Staatsverschuldung wirksam begrenzen - Sachverständigenrat zur ...

126 Retrospektive Berechnungen der Schuldenschranke und technische Fragen
Ist die Ausgabenregel zu restriktiv?
2. Schuldenschranke und Bundeshaushalt
203. Die Ausgabenregel unterwirft die staatliche Ausgabenpolitik einer Regelbindung, lässt aber
Finanzierungssalden im Umfang der automatischen Stabilisatoren zu. Prozyklische Effekte sind
dadurch im Idealfall ausgeschlossen. In der praktischen Anwendung kann es allerdings vor allem
aus zwei Gründen zu prozyklischen Wirkungen in dem Sinne kommen, dass die über die Ausgabenregel
ermittelten konjunkturell bedingten Finanzierungsdefizite geringer sind als die „wahren“
konjunkturellen Finanzierungsdefizite. Es wird also von einer sehr weiten Definition von prozyklischer
Politik ausgegangen, die schon dann vorliegen soll, wenn die automatischen Stabilisatoren
nur eingeschränkt zur Wirkung kommen. Eine strengere Definition würde eine Prozyklizität
erst dann feststellen, wenn die veranschlagten oder tatsächlichen konjunkturbedingten Finanzierungssalden
ein anderes Vorzeichen aufwiesen als die „wahren“ konjunkturellen Finanzierungssalden.
Die Ausgabenregel wäre dann zu restriktiv; die Einschränkung der staatlichen Verschuldungsmöglichkeiten
würde mit einer prozyklisch wirkenden Politik erkauft. Ein erster Grund für
eine solche Prozyklizität könnte in immanenten Problemen des für die Konjunkturbereinigung verwendeten
HP-Filters begründet sein, die als „Randwertproblem“ bezeichnet werden (Ziffern
223 f.). Konjunkturelle Schwankungen könnten dadurch verfahrensbedingt geringer ausgewiesen
werden, als sie tatsächlich sind. Darüber hinaus könnten Fehler bei der Einnahmeschätzung
in Kombination mit Schätzfehlern beim Konjunkturfaktor, also Fehlern bei der Prognose des Bruttoinlandsprodukts
und des Produktionspotentials, dazu führen, dass die Ausgabenregel bei der
Haushaltsplanung ein geringeres konjunkturell zulässiges Finanzierungsdefizit ausweist als in der
Ex-post-Sicht der Haushaltsrechnung. Zwar könnte das im Haushaltsvollzug korrigiert werden,
gleichwohl würde die Ausgabenregel für sich genommen an Wert verlieren.
In den genannten Fällen kann die Ausgabenregel zu einer prozyklischen Politik führen, muss es
aber nicht. Anhand retrospektiver Berechnungen für den Bundeshaushalt lässt sich die empirische
Relevanz dieser Einwände gegen die Ausgabenregel feststellen. Dabei zeigt sich, dass die Ausgabenregel
keineswegs zu einer prozyklischen Politik geführt hätte. Zu betonen ist, dass die folgenden
Berechnungen nicht von den prinzipiellen Vorbehalten gegen retrospektive Berechnungen
betroffen sind, da sowohl die Konjunkturfaktoren als auch die konjunkturell zulässigen Finanzierungsdefizite
vom Verhalten der Politik weitgehend unabhängig sind.
204. Zunächst soll geprüft werden, ob das immanente Randwertproblem des zur Konjunkturbereinigung
eingesetzten HP-Filters in der Vergangenheit zu einer prozyklischen Politik geführt hätte,
wenn die Ausgabenregel in Kraft gewesen wäre. Dies würde letztlich darin zum Ausdruck kommen,
dass die der Haushaltplanung und der Haushaltsrechnung zugrunde liegenden Konjunkturfaktoren
kleiner ausgewiesen werden als sie in „Wahrheit“ sind. Für diesen Vergleich muss man
natürlich die „wahren“ Konjunkturfaktoren kennen. Das Randwertproblem des HP-Filters verliert
an Bedeutung oder verschwindet, wenn die Konjunkturfaktoren rückwirkend für die Jahre 1995
bis 2005 aus Sicht des Jahres 2006 berechnet werden. Als Approximation für die „wahren“ Konjunkturfaktoren
werden deshalb die sich aus aktueller Sicht im Herbst 2006 rückwirkend ermittelten
Konjunkturfaktoren genommen. In Schaubild 13 sind für den Zeitraum ab dem Jahr 1995 die
Verläufe der Echtzeit-Konjunkturfaktoren bei Haushaltsaufstellung (Ex-ante-Sicht) und Haus-