRN;
Art. 7 ff. GRS
Die Aufgabe der Kommissionen ist es, die einzelnen Ratsgeschäfte vorzuberaten, dem Rat
Bericht zu erstatten und einen Antrag zu stellen. Die Kommissionen können auch zu
Gegenständen ihres Aufgabenkreises parlamentarische Initiativen und Vorstösse einreichen.
Ausserdem unterstützen sie das Parlament z.B. bei seiner Kontrolltätigkeit oder bei der
Wahrnehmung aussenpolitischer Kompetenzen. Die Kommissionen üben einen grossen
Einfluss auf die Entscheide des Plenums aus, da oft nur in den Kommissionen eine intensive
Diskussion und das Finden eines tragfähigen Kompromisses möglich sind. Dazu erhalten sie
umfangreiche Informationsrechte (Art. 153 Abs. 4 BV; Art. 150 ff. ParlG). Die
parlamentarischen Kommissionen dürfen nicht verwechselt werden mit den
Expertenkommissionen, die der BR für die Ausarbeitung eines Vorentwurfes für ein Gesetz
bildet. Ebenso sind sie von den vom BR eingesetzten Fachkommissionen zu unterscheiden, die
den BR vor allem in einem bestimmten Fachbereich beraten.
- Fraktionen: Art. 154 BV; Art. 61 f. ParlG
Die Aufgabe der Fraktionen besteht vor allem in der Vorbereitung von Sitzungen. Zudem ist
die Wahl in eine Kommission meistens von der Zugehörigkeit zu einer Fraktion abhängig.
- Parlamentsdienste: Art. 155 BV; Art. 64 ff. ParlG
III. ABSTIMMUNGEN
Grundsätzlich ist in beiden Räten und der VerBVers das absolute Mehr der Stimmenden
massgebend (Art. 159 Abs. 2 BV), vorbehalten Art. 159 Abs. 3 BV. Es besteht kein Stimmzwang
(Art. 56 Abs. 2 GRN; Art. 43 Abs. 1 GRS).
Zur Abstimmungsform: Buch N. 1584
35

Bei der Beratung und Verabschiedung von rechtsetzenden Erlassen kommt es zu folgenden
Abstimmungen:
- Abstimmung über das Eintreten (Art. 74 Abs. 1 ParlG)
- Abstimmung über jeden einzelnen Artikel oder Abschnitt (Art. 78 f. ParlG)
- Gesamtabstimmung über die ganze Vorlage am Ende der Beratung in jedem Rat (Art. 74 Abs. 4
ParlG)
- Schlussabstimmung in jedem Rat nach Bereinigung der Differenzen zwischen den Räten und der
Redaktion des Textes (Art. 81 ParlG)
Bei dringlichen Bundesgesetzen siehe Art. 77 ParlG und N. 1830
Über unbestrittene Anträge wird nicht abgestimmt (Art. 78 Abs. 4 ParlG)
IV. WAHLEN (ART. 130 ff. ParlG)
Siehe Buch N. 1587-1588
V. EINBRINGEN VON VERHANDLUNGSGEGENSTÄNDEN
Handlungsinstrumente der Parlamentarier:
Motion und Postulat: Art. 120 ff. ParlG; Art. 25 ff. GRN; Art. 21 ff. GRS
Die Motion beauftragt den BR verbindlich, einen Gesetzes- oder Beschlussesentwurf
vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen.
Das Postulat beauftragt den BR zu prüfen, ob ein Gesetzes- oder Beschlussesentwurf
vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen ist, und darüber einen Bericht vorzulegen.
Auch Kommissionen können Vorstösse und Anträge einreichen (Art. 46 Abs. 1 lit. a ParlG).
Interpellation und Anfrage: Art. 125 ParlG; Art. 25 ff. GRN; Art. 21 ff. GRS
Interpellationen und Anfragen, dienen dazu, vom Bundesrat Auskunft über
Angelegenheiten des Bundes zu verlangen.
Parlamentarische Initiative: Art. 160 Abs. 1 BV; Art. 107 ff. ParlG
Mit der parlamentarischen Initiative kann der grossen Bedeutung des BR bei der
Ausarbeitung der Gesetzes- und Beschlussesvorlagen Einhalt geboten werden.
Jedes Ratsmitglied, jede Fraktion und jede parlamentarische Kommission kann einen
ausgearbeiteten Entwurf zu einem Erlass der BVers oder Grundzüge eines solchen Erlasses
vorschlagen.
Empfehlung: Art. 158 ParlG
Aufträge an den Bundesrat: Art. 171 BV
Einbringen von Verhandlungsgegenständen von Instanzen ausserhalb der BVers:
Verhandlungsgegenstände können auch vom Volk (Volksinitiative nach Art. 138 und 139 BV;
Petition nach Art. 33 BV), von den Kantonen (Standesinitiative nach Art. 160 Abs. 1 BV) und
Bundesrat (Initiativrecht nach Art. 181 BV; Abgeben von Erklärungen in den Räten nach Art.
157 Abs. 2 BV; Art. 33 GRN; Art. 28 GRS) eingebracht werden.
VI. ZUSAMMENWIRKEN DER BEIDEN KAMMERN
Ein Beschluss kommt nur zustande, wenn National- und Ständerat einen übereinstimmenden
Beschluss fassen (Art. 156 Abs. 2 BV). Welcher Rat ein Geschäft zuerst behandelt, entscheiden
die Ratspräsidenten (vgl. N. 1450). Um zu einer Übereinstimmung zu gelangen, muss jeder Rat
die von ihm gefassten Entschlüsse dem anderen Rat mitteilen (Art. 86 Abs. 1 ParlG). Im Falle
abweichender Beschlüsse steht ein Differenzbereinigungsverfahren zur Verfügung (Art. 89 ff.
ParlG). Vorbehalten bleibt Art. 95 ParlG.
36

N. 1607
N. 1609-1611
N. 1612-1615
§54 Rechtliche Stellung der Mitglieder der Bundesversammlung
I. FREIES MANDAT
Die Mitglieder von National- und Ständerat stimmen ohne Weisungen (Art. 161 Abs. 1 BV).
Obwohl von der BV als Abgeordnete des Volkes bzw. der Kantone bezeichnet, liegt keine
Vertretung im juristischen Sinne vor. Die Parlamentarier sind juristisch einzig an Verfassung und
Gesetz gebunden (Art. 3 Abs. 4/5 ParlG).
II. FINANZIELLE ANSPRÜCHE DER PARLAMENTARIER
Vgl. Buch N. 1608
III. IMMUNITÄT FÜR PARLAMENTSVOTEN (ART. 162 ABS. 1 BV)
Die parlamentarische Immunität bedeutet, dass die Rats- und Bundesratsmitglieder für die in der
Bundesversammlung und deren „Organen“ abgegebenen Voten nicht zur Rechenschaft gezogen
werden können (vgl. Art. 16 i.V.m. Art. 31 ParlG). Eine strafrechtliche Verfolgung ist unzulässig.
Zudem werden die Mitglieder der Räte auch vor Schadenersatz- und Genugtuungsansprüchen
geschützt (die Haftung des Bundes bleibt aber bestehen).
IV. STRAFPROZESSUALE VERFOLGUNGSPRIVILEGIEN
Sessionsteilnahmegarantie: Art. 20 ParlG
Relative Immunität: Art. 17 ParlG
Delikte gegen Ratsmitglieder: Art. 340 Abs. 1 StGB
V. WEHRPRIVILEG
Siehe Buch N. 1616
37

3. Kapitel Bundesrat
§55 Stellung, Wahl und Organisation des Bundesrates
I. VERFASSUNGSRECHTLICHE STELLUNG UND ZUSAMMENSETZUNG DES BUNDESRATES
Der Bundesrat ist die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes (Art. 174 BV; Art. 1
RVOG) und besteht aus sieben Mitgliedern (Art. 175 Abs. 1 BV).
II. WAHL DES BUNDESRATES
Zum Mitglied des Bundesrates sind alle Schweizerinnen und Schweizer wählbar, die als Mitglieder
des Nationalrates gewählt werden können (Art. 175 Abs. 3 BV). Die
Wählbarkeitsvoraussetzungen richten sich somit nach Art. 143 i.V.m. Art. 136 Abs. 1 BV.
Neben den Unvereinbarkeitsgründen von Art. 144 BV (vgl. N. 1413) sind die Fälle des
Verwandtenausschlusses in Art. 61 RVOG zu beachten.
Das Wahlorgan ist die Vereinigte Bundesversammlung (Art. 168 Abs. 1 i.V.m. Art. 157 Abs. 1 lit. a
BV).
Das Verfahren der Bundesratswahlen wird durch die Art. 130-134 ParlG geregelt.
III. AMTSDAUER
Die Mitglieder des Bundesrates werden auf eine feste Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art.
145 BV). Die Wahl erfolgt jeweils nach der Gesamterneuerung des Nationalrates.
Eine vorzeitige Abberufung ist nicht möglich (einzige Ausnahme: Totalrevision der BV).
IV. ORGANISATION DES BUNDESRATES
Art. 177 BV statuiert die zwei grundlegenden, miteinander verknüpften Organisationsprinzipien
des Bundesrates, das Kollegial- und das Departementalprinzip.
Das Kollegialsystem bedeutet, dass Regierungsentscheide grundsätzlich als Beschlüsse des
Kollegiums (die Bundesräte sind völlig gleichberechtigte Kollegiumsmitglieder) ergehen (Art. 177
Abs. 1 BV; Art. 12 RVOG).
Den Departementen können Geschäfte zur selbständigen Erledigung übertragen werden (Art.
177 Abs. 3; vgl. N. 1694), wobei der Rechtsschutz sichergestellt sein muss (Details Buch N. 1633).
Der Bundespräsident gilt als „primus inter pares“ und ist nur formeller Vorsitzender des
Bundesrates. Siehe Art. 176 BV und Art. 25 ff. RVOG.
Den sieben Departementen werden die Aufgaben übertragen, die nicht durch das Kollegium, den
Bundespräsidenten und die Bundeskanzlei besorgt werden (Art. 177 Abs. 2 BV; Art. 35, 37, 43
RVOG; vgl. N. 1687 ff.).
Jedes Bundesratsmitglied leitet ein Departement (Art. 37 Abs. 1 RVOG).
Die Bundeskanzlei ist die allgemeine Stabsstelle des Bundesrates. (Art. 179 BV; Art. 30 ff. RVOG;
Art. 60 RVOG).
38
N. 1617
N. 1618-1625a
N. 1626-1628
N. 1629-1639

N. 1640-1646
N. 1647-1651
V. VERHANDLUNGEN DES BUNDESRATES
Siehe Art. 16 ff. RVOG
VI. RECHTLICHE STELLUNG DER MITGLIEDER DES BUNDESRATES
Der Wohnsitz der Bundesratsmitglieder richtet sich nach Art. 23 Abs. 1 ZGB. Der Wohnort ist frei
wählbar, solang in kurzer Zeit den Amtssitz erreicht werden kann (Art. 59 RVOG).
Die Mitglieder des Bundesrates stehen im Genuss der gleichen Immunität wie die Mitglieder von
National- und Ständerat (vgl. N. 1609 ff.). Für die in der Bundesversammlung oder ihren
Kommissionen abgegebenen Voten können sie nicht zur Rechenschaft gezogen werden (Art. 2
Abs. 2 VG).
In strafrechtlicher Hinsicht werden zwei Fälle unterschieden: Bei Delikten, die sich auf die
amtliche Tätigkeit beziehen bedarf es einer Ermächtigung der Bundesversammlung (Art. 14 VG).
Bei nichtamtlichen Delikten ist die Zustimmung des betroffenen Bundesrates oder des
Gesamtbundesrates voraus (Art. 61a RVOG).
Für die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit siehe Art. 7 f. VG.
Besoldung: Buch N. 1651
VII. REGIERUNGSREFORM
Siehe Buch N. 1652-1654
39

§56 Kompetenzen des Bundesrates
I. ALLGEMEINE STELLUNG DES BUNDESRATES
Gemäss Art. 174 BV ist der Bundesrat die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes
und steht als Vollzugsorgan der Bundesversammlung als Gesetzgebungsbehörde gegenüber.
Obwohl die Exekutive ursprünglich nur eine untergeordnete Stellung einnehmen sollte, ist es
aufgrund der Zunahme von Staatsaufgaben, was ein Anwachsen der Regierungskompetenzen zur
Folge hatte, dazu gekommen, dass einerseits die eigentliche Regierungstätigkeit (Planen, Ziele
setzen etc.) stark zunahm. Im Weiteren ist das Milizparlament aufgrund der besonderen
Sachkenntnisse der Verwaltungsbehörden immer mehr darauf angewiesen, die Regierung mit der
Vorbereitung der Rechtsetzung zu betrauen.
Die Regierungs- und Verwaltungstätigkeit ist die Stammfunktion des Bundesrates. Weshalb ihm
alle Regierungs- und Verwaltungskompetenzen zustehen, die nicht kraft besonderer Vorschrift
der Bundesversammlung oder dem Bundesgericht zugewiesen sind. Die Zuständigkeiten des
Bundesrates werden in Art. 180-187 BV aufgeführt.
II. REGIERUNGSKOMPETENZEN
Aussenpolitische Regierungskompetenzen
Beziehungen zum Ausland: (Art. 184 BV) In diesen Bereich fallen z.B. der diplomatische
Verkehr oder internationale Zusammenarbeit. Die Mitwirkungsrechte der BVers sind zu
wahren (vgl. N. 1521).
Staatsverträge: (Art. 184 Abs. 2 BV) Der BR handelt die völkerrechtlichen Verträge aus,
unterzeichnet sie, unterbreitet sie der BVers zur Genehmigung (vgl. N. 1900 ff.) und ratifiziert
sie.
Sorge für äussere Sicherheit, Unabhängigkeit und Neutralität: (Art. 185 Abs. 1/3/4 BV) Der BR
arbeitet in diesen Bereichen mit der BVers zusammen (vgl. N. 1523).
Innenpolitische Regierungskompetenzen
Sorge für die innere Sicherheit: (Art. 185 Abs. 2-4 BV) Der Bundesrat trifft Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit. In dringenden Fällen kann der BR Truppen aufbieten (Art.
185 Abs. 4 BV und ihm steht ein Polizeinotverordnungsrecht zu (Art. 185 Abs. 3 BV; vgl. N.
1862 ff.). Dies stellt jedoch nicht ein eigentliches Notrecht dar, auf dessen Grundlage im
Notstand die Verfassung durchbrochen werden könnte. Ein solches Notrecht wird dem BR
aber nach h.L. zuerkannt.
Leitung und Beaufsichtigung der Bundesverwaltung: (Art. 178 Abs. 1, 187 Abs. 1 lit. a BV)
Finanzpolitische Aufgaben und Bericht über die Geschäftsführung: (Art. 183, 187 Abs. 1 lit. b
BV)
Wahlen: (Art. 187 Abs. 1 lit. c BV)
Öffentlichkeitsarbeit als Regierungsobliegenheit
Art. 180 Abs. 2 BV verlangt vom Bundesrat eine aktive Informationspolitik. Präzisiert wird dies
in Art. 10 Abs. 2 RVOG. Besondere Anforderungen ergeben sich aus der Wahl- und
Abstimmungsfreiheit hinsichtlich der Information im Vorfeld von Volksabstimmungen (vgl. N.
1392a).
40
N. 1655-1656
N. 1657-1667

N. 1668-1673
N. 1674-1682
III. VERWALTUNGSKOMPETENZEN
Vollzug des Bundesrechts: (Art. 182 Abs. 2 BV)
Der Bundesrat sorgt für den Vollzug der Gesetzgebung, der Beschlüsse der BVers und der
Urteile richterlicher Behörden des Bundes. Er leitet den Vollzug in allen Bereichen der
Bundesverwaltung. Er hat aber nur die Leitung der Bundesverwaltung zur Aufgabe (Art. 178
Abs. 1 BV).
Der Vollzug der Bundesgesetzgebung erfolgt durch die Verwaltungsbehörden des Bundes (vgl.
N. 1700 ff.), durch damit betraute Kantone (vgl. N. 1165 ff.; unter Aufsicht des Bundes: vgl. N.
1203 ff.) und wo gerechtfertigt auch private Organisationen.
Als Rechtsform der Aktivitäten des Bundesrates im Bereich des Vollzuges und der
Vollzugsleitung stehen Vollzugsverordnungen und Verfügen im Vordergrund.
Aufsicht über die Kantone: (Art. 182 Abs. 2, 186 BV)
Die Bundesaufsicht umfasst einerseits die Aufsicht im übertragenen Wirkungsbereich der
Kantone (insbes. Vollzug der Bundesgesetzgebung, vgl. N. 1204), andererseits die Aufsicht im
autonomen Wirkungsbereich der Kantone.
Die Bundesaufsicht gegenüber den Kantonen wird zur Hauptsache vom Bundesrat ausgeübt.
Für Verträge der Kantone mit dem Ausland: N. 1134, 1297
IV. RECHTSETZUNGSKOMPETENZEN
Ein grosser Teil der Gesetzgebung wäre ohne Vor- und Mitarbeit der Exekutive gar nicht denkbar.
Deshalb ist die Regierung trotz des Gewaltentrennungsprinzips wesentlich an der Rechtsetzung
beteiligt.
Mitwirkung bei Verfassungsgebung und einfacher Gesetzgebung
Ausarbeiten von Entwürfen: (Art. 181 BV; Art. 7 RVOG) In Art. 181 BV ist das Initiativrecht des
Bundesrates verankert. Die erarbeiteten Entwürfe beziehen sich sowohl auf neue bzw.
abgeänderte Artikel der BV wie auch auf Bundesgesetze und Parlamentsverordnungen. Der
Anstoss zur Entwurfsausarbeitung kann auf eigene Initiative oder einen parlamentarischen
Vorstoss zum Ursprung haben (insbes. die erheblich erklärte Motion).
Leitung des Vorverfahrens der Gesetzgebung: (Art. 7 RVOG) Dieses umfasst insbesondere die
Einsetzung von Expertenkommissionen und die Durchführung des
Vernehmlassungsverfahrens bei Kantonen und Verbänden. Vgl. N. 1812
Veröffentlichung und Inkraftsetzung der Rechtsetzungserlasse: Die Veröffentlichung der
Rechtsetzungserlasse des Bundes erfolgt nach Art. 14 Abs. 1 PublG.
Der Bundesrat kann, sofern vorgesehen, auch den Zeitpunkt des Inkrafttretens von
Rechtsetzungserlassen der BVers festsetzen.
Verordnungsrecht des Bundesrates
Der Bundesrat erlässt Rechtsnormen in der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung
(selbständige Verordnungen) oder Gesetz (unselbständige Verordnungen) dazu ermächtigt ist
(Art. 182 Abs. 1 BV; vgl. N. 1856)
Selbständige Verordnungen des Bundesrates: (vgl. N. 1859 ff.) Es sind folgende Verordnungen
zulässig:
- Vollziehungsverordnungen (Art. 182 Abs. 2 BV)
- Polizeinotverordnungen (Art. 185 Abs. 3 BV)
- Verordnungen zur Wahrung der äusseren Interessen der Schweiz (Art. 184 Abs. 3 BV)
- Verordnungen gemäss Spezialermächtigung durch die BVers (vgl. N. 1868)
41

Unselbständige Verordnungen des Bundesrates: (vgl. N. 1869 ff.) Diese basieren auf einer
Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive durch ein Bundesgesetz (Art. 164
Abs. 2 und 182 Abs. 1 BV)
V. RECHTSPRECHUNGSKOMPETENZEN
Die einzige Rechtsprechungskompetenz ist der Entscheid über Verwaltungsbeschwerden (Art.
187 Abs. 1 lit. d BV). Diese kommt nur in wenigen Bereichen (innere und äussere Sicherheit,
Neutralität, diplomatischer Schutz) zum Zug (vgl. Art. 72 VwVG).
42
N. 1683-1684

N. 1685
N. 1687-1699
§57 Bundesverwaltung
I. TRÄGER DER VERWALTUNGSAUFGABEN DES BUNDES
Soweit die Umsetzung nicht den Kantonen zugewiesen ist, stehen dem Bund folgende
Möglichkeiten zur Organisation des Gesetzesvollzuges offen:
- Vollzug durch den Bundesrat selbst
- Vollzug durch die Bundesverwaltung
- Vollzug durch ausgegliederte Verwaltungseinheiten des Bundes
- Vollzug durch gemischtwirtschaftliche und privatrechtliche Organisationen
Die Verantwortung trägt dabei immer der Bundesrat (vgl. N. 1668).
II. BUNDESVERWALTUNG
An der Spitze der Bundesverwaltung steht der Gesamtbundesrat (Art. 178 Abs. 1 BV) und ist
aufgegliedert in die Bundeskanzlei und sieben Departemente (Art. 178 Abs. 2, 179 BV; Art. 35
Abs. 1/2 RVOG), an deren Spitze je ein Mitglied des Bundesrates steht (Art. 177 Abs. 2/3 BV; Art.
35 Abs. 1 RVOG). Sie weist eine streng hierarchische Ordnung auf, d.h. alle Verwaltungsstellen
unterstehen der Befehlsgewalt der vorgesetzten Stelle.
Die Bundeskanzlei besorgt die Kanzleigeschäfte des Bundesrates und ist die allgemeine
Stabsstelle des Bundesrates (Art. 179 BV; Art. 30 Abs. 1 RVOG; vgl. N. 1637 ff.).
Die Ämter sind die tragenden Verwaltungseinheiten (Art. 43 Abs. 1 RVOG).
Überdies können Bundesrat und Departemente weitere Stabs-, Planungs- und
Koordinationsorgane einsetzen (Art. 55 RVOG).
Diese Struktur wird ergänzt durch eine Vielzahl von Kommissionen auf verschiedener Stufe und
mit verschiedenster Zusammensetzung (Art. 57 Abs. 2 RVOG). Die Kommissionen üben in erster
Linie Beratungsfunktion aus, haben teilweise aber auch Entscheidungskompetenzen. Derartige
Gremien werden zwecks besserer Unterscheidung zu den Kommissionen des National- und
Ständerates (vgl. N. 1570 ff.) als ausserparlamentarische Kommissionen bezeichnet.
Die Geschäfte der Bundesverwaltung sind zu einem grossen Teil den Departementen und ihren
untergeordneten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung übertragen (Grundlage: Art. 177 Abs.
3 BV). Die Zuweisung liegt gemäss Art. 47 Abs. 2 RVOG in der Kompetenz des Bundesrates.
Um trotz der selbständigen Geschäftserledigung einen möglichst einheitlichen Gesetzesvollzug
gewährleisten zu können, sind als Korrektive vor allem das umfassende Weisungs- und
Aufsichtsrecht des Bundesrates (Art. 178 Abs. 1 und 187 Abs. 1 lit. a BV) und das
Beschwerderecht gegen Entscheide der Departemente und Amtsstellen (Art. 177 Abs. 3 und 187
Abs. 1 lit. d BV), wobei vor allem die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 VGG)
und die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Art. 82
BGG) zu nennen sind.
Neben den Vollzugsaufgaben hat die Bundesverwaltung einen bedeutenden Anteil an den
übrigen Aufgabenbereichen des Bundes (z.B. Vorbereitung der Geschäfte des BR, Vorbereitung
der Verfassungs-, Gesetz- und Verordnungsgebung). In beschränktem Umfang sind
Departemente und Amtsstellen auch befugt, Verordnungen zu erlassen (Art. 48 RVOG; vgl. auch
N. 1875 f.).
Durch die Zunahme der Staatsaufgaben und der gestiegenen Komplexität der zu regelnden
Probleme, kann die Bundesverwaltung als einziges Organ das nötige Wissen systematisch und
kontinuierlich sammeln und verarbeiten. Dadurch entsteht ein Abhängigkeitsverhältnis von BR
und BVers gegenüber der BVerw („BVerw als 4. Staatsgewalt“).
43

III. ÜBERTRAGUNG VON VERWALTUNGSAUFGABEN DES BUNDES AUF ANDERE
ORGANISATIONEN
Gemäss Art. 178 Abs. 3 BV können Verwaltungsaufgaben auf Organisationen des öffentlichen
oder des privaten Rechts übertragen werden. Eine solche Delegation ist nur gestützt auf ein
Bundesgesetz möglich. Das schweizerische Bundesverwaltungsrecht kennt eine Vielfalt von
organisatorisch ausgegliederten Verwaltungseinheiten (Art. 8 Abs. 4 RVOG). Dazu gehören vor
allem die öffentlich-rechtlichen Anstalten des Bundes (z.B. SUVA).
Organisation und Umfang der Autonomie wird durch besondere Erlasse geregelt.
Hinreichender Grund für eine Ausgliederung besteht dort, wo ein in sich geschlossener
Aufgabenbereich mit einer gewissen Autonomie und einer gegenüber der Zentralverwaltung
erhöhten Flexibilität betreut werden soll.
Gewisse Aufgaben erfüllt der Bund mittels privatrechtlicher Organisationsformen. Er kann dies
durch Schaffung einer gemischtwirtschaftlichen Unternehmung (Staat und Private schliessen sich
zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zusammen) oder durch die Übertragung an private
Gesellschaften und Organisationen (der Bund ist weder als Mitglied noch kapitalmässig beteiligt)
tun.
44
N. 1700-1702

N. 1703-1706
N. 1707-1708
N. 1712
N. 1713-1717
N. 1719-1725
4. Kapitel Bundesgericht
§58 Stellung und Organisation des Bundesgerichts
I. VERFASSUNGSRECHTLICHE STELLUNG DES BUNDESGERICHTS
Das BGer ist die oberste Recht sprechende Behörde des Bundes (Art. 188 Abs. 1 BV). Das
Bundesstrafgericht und das Bundesverwaltungsgericht sind dem Bundesgericht im Instanzenzug
untergeordnet. Die Militärjustiz bildet einen eigenständigen Gerichtszweig.
Das BGer ist mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestattet (Art. 191c BV; Art. 2 BGG). Verstärkt
wird die Unabhängigkeit durch das Selbstverwaltungsrecht (Art. 188 Abs. 3 BV). Das BGer regelt
seine Organisation und Verwaltung (Art. 13 BGG). Die parlamentarische Oberaufsicht (Art. 169
Abs. 1 BV) beschränkt sich weitgehend auf den äusseren Geschäftsgang (vgl. N. 1545).
Im Sinne der organisatorischen Gewaltenteilung ist die letztinstanzliche Rechtsprechung
weitgehend beim Bundesgericht konzentriert (Ausnahme: BR in wenigen Fällen, vgl. N. 1684;
BVers nach Art. 173 Abs. 1 lit. i BV).
Die personelle Gewaltenteilung richtet sich nach Art. 144 BV (vgl. N. 1413).
II. WAHL DER MITGLIEDER DES BUNDESGERICHTS
In das BGer sind alle Stimmberechtigten wählbar (Art. 143 i.V.m. Art. 136 BV; Art. 5 Abs. 2 BGG).
Wohnsitz in der Schweiz ist zum Zeitpunkt der Wahl nicht erforderlich, ebenso ist eine juristische
Ausbildung keine Voraussetzung.
Neben Art. 144 BV werden Unvereinbarkeitsgründe auch in Art. 6 Abs. 4 und Art. 8 BGG
aufgezählt.
Die Mitglieder des BGer werden von der VerBVers gewählt (Art. 168 Abs. 1 BV; Art. 5 Abs. 1 BGG).
III. AMTSDAUER
Die Amtsdauer beträgt sechs Jahre (Art. 145 BV; Art. 9 Abs. 1 BGG). Wiederwahl ist zulässig (und
irgendwie auch notwendig, da die richterliche Unabhängigkeit dadurch besser gewahrt wird). Die
Möglichkeit einer vorzeitigen Amtsenthebung gibt es nicht.
IV. ORGANISATION DES BUNDESGERICHTS
Anzahl der Mitglieder und nebenamtlichen Richter: (Art. 1 BGG)
Das BGer besteht aus 35-45 ordentlichen Richtern (Art. 1 Abs. 3 BGG). Die maximale Anzahl
der nebenamtlichen Richter darf höchstens 2/3 der Zahl der ordentlichen Richter betragen
(Art. 1 Abs. 4 BGG). Die Gerichtsschreiber spielen eine wichtige Rolle, weshalb Art. 24 BGG
ihrer Funktion Rechnung trägt.
Gesamtgericht: (Art. 15 BGG)
Präsidium: (Art. 14 BGG)
Abteilungen des Bundesgerichts: (Art. 18 BGG)
V. VERHANDLUNGEN DES BUNDESGERICHTS
Die Abteilungen entscheiden in der Regel in einer Besetzung mit drei Richtern (Art. 20 BGG).
Bei einer Praxisänderung ist Art. 23 BGG zu beachten.
Abstimmungen: Art. 21 BGG
45

In Bezug auf das Verfahren und die Öffentlichkeit (Art. 57 ff. BGG) ist festzuhalten, dass nur
mündlich verhandelt wird, wenn dies vom Abteilungsvorsitzenden angeordnet oder von einem
Richter verlangt wird oder wenn sich keine Einstimmigkeit ergibt. In den übrigen Fällen wird auf
dem Weg der Aktenzirkulation entschieden (Art. 58 BGG).
Um Art. 30 Abs. 3 BV gerecht zu werden, liegt das Urteilsdispositiv nach der Eröffnung während
30 Tagen öffentlich auf.
In Zivil- und Strafsachen können nur patentierte Anwälte als Parteivertreter vor BGer auftreten
(Art. 40 BGG).
Prozesssprache und Sprache der Entscheidungen (Art. 54 BGG).
VI. RECHTLICHE STELLUNG DER MITGLIEDER DES BUNDESGERICHTS
Es gelten für Wohnort Art. 12 BGG sowie für die strafrechtliche und vermögensrechtliche
Verantwortlichkeit die gleiche Regelung wie für den Bundesrat (vgl. N. 1647 ff.).
§59 Kompetenzen des Bundesgerichts
I. RECHTSPRECHUNGSKOMPETENZEN
Seit Einführung des BGG gibt es nur noch die sog. „Einheitsbeschwerde“ in Zivilsachen, in
Strafsachen und in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Die Beschwerdegründe sind bei allen
drei Spielarten dieselben, die Unterscheidung ergibt sich grundsätzlich aus dem vom
angefochtenen Entscheid betroffenen Rechtsgebiet. Ergänzt werden diese drei ordentlichen
Beschwerdearten durch die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (N. 1747).
Rechtsprechung in Zivilsachen: Siehe Buch N. 1734-1737
Rechtsprechung in Strafsachen: Siehe Buch N. 1740-1743
Rechtsprechung in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten: (Art. 82 ff. BGG) Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann sich gegen Entscheide und gegen Erlasse richten.
Auch kommen Akte betreffend politische Stimmberechtigung sowie Volkswahlen bzw.
Volksabstimmungen in Frage.
Weiterziehbar sind vor allem Entscheide des BVerwGer und letzter kantonaler Instanzen. Für
Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter sowie in Stimmrechtssachen ergeben sich
Einschränkungen (Art. 86 und 88 BGG).
Gegen kantonale Erlasse ist die Beschwerde unmittelbar zulässig, wenn keine kantonalen
Rechtsmittel ergriffen werden können (Art. 87 Abs. 1 BGG). Erlasse des Bundes sind nicht
direkt anfechtbar.
Die Beschwerdegründe sind für alle drei Beschwerden in Art. 95 BGG umschrieben.
Steht die Durchsetzung verfassungsmässiger Rechte (des Bundes, der Kantone und nach
Völkerrecht) gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen in Frage und keine ordentliche
Beschwerde an das BGer ist zulässig, kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff.
BGG) ergriffen werden. Die Voraussetzungen sind eng umschrieben (vgl. N. 2023 ff.).
II. RECHTSETZUNGSKOMPETENZEN
Siehe Buch N. 1752
III. VERWALTUNGSKOMPETENZEN
Siehe Buch N. 1753
46
N. 1727
N. 1733-1748

N. 1754-1762
6. Teil: Rechtsetzung und Staatsverträge
§60 Verfassungsgebung
I. ABÄNDERBARKEIT DER BUNDESVERFASSUNG UND IHRE GRENZEN
Unter Einhaltung der Revisionsvorschriften kann die BV jederzeit ganz oder teilweise revidiert
werden (Art. 192 Abs. 1 BV).
Voraussetzungen und Schranken der Verfassungsrevision
- Durch die Verfassung festgelegte Voraussetzungen
Die Revisionsvorschriften (vgl. N. 1769 ff. und 1779 ff.) müssen bei
Verfassungsänderungen eingehalten werden. Die Schranken des zwingenden Völkerrechts
sind zu beachten (vgl. N. 1756(a)). Bei Teilrevisionen muss die Einheit der Form und die
Einheit der Materie (N. 1786, 1787) beachtet werden.
- Bindung an zwingende Bestimmungen des Völkerrechts
Für Teil- und Totalrevisionen müssen gemäss Art. 139 Abs. 3, Art. 193 Abs. 4 und Art. 194
Abs. 2 als Schranke der Verfassungsrevision das zwingende Völkerrecht (sog. ius cogens)
beachten. Darunter werden völkerrechtliche Regeln verstanden, die wegen ihrer
Bedeutung für die internationale Rechtsordnung unbedingte Geltung beanspruchen (z.B.
Verbot der Folter, Verbot der Sklaverei, notstandsfeste Garantien in Art. 15 Ziff. 2 EMRK).
Ob die Verfassung mit zwingendem Völkerrecht nur die bereits von der
Völkerrechtsgemeinschaft als ius cogens anerkannte Normen meint oder ob die
zwingenden Bestimmungen einen eigenen schweizerischen Rechtsbegriff darstellen, ist
umstritten.
Wird der Verfassung nämlich den internationalen Rechtsbegriff zugrunde gelegt, bleibt die
Schweiz an den zwingenden Charakter einer Norm gebunden, wenn diese von der
Staatengemeinschaft als ius cogens anerkannt wurde und kann ihn nicht unilateral
abändern.
Volk und Ständen müssen jedenfalls Initiativen zur Abstimmung unterbreitet werden, die
das zwingende Völkerrecht nicht verletzen. Bei einer Annahme ergeben sich Probleme bei
der Umsetzung auf Gesetzesebene. Der Gesetzgeber kann dann nämlich die
internationalen Vorgaben nur einhalten, wenn er die ursprüngliche Absicht der Initianten
nicht vollumfänglich umsetzt.
Zudem sind zahlreiche internationale Verträge (z.B. EMRK, UNO-Pakt I/II) für die Schweiz
rechtlich oder faktisch unkündbar, weshalb die Schweiz keine reale Entscheidungsfreiheit
besitzt. Deshalb ist fraglich, ob in einem Konfliktfall völkerrechtswidrige Volksinitiativen
überhaupt zur Abstimmung gelangen sollen.
- Faktische Durchführbarkeit
Diese ungeschriebene Schranke verlangt, dass eine faktisch undurchführbare Vorlage nicht
zur Abstimmung gebracht werden sollte, sofern die Unmöglichkeit des Inhaltes
offensichtlich ist. Praktische Schwierigkeiten bei der Verwirklichung reichen nicht.
- Weitere Schranken
Teilweise werden die Kernbereiche von Fundamentalnormen als verbindlich angesehen
(v.a. Grundrechte, Föderalismus, Demokratie, Rechtsstaat).
Dass nur generell-abstrakte Normen mit verfassungswesentlichem Inhalt Gegenstand
einer Volksinitiative sein können, hat die BVers noch nie angenommen (gerade weil auf
Bundesebene keine Gesetzesinitiative oder ein Finanzreferendum besteht).
Da kein Verbot rückwirkender Volksinitiativen in der Verfassung selber vorgesehen ist,
darf das Rückwirkungsverbot nicht oder nur sehr bedingt auf verfassungsrechtliche
Rückwirkungsklauseln übertragen werden.
47

II. UNTERSCHEIDUNG VON TOTAL- UND TEILREVISION
Totalrevision: Art. 138, 140 Abs. 1 lit. a, 140 Abs. 2 lit. a/c, 156 Abs. 3 lit. a, 156 Abs. 3 lit. c, 193
Teilrevision: Art. 139, 139a, 139b Abs. 1, 139b Abs. 2/3, 140 Abs. 2 lit. b, 156 Abs. 3 lit. a, 156 Abs.
3 lit. b, 189 Abs. 1 bis , 194
Gemeinsame Bestimmungen: Art. 140 Abs. 1 lit. a, 142, 192, 195
Formelle Unterscheidung
Eine formelle Totalrevision liegt vor, wenn sämtliche Artikel der alten Verfassung durch eine
neue Verfassung ersetzt werden, wobei unwesentlich ist, ob die neuen Artikel inhaltlich zum
Teil mit den alten identisch sind.
Eine formelle Teilrevision liegt vor, wenn ein einzelner oder mehrere zusammenhängende
Artikel erlassen, geändert oder aufgehoben werden, wobei die neu erlassenen oder
geänderten Artikel in die bestehende Verfassung integriert werden.
Materielle Unterscheidung
Eine materielle Totalrevision liegt vor, wenn ein Grundprinzip oder mehrere Grundprinzipien
der BV geändert werden.
Eine materielle Teilrevision liegt vor, wenn Einzelheiten geändert, jedoch unter Beibehaltung
der grundsätzlichen Entscheidungen der Verfassung (überwiegende Zahl der Teilrevisionen).
Für die Bundesverfassung massgebendes Kriterium
Die Frage ist insofern von Bedeutung, als unterschiedliche Verfahren vorgesehen sind. Praxis
und Lehre stellen auf das Kriterium der Einheit der Materie ab. Demgemäss sei das Verfahren
der Totalrevision zu wählen, wenn eine Verfassungsänderung die Grenzen einer bestimmten
Materie überteige oder übersteigen soll.
III. TOTALREVISION DER BUNDESVERFASSUNG (Schema: Buch N. 1778)
Eine Revision erfolgt auf dem Weg der Gesetzgebung (Art. 192 Abs. 2), womit die für die
Bundesgesetzgebung massgeblichen Bestimmungen gelten. Ein Verfassungsrat kommt also nicht
zum Zug.
1. Initiativberechtigte
- Bundesbehörden: (Art. 193 Abs. 1, 160 Abs. 1, 181 BV) Eine Initiative der
Bundesversammlung kommt nur zustande, wenn beide Räte gleichlautende
Bestimmungen fassen. Nur der Anstoss kann nur von einem Rat ausgehen.
- Kanton: (Art. 160 Abs. 1 BV)
- Volk: (Art. 193 Abs. 1, 138 BV) -> Art. 68 ff. BPR, Art. 97 ff. ParlG, vgl. N. 1781 ff.
2. Vorabstimmung (Art. 138 Abs. 2, 140 Abs. 2 lit. a/c, 193 Abs. 2)
Für das Ergebnis dieser Abstimmung ist nur das Volksmehr massgebend (vgl. Art. 142 Abs.
1).
3. Auflösung und Neuwahl der Bundesversammlung (Art. 193 Abs. 3 BV)
Damit soll dem Volk Gelegenheit gegeben werden, ein reformfreundliches Parlament zu
wählen. Auch der Bundesrat muss neu gewählt werden (Art. 175 Abs. 2 BV).
4. Ausarbeitung des Verfassungsentwurfs durch die Bundesversammlung
Die Ausarbeitung des Verfassungsentwurfs erfolgt im gleichen Verfahren wie die
Ausarbeitung von Gesetzen (Art. 192 Abs. 2 BV; vgl. N. 1812 ff.).
5. Obligatorisches Volks- und Ständereferendum (Art. 140 Abs. 1 lit. a, 142, 195 BV)
Der verabschiedete Entwurf muss von der Mehrheit des Volks und der Stände in einer
Abstimmung angenommen werden. Das Ergebnis der Volksabstimmung im Kanton gilt als
dessen Standesstimme (Art. 142 Abs. 3 BV).
48
N. 1763-1768
N. 1769-1778

N. 1779-1800
IV. TEILREVISION DER BUNDESVERFASSUNG (Schema: Buch N. 1800)
1. Initiativberechtigte
- Bundesversammlung: (Art. 194 Abs. 1, 160 Abs. 1, 181, 139 Abs. 1 BV) Die Initiative kann
nicht von einer Kammer der BVers ohne Zustimmung der anderen ausgehen.
- Volk: (Art. 139 Abs. 1 BV)
2. Formulierte Volksinitiative auf Teilrevision und allgemeine Volksinitiative
- Inhalt: Beide Initiativformen können den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines
einzelnen oder mehrerer sachlich zusammenhängender Artikel zum Gegenstand
haben.
- Verfahrensvorschriften: (Art. 68 ff. BPR) Die Unterschriftenliste muss gewisse
Minimalangaben enthalten. Die Bundeskanzlei nimmt eine Vorprüfung der Liste vor.
Die Initiative wird danach im Bundesblatt publiziert. Spätestens 18 Monate nach dieser
Publikation müssen die Unterschriftenlisten bei der Bundeskanzlei eingereicht werden.
Diese stellt das Zustandekommen (100‘000 gültige Unterschriften) fest.
Verfügungen der Bundeskanzlei (Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG) über das Zustandekommen,
die formelle Gültigkeit der Unterschriftenliste und den Titel einer Initiative können mit
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim BGer angefochten
werden (Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR).
- Rückzug der Initiative: (Art. 73 BPR) Dies ist vor allem dann aktuell, wenn die BVers einen
Gegenvorschlag beschliesst.
- Form der Initiative: Art. 139 Abs. 2 sieht die Form der allgemeinen Anregung und den
ausgearbeiteten Entwurf vor. Ist die Einheit der Form nicht gewahrt (beide Formen
wurden vermischt), wird die Initiative durch die BVers ganz oder teilweise ungültig
erklärt (Art. 139 Abs. 3, 194 Abs. 3 BV, Art. 75 Abs. 1 BPR).
- Prinzip der Einheit der Materie: (vgl. N. 1388 f.)
Der in Art. 139 Abs. 3 und 194 Abs. 2 BV verankerte Grundsatz wird in Art. 75 BPR
konkretisiert: „Die Einheit der Materie ist gewahrt, wenn zwischen den einzelnen
Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht.“
Zweck dieser Bestimmung ist, dass die Stimmenden ihren wirklichen Willen zum
Ausdruck bringen können, da nur zum Ganzen ja oder nein gesagt werden kann. Bei
der Beurteilung der Zulässigkeit von Initiativen ist also darauf abzustellen, ob der
Anspruch der Bürger auf unverfälschte Willenskundgabe verletzt ist.
Die BVers pflegt diesbezüglich eine eher large Praxis, die sich aber in jüngerer Zeit
etwas verschärft hat.
Das Erfordernis der Einheit der Materie gilt für Volksinitiativen wie für
Behördenvorlagen gleich (Art. 194 Abs. 2).
Verletzt eine Volksinitiative zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, wahrt sie die
Einheit der Form oder die Einheit der Materie nicht, kann sie die BVers ganz oder
teilweise für ungültig erklären (Art. 139 Abs. 3, Art. 194 Abs. 2/3 BV, Art. 98 ParlG, Art.
75 Abs. 1 BPR).
Das Begehren darf nicht getrennt werden, weil nicht feststellbar ist, für welche Teile
welche Unterschriftenzahl erreicht wurde. Aus demselben Grund soll die
Teilungültigkeit zurückhaltend genutzt werden, weil nicht klar ist, ob auch 100‘000
Unterschriften hätten gesammelt werden können ohne den ungültig erklärten Teil.
Deshalb muss der ungültig erklärte Teil einen untergeordneten Punkt darstellen, sonst
ist die ganze Initiative für ungültig zu erklären.
49

Über die Zulässigkeit entscheidet die BVers endgültig (Art. 173 Abs. 1 lit. f BV; Art. 189
Abs. 4 BV). Es besteht keine Möglichkeit, diese Beschlüsse an das BGer weiterzuziehen.
3. Ausarbeitung eines Gegenentwurfs durch die Bundesversammlung: (Art. 139 Abs. 5 BV) Eine
formulierte Volksinitiative darf von der BVers nicht abgeändert werden. Sie darf aber eine
Abstimmungsempfehlung abgeben und der Initiative einen Gegenentwurf gegenüberstellen
(Art. 139 Abs. 5 BV; Art 101 Abs. 1 ParlG). Es wird zwischen direktem (auf
Verfassungsebene) und indirektem (auf Gesetzesebene) Gegenentwurf unterschieden.
4. Obligatorisches Volks- und Ständereferendum: (Art. 140 Abs. 1 lit. a, 142 Abs. 2-4, 195 BV) In
einer letzten Phase müssen Teilrevisionen von einer Mehrheit der Stimmenden und der
Stände angenommen werden (Art. 195 BV).
5. Verfahren bei der Abstimmung über Initiative und Gegenvorschlag: (Art. 139b Abs. 2/3 BV)
Wenn die BVers einen Gegenentwurf beschliesst, wird gleichzeitig über Initiative und
Gegenvorschlag abgestimmt.
Die Zulässigkeit des doppelten Ja wird dabei ausdrücklich erwähnt. Detailbestimmungen
finden sich in Art. 76 BPR.
6. Voraussichtliches Scheitern der allgemeinen Volksinitiative: Siehe Buch N. 1798
V. NOTSTANDSRECHT
Kann in gewissen ausserordentlichen Situationen die verfassungsmässige Ordnung
vorübergehend materiell geändert oder durchbrochen werden, ohne dass das Verfahren der
Verfassungsrevision beachtet wird?
Da die Verfassung im Wesentlichen eine Friedensordnung ist, finden sich nur wenige Normen
über Notsituationen (z.B. Bundesintervention). Diese Instrumente stellen konstitutionelles
Notstandsrecht dar, welche aber für ausserordentliche Notstände nicht taugen. Die
schweizerische Bundesverfassung enthält keine umfassende Notstandsregelung, weshalb die
Frage besteht, ob ein extrakonstitutionelles Notstandsrecht anzuerkennen sei, was zum Teil
kontrovers beantwortet wird.
In der Praxis wurde die Frage bejaht. So hat insbesondere in der Zeit der beiden Weltkriege die
BVers den BR durch sog. „Vollmachtsbeschlüsse“, die nicht dem Referendum unterstanden und
verfassungsmässig überhaupt nicht einzuordnen sind, mit unbeschränkten Vollmachten
ausgestattet, die Einschränkungen der verfassungsmässigen Ordnung erlaubten (vgl. N. 1879).
Der BR vertrat verschiedentlich die These, das Notstandsrecht sei in der Schweiz als
ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt.
Heute wird in der Lehre das extrakonstitutionelle Notstandsrecht mehrheitlich anerkannt. Seine
Begründung findet es im Staatsnotstand: Wenn der Bestand des freiheitlichen Staates, die
Unabhängigkeit des Landes oder das Überleben der Bevölkerung in Frage gestellt sind, müssen
Einschränkungen der Verfassungsordnung als legitime Massnahmen hingenommen werden.
50
N. 1801-1803

N. 1805-1818
N. 1819-1840
§61 Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse
I. VERFAHREN DER GESETZGEBUNG
Gegenstand der Bundesgesetzgebung sind generell-abstrakte Normen über Sachgebiete, die
gemäss der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung in die Zuständigkeit des Bundes fallen.
1. Initiative: Das Initiativrecht (Art. 160 Abs. 1, 181 BV; Art. 6, 45, 62 ParlG) hat den Erlass, die
Änderung oder die Aufhebung von Rechtsnormen der Gesetzesstufe zum Gegenstand
(Initiativberechtigte: Art 160 Abs. 1 und 181 BV).
Das in Art. 160 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 2 ParlG festgehaltene Antragsrecht bezieht sich lediglich
auf die Intervention in bereits hängige Geschäfte.
2. Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs:
- Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung: (Art. 7 RVOG) An der Gestaltung der
Gesetze hat die Exekutive im Vorverfahren massgeblichen Anteil. Die Ausarbeitung erfolgt
meistens entweder durch Fachbeamte oder Expertenkommissionen, die vom zuständigen
Departementschef eingesetzt werden. Zu den Entwürfen wird eine Vernehmlassung
durchgeführt (Art. 147 BV), um einen möglichst breiten Konsens zu finden. Das
Vorverfahren wird durch die Botschaft und den Antrag des BR an die BVers (Art. 141
ParlG), die im Bundesblatt publiziert werden (Art. 13 Abs. 1 lit. a PublG), abgeschlossen.
- Ausarbeitung durch Kommissionen des Parlaments: Die vom Bundesrat unterbreiteten
Gesetzesvorlagen werden durch parlamentarische Kommissionen vorberaten (vgl. N. 1570
ff.). Bei parlamentarischen Initiativen erfolgt auch die eigentliche Ausarbeitung des
Gesetzesentwurfs durch eine parlamentarische Kommission (Art. 107-114 ParlG). Die
Kommissionstätigkeit wird durch Bericht und Antrag an die BVers abgeschlossen.
3. Beratung und Verabschiedung in beiden Räten: (Art. 71 ff. ParlG) Vgl. N. 1602 ff.
4. Fakultatives Referendum: (Art. 141 BV; Art 59 ff. BPR) Gegen einfache Bundesbeschlüsse (Art.
163 Abs. 2 BV) und Parlamentsverordnungen (vgl. N. 1834 f.) besteht kein Referendum.
5. Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung und in der Systematischen Sammlung des
Bundesrechts: (Art. 2-12 PublG) Die Publikation in der AS ist Gültigkeitserfordernis (Art. 8
PublG).
6. Inkrafttreten: Das Datum des Inkrafttretens wird entweder von den Räten festgesetzt
(Schlussbestimmung oder Erlass) oder vom Bundesrat bestimmt.
II. FORM DER BESCHLÜSSE DER BUNDESVERSAMMLUNG (Art. 140 und 141, 163-165 BV)
Schema: Buch N. 1820
Das Hauptkriterium zur Zuordnung zu einer Erlassform ist die Referendumspflicht. Des Weiteren
ist entscheidend, ob ein Erlass rechtsetzenden Bestimmungen enthält.
Bundesgesetz: (Art. 163-165 BV, Art. 22 ParlG) Alle wichtigen Rechtssätze sind in der Form des
Bundesgesetzes zu erlassen. Art. 164 Abs. 1 lit. a-g BV macht mit einer nicht abschliessenden
Aufzählung ersichtlich, welche Materien wegen ihrer Bedeutung für die rechtsstaatliche
Demokratie in den Grundzügen auf Gesetzesstufe zu regeln sind. Damit kennt die BV einen
materiellen Gesetzesvorbehalt. Dieser ist insofern materiell, als er inhaltlich und substanziell
bedeutsame Rechtsetzungsakte eben dem Gesetz vorbehält. Dies soll sicher stellen, dass
durch die Regelung in einem formellen Gesetz kein wichtiger Regelungsbereich den direktdemokratischen
Einwirkungsmöglichkeiten entzogen wird.
Das Parlament kann aber auch Regelungen untergeordneter Bedeutung in die Form des
Gesetzes kleiden.
51

Verfahren: Es sind gleichlautende Beschlüsse beider Räte erforderlich und es steht das
fakultative Referendum zur Verfügung (Art. 141 Abs. 1 lit. a BV).
Dringliches Bundesgesetz: (Art. 165, 140 Abs. 1 lit. c, 141 Abs. 1 lit. b BV) Das dringliche
Bundesgesetz tritt sofort in Kraft, um zu verhindern, dass der verfolgte Zweck durch
Verzögerung vereitelt wird.
Voraussetzung ist eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit (Beratung darüber: Art. 77 ParlG),
was jeweils genau zu prüfen ist. Das dringliche Bundesgesetz ist stets zu befristen. Das
Referendum kommt erst nachträglich zum Zug und nicht angenommene dringliche
Bundesgesetze, dürfen nicht erneuert werden (Art. 165 Abs. 4 BV).
Ein dringliches Bundesgesetz kann verfassungskonformer oder verfassungsändernder Natur
sein (Art. 165 Abs. 2/3 BV).
- Dringliches Bundesgesetz mit Verfassungsgrundlage: (Art. 165 Abs. 1/2 BV) Es ist ein
nachträgliches fakultatives Referendum vorgesehen (Art. 141 Abs. 1 lit. b BV). Wird das
Referendum nicht ergriffen, bleibt das Bundesgesetz weiterhin in Kraft. Wird das
Referendum ergriffen, tritt das Gesetz ein Jahr nach seiner Annahme durch die BVers
ausser Kraft, wenn es nicht vorher vom Volk angenommen worden ist. Es ist zulässig,
solche Gesetze höchstens für die Dauer eines Jahres ohne Zustimmung des Volkes zu
erlassen.
- Dringliches Bundesgesetz ohne Verfassungsgrundlage: (Art. 165 Abs. 1/3 BV) Innert
Jahresfrist muss ein obligatorisches nachträgliches Referendum durchgeführt werden (Art.
140 Abs. 1 lit. c BV). Falls der Beschluss nicht angenommen wird, tritt er nach Ablauf eines
Jahres ausser Kraft und darf nicht erneuert werden.
Verordnung: (Art. 163 Abs. 1 BV, Art. 22 Abs. 2 ParlG) Die Verordnungen der BVers enthalten
rechtsetzende Normen, die gestützt auf eine besondere Ermächtigung durch die BV oder ein
Bundesgesetz unter Ausschluss des Referendums beschlossen werden. Solche Erlasse, die
meistens auf einer Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen vom Gesetzgeber (d.h. von
Parlament und Volk) an das Parlament allein beruhen, bezeichnet man als
Parlamentsverordnungen (vgl. auch N. 1881 ff.). Sie dienen vor allem zur Regelung ihrer
eigenen Organisation und des Verfahrens oder eignen sich, wenn ausserordentliche
Umstände den Erlass von Rechtsnormen durch das Parlament erfordern (vgl. Art. 173 Abs. 1
lit. c BV).
Bundesbeschluss: (Art. 163 Abs. 2 BV, Art. 29 ParlG)
- Einfacher Bundesbeschluss: Diese Form ist für Beschlüsse der BVers vorgesehen, für die
keine andere Form vorgeschrieben ist. Es handelt sich um Einzelakte nicht rechtsetzender
Natur (Verfügungen und Rechtsprechungsakte des Parlaments), die nicht dem
Referendum unterstehen (Art. 29 Abs. 1 ParlG). Dabei kann man selbständige und
unselbständige Bundesbeschlüsse unterscheiden, je nachdem, ob sie von der BV oder von
einer Ermächtigung durch den Bundesgesetzgeber vorgesehen sind.
Es werden gleichlautende Beschlüsse beider Räte oder Beschluss der VerBVers gefordert.
- Referendumspflichtiger Bundesbeschluss: Er ist vorgesehen für Beschlüsse, die nicht
rechtsetzender Natur sind und die kraft Verfassung (vgl. N. 1819) oder Gesetz dem
Referendum unterstehen. Auch hier können selbständige und unselbständige
referendumspflichtige Bundesbeschlüsse unterschieden werden.
Art. 29 Abs. 2 ParlG unterstellt Einzelakte, für welche sich die notwendige gesetzliche
Grundlage weder in der BV noch in einem Bundesgesetz findet, dem Referendum.
Dadurch werden sog. Einzelfallgesetze aufgefangen, was sich dort aufdrängt, wo ein
Einzelakt erlassen wird, der nach dem Legalitätsprinzip eigentlich auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen müsste, für den man aber keine generell-abstrakte (und damit für
weitere Fälle anwendbare) Regelung schaffen will.
52

III. FORM DER BESCHLÜSSE DER BUNDESVERSAMMLUNG GEMÄSS DER BUNDESVERFASSUNG
VON 1874
IV. FAZIT
Siehe Buch N. 1841-1848
53

§62 Erlass von Verordnungen
I. BEGRIFF, ELEMENTE UND ARTEN VON VERORDNUNGEN
Verordnungen sind der Erlass von generell-abstrakten Rechtsnormen in einer anderen Form als
derjenigen der Verfassung oder des Gesetzes.
Verordnungen erfüllen, bei Vorliegen einer gültigen Gesetzesdelegation (Art. 1872 ff.) oder
Ermächtigung durch die BV, die Voraussetzungen für leichtere Grundrechtsbeschränkungen (vgl.
N 310 f.).
Allerdings besteht für den Erlass von Verordnungen eine vereinfachte Erlassform; es fehlt
insbesondere die Unterstellung unter das Referendum, was eine rasche Abänderbarkeit und
Anpassung ermöglicht.
Welche Behörde eine Verordnung erlässt, ist für den Begriff nicht von Bedeutung.
Verordnungen werden oft sehr unterschiedlich benannt. Z.B. „Verordnung“, „Reglement“,
„Ordnung“
Arten von Verordnungen
- Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen: Die Unterscheidung erfolgt vor allem
anhand der Adressaten.
Rechtsverordnungen enthalten Rechtsnormen, welche Rechte und Pflichten der
Bürger begründen oder Organisation und Verfahren von Behörden regeln. Sie
enthalten nach genereller Ansicht Rechtsätze und müssen in die AS aufgenommen
werden.
Verwaltungsverordnungen sind generelle Dienstanweisungen, die eine übergeordnete
Behörde mit bindender Wirkung für die ihr unterstellten Behörden erlässt (Benennung
z.B. Direktive, Weisung, Dienstreglement, Kreisschreiben). Als Verwaltungsinterne
Weisungen schaffen sie grundsätzlich nicht Rechte und Pflichten der Bürger. Eine
Ausnahme davon ist gegeben, wenn solche Verordnungen indirekt die Rechtsstellung
der Bürger genauer umschreiben und dessen Interessen faktisch gleich stark getroffen
werden wie durch Rechtsverordnungen. Solche Verordnungen können u.U. wie ein
Rechtsatz beim Bundesgericht angefochten werden, sofern nicht schon in der
Verwaltungsverordnung (zumutbare) Anfechtungsmöglichkeiten vorgesehen sind.
- Selbständige und unselbständige Verordnungen: Die Unterscheidung erfolgt anhand der
Rechtsgrundlage: Ermächtigung direkt durch die Verfassung (selbständige Verordnung)
oder durch einen nicht der Verfassungsstufe angehörenden Erlass, insbesondere
Gesetz (unselbständige Verordnung).
- Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretende Verordnungen: Die Unterscheidung
erfolgt anhand des inhaltlichen Verhältnisses, in dem die Verordnungsregelung zum
zugehörigen Gesetz und dessen Vollzug steht. Die Übergänge sind jedoch fliessend.
Vollziehungsverordnungen führen die Regelung des Gesetzes durch Detailvorschriften
näher aus. Sie beruhen auf der allgemeinen, von der Verfassung eingeräumten
Vollzugskompetenz.
Gesetzesvertretende Verordnungen ergänzen und vervollständigen die gesetzliche
Regelung. Sie beruhen auf einer Ermächtigung durch das Gesetz. In gewissen Fällen
kann sich die Befugnis auch unmittelbar aus der Verfassung ergeben (vgl. N. 1862 ff.).
54
N. 1849-1857

N. 1858-1880
II. VERORDNUNGEN DES BUNDESRATES UND ANDERER EXEKUTIVBEHÖRDEN
Selbständige Verordnungen des Bundesrates
- Vollziehungsverordnungen: In Art. 182 Abs. 2 BV ist die Kompetenz des Bundesrates zum
Erlass von Vollzugsverordnungen in der allgemeinen Vollzugskompetenz enthalten. Der
Bundesgesetzgeber muss im Einzelfall entscheiden, ob eine Gesetzesdelegation i.S.v. Art.
164 Abs. 2 BV notwendig ist, oder ob die allgemeine Vollzugskompetenz ausreicht. Beim
Erlass sind dem Bundesrat enge Grenzen gesetzt (Nur Bezug auf Materie des zu
vollziehenden Gesetzes, keine Abänderung/Aufhebung des Gesetzes, Verfolgung der
Zielsetzung des Gesetzes, grundsätzlich keine neue Pflichten für Bürger).
- Polizeinotverordnungen: Der Bundesrat kann gestützt auf Art. 185 Abs. 3 Verordnungen
und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren
Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu
begegnen. Dabei müssen die allgemeinen Schranken staatlichen Handelns beachtet
werden (öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit) und zusätzlich muss die öffentliche
Ordnung in bedeutendem Mass gestört oder direkt und unmittelbar durch eine
ernsthafte Gefahr bedroht sein sowie muss eine zeitliche Dringlichkeit vorliegen
(ordentliches Gesetzgebungsverfahren dadurch nicht möglich).
- Verordnungen zur Wahrung der äusseren Interessen der Schweiz: Erfordert die
aussenpolitische Situation rasches Handeln, hat der Bundesrat gemäss Art. 184 Abs. 3 BV
die Kompetenz zum Erlass von befristeten Verordnungen zur Wahrung der äusseren
Interessen des Landes.
- Weitere: In einzelnen Sachgebieten wird der Bundesrat durch die BV ausdrücklich zum
Erlass von Verordnungen ermächtigt.
Unselbständige Verordnungen des Bundesrates:
- Voraussetzungen der Zulässigkeit: Es ist nicht ganz klar, ob die in Art. 164 Abs. 1 dem
Gesetzgeber vorbehaltenen Bereiche überhaupt nicht delegierbar sind. Das BGer hat
diese Frage bisher offengelassen. Im Übrigen können Rechtsetzungsbefugnisse gem. Art.
164 Abs. 2 BV durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit die Verfassung dies nicht
ausschliesst. Das BGer hat Voraussetzungen entwickelt, unter deren kumulativem
Vorliegen auf Kantonsebene Rechtsetzungskompetenzen delegiert werden dürfen. Diese
gelten auch auf Bundesebene: Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die BV
ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Bundesgesetz enthalten sein;
die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet
beschränken; die Grundzüge der delegierten Materie müssen im Gesetz selbst enthalten
sein.
- Subdelegation: Diese liegt vor, wenn eine dem Bundesrat delegierte
Rechtsetzungsbefugnis von diesem an ein Departement oder eine diesem
untergeordnete Amtsstelle weiterdelegiert wird. Im Bund ist die Subdelegation
gesetzlich in Art. 48 RVOG geregelt
- Genehmigungsbedürftige Verordnungen: Bei der Delegation kann vorgesehen werden,
dass die bundesrätlichen Verordnungen basierend auf dieser Delegation der BVers zur
Genehmigung unterbreitet werden. Die Genehmigung erfolgt mittels einfachem
Bundesbeschluss.
- Verordnungen gestützt auf die sog. Vollmachtenbeschlüsse: Sie gehören dem Bereich des
extrakonstitutionellen Notstandsrechts an (vgl. N. 1801 ff.).
- Allgemeinverbindlicherklärung von GAV: Siehe Buch N. 1880
55

III. VERORDNUNGEN DER BUNDESVERSAMMLUNG
Parlamentsverordnungen (vgl. N. 1834) haben ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 163
Abs. 1 BV (vgl. auch Art. 22 Abs. 2 ParlG). Selbständige Verordnungen sind rar. Meistens sind sie
daher unselbständige Verordnungen (Delegation der BVers und des Volkes als Legislative an die
BVers als Teilorgan der Legislative). Das Verfahren ist dasselbe wie beim Erlass eines
Bundesgesetzes mit Ausnahme des Referendums.
IV. VERORDNUNGEN DES BUNDESGERICHTS
Gemäss Art. 13 BGG regelt das BGer seine Organisation und Verwaltung.
V. SCHEMA ZU DEN VERORDNUNGEN: Buch N. 1885
VI. RECHTSETZUNG DURCH PRIVATE?
Siehe Buch N. 1886-1891
56
N. 1881-1883
N. 1884

N. 1892-1895
N. 1896
N. 1897-1916
§63 Staatsverträge
I. BEGRIFF UND ARTEN DES STAATSVERTRAGES
Der Staatsvertrag ist eine internationale, dem Völkerrecht unterstehende Vereinbarung zwischen
zwei oder mehreren Staaten, die durch übereinstimmende Willenserklärung zustande kommt
und zwischen den betreffenden Staaten Rechte und Pflichten begründet. Zutreffender ist der
Begriff „völkerrechtlicher Vertrag“
Arten
- Rechtsgeschäftliche Staatsverträge: Regeln ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den
beteiligten Staaten und begründen Rechte und Pflichten, ohne direkt die Staatsbürger zu
betreffen.
- Rechtsetzende Staatsverträge: Setzen generell-abstrakte Normen, die das Verhalten der
Bürger regeln.
- Unmittelbar anwendbare SV: „self-executing treaties“ enthalten Rechtsätze, die hinreichend
bestimmt und klar sind, um als Grundlage eines Rechtsanwendungsaktes zu dienen.
- Nicht unmittelbar anwendbare SV: „non-self-executing treaties“ setzen nicht direkt
anwendbare Normen, sondern enthalten lediglich die Verpflichtung für den
innerstaatlichen Gesetzgeber, landesrechtliche Vorschriften gemäss den im Staatsvertrag
enthaltenen Grundsätzen zu erlassen.
Es ist möglich, dass ein SV unmittelbar und nicht unmittelbar anwendbare Rechtsnormen
enthält. Die Qualifizierung ergibt sich oft erst durch Auslegung.
- Bilaterale SV: Zwei Staaten als Vertragspartner
- Multilaterale SV: Auch Kollektivverträge, weisen drei oder mehr Staaten als Vertragspartner
auf.
II. ZUSTÄNDIGKEIT DES BUNDES ZUM ABSCHLUSS VON STAATSVERTRÄGEN
Der Bund hat eine umfassende Staatsvertragskompetenz (Art. 54), die auch Materien im
Kompetenzbereich der Kantone umfasst (vgl. N. 1123 f.). Diese haben aber ein Mitspracherecht
(Art. 55 BV).
III. VERFAHREN BEIM ABSCHLUSS VON STAATSVERTRÄGEN
Der Staatsvertrag untersteht primär dem Völkerrecht, welches aber nur bestimmt, in welcher
Weise ein Staatsvertrag für den Staat gegenüber anderen Staaten verbindlich wird.
Das innerstaatliche Rech regelt, wie der staatliche Wille zu bilden ist und in welcher Form die
Normen des Staatsvertrages innerstaatliche Geltung haben.
1. Verhandlung und materieller Abschluss durch den Bundesrat: Gemäss Art. 184 Abs. 1/2 BV ist
die Vertretung im völkerrechtlichen Verkehr Sache des Bundesrates (Mitwirkungsrechte der
BVers aber beachten: Art. 184 Abs. 1 und 166 Abs. 1 BV). Er leitet die Vertragsverhandlungen
ein, ernennt/instruiert die schweizerische Delegation und erteilt die Vollmacht zur
Unterzeichnung (unter Vorbehalt der Genehmigung durch die BVers).
2. Genehmigung durch die Bundesversammlung: Grundsätzlich sind völkerrechtliche Verträge
von der BVers zu genehmigen (Art. 166 Abs. 2, 184 Abs. 2 Satz 2 BV, Art. 24 Abs. 2/3 ParlG).
Ausnahmen bestehen dort, wo Art. 166 Abs. 2 Satz 2 sowie Art. 24 Abs. 2 ParlG greifen. Die
Voraussetzungen sind in Art. 7a Abs. 2 lit. a-d RVOG geregelt.
57

Die BVers kann keine Abänderungsvorschläge vorbringen, sondern nur den Vertrag
gutheissen oder verwerfen. Die Genehmigung, soweit genehmigungsbedürftig, ist
notwendige Voraussetzung der Ratifikation (vgl. N. 1912), stellt aber nur eine Ermächtigung
zur Ratifikation dar.
Die Genehmigung erfolgt durch einfachen Bundesbeschluss (vgl. N. 1836), im Fall
referendumspflichtiger Staatsverträge durch referendumspflichtigen Bundesbeschluss (vgl. N.
1838).
3. Staatsvertragsreferendum:
- Fakultatives Staatsvertragsreferendum: (Art. 141 Abs. 1 lit. d Ziff. 1-3 BV)
- Obligatorisches Staatsvertragsreferendum: (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV) Organisationen für
kollektive Sicherheit: Haben zum Ziel, einem friedensbrechenden oder
friedensbedrohenden Angreiferstaat entgegenzutreten oder organisierten Widerstand zu
leisten (z.B. UNO).
Supranationale Gemeinschaften: Organe sind von den Mitgliedstaaten unabhängig,
Entscheide beruhen auf Mehrheitsbeschlüssen und nicht auf Einstimmigkeit, ihr
Wirkungsbereich ist umfassend (z.B. europäische Gemeinschaften)
4. Ratifikation: Streng zu unterscheiden vom innerstaatlichen Akt der Genehmigung. Die
Ratifikation ist ein völkerrechtlicher Akt, durch den ein Staat in verbindlicher Weise erklärt,
durch einen Staatsvertrag gebunden zu sein. Zuständig ist der BR (Art. 184 Abs. 2 BV).
5. Innerstaatliche Geltung und Publikation in der Gesetzessammlung: Das monoistische Modell,
zu dem sich die Schweiz bekennt, bedeutet, dass Völkerrecht und Landesrecht Teile eines
einheitlichen Regelungssystems sind. Daher bedürfen die Staatsverträge keiner
Transformation ins innerstaatliche Recht. Mit der völkerrechtlichen Verbindlichkeit erlangen
sie automatisch auch landesrechtliche Gültigkeit.
Publikation: Art. 3 PublG, Art. 8 PublG
Schema zum Verfahren beim Abschluss von Staatsverträgen: Buch N. 1916
IV. VERHÄLTNIS ZWISCHEN STAATSVERTRAG UND INNERSTAATLICHEM RECHT
Das Völkerrecht überlässt es den einzelnen Staaten, wie sie den vertraglichen Pflichten
innerstaatlich nachkommen. Jedenfalls gilt „pacta sunt servanda“, ein ratifizierter Vertrag ist also
zu erfüllen. Insbesondere entscheidet das Landesrecht über den Rang völkerrechtlicher
Regelungen in der innerstaatlichen Normenhierarchie. Es gibt keine Regel „Völkerrecht bricht
Landesrecht“.
Es besteht weitgehende Einigkeit, dass Staatsverträge mindestens auf der Stufe der
Bundesgesetze stehen, soweit es sich nicht um blosse Vollziehungsabkommen handelt.
Art. 190 BV sagt nichts über die Rangordnung der Verfassung bzw. der Bundesgesetze und dem
internationalen recht aus.
Deshalb sind allfällige Konflikte schwierig zu lösen. Aber wenn immer möglich, sollte ein Konflikt
durch eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts vermieden werden. Ansonsten ist
eine differenzierte Antwort zu finden.
Das Völkerrecht ist hierarchisch gegliedert, weshalb gewissen internationalen Bestimmungen
oder Verträgen eine grössere Bedeutung zukommt als anderen. Im Weiteren sind die
allgemeinen Kollisionsregeln „lex posterior derogat legi priori“ und „lex specialis derogat legi
generali“ anzuwenden.
Staatsvertrag und Bundesverfassung: Die Normen des zwingenden Völkerrechts gehen der BV vor
und bilden auch eine Schranke der Verfassungsrevision (Art. 193 Abs. 4, 194 Abs. 2 BV; vgl. N.
1756). Ungeklärt ist die Frage, wie ein Widerspruch zwischen dem Verfassungsrecht und dem
dispositiven Völkerrecht gelöst werden soll.
58
N. 1917-1928

Staatsvertrag und Bundesgesetz: Der spätere Staatsvertrag geht dem zeitlich früheren
Bundesgesetz vor. Auch wenn das Gesetzesrecht jünger ist, anerkennt das BGer in seiner
neueren Rechtsprechung generell den Vorrang des Staatsvertragsrechts. 1 Die EMRK nimmt in
der Rangfrage eine spezielle Stellung ein, da sich das BGer eindeutig zu Gunsten des
Vorranges der EMRK ausgesprochen hat, auch gegenüber widersprechenden Bundesgesetzen.
Ein Konflikt zwischen den Garantien der BV und denen der EMRK wurde bisher weitgehend
vermieden. Wie die jüngeren Bestimmungen der BV, die klar der EMRK widersprechen, in
rangmässiger Hinsicht qualifiziert werden, bleibt offen.
Staatsvertrag und übrige Bundeserlasse: Der höherstufige Staatsvertrag geht Bundesbeschlüssen
und Verordnungen des Bundes vor.
Staatsvertrag und kantonales Recht: Die vom Bund abgeschlossenen Staatsverträge sind
Bundesrecht und haben deshalb Vorrang gegenüber dem kantonalen Recht aller Stufen (vgl.
N. 1173 ff.).
1
Allerdings hat das BGer in einem stark kritisierten Entscheid („Schubert-Entscheid“: BGE 99 Ib
39, 43 ff.) den Vorrang eines Bundesgesetzes gegenüber dem Völkerrecht dann bejaht, wenn der
Bundesgesetzgeber bewusst von einem Staatsvertrag abgewichen war. Es ist unklar, ob dies
weiterhin gilt.
Eine analoge Anwendung dieser Praxis bei Volksinitiativen macht keinen Sinn, weil nicht
zuverlässig festgestellt werden kann, ob ein Abweichen bewusst geschieht (bei Bundesgesetzen
kann dies z.B. anhand der Protokolle der Ratsdebatten festgestellt werden).
59

7. Teil: Verfassungsgerichtsbarkeit
§64 Durchsetzung des Verfassungsrechts in Beschwerdeverfahren vor
Bundesgericht
I. ALLGEMEINES
Die Schweiz kennt kein spezielles Verfassungsgericht, dessen Aufgabe die Einhaltung der
Verfassung zu überwachen wäre. Das Bundesgericht übt jedoch in gewissem Umfang auch
Verfassungsgerichtsbarkeit aus 2
Jedoch können aufgrund des Art. 190 BV nur kantonale Erlasse beim Bundesgericht angefochten
werden und selbst der vorfrageweisen Überprüfung von Rechtsetzungsakten des Bundes werden
enge Grenzen gesetzt (vgl. N. 2086 ff.).
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) können im
Wesentlichen Entscheide des BVerwGer und letzter kantonaler Instanzen in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts sowie kantonale Erlasse beim Bundesgericht angefochten werden.
Stimmrechtssachen sind ebenfalls anfechtbar.
Ist gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Instanz kein ordentliches Rechtsmittel zulässig,
steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ans BGer (Art. 113 ff. BGG) zur Verfügung, mit der
aber nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann (Art. 116 BGG).
Verfassungsgerichtsbarkeit übt das BGer auch aus, wenn es über bundesstaatliche Streitigkeiten
entscheidet (sog. Einheitsklage, Art. 120 BGG).
II. VORAUSSETZUNGEN DER BESCHWERDEVERFAHREN IM ÜBERBLICK
In jedem Einzelfall muss das Vorliegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen nach dem BGG geprüft
werden.
1. Anfechtungsobjekt: Kann der staatliche Akt, der angefochten werden soll, überhaupt
Gegenstand einer Beschwerde an das BGer sein?
2. Vorinstanzen bzw. Subsidiarität: Wurde der Instanzenzug ausgeschöpft (bei der
Einheitsbeschwerde) bzw. ist keine ordentliche Beschwerde zulässig (bei der subsidiären
Verfassungsbeschwerde)?
3. Beschwerdegrund: Wird eine Rechtsverletzung oder eine unrichtige Feststellung des
Sachverhalts gerügt, die in den Schutzbereich der betreffenden Beschwerde fällt?
4. Parteifähigkeit, Prozessfähigkeit, Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren,
Beschwerdelegitimation: Ist der Beschwerdeführer im konkreten Fall befugt, mit seinem
Anliegen an das BGer zu gelangen?
5. Beschwerdefrist: Eingehalten?
6. Beschwerdeschrift: Genügt sie den formalen Anforderungen?
Sind alle diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt, tritt das BGer auf die Beschwerde ein.
2
zu beachten bleibt aber, dass die Bundesversammlung kontrolliert, ob Kantonsverfassungen mit
dem Bundesrecht übereinstimmen. Im Weiteren befindet sie über die Gültigkeit von
Volksinitiativen und bei Organstreitigkeiten zwischen obersten Bundesbehörden entscheidet die
BVers endgültig.
60
N. 1929-1934
N. 1935

N. 1936-1966
III. DIE EINZELNEN VORAUSSETZUNGEN DER BESCHWERDE IN ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN
ANGELEGENHEITEN
1. Anfechtungsobjekt
a) Art. 82 lit. a BGG (Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts)
Entscheide sind individuell-konkrete Rechtsanwendungsakte, wobei Verfügungen (an einen
bestimmten Adressaten(kreis) gerichtete Hoheitsakte, durch welche eine konkrete
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher Weise geregelt wird) oder
Rechtsmittelentscheide im Vordergrund stehen. Ebenfalls unter Art. 82 lit. a fallen
Rechtsanwendungsakte einer Landsgemeinde oder eines kantonalen Parlaments.
Ob der Entscheid in Anwendung von kantonalem oder eidgenössischem Recht ergangen ist, spielt
keine Rolle.
Der Entscheid betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, wenn das auf den konkreten Fall
anwendbare bzw. von der Vorinstanz angewandte materielle Recht gemäss den Kriterien der
Rechtsprechung und Lehre dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist.
Bei der Anfechtung eines Entscheids kann gleichzeitig auch geltend gemacht werden, der
generell-abstrakte Erlass, auf den sich der angefochtene Anwendungsakt stützt, sei
verfassungswidrig. Dann prüft das BGer zuerst vorfrageweise die Verfassungsmässigkeit der
zugrunde liegenden Normen und versagt ihnen im Fall der Verfassungswidrigkeit die Anwendung,
es sei denn, der Erlass wird vom Anwendungsgebot des Art. 190 BV erfasst (vgl. N. 2086 ff.).
Dieser Vorgang nennt man akzessorisches 3 Prüfungsrecht oder konkrete Normenkontrolle.
Anfechtungsobjekte:
Realakte: Realakte sind nicht unmittelbar auf Rechtswirkungen, sondern auf einen tatsächlichen
Erfolg gerichtet (z.B. das Behindern eines Journalisten, sein Ziel erreichen zu können).
Werden durch solche Handlungen Rechte der EMRK berührt, hat der Betroffene gem. Art.
13 EMRK das Recht auf eine wirksame Beschwerde. Liegt den Realakten öffentliches Recht
zugrunde, kann der Betroffene nach den in Art. 25 VwVG genannten Voraussetzungen
eine Verfügung verlangen.
Vollzugs- und Bestätigungsakte: Akte, die frühere Entscheide bloss vollziehen oder bestätigen,
sind grundsätzlich nicht anfechtbar. Eine wichtige Ausnahme besteht jedoch: Die
Verfassungswidrigkeit von Entscheiden, die unter besonders schwerwiegender Verletzung
von Grundrechten zustande gekommen sind, kann auch noch im Vollzugsstadium geltend
gemacht werden.
Teilentscheide; Vor- und Zwischenentscheide: Grundsätzlich kann nur gegen Endentscheide
Beschwerde erhoben werden (Art. 90 BGG). Zu beachten bleibt die Regelung über
Teilentscheide in Art. 91 BGG. Vor- und Zwischenentscheide werden in Art. 92 und 93 BGG
behandelt.
Raumpläne: Siehe Buch N. 1950
Ausnahmen: Art. 83 BGG zählt Sachgebiete auf, in denen die Beschwerde unzulässig ist. Die
Verantwortung über die letztinstanzliche Einhaltung des Bundesrechts liegt in diesen
Gebieten beim BVerwGer oder bei den oberen kantonalen Gerichten.
Gemäss Art. 191 Abs. 2 BV und Art. 83 lit. f und Art. 85 BGG gibt es Streitwertgrenzen.
b) Art. 82 lit. b BGG (kantonale Erlasse)
Kantonale Erlasse können unmittelbar mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.
Der Ausnahmekatalog des Art. 83 BGG kommt hier nicht zur Anwendung, weil er sich nur auf
Entscheide i.S.v. Art. 82 lit. a BGG bezieht.
3 lat. accedere: „hinzutreten"
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Die Anfechtung kantonaler Erlasse hat ungeachtet des betroffenen Rechtsgebietes immer mittels
der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu erfolgen.
Erlasse des Bundes können nur im Rahmen des Anwendungsgebotes von Art. 190 BV
vorfrageweise überprüft werden.
Erlasse i.S.v. Art. 82 lit. b BGG sind Akte der Rechtsetzung, d.h. generell-abstrakte Anordnungen,
die sich an eine unbestimmte Zahl von Personen richten und eine unbestimmte Anzahl von
Tatbeständen regeln. Es geht vor allem um kantonale Gesetze und Verordnungen, aber auch um
Rechtsetzungsakte der Gemeinden sowie interkantonale Rechtsetzungsakte.
Überprüft das Bundesgericht einen Rechtsetzungsakt als solchen (ohne Abwarten eines
Anwendungsakts), spricht man von abstrakter Normenkontrolle.
Anfechtungsobjekte:
Kantonale Verfassungsnormen: Grundsätzlich ist die BVers für die Gewährleistung von
Kantonsverfassungen zuständig. Deshalb überprüft das BGer keine Änderungen von
Kantonsverfassungen im abstrakten Normenkontrollverfahren. Jedoch kann im Falle einer
konkreten Anwendung gerügt werden, eine Bestimmung der KV verstosse gegen
Bundesrecht oder Völkerrecht, sofern das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der
Gewährleistung durch die BVers noch nicht in Kraft getreten war bzw. noch nicht als
ungeschriebenes Recht anerkannt war. (vgl. N. 1029 ff.)
Genehmigungsbedürftige kantonale Erlasse: Kantonale Gesetze und Verordnungen, die einer
Genehmigung bedürfen, können ebenfalls angefochten werden. Allerdings nur, wenn der
Bundesrat (vgl. Art. 61b RVOG) die Genehmigung nicht verweigert hat.
Verwaltungsverordnungen: Verwaltungsverordnungen, d.h. generelle Dienstanweisungen einer
Behörde an die ihr untergeordneten Amtsstellen, sind grundsätzlich nicht anfechtbar.
Ausnahmen bestehen dort, wo solche Verwaltungsverordnungen zugleich geschützte
Rechte des Bürgers berühren und damit „Aussenwirkung“ entfalten. Zudem dürfen
gestützt auf die Verwaltungsverordnung keine Verfügungen getroffen worden sein, deren
Anfechtung möglich und zumutbar wäre.
c) Art. 82 lit. c BGG (Stimmrechtssachen)
Das BGer beurteilt Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger sowie
betreffend Volkswahlen und -abstimmungen (jedoch keine behördeninternen Wahlen und
Abstimmungen). Als Anfechtungsobjekte kommen nicht nur Entscheide und Erlasse in Frage,
sondern auch Realakte der kantonalen Parlamente und Regierungen.
Der Wortlaut von Art. 82 lit. c ist zu eng, denn mit der Stimmrechtsbeschwerde können alle
Verletzungen der politischen Rechte i.S.v. Art. 34 BV geltend gemacht werden, neben
Beeinträchtigungen des Stimm- und Wahlrechts auch Verletzungen der Wahl- und
Abstimmungsfreiheit sowie des Referendums- und Initiativrechts.
Die Stimmrechtsbeschwerde kann sich auch auf eidgenössische Wahlen und Abstimmungen
beziehen und kann sich neben Akten letzter kantonaler Instanzen auch gegen Verfügungen der
Bundeskanzlei (in eidgenössischen Angelegenheiten) richten (Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG).
Die politischen Rechte betreffenden Akte der BVers und des BR dürfen nicht gerichtlich
angefochten werden.
2. Vorinstanzen (Art. 86-88 BGG)
Im Buch steht nicht viel mehr als aus dem Gesetz hervorgeht.
62
N. 1967-1968

N. 1969-1986
N. 1987-2014
3. Beschwerdegründe (Art. 95-98 BGG)
Der Katalog der Beschwerdegründe lehnt sich nicht ganz nahtlos an Art. 189 Abs. 1 BV an.
Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG): Unter diesen Begriff fallen die BV, Bundesgesetze sowie
Verordnungen der BVers, des BR, der Bundesverwaltung und des BGer.
Verwaltungsverordnungen stellen als blosse Dienstanweisung kein Bundesrecht dar.
Völkerrecht (Art. 95 lit. b BGG): Darunter fallen das Völkervertragsrecht und das
Völkergewohnheitsrecht, ergänzt durch die von den Kulturvölkern anerkannten
allgemeinen Rechtsgrundsätze.
Der Einzelne kann nur dann die Verletzung von Völkerrecht geltend machen, wenn dieses
direkt anwendbar ist. Unmittelbar anwendbar und von grosser Bedeutung sind die
Grundrechte der EMRK und des UNO-Pakts II.
Verfassungsmässige Rechte im Besonderen (Art. 95 lit. c BGG): Die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte ist für Bundes- und Völkerrecht in Art. 95 lit. a/b mit
enthalten. Da aber das BGer grundsätzlich nicht die Rechtsprechung zum kantonalen
Recht zur Aufgabe hat, bedurfte es des lit. c. Im Zentrum der Verfassungsgerichtsbarkeit
des BGer steht der Schutz verfassungsmässiger Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf
Grund von Individualbeschwerden. Jedoch enthalten weder Verfassung noch das BGG eine
Definition der verfassungsmässigen Rechte. Das BGer versteht unter diesem Begriff
„justiziable Rechtsansprüche, die nicht ausschliesslich öffentliche Interessen, sondern
auch Interessen und Schutzbedürfnisse des Einzelnen betreffen und deren Gewicht so
gross ist, dass sie nach dem Willen des demokratischen Verfassungsgebers
verfassungsrechtlichen Schutzes bedürfen“.
Die Bestimmung, auf die sich der Beschwerdeführer beruft, muss also (auch) den Schutz
des Einzelnen bezwecken. Zudem muss sie unmittelbar gerichtlich durchsetzbar sein, was
nur zutrifft, wenn sie mit hinreichender Bestimmtheit dem Einzelnen einen Anspruch
gewährt.
Gemeindeautonomie und andere Garantien der Kantone zu Gunsten von öffentlich-rechtlichen
Körperschaften (Art. 189 Abs. 1 lit. e BV): Die Autonomiebeschwerde ist in der BV separat
aufgeführt und findet bei den Beschwerdegründen im BGG keine Erwähnung. Als andere
Garantie, wie sie in vorher genanntem Artikel ebenfalls aufgeführt werden, kommt vor
allem die Bestandesgarantie in Betracht.
Kantonale Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung und über Volkswahlen und
Volksabstimmungen (Art. 95 lit. d BGG): Eidgenössische Bestimmungen über das
Stimmrecht fallen unter Art. 95 lit. a BGG, weshalb nur die kantonalen Bestimmungen in
lit. d erwähnt werden. Im Falle der Anfechtung eines kantonalen Entscheids im Bereich der
politischen Rechte kann die Verletzung irgend einer kantonalen Verfassungs-, Gesetzes-,
oder Verordnungsbestimmung geltend gemacht werden, sofern diese Verletzung einen
engen Bezug zum Stimmrecht oder zur Ausübung der politischen Rechte aufweist. Die
Stimmrechtsbeschwerde dient dem Schutz aller politischen Rechte i.S.v. Art. 34 BV (vgl.
1962a).
Interkantonales Recht (Art. 95 lit. e BGG): Nur, wenn der Beschwerdeführer besonders berührt
i.S.v. Art. 89 Abs. 1 BGG ist und ein schutzwürdiges Interesse hat.
Weitere Beschwerdegründe: Siehe Buch N. 1984-1986
4. Beschwerderecht (Art. 89 BGG)
Vom Beschwerderecht hängt ab, wer einen Akt anfechten darf.
a) Parteifähigkeit: Alle natürlichen Personen sind parteifähig (ungeachtet des Wohnsitzes und der
Mündigkeit). Ebenso sind alle juristischen Personen des Privatrechts parteifähig. Auch
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verschiedene Personenverbindungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (z.B.
Kollektivgesellschaften). Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind auch
rechtsfähig.
b) Prozessfähigkeit: Die Prozessfähigkeit ist die Verfahrensrechtliche Parallele zur
Handlungsfähigkeit. Sie bedeutet die Fähigkeit, eine Beschwerde selbst einzureichen
und den Prozess selbst zu führen oder durch einen gewählten Vertreter führen zu
lassen. Prozessfähig ist, wer urteilsfähig und mündig ist (i.S. der
Grundrechtsmündigkeit, vgl. N. 293). Urteilsfähige Unmündige können jene Rechte
selbständig geltend machen, die ihnen um ihrer Persönlichkeit willen zustehen (z.B.
persönliche Freiheit).
c) Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren: Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG, ausser Art. 87 Abs. 1 BGG
greift.
d) Beschwerdelegitimation: Die Beschwerdelegitimation ist die Befugnis, in einem ganz
bestimmten Rechtsstreit eine Beschwerde erheben zu können.
aa) Beschwerde von Privaten: Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b/c BGG muss der
Beschwerdeführer eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügen (lit.
b) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids ziehen (lit. c), was zutrifft, wenn seine tatsächliche
oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden
kann. Die erste Voraussetzung trifft zu, wenn der Beschwerdeführer stärker als
jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen
Beziehung zur Streitsache stehen muss.
- Legitimation zur Anfechtung von Entscheiden: In erster Linie ist der Adressat
legitimiert. Aber auch Dritte, sofern sie ein schutzwürdiges Interesse
vorweisen können, sind legitimiert. Stets wird vorausgesetzt, dass der
Beschwerdeführer ein aktuelles praktisches Interesse an der Feststellung der
Rechtswidrigkeit des angefochtenen Aktes hat. Darauf kann verzichtet
werden, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit und unter ähnlichen
Umständen wieder stellen könnte.
- Legitimation zur Anfechtung kantonaler Erlasse: Es genügt ein virtuelles
Betroffensein. Legitimiert sind also alle, auf welche die verfassungswidrig
erachtete Vorschrift künftig einmal angewendet werden könnte. Eine
minimale Wahrscheinlichkeit reicht aus.
- Legitimation in Stimmrechtssachen: Das Beschwerderecht steht jeder Person zu, die
in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist (Art. 89 Abs. 3 BGG),
d.h. an der in Frage stehenden Wahl oder Abstimmung teilnehmen kann (auch
passiv als Kandidat).
bb) Beschwerdelegitimation von Gemeinden und anderen öffentlich-rechtlichen
Körperschaften: Der in Art. 89 Abs. 2 lit. c genannte Beschwerdegrund zielt vor
allem auf die Gemeindeautonomie. Für die Legitimation erforderlich ist einzig,
dass die Gemeinde hoheitlich auftritt und eine Verletzung der Autonomie geltend
macht. Eine Gemeinde kann im Rahmen der Autonomiebeschwerde auch andere
ihr zustehende Rechte rügen (z.B. Verfahrensgarantien nach Art. 29 BV), sofern
deren Verletzung mit dem streitigen Eingriff in die Autonomie in engem
Zusammenhang steht.
cc) Beschwerden von Behörden: Die sog. Behördenbeschwerde nach Art. 89 Abs. 2 lit. a
BGG dient insbesondere dazu, die einheitliche Anwendung von
Bundesverwaltungsrecht sicherzustellen. Vorausgesetzt wird, dass der
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N. 2015-2019
N. 2020-2022
angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen
kann.
dd) Beschwerden von juristischen Personen, insbesondere Verbandsbeschwerden: Es sind
drei Fälle zu unterscheiden, in denen eine juristische Person als Partei
Beschwerde erhebt:
- Beschwerde in eigenem Namen und zur Wahrung eigener Interessen: Ist eine
juristische Person als Adressatin einer Verfügung besonders betroffen, kann
sie sich gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG auf dem Beschwerdeweg dagegen
wehren. Es gelten die im Zusammenhang mit Beschwerden von Privaten (N.
1999 ff.) angestellten Überlegungen.
- Beschwerde in eigenem Namen zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder (sog.
„egoistische“ Verbandsbeschwerde): Für die Beschwerdelegitimation müssen
kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt sein:
1. Die Vereinigung muss selber partei- und prozessfähig sein.
2. Sie muss statutarisch zur Wahrung der Betroffenen Interessen ihrer
Mitglieder berufen sein.
3. Eine grosse Zahl der Mitglieder muss persönlich oder virtuell in
schutzwürdigen Interessen betroffen sein (so dass die betroffenen Mitglieder
selbst zur Beschwerdeführung legitimiert wären.
Das Beschwerderecht stützt sich auf Art. 89 Abs. 1 BGG
- Beschwerde in eigenem Namen zur Wahrung ideeller Interessen (sog. „ideelle“
Verbandsbeschwerde): Zur Wahrung öffentlicher Interessen sind bestimmte
Verbände zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
legitimiert. Dies setzt aber eine ausdrückliche Ermächtigung in der
Spezialgesetzgebung voraus (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG).
Bei Beschwerden in Stimmrechtssachen sind grundsätzlich politische Parteien sowie
sonstige politische Vereinigungen legitimiert. Details Buch N. 2014.
5. Beschwerdefrist (Art. 100 f. BGG)
Alles Notwendige steht im Gesetz.
6. Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 42 und 106 BGG)
Alles Notwendige steht im Gesetz.
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IV. DIE EINZELNEN VORAUSSETZUNGEN DER SUBSIDIÄREN VERFASSUNGSBESCHWERDE
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde dient nur dazu sicherzustellen, dass die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte durch kantonale Entscheide in allen Fällen vor Bundesgericht gerügt
werden kann. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde hat daher einen viel engeren
Anwendungsbereich als die staatsrechtlichen Beschwerden.
1. Anfechtungsobjekt (Art. 113 Halbsatz 1 BGG)
Anfechtbar sind nur Entscheide, keine Erlasse. Und als solche nur Entscheide letzter kantonaler
Instanzen. Der kantonale Instanzenzug muss also ausgeschöpft worden sein. Entscheide eines
eidg. Gerichts, des Bundesrates oder der Bundesverwaltung können also in keinem Fall
Anfechtungsobjekt der subsidiären Verfassungsbeschwerde sein.
2. Subsidiarität (Art. 113 Halbsatz 2 BGG)
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gelangt nur zur Anwendung, wenn keine ordentliche
Beschwerde ans Bundesgericht möglich ist. Dies ist der Fall, wenn ein Entscheid vom
Ausnahmekatalog des Art. 83 BGG erfasst wird oder unter der Streitwertgrenze liegt. Erweist sich
eine ordentliche Beschwerde aus einem anderen Grund als unzulässig, steht auch die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nicht zur Verfügung.
3. Beschwerdegründe (Art. 116 BGG)
Die genannten verfassungsmässigen Rechte können sich aus der BV, dem Völkerrecht oder dem
kantonalen Verfassungsrecht ergeben. Auch die Gemeindeautonomie stellt ein
verfassungsmässiges Recht dar.
4. Beschwerderecht (Art. 115 BGG)
Der Beschwerdeführer muss ebenfalls parteifähig und prozessfähig sein, am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen haben und muss grundsätzlich ein aktuelles Interesse an der
Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids haben.
Restriktiver wird die Beschwerdelegitimation geregelt. Gemäss Art. 115 lit. b BGG muss der
Beschwerdeführer ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung/Änderung des
angefochtenen Entscheids haben. Ein faktisches Interesse genügt nicht.
Der Beschwerdeführer muss Träger des angerufenen verfassungsmässigen Rechts sein und die
vom Beschwerdeführer behauptete Rechtsverletzung muss zudem im Schutzbereich des
angerufenen verfassungsmässigen Rechts liegen.
Dritte sind nur ausnahmsweise betroffen, ein Adressat des angefochtenen Entscheids jedoch
sicher.
Wird eine willkürliche Rechtsanwendung geltend gemacht, ist zur Legitimation erforderlich, dass
Vorschriften rechtsungleich angewendet wurden, die einen Anspruch des Betroffenen begründen
oder zumindest auch seinem Schutz dienen. Willkürliches Handeln kann demnach nur dann mit
subsidiärer Verfassungsbeschwerde gerügt werden, wenn dem Beschwerdeführer ein
Rechtsanspruch auf eine Bewilligung zusteht oder wenn er sich auf eine andere durch das Gesetz
oder ein spezifisches Grundrecht geschützte Stellung berufen kann.
Behörden und ideellen Verbänden steht kein Beschwerderecht zu. Gemeinden und andere
öffentlich-rechtlichen Körperschaften hingegen können ihnen zustehende verfassungsmässige
Recht auch mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde geltend machen.
5. Beschwerdefrist (Art. 100 BGG)
6. Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 42 und 106 BGG)
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N. 2023-2037

N. 2038-2041
N. 2042-2044b
V. VERFAHREN
1. Eintreten
Das BGer prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Bestehen Zweifel zur Zuständigkeit des
BGer oder einer anderen Behörde führt das Gericht mit der Behörde einen Meinungsaustausch
(Art. 29 BGG).
Fehlt eine der Beschwerdevoraussetzungen ergeht ein Nichteintretensbeschluss.
2. Einschränkungen der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes wegen durch das
Rügeprinzip
Es gilt der Grundsatz, dass das BGer das Recht von Amtes wegen anwendet, ohne an die
Begründung des Beschwerdeführers gebunden zu sein. Dieser Grundsatz wird bei der
Durchsetzung von Grundrechten durch das Rügeprinzip eingeschränkt: Die Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft das BGer nur insofern, als
eine solche Rüge in der Beschwerdeschrift vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
BGG). Die Substantiierung der Beschwerde ist also Sache des Beschwerdeführers.
3. Verfahrensleitung
Art. 32 BGG
Art. 103 f. BGG
4. Kognition
Mit dem Begriff „Kognition“ werden Umfang und Intensität der Überprüfung einer Beschwerde
durch das BGer bezeichnet. Das BGer unterscheidet zwischen freier und beschränkter Kognition
(auch „Willkürprüfung“).
Bei der freien Kognition prüft es ohne Einschränkung, ob die Vorinstanz die massgebenden
Rechtsnormen richtig ausgelegt und angewendet hat.
Bei der beschränkten Kognition werden nur qualifizierte Unrichtigkeiten beanstandet. Der
angefochtene Akt muss also schlechthin unhaltbar sein.
VI. ENTSCHEIDUNGEN
Ist eine Beschwerde zulässig und materiell begründet, wird sie gutgeheissen. Möglich ist auch
eine teilweise Gutheissung. Heisst das BGer eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegen einen Entscheid gut, ist es frei, selber einen neuen Entscheid zu treffen
oder den angefochtenen Entscheid aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder
an die erste Instanz zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG). Der Entscheid hat also
reformatorische oder kassatorische Wirkung.
Bei einer Beschwerde gegen einen kantonalen Entscheid kommt i.d.R. nur eine Kassation
(Aufhebung) des verfassungswidrigen Rechtssatzes in Frage.
Die Aufhebung einer kantonalen Rechtsnorm wirkt für alle potentiellen Normadressaten, also wie
wenn das Rechtsetzungsorgan des betreffenden Kantons die Norm aufgehoben hätte.
Bei der Gutheissung der Beschwerde gegen einen Entscheid wird nur der Anwendungsakt
aufgehoben, auch wenn das Urteil faktisch wie eine Aufhebung der Norm selber wirkt.
Bei Stimmrechtsbeschwerden muss die Möglichkeit, dass eine Abstimmung oder Wahl ohne den
Mangel anders ausgefallen wäre, unter den gesamten Umständen eine gewisse Grösse besitzen.
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§65 Durchsetzung des Verfassungsrechts mit Klage ans Bundesgericht
I. ALLGEMEINES
Das BGer entscheidet auch über staatsrechtliche Streitigkeiten, die mit dem Rechtsmittel der
Klage bei ihm anhängig gemacht werden (Art. 120 BGG).
Die Klage dient nicht dem Schutz von Individualrechten und Interessen von Einzelnen, sondern
dem Schutz von Regelungen, die im öffentlichen Interesse aufgestellt worden sind.
Als Parteien kommen nur Gemeinwesen in Betracht.
II. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISCHEN BUND UND KANTONEN (ART. 120 ABS. 1 LIT. A BGG)
Kompetenzstreitigkeiten sind Streitigkeiten darüber, ob ein Gegenstand in den
Kompetenzbereich des Bundes oder in den der Kantone gehört. Die Klage nach Art. 120 BGG
stellt das verfahrensrechtliche Instrument zum Schutz der föderalistischen Kompetenzordnung
dar.
Streitigkeiten zwischen den obersten Bundesbehörden werden von der BVers entschieden (Art.
173 Abs. 1 lit. i BV).
Es gibt verschiedene Arten von Kompetenzstreitigkeiten:
a) Kompetenzkonflikte in der Rechtsetzung und in der Rechtsanwendung: Ein Konflikt betrifft
die Rechtsetzung, wenn der Bund und mind. ein Kanton dieselbe
Rechtsetzungskompetenz beanspruchen.
Bei einem Konflikt in der Rechtsanwendung beanspruchen der Bund und mind. ein Kanton
die gleiche Rechtsprechungs- oder Verwaltungskompetenz.
b) Positive und negative Kompetenzkonflikte: Beim positiven Zuständigkeitskonflikt wird eine
bestimmte Kompetenz gleichzeitig vom Bund und von mind. einem Kanton beansprucht.
Beim negativen Konflikt wird eine Kompetenz gleichzeitig vom Bund und von mind. einem
Kanton abgelehnt.
c) Kompetenzkonflikte über ergangene und in Vorbereitung stehende Akte: Es muss ein
aktueller Kompetenzkonflikt vorliegen, um klagen zu können.
Der Bund kann gegen alle Rechtsetzungs-, Gerichts- und Verwaltungsakte der Kantone klagen.
Die Kantone hingegen können aufgrund von Art. 190 BV lediglich Bundesbeschlüsse,
Verordnungen der BVers, des BR und anderer Exekutivbehörden des Bundes sowie alle Gerichts-
und Verwaltungsakte des Bundes anfechten.
Für verfahrensrechtliche Besonderheiten siehe Buch N. 2059-2063
III. ÖFFENTLICH-RECHTLICHE STREITIGKEITEN ZWISCHEN KANTONEN (ART. 120 ABS. 1 LIT. B
BGG)
Der dem Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG zugrunde liegender Begriff der öffentlich-rechtlichen
Streitigkeit meint diesbezüglich alle Arten. Auch verwaltungsrechtliche Streitigkeiten gehören
dazu. Beispiele im Buch N. 2065.
Für die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Kantonen stellt da BGer auf
bundesrechtliche Vorschriften über die Beziehungen zwischen den Kantonen, auf Bestimmungen
der interkantonalen Verträge sowie subsidiär auf (für den Bundesstaat modifizierte) Normen des
Völkerrechts ab.
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N. 2045-2048
N. 2049-2063
N. 2064-2069

N. 2069a
Als Parteien treten die Kantone oder interkantonale Organe auf. Die Kantone werden durch die
Kantonsregierungen vertreten. Bei Streitigkeiten aus interkantonalen Verträgen können nur die
dem betreffenden Vertrag zugehörigen Kantone Parteien sein.
IV. ÖFFENTLICH-RECHTLICHE STREITIGKEITEN ZWISCHEN BUND UND KANTONEN (ART. 120 ABS.
1 LIT. B BGG)
Unter diese Art von Streitigkeiten fallen alle Arten von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, die
nicht zu den Kompetenzkonflikten im Sinne von Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG gehören.
Bei der Beurteilung solcher Streitigkeiten kommen die bundesrechtlichen Bestimmungen über
das Verhältnis von Bund und Kantonen zur Anwendung.
Als Parteien stehen sich Bund und Kantone gegenüber, welche durch den BR bzw. die
Kantonsregierungen vertreten werden.
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§66 Akzessorisches Prüfungsrecht
I. BEGRIFF UND ALLGEMEINES
Das akzessorische Prüfungsrecht bedeutet das Recht von Gerichten und Verwaltungsbehörden,
die von ihnen anzuwendenden generellen Rechtssätze im Zusammenhang mit einem konkreten
Rechtsanwendungsakt vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit (einschliesslich
Verfassungsmässigkeit) hin zu überprüfen und im Fall der Rechtswidrigkeit nicht anzuwenden.
Wenn Gerichte oder Verwaltungsbehörden einen Rechtssatz auf einen konkreten Tatbestand
anwenden, haben sie nicht nur zu untersuchen, wie die Rechtsnorm im konkreten Fall richtig
anzuwenden ist, sondern sie können – soweit ein akzessorisches Prüfungsrecht besteht – auch
prüfen, ob der anzuwendende Rechtssatz seinerseits rechtmässig ist. Die Überprüfung der
Rechtmässigkeit ist allerdings nicht die Haupt- sondern nur die Vorfrage. Akzessorisch bedeutet,
dass das Prüfungsrecht zu einem auf einen Rechtsanwendungsakt ausgerichteten Verfahren
hinzutritt (lat. accedere: „hinzutreten“). Das akzessorische Prüfungsrecht wird auch konkrete
Normenkontrolle genannt.
Das akzessorische Prüfungsrecht ist weder in der BV noch in einem Bundesgesetz ausdrücklich
vorgesehen. Es wird mit der Begründung anerkannt, dass Normen, die zu einer übergeordneten
Norm im Widerspruch stehen, keine Geltung beanspruchen können („lex superior derogat legi
inferiori“). Auch auf Art. 5 Abs. 1 BV (Recht ist Grundlage und Schranke staatlichen Handelns)
wird das akzessorische Prüfungsrecht gestützt.
Die akzessorische Überprüfung kann einerseits auf Begehren einer Partei erfolgen, andererseits
haben Gerichte und Verwaltungsbehörden sie von Amtes wegen auszuüben, wenn sich Zweifel
an der Rechtmässigkeit einer Norm ergeben. Dort wo das Rügeprinzip (vgl. N. 2039) gilt,
überprüft das BGer die Norm nur auf Rüge des Beschwerdeführers hin.
Grundsätzlich können Gerichts- und Verwaltungsbehörden in jedem
Rechtsanwendungsverfahren das akzessorische Prüfungsrecht ausüben, weshalb dieses Recht
einer grossen Zahl von Gerichts- und Verwaltungsbehörden verschiedener Stufe zusteht.
Das akzessorische Prüfungsrecht führt nicht zur formellen Aufhebung von Rechtsnormen (dies ist
ausschliesslich Sache der zuständigen Rechtsetzungsorgane), sondern dient lediglich dazu, den
betreffenden Rechtssatz als rechtswidrig zu erklären und ihm in dem konkreten Fall die
Anwendung zu versagen.
II. PRÜFUNGSRECHT GEGENÜBER NORMEN DES KANTONALEN RECHTS
Kantonale Normen sind sowohl auf ihre Übereinstimmung mit höherrangigem kantonalem Recht
als auch auf ihre Übereinstimmung mit Bundesrecht zu prüfen.
1. Prüfung der Übereinstimmung mit kantonalem Recht
Die Zulässigkeit der akzessorischen Prüfung bestimmt sich in erster Linie nach kantonalem Recht.
Einige Kantonsverfassungen weisen die kantonalen Gerichte ausdrücklich an, Erlassen die
Anwendung zu versagen, die Bundesrecht oder kantonalem Verfassungs- oder Gesetzesrecht
widersprechen.
Auch Verwaltungsbehörden können u.U. befugt sein, eine akzessorische Prüfung vorzunehmen.
Widersprechen Verordnungen dem Gesetz oder der Kantonsverfassung, sind sie weder von den
Gerichten noch von den Verwaltungsbehörden anzuwenden. Jedoch darf eine
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N. 2070-2079
N. 2080-2085

N. 2086-2099
Verwaltungsbehörde eine Verordnung der ihr vorgesetzten Behörde nicht überprüfen (ausser bei
offensichtlicher Rechtswidrigkeit).
2. Prüfung der Übereinstimmung mit dem Bundesrecht
Kantonale Rechtsnormen, die dem Bundesrecht widersprechen, sind ungültig (Art. 49 Abs. 1 BV;
vgl. N. 1191 ff.). Grundsätzlich sind alle Gerichte und Verwaltungsbehörden des Bundes und der
Kantone berechtigt und verpflichtet, kantonale Rechtsnormen auf ihre Übereinstimmung mit
dem Bundesrecht zu überprüfen. Diese Überprüfung erfolgt von Amtes wegen. Eine Ausnahme
besteht bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans BGer, weil dieses sich
streng auf die Rügen des Beschwerdeführers beschränkt.
Gemäss BGer können aber die Normen der Kantonsverfassungen nur dann auf ihre
Übereinstimmung mit dem Bundesrecht hin überprüft werden, wenn das übergeordnete
Bundesrecht erst nach deren Gewährleistung durch die BVers in Kraft getreten ist (vgl. N. 1029
ff.).
III. PRÜFUNGSRECHT GEGENÜBER NORMEN DES BUNDESRECHTS
1. Einschränkung des Prüfungsrechts durch Art. 190 BV
Gemäss Art. 190 BV müssen Bundesgesetze und Völkerrecht unabhängig von einer allfälligen
Verfassungswidrigkeit angewendet werden. Dem BGer ist es aber nicht verwehrt, im Rahmen der
Urteilsbegründung Kritik an den von ihm anzuwendenden gesetzlichen Regelungen zu üben.
Da Völkerrecht nach Art. 190 BV ebenso massgebend ist wie Bundesgesetze, darf der Richter im
Konfliktfall einem Bundesgesetz wegen Verstosses gegen Völkerrecht die Anwendung versagen
(vgl. N. 1926, 1926a).
2. Überprüfbare Normen des Bundesrechts
Alle Bundeserlasse, die in Art. 190 BV nicht erwähnt werden, dürfen vom BGer, anderen
Gerichten des Bundes, den kantonalen Gerichten sowie grundsätzlich auch den mit
Rechtsprechung betrauten Verwaltungsinstanzen überprüft werden.
- Bundesbeschlüsse: Allerdings für Akte nicht rechtsetzender Natur vorgesehen, weshalb eine
akzessorische Prüfung wohl kaum zum Zug kommen kann.
- Verordnungen der BVers: I.S.v. Art. 163 Abs. 1 BV. Ist der Inhalt der Verordnung jedoch durch
ein Bundesgesetz gedeckt, hat das BGer dem Willen des Gesetzgebers zu folgen.
- Verordnungen des BR und der Bundesverwaltung: Gilt auch für den Fall, dass die Verordnung
des BR von der BVers genehmigt worden ist. Allerdings kann eine Verordnung des BR oder
einer anderen Bundesbehörde nicht direkt und selbständig vor dem BGer angefochten
werden (Ausnahme: Klage eines Kantons nach Art. 120 Abs. 1 lit. a oder b BGG). Soweit der
Inhalt einer Verordnung durch ein Bundesgesetz gedeckt ist, gilt Art. 190 BV.
Selbständige Verordnungen des BR: Beruht die Ermächtigung auf der BV, gilt das
akzessorische Prüfungsrecht grundsätzlich unbeschränkt. Der politische
Entscheidungsspielraum darf allerdings nicht durch die Ordnungsvorstellungen des
BGer eingeschränkt werden.
Bei Vollziehungsverordnungen gilt Art. 190 BV, soweit diese die Regelung des Gesetzes
übernehmen und konkretisieren. Sonst würde gegen Art. 190 BV indirekt verstossen.
Unselbständige Verordnungen des BR: Diese unterstehen in beschränktem Ausmass dem
Anwendungsgebot. Es ist abzuklären, ob sich der BR an die Grenzen der ihm im Gesetz
eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Was nicht durch das Gesetz gedeckt wird, kann
überprüft werden. Weite Ermessensspielräume gilt es jedoch zu beachten.
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